InhoudsopgavenSamenvatting en Conclusie 2Hoofdstuk 1. Inleiding 4

1. Aanleiding 42. Probleemstelling en onderzoeksvragen 43. Opzet van het onderzoek 54. De werkwijze 5

Hoofdstuk 2: Het Jeugdbeleid 62.1 Inleiding 62.2 Reikwijdte van het Jeugdbeleid 6

2.2.1 De voorzieningen voor de kwetsbare groepen 72.3 De ontwikkelingen in het jeugdbeleid 8

2.3.1 De Wet op de jeugdhulpverlening: 92.3.2 Regie in de jeugdzorg 92.3.3 De Wet op de Jeugdzorg 102.3.4 Jeugdbeleid in Ba(la)ns 10

2.4 Verantwoordelijkheidverdeling en sturing van het jeugdbeleid 112.4.1 Bevoegdheden Rijk 112.4.2 De provincie: 122.4.3 De gemeente 12

2.5 Financiering van het jeugdbeleid 132.6 De relatie tussen het jeugdbeleid en de Bureaus Jeugdzorg 13

Hoofdstuk 3: De Bureaus Jeugdzorg 133.1 Inleiding 133.2 Achtergrond 143.3 De positie van de Bureaus Jeugdzorg 153.4 Opkomst van de Bureaus Jeugdzorg 16

3.4.1 Stap1: Regie in de jeugdzorg 163.4.2 Stap 2: Het beleidskader Wet op de jeugdzorg 173.4.3 Stap 3: Nieuwe Wet op de Jeugdzorg 19

3.5 Financiering van de Bureaus Jeugdzorg 20Hoofdstuk 4: Knelpunten van de Bureaus Jeugdzorg en aanbevelingen 21

4.1 Inleiding: 214.2 Knelpunten van de bureaus jeugdzorg: 214.3 Aanbevelingen: 23

Samenvatting en Conclusie De afgelopen jaren is hard gewerkt aan vernieuwing van de jeugdzorg. Bij deze vernieuwing is

gestreefd naar een samenhangend aanbod van jeugdzorg, op maat van de hulpvraag van jeugdigen en

ouders.

Een belangrijke stap in het realiseren van een voor jeugdigen en ouders samenhangend aanbod van

jeugdzorg is de Wet op de jeugdhulpverlening van 1989. Deze wet omvat ondermeer decentralisatie

van het overgrote deel van de jeugdhulpverlening naar de provincies en grootstedelijke regio’s,

samenwerking tussen de jeugdhulpverlening, de (gezins)voogdij en de jeugdafdelingen van de Riaggs.

Ondanks de resultaten die met de Wet op de jeugdhulpverlening geboekt zijn, werd na invoering van

de wet duidelijk, dat verdere verbetering van de jeugdzorg nodig was. In de jeugdzorg is sprake van

versnippering over veel verschillende instellingen, sectoren en circuits. De toegang tot de jeugdzorg is

in de praktijk niet eenduidig: indicatiestelling en zorgtoewijzing verschillen per zorgaanbieder voor

dezelfde cliënt. Jeugdigen met problemen op het grensvlak van verschillende sectoren dreigen tussen

wal en schip vallen. De zorg wordt te veel gestuurd vanuit het aanbod en te weinig vanuit de vraag.

Voor de buitenwereld is de jeugdzorg onvoldoende transparant, zowel wat betreft kwaliteit als wat

betreft kwantitatieve gegevens.

Met het regeringsstandpunt Regie in de jeugdzorg werd in 1994 een vernieuwing in gang gezet naar

een toekomstige jeugdzorg binnen de bestaande wet- en regelgeving. Regie in de jeugdzorg heeft tot

doel de samenhang binnen de jeugdzorg te versterken. Belangrijke uitgangspunten voor dit proces zijn

de verbetering van de toegang tot de jeugdzorg en de ontwikkeling van een integraal aanbod van

jeugdzorg. Er is in de afgelopen jaren in alle provincies voortvarend gewerkt aan de vorming van

toegang tot de jeugdzorg, het aanbrengen van samenhang in het aanbod en de aansluiting van de

jeugdzorg op het lokale jeugdbeleid.

In 1998 was het duidelijk geworden dat het traject Regie in de Jeugdzorg tegen haar grenzen aanlopen

en zo’n traject zonder wetwijziging niet haalbaar is. Debehoefte aan samenhang en samenwerking van

de verschillende voorzieningen in de diverse jeugdzorginstellingen is hiervan een reden geweest. Dit

heeft ertoe geleid dat in 1998 in het reageerakkoord werd vastgelegd, dat er een Wet op de jeugdzorg

moest komen. De opkomst van de Bureaus Jeugdzorg is in de overgangsfase naar de nieuwe Wet op de

Jeugdzorg opgekomen. De Bureaus Jeugdzorg moeten een centrale plaats innemen als schakel tussen

de jeugdzorg en de lokale algemene jeugdvoorzieningen.

De Bureaus Jeugdzorg hebben inmiddels de schakelfunctie gekregen tussen het aanbod van de

jeugdzorg en de vraag naar jeugdzorg. De Bureaus Jeugdzorg zijn het middel punt van het Jeugdbeleid

geworden. Dat is de aanleiding van dit onderzoek geweest. In dit onderzoek hebben we de positie van

de Bureaus Jeugdzorg, de manier waarop ze functioneren en knelpunten waar ze tegen aanlopen in het

beeld gebracht.

Uit dit onderzoek blijkt dat de Bureaus Jeugdzorg zonder meer tot een effectiever jeugdbeleid leiden.

Tevens lopen de Bureaus Jeugdzorg tegen een aantal problemen aan die van aard met elkaar

verschillen. Ten eerste missen de Bureaus Jeugdzorg visie op de prioriteitsstelling. Dat komt door de

mentaliteit van het personeel dat daar werkt. Ze zijn ervaren de hulpverleners die bij de

zorginstellingen hebben gewerkt. Ze hebben soms moeite om van de cliënten los te laten en

prioriteiten te stellen. De oplossing vereist een wijziging in de houding van deze hulpverleners. Ten

tweede zou het andere probleem de toenemende wachtlijsten bij de Bureaus Jeugdzorg zijn ten

gevolge van de nieuwe wet. Dit is de zorg van de Bureaus Jeugdzorg dat het Recht op jeugdzorg tot

extra vraag gaat leiden. Dit probleem zou ons inzien opgelost worden door de strakke taak afbakening

voor de Bureaus Jeugdzorg. Ter derde vormt de samenwerking tussen de Bureaus Jeugdzorg en

gemeenten ook een probleem voor het functioneren van de Bureaus Jeugdzorg. De gemeente wordt

door de nieuwe wet verantwoordelijk gesteld voor de lokale jeugdzorg en het lokale preventieve

jeugdbeleid. Deze verantwoordelijkheid betekent voor beide dat ze nauw met elkaar samen dienen te

werken. Van deze gewenste samenwerking is nog geen sprake. Dat komt voor een deel dat sommige

gemeenten nog niet genoeg geïnformeerd zijn en voor een deel door weinig politieke interesse voor

het jeugdbeleid. Het Rijk dient de verantwoordelijkheid voor te nemen om de gemeenten op hun

verantwoordelijkheid te wijzen. Ten slotte beschikken de Bureaus Jeugdzorg en de zorginstellingen

nog niet over een automatiseringssysteem waar ze gemakkelijk aan elkaar informatie over hun

beschikbare capaciteit kunnen komen en of overdracht dossier kan plaatsvinden. Het Rijk dient er voor

te zorgen dat een geschikt automatiseringssysteem komt. Daardoor wordt de samenwerking tussen de

Bureaus Jeugdzorg en de zorginstellingen efficiënter.

Hoofdstuk 1. Inleiding

1. AanleidingIn april is gestart met het IRF onderzoek Jeugdbeleid. Doel van het onderzoek was het inventariseren

van kennis en lacunes in het jeugdbeleid binnen Financiën. Na deze inventarisatie is nog een afweging

mogelijk of het onderzoek naar het jeugdbeleid in den brede wenselijk is. Hiervoor is in de eerste twee

maanden getracht zicht te krijgen op de reikwijdte van het jeugdbeleid. Gebleken is dat het

jeugdbeleid momenteel erg in de belangstelling staat. De operatie Jong is daar een uiting van. Doel

van deze operatie is meer samenhang in het jeugdbeleid tot stand brengen, knelpunten opsporen en

aanpakken en betere onderlinge samenwerking creëren. Onze doelstelling met het jeugdonderzoek

overlapt in belangrijke mate de doelstelling van operatie Jong. De klankboord groep is daarom

geconcludeerd dat een duidelijke afbakening van het onderzoek moet gebeuren en dat komt omdat het

beleidstrein flink in beweging is. Overwogen is onderzoek te verrichten naar de Bureaus Jeugdzorg.

Onderzoek gericht op de Bureaus Jeugdzorg richt zich op het bureau jeugdzorg als schakel (rol) tussen

lokale jeugdvoorzieningen en geïndiceerde jeugdzorg, hun positionering en werkwijze.

De taak van de Bureau Jeugdzorg is toegang tot de zorg aan de jeugdigen te bieden. De bureaus zijn

geen aanbieder van de zorg. De bureaus verduidelijken de hulpvraag van jeugdigen met hen en

vertalen deze in een indicatie voor de gewenste zorg. Dat betekent dat de bureaus de vraag en het

aanbod van de jeugdzorg op elkaar afstemt.

2. Probleemstelling en onderzoeksvragenHet beleidskader Wet op de jeugdzorg heeft het wettelijke kader vastgelegd waarbinnen de bureaus

moeten opereren. In dit kader worden de taken en de werkwijzen van de bureaus beschreven. Alle

taken van de Bureaus Jeugdzorg maken dat ze een complexe relatie met de omgeving hebben. Met de

omgeving wordt onder andere bedoeld zorgaanbieders, algemene voorzieningen voor jeugdigen en de

jeugdciviel- en jeugdstrafrechtketen.

De totstandkoming van de Bureaus Jeugdzorg heeft enige tijd geduurd. Financiën heeft geen goed

zicht op de samenwerking tussen de instellingen in de omgeving van de Bureaus Jeugdzorg. Wel zijn

er signalen dat de relatie tussen de bureaus met de andere instelling van omgeving niet vlekkeloos

verloopt. Het samenwerkingverband met de omgeving verschilt per gemeente en is afhankelijk van het

gedrag van de zorgaanbieders.

De rode draad van de totstandkoming van de Bureaus Jeugdzorg is het bevorderen van samenhang en

samenwerking van de verschillende voorzieningen in de diverse jeugdzorginstellingen. De Bureaus

Jeugdzorg moeten leiden tot effectiever/ doeltreffender jeugdbeleid. De vragers en aanbieders van de

jeugdzorg moeten beter op elkaar kunnen matchen.Hieruit volgen de volgende vraagstellingen:

“Leiden de Bureaus Jeugdzorg in het huidige wet- en regelgeving tot een effectiever jeugdbeleid?.”

“Welke verbeteringen dienen in het huidige jeugdzorgstelsel worden aangebracht en hoe dient de

overheid op dit stelsel in gaan, om de gewenste samenhang te bereiken?”

3. Opzet van het onderzoek In hoofdstuk 2 wordt de reikwijdte, de verantwoordelijkheidverdeling, en de financiering van de

jeugdzorg aan de orde gesteld. De diverse aanbieders van jeugdzorg komen in het bijzonder in beeld.

Daarnaast worden de verschillende ontwikkelingen in het jeugdbeleid onder de loep genomen.

Verantwoordelijkheidverdeling en sturing van het jeugdbeleid verdient ook hier enige aandacht. De

financiering van het jeugdbeleid komt daarna aan de orde. Het hoofdstuk wordt afgesloten met de

relatie tussen het jeugdbeleid en de Bureaus Jeugdzorg te bespreken.

Het doel van dit hoofdstuk is om de lezer een beeld te geven van het totale jeugdbeleid en de

omgeving waarin de Bureaus Jeugdzorg functioneren. Op deze wijze kan de lezer de context waarin de

Bureaus Jeugdzorg staan beter plaatsen.

In hoofdstuk 3 wordt na de achtergrondinformatie van de Bureaus Jeugdzorg aandacht besteed aan de

positie van de bureaus in het jeugdbeleid, de opkomst van de Bureaus Jeugdzorg, de taken van de

Bureaus Jeugdzorg en de relaties van de bureaus jeugdzorg met de zorgaanbieders en de lokale

voorzieningen.

Het doel van deze paragraaf is om de lezer te informeren over de stand van zaken rondom de Bureaus

Jeugdzorg.

Hoofdstuk 4. In dit hoofdstuk worden de voorkomende problemen bij de Bureaus Jeugdzorg

besproken. Deze problemen zijn naar voren gekomen door een aantal werkbezoeken aan gemeenten en

de Bureaus Jeugdzorg en de literatuurstudie. Het hoofdstuk wordt met een aantal aanbevelingen

afgesloten.

4. De werkwijzeIn deze studie is van de diverse onderzoekmethoden gebruikgemaakt te noemen:

1. Literatuurstudie: om een zicht te krijgen op geschiedenis van het jeugdbeleid, het ontstaan van het

jeugdbeleid en vormen van Bureaus Jeugdzorg.

2. Documentanalyse: beschrijving van de wet.

3. Werkbezoeken: Dat heeft een aantal werkbezoeken bij de gemeenten (Breda en Eindhoven) en de

Bureaus Jeugdzorg (Rotterdam, Venlo, Breda en Eindhoven) plaatsgevonden. In de Bureaus hebben

we met de diverse hulpverleners en hun managers gesproken. Bij de gemeenten zijn gespreken met de

betrokken beleidsambtenaren gevoerd.

Hoofdstuk 2: Het Jeugdbeleid

2.1 Inleiding

Het jeugdbeleid bestaat uit een reeks van algemene voorzieningen voor jongeren en diverse

gespecialiseerde voorzieningen voor kinderen en ouders met (ernstige) opgroei- en

opvoedingsproblemen.

Na deze korte inleiding wordt in paragraaf 2 inzicht gegeven in de reikwijdte van het jeugdbeleid.

Daarin komen diverse voorzieningen voor jeugdigen aan de orde, onder meer de voorzieningen voor

kwetsbare groepen, de gespecialiseerde voorzieningen voor de jeugdzorg en de algemene

voorzieningen. In paragaaf 3 worden de verschillende ontwikkelingen en projecten in het jeugdbeleid

onder de loep genomen. De afgelopen jaren is gewerkt aan vernieuwing van de jeugdzorg.

In paragraaf 4 komt verantwoordelijkheidsverdeling in het jeugdbeleid aan bod. Hierin wordt gekeken

naar de verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijk, preventie en de gemeenten. De financiering van

het jeugdbeleid wordt in paragraaf 5 onder de aandacht gebracht. Hierbij is de definitie van jeugd

beperkt tot probleemjongeren. Het hoofdstuk wordt de paragraag 6 afgesloten. In deze paragraaf wordt

de relatie tussen het jeugdbeleid en de Bureaus Jeugdzorg besproken.

.

2.2 Reikwijdte van het Jeugdbeleid

Jeugd in Nederland heeft de leeftijdsbegrenzing van 0 tot 25 jaar. Het jeugdbeleid beslaat diverse

voorzieningen voor jeugdigen. In dit onderzoek worden deze voorzieningen in drie categorieën

verdeeld:

1. De voorzieningen voor kwetsbare groepen: zoals onderwijsachterstanden, schoolbegeleiding, Jeugd

in beweging, de Nederlandse Bond voor aangepaste Sporten (NEBAS), de Nederlandse Sportbond

voor verstandelijk gehandicapten (NSG), Criminaliteit in relatie tot integratie van etnische

minderheden (CRIEM) en Wet Inschakeling werkzoekenden (WIW) en WSW.

2. De gespecialiseerde voorzieningen voor de jeugdzorg zoals de jeugdhulpverlening, de

gezinsvoogdij en de voogdij, de jeugdreclassering, de Raad voor de Kinderbescherming, Advies- en

Meldpunten Kinderbescherming (AMK), de justitiële jeugdinrichtingen, de geestelijke

gezondheidszorg voor jeugdigen en de zorg voor jeugdigen met een licht verstandelijke handicap.

3. De algemene voorzieningen zoals peuterspeelzalen, kinderopvang, jeugd- en jongerenorganisaties,

algemeen en schoolmaatschappelijk werk, consultatiebureaus, GGD/ jeugdarts, basis- en VO-scholen,

schoolbegeleidingensdiensten en bureaus HALT. De naam van deze voorzieningen spreek de inhoud

van deze voorzieningen. Daarom wordt van de toelichting hierop afgezien.

2.2.1 De voorzieningen voor de kwetsbare groepen

• Onderwijsachterstanden

Een aantal kinderen begint aan het basisonderwijs met een achterstand, waardoor zij moeite hebben

volledig deel te nemen aan het onderwijs. Het gaat om achterstanden op het gebied van taal, spelen,

samenwerken en zelfstandigheid. De kinderen met dergelijke achterstanden worden kansarme

leerlingen genoemd. De overheid biedt door middel van het onderwijsvoorrangsbeleid (OVB) extra

voorzieningen aan deze groep kinderen.

• Bestrijding schooluitval

De schoolverlaters vormen de harde kern van de jeugdwerkloosheid. Het Rijk heeft zich in 1992 (Nota

“Een goed voorbereide start”) voorgenomen om deze harde kern in 6 jaar tijd met 60% te laten

afnemen.

• Jeugd in beweging (JiB)

Jeugd in Beweging (JiB) stimuleert en faciliteert jongeren uit kwetsbare groepen met een fysieke,

psychisch of sociale achterstand om deel te nemen aan sport en bewegen. Hiervoor zijn verschillende

sportverenigingen opgericht, bijvoorbeeld de Nederlandse Bond voor aangepaste Sporten (NEBAS) en

de Nederlandse Sportbond voor verstandelijke gehandicapten (NSG).

• Criminaliteit in relatie tot integratie van etnische minderheden (CRIEM)

De uitgangspunten van CRIEM zijn naast het jeugdstrafprocesrecht en het preventieve beleid. Het doel

is de sociale contacten van de jongeren met de samenleving (school, gezin, werk) te herstellen door

Individuele TrajectBegeleiding (ITB).

• Wet Inschakeling werkzoekenden (WIW) en WSW

Deze wet is in 1998 in werking getreden. Op grond van deze wet heeft de gemeente de verplichting

om zorg te dragen voor voorzieningen voor jeugdige werklozen. Het doel van deze wet is het

bevorderen van sociale activering en een zelfstandige bestaansvoorziening voor de werkloze jongeren.

2.2.2 De gespecialiseerde voorzieningen voor de jeugdzorg

• Jeugdhulpverlening

Jeugdhulpverlening bestaat uit ambulante zorg, dagbehandeling, pleegzorg en residentiële zorg. De

pleegzorg is een deel binnen de jeugdzorg, omdat het jeugdigen die een bepaalde tijd niet meer thuis

kunnen wonen toch een gewone thuissituatie kan bieden. Daarmee wordt een relatief lichte vorm van

opvang voor een relatief zwaar probleem geboden.

• De Raad voor de Kinderbescherming

De Raad voor de Kinderbescherming wordt ingeschakeld wanneer kinderen ernstig in hun

ontwikkeling worden bedreigd door mishandeling en verwaarlozing. De Raad heeft een taak op

terreinen waarbij de belangen van het kind in het spel zijn, zoals adoptie, naamwijziging of opname

pleegkind. Daarnaast houdt de Raad zich bezig met de jeugdreclassering en coördineert taakstraffen

voor jeugdigen. De Raad heeft geen hulpverlening, maar zoekt uit welke vorm van hulp het beste is

voor ouders en kind, en zorgt ervoor dat die hulp op gang komt.

• De gezinsvoogdij en de voogdij

Er is sprake van gezinsvoogdij als de kinderbeschermingsmaatregel ‘ondertoezichtstelling’ (ots) door

de kinderrechter is uitgesproken. Een ots duurt maximaal een jaar. Het doel van de ots is het

terugdringen en zo mogelijk opheffen van de bedreiging die de aanleiding voor de ots vormde.

• Jeugdreclassering

De jeugdreclassering begeleidt jeugdigen tussen 12 en 18 jaar die met de politie in aanraking zijn

gekomen en een procesverbaal hebben gekregen, bijvoorbeeld bij diefstal, geweldsdelicten of

vernielingen. De jeugdigen worden begeleid na hun verblijf in de justitiële jeugdinrichting of

behandelinrichting. Voor elke jeugdige wordt een op maat gesneden begeleidingsplan gemaakt met als

belangrijkste doel te voorkomen dat hij of zij opnieuw strafbare feiten pleegt.

• Advies- en Meldpunten Kindermishandeling (AMK)

Sinds 1996 zijn er per provincie en grootstedelijke regio Advies- en Meldpunten Kindermishandeling

(AMK) opgezet. Het AMK is de centrale instantie voor adviesvragen over of het melden van

kindermishandeling.

• De justitiële jeugdinrichtingen

In de justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) worden jeugdigen zowel met strafrechtelijke als met

civielrechtelijke problemen opgevangen of behandeld. Bij de plaatsing van jeugdigen in een JJI gaat

het om de uitvoering van bevelen tot voorlopige hechtenis ten aanzien van minderjarige verdachten.

• De geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugd- GGD)

De jeugd-GGD bestaat uit de jeugdafdelingen van de Riagg, de poliklinieken en de algemene en de

academische psychiatrische ziekenhuizen voor kinder- en jeugdpsychiatrie.

• Jeugdige licht verstandelijke gehandicapten

De zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen vindt in verschillende voorzieningen plaats

onder meer de AWBZ-gefinancierde zorginstellingen, de jeugdhulpverlening en de justitiële

inrichtingen jeugdigen. Het doel van de jeugd-LVG is samenhang te bereiken in het zorgaanbod zodat

deze jeugdigen adequaat opgevangen kunnen worden.

2.3 De ontwikkelingen in het jeugdbeleid

Hieronder worden de ontwikkeling en vernieuwingen in het jeugdbeleid en de jeugdzorg besproken.

2.3.1 De Wet op de jeugdhulpverlening:

Een belangrijke stap in het realiseren van een voor jeugdigen en ouders samenhangend aanbod van

jeugdzorg is de Wet op de jeugdhulpverlening van 1989. Deze wet omvat onder meer:

- een decentralisatie van het overgrote deel van de jeugdhulpverlening naar de provincies en

grootstedelijke regio’s;

- een samenwerking tussen de jeugdhulpverlening, de (gezins)voogdij en de jeugdafdelingen

van de Riagg’s;

- een verbetering van de positie van de cliënt;

- een basis voor kwaliteitstoetsing.

Met de Wet op de jeugdhulpverlening is een stap gezet naar samenhang tussen het aanbod en de vraag

van jeugdzorg. Maar deze wet nam niet weg dat verdere verbetering van jeugdzorg nodig was. In de

jeugdzorg was sprake van versnippering over veel verschillende zorg instellingen. De toegang tot de

jeugdzorg was in de praktijk niet eenduidig. Jongeren en hun ouders konden op een groot aantal

manieren terecht komen bij de jeugdzorgaanbieders door rechtstreeks, via professionele verwijzers of

door onderlinge doorverwijzing van zorgaanbieders. Deze situatie resulteerde erin dat er jongeren

buiten de boot vielen. Bovendien is het voor de jongeren en hun ouders niet wenselijk om meerdere

malen opnieuw doorverwezen omdat een eerdere verwijzing niet de juiste bleek te zijn. De zorg wordt

te veel gestuurd vanuit het aanbod en te weinig vanuit de vraag. Voor de buitenwereld was de

jeugdzorg onvoldoende transparant, wat kwaliteit als kwantitatieve gegevens betreft.

2.3.2 Regie in de jeugdzorg

Met het regeringsstandpunt Regie in de jeugdzorg werd in 1994 een vernieuwing in gang gezet naar

een toekomstige jeugdzorg binnen de bestaande wet- en regelgeving. De Regie heeft tot doel de

effectiviteit en de efficiëntie van de jeugdzorg te verbeteren en de samenhang binnen de jeugdzorg te

versterken. Belangrijke uitgangspunten voor de uitwerking van dit proces zijn: de verbetering van de

toegang tot de jeugdzorg per regio en de ontwikkeling van een integraal aanbod van jeugdzorg. Deze

gedachten zijn een voedingsbodem voor de vormgeving van de Bureaus Jeugdzorg geweest. Met de

totstandkoming van de Bureaus Jeugdzorg is er slechts één toegang tot de jeugdzorg en dat zijn de

Bureaus Jeugdzorg.

Het traject Regie in de Jeugdzorg liep tegen haar grenzen op omdat de doelstellingen van Regie zonder

wetwijziging onhaalbaar was. Een aantal problemen deden zich voor, onder meer:

• Door versnipperde aansturing en financiering werden de beoogde samenhang en afstemming niet

of niet volledig bereikt

• Het stelsel was te veel aanbodgericht in plaats van vraaggericht.

• Het traject Regie bood te weinig aansluiting op het lokale jeugdbeleid.

Deze problemen leidden ertoe dat in 1998 in het reageerakkoord werd vastgelegd, dat er een Wet op de

jeugdzorg moest komen

2.3.3 De Wet op de Jeugdzorg

Na een periode van zeer diverse en veelzijdige ontwikkelingen is in 1998 in het reageerakkoord

vastgelegd, dat er een Wet op de jeugdzorg met een eenduidige aansturing en financiering moest

komen. De totstandkoming van de Wet op de jeugdzorg is een belangrijke stap in het proces van

vernieuwing in de jeugdzorg. De Wet op de jeugdzorg kent Recht op de jeugdzorg toe. Tot voor die

tijd hadden jongeren recht op bescherming, opvang, opvoeding en verzorging en hulpverlening. Het

recht op jeugdzorg geeft jongeren en hun ouders aanspraak op het ontvangen van de geïndiceerde

jeugdzorg. Na screening of indicatie dient door de Bureaus Jeugdzorg deze zorg te worden

toegewezen.

De Wet op de jeugdzorg heeft drie functies:

1.De toegang tot de jeugdzorg door de Bureaus Jeugdzorg, De Bureaus Jeugdzorg hebben in de

nieuwe wet een schakelfunctie tussen het aanbod van de jeugdzorg, de lokale algemene

jeugdvoorzieningen en de vraag ervan.

2.De sturing, financiering en kwaliteit van het aanbod van jeugdzorg waar anders dan op grond van de

AWBZ of de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen aanspraak op wordt gemaakt,

3.Regelen van een aantal instrumenten waarmee de samenhang tussen de verschillende sectoren en

daarmee wettelijke regimes op landelijk, provinciaal, regionaal en cliëntniveau bevorderd wordt.

2.3.4 Jeugdbeleid in Ba(la)ns

Jeugdbeleid moet zich niet alleen richten op problemen en symptoombestrijding, maar juist op het

vergroten van kansen en beperken van risico’s. Om dit te bereiken dient het jeugdbeleid meer aandacht

te besteden aan versterking van de algemene voorzieningen voor jeugd. Hierdoor worden jongeren van

jongs af optimaal ondersteund bij het benutten van kansen en het ontplooien van mogelijkheden.

In december 1999 brachten de overheden (Rijk, provincies en gemeenten) een gezamenlijke visie op

jeugdbeleid uit in het kader van het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS). Daarin werden knelpunten

in het jeugdbeleid in kaart gebracht. De overheden spreken af zich in te spannen voor bevordering van

een kwalitatief, toereikend en samenhangend aanbod van voorzieningen in het jeugdbeleid. Hiertoe

voeren zij een actief beleid en investeren veel om voorzieningen in stand te houden, uit te breiden, de

kwaliteit en het bereik van voorzieningen te vergroten en, waar nodig vernieuwingen door te voeren.

In aanvulling hierop zijn diverse trajecten in gang gezet onder meer integrale jeugdgezondheidszorg

voor 0- tot 19-jarigen, Weer Samen naar Schoolbeleid, project Lokaal Jeugdbeleid van de VNG en het

programma Brede school.

2.4 Verantwoordelijkheidverdeling en sturing van het jeugdbeleid

De overheid draagt zorg voor de basisvoorzieningen voor jeugd, zoals onderwijs, gezondheidszorg en

een veilige leefomgeving. Naast de zorg voor alle kinderen en hun ouders heeft de overheid de

verantwoordelijkheid om extra aandacht te geven aan de kwetsbare jeugd en bescherming en extra

begeleiding te bieden wanneer hun ontwikkeling in het gedrang komen. De overheid heeft

instrumenten nodig om daardoor zijn verantwoordelijkheden waar kunnen maken. Hier wordt

ingegaan op de verantwoordelijkheden en de instrumenten daarvoor van de overheden.

2.4.1 Bevoegdheden Rijk Op het terrein van de jeugd zijn de verantwoordelijkheden verdeeld tussen de ministeries van VWS,

OC&W, Justitie, SZW en BZK. De ministeries van VWS en Justitie zijn verantwoordelijk voor het

vaststellen van de omvang van de doeluitkering jeugdhulpverlening. Daarnaast houden ze toezicht op

kwaliteit van de zorg. De Raad voor de Kinderbescherming, instellingen voor voogdij en

gezinsvoogdij, Jeugdreclassering en Justitiële jeugdinrichtingen behoren tot het beleidsterrein van het

ministerie van Justitie. Het ministerie van VWS draagt zorg voor Jeugdhulpverlening, geestelijke

gezondheidszorg voor jeugdigen, licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen. De verantwoordelijkheid

van het ministerie van Binnenlandse Zaken ligt op het terrein van stimuleringsregeling opvang en

integratie Antilliaanse jong en Jeugd en veiligheid. Het ministerie van Onderwijs is belast met

kleuterschool, Basisschool, Voortgezet onderwijs, speciale onderwijs voor achterstaande jongeren. Het

ministerie van SZW is verantwoordelijk voor kinderopvang, WIW en WSW.

Het Rijk draagt de eindverantwoordelijkheid voor het jeugdstelsel. In het nieuwe stelsel heeft het Rijk

geen directe relatie met de bureaus jeugdzorg en zorgaanbieders. De sturing van het Rijk vindt via de

provincies plaats. Het Rijk beperkt zich tot het sturen van de omvang, de efficiëntie en de effectieve

inzet van de doeluitkeringen door de provincies en door het stellen van randvoorwaarden als minimale

(kwaliteit) eisen in de wet, amvb’s en protocollen. De instrumenten van het Rijk zullen zich dan ook

op deze twee aspecten concentreren. Deze instrumenten zijn het volgende:

a. Het landelijke beleidskader: Dit beleidskader wordt eenmaal in de vier jaar vastgesteld. Dit

vormt de kern van het sturingsinstrumentarium en vormt samen met de daaraan verbonden

jaarlijkse voortgangsrapportage ook het plannings- en controleinstrument.

b. Het opstellen van de kwaliteitseisen: In de controle op de naleving hiervan is een belangrijke

rol weggelegd voor de Inspectie voor de jeugdhulpverlening en jeugdbescherming en de

inspectie voor de gezondheidszorg.

c. De financiële beheer instrumenten: Hieronder vallen prijs- en volumebeleid, de efficiency,

effectiviteit en rechtmatigheid. Financiële verantwoording en informatiemanagement zijn

daaraan dienstbaar.

d. Toezichtinstrumenten: Ten behoeve van het toezicht op de efficiëntie en effectiviteit van het

stelsel worden nieuwe instrumenten ontwikkeld, zoals landelijke benchmarking en

onafhankelijke visitatiecommissies, om een vergelijking van de beleidsvoering tussen de

provincies mogelijk te maken.

2.4.2 De provincieDe provincies zijn de belangrijkste sturende overheid in de nieuwe wet op de jeugdzorg. Regie in de

jeugdzorg legt de regie voor de gehele jeugdzorg bij de provincie. Deze lijn wordt voortgezet in de

Wet op de jeugdzorg. In deze wet wordt de provincie de regisseur van het proces van totstandkoming

en uitvoering van het provinciale beleidskader jeugdzorg en verantwoordelijk voor de planning en

financiering van de Bureau Jeugdzorg en subsidiëring van het aanbod van jeugdzorg met uitzondering

van de zorg op grond van de AWBZ en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. Ten slotte

krijgen de provincies de regie over het creëren van samenhang binnen de gehele jeugdzorg en voor

afstemming van het jeugdzorgbeleid op het lokale jeugdbeleid. De provincie is verantwoordelijk voor

een efficiënte en effectieve uitvoering van de jeugdzorg. Om deze verantwoordelijkheden gestalte te

geven beschiken de provincies over de volgende instrumenten:

a. Provinciaal beleidskader jeugdzorg en jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s: De provincie

stelt eenmaal per vier jaar een provinciaal beleidskader jeugdzorg vast. Dit wordt

opgesteld na overleg met de gemeenten, de zorgverzekeraars, de Minister van Justitie,

cliëntenorganisatie, de Bureaus Jeugdzorg en de zorgaanbieders. Ten behoeve van de

samenhang binnen de jeugdzorg bevat het provinciale beleidskader een overzicht van de in

de provincie bestaande behoefte aan jeugdzorg, die niet door de provincie wordt

gesubsidieerd en de wijze waarop zorgverzekeraars, de gemeenten en het Ministerie van

Justitie voornemens zijn te voorzien.

b. Aanwijzing en bevoegdheid tot ingrijpen in het bestuur van de Bureaus Jeugdzorg: Om de

kwaliteit van de jeugdzorg te garanderen hebben de provincies de mogelijkheid om in te

grijpen in de uitvoerig van de Bureaus Jeugdzorg die kwalitatief niet goed functioneren.

c. Contracten tussen de provincie, zorgverzekeraars en zorgaanbieders: Als uiterste middel

kan de financier het contract – via de civiele rechter – openbreken bij gebleken

disfunctioneren van de zorgaanbieder.

2.4.3 De gemeente

De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de algemene voorzieningen voor jeugdigen en Lokaal

Jeugdbeleid. De belangrijke onderdelen daarbinnen zijn het onderwijsachterstandenbeleid, de

onderwijshuisvesting, de leerplicht, het leerlingenvervoer, het onderwijs in allochtone levende talen,

de schoolbegeleidingsdiensten, de jeugdgezondheidszorg, het jeugd- en jongerenwerk, de

peuterspeelzalen en kinderopvang, de activiteiten in het kader van jeugd en de

arbeidsmarktvoorzieningen..

2.5 Financiering van het jeugdbeleid

De jeugdzorg omvat in het jaar 2002 in totaal ruim 1 miljard Euro. De wet op de jeugdzorg creëert een

doeluitkering voor de Bureaus Jeugdzorg. De Minister van VWS en de Minister van Justitie stellen de

middelen voor deze doeluitkering beschikbaar.

Financiering door de provincies vindt plaats in de vorm van maximale budgetfinanciering, gevuld via

productiefinanciering.

Het aanbod van jeugdzorg blijft op de bestaande wijze te worden gefinancierd namelijk voor de

jeugdhulpverlening blijven er een doeluitkering aan provincies en de drie grootstedelijke regio’s. Het

zorgaanbod van de jeugd-GGZ en de jeugd-LVG blijven binnen de AWBZ en daarmee buiten de Wet

op de jeugdzorg.

2.6 De relatie tussen het jeugdbeleid en de Bureaus Jeugdzorg

Het traject Regie in de jeugdzorg en de wet op de jeugdzorg richten zich op het realiseren van

samenhang binnen de jeugdzorg. Deze samenhang heeft totstandkoming van de Bureau Jeugdzorg

geleid. Daarnaast bestaat er behoefte aan samenhang tussen de jeugdzorg en de algemene

voorzieningen om een effectief jeugdbeleid te bereiken. Deze behoefte heeft geleid tot het opstellen

van Jeugdbeleid in Ba(la)ns als een gezamenlijke visie van rijk, provincies en gemeenten. In lijn met

Jeugdbeleid in Ba(la)ns maken gemeenten en provincies over de inzet van de Bureaus Jeugdzorg,

inzake de functies van de Bureaus Jeugdzorg en het aanbod van de jeugdzorg in het geheel van

ondersteunende activiteiten binnen de algemene voorzieningen. De Bureaus Jeugdzorg hebben dus

steeds een belangrijke plaats in het jeugdbeleid gekregen. In het volgende hoofdstuk wordt uitgebreid

over de Bureaus Jeugdzorg en hun rol binnen de keten van het Jeugdbeleid gesprokken.

Hoofdstuk 3: De Bureaus Jeugdzorg

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan onder meer de positie van de Bureaus Jeugdzorg in het

jeugdbeleid, de taken van de Bureaus Jeugdzorg, de relaties van de Bureaus Jeugdzorg met de

zorgaanbieders en de lokale voorzieningen. In paragraaf 2 wordt de achtergrond van de bureaus

Jeugdzorg in het beeld gebracht. De positie van de bureaus Jeugdzorg wordt in deze paragraaf 3

beschreven en aandacht wordt besteed aan de relatie van de Bureaus Jeugdbeleid met de cliënt,

gemeente, provincie en zorgaanbieders. De opkomst van de Bureaus Jeugdzorg komt in deze paragraaf

4 aan de orde. In paragraaf 5 wordt op de Financiering van de Bureaus Jeugdzorg ingegaan. In

paragraaf 6 wordt de aansluiting met hoofdstuk 4gelegd.

3.2 Achtergrond

De oprichting van de Bureaus Jeugdzorg en de invoering van een nieuwe Wet op de Jeugdzorg vormen

een ingrijpende reorganisatie van de jeugdzorg. Waar de Bureaus Jeugdzorg voor staan, met hun

specifieke kenmerken, taken, verantwoordelijkheden, diensten en werkwijze, valt niet los te zien van

historische en actuele ontwikkelingen.

Al in de jaren zestig van de vorige eeuw klonken de eerste stemmen die de hulpverlening beter wilden

afstemmen op de behoeften van de cliënten. Het werk van de in 1974 ingestelde Gemengde

Interdepartementale Werkgroep Jeugdwelzijnsbeleid (de Commissie Mik), geldt algemeen als het

officiële beginpunt van de vernieuwing van de jeugdzorg. Deze werkgroep wilde een toegankelijke en

herkenbare hulpverlening die aansluit bij de leefwereld van de cliënten. Het krijgen van adequate hulp

moest een recht worden en wie niet tevreden was, moest zich daarover kunnen beklagen. De

aanbieders van hulp moesten op regionaal niveau samen verantwoordelijk worden voor een

samenhangend aanbod.

In 1984 werd het zo-zo-zo-zo-beleid geïntroduceerd: hulpverlening zo dicht mogelijk bij huis en zo

kort, zo licht en zo snel mogelijk. Vijf jaar later kwam de Wet op de Jeugdhulpverlening tot stand die

niet leidde tot de gewenste integratie van en samenhang tussen de voorzieningen. Het was de

Taskforce Jeugdhulpverlening (1992-1994) die met het voorstel kwam om provinciale en

grootstedelijke Bureaus Jeugdzorg op te richten die de toegang tot de zorg coördineren en

verantwoordelijk zijn voor diagnose, plaatsing en casemanagement. Als reactie hierop kwam de

regering met het standpunt Regie in de Jeugdzorg met de speerpunten van de ontwikkeling van een

eenduidige toegang tot de jeugdzorg. Het moet samenhang en samenwerking komen tussen

jeugdhulpverlening, jeugdbescherming en jeugd-ggz om van elkaar deskundigheden, menskracht en

middelen te profiteren. Hierdoor is de discussie over de vormgeving van de toegang een flinke impuls

gekregen. Een in 1995 opgerichte Projectgroep Toegang kreeg de taak de inrichting van de Toegang

tot de jeugdzorg voor te breiden en de plannen verder uit te werken binnen de bestaande wet- en

regelgeving. In het kader van de nieuwe wet op de jeugdzorg werden de centrale keuzes gepresenteerd

waarvan een relevante consequentie de opkomst van de Bureau Jeugdzorg is .

3.3 De positie van de Bureaus Jeugdzorg

De Bureaus Jeugdzorg vormen de toegang (loket) tot de jeugdzorg. Het dient voor jongeren en ouders

een herkenbaar, laagdrempelig en bekend punt te zijn voor aanmelding en consultatie. De bureaus

Jeugdzorg zijn geen zorgaanbieder. De Bureaus Jeugdzorg verduidelijken de hulpvraag van jeugdigen

met hen en vertalen deze in een indicatie voor de gewenste zorg. Daarna wijzen zij de cliënten

(jeugdigen) naar een geschikte zorgaanbieders of naar de lokale voorzieningen toe. Historisch gezien

is het aanbod van jeugdzorg gebaseerd op instellingen, voorzieningen en sectoren. Ieder cliënt zocht

zelf de zorgaanbieders die zij voor zichzelf nodig vond. Soms was een cliënt tegelijkertijd bij een

aantal aanbieders om te kijken welke aanbieders haar problemen op kan lossen. Met de opkomst van

de Bureaus Jeugdzorg worden het aanbod gebaseerd op modules. Dat impliceert dat de Bureaus samen

met de cliënt naar de geschikte zorg zoeken. Op basis hiervan stellen de Bureaus een moduul voor de

cliënt op. Daarin wordt de soort van de zorg, de duur ervan en het moment van evaluatie vastgelegd.

Daarna wijzen de Bureaus de cliënt toe naar de bepaalde zorgaanbieders. Na de toewijzing blijven de

Bureaus nog verantwoordelijk voor de cliënt. In die zin dat de zorgaanbieders de voortgang van de

cliënten aan de Bureaus rapporteren. Dat kan gebeuren dat een cliënt voor de tweede keer bij de

bureaus terug komt omdat de eerste toewijzing hem niet geholpen heeft. In dit geval wordt op nieuwe

geïndiceerd en aan een andere zorgaanbieders toegewezen. Het kan voorkomen dat een cliënt zorg van

de diverse jeugdzorgaanbieders heeft nodig. In dit geval worden zorgaanbieders verplicht

intersectoraal samen te werken voor de cliënten die een sector overschrijdende hulpvraag hebben. Dit

is een groot verschil ten opzicht van de traditionele zorgaanbieders die ieder op eigen houtje te werk

ging.

De onderstaande figuur geeft de positie van de Bureaus Jeugdzorg binnen de keten van het jeugdbeleid

weer.

Het algemeen en preventief jeugdbeleid (lokaal jeugdbeleid) zijn een eerste en belangrijke schakel in

de keten van jeugdzorg. Met dit jeugdbeleid kan voorkomen worden dat ernstige problemen ontstaan

waarvoor zwaardere zorg noodzakelijk is. Het is van groot belang dat het aanbod van de lokale

voorzieningen wordt afgestemd op de vraag aan jeugdzorg. De samenwerking en afstemming tussen

de Bureaus en de gemeente is hier van het belang.

Wat betreft de schaalgrootte acht het kabinet één stichting Bureau Jeugdzorg per provincie en grote

steden noodzakelijk. Deze schaalgrootte heeft een voordeel dat de Bureaus Jeugdzorg een totaal

overzicht kunnen houden op de vraag en aanbod aan de jeugdzorg. De provincie heeft de taak om de

Bureaus Jeugdzorg aan de voldoende zorgaanbod te voorzien. In de praktijk staat per provincie een

centraal Bureau Jeugdzorg en daarnaast een aantal loketten van het bureau jeugdzorg om zo dicht bij

mogelijk de jongen te zijn.

3.4 Opkomst van de Bureaus Jeugdzorg

De opkomst van de Bureaus Jeugdzorg is de drie stappen geweest. In dit paragraaf wordt deze drie

stappen besproken.

3.4.1 Eerste stap: Regie in de jeugdzorg

De landelijke Stuurgroep Regie in de Jeugdzorg heeft op 1 juni 1995 de projectgroep Toegang

ingesteld om de functies in de toegang tot de jeugdzorg (zoals geformuleerd in de regeringsstandpunt

Regie in de Jeugdzorg) uit te werken..

In het regeringsstandpunt wordt acht functies voor ‘Toegang’ onderscheiden. De onderstaande

afbeelding geeft een overzicht van deze functies weer.

De projectgroep heeft hieraan twee functionele clusters toegevoegd, te weten: advies en informatie, en

consultatie en deskundigheidsbevordering. Het opnemen van deze twee clusters van functies in de

toegang maakt het mogelijk de verbinding te leggen met het lokaal preventief jeugdbeleid en inhoud te

geven aan de verantwoordelijkheid vanuit de jeugdzorg voor deze verbinding.

Dit is een groot verschil ten opzichte van het functioneren van het traditionele jeugdbeleid. In het

traditionele jeugdbeleid werden de zorgaanbieders door de cliënt zelf rechtstreeks benaderd. De

zorgaanbieder stelde de diagnose vast en bood op basis daarvan zorg aan de cliënt. Met andere

woorden: de boven gestelde functies voor de Bureaus Jeugdzorg werden in het verleden (voor het

bestaan van de bureaus orden door ieder afzonderlijke zorgbieders uitgevoerd.

3.4.2 Tweede stap: het beleidskader Wet op de jeugdzorg

Het beleidskader Wet op de jeugdzorg vormt de basis voor de Wet op de jeugdzorg. In dit beleidskader

worden de uitgangspunten van het Regeerakkoord uitgewerkt, zodat een debat op hoofdlijnen over de

aangekondigde wet mogelijk wordt. In het beleidskader wordt expliciet over de totstandkoming van de

Bureaus Jeugdzorg gekozen. Hieronder wordt de taken van het BJZ zoals in het beleidskader zijn

vastgesteld behandeld die afwijken van eerder genoemde taken zoals centrale toegang en

casemanagement.

A. Consultatie en deskundigheidsbevordering:

De Bureaus Jeugdzorg beschikken over de mogelijkheid consultatie te verlenen aan de algemene

voorzieningen in het jeugdbeleid. Dit is een van de instrumenten waarmee de algemene voorzieningen

in het jeugdbeleid kunnen worden versterkt en waarmee een goede verbinding en samenwerking

tussen lokaal jeugdbeleid en jeugdzorg wordt vorm gegeven. Bovendien dragen de Bureaus Jeugdzorg

bij aan het verbeteren van vroegtijdige signalering, zodat situaties waar aanmelding bij de jeugdzorg

nodig is, ook vroegtijdig worden onderkend en gemeld.

B. (gezins) voogdij

De projectgroep Toegang heeft voorgesteld de taak van de (gezins)voogdij en de jeugdbeschermer, die

de jeugdige in het kader van de voogdij begeleidt, te zien als een vorm van casemanagement plus’. Dit

is echter een te beperkte uitleg van de (gezins)voogdij. De (gezins)voogdij heeft in het beleidskader

Jeugdzorg een eigen plaats en karakter. In dit kader wordt de gezinsvoogdij ondergebracht in de

Bureaus Jeugdzorg. In de (gezins)voogdij zijn hiervoor procedures ontwikkeld en ingevoerd, die

worden overgenomen.

C. Jeugdreclassering

De Bureaus Jeugdzorg zijn belast met de feitelijke uitvoering van de maatregel van hulp en steun in

het kader van de jeugdreclassering. De Bureaus Jeugdzorg ziet toe op de naleving van de gestelde

voorwaarden en geven op verzoek van de Raad begeleiding aan jeugdigen en ook het geven van

voorlichting over het verloop van de begeleiding aan de justitiële autoriteiten.

D. Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK)

Het AMK is nodig, omdat er zich situaties voordoen, waarin bijvoorbeeld de omgeving van het kind

vermoedt of weet, dat het kind wordt verwaarloosd of mishandeld. In dergelijke gevallen kan gemeld

worden of advies gevraagd worden bij het AMK. De neutraliteit en specificiteit van het AMK dienen

gewaarborgd te zijn. Tegelijkertijd dient het AMK nauw aan te sluiten bij de Bureaus Jeugdzorg en de

Raad voor de kinderbescherming. Het AMK wordt daarom gepositioneerd als een herkenbare

organisatorische werkeenheid binnen de Bureaus Jeugdzorg.

3.4.3 Derde stap: nieuwe Wet op de Jeugdzorg

Het wetsvoorstel van beleidskader Wet op de Jeugdzorg is in 2000 naar de Tweede Kamer gegaan. De

Tweede Kamer heeft naar aanleiding van de gebeurtenis in Roermond aangekondigd dat het voorstel

van Wet op de jeugdzorg moet aangescherpt worden. In de derde nota van wijziging zijn

aanscherpingen verwerkt. De nieuwe wet op de jeugdzorg zal per 1 januari 2004 inwerking treden.

De aangebrachte wijziging in het wetsvoorstel jeugdzorg hebben betrekking op:

Wijziging in de ambulante zorg: De invulling van de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de

lokale zorg voor jeugdigen en het lokale preventieve jeugdbeleid is er op gericht een betere invulling

te geven aan die verantwoordelijkheid. Dit moet ertoe leiden dat de gemeenten zorg dragen voor een

aanbod dat voldoende is om in de vraag voorzien.

Optreden bij signalen van derden over een voor een jeugdige bedreigende situatie: In de nieuwe wet

komt deze taak expliciet naar voren. Dat houdt in dat de Bureaus Jeugdzorg de taak hebben om contact

te zoeken met het gezin op basis van ontvangen signalen van derden indien sprake is van een voor een

jeugdige bedreigende situatie. De beoordeling of van een dergelijke situatie sprake is, ligt bij de

Bureaus Jeugdzorg. Het wordt dan mogelijk hulpverlening op gang gebracht bij gezinnen die niet zelf

hulp zoeken.

Bijstaan van een cliënt bij het verkrijgen van zorg en het volgen van de zorg: Het proces van de brede

indicatietaak wordt afgesloten met een conclusie. Het kan zijn dat de Bureaus Jeugdzorg vaststelt dat

een cliënt is aangewezen op een van de vormen van zorg. Ook kan het bureau menen dat dergelijke

zorg niet nodig is, maar wel zorg die gegeven kan worden door lokale voorzieningen. In het verlengde

hiervan vind de TK eveneens nodig dat de Bureaus Jeugdzorg deze zorg volgt. Dit is uitdrukkelijk als

taak van het bureau geformuleerd.

Herpositionering jeugdreclassering in de keten van jeugdzorg: Door het wetsvoorstel wordt de

uitvoering van de jeugdreclassering ondergebracht bij de Bureaus Jeugdzorg. Daarmee wordt een

meerwaarde voor de jeugdige bereikt, omdat de verschillende vormen van jeugdzorg snel kunnen

worden ingezet. Behalve aansluiting bij de jeugdzorg is ook een aaneengesloten strafrechtsketen van

belang. Daarom is het wetsvoorstel aangescherpt in die zin dat voor de uitvoering van de taken op het

terrein van de jeugdreclassering binnen de Bureaus Jeugdzorg een afzonderlijke organisatorische

eenheid wordt ingericht.

Gezinscoach als directe ondersteuner van gezinnen met meervoudige problematiek: De gezinscoach

heeft als taak te bevorderen dat de hulpverlening in samenhang wordt aangeboden. Gezien de behoefte

aan samenhangende zorg voor cliënten, heeft de TK als taak van de Bureaus Jeugdzorg opgenomen dat

het bureau bij zijn besluitvorming altijd overweegt of coördinatie van zorg noodzakelijk is.

3.5 Financiering van de Bureaus Jeugdzorg

Ten behoeve van de eenduidige aansturing en regie op de Bureaus Jeugdzorg komt er één aparte

doeluitkering aan de provincies en de drie grootstedelijke regio’s (Amsterdam, Den Haag en

Rotterdam). Deze doeluitkering is bestemd voor de financiering van: de toegangsfuncties, consultatie-

en deskundigheidsbevordering, de (gezins)voogdij, het casemanagement, de jeugdreclassering en de

AMK’s. Hiertoe moeten:

• De middelen van de toegangsfuncties van de jeugdhulpverlening alsmede voor de AMK’s in

de nieuwe doeluitkering voor het BJZ worden opgenomen,

• De middelen voor de gezinsvoogdij-instellingen en de jeugdreclassering door de Minister van

Justitie worden toegevoegd aan de doeluitkering voor het BJZ, en

• Een overheveling van middelen voor de toegangsfuncties van de jeugd-GGZ en de jeugd-LVG

die nu vanuit de AWBZ gefinancierd worden, naar de doeluitkering voor het BJZ.

De financiering door de provincies van de BJZ vindt plaats in de vorm van productiefinanciering.

Daartoe wordt een landelijk uniforme en systematiek ontwikkeld. Op basis van deze systematiek en

producten ontstaat vervolgens de mogelijkheid voor de provincies om de effectieve en efficiënte

besteding van middelen ten aanzien van het BJZ te waarborgen. Deze kan door middel van de

benchmark gebeuren.

Hoofdstuk 4: Knelpunten van de Bureaus Jeugdzorg en aanbevelingen

4.1 Inleiding:

De laatste decennia is het stelsel jeugdzorg in beweging geweest. De bureaus jeugdzorg zijn vanaf

1998 langzamer hand tot stand gekomen. Ze hebben een schakelfunctie gekregen om het zorgaanbod

en de vraag naar de zorg effectief met elkaar te matchen. De nieuwe wet op jeugdzorg heeft in het

jeugdbeleid een plaats gekregen. Met andere woorden: een nieuw stelsel is in plaats van het oude

stelsel van het jeugdbeleid gekomen. Alle deze veranderingen hebben het doel om de jeugd en hun

ouders effectief en efficiënter bij te kunnen staan. Hieruit rijzen de twee vragen: 1. Leiden de Bureaus

Jeugdzorg in het huidige wet- en regelgeving tot een effectiever jeugdbeleid? en 2. welke

verbeteringen dienen in het huidige jeugdzorgstelsel dienen te worden aangebracht en hoe dient de

overheid op dit stelsel in gaan, om de gewenste samenhang te bereiken?--

Om deze vragen te beantwoorden hebben we een veldonderzoek verricht. We hebben met diverse

Bureaus en gemeenten gesprekken gevoerd. In het volgende hoofdstuk gaan we op de uitkomsten van

deze werkbezoeken in om de gestelde vragen te kunnen beantwoorden.

In dit hoofdstuk bespreken we de knelpunten van de Bureaus Jeugdzorg en we bieden een aantal

aanbevelingen. De Bureaus Jeugdzorg zijn in de ontwikkelingsfase. Op dit moment kunnen we daarom

over de effectiviteit van de werkwijze van de Bureaus niets zeggen. Dit hoofdstuk is gebaseerd op

onze waarnemingen tijdens onze werkbezoeken aan de bureaus jeugdzorg en gemeenten en literatuur

studie.

4.2 Knelpunten van de bureaus jeugdzorg:

1. De Bureaus Jeugdzorg missen visie op de prioriteitsstelling,

2. Stijgende wachtlijsten ten gevolge van de nieuwe wet,

3. De samenwerking tussen de Bureaus Jeugdzorg en gemeenten,

4. Gebrek aan geschikt automatiseringssysteem.

Naast deze uitvoeringsproblemen van de bureaus jeugdzorg kan de nieuwe wet tot een stijging in het

budget van het jeugdbeleid leiden. De financiering van de jeugdzorg in de nieuwe wet is op basis van

PXQ. Zoals eerder in het rapport is aangegeven leidt het introduceren van het Recht op jeugdzorg tot

een toenemende vraag naar zorg (Q). Dit leidt ongetwijfeld tot een stijging in het budget voor de

jeugdzorg. Het zal tot een open einde financiering leiden.

Ad1. De Bureaus Jeugdzorg missen visie op prioriteitstelling:

De manier van het werken van de Bureaus Jeugdzorg staat onder de kritiek. De meeste kritiek is

gericht op de directe taken van het bureau op het gebied van inschatten van urgentie, werken met

wachtlijsten, keuzen tussen screening en aanbod. Met andere woorden: de Bureaus Jeugdzorg missen

visie op prioriteitsstelling. De Bureaus Jeugdzorg zijn er voor de jeugd die zorg nodig heeft: maar wat

wordt hiermee bedoeld? Voor welke jeugd en hoe gespecialiseerd is die zorg? Aangezien het

gemeenschappelijke doel het dienen van het belang van het kind is, is het belangrijk om de vraag

stellen welke doelgroepen bij voorrang bereikt moeten worden. Dit zijn de vragen waar de Bureaus

Jeugdzorg geen antwoord op geformuleerd hebben. Een reden hiervoor is dat de mensen die bij de

Bureaus Jeugdzorg werken voorheen als hulpverlener bij de diverse jeugdzorginstellingen werkzaam

waren. De hulpverleners zijn zeer betrokken met hulpvragers. Dat is in principe een goede eigenschap.

Maar aan de andere kant vormt dat een belemmering om de hulpvragers los te laten of zelf prioriteiten

te stellen.

Ad 2. Stijgende wachtlijsten ten gevolge van de nieuwe wet

De Bureaus Jeugdzorg hebben hun zorg uitgesproken over het effect van de nieuwe wet: “Toenemende

wachtlijsten door het introduceren van het Recht op jeugdzorg”. De nieuwe wet op de jeugdzorg heeft

het recht op de jeugdzorg toegekend. Dit zou leiden tot extra vraag naar de jeugdzorg en daardoor

zullen de wachtlijsten voor de Bureaus Jeugdzorg verergeren. Want de Bureaus Jeugdzorg horen de

toegang te zijn voor de jeugdzorg. Alle jongeren die bij de Bureaus Jeugdzorg aankloppen, moeten

worden geholpen. Niet alle jongeren hebben professionele zorg nodig. Jongeren die wel professionele

zorg nodig hebben moeten vervolgens op hun beurt wachten. Dit kan voor deze jongeren leiden tot een

vertraging in de behandeling. Deze vertraging kan tot een minder effectieve behandeling leiden.

Ad 3. De samenwerking tussen de Bureaus Jeugdzorg en gemeenten

Dit punt wordt vooral door de bureaus jeugdzorg geconstateerd. In de nieuwe wet op jeugdzorg is de

gemeente verantwoordelijk gesteld voor de lokale jeugdzorg voor jeugdigen en het lokale preventieve

jeugdbeleid. Hieronder valt het bieden van de lichte ambulante zorg door maatschappelijke

hulpverleners valt. Dat betekent dat in de eerste plaats de bureaus jeugdzorg niet meer de ambulante

zorg aan de jeugd hoeven te verlenen. In de tweede plaats dienen de bureaus jeugdzorg te stoppen met

een aantal taken zoals Jongeren Informatie Punten (JIP’s), opvoedtelefoon en sociaal

vaardigheidstrainingen.

Deze verantwoordelijkheid voor de gemeenten betekent dat gemeente en de Bureaus Jeugdzorg nauw

moeten kunnen samen werken. De wijze waarop deze samenwerking gaat is niet voldoende en niet

bevredigend. Gemeenten pakken hun verantwoordelijkheid niet aan. Het jeugdbeleid is niet het

favoriete beleidsterrein bij de gemeenten. Het effect van een dergelijk beleid is moeilijk meetbaar en

aantoonbaar. Het is daarom niet het politieke voorkeur om het jeugdbeleid op de politieke agenda te

krijgen. Uit de gesprekken met de gemeenten (Breda en Eindehoven) blijkt dat ze nog niet precies

weten wat voor veranderingen de nieuwe wet op de jeugdzorg voor hen teweeg brengt.

De Bureaus jeugdzorg maken zich hier om de volgende reden zorgen over. Naar de mening van de

Bureaus Jeugdzorg gaat de wet hiermee voorbij aan de praktijk van alle dag waarin het merendeel van

de cliënten dat een beroep doet op de Bureaus Jeugdzorg door deze bureaus wordt geholpen. De

preventieve werking die van deze eerste lijn behandeling uitgaat, beperkt de grote druk op de

geïndiceerde zorg.

Ad 4. Minder efficiënt werken door gebrek aan het goede automatisering systeem

De Bureaus Jeugdzorg en de zorginstellingen beschikken niet over een automatisering systeem waar

ze gemakkelijk aan elkaar informatie over hun beschikbare capaciteit kunnen komen. De overdracht

van dossiers vindt nog steeds plaats op traditionele wijze plaats, bij elkaar langs te gaan of bellen.

Deze wijze van communicatie neemt altijd de meeste tijd. Bijvoorbeeld: het verplaatsen van jongeren

in een zorginstelling of het overdracht dossier kosten de Bureaus Jeugdzorg veel tijd in beslag. Terwijl

met een goede automatisering systeem efficiënter zou gaan.

4.3 Aanbevelingen:

Deze aanbevelingen hebben betrekking op de nieuwe wet op de jeugdzorg. Een aantal aanbevelingen

verreist wetswijziging en anderen vereisen een scherpere uitvoering van de splitsing van taken zoals in

de wet omschreven.

1. Verandering in de attitude van de Bureaus Jeugdzorg,

2. De taakafbakening voor de Bureaus Jeugdzorg,

3. Het bevorderen van de samenhang tussen de Bureaus Jeugdzorg en het lokale jeugdbeleid,

4. Het bevorderen van een efficiënt automatiseringssysteem.

Ad 1. Verandering in de attitude van de Bureaus Jeugdzorg

Het personeel van de Bureaus Jeugdzorg dient een veranderingen in hun attitude als hulpverleners te

brengen. Ze moeten bereid zijn om los van hun achtergrond als hulpverlener een objectieve en

professionele diagnose te stellen. Hierdoor kunnen de Bureaus Jeugdzorg de urgentie inschatten, met

de wachtlijsten verwerken, een keuze tussen screening en aanbod maken.

Ad 2. De taakafbakening voor de Bureaus Jeugdzorg:

De wet op de jeugdzorg kent een uitgebreide functie voor de Bureaus Jeugdzorg toe. Aan de ene kant

wordt de hoofdlijnen van de wet onderschrijven. Aan de andere kant moeten de Bureaus Jeugdzorg

niet met allerlei eenvoudige jeugdproblemen geconfronteerd worden, zodat de zware en ingewikkelde

jeugdproblemen uit de oog verloren worden. Het gaat hier vooral over de signaleringsfunctie en

preventieve functie. Deze twee taken kunnen aan het lokale jeugdbeleid zoals het consultatiebureau,

Buurtnetwerk, scholen enzovoort overgelaten worden. Hierdoor hebben de Bureaus Jeugdzorg

voldoende capaciteit om de kinderen en hun ouders die serieuze zorg nodig hebben bijstaan en hun

problemen tot een goed einde te brengen. Hieronder wordt de positie van de Bureaus Jeugdzorg

geschetst zoals we het voorstellen.

In onze voorstel neemt het lokale jeugdbeleid de taak van signalering en preventie op zich. Omdat het

lokale jeugdbeleid dicht bij de jongeren zit. Daarom kunnen ze de jongeren gemakkelijk observeren.

De Bureaus Jeugdzorg reageren op het signaleren die vanuit het lokale jeugdbeleid binnenkomen en

uiteraard op de hulpvragers die spontaan bij de Bureau Jeugdzorg terecht komen. De rest van de

functie van de Bureaus Jeugdzorg blijven zoals in de nieuwe wet staat. Deze aanbeveling vereist een

wetswijziging.

Ad 3. Het bevorderen van de samenhang tussen de Bureaus Jeugdzorg en het lokale jeugdbeleid

De samenhang tussen de Bureaus Jeugdzorg en het lokale voorzieningen kan worden bereikt door het

zo vroeg mogelijk onderkennen van belemmerende en bedreigende factoren voor de ontwikkeling van

een kind. In onze aanbeveling dienen de lokale voorzieningen de ogen en oren van de Bureaus

Jeugdzorg te zijn. Ze nemen de signalering- en preventieve functie op zich. Dit vereist dat de lokale

voorzieningen over voldoende kennis en kunde beschikken om de vraag te kunnen beantwoorden of

een kind een eenvoudig opvoedingsprobleem heeft of hij naar de Bureaus Jeugdzorg verwezen moet

worden. In het laatste geval dient de Bureaus Jeugdzorg de zorg over het kind over te nemen.

Voor kinderen van 0 tot 4 jaar is het consultatiebureau de aangewezen plek om deze vroegtijdige

signalering handen en voeten te geven. Ook de kinderopvang en het peuterspeelwerk spelen hierbij

een belangrijke rol.

De jeugdgezondheidszorg voor 4 tot 19 jaren heeft ook een signalerende taak. De schoolartsen en

maatschappelijke werk hebben een minder intensieve, maar wel regelmatig contact met leerlingen en

zijn daarom ook bij uitstek aangewezen om vroegtijdige problemen te signaleren. Het is evident dat de

school en specifieker de leerkracht een belangrijke rol in het leven van de jeugdige speelt.

Om dit alles te bereiken moet de gemeente haar taak zoals in de nieuwe wet op de jeugdzorg

toegekend is vervullen. Deze taken worden tot nu toe door de Bureaus Jeugdzorg uitgevoerd. De

gemeente dient een actief beleid te gaan voeren ten behoeve van de lokale voorzieningen voor het

Jeugdbeleid. Het voortzetten van een aantal taken zoals Jongeren Informatie Punten (JIP’s),

opvoedtelefoon en sociaal vaardigheidstrainingen die tot nu toe door de Bureaus Jeugdzorg

plaatsvonden behoren bij de gemeenten.

Ad 4. Gebrek aan geschikt automatiseringssysteem

Om de samenwerking en communicatie tussen de Bureaus Jeugdzorg, de zorginstellingen en het lokale

jeugdbeleid te bevorderen dient de provincies er voor te zorgen dat een nieuw automatiseringssysteem

tot stand komen.

Bijlage 1: De toelichting op de functies voor de Toegang

• De functies advies en informatie: het zijn functies met een preventief karakter, uitgevoerd door

zowel jeugdzorginstellingen als instellingen die door gemeente worden gefinancierd in het

kader van lokaal jeugdbeleid. De verantwoordelijkheid voor een goede spreiding van dit

aanbod ligt bij gemeenten en provinciale overheid gezamenlijk. Deze gezamenlijke

verantwoordelijkheid, vertaald in de inzet van middelen, wordt verankerd in de regiovisie.

• De functies consultatie en deskundigheidsbevordering: Deze functies moeten de eerste lijn van

de jeugdzorg in staat stellen om problemen in een vroegtijdig stadium te kunnen herkennen en

op te lossen op de plek waar ze worden gesignaleerd. Deskundigheidsbevordering beoogt

tevens het stimuleren van gerichte en tijdige verwijzingen naar de jeugdzorg.

• De aanmelding en screening (prediagnose): Het gaat hier om de voordeur van de jeugdzorg.

Verbetering van de toegankelijkheid van de jeugdzorg veronderstelt dat aanmelding en

screening op meerdere plaatsen binnen een regio mogelijk zijn. Dat impliceert dat deze

functies kunnen worden uitgevoerd door zowel jeugdzorginstellingen als het algemeen

maatschappelijk werk (amw) of de thuiszorg. Voorwaarde is dat uitvoering verloopt volgens

de afspraken die binnen een regio tussen de verschillende aanbieders worden gemaakt, waarbij

de landelijk vastgesteld kaders richtinggevend zijn.

Aanmelding en screening kunnen resulteren in het besluit dat het vrij toegankelijke aanbod

van ambulante behandeling of begeleiding een passend antwoord is op de vraag of behoefte

van de cliënt. Bovendien kunnen aanmelding en screening leiden tot een vorm van

crisisinterventie, tot een onderzoek door het meldpunt kindermishandeling, tot een onderzoek

door de Raad voor de Kinderbescherming, of tot een verwijzing naar andere vormen van hulp,

zorg of dienstverlening buiten de jeugdzorg. In dit geval is aanvullend onderzoek nodig om

vast te stellen welk aanbod het meest tegemoetkomt aan de vraag of de behoefte van de cliënt.

• De functies diagnostiek en indicatiestelling: De projectgroep Toegang benadrukt de noodzaak

van onafhankelijke diagnostiek en indicatiestelling als voorwaarde om op verantwoorde wijze

over te gaan tot het toewijzen van zorg. Dat betekent dat gekwalificeerde beroepsbeoefenaren

door de organisatie waar zij werkzaam zijn, in staat moeten worden gesteld om zich een

onafhankelijk oordeel te vormen over de vraag wat er met een cliënt aan de hand is en welk

aanbod daar het best bij past. De gezamenlijke aanbieders in een regio- plaatsende en

opnemende voorzieningen- zijn verantwoordelijk voor het beschikbaar stellen van voldoende

diagnostische capaciteit.

• De functie toewijzing: een centrale plaats kent de projectgroep toe aan de regionale instantie

die is belast met de toewijzing van intensievere vormen van behandeling en begeleiding. Een

toegang tot de jeugdzorg impliceert de totstandkoming van een toewijzingsinstantie in ieder

regio. Dit is noodzakelijk om te komen tot een adequate selectie en distributie van

hulpvragers. Taken van dit orgaan zijn:

o Het procedureel toetsen van diagnostiek en indicatiestelling;

o Het bepalen van de urgentie;

o Het toewijzen van zorg of van een zorgbudget;

o Het –op basis van registratie- signaleren van discrepanties tussen vraag en aanbod.

De realisering en instandhouding van het zorgtoewijzingsorgaan is een verantwoordelijkheid

van plaatsende en opnemende voorzieningen gezamenlijk. De functionele onafhankelijkheid

van dit orgaan wordt gewaarborgd door de benoeming van een onafhankelijke voorzitter die

verantwoordelijk is voor de besluitvorming.

• De functie plaatsing: Deze functie is het uitvoeren van de toewijzing. Het onderscheiden van

plaatsing en zorgtoewijzing doet recht aan de eigen verantwoordelijkheid van plaatsende

instanties (zoals bepaald in de Wet op de Jeugdhulpverlening) voor diagnostiek en

indicatiestelling, en voor de evaluatie van de uitgevoerde behandeling of begeleiding.

• De functies evaluatie en herindicatie: Deze zijn verantwoordelijkheden van de plaatsende

instanties, en noodzakelijke voorwaarde om de vraag beantwoorden of de uitgevoerde hulp

moet worden voortgezet, gewijzigd of beëindigd. Aan de orde is de relatie met de functies

diagnostiek, indicatiestelling, toewijzing en plaatsing.

• De functie Casemanagement: Deze functie is primair gericht op het versterken van de positie

van de cliënt in het zorgverleningproces. Door middel van casemanagement geeft de

plaatsende instantie inhoud aan de verantwoordelijkheid voor een bij de hulpvraag of behoefte

passende diagnostiek en indicatiestelling, voor de uitvoering van de toegewezen zorg, voor het

bewaken van continuïteit en samenhang, en voor de evaluatie van het geleverde.