Ministerie van Verkeer en Waterstaat Rijkswaterstaat Infrastructuurplanning in Nederland: issues en...

Ministerie van Verkeer en WaterstaatRijkswaterstaat

Infrastructuurplanning in Nederland: issues en trends op weg naar

duurzaamheid

Symposium “Naar duurzame weginfrastructuur”

Rijksuniversiteit Groningen / Rijkswaterstaat

Grand Kasteel Woerden, 22 maart 2010

Jos Arts

RUG

Om de datum in te stellen:* >Invoegen >Datum en tijd* Bij Vast: vul de datum in in formaat dd-mm-jj* >Toepassen op alle dia's

Inleiding

•Waar komen we vandaan?

•Waar staan we nu? recente ontwikkelingen

•Meer met de markt

•Gebiedsgericht werken

•Op weg naar duurzame weginfrastructuur

•Samenspel tussen Publiek Private Samenwerking,

Gebiedsgerichte Benadering en Duurzame

Ontwikkeling

Waar komen we vandaan?

Weginfrastructuur: onderwerp van overheidsplanning

•marktfalen infrastructuurvoorziening

•sociaal-economische belang

•milieueffecten

SVV I

Vraag Aanbod

NVVP

NoMo

SVV II

Wegenplan

1960

2005De Jong & Geerlings, 2004


Planning van nieuwe weginfrastructuur blijkt complex

•grote belangen: gezondheid, eigendom, welvaart

•schaarse ruimte: concurrerende ruimteclaims

• ‘glocalisering’: globalisering en regionalisering

•veranderende rol (Rijks)overheid: decentralisatie, marktwerking, participatie

•toenemende invloed (EU)regelgeving: dynamisch en complex


Zwaar, sectoraal instrumentarium voor planning

weginfrastructuur

•Zware organisatie: V&W / RWS verantwoordelijk voor hele beleidskolom

(beleid – planning – bouwen – gebruik – beheer)

•Planwet Verkeer en Vervoer + Wet Ruimtelijke Ordening

=> Nota Mobiliteit (“NoMo”) = eigen beleidslijn

•Wet en Besluit Infrastructuurfonds + spelregels MIT

=> MIRT projectenboek (jaarlijks geactualiseerd)

(Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte & Transport

•Tracéwet en Wet milieubeheer: tracé/m.e.r.-procedure

=> Tracébesluit ( bestemmingsplan, zware procedure)

•Regels voor wegbeheer

=> Beheerplannen en programmering

Tracéwetprocedure !!

Verkenning studieActiviteit in MIT: tracé/m.e.r.-plicht?

Initiatiefnemer maakt Startnotitie

Inspraak, advisering & consultatieRichtlijnenadvies Commissie m.e.r.

Richtlijnen voor MER ministers V&W en VROM

Initiatiefnemer maaktTrajectnota/MER

Standpunt voorkeursalternatiefministers V&W en VROM

Inspraak, advisering & consultatieToetsingsadvies Commissie m.e.r.

m.e.r. verplicht

Initiatiefnemer werkt project uitOntwerp-Tracébesluit

Inspraak, advisering & consultatie

Tracébesluitministers V&W en VROM

Mogelijkheid van beroep

Vervolg besluitvorming best.plannen,vergunningen (div.overheden)

Evaluatie achteraf (monitoring & evaluatie)ministers V&W en VROM (+initiatiefnemer)

Verkenningfase

Planstudiefase

Realisatiefase

MIT 3

MIT 2

MIT 4

MIT 5

MIT 1

B&O

inspraak 4wkn

richtlijnenadvies Cmer 9wkn

RL 13wkn + evt. 8wkn verlenging

inspraak 8wkn*

toetsingsadvies Cmer 5wkn

SP 8wkn

OTB 6 maanden + evt. verlenging

TB 5 maanden

oordeel overheden 12wkn

inspraak 8wkn*

beroep aantekenen binnen 6wkn

uitspraak binnen 12mnd na ontvangst verweerschrift(onherroepelijk TB)

advies bestuursorganenmax. 4 maanden

Conclusie:

• Sterk gecentraliseerde planning

(vanwege nationaal belang, Nimby)

• Zwaar (sectoraal) instrumentarium

(regelgeving, beleid, budget,

organisatie)

• Planproces voor wegen is

uitgebreid en complex proces!

(Centrale plaats Tracébesluit)


Verkenning studieActiviteit in MIT: tracé/m.e.r.-plicht?

Initiatiefnemer maakt Startnotitie

Inspraak, advisering & consultatieRichtlijnenadvies Commissie m.e.r.

Richtlijnen voor MER ministers V&W en VROM

Initiatiefnemer maaktTrajectnota/MER

Standpunt voorkeursalternatiefministers V&W en VROM

Inspraak, advisering & consultatieToetsingsadvies Commissie m.e.r.

m.e.r. verplicht

Initiatiefnemer werkt project uitOntwerp-Tracébesluit

Inspraak, advisering & consultatie

Tracébesluitministers V&W en VROM

Mogelijkheid van beroep

Vervolg besluitvorming best.plannen,vergunningen (div.overheden)

Evaluatie achteraf (monitoring & evaluatie)ministers V&W en VROM (+initiatiefnemer)

Verkenningfase

Planstudiefase

Realisatiefase

MIT 3

MIT 2

MIT 4

MIT 5

MIT 1

B&O

inspraak 4wkn

richtlijnenadvies Cmer 9wkn

RL 13wkn + evt. 8wkn verlenging

inspraak 8wkn*

toetsingsadvies Cmer 5wkn

SP 8wkn

OTB 6 maanden + evt. verlenging

TB 5 maanden

oordeel overheden 12wkn

inspraak 8wkn*

beroep aantekenen binnen 6wkn

uitspraak binnen 12mnd na ontvangst verweerschrift(onherroepelijk TB)

advies bestuursorganenmax. 4 maanden

Conclusie:

• Sterk gecentraliseerde planning

(vanwege nationaal belang, Nimby)

• Zwaar (sectoraal) instrumentarium

(regelgeving, beleid, budget,

organisatie)

• Planproces voor wegen is

uitgebreid en complex proces!

(Centrale plaats Tracébesluit)

Tracéwetprocedure !!


Ervaring belanghebbende


Ontwikkeling aangelegde (snel)wegen…

Waar staan we nu?

Recente ontwikkelingen:

•Omstreden en vastlopende plan- & besluitvorming…

•Commissie Elverding

•Programma Sneller en BeterSpoedaanpak Structurele verbeteringen

•MIT => MIRTMeerjarenprogramma infrastructuur ruimte en transport

•Rijkswaterstaat organisatieAgentschapsvorming, publieksgericht, marktwerking, duurzaamheid

Waar staan we nu?

Beleid

Programmering

Verkenning

Planstudie

Realisatie

Gebruik

Wetgeving

MIRT, NSL

Nota Ruimte, Nota Mobiliteit, Mobiliteitsaanpak

Cie. Elverding

Vervlechting / PPS

Nwe. Wro, herz. Spoedwet en Tracéwet, Crisis/herstelwet, herz. m.e.r. etc.

Ontwikkelingen, aanknopingspunten:

• Politieke aandacht (Cie. Elverding, Cie Ruding etc.)

• Intern bewustzijn (Projectdirectie Sneller Beter,Coördinatie planstudies)

• Aandacht wetgever: Spoedwet, lange / korte Tw-procedure, nieuwe Wro, NSL

• Verbreding programmering: MIT => MIRT

• Sterker betrekken andere OH-en: HWN + OWN

• Sterker betrekken andere initiatiefnemers decentrale OH-en, markt (vervlechting)

Instandhouding, beheer en onderhoud,verkeersmanagement

Vele samenhangende ontwikkelingen…

Waar staan we nu?

Complexiteit opgave vergt verbreding scope (=> in tijd, ruimte en actoren)

Tijd: sterke focus op formele (aanleg) besluit, TB alles afhechten => ketenbenadering: planvorming i.r.t. bouw en onderhoud (realiseerbare en beheerbare infra) => Versterkte marktwerking (PPS)

Ruimte: sterk lineaire insteek (binnen => buiten) focus op faciliteren mobiliteitsbehoefte, acceptabele effecten => gebiedsbenadering: van lijn- naar gebiedsopgave herontwikkelen,meerwaarde, meervoudig ruimtegebruik Routeontwerp, MIRT, gebiedsgerichte verkenning

Actoren: rijk: primaire actor met veel macht (formeel, budget) anderen: hindermacht (vragen info, maatregelen, geld) ‘suikeroom-syndroom’ => eerder en meer betrekken, samen optrekken participatie (stakeholders, shareholders)

+

_

room left for innovation

strategic choices

operational choices

EIA-studies and route determination

Planning consent decision

determination of maintenance

Feasibility studies

detailed design and construction Early (intertwined) procurementMuch room for innovation

Traditional start procurementLittle room for innovation

Phases infrastructure planning

Meer met de markt

• Traditioneel trekkende rol voor overheid

• Rol marktpartijen doorgaans beperkt en versnipperd, nadelen:• Na TB weinig ruimte voor innovatie

• Weinig prikkels doordenken levenscyclus

• Beperkt gebruik kracht v.d. markt

• Beleid op versterkt inzetten markt“markt tenzij”, vele instrumenten:• Marktscan

• Marktverkenning, ideeëncompetitie

• Public Private Comparator

• Vervlechting

• D&C, DBFM contracten

Strategie • Is afhankelijk van doel dat je wilt bereiken (innovatie, projectbeheersing,

tijdswinst)• Doelen kunnen conflicteren • Zicht op meerwaarde is cruciaal

Meer met de markt

Belangrijke factoren:• Tijdstip van start vervlechting / PPS• Scope van project• Rol van markt

doelen&

strategie

3 Tijdswinst (N31 Z-H)• late start• lijninfra-scope • toetsende rol markt(geen interactie: parallellisatie)

2 Projectbeheersing (2eCoen)• redelijk vroege start• scope is indifferent• toetsende rol markt(beperkte interactie)

1 Innovatie (A2 Maastricht)• vroege start• gebiedsgerichte scope• ontwikkelende rol markt(interactie: vervlechting)

Meer met de markt

Issues:• Veel ervaring opgedaan met diverse vormen van marktinschakeling

• Vervlechting is mogelijk binnen bestaande regelgeving, maar niet eenvoudigkan tot tijdswinst leiden, maar m.n. richten op kwaliteit

• Parallellisatie leidt tot tijdswinst, maar slechts beperkte mogelijkheden tot creativiteit

• Door de markt in een toetsende dan wel ontwikkelende rol te benutten kunnen hardere gegevens gebruikt worden en kan de projectbeheersing verbeteren

• Voorwaarde voor succesvolle marktinschakeling is een heldere strategie van de publieke partijen (vastgelegd in een publiek-publieke overeenkomst)

• Er moet voldoende te halen zijn aan beide kanten: wat is de meerwaarde?overheid (innovatie, projectbeheersing, tijdswinst), markt (‘business’, kennis)Financiering markt relevant ? (financiële crisis !!)

Meer met de markt

Issues:• Erkennen spanning tussen twee ‘werelden’ :

r.o. en milieu (publieke, langdurige, en democratische procedure)aanbesteding (vertrouwelijke, snelle en zakelijke procedure)

• Aandachtspunten: •Lange procedures (tracéwet, concurrentiegerichte dialoog), transactiekosten

•Focus op risico’s i.p.v. kansen

•Juridificering (dichttimmeren contract)

•Adaptief vermogen nodig bij langdurige samenwerking (wat is hard, wat flexibel?)

•‘Echte’ PPS is > contract andere vormen nodig dan D&C, DBFM => alliantie, partnering

=> Vervlechting m.n. relevant voor combinatieprojecten (weg + gebied)

Industrial estates/ offices

Other infrastructure Recreation Housing

NatureEcological ‘Infrastructure’

Road

Other infrastructure

Gebiedsgericht werken

Infrastructuur en ruimtelijke ontwikkeling: I. Programmering: MIRT II. Corridorbenadering: Routeontwerp III. Planvorming: verkenningen

Verkenning

Planuitwerking

Gebruik

richting geven (consistentie)

terugkoppelen (consistentie)

Max. 2 jaar

Max. 2 jaar

Realisatie

• Advies Commissie ‘Elverding’: van lijn-naar gebiedsgerichte benadering• Noodzaak zorgvuldige afstemming ruimtelijke functies (infra, wonen, werken, recreatie, natuur).• Noodzaak verkennen gecombineerde projectontwikkeling in een gebied in een vroege fase.

Integrale Gebiedsopgaven

Mobiliteit,Veiligheid,

Leefbaarheid

Water en klimaat

Ruimte,Wonen en

Werken

Landschap en Natuur

Landbouw

Randstad en West overig

Landsdeel Zuid

Landsdeel Oost

Landsdeel Noord

Kabinet Balkenende IV: MIT wordt MIRT(Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport)

• Meerwaarde creëren door beter afgestemde, samenhangende investeringen (rijks)infra en ruimtelijke ontwikkeling beter afstemmen

• Accent op gebiedsgerichte aanpak via integrale visies gebieden

• Samenwerking V&W, VROM, LNV, EZ en decentrale overheden

• Betreft: transport infra, woningbouw, bedrijventerreinen, water, natuurontwikkeling

• Implementatie beleid Nota Ruimte Nota Mobiliteit ‘Pieken in Delta, ‘Agenda Vitaal Platteland’

•Sectorale en gebiedsgerichte aanpak:


MIRTGebiedsagenda

MIRTSpelregelkader

MIRTProjectenboek

BestuurlijkeOverleggen

MIRT

MIRTOnderzoek

• MIRT projectenboek (vanaf 2007)

- formuleren doelstelling/visie per gebied

(kernwaarden => kansen risico´s) => projecten

• Nieuwe MIRT spelregels (2009)

- Inventariseren diverse spelregelkaders (MIT, SNIP, Procedure Nota Ruimtebudget)

- Uniformeren en versimpelen (facetten bestuurlijk, financieel, besluitvorming)

- Gebiedsgerichte verkenning met brede samenwerking

• Bestuurlijke overleggen MIRT (landsdelig), parlementaire behandeling

- Gebiedsagenda’s

- MIRT-onderzoek MIRT-verkenning

(PM: t.z.t. naar één budget?)


Routeontwerp:

• Nauwe relatie tussen infra en ruimtelijke ontwikkeling

=> ad hoc ontwikkelingen langs snelwegen (‘verommeling’)

• Corridorbenadering gericht op verbetering ‘ruimtelijke en milieukwaliteit’

(gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevingswaarde) door

integratie m.b.t.: lengte, breedte (landschap), tijd (duurzaamheid)

• Relateert aan zowel inhoud (ontwerp principes; technische specificaties)

als proces (coördinatie met andere overheden, welstand)

• ‘Kunst van het verbinden’ partijen, fasen, en schaalniveaus (route, gebied, weg, plaats)

standaard vs specifieke benadering

• Vier pilots (A12 ‘regenboog’, A27, A4, A2) V&W, VROM, LNV

=> Steunpunt gebiedsgericht werken DVS



Vergt niet alleen meer vanuit infra, maar ook van r.o.

• Zorgvuldige afstemming diverse ruimtelijke functies(transportinfra, woningbouw, kantoor/bedrijventerreinen, water, natuur, recreatie)

• Voorkomen (auto)mobiliteit

• Verzachten grens weg en omgeving (ruimte voor infra)

• Heldere integrale toekomstvisie voor gebied

• Creëren meerwaarde (infra als drager ruimtelijke ontwikkeling)

Routeontwerp

Meervoudig ruimtegebruik ( toekomstvastheid!)

Integrale gebiedsvisies

Programmatische aanpak: MIRT, lucht, stikstof(gebiedsgericht, samenwerking overheden)


Gevolgen van gebiedsbenadering:

• “Ruimte voor infrastructuur”- Effecten infra op gebied: inpassing => herontwikkeling (t.b.v. bijv. parallelbanen systeem)- Effecten ruimtelijke ontwikkeling op mobiliteit / infra (milieuruimte)

• Groter plangebied bij projecten=> meer (soorten) procedures afstemmen tracéwet, r.o.-procedures (nieuwe Wro), aanbesteding? (‘proces architectuur’)

• Grondverwerving, grondexploitatie (issue van ‘zelfrealisatie’)=> nieuwe Wro, Grondexploitatiewetnaast kostenverhaal ook waardevermeerdering verevenen (‘value capturing’)?

• beter afgestemde, samenhangende investeringen=> MIRT en lokale en markt financiering

• Projectbeheersing gebiedsgericht werkentijd, geld, scope procesmatige aanpakRWS als agentschap publieksgericht

• Wie is regisseur? Rijks of regionale opgave?

Footprint Rijkswaterstaat:• RWS emissie: 1 mln. ton CO2 per jaar = 0,5% van NL

• 75% CO2 productie RWS door grondverplaatsing (baggeren, kustsuppletie, ophogen)

• RWS doet ruim 60% van alle grondverzet in NL• Huidige stroomrekening RWS: 30 mln.€ per jaar (2008), grootste

stroomverbruik: gemalen, wegverlichting, tunnelinstallaties• RWS-medewerkers rijden samen 50.000.000 km per jaar voor het werk

We beginnen niet bij nul; er gebeurt al veel:• Grootschalig hergebruik materialen: >99%• Life-cycle cost management• ‘Sloopgericht’ bouwen• ZOAB wegdekken: veilig én stiller• Dynamische wegverlichting in buitengebied: dimmen bij weinig verkeer• Ecologische beheer wegbermen en natuurlijke oevers• RWS beheert 70% van de Ecologische Hoofdstructuur en Natura 2000

gebieden22

Op weg naar duurzame infrastructuur

Rijkswaterstaat kan verschil maken, vanwege:• de omvang van zijn investeringen;• invloed op de inrichting van Nederland (wegen, vaarwegen, water); • taken op het gebied van natuurbeheer;• invloed op de markt en andere overheden (“launching customer”);• internationale positie (m.n. voor waterthema’s).

Ambitie:

• RWS agenda 2012: “Rijkswaterstaat wil in 2012 dé toonaangevende, publieksgerichte en duurzame uitvoeringsorganisatie van de overheid te zijn.”

• Programmaplan RWS duurzaam (2009): 1) Zeker Duurzaam: duurzame energie in areaal beheer en aanleg2) Duurzaam Facilitair RWS 3) Duurzaam Inkopen (EMVI)+ Ruimtelijke kwaliteit van infrastructuur verbeteren (infrastructuur die positieve bijdrage levert aan omgeving en maatschappij)23


Economie

Sociaal-Cultureel

Ecologie

Balans in Kansen / Risico’s

Ik, Nu, Hier Wij, Daar, Laterduurzame ontwikkeling


Duurzame ontwikkelingVerder kijken dan neus lang is:

Actoren

Tijd

Ruimte

Naar een Duurzame infrastructuur

planning

Ketenbenadering:

Integratie planvorming – realisatie

– beheer&onderhoud

publiek-private samenwerking

(markt)

Gebiedsgerichte benadering:

Van infra – lijn/netwerk – gebied

publiek-publieke samenwerking (overheden)

Actorenbenadering:Burger/publiek, markt, overheden

Van ‘suikeroomsyndroom’, naar volwaardige, gecommitteerde samenwerking vanuit eigen belangen

Participatie, coöpetitie

Ik

Wij

Nu

Hier Daar

Later

Intermezzo: onderzoeksprogramma i.h.k.v. samenwerking RWS en RUG:

SturingProgrammabenadering

Project programmamanagement

Implementatie (EU) regelgeving in praktijk (rechtvaardigheid, efficiëntie, duurzaamheid)

Milieugebruiksruimte


Rijkswaterstaat kan verschil maken, vanwege:• de omvang van zijn investeringen;• invloed op de inrichting van Nederland (wegen, vaarwegen, water); • taken op het gebied van natuurbeheer;• invloed op de markt en andere overheden (“launching customer”);• internationale positie (m.n. voor waterthema’s).

Ambitie:

• RWS agenda 2012: “Rijkswaterstaat wil in 2012 dé toonaangevende, publieksgerichte en duurzame uitvoeringsorganisatie van de overheid te zijn.”

• Programmaplan RWS duurzaam (2009): 1) Zeker Duurzaam: duurzame energie in areaal beheer en aanleg2) Duurzaamheid Facilitair RWS 3) Duurzaam inkopen (EMVI)+ Ruimtelijke kwaliteit van infrastructuur verbeteren (infrastructuur die positieve bijdrage levert aan omgeving en maatschappij)26

Samenspel PPS, Gebiedsbenadering Duurzame Ontwikkeling


Afzonderlijke ontwikkeling weg en gebied(bijv. N31 Zurich Harlingen, 2e Coentunnel)

Gecombineerde ontwikkeling weg & gebied(bijv. A4 Steenbergen)

Integrale ontwikkeling weg & gebied(bijv. A2 Maastricht)

Integrale (duurzame) ruimtelijke ontwikkeling (bijv. ZO Brabant)

Benaderingen hangen samenMaatwerk, proportioneel werken mogelijk:

Issues:• Relevantie vroege planfase (definitie project in verkenning)

• Probleemdefinitie: brede scope (relevante issues, plangebied, stakeholders)

• Analyse en ontwerp: integrale benadering, synergie (structuurvisie, plan-MER?)van acceptabele effecten, mitigatie en risico’s beheersen naar herontwikkeling, kansen en meerwaarde creëren

• Doel: heldere visie en doelen nodig (ruimtelijke kwaliteit = ?)


Issues:• Coördinatie: tussen partijen en binnen organisatie

• Commitment: tussen overheden publiek-publieke samenwerking

• Betrokkenheid anderen: belanghebbenden (participatie +), markt (PPS) Verwachtingenmanagement: shareholders of stakeholders? (vertrouwen)

• Samenwerking met markt: prijs èn kwaliteit (EMVI)

• Meerwaarde creëren en verevenen t.b.v. gebied (value-capturing)

• Uitwerking in volgende fasen: 1 groot project, programma, …?

• Momentum houden!

• Projectbeheersing procesbenadering (> scope)

Projectmatig werken gebiedsgericht werken tijd, geld, scope procesmatige aanpakagentschap publieksgericht

regisseur 1 van de spelers


• PPS en gebiedsgerichte benadering kunnen goed samengaan en voorwaarden bieden voor duurzame ontwikkeling (infra en omgeving)

• Belangrijke uitdagingen voor RWS:

Verbreding scope nodig om uit impasse te komen beheersbaarheid projecten?

(behoefte complexiteit, stabiliteit)

Dit vergt diversiteit in benaderingen (geen “one size fits all”) Maatwerk kan en moet, proportionaliteit

Flexibiliteit en adaptief management project relateren aan netwerk- en gebiedsmanagement(projectplanning => programmaplanning?)

Bij kiezen, weg uiteindelijk helderheid hebben over waar we naar toe willen

Hebben we geld, voor tijd, voor kwaliteit => duurzame infrastructuur?


Ministerie van Verkeer en Waterstaat Rijkswaterstaat Infrastructuurplanning in Nederland: issues en...

Documents

Transcript of Ministerie van Verkeer en Waterstaat Rijkswaterstaat Infrastructuurplanning in Nederland: issues en...