LokaaL sociaaL domein op de schop - Steyaert 04 K2...tHemArApport 2012 LokaaL sociaaL domein op de...

adviesbureau voor jeugdvraagstukkenwww.k2.nl

Anne Don

Clim KneepKens

HilDe WierDA-Boer

LokaaL sociaaL domein

op de schop VerBinDen, VerAnDeren, Vooruit!

tHemArApport 2012

LokaaL sociaaL domein op de schop

Drs. Anne Don, drs. Clim Kneepkens en dr. Hilde Wierda-Boer

VerBinDen, VerAnDeren, Vooruit!

tHemArApport 2012

Deze uitgave is mogelijk gemaakt door de provincie Noord-Brabant

Voorwoord 7Inleiding 91 De vier transities: een verkenning 13 1.1 Transitiejeugdzorg 13 1.2 Wet werken naar vermogen (WWnv) 13 1.3 Extramurale begeleiding naar de Wmo 14 1.4 Passendonderwijs 152 De vier transities: de verbinding 17 2.1 Participatie: eigenkrachtenverantwoordelijkheid 18 2.2 Denieuweprofessional 21 2.3 Een eenvoudiger stelsel 223 Kritische blik 25 3.1 Participatie: eigenkrachtenverantwoordelijkheid 26 3.2 Denieuweprofessional 28 3.3 Een eenvoudiger stelsel 29 3.4 Aandachtvoor‘hethoe’ 304 Gemeenten aan zet 35 4.1 Samenwerkingbinneneigenorganisatie 35 4.2 Samenwerkingmetpartnersineennetwerk 41 4.3 Samenwerkingmetdeburger 46 4.4 Het‘hoe’weergegevenperorganisatiegebied 495 Uitvoeringsorganisaties aan zet 51 5.1 Samenwerkingbinnendeeigenorganisatie 51 5.2 Samenwerkingmetpartnersinhetnetwerk 56 5.3 Samenwerkingmetdeburger 60 5.4 Het‘hoe’weergegevenperorganisatiegebied 666 Het gezin Van Dalen 69 6.1 Participatie: eigenkrachtenverantwoordelijkheid 69 6.2 Denieuweprofessional 72 6.3 Eeneenvoudigerstelsel 73 6.4 Totslot 747 Terugblik en vooruitkijken 77Referenties 84

inhoud

7

Geachtelezer,

MetditthemarapporthooptK2eenconstructievebijdrageteleverenaaneengroteveranderinginhetsocialedomeindiedekomende jaren zijn beslag krijgt.Dedecentralisatienaar ge-meentenvandejeugdzorg,voorzieningenuitdeAWBZendeinvoering vandewettenwerkennaar vermogenenPassendOnderwijs,leverenvoordeNederlandsegemeenteneenuitda-gendeklusop.Gemeentenzijnmeerdaneensaanzet.Zijzul-lenondervindendathunbegrotingforsinomvangtoeneemt,dathetsocialedomeinandersdannumeerdandehelftvanhunbegrotinguitmaaktendateenbezuinigingsopgavemetdedecentralisatievandegeldenmeekomt.Endatnietalleen,erligt vooral een inhoudelijke beleidsopgave om het sociale domeintetransformeren:meersamenhang,eengroterever-antwoordelijkheid voor de burger, benutten van de eigenkrachtvandehulpvragerendiensnetwerk.

Devragendiebijeendergelijkegroteoperatieopkomenzijn:welk verband is er tussen deze vier ontwikkelingen? Wat moet ereigenlijkandersdannu,enwaarom?Hoezietdaterstraksuit?Watvraagtditvangemeenten,hetmanagementvanorga-nisaties,professionalsencliënten?Omantwoordenopdezevragentevinden,hebbendeauteursvanditrapporteenuitgebreideliteratuurstudieverrichtenin-terviewsgehoudenmetstakeholdersuitdeprovincialeenge-meentelijkepolitiek,metambtenarenwerkzaambijgemeen-tenenVNG,metdeSociaalWerkervanhetjaar2011,enmetvooraanstaandewetenschappersvanhogescholenenuniversi-teiten.Uitdezezoektochtkwamendecontourenvandetrans-formatienaarvorenenblekenerrichtinggevendeprincipestezijn.Dezeprincipeskunnenalsbakendienenomdetransfor- matieterichtenenvormtegeven.Ditthemarapportisdaar-mee geen handboek met kant-en-klare oplossingen, maar

vooralte lezenalseenkookboekwaarinde ingrediëntenbe-schrevenzijnomvandetransformatieinhetsocialedomeineensuccestemaken.Gemeentenstellenhetmenusamenencombinereningrediëntentotprachtigegerechten.

Sprekendover transformatieskomtal snelhetbeeld vandecoconvanderupsdieeenvlinderwordtophetnetvlies.

Eenbeelddatonshetvolgendeduidelijkmaakt:• Devlinderontstaatuit hetmateriaal vande rups, zonder

rupsgeenvlinder;hetoudeiseenvoorwaardeomtothetnieuwetekomen;

• Devlinderkanpasontsnappenuitdecoconalsdezeopen-breekt; scheuren en breuken in het oude zijn nodig bijtransformaties;

• De rupsverdwijnt,decocon isnadeontsnappingvandevlinderonbruikbaar;definitiefafscheidvanhetoude is ineentransformatieprocesonvermijdelijk;

• Devlinderheeftdegenenvanderups,ookal isdevormanders;de intrinsiekewaardevanhetsocialedomeinkanookbijeentransformatienietverlorengaan.

Mijnhartelijkedankgaatuitnaarallepersonendiemetverveaan dit rapport hebben meegewerkt: de geïnterviewden, deauteursendekritischemeelezersvandeprovincieNoord-BrabantenhetcorpsvanadviseursvanK2.Zonderhunbijdragewasditrapportniettotstandgekomen.

Ikwensuveelleesplezier!

HannekeJacobs,Directeur/bestuurderK2

voorwoord

De aanleidingHetkabinet-Ruttevindtdatmensenzoveelmogelijkmoetenkunnenmeedoen in de samenleving. Daarbij staat de eigenkracht en verantwoordelijkheid van burgers en hun sociaalnetwerk voorop. Tegelijkertijd is het belangrijk datmensen,wanneerditnoodzakelijkis,ondersteundwordenomzolangmogelijkzelfstandigteparticiperen.Uitgaandusvanwatmen-sen zelf kunnen en hoe zij geholpen kunnenworden om teparticiperen in de samenleving (Transitiebureau begeleiding,2011;VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2012).

HetRijkgeeftgevolgaandezevisiedoordekomendejarenvierveranderingendoortevoereninenkelewetteninhetsocialedomein.Dezevierveranderingenindestructuurvanhetstel-sel,inhetvervolggenoemddeviertransities,zorgenervoordatdegemeentenindekomendejarenverantwoordelijkwordenvoorvrijweldegeheleondersteuningaankwetsbareburgers.

Hetgaatom:1. Decentralisatievandejeugdzorgnaargemeenten1. 2. Eennieuwewetvoorwerkeninkomen:deWetwerkennaar

vermogen (WWnv). 3. Opnamevandeextramuralebegeleiding indeWetmaat-

schappelijke ondersteuning (Wmo) en uitbreiding van deWmo-doelgroepen: zwakbegaafden (IQ tussen 70 en 85)hebbengeenrechtmeeropAWBZ-zorg.

4. InvoeringvanPassendOnderwijs.

Deviertransitiesstaannietlosvanelkaar.Zijhebbendrieprin-cipesgemeenschappelijk,diehetwenselijkmakendetransitiesmetelkaarteverbinden:participatie,denieuweprofessionaleneeneenvoudigerstelselmetbeterebeheersingvankosten.OpdezeprincipesgaatK2inhoofdstuk2dieperin.Dezeprinci-

pes laten zien dat de vier transities in samenhang moeten worden uitgewerkt. Dat is een grote uitdaging voor gemeenten endeanderebetrokkenen. Indit rapportbespreektK2voorwelkeontwikkelopgavedeverschillendebetrokkenenstaanenwelke(eerste)stappennodigzijninhetprocesomdezeopgavete volbrengen.

Debetrokkenenzijn:• degemeenten;• deuitvoeringsorganisaties;• deprofessionals;• (kwetsbare)burgers.

Consequenties van de transitiesHetinbeeldbrengenvandeconsequentiesvandetransitiesvooreenwillekeuriggezingebeurtaandehandvaneenfictievecasus:hetgezinVanDalen.Deledenvanditgezinkrijgenvan-wege hun omstandigheden te maken met de verschillendeontwikkelingeninhetsocialedomein.

inLeiding

Definities decentralisatiede•cen•tra•li•sa•tie/desentraliz’a(t)si/de (v.)1901-1925 ‹Fr. décentralisationhet decentraliseren antoniem: centralisatie

decentraliserende•cen•tra•li•se•ren /desentraliz’erf(n)/overgank. werkw.; decentraliseerde, h. gedecentraliseerd(m.betr.t. (de onderdelen van) een maatschappelijke instelling m.n. op bestuurlijk, staatkundig of economisch gebied) (meer) zelfstandigheid verlenen aan –antoniem: centraliseren

1 K2besteedtuitgebreidaandachtaandeTransitieJeugdzorgindepublicatie‘Transitievandejeugdzorg.Debetekenisvoorjeugdigen,ouders,professionalsengemeenten.Trendrapport2011’(Bettonvil,Bisschops,Harkink,Pols&VanderWeg,2011).

9

10

Casus gezin Van DalenHetgezinVanDalenbestaatuitmoederSaskia,zoonJeffreyvan16jaarendochterAmandavan12.SaskiawoontsamenmetdekinderenineensocialehuurwoninginOssenzelevenvaneenbijstandsuitkering.Dekinderenhebbenverschillendevaders,metwiezegeencontactmeerheb-ben.

Saskiaissindseenauto-ongelukmindervalideenheeftweinigstructuurvermogen.Zeheeftdaaromin haar huis aanpassingen gekregen via de gemeente, zodat ze zelfstandig kan blijvenwonensamenmethaarkinderen.Voorheenwerktezealsinterieurverzorgsterineengrootkantoorpand.Saskiawilgraagweeraanhetwerk,vooralvoordesocialecontacten.Maardoorhaarbeperkingenkanzenietmeeraandeslaginhaaroudefunctie.BegeleidingviaCWI/UWVheeftnoggeennieuwebaanopgeleverd.

DaarnaastlukthetSaskianietgoedomdekinderenalleenoptevoeden.Vooraldegedragsproble-menvandekinderentrekkeneenzwarewisselophetgezin.Zoafentoehelptdebuurvrouwhaar.Ophaarfamiliekanzegeenberoepdoen,omdathaarouderszijnoverledenenanderefamilieverwegwoont.Vriendeniszedoorhetauto-ongelukkwijtgeraakt.Zekrijgtwelindividuelebegeleidingvoorhaarbeperktestructuurvermogen,maarslechtseenpaaruurindeweek.

ZoonJeffrey isgediagnosticeerdmetADHD.Hijwordtsnelboosenmaaktvooralruziemetzijnmoeder.JeffreyvolgtonderwijsopeenROC,niveau2.Dankzijeenrugzakjekrijgthijextrabegelei-ding.Jeffreyheeftmoeitezijnaandachtenconcentratievasttehouden.Ookheefthijlastvanveelonrustinzijnhoofd.Hierdoorluktschoolnietgoedenuitfrustratiespijbelthijvaak.OokisJeffreyheelimpulsief.Dituitzichinhetsomsnietthuisslapenenexperimenterenmetdrugs.Incombinatiemetzijndriftbuienleiddedittoteeneersteconfrontatiemetpolitieenjustitie.Jeffreyisopgepaktvoorvernielingvaneenbushokjeenheeftdaarvooreentaakstrafgekregen.Jeffreywilveellieverwerkendanopschoolleren.Opzaterdagwerkthijdanookalsvakkenvullerbijdeplaatselijkesu-permarkt.

OpheteerstegezichtisdochterAmandaeendoorsneejongemeid.Alsgevolgvaneenlichtver-standelijkebeperking(IQvan75)iszeechterbeperktsociaalredzaamenheeftzemoeitemetleren.Amandavolgtspeciaalonderwijs.Opschoolvoeltzezichveiligenkrijgtzedestructuurenbegelei-dingdiezenodigheeft.AanheteindvanhetschooljaargaatAmandanaareenschoolvoorvoort-gezetspeciaalonderwijs.Haarhuidigeschoolbiedtditniet.Delaatstetijdvertoontzethuisonwen-selijk gedrag. Ze scheldt, is agressief en luistert niet. In de omgangmet anderen vertoont zedaarentegenjuistsociaalwenselijkgedrag.

Saskiamaaktzichzorgen.VooralomzoonJeffrey,maarookomAmanda.Zijlijkthetgedragvanhaarbroerovertenemen.Zeweetnietzogoedwatzemoetdoenenbijwiezemoetzijn.Zeisbangdatderoddelsvandeburenleidentotuithuisplaatsingvanbeidekinderen.Ditheeftzelaatstineenprogrammaoptelevisiegezien.

Casus gezin Van Dalen

11

Uitdecasusvolgtdathetgezinopdevolgendemanierentemakenkrijgtmetdetransities:• Wetwerkennaarvermogen: bijstandsuitkeringvanSaskiaenbijbaantjevanJeffrey;• ExtramuralebegeleidingnaardeWmo: individuelebegeleidingvanSaskia;• Jeugdzorg:gedragsproblematiekvanJeffreyenAmanda;• PassendOnderwijs:schoolsituatieJeffreyenAmanda.

WatvragendezeviertransitiesvanhetgezinVanDalenenhetsocialenetwerk?Voordeburgersinhungemeente?VoordegemeentelijkeorganisatiewaarSaskiaomhulpvraagten zalvragen? Enwat vraagt het van de uitvoeringsinstellingen enhun professionalswaar het gezinmee temaken heeftof temakenkrijgt?Ditzijndevragendieinditrapportcentraalstaan.K2schetsteenidealesituatieenlegtvervolgensmetbehulpvaneenont-wikkelmodelhetprocesuitdatgemeentenenuitvoeringsin-stellingenkunnenvolgenomdeviertransitieszogoedmogelijkin te passen in hun beleid, zodat hetmeerwaarde oplevertvoor de burger.

Hoe is dit themarapport tot stand gekomen?K2heefteenuitgebreideliteratuurverkenninggedaan,eerderverzameldmateriaalopnieuwgeanalyseerdinrelatietotonzecentralevrageneneenaantaldeskundigenuitdewetenschap,hethogeronderwijs,depolitiekenhetmaatschappelijkmid-denveldgeïnterviewd.Henisgevraagdvanuithuneigenexper-tisetereflecterenopdeverbindingentussendeviertransitiesinhetsocialedomein.Verderopwordenonzegesprekspartnersuitgebreidgeïntrodu-ceerd.GraagwilK2henalvastbedankenvoorhunenthousiasteeninspirerendebijdrage.

• DeheerBasLevering(lectorAlgemenePedagogiek,FontysHogescholen;docent-onderzoeker,UniversiteitUtrecht);

• MevrouwRickKwekkeboom(lectorCommunityCare,Hoge-school van Amsterdam; zelfstandig onderzoeker/adviseurbijonderandereSorbus);

• DeheerPatrickKenis (hoogleraarBeleids-enOrganisatie-wetenschappen, Universiteit van Tilburg; academic dean,AntwerpManagementSchool);

• Deheer Jan Steyaert (lector Sociale Studies FontysHoge-scholen;docentUniversiteitAntwerpen);

• DeheerPaulvanGennip(programmamanagerZorg,Welzijn&Onderwijs,RegioWest-Brabant);

• MevrouwBrigitevanHaaften(gedeputeerdeJeugd,CultuurenSamenleving,ProvincieNoord-Brabant);

• De heerWim Hoddenbagh (projectleider TransitiebureauJeugd namens vereniging van nederlandse Gemeenten (VNG));

• Deheer JohnFrenken (wethouderWelzijn, SocialeZaken,GezondheidsbeleidenOnderwijs,gemeenteSonenBreu-gel);

• DeheerWilVugts(senioropbouwwerker,WelzijnEindho-ven;winnaarSociaalWerkerAward2011).

LeeswijzerIn hoofdstuk 1 beschrijft K2 de uitgangspunten van de viertransities.Uitdezeuitgangspuntenvolgendrieprincipesdiedevierveranderingengemeenschappelijkhebben.Dezeprincipeswordeninhoofdstuk2uitgewerkt.Inhoofdstuk3werptK2eenkritischeblikopdezedrieprincipes.Delaatsteparagraafvanhoofdstuk 3 beschrijft het ontwikkelmodel dat de leidraadvormtvoordevolgendehoofdstukken.Hoofdstuk4staatinhetteken van de gemeente en haar veranderopgave. De veran-deropgavevoordeuitvoeringsorganisatiesendeprofessionalskomt aandeorde in hoofdstuk5. In hoofdstuk6 komendeconsequentiesvoorhetgezinVanDalenuitdecasusaanbod.Tevenslaathetfictievegezinzienmetwelkeklantendeover-heidtemakenkankrijgen,hoedezeklantgroepverandertdoordetransitiesenwatzijverwachtenvandeoverheid.Ooklaathetfictievegezin zienwelke rol zijheeft inde relatie totdeuitvoeringsorganisaties enprofessionals. Inhoofdstuk7bliktK2 terug én vooruit.

12 112

13

IndeinleidinggafK2alaandaterviertransitiesspeleninhetsocialedomein.Indithoofdstukkomenkortdeuitgangspuntenvandetransitiesaanbod.

1.1 Transitie JeugdzorgDegemeentenkrijgendekomende jarenstapsgewijsdever-antwoordelijkheidvooralletakenophetgebiedvanjeugdzorg.Ditomvatdeprovincialejeugdzorg,jeugd-GeestelijkeGezond-heidszorg(jeugd-GGz),zorgvoorjeugdmeteenLichtVerstan-delijkeBeperking(jeugd-LVB),gesloten jeugdzorg(jeugdzorg-Plus),jeugdreclasseringenjeugdbescherming.Erkomtonderandereéénfinancieringssysteemvoorhethuidigepreventievebeleid,dehuidigevrijwilligeprovinciale jeugdzorg,de jeugd-LVBenjeugd-GGz(Regeerakkoord,2010).Hetnieuwewette-lijkestelselZorgvoorJeugdheefttweehoofddoelen:eerdereondersteuningenzorgopmaaténbeteresamenwerkingrondgezinnen(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011a).Deuitgangspuntenbijdezeoverhevelingnaarhetnieuwestel-sel zijn participatie, betaalbaarheid en uitvoerbaarheid. Hetkabinet-Ruttewilkinderenstimulerenomzichteontwikkelentotvolwassenendienaarvermogenparticiperenindesamen-leving.Deoverhevelingvandejeugdzorgmoetdaarnaastbij-dragenaanbeheersbareoverheidsuitgavenaandezorgvoorjeugdendient gemeenten in staat te stellenbetere zorgenondersteuningaanjeugdigenenoudersteleveren(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011b).

Het Rijk beoogt een eenvoudiger stelsel waarbij ouders enkinderenmet problemenmakkelijk en vroeg ergens terechtkunnen met hun vragen over opgroeien en opvoeden. Hetversterkenvaneigenkrachtensocialenetwerkenrondkinde-ren en gezinnen staat daarbij centraal. Het is belangrijk datouders en jeugdigen betrokkenworden in hun eigen onder-steuningsproces. In het nieuwe stelsel dient er daarnaastruimtetezijnvoorprofessioneleautonomieenderegeldrukdientminimaaltezijn.Gemeenten krijgenmet de nieuwewet een algemene zorg-plichtomjeugdigenenhunopvoedersopvoed-enopgroeion-dersteuningtebieden.Dezeopdrachtzal-netalsdecompen-satieplicht2indeWmo-resultaatgerichtgeformuleerdworden.Hierdoorkrijgengemeentenderuimteommaatwerktebiedenwaarnodig(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011d).

1.2 Wet werken naar vermogen (WWNV)DeWWNVvervangtdeWetWerkenBijstand(WWB),deWetInvestereninJongeren(WIJ)envervangtgedeeltelijkdewet-ten Wet Werk en Arbeidsondersteuning Jonggehandicapten(Wajong) enWet socialewerkvoorziening (WSW).Alleen alsiemandineenbeschutteomgevingkanwerken,blijftinstroomindeWSWmogelijk.Voorjonggehandicaptendievolledigenduurzaamarbeidsongeschiktzijn,blijftdeWetWajongbestaan(DeKrom,2011).

hoofdstuk 1

de vier transities: een verkenning

1 2 Compensatieplicht:Gemeentenmoetenondersteuningbiedenomdebeperkingentecompenserendieburgerservareninhunzelfredzaamheidendedeelnameaandesa-menleving.Gemeententreffenhiervoorvoorzieningenophetgebiedvanmaatschap-pelijkeondersteuning,diedeburgerinstaatstelleneenhuishoudentevoeren,zichteverplaatseninenomdewoning,zichlokaalteverplaatsenpervervoermiddel,mede-mensenteontmoetenenopbasisdaarvansocialeverbandenaantegaan(paragraaf2,artikel4wettekstWmo).

DeWWNVmoetleidentoteenactiverendstelseldatmensenprikkeltommeetedoen.Hetkabinet-Ruttewildetoegangtothet sociale vangnet beperken tot mensen die het op eigenkrachtnietredden.Dezelfredzaamheideneigenverantwoor-delijkheid van mensen aanmoedigen en bevorderen staatvoorop.Hetineigenonderhoudkunnenvoorzienenhetver-krijgenenbehoudenvanbetaaldwerk is indeeersteplaatseenverantwoordelijkheidvanmensenzelf.Mensenmeteenarbeidsbeperking die straks eenberoep doenopdeWWNVzullenineersteinstantiebeoordeeldwordenophunmogelijk-hedenom(deels)tewerkenendeaanpakdieerbijpastomdatook te realiseren.Metminderfinanciëlemiddelenmoetengemeentenmensenaan de onderkant van de arbeidsmarkt begeleiden naar een regulierewerkplek.

1.3 Extramurale begeleiding naar de WmoDe derde ontwikkeling die past in de visie ‘meedoen in demaatschappij’vanhetkabinet-Rutteishetschrappenvande

extramurale begeleiding3(inclusiefkortdurendverblijfenver-voer)uitdeAWBZ.Begeleidingwordteengemeentelijketaakbinnen de Wmo. De te bereiken resultaten vallen dan onder de reikwijdtevandecompensatieplicht4(LaanenSchutte,2011).Begeleidingvanburgersrichtzichopzelfredzaamheid;hetgaatbijvoorbeeldomhetbiedenvanhulpenondersteuningbijda-gelijkse levensverrichtingen,hetaanbrengenvanstructuur iniemandsleven,hetvoerenvanregieenhetbiedenvantoezicht(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2012).BegeleidingpastvolgensstaatssecretarisVeldhuijzenvanZan-ten-Hyllner(VWS)bijdetaakvangemeentenindeWmo.DeWmo heeft namelijk als doel het bevorderen, faciliteren endoenbehoudenvandezelfredzaamheidvandeburgerenzijndeelnameaanhetmaatschappelijkverkeer.DeWmocompen-seertdebeperkingendiedeburgerdaarinondervindt (Veld-huijzenvanZanten-Hyllner,2012).Hetkabinet-Ruttesteltdatgemeentendebenodigdeondersteuningbij zelfredzaamheidenparticipatiedichtbij deburger kunnenorganiseren indevormvanmaatwerk.Ookzijngemeentenvolgenshetkabinet

Budget voor gemeentenHetbedragdatgemoeidismetdeTransitieJeugdzorg,WWnVenkan-telingvandeAWBZnaardeWmoisaanzienlijk,maarstaatnognietvast.Bijjeugdzorggaathetomcirca3,5miljardeuro,bijdeWWnVomtussen2en2,5miljardeuroenbijdekantelingvandeAWBZnaardeWmoomeenbedragtussen2,1en3,3miljardeuro.Opgeteldgaathetomruim8miljardeuroperjaaraanextrageld.Dehuidigeomvangvanhetgemeentefondsbedraagtcirca17miljardeuroperjaar.Metanderewoorden: er komt bijna vijftig procent aan financiële middelen bij (Thissen,2012).Hetbudgetvan3,4miljardeurovoorPassendOnderwijsgaatnietnaardegemeenten,maarnaardesamenwerkingsverbandeninhetonder-wijs(www.rijksoverheid.nl).

Bezuiniging Destelselwijzigingengaangepaardmetstevigebezuinigingendoorderijksoverheid.Debelangrijkstetaakstellingenzijn:• Op het totale jeugddomein is een efficiencykorting gepland van

80miljoeneuroin2015.Dezekortinglooptoptot300miljoeneuroin2017.

• Vanaf 2014 komt er volgens het regeerakkoord een efficiency- kortingopdeAWBZvan140miljoeneuro.Dezekortingkomtbovenopdebezuinigingvan800miljoeneuroopbegeleidinguit2009.

• De besparing op het ontschotte re-integratie¬budget (WWnV) bedraagt 400miljoen euro.Verder bedraagt debesparingopdeWajong 900 miljoen euro en die op de sociale werkvoorziening 650miljoeneuro.Erisnoggeenovereenstemmingoverdezebespa-ringtussengemeentenenhetRijk.

• Bezuinigingendiegemeentenraken:o de korting van 400miljoen euro op de re-integratie door het

UWV;o dekortingvan300miljoeneuroopPassendOnderwijsvoorde

jeugd;o invoeringvaneenhogereeigenbijdrageindeZorgverzekerings-

wetenAWBZ(Thissen,2012).• De bezuinigingen op Passend Onderwijs bedragen 300 miljoen

euro.Debezuinigingbegintin2013meteenbedragvan100mil-joeneuro,oplopendnaar200miljoeneuroin2014en300miljoeneurovanaf2015(www.rijksoverheid.nl).

Deze besparingen treffen sommige kwetsbare burgers opmeerderevlakken, waardoor hun problematiek mogelijk verergert en ze zichvakerbijdegemeentemelden.Ookkanhetleidentotmindergeldbijinstellingen, die zich vervolgens melden bij de gemeente (Thissen,2012).

15

instaatdeeigenkrachtenmogelijkhedenvanburgersenhunsocialenetwerkaantespreken.Daarnaastkunnengemeentenverbindingen leggen met andere Wmo-voorzieningen en an-deregemeentelijkedomeinen,zoalsre-integratie,debijstandofhetwoonbeleid.Ditleidttoteendoelmatigereneffectievergeorganiseerde begeleiding (www.invoeringwmo.nl).

1.4 Passend OnderwijsInhethuidigeonderwijsstelselzittenenkelehardnekkigeknel-punten: financiële onhoudbaarheid, overmatige consumptievanzorgengebrekaaneenintegralebenaderingvanhetkind(PO-raadetal.,2011;MessingenBouma,2011;VNG,2011).Deze knelpunten zijn voornamelijk ontstaan doordat het re-gulier en het speciaal onderwijs als twee aparte wereldenfunctioneren.DenieuwewetPassendOnderwijsmoetdezeenandereknelpuntenoplossendoordeleerlingenzorgdichterbijde school en de klas te organiseren. Hierdoor ontstaat de mogelijkheidmeermaatwerktebieden.Kernelementenindewetgevingzijndeinrichtingvandesamenwerkingsverbanden

PassendOnderwijs,eenanderetoewijzingnaarmeergediffe-rentieerdevormenvanzorg,budgetfinancieringenzorgplichtvoor scholen. De zorgplicht betekent dat de school de taakheefteenkindeenzogoedmogelijkeplekinhetonderwijstebieden, tenzij dit eenonevenredigebelastingvormtvoordeschool.Leidendhierbijisdeeigenkrachtvanhetkind,hetgezinenheteigennetwerk.Een belangrijke randvoorwaarde voor het welslagen van dezorgplichtvoorscholeniseenbeteresamenwerkingtussenhetonderwijsen jeugdvoorzieningen.Voordeextrazorgzalooknauwe afstemmingmet de gemeentemoeten plaatsvinden.Dezorginenrondomhetonderwijsaanleerlingen(ondersteu-ningsplan) moet afgestemd worden op de zorg die een ge-meenteofeenregioaanalhaarinwonersbiedt.Analysevancliëntenbestandenheeftnamelijkduidelijkgemaaktdatonder-wijs, zorg en ondersteuning dikwijls gericht zijn op dezelfdekinderenengezinnen(Messing&Bouma,2011).In figuur 1 is ter illustratie het tijdpad van de vier transitiesweergegeven.

3 Begeleidingbestaatuitactiviteitendiedezelfredzaamheidvancliëntenbevorderen,behoudenofcompenseren.‘Extramu-raal’betekentzondereenverblijfsindicatie.

4 BijdeoverhevelingvandebegeleidingnaardeWmowordtaanwetsartikel4(compensatieplicht,zievoetnoot2)eenonder-deeltoegevoegd,namelijkdatgemeentenvoorzieningenmoetentreffendiedeburgerinstaatstellenomdagelijkselevens-verrichtingenuittevoerenenhetpersoonlijkleventestructurerenendaaroverregietevoeren.

15

1-1-2012Invoering nieuwe regels WWB.

1-8-2012Invoering wet Passend Onderwijs.

1-1-2013Invoering WWnv.

1-1-2013Extramurale begeleiding in Wmo voor nieuwe cliënten.

Tot1maart2013:Afstemminggemeentenenonderwijsoverzorg-plannen.

1-8-2013Zorgplichtvoorscholen;ondersteuningsplannentreden in werking.

1-1-2014Extramurale begeleiding in Wmo voor bestaande cliënten.

1-1-2015Streefdatumoverheve-lingjeugdzorg.

Op1-1-2016moetdedecentralisatievanalleonderdelen van de jeugdzorg(dusookdeAWBZ,jeugd-GGZ,justitiëlejeugdzorg)gerealiseerdzijn(www.vng.nl).

2012 2013 2014 2015 2016

Tijdpad vier transities

Figuur1:Tijdpadvandeviertransities.

17

Detransitiesbiedendegemeentenkansenomverbindingenteleggen tussen gemeentelijke beleidsterreinen, zoals welzijn,wonen, schuldhulpverlening, jeugdzorg, (speciaal) onderwijsenhetlokalewerkeninkomenénombijbehorendeinfrastruc-tureninonderlingesamenhangtebenutten.Alsgemeentenditrealiseren,betekentditvoorburgersdatzij inhungemeenteterecht kunnen voor een integraal ondersteuningsaanbod(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011a).

DeverschillendetransitieshebbenvolgensK2devolgendedrieonderliggendeprincipesgemeenschappelijk:• Participatie(opbasisvaneigenkrachteneigenverantwoor-

delijkheidvanburgersenhunnetwerken);• Denieuweprofessionals;• Eeneenvoudigerstelsel.

Dezegemeenschappelijkeprincipesbiedendemogelijkheiddetransitiesmetelkaarteverbinden.Teneersteishetlogischdetransitiesteverbindenomdatzeuitgaanvandezelfdeinhoude-lijkeuitgangspunten.Ookisdeverbindingvoorwaardelijkvooreen integrale en domein overstijgende benadering en ommaatwerk te bieden op casuïstiekniveau. Ten derde zijn deverbindingennoodzakelijkgeziendeefficiencykortingendiebijalle transities worden doorgevoerd. Verbinding is ten slotteookmogelijkgezienhetredelijkparallelletijdpad(ziefiguur1,hoofdstuk1).

K2 sprak voor dit themarapport met Paul van Gennip, programmamanager Zorg, Welzijn & Onderwijs in de regioWest-Brabant.Hijwijsteropdathetleggenvandejuistever-bindingentussendedecentralisatiesteneerstevraagtom‘eenmeerjarige, eigenstandig ontwikkelde visie, opwat je dwarsdoordetransitiesheenbeoogt.’Daarnaaststelthijdat jedetransitiesnietafzonderlijkmoetwilleninrichten,ookalzijndetransitiesverschillendquatempoeninvoeringsdatum.‘Metafentoemetelkaarpratenredjehetniet.Jemoeteralshet ware breipennendoorheen halen. Kijkvooralnaar:Welkekeu-zes maak je in de enetransitie die blokkadeskunnen vormen voor de anderetransities?’

hoofdstuk 2

de vier transities: de verbinding

Paul van Gennip

“ ”‘Wijbrengenvangnettenaanwaardatnodigis.Deoverheidishetschildvoordeechtzwakkereninonsland.Maariedereendiedatkan,moetwelzelfopdetrampolinestappenendesprongmakennaarsucces.Niemandinonslandzouaandekantmoetenstaan.Wantiedereenheefteeneigenuniekta-lent.’(Minister-presidentRutte;Regeringsverklaring,2010).

18

2.1 Participatie: Eigen kracht en verantwoordelijkheidHetproblematiserenvandevragenvanburgersincombinatiemethetsnelinschakelenvanprofessionalsgebeurttevaakinhethuidigebeleidendepraktijk.Ditverklaartwaaromdevraagnaarondersteuningjaarlijkstoeneemt.Hoewelhetsomsnodigisomprofessionalsinteschakelen,betekentditookeenonder-brekingvandeaansluitingopdegewoneleefomgeving(G32,2011).HetRijkwildatmensenzoveelmogelijkparticiperenindesamenleving.Niemandmagbuitenspelstaan.Daaromdientdeondersteuningaantesluitenbijwatmensenzelfkunnenenhentestimulerenomdeeltenemenaandesamenleving.

Methet stimuleringsprogrammaWelzijnNieuweStijl beoogthetMinisterievanVWSburgersbetrokkentemaken,waardoorzeminderondersteuningnodighebbeneninstaatzijnomopeigenkrachtweloverwogenbeslissingentenemen(MinisterievanVWS,2010).Hetprogramma ‘DeKanteling’ vandeVNGrichtzichookopdemogelijkhedenendeeigenverantwoorde-lijkheid van de burger. In dit programma krijgen gemeentenondersteuningbijdeinvullingvandecompensatieplichtuitdeWmo,waarvanhet gewenste resultaat is dathetde zelfred-zaamheidenparticipatievanburgers(meteenbeperking)be-vordert(OphetVeldetal.,2012).K2sprakmetJohn Frenken,wethouderWelzijn,SocialeZaken,Gezondheidsbeleid en Onderwijs van de gemeente Son enBreugel, over de kantelingsgedachte. Frenken: ‘Wewisten alenkelejarendatweonsdoelvoorbijzijngeschoten,maardoordebezuinigingenisdezelatentegedachteookwelzeeractueelgeworden.Ditisdetijdomerietsmeetedoen.DeWmoendeWWNVvormeneenmooie leerschool.Hetgaatomdezelfdedoctrine,namelijkdeeersteschil:iemanddiehulpnodigheeftmoet in eerste instantie hierdoor worden opgevangen. Wemoeteneroplettendatiedereenzo’neersteschilomzichheenvormt.Wantjekunterwelvanuitgaandatiedereeneennet-werkheeft,maardanzoudenburgersweleensdebootkunnenmissen,metnamedemeestkwetsbaren.Bijhenmoetenwelangdurig lichte zorg rondom iemand heen organiseren, inplaatsvankortdurendzwarezorgzoalswenuvaakdoen.Diekantmoethetop.Endaarhebjeelkaarvoornodig.’

John Frenken

Welzijn Nieuwe StijlHet landelijkestimuleringsprogrammaWelzijnnieuweStijl isgelan-ceerd door het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport(VWS)samenmetdeVnGendeMOgroepeniseropgerichtomdewerkelijkepotentievandeWmotebenuttendoortestimuleren,inspi-rerenenconcretehandreikingentebieden.

Het stimuleringsprogrammaWelzijnnieuweStijl heeftde volgendedoelstellingen:• Gemeenschappelijkeagenda:hetisbelangrijkdatervoordekorte

enlangeretermijneenlokaleofregionale‘maatschappelijkeagen-da’is,dietotstandisgekomendooreendialoogmetmaatschap-pelijkeinstellingenenhetlokaalbestuur.

• Professioneler/Effectiever aanbod: het welzijnsaanbod is afge-stemdopdevisievandegemeenteendevraagvandeburger.Hetgaateromniettesturenopproducten,maaropresultatenenwaarmogelijkopmaatschappelijkeeffecten.

• Efficiëntereuitvoering(opmacroniveau):WelzijnnieuweStijlleidtertoedatdevraagnaarduurderevoorzieningenwordtuitgesteldenerefficiëntereondersteuninggebodenwordt.Ditkandoormeercollectievearrangementenaantebieden.Hetwelzijnswerkisge-richtophetversterkenvanhetzelfregelendvermogenvandebur-gerenhetbetrekkenvandeeigensocialeomgevingbijdeonder-steuning. Meer efficiëntie ontstaat ook als de aanbieders vanmaatschappelijke ondersteuning en de aanbieders van bijvoor-beeldzorgmeersamenwerken.

Omrichtingtegevenaanhetdenken,hetdiscussiëren,hetmakenvanafsprakentussenallebetrokkenenenhethandelenzijnachtbakensvanWelzijnnieuweStijlopgesteld:1. Gerichtopdevraagachterdevraag;2. Gebaseerdopdeeigenkrachtvandeburger;3. Directeropaf!;4. Formeeleninformeelinoptimaleverhouding;5. Doordachtebalansvancollectiefenindividueel;6. Integraalwerken;7. nietvrijblijvend,maarre-

sultaatgericht;8. Gebaseerdopruimtevoor

deprofessional(MinisterievanVWS,2010).

19

Vanuithetideevaneigenkracht(ookwel‘zelfredzaamheid’:instaatzijnjelevenineigenhandtenemen),isdebelangstellingvooractiefburgerschapgegroeid.

DeactieveburgerheeftvolgensTonkens(2008)viergedaanten:• Deverantwoordelijke burgerneemtverantwoordelijkheid

eninitiatiefvoorzijnleven,buurtenwelzijn;• De zorgende burger doetietsvooranderendoortehelpen,

teverzorgenentesteunenenisspilvandeWmo(mantel-zorger,vrijwilliger);

• Defatsoenlijke burgergedraagtzichfatsoenlijkenspreektanderenaanopgoedgedrag;

• Dedeliberatieve burgerdenktenpraatmee(onderanderewijkavonden, burgerpanels, ontwikkelen buurtvisies, dia-loog met medeburgers).

Actiefburgerschapvraagtdusvanburgersdatzijactiefzijnindebuurt.DeRaadvoorMaatschappelijkeOntwikkeling(RMO)endeRaadvoorVolksgezondheidenZorg(RVZ)(2009)consta-terendatburgerssteedsmindersociaalzijningebedinsocialestructurenenpleitendaaromvoormeeraandachtinhetbeleidvoorhet stimulerenenversterkenvan socialenetwerkenensteunstructuren. Vrijwillige verbanden van organisaties enburgers,andersdandeoverheidenhetbedrijfsleven,wordende ‘civil society’ genoemd5.Door het versterken vande civilsocietykandegemeenteookdeindividuelezelfredzaamheidvanburgersbevorderen(VanDijk&Gemmeke,2010).Uiton-derzoekblijktdatactiefburgerschapalleentotstandkomtininteractiemetenondersteundengestimuleerddooractieveoverheden, maatschappelijke organisaties en professionals(Tonkens,2008).

We sprakenmetBas Levering, lector Algemene Pedagogiekaan de Fontys Hogescholen en docent-onderzoeker aan deUniversiteitUtrecht,overparticipatieeneigenkracht.HijisalswijsgerigenhistorischpedagoogverbondenaandeUniversi-teitUtrechtensinds2004werkzaamalslectorAlgemenePeda-gogiekaanFontysHogescholen.Hijsteltdatindehuidigetijd

deburgeralshetprobleem,maarookalsdeoplossingwordtgezien.‘Deburgerparticipeertnietenhetantwoordisdathijmoetparticiperen.Devorigeregeringgafdeouderteweinigruimte.Jekunthetoudersnietkwalijknemendatzijzichaande institutionalisering van de pedagogische zorg aangepasthebben.Terugnaarhoehetwasisnietmakkelijk.Hetuitgangs-puntvaneigenkrachtisnietverkeerd,wantdeoverheidisnietverantwoordelijkvoordeopvoeding.Datzijnnu juistdeou-ders.LichtehulpvanuitdeCentravoorJeugdenGezinalsver-vangingvan“hetopvoedadviesoverdeheg”iseenvergissinggebleken. Demeeste ouders organiseren die steun zelfwel.Eigenlijkisdatnuwaardeoverheidopaandringt:hetinzettenvandenetwerken.’Indeomgevingvangezinnenzijnalveelpositievekrachtenenpotentiesaanwezig.Buurtgenoten,vrienden,kennissenenfa-miliebiedenelkaar vaak informelehulpenvindendat somszelfszovanzelfsprekenddatzehetnietalshulpbenoemen.Deeconomischewaardevaninformelezorgisalvaakaangetoond:informele zorg voorkomt dat mensen een beroep doen opprofessionelezorg.Hetisdusvanmaatschappelijkbelangominformele zorgverleners te ondersteunen. Het is daarbij deuitdagingomdejuisteaansluitingtevinden.Onderzoek(Lin-ders,2010)laatziendaterondergebruikisvanhetbestaandeaanbod aan ondersteuning. Dat komt door onbekendheid,vraagverlegenheid en het bagatelliseren van de eigen hulp-vraag(zijzijngefocustopdehulpvraagvandehulpbehoevendeenzienzichzelfnietalshulpverlener).

Bas Levering

5 Determ‘pedagogischecivilsociety’isafgeleidvandeterm‘civilsociety’enheeftbe-trekkingopdebetekenisdievrijwilligeverbandenenonderlingebetrokkenheidkunnenhebbenvooropvoedenenopgroeien(VanDijk&Gemmeke,2010).

20

Levering:‘Alswenuuitonderzoekwetendatmensenmoeitehebbenomgeholpenteworden,maarzelfgraaghelpen,hoekunnenwedanvandatmechaniekgebruikmaken?Wemoe-tennaarmanierenzoekenomdatpotentieelaantespreken.’

Definitie ‘empowerment’Empowermentiseenprocesvanversterkingwaarbijindividuen,orga-nisatiesengemeenschappengreepkrijgenopdeeigensituatieenhunomgeving.Zijkrijgenditviahetverwervenvancontrole,hetaanscher-pen van kritisch bewustzijn en het stimuleren van participatie. Eenbelangrijkeconditiebinnenempowermentisveerkracht.Veerkrachtishetvermogenvanmensenomeengoedbestaanteleidenenondankstegenslagenzichzelfpositiefteontwikkelenen/ofgesterkttewordendoortegenslagen(VanRegenmortel,2011).

Ondersteuningdiegerichtisophetversterkenvanhetsocialenetwerk, de zelfredzaamheid en eigen kracht van burgers,jeugdigenengezinnenblijktveeleffectieverdanhetoverne-menvanhetprobleemdoordeprofessional(G32,2011).Wil-lenwedenetwerkenversterken,danbetekentditdatdeom-gevingexplicieterdannueentaakkrijgtbijhetoplossenvanproblemenvandeburger(Lasker&Nijsten,2010).Hetempo-wermentparadigma (Van Regenmortel, 2011) biedt hiervoor eenkader. Stel je empowerment centraal, danhecht je veelwaardeaanhetperspectiefvandebetrokkenenzelf,hunerva-ringskennis en -deskundigheid (Lasker&Nijsten, 2010). Vol-gensLinders(2010)schuilt inempowermentookeenvalkuil:hetafhankelijkmogenzijnkanverschuivennaarderandvandesamenleving.HiermeebedoeltLindersdathetnietafhankelijkmogenzijneenongeschrevenregelwordt.Juisthetbesefaf-hankelijktemogenzijn-endeerkenningvanhetonvermogenvanmensenonderalleomstandighedendeeigenproblemenoptekunnenlossen–zetmensenermeertoeaanopelkaarteleunenendaarnaastoptijdprofessionelehulpinteschakelen,zodat erger kanworden voorkomen. Zowel binnen de infor-melealsprofessionelehulpkanditwellichtdevraagverlegen-heidverminderen.Vraagverlegenheidisnamelijkeengroterebelemmeringvoorhettotstandkomenvaninformelezorgdaneengebrekaanhulpbereidheidvanburen,vriendenenbeken-den.Wel is duidelijk dat ondersteunen in de betekenis van

‘helpen’en‘overnemen’niethetjuisteantwoordmeeris.Pro-fessionelehulpverlenersdienenrekening tehoudenmethetdilemmatussenafhankelijkheidenonafhankelijkheid.

Frenken: ‘Hetbelangrijksteisdatmensenkunnenblijvenpar-ticiperen,datisdegrotekapstok.Danisdevraagwatdaarvoornounodigisenhoeluxewehetwillenhebben.’

Verbinding met de vier transitiesParticipatieiseenuitgangspuntbijallevierdetransities.Hetnieuwestelselvoordejeugdzorgdientzoingerichttewordendatoudersenkinderenmakkelijkenvroegtijdigergensterechtkunnenmethunvragenoveropgroeienenopvoeden.Hetka-binet-Ruttestimuleertdatkinderenopgroeientotmensendienaar vermogenparticiperen indemaatschappij (VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011d).ParticipatieiseenlogischuitgangspuntbinnendeWWNV.Ar-beidisnamelijkhetmiddelomteparticiperenindesamenle-ving.Hetkabinetvindtdathetineigenonderhoudvoorzienenhet verkrijgen en behouden van betaald werk in de eersteplaatseenverantwoordelijkheidvanburgerszelfis(DeKrom,2011).DeextramuralebegeleidingrichtzichopzelfredzaamheidenpastgoedbijdetaakvandegemeenteindeWmo,omdatdeWmo de wet is die de zelfredzaamheid en participatie vanburgersbevordert, faciliteertendoetbehouden(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011c).OokbinnenPassendOnderwijsdientdebewegingnaarvorente worden gemaakt, met daarbij het versterken van eigenkrachtvanjeugdigenenopvoeders.Hetstrevenisomallekin-derenen jongerenhetonderwijs te latenvolgendatbijhenpast.Ookversterkingvandepositievanoudersiseenspeer-

“ ”

21

punt van PassendOnderwijs. Eigen kracht betekent ook datvanoudersietsverwachtmagworden.Omdatdeschoolzorgtvoordeskundigpersoneel,magvandeoudersverwachtwor-dendatzijdeschoolendedocentsteunenindegekozenaan-pakendatzijthuiszomogelijkcomplementairhandelen(PO-raadetal.,2011).

Levering: ‘Laten we samen nadenken over waar de verant-woordelijkheidvanoudersenwaardievanschoolligt.Datzouweleenseenmooiprojectkunnenzijn.Dusalswezeggendatoudersmeer verantwoordelijkheidmoeten nemen, op welkgebiedbedoelenwedatdaneigenlijk?Waarhebbenwehetdaneigenlijkover?Indeidealesituatiehebbenwedathelder.’

2.2 De nieuwe professionalDetransitiesleggensterkenadrukophetaansprekenvandeeigen kracht en de eigen verantwoordelijkheid van burgers.Het empowermentparadigma van Van Regenmortel (2011)maaktduidelijkdathetaccentnietalleenophetniveauvanhetindividuendiensdirectesocialenetwerkmoetliggen:detran-sities vragen tegelijkertijd om een ‘nieuwe’ professional dievanuitzijneigenkrachtwerkt.Professionalsdienenproblemenvroegtijdigteherkennenen-samenmetdejeugdige,zijnou-dersenanderebetrokkenen-eenadequateengezinsgerichteinschattingtemakenvanwatnodig is.Ditdraagtbijaanhetsnellerbiedenvandebestpassendevormvanondersteuning.Als eenhulpvraag demogelijkheden vanprofessionals in dedirecteomgevingoverstijgt,moetenzijsneleen intensieverevormvanhulpkunneninroepen.Hiervoorisruimtenodigvaninstellingenenvertrouwenindeoordeelsvormingvanprofes-sionalsonderling.Ditbetekentechterookdaterheldereaf-sprakenmoetenzijnoverfinancieringenverantwoording(G32,2011).

Lammers(2011)steltdatbinnendeorganisatiedeprofessionalalsexperthetuitgangspuntmoetzijn.Ditsluitaanbijdevisievan Levering.Volgenshemgaathet indehulpverleningnietzozeeromhetwerkenmeteffectievemethoden,maaromdeeffectiviteit van de professional. Uit een klein onderzoekwaarinoudersenjeugdigenwerdgevraagdwateenprofessio-naleffectiefmaakt,kwamen17kenmerkenvaneeneffectieveprofessionalnaarvoren.Zoiseeneffectiefpedagogischmede-werker iemand die de ruimte neemt (en soms ook dingen doet dievolgenshetprotocolnietmogen)ensolidariteitaandedaglegt.Dehulpverleningvindtplaatsviaeenbepaaldeterloops-heid.Levering:‘Jemoetniettegenoveriemandgaanzittenenvragenwatdeproblemenzijn.Hetmoetopdeeenofanderemanier ter sprakekomen.’Destructurenenprocessen indeorganisatiedienenondersteunendenfaciliterendtezijnaandeprofessional,zodatdeprofessionalzelfkeuzeskanmakenenzelf oplossingen kan zoeken, vindenenuitvoeren (Lammers,2011).

22

De professional, die handelt vanuit het empowermentpara-digma,steltdekrachtendeinzetvankwetsbareburgerscen-traal.Hij/zijheeftoogvoorhunervaringskennisen-deskundig-heidenhelpthenweergriptekrijgenophuneigenlevenenomgevingzodatzijopeenvolwaardigemanierkunnendeelne-menaandesamenleving(VanRegenmortel,2011).Donkers(2009)benadrukthierbijhetbelangvanhetreflectiefvermogenvandeprofessional.Zijnsociaal-constructievebena-deringiseropgerichthetzelfregulerendvermogenvanindivi-duen, sociale verbanden en organisaties te versterken. Elkehandelingvraagtomzelfsturing,ookvandeprofessionalzelf.Donkerszietempowermentdanookalshetversterkenvanheteigen zelfregulerend vermogen (www.zelfregie.com; Blok,2011;Donkers,2009).VolgensVanRegenmortel(2011)vraagtdit om uitvoeringsorganisaties die deze manier van werkenondersteunen en hun professionals toerusten in hun eigen‘empowermentproces’, bijvoorbeeld door vorming, intervisieensupervisie.Hetvraagtmetanderewoordenomlerendeenreflectieve organisaties die interdisciplinaire samenwerkingstimuleren.

Verbinding met de vier transitiesBijtweevandeviertransitiesisexplicieteennieuwerolvoorde professional als uitgangspunt benoemd. Ten eerste vindthetMinisterievanVWSdaterinhetnieuwestelselvoorjeugd-zorgmeerruimtemoetkomenvoorprofessioneleautonomie(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011d)ententweededienenbinnen Passend Onderwijs de docenten betrokken en goedtoegerusttezijn(PO-raadetal.,2011).BehalvevoorjeugdzorgenPassendOnderwijsheeftdeminis-tervanVWSaandachtvoordeprofessional inde langdurigezorg (bijvoorbeeldthuiszorg, langdurigeGGz,gehandicapten-zorg). Via het programma ‘In voor Zorg’ vindt verspreidingplaats van innovaties van professionals. De achtergrond van‘meerruimtevoordeprofessional’isvolgensdeministerdatmedewerkersdiemeereigenverantwoordelijkheidkrijgenbe-tere kwaliteit leveren énmeer plezier hebben in hunwerk.Zorgprofessionalswillen ophun eigendeskundigheid aange-sprokenwordenenmeerzeggenschapkrijgenoverdeinvulling

vanhunwerk.Zokunnenzezichweerrichtenophunkerntakenenmetplezierbeterezorgleveren(www.langdurigezorg.nl).

2.3 Een eenvoudiger stelselMetdeoverhevelingvanjeugdzorgnaardegemeentenwilhetRijkeeneenvoudigerstelselvanzorgenondersteuningwaarinkinderen,oudersenandereopvoeders inelkegemeentege-makkelijkerterechtkunnenmetvragenoveropgroeienenop-voeden. Met deze bestuurlijke verantwoordelijkheid komenookdefinanciëlemiddelennaardegemeenten.HierdoorkanvolgenshetRijkonnodigebureaucratiewordenteruggedron-gen(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011b).Volgensdeparle-mentaire werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg (2010)zijndeproblemenindejeugdzorgveroorzaaktdoordesteedsgeringereacceptatievanrisico’s,afwijkendgedragdoordesa-menlevingendeouders,doordehieruitvoortvloeiendestij-gingvanhetberoepopjeugdzorg,doorhardnekkigeproblema-tiekvanmultiproblemgezinnen,doordeverantwoordingsdrukenindekcultuurindejeugdzorgendoordeversnipperdefinan-cieringenorganisatievandejeugdzorg.

OokbinnendeAWBZheeftaanvullenderegelgevinggeleidtottoegenomenzorggebruik,stijgendekosteneneenomvangrijkebureaucratie.Ditheeftgeleidtoteenweinigcliëntvolgendstel-sel;hetberoepopAWBZ-zorgistoegenomen(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011c).

Voor deWet werken naar vermogen bestaat een financiëlenoodzaak,steltDeKrom(2011)indehoofdlijnennotitieWer-ken naar vermogen. Het aantalwerkenden die het geld op-brengenvoordesocialezekerheidneemtaf.Ditwordtversterktdoordebezuinigingendiehetkabinet-Ruttemoetdoorvoerenomdegevolgenvandeeconomischecrisisoptevangen.Alleenwanneeriedereenmeedoet,blijfterdraagvlakvoordesocialezekerheidindesamenleving.

DeaanleidingvoorPassendOnderwijsligtbijhetgroeiendon-gemakoverhettoenemendaantal‘specialeleerlingen’ineengrote variatie van speciale scholen.De verwijzing is ondoor-

zichtigenerzijntwijfelsoverhetnutvanhetapartzettenvandezekinderen.Ookishetstelselergkostbaar(VanderMeer,2011).Doorhettoenemendaantalverwijzingennaarhetspe-ciaalonderwijsendeleerlinggebondenfinancieringisdebe-taalbaarheid en beheersbaarheid van het stelsel voor extraonderwijsondersteuningterdiscussiekomentestaan(PO-raadetal.,2011).Levering:‘Erwordtbijnieuweregelingenveelteweinignage-dacht over de effecten. Toen het rugzakje werd ingevoerd,hebbenwealgeroepen:“Ditloopthelemaaluitdehand”.Ditwas tochvoorspelbaar?Dathebbenwe toengezegdenookopgeschrevenennuzittenwemetdegebakkenperen.Terwijlhetideenatuurlijkgoedwas:mensenzelfdezorglatenorgani-serenwastegendeinstitutionalisering.Maarhetmiddelzelfwerdweereeninstituut.’

RegeldrukHetnieuwestelselvoordejeugdzorgiszoopgebouwddathetdeknelpuntenindehuidigejeugdzorgzaloplossen(Veldhuij-

zenvanZanten-Hyllner,2011d).Eenvandezeknelpuntenisdegrote regel- en verantwoordingsdruk voorprofessionals.HetProgrammaministerievoorJeugdenGezinsteldein2008het‘Actieplanervarenregeldruk’op.Ditwasgebaseerdopdere-sultatenuiteennulmetingnaardeervarenregeldrukvanjon-geren, ouders en professionals in de brede jeugdketen. On-danksditplanisdeervarenregeldrukvanjongerenenoudersnog steeds actueel.Hierbij gaat het niet alleenom feitelijkeregeldrukveroorzaaktdoorveelpapierwerk,maarookomer-varenregeldrukalsgevolgvanhoedehulpverleningisgeorga-niseerd(versnipperingindesector,veelpersonelewisselingen)endebejegeningdiejongerenenouderservaren.Deresulta-tenbijdeprofessionalslatenzelfseenstijgingzienvandeerva-ren regeldruk. Professionals ervaren regeldruk door de rap-portageenverantwoording,versnipperingvandesectorendedrukommeertedoeninmindertijd(VanBostelen,BuysBallot,DeGroot,Heuts&IJzerman,2011).

23

Dedrieprincipesuithoofdstuk2(participatie,denieuwepro-fessional en een eenvoudiger stelselmet betere beheersingvankosten)diededrietransitiesgedeeldhebben,zalvrijweliedereeninhetsocialedomeinonderschrijven.Dezeprincipeszijn logisch ennoodzakelijkwanneerde gemeenteeen inte-graalondersteuningsaanbodwilcreërendateffectiever,min-derversnipperdenminderbureaucratisch is.Daarentegen ishetechtietsdoenmetofvanuitdezeprincipeseenheelanderverhaal.

K2sprakmetRick Kwekkeboom over de verbindingen tussen devierontwikkelingeninhetsocialedomein.ZijislectorCom-munity Care aan de Hogeschool van Amsterdam en vooralthuis in deWmo en deAWBZ.Ook zij vindt dat het andersmoet.‘Maarnugebeurtditinzo’nhoogtempoenmetonttrek-kingvanzoveelmiddelendatjegaattwijfelenaandeuitvoer-baarheid,haalbaarheidenkwaliteitvanditsoortveranderin-gen.Ikbenbangvoormetnamedemeestkwetsbaremensen,diezowelopdearbeidsmarktalsinhetregulierelevenweinigweerstand hebben. De verantwoordelijkheid voor die doel-groep wordt nu bij gemeenten gelegd. Gemeenten hebbenover deze groepen weinig kennis. Ze hebben natuurlijk wel(wat)kennisvanenervaringindesocialewerkvoorzieningenmensenmeteenafstandtotdearbeidsmarkt,maarnietindebegeleidingsvragenvanmensenmeternstigebeperkingen.’Kwekkeboom(2001)meentdatingrijpendebeleidswijzigingenalleenmogelijkzijnalszowelhetinstitutioneelalshetsociaaldraagvlakvanallebetrokkenengrootgenoegis(ziehetkader ‘Draagvlakendraagkracht’).Detransitieszijningrijpendvoor

de direct betrokken gemeente(n), uitvoeringsorganisaties,professionals,decliëntenzijn/haarsocialeomgeving.Dekansopeensterkdraagvlakbijdezepartijenvoorde transities isgroteralszijvoldoendedraagkrachthebben.Maar,zoveron-derstelt Kwekkeboom,dedraagkrachtvanwerkgeversisopditmomentnietgrootgenoeg:‘Erzijnveelgoedwillendewerkge-versdievanuitsocialeoverwegingenmensenmetbeperkingeneenkansgeven.Maardoortoenemendemoeilijkhedenindeeconomischesectorzullenwerkgeversmoetenkiezentussenmensenontslaan,inkrimpenofdezemensenmeteenbeper-kingnietmeerplaatsen.Danisdekeuzesnelgemaakt.Iemanddienietproductief isenooknogmeerbegeleidingvraagt, isdaneconomischniethaalbaar.Deveranderingenleggensterkde nadruk op de goedwillendheid van individuele onderne-mersenwerkgevers.Jekuntjeafvragenofditoplangetermijnhoudbaaris.’

25

hoofdstuk 3

kritische bLikRick Kwekkeboom

Draagvlak en draagkrachtDeterminstitutioneeldraagvlakduidtopdeinstemmingmetofacceptatievandebeleidsvoornemensdoorinstitutiesenorganisatiesdiebijhetbeleidzijn betrokkenof rechtstreeksmet de gevolgen ervanwordengeconfron-teerd.Hetsocialedraagvlakbetreftdematevaninstemmingvanofaccepta-tiedoordebevolkingofgroependaarin.Hetsocialedraagvlakis(ondermeer)opgebouwduitdevolgendeelementen:• eenofmeerderewaarden;• eenprobleemperceptieofprobleembesef;• deaanwijzingvanéénofmeeractoren;• relevantgedrag.Ooktenaanzienvandedraagkrachtkaneenonderscheidgemaaktwordentussen enerzijds een institutionele enanderzijds een socialedraagkracht.Metdeeerstewordtgedoeldopdemogelijkhedenvandebijhetbeleidbe-trokkeninstantiesomdegewensteveranderingenterealiseren.Detweedebeschrijftdezelfdemogelijkheden,maardanvandegroepenenindividuenindesocialeomgevingvanpsychiatrischepatiënten(Kwekkeboom,2001).

3.1 Participatie: eigen kracht en verantwoordelijkheid

Draaglast en zelfredzaamheid?Gemeentendienenzichbewusttezijndatnietbijallecliënten‘uitgaanvaneigenkrachteneigenkrachtvanhetsocialenet-werk’ vanzelfsprekend is. Instellingenenprofessionals zullenditbevestigen.Dedraaglastvanburgerskannogalverschillen:dit gaat over belasting, belastbaarheid en overbelasting (ziekader).

Eenbelangrijkekwetsbaregroepdiedooroverhevelingvandejeugdbeschermingen jeugdreclassering inbeeldkomtbijge-meentenisdievanonmachtigeoudersenkinderen.Gerritsen,bestuursvoorzitter van Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Am-sterdam, concludeert in een reeks weblogs uit 2012 op dewebsitevanBinnenlandsBestuurdatertotophedeneenteeenzijdigeenooknaïevefocusligtophetvoorkomenvanhetontstaan van ernstige jeugdzorgproblematiek. In alle euforieenbredemaatschappelijkeconsensusoverhetnieuwepreven-tievejeugdzorgparadigmawordtvolgenshem‘deongemakke-lijkewaarheid’vandemeestweerbarstigeenkwetsbaredoel-groep van multiproblemgezinnen niet onder ogen gezien.VolgensGerritsenkanofwilnietiedereengelovendatergezin-nenzijnwaarinkinderenernstiggeestelijk,fysiekenseksueelwordenmishandeld, dat er onmachtige ouders zijn die hunkinderenditsoortafschuwelijkedingenaandoen.OverigensbenadruktGerritsendathetomeenpercentueelkleinegroep

kinderengaat(ongeveervijfprocent,dus200.000kinderen)envolgenshemkandezedoelgroepongetwijfeldnoginomvangwordenteruggebracht.Depedagogische‘civilsociety’waaraanwordtgebouwd(beterevroegsignaleringenvroeginterventie)zal volgensGerritsenzekereenpositiefeffecthebbenenoptermijn ook het aantal zware multiproblemgezinnen doendalen.Maarvooreendeelvandemultiproblemgezinnenzalhetnietgenoegzijn,omdataltijdeensubstantieelaantalkin-deren ernstig in zijn ontwikkelingwordt bedreigd. De onge-makkelijkewaarheidisdatbeschermingvankinderenenookbescherming vanonmachtigeouders tegen zichzelf soms al-leenmogelijkisdoorhetkrachtigeneerlijkstellenvangrenzenen het inzetten van dwangmaatregelen - hoe ingrijpend datookis,aldusGerritsen(www.binnenlandsbestuur.nl).

Peeters en Cloïn (2012) interviewden dertien onderzoekers,wethoudersenzorgbestuurders,overhetbegripzelfredzaam-heidenbrachtenditsameninhetboek‘Onderhetmomvanzelfredzaamheid’.Eenvandegeïnterviewden-AlettaWinse-miusvanMovisie-steltdatprofessionalshetuitgaanvaneigenkracht belemmeren. Volgens Winsemius is er de afgelopendecenniaeensysteemontstaanwaarinprofessionalsnietindegelegenheid zijn gebracht om de zelfredzaamheid of eigenkrachtvankwetsbareburgerstestimulerenofinstandtehou-den.Hetsysteemwaarinprofessionalswerkenkanbeperkendzijn,omdatprofessionalsvaakgebondenzijnaaninstellingsbe-sluitendiegenomenwordenopbasisvanbijvoorbeeldfinan-ciëleprikkels.Ookzijnprofessionalsopgeleidmetdegedachte‘hebjeeenprobleem,ikloshetvoorjeop’enzijnemendaar-meedeverantwoordelijkheidover.DitwordtbevestigddoorDickHerfst(ZZGgroep)enNicodeBoer(zelfstandigbeleids-ontwikkelaar en -onderzoeker in de sociale sector). Nico deBoergeeftaandathetlastigtebepaleniswaardegrenzenlig-gen van zelfredzaamheid: ‘Neem vereenzaamdemensen. Zijveroorzakengeenoverlast,maarverpieterenwel.Noemenwehenzelfredzaam?Enwatgaanwedoenmetpreventie?Willenwekinderenaanhetsportenkrijgenofscharenwedatonderdenoemerzelfredzaamheidenwachtenwetotrotjochiesuitvervelingechteproblemengaantrappen?’Ookiszelfredzaam-

26

BelastingDraaglastinpsychischoflichamelijkopzicht.

OverbelastingSituatiewaarbijdedraaglastvaniemandgroterisdandedraag-kracht.

Belastbaarheid (ofwel draagkracht)Vermogentothet leverenvanprestatiesenkunnenomgaanmettegenslagen;wordtbepaalddoorindividueleeigenschappenzoalssekse, leeftijd, ervaring, opleidingsniveau, emoties, behoeften enmotivaties.

heiderdooralleontwikkelingenindemaatschappijnietmak-kelijkeropgewordenennietallezelfredzaamheidvanmensenisdejuistezelfredzaamheid,zegtJanDerksen,hoogleraarklini-schepsychologieaandeRadboudUniversiteit.Alsvoorbeeldgeefthijhettelangdoorblijvenlopenmetmentaleproblemen.Zelfredzaamheid betekent volgens Linders (2010) ook dat jeomhulpdurfttevragen.

Eenbelangrijkekanttekeningkomtvandekwetsbareburgerszelf.Bellemakers (2009)geeftaandat zelfredzaamheid indeWmo nu belangrijker is dan deelname aan de samenleving.MeervoordehandliggendzouzijndatdeWmogebaseerdzouzijn en voortborduurt op de erkenning en waardering van,zoals Bellemakers het zegt, ‘disabilitymanagementwerk’ datmensen met een functiebeperking verrichten. Hiervoor ge-bruiktzepakkendevoorbeelden,zoalshetregelenvanhetrei-zenmetdetrein(alsrolstoeleroptijdmeldendatjewiltreizen,aansluitendetreinenwachtennietbijvertragingendevolgendetreinweetnietdatjealsrolstoelermeewilt).Gemeentenzou-dendeWmomoetenbenuttenomkwetsbareburgersteon-dersteunen inderealisatievansocialerollendiezijwillenofmoeten vervullen (maatschappelijke participatie). Deze con-stateringvanBellemakersdientookuitgangspunttezijnbijdetransities.

Informele zorg?Dedrukomhulpuithetpersoonlijkenetwerkinteschakelenisaanhettoenemen.Wanneerkwetsbareburgersgezondehuis-genotenhebben,komenzijniet zondermeer inaanmerkingvoorzorgenondersteuning(Bijletal.,2011).Binnenhethui-digedenkenoversociaalbeleidbestaatdeverwachtingdatdeburgermeerkandoenophetgebiedvaninformelezorg,terwijleralbehoorlijkveelinformelezorgisindesamenleving(Kwek-keboom,2010a).Dezorgvoorelkaarisnietmindergeworden,iedereinformelezorgverlenerisnognetzobetrokkenenzorg-zaam als de informele zorgverlener van dertig jaar geleden(Kwekkeboom,2010b).Uitonderzoek (Kwekkeboom,2010b)blijkt dat er tussen professionals en het informele netwerkgeeninteractieis,terwijlhetinformelenetwerkheelveelweet

overdezorgvoordebetreffendekwetsbareburger.Ditwordtdoorhethuidigesysteemeerderontkenddanalsuitgangspuntgenomen (Peeters&Cloïn,2012).Daarnaast zorgenmensenook voor elkaarwanneer er in principe een geïnstitutionali-seerdalternatiefis,zoalsdekinderopvangendethuiszorg(Bijletal.,2011).Kwekkeboom stelt dat de informele zorg niet veel rekmeerheeft. ‘JanSteyaert [lectorSocialeStudies,FontysHogescho-len]denktdaternogwelrekinzit,datjenogwelwatoudecontactenkuntvitaliseren.Totopzekerehoogteisernogwelwatuittehalen,maarikdenkdatdittebeperktis.Enmoetenwenieteenkeerdefilosofische-ethischediscussieaangaanofhetwelverantwoordisomvergetenvriendenoptetrommelenomdatjehulpnodighebt?Hetisnamelijkookmaardevraagofdat duurzaam is. Vriendschappen verwateren meestal nietvoorniks.Eenverreneefdieaandeanderekantvanhetlandwoont,kunjebesteensvragenietstedoen.Maardatblijftbijincidenteelaanbod,daarmag jeniet je zielenzaligheidvanlaten afhangen. Die neef gaat echt niet voor een tante zijnlevenomgooien.Dusikdenkdatderekerbehoorlijkuitis.Ikdenkweldatermeerwinsttehalenisuitafstemmingtussenformeleeninformelehulp.Ikgeloofdatdaarfrictiezit.’

27

3.2 De nieuwe professional

Ruimte voor de professional: ruimte geven of nemen?Indetransitiesiseenbelangrijkonderwerp‘meerruimtevoordeprofessional’.Overditonderwerp isweinigdiscussie,vol-gensKleine (2011);het is zelfs eenongekendpopulair argu-mentinveelpubliekeenacademischedebatten.ZuurmondenDeJong(2010)schrijvendat indezedebattengeconstateerdwordtdatereennieuwecategorieprofessionals isontstaan,diewerkenvoorgrote, formeleorganisaties.Dezeprofessio-nalszittenklemindebureaucratie,moetenteveeladministra-tievehandelingenverrichtenenzijnteveeltijdkwijtmet in-terne verantwoording. Deprofessionalszijntegenoverdemanagerskomentestaan,dieindewegstaanbijdehulpverleningaanjeugdengezinnen,zegt Noordegraaf (2008).Wetenschappelijk is geconstateerddatdezeprofessionaleenandertypeorganisatienodigheeftdanwaarinhijnuwerkt(Zuurmond&DeJong,2010).Noordegraaf(2008)kijktkritischnaardeinhetdebatveelvul-dig opgevoerde tegenstelling tussen professionals enmana-gers.Hijgeeftvijfargumentenwaarmeehijdezetegenstellingrelativeert. InzijneersteargumentsteltNoordegraafdathetonduidelijkisopwiedebeschuldigingenzichpreciesrichten.Dezetegenstellingiserggeneralistischenzegtweinigoverindi-vidueleleidinggevenden.Tentweedebeargumenteerthijdatmanagersookslachtofferzijnvanregels.Demanagerwilmis-schien wel anders managen, maar kan het niet echt. Span- ningen en fricties tussen managers en professionals zijn normaal, ishetderdeargumentvanNoordegraaf.Ditneemtvolgenshemnietwegdatdewijzewaaropmogelijkeconflictenwordenopgelostdeervaringvaneenklooftussenmanagerenprofessional kan versterken. Het voorlaatste argument vanNoordegraafisdatmanagershetookgoedkunnendoen.Ditzijnmanagersdiehetverschilmaken,opkomenvoorprofessio-nalsengoedomgaanmetincidenten.Deomgevingvanprofes-sionalsisveranderdendatsteltandereeisenaanprofessionalsdiehentebovengaan, iszijn laatsteargument.Cliëntenzijnlastig of agressief, keren zich af en zijn veeleisend. Ook de methodendieorganisatiesinzettenomcliëntenteondersteu-

nen,zijnveranderd.Tenslotteiserookindirectveelveranderd.Zokandegroterevraagnaardienstenbotsenmetdebegrensdebudgetten,zodatprioriteringenselectiebelangrijkerworden.DetegenstellingengaanvolgensNoordegraafnietover‘slechte’prestaties vanmanagers,maaroverwat ‘goede’en ‘slechte’prestatieseigenlijkzijn,enwiedatbepaalt–professionals,ofanderen.

OokZuurmondenDeJong(2010)gevenaandatnietalleendebureaucratieietsteverwijtenvalt.Ookdeprofessionalzelfisietsteverwijten.Uitvoorbeeldenblijktdatonzinnigeensomszelfs onmenselijke of tegenstrijdige regels gewoon wordentoegepast;debetrokkenprofessionalslijkendaarnietmeerbijstiltestaan.Ookgebruikenprofessionalsderuimtediezebe-zittennietvolledig.Hierbijkandevraaggesteldwordenofdeprofessionalwelprofessioneelgenoegisomderuimtetege-bruiken(Kleine,2011).VolgensZuurmondenDeJong(2010)leggendehuidigeprofessionalszichteveelneerbijdehuidigesituatie. Zij werken vanuit de eigen professie, hebben geenbeeld van het grotere, onderliggende probleem en denkenvanuithetbestaandeproduct.Zehebbenzichneergelegdbij

28

De professionele professionalInhet rapport ‘Deprofessioneleprofessional’ staatdebe-schrijvingvandéprofessioneleprofessional: ‘Deprofessio-neleprofessionalisgedrevendoorpassieenvisie,nietzozeeromtrentzijnvakalswelvooroplossingsgerichtwerken.Hijgaatuitvanwatnodigisenkentdegrenzenvandeeigenprofessie, dus schakelt hij relevante andere professies in.Voor de professionele professional is “nee” niet altijd heteindevandediscussie.Zonodigverbeterthijdewerkwijzealsdehuidigemaniervanwerkennietafdoendeis.Hijdenktinoplossingenenvanbuitennaarbinnen.Hijblijftonderzoe-ken en is nieuwsgierig, herkent en erkent uitzonderingen.Tegenover‘klanten’weethijzichtepositionerenenteenga-geren,ookomdathijweetdatnietallesopgelostkanwor-den(handelingsverlegenheid).Hijwerktvanuitgezag,nietvanuitmacht’(Zuurmond&DeJong,2010,p.44-45)

dehuidigetekortkomingenenzoekennietnaarnieuweoplos-singen.Deschulddaarvanleggenzebijdeorganisatie.Hetisdusnietzovanzelfsprekendomprofessionalsmeerruimtetegeven.Nietalleendeprofessionalheefteenrolbijhet‘innemenvanmeer ruimte’, zostellenzij.Ookzaleenvergaande innovatienodigzijnindeuitvoeringsorganisaties.Viaopleiding,trainingen een gewijzigd personeelsbeleid dient gewerkt tewordenaankwaliteit,houdingengedragvandeprofessionals.

3.3 Een eenvoudiger stelsel

Beheersbaarheid van de kosten?DeVNGgeeftaandatdeviertransitiesalleenbijdragenaandebeheersbaarheidvandekostenwanneerdehuidigeperverseprikkels,dieleidentotmeerzorggebruik(ziehoofdstuk4,para-graaf 4.2), worden opgeheven. Met het overnemen van deverantwoordelijkheid zijn de gemeenten er dan ook niet. Ermoetvoordejeugdzorgeennieuweopbouwvanhetsocialefundamentvoordeondersteuningenzorgvoorjeugdigenen/ofhunopvoederskomen.Ditdienttegebeurenindesocialecontextvandejeugdigenen/ofhunopvoedersmetwaarnodigeenintegraleaanpakvandeproblematiek(VNG,IPO,UnievanWaterschappen&hetRijk,2010).Volgensde staatssecretaris vanVWSbestaathetnieuwe so- cialefundamentuiteenzoveelmogelijkgeïntegreerdeendoel-matigezorgenondersteuningvoor jeugdigenenhunouders(gezinnen). Dit is alleen mogelijk wanneer er intersectorale afstemming is tussen de verschillende betrokken beleidsterreinen(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011d).Winsemius(Peeters&Cloïn,2012)geeftaandathetuitgaanvaneigenkrachtookkostenverhogendkanwerken.Hetvraagtookinvesteringenvandeoverheid,aldusNicodeBoer(Peeters&Cloïn,2012).Eenvoorbeeldisdatzelfkokendooreengroepcliëntenineeninstellingduurderisdancentraallatencateren.

Vermindering regeldruk?Eenonderdeelvanhetbeheersbaarhoudenvandekostenisvermindering vandebureaucratie. Professionals verwachten

29

30

echtereenverderestijgingvande regeldrukdoordeaanko-mendestelselwijziging,waarindecentralisatievooropstaatende diversiteit aan regels (en behoefte aan ‘eigen’ regels) zaltoenemen (VanBostelenetal., 2011).VolgensKleine (2011)zijnomdebureaucratietekunnenverminderenveranderingennodigbijdeprofessionalzelf,hetmanagementvandeuitvoe-ringsorganisaties,deoverheidendemaatschappij.Deprofes-sional dient zich volgens Kleine als professional te gedragen(ruimtebenutten,bijscholenenbelemmeringendiezijervarenaangeven). Hetmanagement van uitvoeringsorganisaties zalde medewerkers hierop moeten aansturen. En de overheidmoet volgens Kleine uitgaan van vertrouwen in plaats vanwantrouwen.Demediahebbenweldeplichtomwantoestan-denaandekaaktestellen,maardienenooktebeseffendatnietelkdossierfoutlooskanwordenafgehandeld.

Stapelingseffecten en contraproductieve effectenDaarnaastkrijgenbepaaldedoelgroepentemakenmetstape-lingseffectendiehetgevolgzijnvandedecentralisatievanbe-leidnaargemeenten(WWNV,TransitieJeugdzorg,extramuralebegeleidingnaardeWmoenPassendOnderwijs)endebezui-nigingendiedoorgevoerdmoetenwordenopallerleibeleids-terreinen. Veel huishoudens krijgen te maken met hogerezorgpremies,zorgpakketversoberingen,hogereeigenbijdragenen lagere toeslagen. Nieuwe uitvoeringsbepalingen hebbengrotefinanciëlegevolgenvoorbepaaldehuishoudens.

Drietypenhuishoudenswordenhethardstgeraakt:• Huishoudensmetlageinkomensdieafhankelijkzijnvaneen

ofmeerdereuitkeringen;• Huishoudens die temaken hebbenmet langdurigewerk-

loosheidofuitkeringsafhankelijkheid,problematischeschul-den,onvoldoendecompetenties,contactmetpolitieenjus-titie, psychische problemen, en/of ernstige gezondheids- problemen;

• Werkendeminimametkinderendiegebruikmoetenmakenvanzorg-enwelzijnsvoorzieningen.

Negatieve gevolgen kunnen zijn dat kleine baantjes wordenopgezegdomtevoorkomendatgekortwordtopdeuitkering,mensenzelfstandiggaanwonen(ofdeschijnwekkendatdithetgevalis)ombepaaldeuitkeringenoftoeslagentebehou-denen/ofdatnodigezorgwordtvermeden.Ditkanvooreengemeentebetekenendatopdelangetermijndekostenjuistomhooggaaninplaatsvandalen(Hamdietal.,2011).

3.4 Aandacht voor ‘het hoe’IndevorigeparagraafsteldeK2datveleninhetsocialedomeindegedeeldeprincipesvandeviertransitieszullenonderschrij-ven,maardatechtietsdoenmetofvanuitdezeprincipeseenheelanderverhaalis.Hoekunnengemeentenenuitvoerings-organisatieshunorganisatieopnieuwinrichtenzodatzijopti-maalwerkenvanuitdieprincipes?Dezehoe-vraag is leidendvoorhetvervolgvanditrapport.

Bisschops(2012)constateertdatindeophandenzijndedecen-tralisatievandejeugdzorgterechteenzwaaraccentligtopdeinhoudelijke vernieuwing. Geen technische operatie, geendozenschuiven,maargestuurddooreeninhoudelijkeagenda.Overde inhoudvandieagenda isvolgenshemsteedsmeerconsensusteconstaterentussenpartijendiedaarbijeenbe-langrijkerolspelen:overheden, instellingen,professionalsencliënten(-organisaties).Naarmatedeambitiestoenemen(eriseenmentaliteitsveranderingnodigopalleniveaus)endebe-leidsterreinenwaaropzebetrekkinghebbenwordengescha-keld(Wmo,AWBZ,WWNVenPassendOnderwijs),neemtdebehoefte aan een heldere strategische agenda en een be-proefdeprocesregietoe.Dezeontwikkelingenvereisennietal-leeneenduidelijkevisie,maarookzichtopwelkeprocessenhetbetreft,besluitvaardigheid,kennisenvaardighedenvandemedewerkers, doorzettingsvermogen en inspirerend leider-schap(EGEMi-teams,2008).VolgensBisschopsiserinlande-lijkeenregionalebeleidsstukkenendiscussiestotnutoerela-tief weinig aandacht geweest voor het proces. Maar datbetekentnietdatwemetlegehandenstaan:erzijnmeerderemodellenwaaruitwekunnenputtenomditontwikkelvraag-stukconstructiefaantepakken. Figuur2:OntwikkelingsniveausvanPlateauaanpak(EGEMi-teams,2008).

Het ontwikkelvraagstukHet ontwikkelvraagstuk bestaat voor gemeenten en uitvoe-ringsorganisatiesuitdriedelen:• deinterneorganisatie;• desamenwerking(tussengemeenten,tussenuitvoeringsor-

ganisatiesensamenwerkingtussengemeentenenuitvoe-ringsorganisaties);

• derelatiemetdeburger.

Een model om de ontwikkeling van de gemeenten en de uit-voeringsorganisatiesteanalyserenentesturenisdePlateau-aanpak(EGEMi-teams,2008)6.Dezeaanpakbiedthandvattenomeen organisatie zo (in) te richten dat deze optimaal kanomgaanmetdecomplexiteitinhaaromgeving(samenleving,bedrijfsleven,ketenpartners).DePlateauaanpakkentvijfont-wikkelingsniveaus(ziefiguur2).Deplateausgevenvanmicronaarmacrotelkenseenverbre-dingvanhetorganisatieperspectief:vandeactiviteiten,naarhetproces,degeheleorganisatie,deketenendesamenleving.Indeplateauszienweenerzijdseengroeiendegroepbetrok-kenen,vande individuelemedewerker totdehele samenle-ving.Anderzijdszienweeensteedsbrederescopevanhetdoeldat wordt nagestreefd: van het optimaal uitvoeren van één

activiteit tot het optimaal dienen van de hele samenleving(Kanaleninbalans.nl). In tabel 1 worden de kenmerken van de verschillendeplateausbeschreven.

Eenbelangrijkekanttekeningisdatdeplateausnietlineairzijnopgebouwd:plateau3isnietperdefinitiebeterdanplateau1.Hethangtvandeaardencomplexiteitvanhetvraagstukenhet ambitieniveauvandeorganisatieafwelkplateaugeëigendis(EGEMi-teams,2008).Voorhetafgevenvaneenrijbewijszijnbijvoorbeeld activiteiten op een ander plateau efficiënt danvoorhetterugdringenvandecriminaliteitineengemeente.

Ontwikkelpad per organisatiegebied Om te ontwikkelen naar een ander plateauniveau is er eenveranderingnodigindeorganisatie.DePlateauaanpakonder-scheidt vijf organisatiegebiedenwaarop veranderd kanwor-den:strategieenbeleid,processenenstructuren,middelenenICT,medewerkersenvaardighedenenleiderschapencultuur(zietabel2).Deambitievandeorganisatiebepaaltopwelkeorganisatiegebieden de organisatie stappen moet zetten. Figuur 3 illustreert de relatie tussen de ambitie en de aan-dachtsgebieden(EGEMi-teams,2008).

6 DePlateauaanpakisoorspronkelijkontwikkeldvoordegemeentelijkeorganisatie,maariszoalgemeendathijookbruikbaarisomdeveranderopgavevooruitvoe-rendeorganisatiesinbeeldtebrengen.

31Figuur2:OntwikkelingsniveausvanPlateauaanpak(EGEMi-teams,2008).

Leiderschapencultuur

Medewerkers en

vaardigheden

Strategie en beleid

Ambitie

Processenenstructuren

Middelen enICT

Figuur3:Relatieambitieenorganisatiegebieden,EGEMi-teams(2008).

Samenleving-gericht

Mens-gericht

Doel-gericht

Procedure-gericht

Activiteit-gericht

32

De verschillende organisatiegebieden

Strategie en beleid Demanierwaaropdeorganisatiehaarmissieenvisieimplementeertdooreenheldereopalledoelgroepenvanbelanghebbendengerichtvastgestelde strategie, diewordt vertaald in concreet beleid, con-creteplannenenbudgetten.

Processen en structuren Demanierwaaropdeorganisatieinlijnmetdedoorhaargekozenstrategieenbeleidhaarprocessenidentificeert,ontwerpt,beheerstenwaarnodigverbetert.Ditallesvertaaldnaardestructuurwaar-binnendeorganisatiesturingenuitvoeringgeeftaanhaarprocessen.

Middelen en ICT DemanierwaaropvanuitstrategieenbeleidmiddelenenICTwor-denaangewendomdeactiviteitenvandeorganisatieeffectiefenefficiëntuittevoeren.

Medewerkers en vaardigheden Demanierwaaropdeorganisatiehaarmedewerkers inzet, stimu-leert,waardeertenfaciliteertinhunontwikkelingomhaarstrategieenbeleidsdoelstellingenterealiseren.

Leiderschap en cultuur Demanierwaaropdedirectieenhetmanagementvandeorganisa-tiedekoersbepaalt,dezevertaaltnaardedagelijksewerkelijkheiden insteedsafwisselendeomstandighedenvernieuwtomdeover-eengekomenstrategieendoelstellingenterealiseren.

Tabel1:Uitlegvandeverschillendeplateaus(EGEMi-teams,2008).

Tabel2:Organisatiegebieden(EGEMi-teams,2008).

De verschillende plateaus

Plateau 1 Activiteitgericht Deorganisatieheefteenadhockarakterenlegtdenadrukopdeactiviteitenvandeafzonderlijkefunctiesbinnendeorganisatie,zondertelettenopsamenhang.Dekwaliteitenvandeorganisatiezijndaadkrachtenslagkracht.

Plateau 2 Proceduregericht Deorganisatievoorzietinordeenefficiëntieenlegtdenadrukopderoutinematigeproceduresbinnendeafdelingen.Hierheeftdeorganisatiehetprimaireprocesindevingersenvoertditzoef- ficiëntmogelijkuit.Dekwaliteitenvandeorganisatiezijnefficiën-tieenroutinematigwerken.

Plateau 3 Doelgericht Deorganisatiekenmerktzichdooreenexternefocusenlegtdenadrukopintegraledoelstellingenopgemeentelijkniveauvoorbijde verkokering. Vanuit een integrale werkwijze staat de klantcentraal. De kwaliteiten van de organisatie zijn effectiviteit envindingrijkheid.

Plateau 4 Mensgericht Deorganisatiesteltdemenscentraalen legtdenadrukopsa-menwerkingbinnendegemeente,metdepartnersindeketenendirect met de burgers. De kwaliteiten van de organisatie zijnteamwerkenmaatwerk.

Plateau 5 Samenlevinggericht Deorganisatiebiedteennatuurlijkontwerpwaarbijdescheidslijntussendesamenlevingendeinterneorganisatievolledigwegvalten alle eerdere plateaus bewust in onderlinge samenhang wordeningezetomdesamenlevingoptimaaltedienen.Dekwa-liteitenvanditplateauzijnintegraaldenkenenwerken.

Naar een ideaaltypisch model Patrick Kenis,hoogleraarBeleids-enOrganisatiewetenschap-penaandeUniversiteitvanTilburgenAcademicDeanaandeAntwerpManagementSchool,geeftaandateenvandeuitda-gingen inde transities is eengoedonderscheid temaken inwanneerwezakenvrijsimpelkunnenorganiserenenwanneerhetingewikkeldmoet.Kenis:’Ikwaarschuwaltijdvoorderoepnaarsamenwerkinginnetwerken,wanthetiseigenlijkalsor-ganisatietypedemoeilijkstemanieromteorganiseren.Maaralsjehetbijvoorbeeldhebtoverhetverminderenvanschool-verzuim,danishetgewoonnodigomverschillendecompeten-tiesbijelkaartebrengenineennetwerk.’Volgens hetNationaalUitvoeringsprogrammaBetereDienst-verleningenE-overheidvragenveelontwikkelingendieopge-meenten en uitvoeringsorganisaties afkomen (onder andereWmo en Transitie Jeugdzorg) om een ontwikkeling richtingplateau4(NUP,2008).Plateau4ishetniveauwaaroporganisa-ties mensgericht (samen)werken binnen maatschappelijkenetwerken. Dit betekent dat de gemeente als regievoerder en deuitvoeringsorganisatiesdecompetentiesvandemenscen-traalstellenendenadrukleggenopsamenwerkingbinnendeeigenorganisatie,metdepartnersindeketenendirectmetdeburgers.

Decomplexiteitvandeviertransitiesvraagtdusvangemeen-tenenorganisatiesinhetsocialedomeindatzijzichbevindenopplateau4(figuur2).Deuitdagingvoorgemeentenenuit-voerendeorganisatiesisomtebepalenopwelkniveauzijzichnu bevinden en van daaruit te bepalenwat een realistischeambitieis.Wanneereenorganisatiebijvoorbeeldnogsterkineenprocedure-enafdelingsgerichtefasezit (plateau1of2),danishetrealiserenvaneenintegraledienstverleningsarchi-tectuuropketenniveau(plateau4)teambitieus.Wanneereenrealistisch ambitieniveau is bepaald, kan hieraan vervolgenseenontwikkelpadwordengekoppeld.

IndevolgendehoofdstukkenschetstK2watdeontwikkelingnaareenorganisatiesopplateau4vraagtvandebetrokkenengemeenten, uitvoeringsorganisaties en professionals, dekwetsbareburgerenzijn/haarsocialenetwerkenvoorburgersinhetalgemeen.DeverschillendeorganisatiegebiedenuitdePlateauaanpakdienenhierbijalsleidraad.Welkestappenmoe-tengemeentenenuitvoeringsorganisatieszettenopdezeorga-nisatiegebiedenomdedrieprincipes(participatie,denieuweprofessionaleneeneenvoudigerstelsel)diedeviertransitiesverbindenteintegrereninhunorganisatie?

33

Patrick Kenis

33

Inhoofdstuk3introduceerdeK2dePlateauaanpak:eenhulp-middel voor gemeenten en uitvoeringsorganisaties bij hetvraagstukdatdeviertransitiesinhetsocialedomeinmetzichmeebrengen.Daarvoorishetnodigdatgemeentenfunctione-ren op het vierde plateau, het niveau waarop gemeentenmensgerichtwerkenbinnendegehelemaatschappelijkeketen.Ditbetekentdatgemeentelijkeorganisatiesdecompetentiesvandemenscentraalstellenendenadrukleggenopsamen-werkingbinnendeeigenorganisatie (paragraaf4.1),metdepartnersindeketen(paragraaf4.2)endirectmetdeburgers(paragraaf4.3).Hoekunnengemeentenhiervormaangeven?

Van Haaften:‘Ikbenaltijdvoorstandervanherstelvanhetge-wone leven.Hoekun jealsoverheidfaciliterendatgezinnenweerzogewoonmogelijkkunnen leven? Ikvindhetcruciaaldat overheidsmiddelen zo worden besteed dat kinderen engezinnenweer kunnen functioneren in demaatschappij. Desamenlevingheeftnamelijkiedereennodig.’

4.1 Samenwerking binnen eigen organisatie Deontwikkelingeninhetsocialedomeinvragennietalleenvandeburgerenzijnnetwerkenprofessioneleinstellingen‘uitgaanvaneigenkracht’,maaruiteraardookvandegemeentezelf.Degemeentestaatvoordeuitdagingzichteontwikkelentoteenlerendeenreflectievegemeentedieinterdisciplinairesamen-

werking optimaal stimuleert. Over de ontwikkelopgave voorgemeenten sprak K2 onder andere metWim Hoddenbagh,projectleiderTransitiebureauJeugdbijdeVerenigingvanNe-derlandseGemeenten(VNG).‘Gemeentenhebbennudekansomhuneigenmaniervanwerkenenhuneigenbedrijfsvoeringtegenhetlichttehouden,’zegtHoddenbagh.IndezeparagraafbeschrijftK2deveranderopgavevoorde samenwerkingbin-nendegemeentelijkeorganisatie.

Urgentie, omvang en complexiteit van veranderopgave helder Omdeontwikkelingnaareenmensgerichtenetwerkorganisa-tiete(kunnen)makenishetteneerstebelangrijkdatgemeen-tenintern-zowelbestuurlijkalsambtelijk-deurgentie,om-vangencomplexiteitvandeveranderopgaveheldervoorogenhebben.Inhetkader‘budgetvoorgemeenten’inhoofdstuk1toondeK2deomvangvanhetbudgetdatgepaardgaatmetdeoverhevelingvandeverantwoordelijkheden.Detotaleomvangvan het gemeentefondsin2011bedroeg17mil-jardeuro.Dedriedecen-tralisaties7 gaan gepaardmeteenoverhevelingvanin totaal ongeveer 8mil-jard euro. Dit betekenteen toename van bijnavijftigprocent.

35

hoofdstuk 4

gemeenten aan zet

Wim Hoddenbagh

“”

7 HetbudgetvoorPassendOnderwijsgaatnaardesamenwerkingsverbandeninhetonderwijsennietnaardegemeenten.

Van Haaften: ‘Mijneerstegedachtebijdetransitiesisdathetgigantischis:eengigantischeuitdaging,maarookeengiganti-schekans.Wezienveelgemeentendiehiergoedopvoorsorte-ren,die realiserenzichditook.Maarer zijnookgemeentenwaarvanikhetgevoelkrijgdatdeenormeomvangnogniettotzedoordringt.’

Van Gennipgeeftaandathetzwaartepuntindegemeentelijkeinkoopverschuiftvanhetfysiekeenfacilitairedomeinnaarhetsocialedomein:‘WegaanlangzaamtoenaarhetScandinavischmodel.InScandinaviëhebbengemeenteneenhelezwaretaakindeeerstelijnszorgenwordenzijmeergeïdentificeerdmetzorg enwelzijn enmindermetdeharde sector.Gemeentenzullenzichgaanprofilerenophetsocialedomein.Dediscussieoverdelantaarnpaalisvoorbij!’VanGennipgeeftditalsvolgtschematischweer:

Hoddenbagh:‘Definanciëlebalansvandegemeentelijkeorga-nisatiegaatletterlijkverschuivenvanhetfysiekenaarhetsoci-aledomein.’

Van Gennip:‘Debasalevraagisofjeinjegemeenteeenrealis-tisch beeld hebt van wat er te gebeuren staat. Volgensmijwordtonderschatwatdeimpactvandedecentralisatiesisenookhetbewustzijnvandeafbreukrisico’sisgering.Daarnaastzijn de financiële gevolgen momenteel moeilijk in beeld tebrengen.’

Lokale visie bepalenAlsregisseursvanhetsocialedomeinmoetengemeentendeveranderopgavedushelderinbeeldhebben.Zijmoetenwetenwaarzenaartoewerkenenditdoenvanuiteenvisiediehetkloppendhartvormtvanhetveranderproces.Dedrieprincipesdiedeontwikkelingenverbinden(participatie,denieuwepro-fessional en een eenvoudiger stelsel) worden door vrijwel iedereeninhetsocialedomeinonderschreven.Hoewelerdussteedsmeerconsensusbestaatoverdezeprincipes(Bisschops,2012),moetenzewelnogvertaaldwordennaareenvisievoordegemeentelijkepraktijk.Ookmoetengemeenteneenduide-lijke visie hebbenophoe lokaal de verbindingwordt gelegdtussendevierontwikkelingen.Ditvraagtomherijkingvanhethuidigelokalesocialebeleid,zowelquainhoudalsdeorganisa-tieervan.Wantzoalseerderaangegeveniseengeïntegreerdeendoelmatigezorgenondersteuningvoorburgersalleenmo-gelijkalserintersectoraleafstemmingistussendeverschillendebetrokken beleidsterreinen (Veldhuijzen van Zanten-Hyllner,2011d).

36

e 8 miljard

e 17 miljardFiguur4:omvangextramiddeleningemeentefonds.

Figuur5:Gemeentelijkeinkoopvanaf2015(VanGennip,2012).

“”“

”

37

Hoddenbagh:‘Alsikhetoverdedriedecentralisatiesheb,ge-bruikikaltijddemetafoorvan3d.Alsjeopheteerstegezichtnaareen3d-plaatjekijktenjehebtniethetjuistebrilletjeop,danzie jeereigenlijkniets in…Maarals jedandejuistebrilopzet,danziejepasdesamenhang.´

Eenvisieheeftenerzijdseenbindendefunctie(bronvaninspi-ratie)enanderzijdseensturende(alsrichtinggevendkompas).Volgens Collins en Porras (1996) gaat het bij visie om twee basiselementen:dekernideologie(waarzettenweonsvoorinen waartoe bestaan we?) en de voorziene toekomst (wat wil-lenwe ten diepste bereiken, watwillenwe creëren enwatkunnenwealleenbereikenmet substantiële verandering envooruitgang?). Van Beek, Kneepkens en Van Loenen (2010)waarschuwengemeentenhetformulerenvaneenvisietezienalseenformelestapofalseendoelopzich.Volgenshenbevat-ten veel visiedocumentenweinig visie enmet name slechtseen opsomming van acties, waarbij achteraf geconstateerdwordtdaterbehoefteisaanmeersamenhangenafstemmingtussendeverschillendeactiviteiten.Eengoedevisiezoudaar-entegenvanafhetbeginvanhetprocesrichtingmoetengevenendoelenenactiviteitentoteenlogischgeheelmoetenverbin-den.Hetontwikkelenvaneenvisieophetgehelesocialebeleidofeendeelaspecthiervankandaarombetergezienwordenalshet startpuntvaneenveranderproces.VanBeeket.al.waar-schuwen ervoor visiediscussies niet uit te stellen tot rustigetijdenoftijdenwaarinmeerfinanciëlemiddelenbeschikbaarzijn, omdat juist in tijden van financiële krapte een helderevisievanbelangis.Alsdemiddelenschaarszijn,iseengoedeverantwoordingdestebelangrijker,aldusVanBeeket.al.Hetwijzigenvandekoerskosttenslotteookveeltijdenenergieendaarmee geld.

Van Gennipbeaamtdit:‘BijdeWetWerkennaarVermogenenhet overhevelen van de begeleiding van de AWBZ naar deWmo is er relatiefweinigtijdom te komen tot realisatie. Ikvoorziedatgemeentenoptweemanierengaanreageren:óf

gemeentengaanzakensnelkopiërenenrakenvervolgensindeknel.Datkostvervolgensveelkruimbijdebetrokkenenenhetvraagtveelpolitiekewilomdeschadeweerteherstellen.Ofgemeentenkiezenvooreentijdelijkmodel,waarnazepasechtgaaninnoveren.’

Gemeentenmoetenzichdusookafvragenhoeambitieus zijwillen en kunnen zijn en welke veranderingsbereidheid ver-wachtmagwordenvananderepartijen.Allepartijendieeenrolhebbenindeuitvoeringvandevisiemoetendeeluitmakenvanhetprocesomdezevisieteformuleren.Zijmoeteneven-eensdedraagkrachthebbenomdevisieomtezetten indeuitvoeringspraktijk.HetProjectbureauvoorbereidingstrajectenparticipatiebudget (2009) adviseert gemeenten de visie telatenleven,doorbijvoorbeeldbijeenkomstenteorganiseren,operationeleaanjagerstebenoemenofeencoalitiekamerteorganiseren.Doorgebruiktemakenvanconcretecasussenkaninvullingwordengegevenaanopzichzelfhollebegrippenals‘deburgercentraal’of‘sluitendeketen’.Decasusinditthema-rapportiseeneerstepogingdaartoe.

Nieuwe cliënten in beeldOmtoteendoelmatigerzorgvoordeburgertekomen,moetenvolgensKenis(2011)debehoeftenvandeburgerhetstartpuntzijnvanderedenering,nietdebehoeftenvandegemeentelijkeorganisatieofdezorgaanbieder.Hijgeeftnadrukkelijkaandatdegemeentenietdegeneisdiestrakszelf,alseensoortsuper-partij,dezorgophetniveauvandeprofessionalsgaatregisse-ren.

“” ”

Figuur6:Driebelangrijkeelementeninhetverstrekkenvanzorg(Kenis,2011).

Zorgvraag

Zorgaanbod

Gemeente

38

Van Haaften: ‘Dediscussieoverwachtlijsten inde jeugdzorgheefterbijonsinBrabanttoegeleiddatwedielijstenhebbenonderzocht. Want we hebben het steeds over wachtlijsten,maarwiestaandaareigenlijkop?Erblekenveelmensentezijndiebewustopdewachtlijststaan.Zijkrijgenbijvoorbeelddeenetherapieenstaanopdewachtlijstvoordevolgende.Daar-doorontstaatduseenbeteredoorstroming.’

Watdegemeentewelkandoen,isdevraagvanburgersonder-steunen en methoden introduceren waarmee de (sterk) verschillendebehoeftenvanburgersexplicietgemaaktkunnenworden.Hetgaatdusomdeaansluitingtussenhulp-enonder-steuningsvraagenhulp-enondersteuningsaanbod(ziefiguur6).

Kwekkeboomzegtdatdeonbekendheidvangemeentenmetde behoeften van de nieuwe doelgroepen een risico is: ‘Gemeentenkennenmensenmeteenernstigepsychiatrischeproblematiekofernstigeverstandelijkebeperkingniet.Zeken-nendedoelgroep lichtverstandelijkbeperktenmaarnauwe-lijks.Demeest kwetsbaremensen,die zowelopdearbeids-markt als in het reguliere leven weinig weerstand hebben,wordennueendoelgroepvangemeenten.Zijhebbenwelwat

kennisenervaringopgedaanindesocialewerkvoorzieningvanmensenmeteenafstandtotdearbeidsmarkt,maarnietindebegeleidingsvragenvanmensenmeternstigebeperkingen.’

Omvang van groepen nieuwe cliënten van de gemeenteVolgensKenis(2011)zijnergoedelandelijkeparameterswaar-mee de gemeente de verwachte aantallen enkelvoudige encomplexezorgvrageninbeeldkanbrengen.Hijwijsteropdatdegroepmeteencomplexezorgvraagklein is.Deovergrotemeerderheidvandeburgersheeftgeenofenkelvoudigevra-gen(ziefiguur7).IndegemeenteSonenBreugelishetinbeeldbrengenvandedoelgroep de eerste stap in het transitieproces.WethouderFrenken:‘Wezijnnubezigmetdeeerstevoorzichtigestappen:wat speelter,wat leefter?Wehalenoveral informatievan-daan. Het allerbelangrijkste is namelijk dat je als gemeenteheelgoedweetwatjehuidigesituatieis.Voorwiehebjediezorgnunodig?’

Niveau voorzieningen opnieuw bepalen Zoalseerderaangegevenzijngemeentenernietmetenkelhetovernemenvandeverantwoordelijkheid.Erdienteennieuweopbouw van het sociale fundament te komen (VNG et al.,2010).Degemeentemoetbepalenwatzijvoorwelkeburgersminimaalwilbieden(VanHouten,2012).Frenken:‘Wemoetenonsafvragenhoeluxeweonzevoorzieningenwillenhebben:vanafwelkmoment iseenvoorzieningbeschikbaarentegenwelkekosten?’OokJan Steyaert,lectorSocialeStudiesFontysHogescholen en docentUniversiteit Antwerpen,pleit voor het goed door-denken van de manier waarop gemeenten vormgeven aan de solidariteit in hungemeente(ziekader).

OntschottingEen geïntegreerde en doel-matige zorg voor en onder

Figuur7:Zorgbehoeftenjeugdigenengezinnen(Kenis,2011).

“”

Jan Steyaert

8 Een interprofessionele handelwijze van gemeenteambtenaren betekent dat ge-meenteambtenaren werken vanuit een gemeenschappelijk doel en besluitvor-mingsproces.Werkprocessenenthema’szijntotopeenbepaaldehoogtegeïnte-greerd. Kennis en expertise zijn geïntegreerd, zodat de samenwerking leidt totoplossingenvoorcomplexevraagstukken.

steuningvanburgersisalleenmogelijkwanneererintersecto-raleafstemmingistussendeverschillendebetrokkenbeleids- terreinen(VeldhuijzenvanZanten-Hyllner,2011d).Omopca-susniveauproblematiekintegraaltekunnenbenaderen,moe-tenopbeleidsniveauookdeverschillendeveldengeïntegreerdworden.Datvraagtomontschottingbinnendegemeentelijkeorganisatie(VanBeek,Kneepkens&VanLoenen,2010).Steyaertnoemtdithorizontaleontkokering: ‘Alsdeontkoke-ringbeperktwordttotdesocialesector,danwordteronvol-doendewinstbehaald.’Steyaertadviseertgemeentenomookdefysiekeinfrastructuur(toegankelijkheid)bijvraagstukkentebetrekken ende economische sector.Steyaert: ‘Ophetmo-mentdatjeverantwoordelijkwordtvoordeuitvoeringvandeWetwerkennaarvermogenendejeugdzorgenerissprakevanschoolverlaterstussen18en27jaardiegeenbijstandkrijgen

Frenken:‘DetransitiebetekentdatjeinjegemeenteechtvanAtotZ,metalleswaarjemeebezigbent,vanuitdekantelings-gedachtemoethandelen.Kruislingsdenkenenkokersloslaten.Wanthetprobleembinnenhetenegebied,kanweleenseenoplossingbiedenvoorhetanderegebied’.

enduswerkofeenopleidingnodighebben,dankunjehenwelinbeeldhebben,maaralsjegeenafsprakenkuntmakenmetdelokaleeconomischepartnersdaarover,danhebjeeenpro-bleem.Meestalisdewethouderdieoverhetsocialedomeingaateenanderedandieoverheteconomischedomeingaat.Daarbegintdeontkokeringal.Hetcollegevanburgemeesterenwethoudersmoetmet éénmond spreken richting al diepartijen:wezijnsamenverantwoordelijkvoordesocialekwali-teit en zorgzaamheid vanonze gemeente.Dat is horizontaleontkokering.’Horizontaleontkokeringvraagteeninterprofessionelehandel-wijze8(ziehoofdstuk5)vanbeleidsambtenaren.VolgensZuur-mondenDeJong(2010)ishetbelangrijkdatdegemeentehaarorganisatiezoinrichtdathetdemultidisciplinairehandelwijzevanbeleidsambtenarenfaciliteert.Volgenshensluithetdirec-tiemodelhierbijhetbesteaan.Inhetdirectiemodelvoelthetvoltalligemanagement zich verantwoordelijk voor het totaleresultaat.AardemaenKorsten(2009)beschrijvendatbinnenhetdirectiemodeldegemeenteeenindelingheeftdievoort-vloeituitdelogicavandeburger.Volgensdeburgerheeftdegemeentederolleninterneenexterneleider,dienstverlener,handhaver,beleidsontwikkelaar,beheerdereneffectiefenef-ficiëntwerker.Destructuurvandegemeentemoetaansluitenopdezerollen.VolgensZuurmondenDeJong(2010)zijnindi-vidueletargetsengestructureerdwerkendoormedewerkersvanuit hun rol ondergeschikt aan samenwerking binnen hetdirectiemodel.

Van verzorgingsstaat naar verzorgingsstadjesSteyaert:‘Ikpleitvooreenvolwaardigedecentralisatie.nuisereendecentralisatiewaarbij pakketjes bevoegdheden naar gemeentengaan,maarwaartegelijkertijdderijksoverheidnogvanallesroept.neemdepgb’s.Daaroververschillendemeningenopnationaalni-veau.Laatgemeentenzelfbeslissenwatzeermeewillendoen.Geefgemeentenookdevrijheidombelastingenteheffenendusbijvoor-beeldeenbeleidsrijkeofbeleidsarmegemeenteteworden.neder-landsegemeentenhebbennauwelijkseeneigenkoerstevaren.Vanveertigjaaropbouwvaneennationaleverzorgingsstaatisernueenkantelingnaar415verzorgingsstadjes.Elkvandiestadjesmoetop-nieuwvormgevenaandesolidariteitindegemeenschap.Inwelkemate zorgenwe voor elkaar?Als je in eenbeleidsrijke gemeentewoont,met een hoog voorzieningenniveau,moet je ook akkoordgaanmetdeconsequentiedatjemeerbelastingbetaaltbovenopderijksbelasting.Datislokaledemocratie!’

Verticale ontkokeringSteyaertgeeftaandatomdehorizontaleverkokeringgoeddoortevoeren ook een verticale ontkokering noodzakelijk is: ‘Als de ge-meenteoplokaalniveauinvesteertinpreventieveactiviteitenenditbinnentwee,vijfoftienjaarwinstoplevertvoordeAWBZ,danzoubespreekbaargemaaktmoetenwordenwiedekostenhiervoorbe-taalt.Hoefinancierjebijvoorbeeldeenrollator?Jezoualsgemeen-teiedereenereengratiskunnengeven.Depaarhonderdeurodieditkost,betalenzichterugdoordatmensenlangerzelfstandigkun-nenblijvenwonenenmindervaakeenberoepdoenopverzorgings-ofverpleegtehuizen.Maaropditmomentzijnditnogtweeverschil-lende budgetten. Als je ze gescheiden houdt, dan stel je alswethoudernietvooromiedereeneengratisrollatortegeven.’

“ ”

40

Figuur8:Directiemodel(Aardema&Korsten,2009).

De nieuwe rol van de gemeentelijke professional VanbeleidsmedewerkernaarregisseurZoals in paragraaf 2.2 aangegeven vragen de ontwikkelingenomeencentralepositievandeeigenkrachtvanprofessionals.Datgeldtnietalleenvoorprofessionalsindeuitvoerendeorga-nisaties,maarookdeprofessionalsdiewerkenbijdegemeente.Ookbinnendegemeentelijkeorganisatiestaathetversterkenvan het eigen zelfregulerend vermogen centraal (Donkers,2009). De functie van ambtenaar beweegt daarmee volgensVanBeeketal.(2010)vanbeleidsexpertnaarprocesregisseur.Hetgaatsteedsmeeromstrategischhandelenensamenwer-keninnetwerkeninplaatsvanomeengedegenbeleidsvoorbe-reidingenuitvoering.Helikopterview,daadkracht,samenwer-kingsgericht,verantwoordelijk,mensgerichtenzelfmanagementworden als competenties belangrijker (Eggermond & VanGalen,2002;Partners+Pröpper,2004,ziekader). Frenken:‘Wemoetenmeertoenaareenregiegemeente,waar-bijjebijelkvraagstukkuntbeoordelenwelkekennisernodigis.Datheeftalsvoordeeldatwezichthoudenopwatnodigisendatwecontrolebehoudenoverdekwaliteit.Nuligtdatzichtvaak te veel bij aanbieders en hebbenwe als gemeente vrijweinigsturing.Hetvraagtanderzijdsvanonsalsgemeentedatwe durven loslaten.Want als we geen vertrouwen hebben,werkenwevanuiteennauwetunnelendatverkrampt.’

Hoddenbaghvindthetbelangrijkdateengemeentebeschei-denambities toont. ‘Roepniet:“Wijgaanhetallemaalbeter

doen”.Waarom zouden 415 gemeenten wel kunnen ontbu-reaucratiseren terwijl dit 12 provincies en een klein aantalzorgkantorendiedaaringespecialiseerdwarenniet lukt?Ge-meentenmoetenzichdusaandeenekantbescheidenopstel-lenenaandeanderekantambitieus,bruisendenenthousiastzijn.’

VolgensDeBoerenVanderLans(2011)moetengemeentenals goede regisseur contacten met het veld en de burgers onderhouden, functioneren in netwerken en moeten ze in gesprek met alle mogelijke partijen voor het opstellen van

Nieuwe competenties van de beleidsambtenaar

Helikopterview: Deregisseurheefteengoedenomvattendbeeldvande situatie.Hij overziethetbeleidsonderwerp, inclusief koppelingenmetandereonderwerpen,oorzakenvoordezeproblemenendedoe-lenenbelangenvanbetrokkenpartijen.Dezekennisvormtdebasisvanzijnvisieenbepaaltdeuittezettenkoers.

Daadkracht: Een sterke regisseur durft beslissingen te nemen en isduidelijkinzijncommunicatiehierover.Hijwachtnietafmaarsigna-leertmogelijkhedenvanuiteenhelderekoers.

Samenwerkingsgericht: Deregisseurslaagterinvoldoendepartijentemotiverenbijtedragenaanhetgeheelenmetelkaarsamentewerkenvoorzoverdebeleidslijnenditvragen.Actorenmobiliseren,enthousi-asmereneninspirereniseenbelangrijkeactiviteitdiehierbijhoort.

Verantwoordelijk: Deregisseurisbereidenblijktookwerkelijkinstaatom1

LokaaL sociaaL domein op de schop - Steyaert 04 K2...tHemArApport 2012 LokaaL sociaaL domein op de...

Documents

Transcript of LokaaL sociaaL domein op de schop - Steyaert 04 K2...tHemArApport 2012 LokaaL sociaaL domein op de...