МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»

На правах рукописи

Благодир Алла Леонтьевна

СИСТЕМА ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Специальность 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Научный консультант заслуженный юрист РФ

доктор юридических наук, профессор Э. Г.Тучкова

Москва – 2014

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………... 3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМНОГО АНАЛИЗА В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ…………… 16 § 1. Социальное обеспечение – предметообразующее понятие в системе правовых знаний…………………………………………………... 16 § 2. Системно-структурный подход при анализе права социального обеспечения и законодательства о социальном обеспечении……………... 30 § 3. Структурно-функциональный подход при анализе права социального обеспечения и законодательства о социальном обеспечении. 58 §4. Соотношение понятий «система права» и «система законодательства»…………………………………………………………….. 88 ГЛАВА 2. ГЕНЕЗИС СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ……………………………………. 101 § 1. Формирование системы законодательства о социальном обеспечении: исторический аспект………………………………………. 101

§ 2. Становление отраслевого (горизонтального) строения системы законодательства о социальном обеспечении в постсоветский период…... 134 § 3. Иерархическое (вертикальное) строение системы законодательства о социальном обеспечении…………………………………………………... 159

§ 4. Структура регионального законодательства…………………………… 170

ГЛАВА 3. СТРОЕНИЕ ОТРАСЛИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ…………………………………………………………….. 187 § 1. Взгляд на формирование Общей и Особенной части отрасли: история вопроса………………………………………………………………. 187 § 2. Объективные предпосылки формирования Основного института…… 197 § 3. Институт правосубъектности…………………………………………… 209 § 4. Институт социальных рисков…………………………………………… 225 § 5. Структурные элементы Особенной части отрасли……………………. 235 § 6. Контуры нового комплексного института в строении Особенной части отрасли………………………………………………… 263 ГЛАВА 4. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА НАУКИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ……………………………………… 278 §1. Предмет науки права социального обеспечения и методологические основания систематизации правового знания………………………………. 278 1.1. Понятие предмета и объекта науки права социального обеспечения... 278 1.2. Методологические основания систематизации правового знания в сфере социального обеспечения…………………………………………… 297 § 2. Структура науки права социального обеспечения…………………….. 313 § 3. Систематизация знания о праве социального обеспечения…………… 337 § 4. Система учебной дисциплины «Право социального обеспечения»….. 360 ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………… 371 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК......................................................... 392

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования.

Социально – экономические преобразования, происходящие в стране,

объективно обусловили необходимость формирования адекватной

современному уровню развития общества правовой системы,

способствующей достижению целей правового государства. Качественные

изменения в экономике и политике неизбежно затрагивают и сферу

социального обеспечения, что отражается на развитии законодательства и

обусловливает необходимость появления новых направлений в

исследованиях отрасли и науки права социального обеспечения.

Накопленный массив знаний в сфере социального обеспечения требует

его осмысления на основе различных методологических подходов. Прежде

всего, это относится к системе науки права социального обеспечения,

поскольку разработка ее теоретических основ с учетом системно-

структурного и структурно-функционального подходов позволяет охватить

широкий круг проблем как самой науки и изучаемой ею отрасли, так и

законодательства о социальном обеспечении.

Несмотря на то, что структура отрасли права социального обеспечения

была обоснована известным ученым – основоположником данной отрасли

В. С. Андреевым еще в период ее становления, она по - прежнему сохраняет

свою актуальность. В то же время на доктринальном уровне многие

теоретические проблемы данной отрасли, объективные закономерности

эволюции ее системы, особенностей функционирования до сих пор

исследованы недостаточно. Это объясняется, прежде всего, наличием

обширного массива нормативных правовых актов, который нестабилен,

поскольку подвергается непрерывному изменению. На проблемах

формирования отдельных структурных элементов данной отрасли

сказывается также и отсутствие кодификации российского законодательства

о социальном обеспечении.

4

Анализ точек зрения ученых по вопросу структурирования

исследуемой отрасли свидетельствует о том, что в настоящее время

существуют серьезные разногласия в понимании основных критериев

построения как Общей, так и Особенной частей права социального

обеспечения. Различные подходы исследователей неизбежно сказываются на

самом процессе целостного формирования отрасли и признании ее в качестве

самостоятельной в системе российского права. Истинные свойства

системного образования (в данном случае отрасли права социального

обеспечения и отраслевого законодательства) проявляются лишь во

взаимодействии его элементов, поэтому только системный подход к его

исследованию может дать полноценное объективное представление о

данном явлении.

Активизация нормотворческой деятельности в российском государстве

выражается в проведении непрерывного всеобъемлющего пересмотра ранее

принятых нормативных актов, действовавших, как правило,

непродолжительное время, что обусловливает необходимость

теоретического осмысления ряда сложных проблем, в том числе таких, как

систематизации и кодификации законодательства, разграничения

нормотворческой компетенции между Российской Федерацией и ее

субъектами. К их числу следует отнести и теоретические проблемы

формирования системы законодательства о социальном обеспечении как

правового явления, выявления внутрисистемных структурных взаимосвязей,

особенностей становления институтов данной системы и их эволюции.

Существование широкого спектра теоретических проблем, связанных с

формированием системы социально-обеспечительного законодательства и

его структуры, а также системы и структуры отрасли права социального

обеспечения и науки побудило автора к поиску новых концептуальных

подходов к решению указанных выше проблем.

5

Степень научной разработки проблемы

В науке права социального обеспечения проблема комплексного

рассмотрения ее системы до настоящего времени была обделена вниманием в

отечественных исследованиях. Вопросы системы науки получили

фрагментарное освещение лишь в учебной и монографической литературе,

охватывающей проблематику права данной отрасли. В монографиях

рассмотрение системы науки, отрасли и законодательства о социальном

обеспечении ограничивалось самым общим подходом при специальном

анализе других проблем права социального обеспечения.

В разработке проблем, посвященных категориям теории права,

значительную роль сыграли работы А. М. Васильева, В. М. Сырых,

Д. Е. Петрова, С. В. Полениной, специально вопросам системы

науки конституционного права посвящено диссертационное исследование

Н. А. Богдановой, проблемы системы отрасли права, в частности

трудового, были разработаны Н. Г. Александровым, К. Н. Гусовым,

С. А. Ивановым, В. Г. Мельниковой, М. В. Молодцовым и др. Необходимо

также назвать имена ученых, исследовавших проблемы теории права

социального обеспечения, в работах которых в той или иной

степени затрагивались вопросы системы права социального обеспечения.

В их числе: В. С. Андреев, Р. И. Иванова, М. В. Лушникова,

А. М. Лушников, Е. Е. Мачульская, Т. К. Миронова, Э. Г. Тучкова,

М. Ю. Федорова, М. В. Филиппова, В. Ш. Шайхатдинов и др.

В научной литературе последних лет появились работы С. И. Кобзевой,

Ю. В. Васильевой, в которых исследуются проблемы источников права

социального обеспечения, кодификации законодательства о социальном

обеспечении.

Объект и предмет исследования

Объектом диссертационного исследования является система знаний о

праве социального обеспечения как науке, отрасли и законодательства о

социальном обеспечении. Предмет исследования составляют знания о

6

внутреннем структурировании и связях между отдельными частями этой

отрасли, о системе ее норм, о закономерностях их организации внутри

отрасли, а также о системе законодательства о социальном обеспечении,

закономерностях его формирования и функционирования.

Цель и задачи диссертационного исследования

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ

законодательства о социальном обеспечении как сложной многоуровневой

системы; выявление ее внутренней организации, основных закономерностей

и тенденций развития; научное обоснование обособленности элементов

системы; определение наиболее крупных общностей правовых норм,

охватываемых системой; систематизация знаний о праве социального

обеспечения как самостоятельной отрасли в общей правовой системе;

обоснование целостности научных знаний, правовых взглядов, идей о

социальном обеспечении как определенном феномене и отражении их в

отраслевой науке, имеющей собственную структуру, в основном

совпадающую со структурой отрасли права, но не тождественную ей.

В ходе исследования были поставлены следующие задачи:

– исследовать понятие такого явления как «социальное обеспечение» в

качестве предметообразующего в общей системе правовых знаний;

– обосновать структуру (строение) законодательства о социальном

обеспечении как в отраслевой (горизонтальной), так и в иерархической

(вертикальной) плоскостях, а также структуру регионального

законодательства;

– выявить структуру Общей части отрасли;

– проанализировать строение Особенной частей отрасли;

– раскрыть предметную предопределенность системы науки права

социального обеспечения и предложить методологические основания

систематизации правового знания в сфере социального обеспечения;

– на основе методов научного анализа и синтеза определить

структурные элементы науки права социального обеспечения;

7

– исследовать систему науки права социального обеспечения и

обобщить имеющиеся научные подходы к ее построению и обоснованию;

– на основе анализа высказанных в науке права социального

обеспечения точек зрения по вопросу системного подхода к определению

содержания учебной дисциплины изложено авторское видение структурных

элементов данной дисциплины.

Теоретическая, методологическая и информационная базы

исследования

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в

области права и других социальных наук. Теоретико-правовой

фундамент диссертационного исследования определили работы таких

ученых, как С. С. Алексеев, М. И. Байтин, А. М. Васильев, А. Б. Венгеров,

А. М. Витченко, О. С. Иоффе, Д. А. Керимов, О. Е. Кутафин, Р. З. Лившиц,

М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, А. В. Мицкевич, Л. А. Морозова,

Д. Е. Петров, С .В. Поленина, И. Н. Сенякин, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров,

А. Ф. Шебанов, Л. С. Явич, В. С. Якушев и др.

Поставленные задачи потребовали обращения к работам специалистов

в области конституционного права – Н. А. Богдановой, В. Д. Зорькина,

О. Е. Кутафина и др., гражданского права – О. А. Красавчикова,

В. П. Мозолина и др., административного права – А. Б. Агапова,

Ю. Н. Старилова, финансового права – О. Н. Горбуновой.

В основу выводов автора положены труды представителей науки

трудового права и права социального обеспечения – В. С. Андреева,

Е. Г. Азаровой, М. И. Акатновой, В. С. Аракчеева, Е. И. Астрахана,

К. С. Батыгина, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой, С. Ю. Головиной,

Т. С. Гусевой, К. Н. Гусова, И. К. Дмитриевой, О. В. Ерофеевой,

А. Д. Зайкина, М. Л. Захарова, Р. И. Ивановой, С. И. Кобзевой,

А. В. Кузьменко, М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова, С. П. Маврина,

С. С. Маслова, Е. Е. Мачульской, Т. К. Мироновой, М. В. Молодцова,

М. И. Полупанова, Д. И. Рогачева, В. Б. Савостьяновой, В. А. Тарасовой,

8

В. Н. Толкуновой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, Я. М. Фогеля,

В. Ш. Шайхатдинова и др.

В науке права социального обеспечения до настоящего времени

специального комплексного исследования системы права социального

обеспечения не проводилось, хотя отдельные вопросы рассматривались

В. С. Андреевым, В. С. Аракчеевым, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой,

М. Л. Захаровым, Р. И. Ивановой, С. И. Кобзевой, М. В. Лушниковой,

А. М. Лушниковым, Е. Е. Мачульской, Т. К. Мироновой, Э. Г. Тучковой,

М. Ю. Федоровой, В. Ш. Шайхатдиновым и др.

Многоаспектность проблемы исследования обусловила использование

научной литературы по социологии и экономике.

За методологическую основу диссертационного исследования взят

диалектический материализм, с учетом которого исследован значительный

набор ориентиров и приемов изучения материала, охватываемого темой. К

ним относятся, прежде всего, общие для всех общественных наук принципы

познания предмета: объективность, всесторонность и полнота, историзм. К

разряду общих методов примыкают логические приемы, используемые на

различных стадиях и уровнях познания. Это методы анализа и синтеза,

индукции и дедукции, сравнения, восхождения от конкретного к

абстрактному и от абстрактного к конкрчтному и др. Набор и сочетание

таких методов диктовались конкретными задачами и этапами исследования.

Системно-структурный, структурно-функциональный подходы

применяются в качестве самостоятельных приемов изучения структурных

элементов знаний о социальном обеспечении и их связей. Кроме того,

названные подходы используются и как методы, соединяющие другие

логические способы познания, что позволило провести системное

исследование социально-обеспечительного законодательства, отрасли права

социального обеспечения и науки. Системно-структурный и структурно-

функциональный подходы дополняются особым приемом научного

обобщения – моделированием.

9

Частнонаучные методы правоведения – формально-юридический,

историко-правовой и сравнительно-правовой, по сути представляющие собой

приспособленные к изучению правовой материи общие принципы и

логические приемы познания, используются в диссертации как непременные

способы правового исследования. Они дополняются методологическими

подходами, сориентированными на специфику предмета познания науки

права социального обеспечения. Таковым является конкретно-

социологический подход.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой

комплексное теоретическое исследование проблем формирования в

современных социально-экономических условиях системы социально-

обеспечительного законодательства, системы отрасли и науки.

Диссертационное исследование проведено на основе системно-структурного

и структурно-функционального анализа с использованием

методологического и методического подходов при характеристике системы

права социального обеспечения.

Научная новизна исследования состоит в следующих положениях и

выводах, выносимых на защиту:

1. Анализ понятия «социальное обеспечение» позволил сделать

вывод о том, что для науки права социального обеспечения данное понятие

является предметообразующей категорией, на основе которой происходит

теоретическое познание и систематизация знаний о явлениях реальной

действительности в сфере социального обеспечения, формируется система и

структура отрасли права социального обеспечения и социально-

обеспечительного законодательства.

2. Нарастающее внедрение частно-правовых начал в регулирование

социально-обеспечительных отношений неминуемо приведет к девальвации

государственных гарантий конституционного права граждан на социальное

обеспечение, следствием чего станет сужение границ исследуемой отрасли и

изменение ее структуры.

10

С позиции общетеоретических положений определены цели права

социального обеспечения как отрасли, при этом на основе структурно-

функционального анализа выявлено прямое воздействие общесоциальных и

собственно-юридических функций права на формирование структуры

отрасли.

3. Исследуя проблему развития отраслевого социально-

обеспечительного законодательства, обосновано пять последовательных

этапов формирования его системы. При этом доказано, что на последнем

этапе периодизации появились объективные предпосылки для его

трансформации из комплексного в отраслевое, что стало несомненно

положительным явлением для становления современной отраслевой системы

социально-обеспечительного законодательства.

4. Доказано, что воздействие общеправовых функций отражается на

внутренней структуре институтов законодательства о социальном

обеспечении. Активное развитие в постсоветский период защитно-

компенсационной и социально-адаптационной подфункций социальной

функции, оказало влияние на изменения в структуре отраслевого

законодательства и появлении новых комплексных институтов: о мерах

социальной поддержки; о субсидиях; о государственной социальной помощи

и др.

5. Анализ законодательства о социальном обеспечении через призму

иерархического (вертикального) его строения как системы позволил

констатировать, что в сфере социального обеспечения продолжается

тенденция принятия множества законов, сопровождаемых большим

количеством подзаконных актов невысокого качества. Это объективно

свидетельствует о необходимости структурной систематизации

законодательства о социальном обеспечении.

6. Анализ тенденций развития регионального законодательства

позволил обосновать вывод о том, что акты субъектов РФ следует

11

рассматривать в составе институтов отраслевого законодательства,

формируемых по такому критерию как виды социального обеспечения.

7. Впервые в отраслевой науке доказано, что локальные акты,

принимаемые непосредственно в организациях, не могут включаться в

систему отраслевого законодательства, поскольку ни в одном из актов,

принимаемых на федеральном уровне, не предусмотрено делегирования

установления дополнительных социальных прав посредством локальных

актов.

8. Обращение к исследованию расположения правовых норм по

институтам позволило предложить авторское видение строения Особенной

части отрасли права социального обеспечения. На современном этапе нет

веских оснований для выделения в системе отрасли самостоятельного

института о материальной ответственности субъектов отношений по

социальному обеспечению, поскольку отсутствует специальная социально-

обеспечительная ответственность и применяются нормы гражданского,

уголовного, административного права, входящие в систему соответствующих

отраслей права.

9. Структурная систематизация правовых норм по институтам

Особенной части отрасли происходит под воздействием регулятивной

функции права социального обеспечения. Установлено, что при этом не

имеет существенного значения организационно-правовая форма социального

обеспечения. Обращение к исследованию расположения правовых норм по

институтам позволило предложить авторское видение строения Особенной

части отрасли права социального обеспечения. Современную структуру

Особенной части отрасли составляют следующие институты:

функциональный институт трудового стажа; комплексные институты –

пенсионного обеспечения, социальных пособий, медицинской помощи и

лечения, социального обслуживании, каждый из которых объединяет в своем

составе простые регулятивные, предметные институты; предметный

регулятивный институт – обеспечения в порядке обязательного социального

12

страхования пострадавших на производстве и профессиональных

заболеваний; функциональный процедурно-процессуальный институт.

10. На основе структурно-функционального подхода доказано, что

усиление воздействия политической функции и снижение роли социальной и

экономической функций может отразится на структуре комплексного

института социального обслуживания, что неизбежно приведет не только к

изменению его строения, но и к изменению структуры Особенной части

отрасли.

11. Системный анализ норм, регулирующих отношения по

предоставлению гражданам субсидий, государственной социальной помощи,

компенсационных выплат, материнского (семейного) капитала, позволил

выявить их общие признаки и выдвинуть гипотезу о формировании в

структуре Особенной части отрасли права социального обеспечения нового

комплексного института субсидий, компенсационных выплат и иных видов

социальной помощи.

12. На основе общетеоретических подходов в целях систематизации

знаний формулируются понятия «предмета науки социального обеспечения»

и «объекта научного познания права социального обеспечения». Предмет

науки права социального обеспечения – объединяет явления реальной

действительности в сфере социального обеспечения, которые выступают в

качестве объектов изучения. Наука права социального обеспечения выделяет

конкретные объекты исследования, уточняет задачи научного поиска,

соединяет знания о различных сторонах изучаемых явлений и процессов в

целостную систему.

Объект научного познания права социального обеспечения – область

явлений реальной действительности, которая складывается в сфере действия

норм права социального обеспечения и исследуется наукой с помощью

методологических приемов. Это нормы права социального обеспечения,

получившие «внешнее» выражение в международных и российских

источниках, социально-обеспечительные правоотношения и знания о праве

13

социального обеспечения как результате изучения этих объектов. Именно в

процессе изучения объектов реальной действительности в сфере социального

обеспечения, выявления их новых свойств и признаков, уточняются границы

понятия права социального обеспечения, которое структурируется на основе

формальных и теоретических обобщений, как отдельных элементов, так и

блоков правовых знаний в этой сфере.

13. В целях сохранения целостности науки права социального

обеспечения доказано, что развитие ее системы должно идти в направлении

поиска оптимальной структуры, а не по пути деления ее предмета и

обособления правовых отраслей или подотраслей «Социальное право»,

«Пенсионное право», «Обязательное социально-страховое обеспечение»,

«Медицинское право».

Научный анализ показал, что структурными образованиями

(подсистемами) отраслевой правовой науки – научными подотраслями –

являются «Пенсионное право», «Государственное социальное

обеспечение».

14. Выдвинута гипотеза о возможности формирования научной

подотрасли «Государственная социальная помощь», в рамках которой

объединяется обширный материал, отражающий многообразие вариантов

предоставления социального обеспечения как на региональном уровне, так и

различным субъектам права.

15. Анализ знаний о явлениях реальной действительности в сфере

социального обеспечения, позволил на основе общетеоретической доктрины

систематизации прав человека, в силу которой в системе правовой науки

особо выделяются его социальные права, предложить признать право

человека на социальное обеспечение в качестве одной из основных гарантий

права человека на жизнь.

Научно-практическая значимость работы заключается в том, что

содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы для

дальнейшей разработки теории права социального обеспечения и

14

реформирования законодательства о социальном обеспечении Российской

Федерации.

Исследование проблемы системы науки права социального

обеспечения будет способствовать построению обоснованной системы

отрасли, что позволит науке реализовать свою прикладную функцию,

оптимизировать нормотворческую деятельность законодателя, а также

правоприменение законодательства о социальном обеспечении. Положения

диссертации имеют прикладное значение для юридического образования при

преподавании дисциплины «Право социального обеспечения», спецкурсов

«Правовое регулирование обязательного социального страхования в

Российской Федерации», «Пенсионное право», «Медицинское право»,

«Право социального обеспечения: региональный аспект». На основе

диссертации также возможна разработка нового спецкурса «Государственное

социальное обеспечение», который может существенно дополнить изучение

Особенной части права социального обеспечения.

Апробация и внедрение результатов исследования

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и

права социального обеспечения Московского государственного

юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Основные положения диссертации содержатся в опубликованных

автором монографиях, учебных пособиях, статьях, а также в докладах и

сообщениях на международных, Всероссийских и зарубежных научно-

практических конференциях: «Система права в Российской Федерации:

проблемы теории и практики» (Москва, 2010 г.), «Международное,

российское и зарубежное законодательство о труде и социальном

обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ)» (Москва,

2011 г.), «Право и его реализация в ХХI веке» (Саратов, 2011 г.),

«Международное и внутригосударственное право в условиях глобализации:

проблемы теории и практики» (Москва, 2011 г.), «Сочетание

государственного и договорного регулирования в сфере наемного труда и

15

социального обеспечения» (Москва, 2012 г.), «Медичне право Украïни:

теоретико-методологiчнi та практичнi аспекти викладання медичного права»

(Львов, 2012 г), «Розвиток законодавства про працю i соцiальне

забезпечення: здобутки i проблеми» (Харьков, 2012 г.), «Тенденцii розвитку

науки трудового права та права соцiального забезпечення» (Киев, 2013 г.),

«Пути реализации в России программы достойного труда и достойного

социального обеспечения» (Москва, 2013 г.), «Конституционализм и

правовая система России: итоги и перспективы» (Москва, 2013 г.),

«Юридическая ответственность в сфере труда и социального обеспечения»

(«Шестые Пашковские чтения») (Санкт-Петербург, 2014), «Функции

трудового права и права социального обеспечения в условиях рыночной

экономики» (Москва, 2014 г.) и др.

Результаты исследования были использованы автором при подготовке

научно-практических комментариев к Федеральным законам РФ: «Об

инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой

пенсии в Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ; «О

социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г.

№ 181-ФЗ; «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных

накоплений» от 30 ноября 2011 г. № 360-ФЗ; «Об основах охраны здоровья

граждан в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ; «О

донорстве крови и ее компонентов» от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ, трех

параграфов в учебнике «Право социального обеспечения».

Диссертационное исследование получило апробацию в процессе чтения

автором лекций в Волго-Вятском институте (филиале) Университета имени

О. Е. Кутафина (МГЮА).

Структура диссертации. Архитектоника работы определяется

целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех

глав, объединяющих восемнадцать параграфов, заключения,

библиографического списка и перечня нормативных правовых актов по

рассматриваемой проблеме.

16

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМНОГО АНАЛИЗА

В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

§ 1. Социальное обеспечение – предметообразующее понятие

в системе правовых знаний

Понятие системы по своему теоретическому и методологическому

статусу является общенаучной категорией, поскольку позволяет

сформулировать и использовать общие в современной науке

методологические принципы системного подхода к исследованию объекта

познания. В свою очередь системный подход дает возможность

сконструировать объект познания как в его онтологических, так и в

гносеологических аспектах исследования как системного объекта:

построение, анализ и систематизация категориального аппарата

теоретического исследования. Понятие системы как философской

категории, прежде всего, рассматривается в рамках философской науки –

«упорядоченное определенным образом множество элементов,

взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное

единство»1; «ограниченное множество элементов, находящихся в устойчивых

взаимосвязях»2. Однако это понятие имеет значение также для правовой

науки, поскольку на основе философии права3 становится возможным

определение места отдельных правовых норм в общей системе права.

Анализируя понятие «система», А. В. Кузьменко отмечает, что

стороны изучаемого явления принято называть «элементами», а метод

исследования нужно считать «системным подходом». При рассмотрении

объекта в качестве системы элементы субъективности проявляются двояко: 1 Казарян В. П. Системный подход в современном естествознании // Философия современного естествознания: учеб. пособие для вузов / под общ. ред. С. А. Лебедева. М., 2004. С. 282. 2 Философия. Ч. II. Основные проблемы философии / под ред. В. И. Кириллова. М., 1997. С. 101. 3 См об этом: Кизяковский В. В. Философия права и ее место в системе юридических наук // Право ХХ века: Идеи и ценности: сб. обзоров и рефератов / отв. ред. Ю. С. Пивоваров. М., 2001. С. 12; Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 388, 391; Керимов Д. А. Основы философии права. М., 1992. С. 15.

17

во-первых, в выборе уровня иерархии, на котором будет рассматриваться

объект (в одном случае – как самостоятельная система, в другом – как

элемент более сложной системы); во-вторых, в выборе того, в каком

отношении рассматривать данный объект (то есть установление и фиксация

определенных целей данной системы)4. По мнению А. А. Кононова, при

системном подходе элементы системы рассматриваются, прежде всего, как

относительно самостоятельные системы (подсистемы) и на начальном этапе

исследований продуктивны простые, обобщающие определения, в то время

как на последующих этапах, по мере накопления новых знаний, введенные

определения развиваются (конкретизируются) в соответствии с иерархией

целей5.

В правовой науке при анализе системы права высказаны различные

точки зрения. Одни ученые плодотворно используют системно-структурный

подход (С. С. Алексеев6, А. Б. Венгеров7, М. В. Молодцов8), другие –

структурно-функциональный (Е. А. Керимова9, Т.Н. Радько10), третьи

считают возможным применять их одновременно, тем самым расширяя

количество критериев отграничения системы права и ее подсистем11. В то же

время все они проводят свои исследования с учетом исторического подхода.

Попытку примирить указанные позиции предпринял Д. А. Керимов12,

который отметил, что праву присуща системная и структурная целостность.

По сути, он предложил выделить основные признаки и свойства системности

в праве, такие, как объединенное и целостно-системное состояние

компонентов правовой системы (ее подсистем); структурную

4 Кузьменко А. В. «Системный взгляд» на систему права // Известия вузов. Правоведение. 2003. № 3. С. 8. 5 Кононов А. А. Общенаучная концепция системы права // Известия вузов. Правоведение. 2003. № 3. С. 15. 6 Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993. С. 82; Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 44. 7 Венгеров А. Б. Теория государства и права. Ч. II. Теория права. Т. I. М., 1996. С. 153. 8 Молодцов М. В. Система советского трудового права и система законодательства о труде. М., 1985. С. 53. 9 Керимова Е. А. О системообразующих критериях современного российского права // Известия вузов. Правоведение. 2002. № 5. С. 164. 10 Радько Т.Н. Теория государства и права: учеб. – 2-е изд. – М.: Проспект, 2010. С. 403. 11 Керимова Е. А. О системообразующих критериях права РФ // Известия вузов. Правоведение. 2002. № 5. С. 158–159. 12 Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства. Т. 1. С. 176–177.

18

упорядоченность, устойчивость всех компонентов (подсистем) на основе

функциональной зависимости и взаимодействия, поскольку они придают

этой системе относительную самостоятельность и автономность

функционирования, степень которой определяется уровнем данной системы.

Самостоятельность как свойство системы права, по мнению ученого,

проявляется в различных аспектах. Во-первых, любая система обладает

способностью существенно видоизменять составляющие ее компоненты

(подсистемы). Во-вторых, она может создавать новые компоненты

(подсистемы) в пределах своего единства. В-третьих, в границах своего

единства система расчленяется на внутренние подсистемы (или системы

более низкого порядка), в пределах которых допустимы изменения свойств

ее компонентов (подсистем) и их связей. В-четвертых, может выступать в

виде компонента (подсистемы) другой, более объемной системы. В-пятых,

она связана с внешней средой, ощущает ее воздействие и реагирует на нее.

Аналогичной точки зрения придерживаются и другие исследователи,

отмечая при этом, что помимо категории системности всякой системе

независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание,

свойственна определенная структура, то есть «наличие связей между

элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих

элементам в отдельности.

Учитывая сказанное выше, представляется возможным обратиться к

рассмотрению понятия «социальное обеспечение» как предметообразующего

в системе правовых знаний.

В 60-х гг. прошлого столетия основоположник права социального

обеспечения В. С. Андреев теоретически обосновал понятие социального

обеспечения, в основу которого был положен как исторический аспект

развития законодательства, легально сформулировавшего определение

социального обеспечения как «обеспечения всех трудящихся, которые не

19

эксплуатируют чужого труда и не имеют средств к существованию»13, так и

взгляды ученых 20–30-х гг. ХХ в., проводивших исследования содержания

этого понятия ( Л. В. Забелина, Н. А. Семашко и др.)14.

Одним из первых нормативных актов советской власти стало

Положение о социальном обеспечении трудящихся15, в соответствии с

которым социальному обеспечению подлежали все рабочие и служащие

вследствие безработицы не по вине работника, временной утраты средств

существования вследствие нетрудоспособности, постоянной утраты

трудоспособности, то есть наступления инвалидности от увечья, связанного

с работой, общего заболевания или бытовой травмы. Данный акт до

принятия КЗоТ 1922 г. считался основным. Согласно ему предоставлялись

такие виды социального обеспечения, как обеспечение врачебной,

лекарственной и другой медицинской помощи, родовспоможения,

предупредительные меры против заболеваний, пособия по безработице, по

временной нетрудоспособности, обеспечение пенсиями по инвалидности.

Взамен выдачи денежных сумм соответствующие органы16 имели право

помещать пенсионеров в инвалидные дома, приюты, колонии и т. п.,

13 Андреев В.С. Научные труды. Т. 1. – М.: Издательский центр Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 167. 14 Л. В. Забелин считал, что социальным обеспечением следует называть общественную или государственную деятельность, направленную на борьбу с необеспеченностью трудящихся. В сферу этого понятия им включались законы о помощи работникам при болезни, безработице, несчастном случае, добровольная рабочая взаимопомощь, а также всевозможные учреждения: больничные кассы, страховые товарищества, столовые для безработных, инвалидные дома и дома для престарелых и т. д. Социальное же страхование рассматривалось в качестве одного из видов социального обеспечения. См.: Забелин Л. В. Пути и судьбы социалистического страхования // Вопросы труда. М., 1926; Н. А. Семашко рассматривал понятие права на материальное обеспечение в качестве идентичного понятию права на социальное обеспечение. При этом в понятие социального обеспечения он включал социальное страхование, систему мер социально-культурного обслуживания трудящихся за счет государства, обеспечение колхозников за счет общественных фондов, а также различные формы организации помощи и взаимопомощи на самодеятельных началах, в том числе кассы взаимопомощи, средства профсоюзов и т.п. См.: Семашко Н. А. Право на социальное обеспечение. М., 1937; См. также: Андреев В. С. Материальное обеспечение граждан СССР в старости, в случае инвалидности и временной нетрудоспособности // Научные труды. Т. 2. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 13–14; 232–233. 15 СУ РСФСР. 1918. № 89. Ст. 906. 16 В апреле 1918 г. принимается постановление о переименовании органов, осуществлявших социальное страхование и Народный комиссариат государственного призрения становится Народным комиссариатом социального обеспечения. Таким образом, органами, осуществляющими социальное обеспечение, стали отделы социального обеспечения и охраны труда Наркомтруда, а на местах – их подотделы в отделах труда местных совдепов, тесно связанные с профсоюзами См.: О переименовании Народного комиссариата государственного призрения в Народный комиссариат социального обеспечения: постановление Совнаркома от 25 апреля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 34. Ст. 453.

20

предоставлять обеды, выдавать предметы потребления (мануфактуру, обувь,

одежду, нижнее белье; дрова, хлеб, фураж, особые продовольственные

карточки, бесплатные трамвайные билеты и пр.)17. С точки зрения

законодательной терминологии следует заметить, что употреблялось

выражение «денежные пособия (пенсии)». Очевидно, законодатель не

проводил четкого различия между выплатами в виде пособий и пенсий.

Несмотря на то, что с момента легального закрепления в Положении о

социальном обеспечении трудящихся 1918 г. понятия «социального

обеспечения» прошло почти сто лет, вопрос о его содержании продолжает и

в настоящее время оставаться дискуссионным.

В законодательстве и на практике «социальное обеспечение», по

справедливому замечанию В. С. Андреева, рассматривается как в узком18,

так и в широком смыслах19. В узком смысле основной акцент делается

непосредственно на обеспечение нуждающихся граждан. При широком

рассмотрении не только конкретизируется само социальное обеспечение в

зависимости от социальных рисков, но и усиливается организационный

аспект (социально-экономические мероприятия) социального обеспечения. За

последующее время сколько-нибудь принципиальных изменений в подходах

к понятию «социального обеспечения» не произошло. Суть данного явления

достаточно подробно освещалась как в монографической20, так и в учебной

17 На первом Всероссийском страховом съезде в сентябре 1919 г. в докладе об обеспечении натурой говорилось, что в связи с изменением экономических общественных отношений изменятся и формы социального обеспечения, денежная форма должна постепенно замениться натуральной. Отмечалась острая необходимость хотя бы частичного перехода к обеспечению натурой, «дабы не терялся самый смысл обеспечения» См. об этом: Бюлл. Наркомтруда. 1919. № 10. С. 50. См. также: Астрахан Е. И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. М.: Юрид. лит. 1971. С. 44. 18 Социальным обеспечением в узком смысле называется только обеспечение престарелых и нетрудоспособных, осуществляемое государственными органами социального обеспечения за счет прямых ассигнований государственного бюджета. См. Андреев В. С. Там же. С. 232. 19 Социальное обеспечение в широком смысле – это проводимая или поддерживаемая государством совокупность определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности. См. Андреев В. С. Там же. С. 233. 20 См.: Лушников А. М., Лушникова М. В., Барышникова Т. Ю. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее. Ярославль, 2008; Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. С. 45; 197–212; Захаров М. Л. Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития (трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве): монография. М.: Проспект, 2013. С.24–25; Ерофеева О. В. Защита прав граждан на

21

литературе21. Оба подхода свидетельствуют о том, что данное понятие

является неоднозначным, сложным и многогранным явлением. Связано это с

тем, что не только само понятие, но и его сущностные признаки

(экономический и правовой) формулируются учеными по-разному.

Приведем отдельные примеры формулировок понятия социального

обеспечения, представленные учеными на современном этапе: «социальное

обеспечение – это сложная система экономических отношений по

перераспределению государственных и негосударственных средств,

направленная на частичное возмещение доходов от трудовой деятельности,

внутрисемейного содержания, дополнительных расходов на детей и других

нетрудоспособных членов семьи, оказание бесплатных медицинских и

социальных услуг лицам, пострадавшим в результате наступления

социального риска или других социально значимых обстоятельств»22,

«социальное обеспечение – это система общественных отношений,

складывающихся между гражданами и органами государства, местного

самоуправления, организациями по поводу предоставления гражданам из

специальных финансовых источников и на основе законодательства

медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при

наступлении страховых и не страховых случаев, влекущих за собой утрату

или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность с целью

предотвратить, смягчить или устранить неблагоприятные последствия

наступления страховых и не страховых случаев»23, «социальное

обеспечение – это совокупность мер экономического, правового, пенсионное обеспечение: монография. М.: Проспект, 2013. С.22–23; Миронова Т. К. Право и социальная защита. – М.: Права человека, 2006. С. 148–151 и др. 21 См. Миронова Т. К. Право социального обеспечения: учебное пособие. М.: КНОРУС, 2013. С. 13–17; Право социального обеспечения / под ред. М.В. Филипповой. М.: Юристъ, 2006. С. 15–19; Право социального обеспечения: учебник для бакалавров/под ред. В. Ш.Шайхатдинова. М.: Изд-во Юрайт, 2012. С. 24–27; Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт; ИД Юрайт, 2011. С. 28–31; Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 29–39; Право социального обеспечения России: учеб. / М. О. Буянова, К. Н. Гусов [и др.]; отв. ред. К. Н. Гусов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 6–12. 22 Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт; ИД Юрайт, 2011. С. 31. 23 Право социального обеспечения: учебник для бакалавров/под ред. В. Ш.Шайхатдинова. М.: Изд-во Юрайт, 2012. С. 27.

22

организационного характера, которые предусматривают предоставление

гражданам особого рода материальных благ (различных видов социального

обеспечения), назначаемых: в объемах и на условиях, установленных

законом; за счет средств государственных внебюджетных фондов и средств

бюджетов разных уровней; при наступлении определенных законом

обстоятельств, признаваемых социально уважительными (социальных

рисков); в целях поддержания материального и социального благополучия

граждан»24.

Очевидно, что в указанных определениях наиболее яркое проявление

находят два сущностных признака социального обеспечения –

экономический и правовой. То есть в правовой науке «социальное

обеспечение» традиционно рассматривается как сочетание двух условий:

установление государством правовых норм, на основе которых индивидуум

может реализовать свое право на тот или иной вид материального

обеспечения; наличие соответствующего источника финансирования для

реализации этого права. Что касается первого условия, то право на

социальное обеспечение нашло свое закрепление как в международных25,

так и российских нормативных актах. Второе условие напрямую связано с

тем, что государство, перераспределяя валовый внутренний продукт,

направляет его часть на реализацию данного права, в результате чего

отношения по социальному обеспечению являются по своей сути

распределительными и носят ярко выраженный экономический характер.

Источниками финансирования при этом являются: 1) бюджетные

ассигнования, предназначенные для реализации абсолютно всеми

гражданами конституционного права на социальное обеспечение вне

зависимости от их трудового участия; 2) средства внебюджетных фондов,

сформированные из страховых платежей всех работодателей, направляемых

24 Миронова Т. К. Право социального обеспечения: учебное пособие. М.: КНОРУС, 2013. С. 15–16. 25 Всеобщая декларация прав человека, принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (статьи 22, 23, 25) // Российская газета, 1998. 10 дек.

23

для реализации указанного права в части возмещения трудового дохода в

связи в прекращением работы или перерывом в ней.

В связи с этим заслуживает особого внимания анализ права граждан на

материальное обеспечение в старости, в случае инвалидности и временной

нетрудоспособности, проведенный в свое время В. С. Андреевым26. При

рассмотрении этого права ученый выделил его основные черты, которые не

утратили своей актуальности. К таким чертам следует относить: 1)

всеобщность права и всесторонность обеспечения, так как оно должно

предоставляться во всех необходимых случаях и в размерах, достаточных для

нормального существования и восстановления трудоспособности граждан; 2)

предоставление обеспечения как в денежной, так и не денежной форме; 3) в

зависимости от конкретных правовых форм27 социального обеспечения,

распределение обеспечения может осуществляться через соответствующие

источники финансирования. Соответственно Российское государство,

провозглашая в Конституции себя правовым, закрепляет фундаментальные

положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей

ценностью, берет на себя обязанность проводить политику, направленную на

создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие

человека. Гарантиями выполнения этих обязательств являются

устанавливаемые государством правовые нормы, закрепляющие в том числе

право на социальное обеспечение.

Таким образом, в процессе последовательного развертывания знаний о

понятии «социальное обеспечение» у исследователя появляется возможность

выбрать уровень иерархии для его рассмотрения в системе правовых знаний

– в качестве самостоятельного элемента системы или как элемент более

сложной системы.

26 Андреев В. С. Материальное обеспечение граждан СССР в старости, в случае инвалидности и временной нетрудоспособности. М.: Госюриздат, 1963 // Научные труды. Т. 2. М.: Издательский центр Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 10–12. 27 В. С. Андреев в 60-е гг. ХХ в. такими формами называл социальное страхование, фонды колхозов и т. д.

24

В процессе формирования знаний о социальном обеспечении

становится очеви�