Horizontaal toezicht en de trends in de EU

Door: Mw. drs. M.W. Kouwenberg 2010/2011

1

Inhoudsopgave 1. Inleiding 2

1.1 Aanleiding en probleemstelling 2

1.2 Terminologie 3

2. Geschiedenis Horizontaal Toezicht in Nederland 4

2.1

Geschiedenis HT algemeen 4

2.2

Geschiedenis HT binnen de Belastingdienst 4

2.3

Geschiedenis HT binnen de Douane 4

3. Ontwikkelingen in EU-wetgeving: Algemeen 7

3.1 Verdrag

van Lissabon 7

3.2

Aanpassingen van het CDW 8

3.3 Het

gemoderniseerd douanewetboek 10

4. Ontwikkelingen in EU-wetgeving:

Transaction

s Based Approach en Risk Management 13

4.1

Transactions Based Approach 13

4.2 Common

Risk Management Framework 17

4.3 TBA en

Risk Management in het MCC 18

5. Ontwikkelingen in EU-wetgeving:

Systems

Based Approach 19

5.1 Politieke

achtergrond 19

5.2

Projectgroep SBA 21

5.3 SBA in het

MCC 22

6. Conclusie en aanbevelingen 25

2

Literatuurlijst 28

3

1. Inleiding

1.1 Aanleiding en probleemstelling Horizontaal toezicht (“HT”) is op dit moment één van de speerpunten van de Belastingdienst. Zowel bij de “blauwe” dienst als bij de Douane krijgt het onderwerp momenteel ruime aandacht. Zo heeft de Belastingdienst onlangs op zijn website de Leidraad Horizontaal Toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling gepubliceerd

1. Hierin staat het volgende te

lezen: “De afgelopen jaren hebben we begrip, transparantie en vertrouwen steeds meer leidend gemaakt in onze toezichtactiviteiten.” en “Horizontaal toezicht is het speerpunt geworden van het handhavingsbeleid in de individuele klantbehandeling.” Ook binnen de Douane is de aandacht voor HT al sinds een paar jaar onverminderd groot. Zo staat er in het handhavingsplan 2010 van de Douane het volgende geformuleerd: “In 2010 zal de Douane horizontaal toezicht verder uitbouwen in nauwe samenwerking met (vertegenwoordigers van) het bedrijfsleven.” De Nederlandse Douane is in zijn beleidskeuzes echter ook voor een groot deel afhankelijk van de wetgeving vanuit de Europese Unie. En in die wetgeving zijn de laatste jaren een aantal ontwikkelingen merkbaar die van invloed zouden kunnen zijn op de toepassing van HT in Nederland. Ik wil in deze verhandeling dan ook de volgende probleemstelling onderzoeken: In hoeverre past de toepassing van horizontaal toezicht in de Nederlandse douane-praktijk in zijn huidige vorm nog binnen de recente ontwikkelingen in de Europese wetgeving? In het vervolg van mijn verhandeling zal ik eerst de ontstaansgeschiedenis van HT in Nederland schetsen. Vervolgens zal ik ingaan op de ontwikkelingen in de Europese wet- en regelgeving die mogelijk van invloed zijn op de toepassing van HT. Zowel de ontwikkelingen in algemene zin als de ontwikkelingen in het douanetoezicht, met systeemgericht toezicht enerzijds en transactiegericht toezicht anderzijds. Ik zal afsluiten met een conclusie. 1.2 Terminologie Een eenduidige definitie van wat HT precies inhoudt is moeilijk te vinden. De Leidraad Horizontaal Toezicht verwijst voor een invulling van het begrip naar een brief van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 8 april 2005

2:

1 Versie 1.0, 30 november 2010, zie www-t.belastingdienst.nl/variabel/toezicht/toezicht-02.html#P21_2448

2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 643, nr. 4

4

“Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken. De onderliggende verhoudingen en de communicatie tussen burger en overheid verschuiven daarmee naar een meer gelijkwaardige situatie. Horizontaal toezicht sluit aan bij de ontwikkelingen in de samenleving waar eigen verantwoordelijkheid van de burger gepaard gaat met het gevoel dat handhaving van het recht ook een groot goed is. In het concept van horizontaal toezicht schuilt ook de erkenning dat handhaving in een complexe en snel veranderende samenleving niet zonder het gebruik van de kennis in de samenleving kan.” Kernbegrippen bij HT zijn wederzijds vertrouwen, begrip en transparantie. Het gaat hierbij derhalve met name om houding en gedrag. Verderop in de Leidraad wordt ingegaan op hoe het toezicht dan vervolgens dient te worden ingevuld: “Bij de uitvoering van onze toezichthoudende taak gaat het om het vaststellen van de aanvaardbaarheid van de aangifte als geheel. We richten ons daarbij op goedkeuring. We maken zoveel mogelijk gebruik van het werk dat al door de organisatie en betrokken externe deskundigen is verricht. Hoe meer kwaliteit zichtbaar is toegevoegd in het proces van de totstandkoming van de aangifte, hoe meer wij ons werk daarop kunnen aanpassen.” Onderwerp van het toezicht is daarbij derhalve het interne beheersingssysteem van een organisatie. In het Handhavingsplan van de douane wordt verwezen naar het “eindbeeld horizontaal toezicht” zoals dit is opgesteld in het Samenwerkingsverband Douane Bedrijfsleven (SDB; zie paragraaf 2.3): “Overheidscontroles door Douane en andere overheden in het grensoverschrijdend goederenverkeer zijn gebaseerd op bedrijfseigen controlemechanismen, certificeringen, kwaliteits- en veiligheidssystemen binnen bedrijven, groepen van bedrijven, branches en ketens, waardoor goederen van veilige en integere bedrijven de grens ongehinderd kunnen passeren.” HT is dus in de uitvoering systeemgericht toezicht. Het object van het toezicht wordt immers niet meer gevormd door de afzonderlijke goederentransacties (transactiegericht toezicht), waarbij de douane bijvoorbeeld een fysieke controle uitvoert op een zending. In plaats daarvan wordt (vooraf) beoordeeld of de administratieve organisatie en interne beheersing (AO/IB) van een bedrijf zodanig zijn dat de Douane erop kan vertrouwen dat hieruit tijdige en juiste aangiften volgen. Daarbij komt dan nog wel de dimensie van “houding en gedrag”. Het bedrijf moet “in control” willen zijn en bereid zijn verantwoordelijkheid voor (een deel van) het toezicht te nemen. HT laat zich moeilijk vertalen. Systeemgericht toezicht bestaat al in diverse landen in enige vorm. De Engelse term hiervoor is “systems based approach” (SBA). Ik zal mij in het vervolg van mijn verhandeling dan ook met name richten op systeemgericht toezicht, hoewel systeemgericht toezicht en HT dus geen synoniemen zijn. Ik zal in mijn verhandeling niet ingaan op de controle-technische kenmerken van HT en AEO (Authorized Economic Operator, zie verderop in deze verhandeling).

5

2. Geschiedenis Horizontaal Toezicht in Nederland 2.1 Geschiedenis HT algemeen HT in Nederland vindt zijn oorsprong in een rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2002: “De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat”

3.

De WRR signaleert in dit rapport diverse maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op het functioneren van onze rechtsstaat. Met name internationalisering en individualisering beïnvloeden de wijze waarop de overheid zich tot haar burgers verhoudt. In reactie hierop pleit de WRR voor andere omgangsvormen tussen overheid en burgers, met meer ruimte voor zelfregulering en gedeelde verantwoordelijkheden. Het kabinet heeft de aanbevelingen van de WRR overgenomen via het Programma Andere Overheid (PAO), dat in december 2003 werd gepresenteerd. Kerngedachten hierin waren betere dienstverlening, minder regels en een betere organisatie van de overheid. Ook werden nieuwe

vormen van toezicht geïntroduceerd, zoals horizontalisering. Later is dit uitgewerkt in de Kaderstellende visie op toezicht, zoals de Minister voor bestuurlijke vernieuwing bij brief van 12 oktober 2005 aan de Tweede Kamer heeft medegedeeld

4.

2.2 Geschiedenis van HT binnen de Belastingdienst Naast de hierboven geschetste algemene politieke ontwikkelingen kreeg de Belastingdienst ook op andere manieren signalen dat de inrichting van het toezicht anders moest en kon, zoals ook Theo Poolen opmerkt in het Tijdschrift Fiscaal Ondernemingsrecht (TFO)

5. Onder

andere de situatie “Vinkenslag” en de globale ontwikkelingen op het gebied van corporate governance

6 leidde ertoe dat de Belastingdienst het toezicht op een andere manier wilde

inrichten. Dit alles bij elkaar leidde ertoe dat de Staatssecretaris van Financiën bij brief van 3 juni 2004 aan de Tweede Kamer

7 aankondigt dat hij vormen van HT zou laten verkennen. Dit werkt hij

verder uit in de brief van 8 april 2005 aan de Tweede Kamer8, waarbij hij onder andere pilots

HT bij beursgenoteerde ondernemingen aankondigt. Ook bespreekt de staatssecretaris in deze brief de mogelijkheden van HT bij de Douane. Hij gaat hierbij met name in op de introductie in de Europese wetgeving van de certificering voor Authorized Economic Operators (AEO), die op dat moment reeds werd voorbereid. De Staatssecretaris merkt hierbij wel op dat het uiteindelijke oordeel over de AEO-criteria in feite een vorm van verticaal toezicht is, aangezien de verantwoordelijkheid bij de overheid ligt. Dit is een wat vreemde opmerking, immers de (eind-)verantwoordelijkheid voor elke vorm van toezicht ligt bij de overheid. Inmiddels maakt HT deel uit van het standaard toezichtspalet van de Belastingdienst. De Belastingdienst wil hierin ook transparant zijn, hetgeen heeft geleid tot de publicatie van de Leidraad als genoemd in paragraaf 1.1.

3 Het rapport is te vinden op de website van de WRR: http://www.wrr.nl/content.jsp?objectid=2464

4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 27 831, nr. 15

5 Th.W.M. Poolen, Horizontaal toezicht vanuit het perspectief van de Belastingdienst, TFO 2009/16

6 Denk aan de Sarbanes-Oxley Act in de Verenigde Staten en de Code Tabaksblat in Nederland

7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 643, nr. 2

8 Zie noot 2

6

2.3 Geschiedenis HT binnen de Douane De Belastingdienst startte aldus in 2005 met de eerste pilots HT bij 20 zeer grote ondernemingen. Bij de douane start men in 2007 met pilots certificering, vooruitlopend op de introductie van de bepalingen omtrent AEO in het communautair douanewetboek (CDW) per 1 januari 2008. Hiervoor werden ook 20 bedrijven uitgenodigd, met name exporteurs en logistiek dienstverleners. De nadruk bij de pilots certificering lag op veiligheidsaspecten. Deze 20 bedrijven verkregen uiteindelijk allemaal een AEO-certificaat. Nederland besloot om de toepassing van de AEO-bepalingen uit het CDW op een horizontale manier in te vullen, met onder andere de introductie van een self-assessment in de aanvraagprocedure. De nadruk kwam hiermee te liggen op een gedeelde verantwoordelijkheid voor de Douane en het bedrijf dat het certificaat aanvroeg. Eind 2007 werd binnen de Douane het programma Horizontaal Toezicht Douane (HTD) opgestart. Binnen dit programma zou worden onderzocht in hoeverre HT binnen de Nederlandse Douane verder vorm moest krijgen. De verdere implementatie van AEO vormde uitdrukkelijk geen doel binnen het programma. Men wilde juist de mogelijkheden van verdere horizontalisering van het toezicht naast AEO verkennen. Hiertoe werd onder andere medio 2008 het overlegorgaan “Samenwerkingsverband Douane Bedrijfsleven” (SDB) in het leven geroepen, waarin naast de Douane vertegenwoordigers van de grote brancheverenigingen in de logistiek plaats hadden. Binnen het SDB werd het eindbeeld voor horizontaal toezicht douane geformuleerd, zoals dat in paragraaf 1.2 is geciteerd. Om deze visie te toetsen werden vanaf eind 2008 in alle douaneregio’s pilots opgestart met een diversiteit aan bedrijven met douanebelangen. Een aantal van deze pilots werd afgesloten met een convenant HT, waarbij gebruik is gemaakt van het samen met de “blauwe” belastingdienst ontwikkelde standaardconvenant. Per 31 december 2009 is het programma HTD beëindigd. HT moest vanaf dat moment verder vorm krijgen binnen de afdelingen klantbehandeling van de verschillende douaneregio’s. In het Handhavingsplan 2010 van de Douane kunnen we het volgende lezen:

“Zoals in het voorwoord beschreven wil de Douane bijdragen aan de horizontalisering

van het toezicht. Deze beweging, en de ondersteuning daarvan, is met name van

belang om de volgende redenen: - het goederenvolume is, ondanks een tijdelijke neerwaartse trend, in Nederland sterk

stijgend. - de betekenis van de logistieke sector is van groot economisch belang. Snelheid,

transparantie en voorspelbaarheid zijn succesfactoren. - de betrouwbaarheid van Nederlandse bedrijven staat op een hoog niveau. Allerlei (ook

interne) kwaliteitssystemen kunnen zorgen voor een solide fundament. De Douane is natuurlijk in de eerste plaats een handhavingsorganisatie. Maar in een land waar logistiek een dergelijk belangrijke rol speelt als in Nederland, wil de Douane haar taken uitvoeren met zo min mogelijk belemmeringen voor de handel. HT wordt gezien als een middel om toezicht te houden op de grensoverschrijdende goederenstroom terwijl deze tegelijk minimaal gehinderd wordt. Tegelijk biedt HT ook kansen om effectief op een groter deel van de goederenstroom toezicht te houden. Immers met systeemgericht toezicht wordt informatie verkregen die in het traditionele toezicht mogelijk buiten het blikveld van de Douane blijft. Tegelijk wordt (fysieke) controlecapaciteit uitgespaard die kan worden ingezet op dat deel van de goederenstroom dat niet in het horizontale toezicht is betrokken. De doelstelling van de Douane is om eind 2011 80 % van de inkomende grensoverschrijdende goederenstroom in enige vorm van HT te betrekken. Feitelijk was systeemgericht toezicht bij de Nederlandse Douane ook vóór de introductie van AEO en HTD al de norm. Het Nederlandse bedrijfsleven kan immers een grote diversiteit aan

7

douanevergunningen aanvragen, waarbij allerlei vereenvoudigingen op de douaneformaliteiten kunnen worden toegepast. Met name de vergunningen domiciliëringsprocedure houden een verregaande vorm van systeemgericht toezicht in. Bij deze vereenvoudiging vindt de douaneaangifte plaats door inschrijving van de transactie in de administratie van de vergunninghouder. Er wordt dus geen aangifte bij de Douane gedaan en de Douane houdt aldus niet direct op transactieniveau toezicht. In Nederland wordt veelvuldig van deze vereenvoudiging gebruik gemaakt. Voorafgaand aan de verlening van dergelijke vergunningen toetst de Douane of de administratieve organisatie van het aanvragende bedrijf van een dusdanig niveau is dat bij toepassing van de vereenvoudiging een juiste aangifte zal worden gedaan. Feitelijk wordt dus ook hier een beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijf. Daarnaast steunt het toezicht van de Nederlandse Douane erg op administratieve controles achteraf. Nederland voert in vergelijking met andere landen binnen de EU ook relatief weinig fysieke controles uit (hierop kom ik in paragraaf 4.1 nog terug).

8

3. Ontwikkelingen in EU-wetgeving:

Algemeen 3.1 Verdrag van Lissabon Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon

9 van toepassing geworden. Dit verdrag

wijzigt de twee belangrijkste EU-verdragen, namelijk het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Dit laatste verdrag heeft een nieuwe naam gekregen: het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

10.

De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft grote invloed op de werking van de Europese Unie, en daarmee ook op douaneaangelegenheden. De zogenaamde pijlerstructuur uit het Verdrag van Maastricht is in het verdrag van Lissabon weggevallen. In de drie pijlers werd bepaald op welke gebieden de Europese Unie bepaalde bevoegdheden had. Onder het verdrag van Lissabon is de Unie op meer terreinen exclusief bevoegd geworden, hetgeen inhoudt dat de Europese Unie hierbij namens de lidstaten als zelfstandig rechtspersoon kan optreden en dat de lidstaten zich op deze terreinen dienen te onthouden van het zelfstandig aannemen van wetgeving. Deze exclusieve bevoegdheid geldt onder meer voor de douane-unie. Ook de besluitvorming binnen de Unie is onder het verdrag van Lissabon ingrijpend gewijzigd. Voorheen was in veel zaken unanimiteit vereist. Voortaan worden beslissingen veel vaker genomen bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen, waaronder zaken aangaande de douane-unie. Een enkele lidstaat heeft nu derhalve veel minder invloed dan voorheen het geval was. Dat geldt natuurlijk eens te meer nu de Unie inmiddels uit 27 lidstaten bestaat. Het verdrag van Lissabon betekent derhalve meer macht voor de Europese Commissie en minder voor de individuele lidstaten. Dit was uiteraard een logische stap uit bestuursoogpunt, omdat met het alsmaar groter worden van de Europese Unie het besluitvormingsproces steeds moeilijker verliep. Voor de douane zijn ook de artikelen 71 en 87 van het VWEU van belang. In artikel 71 staat: “Binnen de Raad wordt een permanent comité opgericht om ervoor te zorgen dat binnen de Unie de operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid wordt bevorderd en versterkt.” Dit comité is opgericht bij Raadsbesluit van 25 februari 2010

11. Blijkens artikel 3 van dit besluit

worden onder de binnenlandse veiligheid onder andere de gebieden begrepen die door douanesamenwerking worden bestreken.

9 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december 2007, 2007/C 306/01 10 GECONSOLIDEERDE VERSIE VAN HET VERDRAG BETREFFENDE DE WERKING VAN DE EUROPESE

UNIE, publicatieblad van de Europese Unie, C 115/47, 9 mei 2008 11 BESLUIT VAN DE RAAD van 25 februari 2010 tot oprichting van het Permanent Comité operationele

samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid (2010/131/EU)

9

En artikel 87 luidt: “De Unie ontwikkelt een vorm van politiële samenwerking waarbij alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken zijn, met inbegrip van de politie, de douane en andere gespecialiseerde wetshandhavingsdiensten die belast zijn met het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten.” Uit deze twee artikelen kan worden afgeleid dat, doordat douanezaken expliciet onder binnenlandse veiligheid worden geschaard, een grotere centrale sturing op dit gebied waarschijnlijk is. 3.2 Aanpassingen van het CDW Op 1 januari 1994 zijn de verordeningen tot vaststelling van respectievelijk het communautair douanewetboek (CDW)

12 en de uitvoeringsbepalingen van het communautair douanewetboek

(TCDW)13 in werking getreden. Sinds die tijd is het CDW lange tijd nagenoeg onveranderd

gebleven. Veel veranderde na de aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001. Veiligheid kwam wereldwijd hoog op de agenda te staan. Dit had ook zijn weerslag op het internationale goederenvervoer

14. De hang naar veiligheid dreigde alle inspanningen op het gebied van het

wegnemen van handelsbelemmeringen te overschaduwen. Binnen de Europese Unie kwam ook meer aandacht voor de taken van de Douane in het waarborgen van de veiligheid van de buitengrenzen. Dit leidde onder meer tot de mededelingen die de Europese Commissie in 2003 deed aan de Raad en het Europees Parlement over geïntegreerd beheer van de buitengrenzen en E-customs

15.

De Europese Commissie merkt daarin het volgende op: “De mondialisering en liberalisering van het groeiende handelsverkeer, het systeem van de “just-in-time” levering, het geavanceerde karakter van de producten en de vervoerssystemen en de groei van de elektronische handel confronteren de douanediensten voortdurend met nieuwe uitdagingen. Bovendien moet onze maatschappij beter worden beschermd tegen gevaarlijke of schadelijke producten en hebben de gebeurtenissen van 11 september 2001 aangetoond dat het noodzakelijk is de veiligheidsaspecten beter in de douaneprocedures te integreren en zo spoedig mogelijk oplossingen te vinden die het beveiligingsaspect en de vereenvoudiging van het handelsverkeer met elkaar verenigen. Deze ogenschijnlijk tegenstrijdige doelstellingen kunnen worden bereikt door het gebruik van instrumenten van informatietechnologie (IT) in combinatie met moderne technieken van risicomanagement. Opdat deze technieken efficiënt kunnen worden toegepast, is het echter noodzakelijk dat bepaalde invoer/uitvoergegevens in een vroeg stadium (indien mogelijk voor de goederen de grens bereiken) beschikbaar zijn en met elektronische middelen, met gebruikmaking van een enkel communicatiekanaal, aan de douane en

12 Verordening (EEG) Nr. 2913/92 VAN DE RAAD van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek 13 Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen

ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek 14 Hoewel de aanslagen van 11 september 2009 nota bene werden uitgevoerd met vliegtuigen die een binnenlandse

vlucht maakten 15 “Eenvoudige en papierloze procedures voor de douanediensten en de marktdeelnemers” en “Over de rol van de

douane in het geïntegreerd beheer van de buitengrenzen”, Mededelingen van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité, COM (2003) 452

10

andere diensten aan de grens worden toegezonden” De Commissie geeft in deze mededeling aan dat de Douane een tweeledige doelstelling heeft, namelijk enerzijds, de noodzaak van meer controles ter bescherming van de financiële en sociale belangen en de veiligheids- en handelsbelangen van de Gemeenschap en, anderzijds, de vereenvoudiging van het bonafide handelsverkeer. Deze twee taken zijn in de ogen van de Commissie moeilijk verenigbaar. Als mogelijke oplossingen hiervoor ziet de Commissie enerzijds een ingrijpende vereenvoudiging en modernisering van de wetgeving en de procedures met behulp van moderne hulpmiddelen en technologie (E-customs) en anderzijds de uitwisseling van gegevens tussen de douaneautoriteiten. Ook de figuur van “toegelaten handelaar” komt in deze mededeling al aan de orde. Onder andere als uitvloeisel van deze mededelingen worden twee verordeningen tot wijziging van het CDW uitgevaardigd

16.

Met Verordening 648/2005

17 worden de zogenaamde veiligheidswijzigingen in het CDW

geïntroduceerd. Dit zijn: - Pre-arrival/pre-departure informatieverstrekking - Gemeenschappelijk kader voor risicobeheer - Introductie van AEO in de douanewetgeving - Ontwikkeling van Import Controle Systeem (ICS) en Export Controle Systeem (ECS)

Hiermee wil het Parlement bewerkstelligen dat douanecontroles in de gehele Gemeenschap op een gelijkwaardig niveau komen. Met de uitvaardiging van verordening 1875/2006

18 geeft de Europese Commissie invulling

aan de in 2003 geuite wens om te komen tot een Europees risicomanagementsysteem. Middels deze verordering worden in het TCDW een aantal bepalingen ingevoerd die het in artikel 13 van het CDW genoemde communautaire risicobeheer nader invullen. Dit gebeurt door middel van:

a. Een communautair systeem van risicobeheersing dat wordt gebruikt voor gegevensuitwisseling tussen de lidstaten

b. Gemeenschappelijke prioritaire controlegebieden (“common priority control areas”) c. Gemeenschappelijke risicocriteria (“common risk criteria”)

19

De priority control areas zien op Europese controle-acties die in een bepaalde periode kunnen worden gehouden indien er een bepaalde dreiging bestaat. Deze controles kunnen zien op bepaalde douanebestemmingen, goederen, vervoerstrajecten, vervoerswijzen of marktdeelnemers

20.

Met de common risk criteria gaat de Europese Commissie feitelijk aangeven op welke risico’s de lidstaten moeten controleren, welke goederen of marktdeelnemers gecontroleerd moeten worden én wat de aard van de controles dient te zijn

21. Hierbij kan met andere woorden

worden bepaald welke risicoprofielen bijvoorbeeld Nederland zou moeten instellen.

16 Deze verordeningen, zie noten 16 en 17, zijn uiteindelijk pas op 1 januari 2011 volledig van toepassing geworden

17 VERORDENING (EG) Nr. 648/2005 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 13 april 2005

houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek 18 VERORDENING (EG) Nr. 1875/2006 VAN DE COMMISSIE van 18 december 2006 tot wijziging van Verordening

(EEG) nr. 2454/93 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek 19 Artikel 4 octies Tvo

20 Artikel 4 nonies Tvo

21 Artikel 4 decies Tvo

11

Met de wijzigingen uit deze verordeningen wordt voor het eerst aangegeven hoe lidstaten hun douanetoezicht dienen uit te voeren. En dat tot in redelijk detail, bijvoorbeeld met de common risk criteria. Hiervoor bevatte het CDW slechts de bepaling dat douaneautoriteiten toezicht dienen te houden op het grensoverschrijdend goederenverkeer. De beleidsvrijheid van de lidstaten om zelf hun toezicht in te vullen wordt hiermee dus ernstig beperkt. Ik zal hierop verder ingaan in paragraaf 4.2. 3.3 Het gemoderniseerd douanewetboek In de hiervoor genoemde mededelingen van de Europese Commissie uit 2003 werd ook de noodzaak tot vereenvoudiging en harmonisatie van de douanewetgeving erkend. Het CDW stamt al uit 1992 en is feitelijk een samenraapsel van de op dat moment bestaande douanewetgeving in de afzonderlijke lidstaten. Dit leidde tot een wetgeving die niet altijd even consistent is en die ook de nodige bepalingen bevat die feitelijk dezelfde zaken regelen. Daarnaast was in het kader van het E-customs-programma bepaald dat het elektronisch uitwisselen van gegevens de norm moest worden. Er is daarom besloten tot een grondig herziening van de EU-douanewetgeving. In november 2005 deed de Europese Commissie twee samenhangende voorstellen voor resoluties aan het Europees Parlement en de Raad, één voor een papierloze omgeving voor douane en bedrijfsleven

22 en één voor een gemoderniseerd douanewetboek

23.

Op 23 april 2008 is daarop verordening 450/200824 aangenomen, waarin het gemoderniseerd

douanewetboek (MCC) is opgenomen. De bepalingen van het MCC worden uiterlijk 24 juni 2013 van kracht, wanneer de toepassingsbepalingen zijn vastgesteld. In het MCC wordt het streven naar harmonisatie van de douanewetgeving doorgezet, zoals ook Michael Lux en James Douglas-Hamilton concluderen in hun artikel “Modernizing the Customs Code” in het Global Trade and Customs Journal

25. Individuele lidstaten wordt

derhalve minder ruimte gelaten om zaken op een eigen manier in te vullen. Het MCC bevat veel minder zogenaamde ‘kan-bepalingen’ dan het huidige communautair douanewetboek (CDW). Met een dergelijke bepaling wordt aan de douaneautoriteiten van afzonderlijke lidstaten de vrijheid gelaten om een bepaling al dan niet nationaal toe te passen. Het Europees douanerecht wordt derhalve meer dwingend van aard. Dit is in lijn met de doelstelling van de douane-unie om te zorgen voor een ‘level playing field’ binnen deze unie. Deze doelstelling wordt ook nog eens herhaald in een resolutie van het Europees Parlement van 5 juni 2008 over efficiënte in- en uitvoervoorschriften en -procedures in dienst van de handelspolitiek

26.

In deze resolutie merkt het Europees Parlement onder andere het volgende op: “22. erkent dat de bezorgdheid in verband met de veiligheid van personen en goederen gegrond is, maar wijst op de noodzaak om een goed evenwicht te vinden tussen controle en

22 Voorstel voor een BESCHIKKING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende een papierloze

omgeving voor douane en bedrijfsleven, Brussel, 30.11.2005, COM(2005) 609 definitief; deze beschikking is uiteindelijk uitgevaardigd op 15 januari 2008, zie paragraaf 4.3 23 Voorstel voor een VERORDENING (EG) NR.VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot vaststelling

van het communautair douanewetboek, Brussel, 30.11.2005, COM(2005) 608 definitief 24 VERORDENING (EG) Nr. 450/2008 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 23 april 2008 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (gemoderniseerd douanewetboek) 25 Modernizing the Community Customs Code, Michael Lux and James Douglas-Hamilton, Global Trade and

Customs Journal, Volume 3, Issue 9 26 Resolutie van het Europees Parlement van 5 juni 2008 over efficiënte in- en uitvoervoorschriften en -procedures in

dienst van de handelspolitiek (2007/2256(INI)), 2009/C 285 E/01

12

vergemakkelijking teneinde het internationale handelsverkeer niet onnodig of overbodig te belemmeren; is echter van mening dat de douane een belangrijke rol vervult in de volledige uitvoering van de communautaire maatregelen op het gebied van gezondheid, milieu en bescherming van de consumenten en dat deze rol niet in het gedrang mag komen door maatregelen om de douaneprocedures te vergemakkelijken; 23. steunt de SAFE-normen (normkader ter beveiliging en vereenvouding van de wereldhandel) die de raad van de WDO in 2005 heeft goedgekeurd; onderschrijft volledig de mening van de WDO dat „het niet acceptabel of nuttig is om alle zendingen te controleren” en dat een doeltreffend risicobeleid door middel van hoog presterende informaticasystemen de voorkeur dient te krijgen; (…) 27. constateert echter dat zowel onze handelspartners als de Europese marktdeelnemers zelf blijven aandringen op een verdere harmonisatie tussen de nationale bestuurslichamen bij de uitvoering van de communautaire douanewetgeving; 28. merkt op dat er soms schadelijke verschillen zijn tussen de lidstaten op het gebied van bijvoorbeeld inning van de BTW bij de invoer, voorwaarden voor het verkrijgen van bepaalde vereenvoudigde procedures, frequentie van de fysieke controles van de goederen en sancties; (…) 30. spreekt zijn steun uit voor alle initiatieven die tot doel hebben de samenhang tussen de nationale bestuurslichamen te vergroten, de synergieën te bevorderen, nieuwe systemen te introduceren voor communicatie en het delen van informatie, beste praktijken te ontwikkelen en personeel en ervaringen uit te wisselen om zo te zorgen dat deze verschillende bestuurslichamen bij de toepassing van de communautaire wetgeving kunnen functioneren als één geheel; 31. benadrukt in dit verband het essentiële belang van instrumenten als het geïntegreerd tarief (Taric), de bindende tariefinlichting (BTI), de bindende oorsprongsinlichting (BOI) en het gemeenschappelijk kader voor risicobeheer; verzoekt de Commissie en de lidstaten deze instrumenten verder te perfectioneren en de goede werking ervan te waarborgen; (…) 34. betreurt de terughoudendheid van de Commissie en de lidstaten om in dit stadium nieuwe structuren op te zetten om de uniforme toepassing van de communautaire douanewetgeving te waarborgen; verzoekt de Commissie en de lidstaten ernstig na te denken over de harmonisering van de douanediensten van de Europese Unie, om zo te komen tot een communautair bestuurslichaam dat belast is met de douane-unie met het oog op een efficiëntere toepassing van de douanevoorschriften en -procedures in heel het douanegebied van de Europese Unie;”

Duidelijk is dus dat het Europees Parlement streeft naar een zo ver mogelijk gaande harmonisatie van de uitvoering van de douanewetgeving binnen de douane-unie. Daarnaast valt ook uit de resolutie op te maken dat het Europees Parlement van mening is dat niet moet worden doorgeschoten in het streven naar absolute veiligheid, maar dat een goed evenwicht moet worden gevonden tussen controle en handelsfacilitatie.

13

Dezelfde doelstellingen vinden we ook terug in het beleidsprogramma van de Douane-unie, dat elke zes jaar opnieuw wordt vastgesteld. Het huidige programma is “Douane 2013”

27.

Hierin staat zelfs te lezen:

“the interaction and performance of the duties of Member States’ customs administrations as efficiently as though they were one administration, ensuring controls with equivalent results at every point of the Community customs territory and the support of legitimate business activity;”

27 DECISION No 624/2007/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 May 2007 establishing an action programme for customs in the Community (Customs 2013)

14

4. Ontwikkelingen in EU-wetgeving: Transactions Based Approach en Riskmanagement

4.1 Transactions Based Approach Transactiegericht controleren is feitelijk altijd de norm geweest in de douanewetgeving. Van elke buitengrensoverschrijdende goederenbeweging moet in beginsel zowel een summiere aangifte als één of meerdere douaneaangiften worden gedaan. Deze aangiften (en de onderliggende goederen) zijn vervolgens onderworpen aan douanetoezicht. Dit toezicht kan bestaan uit fysieke controles, documentcontroles of controles na in- of uitvoer. De Customs Policy Group van de Europese Commissie brengt jaarlijks een rapport uit in het kader van het Measurements of Results-project (MoR). Hierin worden de de prestaties op douanegebied van de 27 lidstaten onderling vergeleken aan de hand van diverse kengetallen. Met de rapporten wordt beoogd de trends en ontwikkelingen op douanegebied zichtbaar te maken. Chart 1: Total number of declarations under normal and simplified procedures (on the basis of articles)

Bron: MoR-rapport 2009

15

In het MoR-rapport van 200728 wordt geschetst dat het aantal douaneaangiften nog elk jaar

stijgt, tot een totaal van 174 miljoen in 200729 (8% meer dan in 2006). In het MoR-rapport van

200930 geeft men aan dat weliswaar de gevolgen van de economische crisis merkbaar zijn,

maar dat het aantal douaneaangiften desondanks is gestegen tot 203 miljoen. En de verwachting is dat dit aantal zal blijven stijgen. Het moge duidelijk zijn dat niet op al deze aangiften een controle kan worden uitgevoerd. Uit de gegevens uit de MoR 2009 kunnen interessante conclusies worden getrokken over de mate waarin de verschillende lidstaten (transactiegericht) controleren. Om te beginnen varieert het aantal documentcontroles op invoeraangiften binnen de Unie van 0,3 % in Denemarken tot 94 % in Luxemburg

31. Drie landen zitten op of onder de 2 %

(Denemarken, Zweden en Nederland) en drie boven de 50 % (Luxemburg, Roemenië en Griekenland). Het EU-gemiddelde was 14 %. Dit percentage is de afgelopen jaren steeds gedaald, waarschijnlijk ten gevolge van de toename van elektronisch ingediende aangiften, waarbij ook bepaalde documentcontroles automatisch worden uitgevoerd. Chart 2: Rates of documentary controls - import (27 Member States in 2009)

Bron: MoR-rapport 2009

Voor de fysieke controles varieerde het percentage van gemiddeld 6,5 % op invoeraangiften en 2,8 % op uitvoeraangiften. Dit percentage is de afgelopen jaren licht gestegen. Ook hierbij zijn er substantiële verschillen tussen de lidstaten, op invoeraangiften variërend van 0,2 % in

28 Measurement of Results, Annual Report for the year 2007, Customs Policy Group – Deputies, 3 April 2008,

TAXUD/DOC/1616/08-EN 29 Dit is exclusief de aangiften voor douanevervoer, nog eens 8,65 miljoen

30 Measurement of Results, Annual Report for the year 2009, Customs Policy Group – Deputies, 4 May 2010,

TAXUD/DOC/238309/10-EN 31 Hierbij wordt opgemerkt dat het hoge percentage van Luxemburg het gevolg is van specifiek nationaal beleid

16

Finland tot 31 % in Malta. Zeven lidstaten voeren minder dan 2 % fysieke controles uit, waaronder Nederland. Drie lidstaten controleren meer dan 20 % fysiek. Opvallend is dat lidstaten aan de Oostgrens van de EU relatief de meeste fysieke controles uitvoeren, met percentages tussen de 10 % en 30 %. De landen in de Noordwestelijke grens van de EU blijven allen onder de 4 %

32. Men geeft aan dat de verschillen evenwel kleiner worden.

Chart 3: Rates of physical controls in Member States - import (27 Member States in 2009)

Bron: MoR-rapport 2009

Wat betreft de controles na in- of uitvoer maakt het MoR onderscheid tussen “post-clearance audits” (PCA) en “other post clearance controls” (OPCC). Een PCA houdt een uitgebreid onderzoek in van administratie, organisatie, interne procedures en/of interne systemen van een marktdeelnemer. Een OPCC is elke andere controle na in- of uitvoer. Een PCA is aldus geen transactiegerichte controle maar een systeemgerichte controle. Voor OPCC’s is dit onderscheid minder helder, maar waarschijnlijk kan hierbij nog wel gesproken worden van een transactiegerichte controle. Een PCA vraagt uiteraard veel meer capaciteit dan een OPCC en wordt dientengevolge ook veel minder vaak uitgevoerd. Slechts ongeveer 1 % van alle controles na in- of uitvoer was een PCA. Twee lidstaten namen in 2009 samen 65 % van alle PCA’s voor hun rekening, namelijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk. Wat betreft de OPCC’s werd 92 % hiervan uitgevoerd door vijf lidstaten (België, Spanje, Frankrijk, Italië en Roemenië, met 35 % alleen al in België). Uitgedrukt in een percentage van de ingediende aangiften blijft het aandeel controles na in- of uitvoer erg gering, namelijk slechts zo’n 1 %. Derhalve blijft het leeuwendeel van alle controles een controle in het kader van de vrijgave van de goederen. Het MoR noemt het opvallend dat in een aantal landen, namelijk Nederland, Zweden en Denemarken, zowel weinig controles tijdens het vrijgaveproces als na in- of uitvoer worden

32 Nederland voert op 0,9 % van de douaneaangiften een fysieke controle uit.

17

uitgevoerd. In landen als Italië en Roemenië wordt juist in beide fases een relatief hoog percentage controles uitgevoerd. Ook het aantal afgegeven vergunningen voor de toepassing van een vereenvoudigde aangifteprocedure zegt iets over de toepassing van transactiegerichte controles in een lidstaat. Immers, bij toepassing van een vereenvoudigde procedure zal niet altijd toezicht op aangifteniveau worden uitgevoerd. Dit is uiteraard met name het geval in het geval van gebruik van de domiciliëringsprocedure. Uit het MoR blijkt dat Duitsland in absolute aantallen veruit de meeste vergunningen voor vereenvoudigde procedures heeft afgegeven, gevolgd door Zweden, Denemarken en Nederland. Aan de andere kant staat een groot aantal lidstaten met nauwelijks vergunningen. Daarbij wordt opgemerkt dat het aantal ingediende aangiften per vergunning sterk verschilt per lidstaat. Met name Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Spanje kennen een relatief groot aantal aangiften per vergunning. Chart 4: Development of the number of authorisations for simplified procedures in 2007 – 2009 (27 Member States; export + import; data from 2008 used for NL, FR, EL)

Bron: MoR-rapport 2009

Als gekeken wordt naar het aandeel aangiften ingediend onder een vereenvoudigde procedure op het totaal aantal aangiften, blijkt dat Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk verantwoordelijk zijn voor 85 % van het aantal invoeraangiften ingediend onder een vereenvoudigde procedure. Uit het bovenstaande blijkt dat er grote verschillen zijn binnen Europa in het toepassen van transactiegerichte controles. Zoals het MoR opmerkt zijn het met name de landen aan de Oostgrens van de Unie die relatief veel controles uitvoeren op ingediende douaneaangiften. Het zal niet verbazen dat in dezelfde landen ook nauwelijks gebruik wordt gemaakt van vereenvoudigde aangifteprocedures. Zoals besproken in hoofdstuk 3 streeft de Europese Unie naar meer harmonisatie van de uitvoering van de douanewetgeving. Daar lijkt vooralsnog dus nog geen sprake van.

18

Duidelijk is dat transactiegericht toezicht, met de daarbij behorende controles van goederen of documenten, een last voor het bedrijfsleven met zich meebrengt. Zoals besproken in paragraaf 3.3 dient de douane een evenwicht te vinden tussen het vergroten van de veiligheid en handelsfacilitatie. 4.2 Common Risk Management Framework Zoals besproken in paragraaf 3.2 stond in het CDW tot voor kort niet gespecificeerd hoe de douaneautoriteiten van de verschillende lidstaten hun toezicht dienden in te richten. Er waren alleen bepalingen die aangaven dat de douaneautoriteiten toezicht moesten houden. De lidstaten genoten bij de invulling hierin derhalve een grote beleidsvrijheid. Echter met de introductie van de zogenaamde veiligheidswijzigingen van verordening 648/2005 kwam hierin verandering. Voor het eerst werden specifieke bepalingen over douanetoezicht in de wetgeving opgenomen, onder andere dat controles gebaseerd moeten zijn op een risicoanalyse

33.

Verordening 1875/2006 gaat nog een stap verder bij de invulling van het gemeenschappelijk kader voor risicobeheer. Hierin wordt bepaald dat risicoanalyse moet worden gebaseerd op gegevensverwerkingstechnieken met gebruikmaking van gezamenlijke criteria. Douaneautoriteiten en de Commissie moeten risico-informatie uitwisselen waarbij gebruik wordt gemaakt van een communautair risicobeheersysteem (common risk management framework, CRMF), gemeenschappelijke prioritaire controlegebieden (priority control areas) en gemeenschappelijke risicocriteria (common risk criteria). Recentelijk heeft de Europese Commissie weer een mededeling aan Raad en Parlement gedaan, over de interne veiligheidsstrategie van de EU

34. Als basis voor deze mededeling

geeft de Commissie aan dat “Vier op de vijf Europeanen wil dat de EU krachtiger optreedt tegen georganiseerde criminaliteit en terrorisme” Onderdeel van deze interne veiligheidsstrategie is het beheer van de buitengrenzen. Hierbij verwijst de Commissie expliciet naar het CRMF. Voor de priority control areas is Nederland steeds van mening geweest dat deze alleen zouden moeten worden ingezet als sprake is van grote bedreigingen, zoals terrorisme. De Commissie geeft in deze mededeling echter aan dat ook financiële- en handelspolitieke risico’s als dreiging kunnen worden beschouwd. Dit zou betekenen dat een zeer ruime toepassing van de bepaling inzake priority control areas mogelijk is en dat de Europese Commissie veel van de capaciteit van de lidstaten voor dergelijke acties zou kunnen claimen. Inzet van een priority control areas op bijvoorbeeld een fiscaal risico zou ook grote consequenties hebben voor de Nederlandse douanepraktijk, waarin veel gebruik wordt gemaakt van de domiciliëringsprocedure en waarbij risico’s middels een initiëel onderzoek worden afgedekt. Een onderdeel van het Customs Code Committee is de Customs Controls and Risk Management Section. Deze ‘sectie’ houdt zich onder andere bezig met de implementatie van het Common Risk Management System. Van de Nederlandse delegatie in deze commissie heb ik begrepen dat Nederland tamelijk alleen staat in zijn tegenstand tegen de inzet van priority control areas op financiële risico’s. Nederland zou graag zien dat alleen een resultaatverplichting wordt opgenomen, namelijk dat een bepaald risico wordt afgedekt, en geen procedureverplichting (het hoe).

33 Artikel 13 lid 2 CDW

34 MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD, De EU-interneveiligheidsstrategie in actie: vijf stappen voor een veiliger Europa, Brussel, 22.11.2010, COM(2010) 673 definitief

19

4.3 Transactions Based Approach en Risk Management in het MCC Zoals besproken in paragraaf 3.2 zag de Europese Commissie in 2003 een mogelijkheid voor het bereiken van de ogenschijnlijk tegenstrijdige doelstellingen van bescherming van de maatschappij enerzijds en handelsfacilitatie anderzijds, door het gebruik van instrumenten voor informatietechnologie in combinatie met moderne technieken van risicomanagement. Dit vormde de basis voor het E-customsprogramma, met als doel volledige papierloze procedures voor douanediensten en marktdeelnemers. De (politieke) aandacht voor het E-customsprogramma is sinds 2003 onverminderd groot gebleven. Zo vaardigden het Europees Parlement en de Raad op 15 januari 2008 een beschikking uit over een papierloze omgeving voor douane en bedrijfsleven

35 (op het voorstel

van de commissie als genoemd in paragraaf 3.3). Hierin overwegen Parlement en Raad het volgende: “De maatregelen voor een pan-Europese e-overheid waarin wordt voorzien bij Besluit 2004/387/EG vergt maatregelen om de douanecontroles efficiënter te organiseren en een ononderbroken stroom van gegevens voor een efficiëntere douaneafhandeling te garanderen, de administratieve lasten te verminderen, fraude, georganiseerde misdaad en terrorisme te helpen bestrijden, de fiscale belangen te dienen, intellectuele eigendom en cultureel erfgoed te beschermen, de veiligheid van goederen en de beveiliging van het internationale handelsverkeer te versterken, en de volksgezondheid en het milieu beter te beschermen. Te dien einde is het van cruciaal belang om voor douanedoeleinden informatie- en communicatietechnologieën (ICT) beschikbaar te maken.” Het E-customsprogramma vindt uiteindelijk zijn weerslag in het MCC, waarin de elektronische aangifte de norm wordt en ook wordt voorzien in elektronische gegevensuitwisseling tussen de douanediensten van de lidstaten, tussen douanediensten en de Commissie en tussen douane en bedrijven. Uiteindelijk is E-customs evenwel in de basis ook transactiegericht, want een douaneaangifte voor elke transactie blijft het uitgangspunt. Ook de recentelijk ingevoerde Export en Import Controle Systemen (resp. ECS en ICS) zijn in de basis transactiegericht. Deze systemen monitoren immers op transactieniveau de uit- en ingaande goederen. Tot slot kan de in het MCC geïntroduceerde Centralised Clearance in dit verband worden genoemd. Dit is weliswaar een vereenvoudiging en een verregaande tegemoetkoming voor het bedrijfsleven, doch is in de basis ook een transactiegerichte procedure.

35 BESCHIKKING Nr. 70/2008/EG VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 15 januari 2008

betreffende een papierloze omgeving voor douane en bedrijfsleven

20

5. Ontwikkelingen in EU-wetgeving: Systems Based Approach 5.1 Politieke achtergrond Systeemgericht toezicht is zoals eerder aangehaald in Nederland feitelijk niets nieuws. In het Nederlandse systeem van vergunningverlening en administratieve controles wordt al sinds jaar en dag zwaar geleund op de AO/IB van de bedrijven die een vergunning aanvragen en gebruiken. Het feit dat HT in Nederland de laatste jaren zo in de belangstelling staat vindt zoals besproken zijn oorsprong met name in de veranderende inzichten over de relatie tussen overheid en burger. Binnen de Douane sloot dit feitelijk naadloos aan op de eigen doelstellingen. Binnen Europa is de laatste jaren ook meer aandacht gekomen voor systeemgericht toezicht. Dit is onder andere ingegeven door de roep om verdergaande facilitatie van het handelsverkeer. Daarnaast is, ondanks de economische crisis van de laatste paar jaar, nog altijd sprake van groei van de wereldhandel. Mede hierdoor is het besef ontstaan dat de capaciteit ontbreekt om het grensoverschrijdende goederenverkeer alleen op transactiegerichte wijze te controleren. In 2005 is vanuit de Customs Policy Group van de Europese Commissie de projectgroep “Future Role of Customs” opgericht. In deze projectgroep werden diverse vragen over de toekomst van de rol van de Douane en de de Europese douaneunie onderzocht. Dit leidde tot een rapport in juni 2007, waarin ideeën over onder meer risicomanagement, systems based approach en een Europese douaneorganisatie werden verkend. De conclusies van dit rapport werden in juni 2007 besproken in de Customs Policy Group van de Europese Commissie. Ze kwamen tevens aan de orde op 25 en 26 oktober 2007 in Lissabon tijdens het “High level seminar on the future of customs”. Op dit seminar is onder meer gediscussieerd over system based approach. Dit heeft geleid tot de volgende definitie: 'A systems based approach is a change in control philosophy where the majority of goods movements under customs supervision in the Community will be managed by controls applied to the management and accounting systems of economic operators rather than on the basis of transactions.' Men heeft aangegeven dat een SBA gebruikt wordt voor zowel financiële als niet-fiscale controles. Het heeft als voordeel dat gedetailleerde informatie wordt verkregen over de interne beheersingssystemen van bedrijven, zodat eventuele zwakke plekken kunnen worden geïdentificeerd en verbeterd. In het MoR-rapport van 2007 benoemt de Customs Policy Group het als volgt: “These enourmous numbers (of customs declarations, MK) represent a challenge for customs administrations on how to process a high quantity of declarations while ensuring an appropriate level of controls and without creating barriers to legitimate trade. In response to this, the customs in the EU is moving towards a full paperless environment and is defining the key strategy objectives for the long-term period within the Future Customs Initiative. One of the major projects in this initiative will also deal with modernisation and further harmonisation of working methods and moving towards a systems based approach.”

21

Op 1 april 2008 informeert de Europese Commissie de Raad en het Parlement over de “Strategy for the evolution of the Customs Union”

36. In dit strategiedocument worden de

volgende kerntaken van de Douane benoemd: - Support legitimate trade and strengthen competitiveness - Ensure the correct payment of duties and taxes - Combat counterfeiting and piracy - Support the fight against other types of fraud, organised crime, drugs and terrorism

by processing information, identifying changes in trade patterns and undertaking risk assessment to detect fraudulent, terrorist or criminal activity

- Implement trade policy measures (for example, trade preferential agreements, quotas and anti-dumping measures)

- Protect the environment and citizens against all sorts of hazardous goods.

Naar aanleiding van deze taakomschrijving benoemt de Commissie de volgende vijf strategische doelen voor de Douane:

- Protection - Competetiveness - Facilitation - Control - Cooperation

Het strategische doel van het versterken van het concurrentievermogen kan volgens de Commissie worden bereikt door middel van “modernising the environment and the working methods of customs (e.g. by foreseeing the use of systems-based approaches, increased harmonised workingmethods, etc.)”. Deze communicatie van de Commissie aan de Raad en Parlement is aan de orde geweest in het overleg van de Ecofin-raad van 14 mei 2008

37. In de raadsconclusies van deze

bijeenkomst onderstreept de Raad: “that customs authorities of the European Community, being the principal authority with an overview of the import and export of goods and the international supply chain, in a context of rapid increase of trade, should maintain a permanent balance between safety and security concerns and the protection of society and of the financial interests of the European Community and of the Member States, on the one hand, and the facilitation of legitimate trade and the enhancement of the competitiveness of the European economy, on the other”. Hieruit blijkt wederom de dubbele doelstelling van zowel het vergroten van de veiligheid als de facilitatie van de handel en het vergroten van het concurrentievermogen van de Europese economie. Hierna benadrukt de Raad:

36 “Strategy for the evolution of the Customs Union”, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE

COUNCIL, THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE, COM (2008) 169 37 2866th Council Meeting, Economic and Financial Affairs, Brussels, 14 May 2008, 8850/08 (Presse 113)

22

“that customs should focus on: – increasing competitiveness, by facilitating legitimate trade, in particular by further developing Single Window services and new control methods (system-based approach); – the enhancement of safety and security, notably regarding the fight against counterfeiting and piracy, and the capacity to rapidly react to crises, as well as the protection of the financial interests of the European Community and Member States and the fight against fraud; – the enhancement of cooperation with economic operators, other governmental authorities, international organisations, and third countries.” SBA wordt dus uitdrukkelijk beschouwd als een instrument om het concurrentievermogen te vergroten middels handelsfacilitatie. Hiermee is het politieke fundament onder SBA gelegd. Opvallend is nog om te noemen dat dit de eerste keer was dat douaneaangelegenheden werden besproken in de Ecofin-raad. Daarvoor stonden deze altijd op de agenda van de Concu-raad

38.

5.2 Projectgroep SBA In het rapport over de “Future Role of Customs” werd een eerste definitie van SBA verkend. Naar aanleiding van de hiervoor geschetste ontwikkelingen is een projectgroep Systems Based Approach opgericht, als onderdeel van het overkoepelende Customs 2013-project. Deze werkgroep heeft op 10 november 2008 het rapport van de eerste fase van haar onderzoek opgeleverd

39.

Phase I In dit rapport schetst de werkgroep onder andere de ontwikkelingen in de internationale handel en supply chain management. Men signaleert onder andere een significante groei in het internationale handelsverkeer in de afgelopen jaren. Daarnaast worden supply chains complexer, onder andere door ontwikkelingen in productie, transport en ICT. Deze ontwikkelingen verhogen de druk op de capaciteit van douaneautoriteiten. Volgens de projectgroep kan in deze context het douanetoezicht niet meer alleen op transactiebasis worden uitgevoerd. Immers, een transactie-gebaseerd controle systeem houdt in dat van elke buitengrensoverschrijdende goederentransactie zowel een summiere aangifte (pre-arrival/pre-departure) als één of meerdere douaneaangiften dienen te worden gedaan. Op al deze aangiften dient een risicoanalyse te worden toegepast, mogelijkerwijs gevolgd door een document- of fysieke controle. Dit laat zich niet rijmen met de realiteit van de wereldhandel. De projectgroep signaleert tegelijkertijd kansen in de betreffende ontwikkelingen in de wereldhandel. Men stelt dat bedrijven tegenwoordig meer investeren in zelfregulering en zich meer verantwoordelijk voelen voor de veiligheid en integriteit van hun supply chains. Voorts stijgt de kwaliteit van de douanegerelateerde processen binnen bedrijven, dankzij jarenlange ervaring met douaneregelingen, -vergunningen en -controles. Middels SBA verkrijgt de Douane ook meer informatie over goederenbewegingen en de interne systemen en structuren van internationale handelaren. De projectgroep is van mening dat SBA mogelijk een oplossing vormt voor de uitdagingen die de huidige tijd biedt. De projectgroep stelt dat systeemgericht toezicht nooit volledig het transactiegerichte toezicht kan vervangen. Systeemgericht toezicht leent eenvoudigweg zich niet voor alle vormen van handel noch voor alle handelaren. Ook geeft de projectgroep aan nog geen mogelijkheid van

38 Raad voor Concurrentievermogen (Interne Markt, Industrie en Onderzoek)

39 Future Customs Initiative, Project Group Systems Based Approach to Customs Control, Report – Phase I, TAXUD

1660-2008

23

SBA te zien voor veiligheidsgerelateerde maatregelen. De twee vormen van toezicht zullen derhalve altijd naast elkaar blijven bestaan. De projectgroep constateert dat er ook nog talrijke barrières bestaan voor de invoering van een uitgebreide SBA. Er zal meer politieke steun voor het concept moeten komen, meer overleg met andere betrokken partijen, de relevante wetgeving zal in het concept moeten voorzien en - last-but-not-least – in de diverse lidstaten zal een voldoende kennisniveau dienen te zijn om SBA te kunnen toepassen. De projectgroep vraagt de Customs Policy Group dan ook om mandaat om haar onderzoek naar de mogelijkheden van SBA te kunnen voortzetten in Phase II. Phase II Op 23 november 2009 heeft de projectgroep haar Phase II-rapport opgeleverd

40. In dit rapport

worden met name de audit-methodieken verder uitgediept die nodig zijn binnen een SBA. Ik zal daarop hier niet verder ingaan. Men stelt voor om pilots te starten om het concept van SBA te testen en verder uit te diepen. SBA is volgens de projectgroep een filosofie, een paraplu-begrip voor alle scenario’s, arrangementen en werkmethodes waarbij de douanecontrole zich richt op systemen in plaats van transacties. SBA is derhalve geen nieuwe status (zoals AEO), procedure of nieuwe vereenvoudiging (zoals self-assessment). In feite bestaan er in diverse lidstaten al vormen van SBA, het huidige CDW biedt hiervoor ook de ruimte. De projectgroep acht het mede daardoor van groot belang dat SBA verder wordt uitgewerkt in de nieuwe Europese douanewetgeving. Hoewel de implementatie van SBA op korte termijn wellicht behoorlijke investeringen vergt van de douaneorganisaties van lidstaten (en mijns inziens ook van bedrijven), verwacht men dat de baten uiteindelijk substantieel hoger zullen zijn dan de kosten, zowel voor de overheden als voor het bedrijfsleven. De projectgroep signaleert dat de mogelijkheden om SBA verder te implementeren voornamelijk een kwestie van politieke wil zijn. Om SBA tot een succes te maken zal in de hele unie een eenduidig en geharmoniseerd begrip moeten bestaan van wat SBA inhoudt. Men stelt dan ook voor dat de projectgroep zijn werk voortzet in Phase III en dat specialisten de technische details van SBA verder uitwerken. Inmiddels loopt Phase III een klein jaar, afronding is voorzien in oktober 2011. 5.3 SBA in het MCC Zoals hiervoor wordt opgemerkt acht de projectgroep SBA het van groot belang dat SBA wordt verankerd in de Europese douanewetgeving. Dit geldt eens te meer, nu onder het huidige CDW lidstaten de beleidsruimte hebben om zelf enige vorm van SBA toe te passen, waar in het MCC deze beleidsruimte nagenoeg verdwenen is (zie ook paragraaf 3.2). Op dit moment is er slechts een beperkt aantal bepalingen in het MCC die ruimte geven voor de toepassing van enige vorm van SBA. In overweging nummer 5. van de Considerans van Verordering 450/2008 spreekt het Europees Parlement over “modernisering van de douanecontrole verder te bevorderen”. Dit lijkt ruimte te bieden voor een verschuiving van de wijze van uitvoering van douanecontroles in de richting van meer systeemgericht toezicht. Verder vinden we in het MCC de bepalingen aangaande de mogelijkheid van het indienen van een douaneaangifte door inschrijving in de administratie van de aangever (“entry in the records”;artikel 107), gecentraliseerde vrijmaking (“centralised clearance”; artikel 106) en

40 Future Customs Initiative, Project Group Systems Based Approach to Customs Control, Report – PhaseI I,

TAXUD/377830/2009

24

zelfafhandeling van douaneformaliteiten (“self-assessment”; artikel 116). De vereenvoudigingen in deze bepalingen vormen op zichzelf geen SBA. Echter het toezicht op deze vereenvoudigingen zou kunnen worden uitgeoefend door middel van SBA. Ook Michael Lux en James Douglas-Hamilton stellen in hun artikel “Modernizing the Customs Code”

41 dat

het MCC een basis biedt voor de toepassing van SBA, waarbij transactiegerichte douaneformaliteiten kunnen worden vervangen door zelf-regulering (self-assessment) door geautoriseerde handelaren. Entry in the records lijkt in veel opzichten op de huidige domiciliëringsprocedure. Zoals opgemerkt in paragraaf 2.3, heeft de Nederlandse douane het toezicht op deze procedure horizontaal ingericht. De vraag is echter of de domiciliëringsprocedure in zijn huidige vorm kan blijven bestaan wanneer het MCC van kracht wordt. In lid 1 van artikel 107 wordt namelijk een voorwaarde gesteld die strenger is dan bij de huidige domiciliëringsprocedure. En dat is dat de douaneautoriteiten toegang moeten hebben tot de gegevens in het elektronische systeem van de aangever. De discussie loopt nu nog of dat een ‘realtime’-toegang zou moeten zijn. In dat geval zou het toezicht mogelijk ineens een stuk minder systeemgericht worden, omdat de Douane dan alsnog feitelijk op elke transactie toezicht houdt

42.

Het self-assessment is de meest verregaande vereenvoudiging die het MCC kent. In het CDW komt een dergelijke vereenvoudiging nog niet voor. Deze procedure houdt in dat een marktdeelnemer zelf de verschuldigde douanerechten bepaalt en afdraagt

43, alsmede zelf

bepaalde controles uitvoert onder toezicht van de douane. Dit is in feite de ultieme vorm van SBA. Deze bepaling is in het MCC gekomen op voorspraak van Nederland. Nederland is daarin wel gesteund door Groot-Brittanië en Zweden. Echter, het enthousiasme bij andere lidstaten lijkt gering. In artikel 116 wordt feitelijk niet meer gezegd, dan dat in de toepassingsverordening voorwaarden moeten worden geformuleerd waaronder een marktdeelnemer self-assessment mag uitvoeren. Tot op heden is de uitwerking hiervan in de concept-toepassingsbepalingen evenwel nog gering (de laatste versie hiervan dateert van 28 september 2010)

44. Het is dus nog maar de vraag in hoeverre het self-assessment praktisch

toepasbaar is na het van kracht worden van het MCC. De kans bestaat dat de toepassing van artikel 116 met een delegatieverordening zal worden uitgesteld. Naast de genoemde bepalingen bevat het MCC natuurlijk ook nog de mogelijkheden van de AEO. Ook hiervoor geldt, dat dit op zichzelf geen SBA is. Op dit moment heeft Nederland het toezicht op de AEO op een horizontale wijze ingevuld, onder andere met het self-assessment voor de aanvraag van het certificaat

45. Er wordt op dit moment echter in Brussel ook

gesproken over harmonisatie van de procedures rondom AEO. Het lijkt waarschijnlijk dat er een standaard self-assessment komt voor de hele Europese Unie. Het is echter maar de vraag of dit voor Nederland een verbetering zal opleveren, gezien de standpunten ten opzichte van SBA van veel andere lidstaten. Zoals hiervoor reeds besproken stijgt het aantal ingediende douaneaangiften nog elk jaar. Uit het MoR blijkt dat 65 % van de in totaal 203 miljoen douaneaangiften wordt ingediend in drie lidstaten, namelijk Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk (waarbij Duitsland alleen al verantwoordelijk is voor de afhandeling van 34 % van alle aangiften, Nederland voor 21 % en het Verenigd Koninkrijk voor 10 %). Met Frankrijk, Zweden, Italië en Spanje erbij komt het percentage douaneaangiften zelfs op 85 %. Hieruit moge blijken dat het leeuwendeel van de buitengrensoverschrijdende goederenstroom in en uit de EU in het Westen en Zuidwesten

41 Zie noot 18

42 Nog los van de vraag wat dit betekent voor de uitvoering voor de Nederlandse Douane, als de huidige

domiciliëringsprocedure op de schop moet. 43 Naar analogie met de afdracht op aangifte uit de BTW

44 Consolidated preliminary draft of the MCCIP, TAXUD/MCCIP/2010/100-1 45 Hierbij beoordeelt de aanvrager van een AEO-certificaat zijn eigen AO/IB; niet te verwarren met het self-

assessment van artikel 116 MCC

25

van de EU plaatsvindt. Het is dan ook duidelijk dat met name deze landen voor de uitdaging staan om de balans te vinden tussen het afdekken van risico’s enerzijds en het faciliteren van de handel anderzijds. Het is echter interessant om ook de capaciteit van de douanediensten in deze landen in het beeld te betrekken. Dan blijkt dat de Duitse douane in 2009 ruim de helft meer aangiften behandelde dan Nederland, echter met vier keer zoveel personeel. De Britse douane heeft een douane die uit ongeveer evenveel beambten bestaat als de Nederlandse, terwijl ze slechts de helft van het aantal aangiften behandelden. Dit alles leidt tot de conclusie dat de situatie veruit het nijpendst is in Nederland. Het is dan ook niet vreemd dat Nederland één van de ferventste voorstanders is van systeemgericht controleren. Als we kijken naar de landen aan de Oostgrens van de EU dan zien we dat die landen samen slechts een gering deel van het totale aantal douaneaangiften te verwerken krijgen, maar daarvoor wel in verhouding zeer ruim in het douanepersoneel zitten. Landen als Polen, Tsjechië, Slowakije en Hongarije hebben zelfs diensten die ongeveer even groot of groter zijn dan die van Nederland. Het is dan ook niet moeilijk voor te stellen dat Nederland moeite zal hebben om in de EU medestanders te vinden voor het pleidooi voor SBA. Simpelweg omdat het voor deze landen waarschijnlijk geen enkel probleem is om transactiegericht te controleren. Chart 5: Development of the number of staff in the customs area at the end of 2009 (27 Member States)

Bron: MoR-rapport 2009

26

6. Conclusie en aanbevelingen Samengevat kunnen er een aantal ontwikkelingen in de Brusselse omgeving worden onderscheiden die relevant zijn voor de toepassing van systeemgericht toezicht en/of HT:

- meer macht voor de Europese Commissie en minder voor de individuele lidstaten ten gevolge van het Verdrag van Lissabon;

- de expliciete rol die de Douane krijgt toebedeeld in het garanderen van de interne veiligheid van de Europese Unie;

- de uitdrukkelijke wens van de Europese Commissie en het Europese Parlement om te komen tot verdergaande harmonisatie van de toepassing van de douanewetgeving in de hele Unie (zorg voor een level playing field);

- de notie dat een noodzaak bestaat om een evenwicht te vinden tussen controle enerzijds en handelsfacilitatie anderzijds.

Dit alles leidt ertoe dat er meer en meer vanuit Brussel zal worden gestuurd en dat de individuele lidstaten minder beleidsvrijheid hebben om processen op hun eigen manier in te richten. Een beweging die al zichtbaar is met de komst van de ‘veiligheidswijzigingen’ in het CDW en die verder zal worden doorgezet in het MCC. De trend is derhalve om zaken meer op detailniveau vast te leggen in EU-wetgeving. Nauwkeuriger voorschrijving van de wijze waarop het toezicht moet worden uitgeoefend leidt onherroepelijk tot een meer transactiegerichte benadering. Systeemgericht toezicht is juist gebaat bij flexibiliteit. Met de laatste uitbreidingen van de EU zijn er veel lidstaten bijgekomen die nog veelal fysiek, en dus transactiegericht, controleren. Het Europees Parlement geeft in de resolutie van 5 juni 2008 (zie paragraaf 3.3) aan dat de grote verschillen in de hoeveelheid fysieke controles tussen lidstaten schadelijk zijn. Indien de uitvoering van de douanewetgeving binnen de Unie meer geharmoniseerd dient plaats te vinden, lijkt het logisch dat er wordt toegewerkt naar een soort Europees “gemiddelde”. Een Europees gemiddelde zal onherroepelijk meer transactiegerichte controles voorschrijven dan Nederland op dit moment uitvoert. Daarnaast blijkt uit het MoR ook dat transactiegericht controleren voor de meeste landen geen enkel probleem is, gezien de omvang van hun douanediensten in verhouding tot het aantal te verwerken douaneaangiften. Het zal derhalve voor Nederland niet eenvoudig zijn andere lidstaten ervan te overtuigen dat systeemgericht toezicht noodzakelijk is, enerzijds om de logistiek in mainports als de Rotterdamse haven en de luchthaven Schiphol niet te frustreren en anderzijds om de capaciteit van de Nederlandse Douane niet te moeten verveelvoudigen. Dit appelleert wel aan het standpunt van het Europees Parlement ‘dat het niet acceptabel of nuttig is om alle zendingen te controleren”. De projectgroep Systems Based Approach van de Europese commissie stelde in haar Phase I-report ook dat SBA mogelijk een oplossing kon vormen voor de controle-versus-facilitatie-paradox. Een probleem daarbij is dat besluiten bij gekwalificeerde meerderheid worden genomen, en de invloed van Nederland alleen dus gering is. Nederland zal dus fors moeten inzetten op het aangaan van coalities om iets gedaan te krijgen. Dit geldt ook voor de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen bij het MCC. Zoals gezegd is het MCC in de basis erg transactiegericht. In het MCC is geen bepaling opgenomen die uitdrukkelijk in de mogelijkheid van systeemgericht toezicht voorziet. Er zijn wel procedures die in de kern de mogelijkheid bieden om systeemgericht gecontroleerd te worden, zoals entry in the records, centralised clearance en self-assessment, maar dit is een magere basis. Feitelijk zou het toezicht op deze procedures ook op de traditionele manier, transactiegericht

27

ingevuld kunnen worden. Veel hangt dus af van de uitvoeringsbepalingen. Bijvoorbeeld het self-assessment, dat met name op voorspraak van Nederland in het MCC is opgenomen, is op dit moment nog niet ingevuld. Dit komt doordat dat dergelijke vereenvoudigingen binnen andere lidstaten niet als gewenst of noodzakelijk worden gezien. Zoals besproken is er op politiek niveau wel steun voor SBA, gezien ook de vele verwijzingen naar SBA in allerlei officiële stukken. De praktische uitwerking hiervan lijkt echter gering. De projectgroep SBA is slechts een werkgroep binnen de Europese Commissie, als onderdeel van het project Douane 2013. De Customs Controls and Risk Management Section vormt een onderdeel van de Customs Code Committee, wat een veel zwaardere politieke basis is. Dit is op zijn minst aan aanwijzing voor het relatieve belang dat er in de Brusselse politiek wordt gehecht aan SBA in verhouding tot Customs Controls/Risk Management. Het lijkt er derhalve op dat Nederland binnen Europa redelijk alleen staat in zijn wens om de mogelijkheden voor systeemgericht toezicht ten minste te behouden en waar mogelijk zelfs te vergroten. Wat in dit verband ook niet helpt is dat uit het MoR blijkt dat Nederland zowel weinig transactiegerichte controles uitvoert (fysieke- en/of documentcontroles) als systeemgerichte controles (PCA’s)

46. Ook door de Europese Rekenkamer is tijdens een onderzoek in 2009

47

geconstateerd dat er weinig administratieve controles werden uitgevoerd. Tijdens dit zelfde onderzoek werd geconcludeerd dat ook de uitvoering van initiële onderzoeken voorafgaand aan de verlening van vergunningen in een aantal gevallen te wensen overliet. Dit ondermijnt uiteraard het Nederlandse pleidooi voor systeemgericht toezicht. Immers, dit toezicht bestaat op dit moment met name uit de initiële onderzoeken die de Nederlandse Douane uitvoert voorafgaand aan de verlening van een vergunning én de administratieve controles achteraf. Concluderend dient mijns inziens het antwoord op mijn probleemstelling: In hoeverre past de toepassing van horizontaal toezicht in de Nederlandse douane-praktijk in zijn huidige vorm nog binnen de recente ontwikkelingen in de Europese wetgeving? te luiden, dat de kans groot is dat de mogelijkheden hiertoe in de toekomst aanzienlijk beperkt zullen worden. Enerzijds doordat het MCC weinig mogelijkheden voor de toepassing van systeemgericht toezicht kent en anderzijds doordat wellicht aan lidstaten concreet zal worden voorgeschreven hoeveel (fysieke) controles ze moeten uitvoeren, op welke wijze, op welke goederen, risico’s, etc. Dit zal dan immers een substantieel deel van de capaciteit van de Nederlandse douaneorganisatie gaan vergen. Aanbevelingen Duidelijk is dat Nederland echt een probleem heeft als bovengenoemde trends zich doorzetten. Nederland zal dus echt hoog moeten inzetten op het beïnvloeden van de Brusselse politiek. Dit gebeurt nu ook al, onder andere door deelname in de verschillende commissies en werkgroepen, maar moet wellicht op een hoger politiek niveau plaatsvinden. Het behoud van eigen beleidsruimte voor lidstaten zou hierbij de inzet moeten zijn (hoewel dit op gespannen voet staat met het door de Commissie zo gewenste ‘level playing field’).

46 Het is overigens niet zo dat fysieke- en/of documentcontroles per definitie transactiegerichte controles zijn. In het

kader van systeemgericht toezicht vinden ook fysieke controles plaats. Deze controles zijn gericht op het testen van procedures. In Nederland kennen we die bijvoorbeeld in de vorm van deelinventarisatie bij opslaginstituten 47 “Worden vereenvoudigde douaneprocedures voor importen op doeltreffende wijze gecontroleerd?”, Europese

Rekenkamer, speciaal verslag nr. 1, 2010

28

Nederland zou daarbij kunnen benadrukken dat belemmeringen van de handel in de haven van Rotterdam en luchthaven Schiphol niet alleen de Nederlandse economie raken, maar ook die van Europa. Deze mainports bedienen immers een achterland dat zich uitstrekt ver buiten de Nederlandse grenzen

48.

Ook voor wat betreft de invulling van de uitvoeringsbepalingen bij het MCC zal Nederland alle zeilen moeten bijzetten, wil bijvoorbeeld het self-assessment niet tot een tandeloze tijger verworden. Stemming over de uitvoeringsbepalingen is voorzien halverwege 2011, dus haast is geboden. Hiernaast zou Nederland andere vormen van (horizontaal) toezicht en handelsfacilitatie kunnen onderzoeken, mocht bovenstaande niet of onvoldoende succesvol zijn. Zo zou ook het traditionele (verticale) toezicht zo min mogelijk logistiek-belemmerend moeten zijn. Ook zou kunnen worden worden onderzocht in hoeverre men bij de facilitering aan AEO-gecertificeerde bedrijven kan differentiëren. In de voorlopige uitvoeringsbepalingen bij het MCC staat, evenals in het CDW, dat een houder van een AEO-certificaat aan minder fysieke- en documentcontroles wordt onderworpen. Hierin zit mijns inziens nog wel ruimte voor eigen invulling. Last but not least: Nederland zal moeten zorgen dat het zijn zaakjes betreffende de huidige praktijk van systeemgericht toezicht op orde heeft. Zodat men richting andere lidstaten een ‘best practice’ kan laten zien.

48 Hoewel dit laatste argument landen met eigen grote (lucht)havens wellicht niet zal overtuigen

29

Literatuurlijst

- Verordening (EEG) Nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek

- Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek

- VERORDENING (EG) Nr. 648/2005 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 13 april 2005 houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek

- VERORDENING (EG) Nr. 1875/2006 VAN DE COMMISSIE van 18 december 2006 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2454/93 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek

- Leidraad Horizontaal Toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling Versie 1.0, 30

november 2010, zie www-t.belastingdienst.nl/variabel/toezicht/toezicht-

02.html#P21_2448

- Brief van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 8 april 2005,

DGB 2005/1109, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 643, nr. 4

- “De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat”, Wetenschappelijke Raad voor het

Regeringsbeleid, 2002: http://www.wrr.nl/content.jsp?objectid=2464

- “Kaderstellende visie op toezicht”, brief van de Minister voor bestuurlijke vernieuwing

aan de Tweede Kamer van 12 oktober 2005, Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-

2006, 27 831, nr. 15

- “Horizontaal toezicht vanuit het perspectief van de Belastingdienst”, Th.W.M. Poolen,

TFO 2009/16

- Brief van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 3 juni 2004,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 643, nr. 2

- Brief van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 8 april 2005,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 643, nr. 4

- Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en

het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon,

13 december 2007, 2007/C 306/01

- GECONSOLIDEERDE VERSIE VAN HET VERDRAG BETREFFENDE DE

WERKING VAN DE EUROPESE UNIE, publicatieblad van de Europese Unie,

C115/47, 9 mei 2008

- BESLUIT VAN DE RAAD van 25 februari 2010 tot oprichting van het Permanent

Comité operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid

(2010/131/EU)

- “Eenvoudige en papierloze procedures voor de douanediensten en de

marktdeelnemers” en “Over de rol van de douane in het geïntegreerd beheer van de

buitengrenzen”, Mededelingen van de Commissie aan de Raad, het Europees

Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité, COM (2003) 452

- Voorstel voor een BESCHIKKING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE

RAAD betreffende een papierloze omgeving voor douane en bedrijfsleven, Brussel,

30.11.2005, COM(2005) 609 definitief

- Voorstel voor een VERORDENING (EG) NR.VAN HET EUROPEES PARLEMENT

EN DE RAAD tot vaststelling van het communautair douanewetboek, Brussel,

30.11.2005, COM(2005) 608 definitief

30

- VERORDENING (EG) Nr. 450/2008 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 23 april 2008 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (gemoderniseerd douanewetboek)

- “Modernizing the Community Customs Code”, Michael Lux and James Douglas-

Hamilton, Global Trade and Customs Journal, Volume 3, Issue 9

- Resolutie van het Europees Parlement van 5 juni 2008 over efficiënte in- en

uitvoervoorschriften en –procedures in dienst van de handelspolitiek

(2007/2256(INI)), 2009/C 285 E/01

- Measurement of Results, Annual Report for the year 2007, Customs Policy Group –

Deputies, 3 April 2008, TAXUD/DOC/1616/08-EN

- Measurement of Results, Annual Report for the year 2009, Customs Policy Group –

Deputies, 4 May 2010, TAXUD/DOC/238309/10-EN

- MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE

RAAD, De EU-interneveiligheidsstrategie in actie: vijf stappen voor een veiliger

Europa, Brussel, 22.11.2010, COM(2010) 673 definitief

- BESCHIKKING Nr. 70/2008/EG VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

van 15 januari 2008 betreffende een papierloze omgeving voor douane en

bedrijfsleven

- “Strategy for the evolution of the Customs Union”, COMMUNICATION FROM THE

COMMISSION TO THE COUNCIL, THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE

EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE, COM (2008) 169

- 2866th Council Meeting, Economic and Financial Affairs, Brussels, 14 May 2008,

8850/08 (Presse 113)

- DECISION No 624/2007/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE

COUNCIL of 23 May 2007 establishing an action programme for customs in the

Community (Customs 2013)

- Future Customs Initiative, Project Group Systems Based Approach to Customs

Control, Report – Phase I, TAXUD 1660-2008

- Future Customs Initiative, Project Group Systems Based Approach to Customs

Control, Report – PhaseI I, TAXUD/377830/2009

- Consolidated preliminary draft of the MCCIP, TAXUD/MCCIP/2010/100-1

- “Worden vereenvoudigde douaneprocedures voor importen op doeltreffende wijze

gecontroleerd?”, Europese Rekenkamer, speciaal verslag nr. 1, 2010

- “Customs in the 21st Century: Enhancing Growth and Development through Trade

Facilitation and Border Security”, World Customs Organization, June 2008

- “The Impact of the Lisbon Treaty on Customs Matters: A Legal Assessment”, Jean-

Michel Grave, Global Trade and Customs Journal, Volume 5, Issue 3, 2010