HET STAKINGSRECHT IN DE GEVANGENISSEN: B...GÉRARD, « L’exercice du droit de grève suscite...
Transcript of HET STAKINGSRECHT IN DE GEVANGENISSEN: B...GÉRARD, « L’exercice du droit de grève suscite...
1
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2014-2015
HET STAKINGSRECHT IN DE GEVANGENISSEN:
BELGIË ALS VREEMDE EEND IN DE BIJT
Masterproef van de opleiding
‘Master in de rechten’
Ingediend door
GERNAY Pierre-Antoine
(studentennr. 01310741)
Promotor: Prof. Dr. Tom Vander Beken
Commissaris: Prof. Dr. Brice De Ruyver
2
3
Woord vooraf
Het is bijna zover. Ik herinner me nog vijf jaar geleden toen ik voor het eerst plaatsnam op de
eerste rij in het grootste auditorium in Saint-Louis (Brussel) voor mijn allereerste en, zonder
twijfel, saaiste les ooit: filosofie. Ik was mij er nog niet van bewust dat dit het begin was van
een lange, vermoeiende maar boeiende reis. Nu ben ik bijna aangekomen en kan ik al met een
glimlach en talloze onvergetelijke herinneringen naar het verleden terugblikken. Ik kan amper
geloven dat het binnen enkele maanden allemaal gedaan zal zijn. Deze masterproef beschouw
ik dan ook als ultieme challenge, iets waarnaar je met trots kan terugkijken en waarover je
tegen jouw familie en vrienden kan zeggen “kijk hoe ik mijn studies in stijl heb beëindigd”.
Daarom hecht ik er veel belang aan.
Het kiezen van een onderwerp voor een masterproef is geen gemakkelijke keuze. Aangezien
ik in het eerste masterjaar nog geen concreet idee had voor een onderwerp, moest ik uit een
lange lijst onderwerpen, de ene al boeiender dan de andere, vijf keuzes aanstippen. Toen
kreeg ik mijn derde keuze voorgeschoteld: “het stakingsrecht in de gevangenissen”. Hoewel
ik dit niet verwacht had, ging ik al snel op zoek naar bijkomende informatie. Naarmate de
dagen verstreken, bleef ik steeds langer in de bibliotheek om bronnen op te zoeken. Ik was er
eigenlijk definitief aan begonnen. Zonder al te veel bijzondere interesse te hebben in het
arbeidsrecht, en meer bepaald het stakingsrecht, zijn er twee factoren die mij extra hebben
gemotiveerd voor dit onderwerp. Ten eerste, is het een bijzonder actueel thema. De vele
stakingen van het gevangenispersoneel zijn vandaag, meer dan ooit, het onderwerp van vele
discussies. Wanneer vroeger de vorderingen van werknemers vaak gesteund werden door de
bevolking, wordt het stakingsrecht vandaag proportioneel getoetst met andere rechten die
mensen steeds meer naar voren schuiven (mensenrechten, eigendom, vrij verkeer, recht op
arbeid,…). Ten tweede, heeft de diversiteit van rechtstakken voor dit onderwerp mij
aangenaam verrast. Het stakingsrecht van de penitentiaire beambten heeft zowel betrekking
op arbeidsrecht als op penitentiair recht, mensenrechten en administratief recht. Een
masterproef schrijven waar je verschillende rechtstakken moet combineren is altijd boeiender.
Tot slot, wil ik de mensen bedanken die het mede mogelijk hebben gemaakt deze thesis te
kunnen schrijven. Hierbij denk ik allereerst aan mijn promotor, professor Tom Vander Beken,
die niet alleen de dag zelf op mijn e-mails antwoordde maar ook raad en suggesties gaf
wanneer ik dit nodig had. Ik zou ook graag al mijn professoren van de Université Saint-Louis
4
en de Universiteit Gent bedanken. Zij waren allemaal uitstekende leerkrachten en zonder hen
zou ik nooit de student zijn die op het punt staat af te studeren. Ten laatste bedank ik mijn
familie. Mijn ouders en grootouders voor de steun die ze mij gaven en de moed die ze in mij
opwekten en mijn twee broers op wie ik altijd kon rekenen voor één of andere pauze.
Sint-Genesius-Rode,
26 maart 2015
5
Inhoudsopgave
Woord vooraf ............................................................................................................................. 1
INLEIDING ............................................................................................................................... 8
DEEL I – GRONDSLAG VAN HET STAKINGSRECHT .................................................... 10
Hoofdstuk I – Definitie en constitutieve elementen van de “staking”.................................. 10
Afdeling I – Definitie ........................................................................................................ 10
§1 – Rechtsleer .............................................................................................................. 11
§2 – Rechtspraak ........................................................................................................... 11
§3 – Gekozen definitie .................................................................................................. 12
Afdeling II – Constitutieve elementen .............................................................................. 12
§1 – Objectieve elementen ............................................................................................ 12
a. – Het tijdelijk beëindigen van de arbeid ................................................................ 13
b. – Het collectief karakter van de stopzetting .......................................................... 13
c. – Het georganiseerde karakter van de stopzetting ................................................. 13
d. – Het vorderen van professionele aanspraken ....................................................... 14
§2 – Subjectieve elementen ........................................................................................... 14
a. – De intentie tot staken .......................................................................................... 14
b. – De wil om de arbeidsvoorwaarden te betwisten of te behouden ........................ 15
c. – De gezamenlijke wil van de arbeiders ................................................................ 15
Hoofdstuk II – Bronnen van het stakingsrecht ..................................................................... 15
Afdeling I – Internationale rechtsbronnen ........................................................................ 16
§1 – Universele Verklaring van de Rechten van de Mens ............................................ 16
§2 – Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten ........ 17
§3 – Internationale Arbeidsorganisatie ......................................................................... 19
Afdeling II – Europese rechtsbronnen .............................................................................. 22
§1 – Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele
Vrijheden ....................................................................................................................... 22
§2 – Verdrag van Rome ................................................................................................ 24
§3 – Europees Sociaal Handvest ................................................................................... 25
§4 – Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie ......................................... 28
6
Afdeling III – Nationale rechtsbronnen ............................................................................ 30
§1 – Erkenning van het stakingsrecht ........................................................................... 30
§2 – Beperkingen aan het stakingsrecht ........................................................................ 32
DEEL II – STAKINGSRECHT IN DE GEVANGENISSEN ................................................. 40
Hoofdstuk I – België ............................................................................................................. 40
Afdeling I – Penitentiaire bewakingsassistenten .............................................................. 41
§1 – Statuut .................................................................................................................... 41
§2 – Selectie .................................................................................................................. 42
§3 – Functie ................................................................................................................... 43
Afdeling II – Staking van penitentiaire bewakingsassistenten ......................................... 45
§1 – Oorzaken ............................................................................................................... 45
a. – Interne oorzaken ................................................................................................. 45
b. – Externe oorzaken ................................................................................................ 47
c. – Interne en externe oorzaak: de penitentiaire overbevolking ............................... 49
§2 – Gevolgen ............................................................................................................... 56
a. – Interne gevolgen ................................................................................................. 56
1) Op de gedetineerden .......................................................................................... 56
2) De situatie van de gedetineerden in het licht van de instrumenten betreffende de
mensenrechten ........................................................................................................ 58
3) Tussenbesluit: basiswet versus toestand in de gevangenissen ........................... 68
b. – Collaterale gevolgen ........................................................................................... 71
1) De politieagenten en de civiele bescherming .................................................... 71
2) De families van de gedetineerden ...................................................................... 75
§3 – Oplossing… ........................................................................................................... 76
a. – Aangeprezen door de (inter)nationale organisaties: de invoering van een
“gegarandeerde dienstverlening” ............................................................................... 76
b. – Gekozen door de Belgische regering: protocolakkoord nummer 351 ................ 80
Hoofdstuk II – Nederland ..................................................................................................... 87
Hoofdstuk III – Duitsland ..................................................................................................... 91
Hoofdstuk IV – Frankrijk ..................................................................................................... 94
Hoofdstuk V – Verenigd Koninkrijk .................................................................................... 96
Hoofdstuk VI – Waarom bestaat er nog geen “gegarandeerde dienstverlening” in de
Belgische gevangenissen? .................................................................................................. 101
7
DEEL III – NAAR DE TOEKOMST TOE ........................................................................... 106
Hoofdstuk I – Federale regeringsverklaring van 2014 ....................................................... 106
Hoofdstuk II – Kiest de regering deze keer voor de goede pad? ........................................ 107
Afdeling I – Alternatieve oplossingen aan de bestaande instrumenten .......................... 108
§1 – De rechterlijke toets ............................................................................................ 108
§2 – Het stakingsverbod .............................................................................................. 109
§3 – De opeising van andere ambtenaren .................................................................... 110
Afdeling II – De modaliteiten van de gegarandeerde dienstverlening............................ 111
CONCLUSIE: DE KRACHTLIJNEN VAN EEN NOODZAKELIJKE HERVORMING ... 115
BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................... 118
8
INLEIDING
November 2014. De stakingen van enkele maanden geleden zitten nog fris in ons geheugen.
De (gesyndiceerde) werknemers besloten toen om elke maandag het werk neer te leggen in
verschillende provincies (“grèves tournantes”) met als climax een algemene staking op 15
december. De reden hiertoe waren de besparingsplannen aangekondigd door kersvers premier
Charles Michel. De woede en sociale onrust in nagenoeg alle sectoren was bijzonder groot en
het zag er op dat ogenblik niet naar uit dat de vakbonden bereid waren om het sociaal overleg
met de regering opnieuw op te starten. De gevolgen van deze acties kon vrijwel niemand
vermijden: kokende betogingen op straat, hinder in het openbaar vervoer (met het spoorwezen
als leider die op alle actiedagen staakte), in het onderwijs, bij het postwezen, in supermarkten,
banken, de ziekenhuizen schakelen over op weekendregeling, de VRT staakt op 8 december,
de politie op 16 december. Kortom, ons land leefde gewoon in een totale chaos gedurende
enkele weken. Nochtans, als we naar de statistieken kijken, zijn stakingen in België geen
zeldzaam fenomeen. Inderdaad, ons land staat op de vierde plaats in Europa waar het meest
naar het stakingswapen wordt gegrepen, ver achter Europees kampioen Frankrijk maar voor
grotere landen zoals Engeland, Duitsland of Nederland.1
In deze masterproef gaan we het hebben over het stakingsrecht in een specifieke sector waar
er zelden over gesproken wordt: de gevangenissen. De penitentiaire sector is een apart domein
dat door de politici snel aan de kant wordt geschoven omdat dit geen “sexy” onderwerp is.
Het lokt weinig populariteit aan bij de mensen en vertoont bijgevolg weinig belangstelling
voor de politicus, die juist op zoek is naar steeds meer stemmen. Onze samenleving pleit
steeds voor een hardere aanpak van de gevangenen naar het model van mediagenieke
toestanden in bepaalde Amerikaanse staten zonder te beseffen hoe drastisch de
omstandigheden al zijn in de Belgische gevangenissen.2
Het stakingsrecht is een fundamenteel recht, iedereen moet de kans krijgen om zijn
vorderingen kracht bij te zetten door het werk tijdelijk neer te leggen. Niettemin is het
stakingsrecht, zoals de meeste rechten, geen absoluut recht. Het moet in balans worden
gebracht met andere rechten. Wanneer cipiers hun stakingsrecht uitoefenen worden de rechten
1 L. GÉRARD, « L’exercice du droit de grève suscite toujours la controverse », La Libre Belgique, 18 februari
2015, 5. 2 H. LAMON, « Niet de cipiers, maar de rechtstaat in staking », Juristenkrant, afl. 70, 21 mei 2003, 3.
9
van andere mensen dan aangetast? Zo ja, van wie, welke rechten en in welke mate worden ze
geschonden? Het moeilijkste is om de balans in evenwicht te houden. Voorlopig is dat in
België niet het geval. Het gevangenispersoneel geniet in ons land van een onbeperkt
stakingsrecht waardoor de balans volledig in hun voordeel overhelt. Aan de andere kant zijn
er de gedetineerden die, tijdens de staking, hun rechten niet kunnen uitoefenen zoals dit hen
uitdrukkelijk wordt toegekend bij wet.
Deze thesis heeft als doel de gevolgen van de vele stakingen binnen de gevangenismuren te
vergelijken met de rechten van de gedetineerden en daarbij een oplossing trachten te vinden
om het evenwicht te herstellen. We zullen hierbij de volgende structuur hanteren.
Het eerste deel zal handelen over het stakingsrecht in België met bijzondere aandacht voor de
stakingen van ambtenaren. Het is de bedoeling een bondig maar duidelijk kader te schetsen
van wat men in België onder het woord ‘staken’ begrijpt. Daarvoor zullen niet alleen de
essentiële elementen en rechtsbronnen van het stakingsrecht aan bod komen, maar ook de
beperkingen van het stakingsrecht die in de verschillende supranationale en Belgische
rechtsorde gelden.
Nadat we de eerste theoretische toets hebben doorstaan, gaan we over naar het tweede deel,
dat betrekking heeft op het stakingsrecht in de gevangenissector. De gevangenisbewaarder zal
hier even toegelicht worden, maar we zullen ons snel concentreren op de oorzaken en vooral
de gevolgen van een staking in de penitentiaire wereld. Nadien, zullen we stilstaan bij de
oplossingen, die, in eerste instantie, de (inter)nationale organisaties België aanraden om de
rechten van de gedetineerden te respecteren en de oplossing die ons land uiteindelijk heeft
geadopteerd. Tot slot zullen we een klein omweg maken langs onze buurlanden (Nederland,
Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk) om te kijken hoe zij het stakingsrecht van
hun bewakingsassistenten regelen. Daarbij zal de bijzondere situatie van België snel duidelijk
worden.
In het derde en laatste deel, zullen we de toekomst bespreken van het stakingsrecht in de
Belgische gevangenissen. De huidige regering is eindelijk in actie geschoten om beide rechten
in evenwicht te brengen. In het eerste hoofdstuk gaan we de regeringsverklaring doornemen
om te zien op welke manier de regering dit wenst op te lossen. Nadien zullen we ons afvragen
of de regering nu wel voor de juiste oplossing koos en, zo ja, hoe deze concreet uitgevoerd
zou moeten worden.
10
DEEL I – GRONDSLAG VAN HET STAKINGSRECHT
Zoals eerder aangekondigd is het de bedoeling van dit eerste theoretische maar onontbeerlijke
deel om het stakingsrecht in België te omkaderen om nadien het recht op staken van de
gevangenisbewaarders volledig te begrijpen. De hamvraag van dit deel luidt als volgt: kunnen
we, op juridisch vlak, het stakingsrecht van het gevangenispersoneel beperken? Is dergelijke
beperking dan in overeenstemming met de (supra)nationale rechtsbronnen? Vooraleer over te
gaan tot deze cruciale vragen, moeten we eerst het woordje “staken” omschrijven. Hoewel
definities de betekenis van woorden vaak beperken door ze op te sluiten, lijkt het, in het kader
van deze thesis, toch noodzakelijk om de “staking” te definiëren zodat er eensgezindheid
bestaat over de omvang van dit soort collectieve actie (hoofdstuk I). Pas daarna kunnen we
ons richten tot de verschillende bronnen van het stakingsrecht, die, zoals we zullen zien,
vooral bestaan op supranationaal niveau (hoofdstuk II).
Hoofdstuk I – Definitie en constitutieve elementen van de “staking”
Dit hoofdstuk zal, zoals de titel vermeld, bestaan uit twee afdelingen. In eerste instantie zullen
we op zoek gaan naar een aangepaste definitie om een “staking” te omschrijven (afdeling I)
en op basis daarvan zullen we er de belangrijkste elementen uitplukken om ze nader te
beschrijven (afdeling II).
Afdeling I – Definitie
Net zoals heel wat andere Europese rechtstelsels, heeft de Belgische wetgever het
stakingsrecht nooit gedefinieerd noch zijn statuut gereglementeerd.3 Vanuit een juridisch
standpunt is dit teleurstellend omdat het aan banden leggen van subjectieve rechten altijd voor
meer rechtszekerheid zorgt wanneer het bijvoorbeeld aan de rechter toekomt om de
legitimiteit van een collectieve actie te beoordelen.4 Gelukkig hebben heel wat auteurs zich
dan ook aan een definitie gewaagd (§1). Het Hof van Beroep van Luik heeft enkele jaren
3 Dit is waarschijnlijk te wijten aan het sociologisch aspect van een staking. Deze is onderhevig aan allerlei
veranderingen (economisch, sociaal, technologisch,…) in de maatschappij die met de tijd constant evolueren.
Elke poging om het stakingsrecht te definiëren botst dus met deze mutaties in de arbeidswereld. 4 V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 335.
11
geleden ook het recht op staken omschreven (§2). Uit deze verschillende definities zullen we
een laatste begripsbepaling afleiden, die we in dit werk zullen gebruiken (§3).
§1 – Rechtsleer
Eén van de interessantste definities in de rechtsleer is die van HORION.5 Hij definieert de
werkstaking als volgt: “Het zich collectief en in gemeenschappelijk overleg onthouden van de
uitvoering van de arbeid met als onmiddellijk doel de normale gang van zaken in één of meer
ondernemingen te belemmeren teneinde op de werkgever, hetzij op derden, druk uit te
oefenen”.6
Goed, maar zijn definitie betreft hier “ondernemingen” terwijl wij ons
concentreren op het stakingsrecht in de openbare sector. Bovendien zegt het niets over de
vereiste van een professionele beweegreden om te kunnen staken en dateert het van 1961.
Zoals we gezien hebben, evolueren de geesten van deelnemers aan collectieve acties met de
tijd waardoor het gevaarlijk is om een 54 jaar oude definitie te gebruiken. We moeten dus op
zoek naar een meer uitgewerkte en recente definitie.
§2 – Rechtspraak
In december 2009 gebeurde een belangrijk arbeidsconflict bij n.v. Inbev ten gevolge van een
beslissing om verschillende locaties in België te verplaatsen. Het Hof van Beroep van Luik
heeft tijdens het geschil een nieuwe definitie van het stakingsrecht gegeven. In een arrest van
14 januari 20107 heeft het Hof het recht op staken op een positieve en negatieve manier
verdeeld. Positief is het “een recht om economische druk op het bedrijf uit te oefenen om, ten
gunste van de arbeiders, een toegeving conform het legaal systeem te verkrijgen en om de
uitvoering van een arbeidsrechtelijk doel waarvan het bedrijf niet onmiddellijk zou ingestemd
hebben te verzekeren”. Negatief is het Hof van oordeel dat het een “recht [is] om een
negatieve economische druk op het bedrijf uit te oefenen”. Deze definitie breidt in belangrijke
5 M. RIGAUX en J. PEETERS, « De werkstaking in het Belgisch arbeidsrecht », in P. HUMBLET en G. COX,
Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 55. 6 P. HORION, « Staking en uitsluiting in het Belgisch recht », in G. EOLDT, P. DURAND en P. HORION,
Staking en uitsluiting, Luxemburg, E.G.K.S., 1961, 156. 7 Luik 14 januari 2010, nr. 2010/331, http://www.progresslaw.net/docs/20100311113845FZBR.PDF, 4 (vrije
vertaling).
12
mate de klassieke definitie uit waardoor er dus meer acties als ‘staking’ kunnen
gekwalificeerd worden en bijgevolg ook wettelijke bescherming genieten.
De verschillende opmerkingen in verband met het uitoefenen van het stakingsrecht brengen
ons ertoe om een derde en laatste definitie voor te stellen die elementen van beide paragrafen
omvat zodat het stakingsrecht, in het kader van deze thesis, duidelijk omlijnd wordt.
§3 – Gekozen definitie
Professor Viviane VANNES heeft in haar recente boek over het stakingsrecht de volgende
definitie gegeven: “het stakingsrecht is het recht van arbeiders of van hun
vertegenwoordigers om, gezamenlijk en weloverwogen, het werk tijdelijk neer te leggen om,
door middel van druk uitgeoefend op de werkgever, de bevrediging van een professioneel
belang te verkrijgen die zijn oorsprong vindt in een collectief belangenconflict of in een
individueel geschil gekenmerkt door een professioneel gemeenschappelijk belang”.8 Om te
voorkomen dat deze definitie een mooie maar lege schaal vormt, dienen hier de verschillende
elementen die het stakingsfenomeen kenmerken toegelicht te worden.
Afdeling II – Constitutieve elementen9
Binnen de kenmerken van het stakingsrecht kan er een onderscheid gemaakt worden tussen de
objectieve (§1) en de subjectieve (§2) eigenschappen van dit specifiek recht.
§1 – Objectieve elementen
De objectieve elementen kunnen op hun beurt verder verdeeld worden in vier subcategorieën.
Deze kunnen als volgt samengevat worden: de staking wordt gekenmerkt door een (a)
tijdelijke, (b) collectieve en (c) georganiseerde stopzetting van de arbeidsprestatie om (d)
professionele vorderingen kracht bij te zetten.
8 V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 355 (vrije vertaling). 9 De structuur van deze afdeling is gebaseerd op het hierboven vermelde boek: V. VANNES, Le droit de grève,
Bruxelles, Larcier, 2013, 348-355.
13
a. – Het tijdelijk beëindigen van de arbeid
De staking vloeit in de eerst plaats voort uit het niet-uitvoeren door de loontrekkenden (i.e. de
gevangenisbewaarders) van het opgelegde werk en dit tegen de wil van hun werkgever (i.e. de
overheid). Zij onthouden zich tijdelijk van elke professionele activiteit waarvoor zij
aangeworven werden door ofwel binnen de gevangenis te blijven ofwel door hun werkplek te
verlaten, maar ze drukken hun wil uit om te staken. De duur van de stopzetting speelt geen
rol. Het kan zowel van korte duur zijn (bijvoorbeeld om de werkgever een sein te geven dat er
iets moet veranderen) als van lange duur indien het de bedoeling is om de vordering tot een
goed einde te brengen.
b. – Het collectief karakter van de stopzetting
In principe, is staken een collectief fenomeen. Het is namelijk de bedoeling van een groep
cipiers om samen op te treden met het oog op verbeterde werkomstandigheden. Het criterium
van een bepaald aantal is te wijten aan het feit dat er over een staking moet worden overlegd,
in die zin dat de gevangenisbewaarders het samen moeten organiseren. Er bestaat echter geen
minimum drempel omdat het stakingsrecht in België niet gereglementeerd is. Het volstaat dat
ze samen het werk neerleggen opdat hun actie juridisch gekwalificeerd zou zijn als een
“staking”. Met andere woorden kan een geïsoleerde cipier, in principe, niet staken omdat hij
alleen de voorwaarde van “concertatie” niet kan vervullen.
c. – Het georganiseerde karakter van de stopzetting
Het derde objectief element betreft de organisatie van een staking. Dit is de manier waarop de
staking zal plaatsvinden. Wanneer het gevangenispersoneel beslist om een collectieve actie te
voeren moeten ze samen, vooraleer de effectieve staking doorgaat, beslissingen nemen over
de modaliteiten van hun actie. Dit kan een voorafgaande toets van de slaagkansen zijn,
bepaling van dag en duur of zelfs op voorhand andere krachtdadigere maatregelen treffen
ingeval van onverwacht verzet door de werkgever. In de penitentiaire sector zijn het de
14
vakbonden10
, ACOD en ACV Openbare Diensten voor de publieke sector, die zich met
dergelijke modaliteiten bezig houden.
d. – Het vorderen van professionele aanspraken
Het rechtsgeldig uitoefenen van het stakingsrecht is, volgens sommige auteurs, uiteindelijk
ook onderworpen aan de aanwezigheid van professionele vorderingen sensu lato. Het zijn de
verbetering of de handhaving van de werkomstandigheden die het rechtsgeldig karakter van
een staking verantwoorden. Deze kunnen niet alleen betrekking hebben op betere
werkomstandigheden in de gevangenissen maar ook op allerlei vragen van economische en
sociale politiek zoals baanbescherming bijvoorbeeld. Stakingen die naar andere doeleinden
streven zoals politieke en solidariteitsstakingen zijn bijgevolg, in principe, verboden tenzij
men kan aantonen dat er specifieke elementen zijn die de deelneming van de arbeiders zou
rechtvaardigen.
§2 – Subjectieve elementen
De drie subjectieve elementen die een staking vormen kunnen als volgt samengevat worden:
de gevangenisbewaarders (a) moeten de intentie hebben te staken en (b) hun wil beoogt, (c)
op een geconcerteerde manier, het betwisten of behouden van bepaalde arbeidsvoorwaarden.
a. – De intentie tot staken
Deze eerste voorwaarde veronderstelt dat de penitentiaire agenten hun wil moeten uitdrukken
om te staken door het opgelegde werk voorlopig niet uit te voeren zoals zij dat dagelijks
zouden doen. Zij zijn er zich van bewust dat ze met hun actie hun werkgever – de overheid –
benadelen. De wanprestatie van de afgesproken arbeid is dus een vrijwillige feit van de cipiers
die de intentie hebben om tijdelijk het werk te onderbreken. Deze specifieke intentie
onderscheidt de stakers van diegenen die wel bereid zijn om te gaan werken maar die de
10
Cfr. infra
15
gevangenis niet kunnen betreden door het feit van de stakers. De eerste groep beslist om te
staken, de tweede groep ondergaat de staking.
b. – De wil om de arbeidsvoorwaarden te betwisten of te behouden
De motivatie van de stakers is een tweede belangrijk element. De staking moet een
doorslaggevende oorzaak hebben die haar oorsprong vindt in de arbeidsvoorwaarden. Het is
nog niet de bedoeling om na te gaan of de staking professioneel of rechtmatig is, maar of de
stakers het werk neerleggen met een gedetermineerd doel zoals het verbeteren, veranderen of
handhaven van de arbeidsvoorwaarden of loon. In die zin beschouwen doctrine en rechtspraak
dat een staking zonder doeleinden of zonder gepast motief abusief is.11
c. – De gezamenlijke wil van de arbeiders
Het laatste subjectief element heeft betrekking op het gezamenlijk karakter van de staking. Dit
betekent dat een staking geen plotse beslissing is van enkele werknemers, maar een
samenloop van intenties, vrijgegeven door de loontrekkenden die samen hebben afgesproken
over de gelegenheid en de beslissing om te staken. De organisatie en de wil om het te regelen
zijn hier dus de doorslaggevende elementen.
Hoofdstuk II – Bronnen van het stakingsrecht
De bronnen en de daarmee gepaard gaande beperkingen van het stakingsrecht zijn, zoals vaak
in het Belgisch sociaal recht, vooral terug te vinden in de supranationale rechtsorde. Daarom
gaan we in het volgende hoofdstuk voornamelijk aandacht besteden aan de internationale
(afdeling I) en Europese (afdeling II) bronnen. Uiteindelijk zal ook ons nationaal stelsel voor
het stakingsrecht geanalyseerd worden, hoewel de beperkingen, die vooral voortvloeien uit de
algemene rechtsbeginselen, hier een grotere rol zullen spelen (afdeling III).
11 V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 354.
16
Afdeling I – Internationale rechtsbronnen
Het stakingsrecht wordt op internationaal niveau, rechtstreeks of onrechtstreeks, door de
volgende verdragen en organisatie erkend: de Universele Verklaring van de Rechten van de
Mens (§1), het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (§2)
en de Internationale Arbeidsorganisatie (§3).
§1 – Universele Verklaring van de Rechten van de Mens
De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (verder “UVRM”), geadopteerd kort
na de Tweede Wereldoorlog op 10 december 1948 door de leden van de Verenigde Naties,
erkent fundamentele burgerlijke en politieke rechten aan burgers en bepaalde economische,
sociale en culturele rechten zoals het recht op sociale zekerheid (art. 22), recht op opvoeding
(art. 26) en recht om vrij deel te nemen aan het cultureel leven van de gemeenschap (art. 27).
Op internationaal niveau is de UVRM het eerste instrument dat het recht op
“vakbondsvrijheid” erkent. Twee teksten verwijzen daarnaar:
1) Artikel 20 kent het recht op vergadering en vreedzame vereniging toe: “ 1. Een ieder heeft
recht op vrijheid van vreedzame vereniging en vergadering. 2. Niemand mag worden
gedwongen om tot een vereniging te behoren”;
2) Artikel 23 erkent, enerzijds, het recht op arbeid en de gevolgen daarvan en, anderzijds, het
recht om vakbonden te vormen: “1. Een ieder heeft recht op arbeid, op vrije keuze van
beroep, op rechtmatige en gunstige arbeidsvoorwaarden en op bescherming tegen
werkloosheid. 2. Een ieder, zonder enige achterstelling, heeft recht op gelijk loon voor gelijke
arbeid. […] 4. Een ieder heeft het recht om vakverenigingen op te richten en zich daarbij aan
te sluiten ter bescherming van zijn belangen”.
De UVRM erkent dus niet expliciet het stakingsrecht voor werknemers, maar het verdrag kent
hen specifieke sociale rechten toe namelijk het recht op vakbondsvrijheid en de vrijheid van
vreedzame vereniging en vergadering. Het stakingsrecht en het recht om vakbonden te creëren
zijn wel twee verschillende rechten hoewel het stakingswapen het meest geduchte wapen is
van de vakbonden in geval van collectief arbeidsconflict.12
Vanuit een juridisch oogpunt is de
12 V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 183.
17
UVRM een “verklaring van principes” in die zin dat een schending hiervan geen
cassatiemiddel kan uitmaken.13
Tenslotte eist de UVRM van de burgers om, wanneer zij hun rechten en vrijheden uitoefenen,
rekening te houden met de rechten van anderen om de gelijkheid tussen de mensen te
waarborgen. De uitoefening van absolute rechten is dus uitgesloten uit het verdrag. Deze
beperking vormt het koppel “rechten/plichten” die in artikel 29 terug te vinden is:
“1. Een ieder heeft plichten jegens de gemeenschap, zonder welke de vrije en volledige
ontplooiing van zijn persoonlijkheid niet mogelijk is. 2. In de uitoefening van zijn rechten en
vrijheden zal een ieder slechts onderworpen zijn aan die beperkingen, welke bij de wet zijn
vastgesteld en wel uitsluitend ter verzekering van de onmisbare erkenning en eerbiediging
van de rechten en vrijheden van anderen en om te voldoen aan de gerechtvaardigde eisen van
de moraliteit, de openbare orde en het algemeen welzijn in een democratische gemeenschap.
3. Deze rechten en vrijheden mogen in geen geval worden uitgeoefend in strijd met de
doeleinden en beginselen van de Verenigde Naties”.
De verdragsluitende Staten moeten dus de toekenning van rechten en vrijheden aan hun
burgers waarborgen, maar zij moeten ervoor zorgen dat ze deze toegekende rechten en
vrijheden uitoefenen door rekening te houden met de gemeenschap en andere burgers want zij
bezitten dezelfde rechten en vrijheden. In dit opzicht is de UVRM een interessant verdrag
omdat ze het eerste internationaal instrument is dat een evenwicht vereist tussen verschillende
rechten. Zoals we verder zullen zien is het evenwicht tussen meerdere rechten het onderwerp
van vele discussies.
§2 – Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten
Het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (verder
“IVESCR”), geadopteerd in New York op 19 november 196614
, bevat wel de twee
aanvullende rechten: het recht om vakverenigingen te vormen en het stakingsrecht. Artikel 8
13
Cass. 15 maart 1965, Pas. 1965, I, 734. 14
Goedgekeurd door België op 15 mei 1981 door de wet van 15 mei 1981 houdende goedkeuring van volgende
Internationale akten: a) Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten; b)
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New-York op 19 december
1966, BS 6 juli 1983, 8.806.
18
van het IVESCR nodigt de lidstaten uit om beide rechten te erkennen in overeenstemming
met hun nationale wetgeving:
“1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag verbinden zich het volgende te waarborgen: a. Het
recht van een ieder vakverenigingen op te richten en zich aan te sluiten bij de vakvereniging
van zijn keuze, slechts met inachtneming van de regels van de betrokken organisatie, ter
bevordering en bescherming van zijn economische en sociale belangen. Aan de uitoefening
van dit recht mogen geen beperkingen worden verbonden, behalve die welke bij de wet zijn
voorgeschreven en die in een democratische samenleving geboden zijn in het belang van de
nationale veiligheid of de openbare orde, dan wel voor de bescherming van de rechten en
vrijheden van anderen; b. Het recht van vakverenigingen nationale overkoepelende organen
te vormen en het recht van deze laatste, internationale vakverenigingsorganisaties op te
richten of zich daarbij aan te sluiten; c. Het recht van vakverenigingen vrijelijk hun
werkzaamheden te ontplooien, waarbij zij aan geen andere beperkingen zijn onderworpen
dan die welke bij wet zijn voorgeschreven en welke in een democratische samenleving
geboden zijn in het belang van de nationale veiligheid of de openbare orde, dan wel voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen; d. Het stakingsrecht, mits dit wordt
uitgeoefend overeenkomstig de wetten van het desbetreffende land […]”.
Hoewel een verdrag voor het eerst het stakingsrecht expliciet erkent, is de effectiviteit van dit
recht echter relatief. Inderdaad, de deelnemende Staten die zich er toe verbinden het
stakingsrecht te erkennen zijn verbonden door een middelenverbintenis en geen
resultaatverbintenis. Dit heeft tot gevolg dat de schending van het Verdrag door een lidstaat
niet kan worden ingeroepen voor de nationale rechtbanken omdat het IVESCR geen directe
werking heeft; het Verdrag is niet self-executing.15
Zoals in de UVRM is er een limiet gesteld aan de erkenning van de rechten door het IVESCR.
In dit opzicht geldt voor beide bronnen dezelfde filosofie namelijk de waarborg van de
rechten en vrijheden van anderen vooraleer zijn eigen rechten uit te oefenen. Het oprichten
van vakverenigingen en het stakingsrecht maken daar geen uitzondering op. Artikel 8 bevat
inderdaad algemene en specifieke beperkingen. Algemeen moet het stakingsrecht
“uitgeoefend worden overeenkomstig de wetten van het desbetreffende land”. De Staten
mogen dus de uitoefening van dit recht vrij beperken. Deze beperkingen moeten wel in een
wet gegoten worden om de “nationale veiligheid, openbare orde, rechten en vrijheden van
15 V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 187.
19
anderen” te beschermen. De specifieke limiteringen, anderzijds, zijn van toepassing op
duidelijke functies: de gewapende macht, de politie en het ambtelijk apparaat.16
Met andere
woorden, het algemeen belang primeert in deze sectoren op het individueel belang.
§3 – Internationale Arbeidsorganisatie
De Internationale Arbeidsorganisatie (verder “IAO”), opgericht in 1919, is een organisatie
van de Verenigde Naties die zich bezig houdt met arbeidsvraagstukken en naar sociale
rechtvaardigheid streeft. Daarvoor probeert de IAO conventies en aanbevelingen, die slechts
bindend worden nadat ze door de lidstaten worden geratificeerd, te adopteren.
Binnen de Organisatie is er wel geen enkele bepaling die rechtstreeks het stakingsrecht
behandelt. Dit betekent echter niet dat de IAO het recht op staken niet erkent. Het Comité van
de syndicale vrijheid en de Commissie van deskundigen inzake de naleving van de conventies
en aanbevelingen, die controleorganen zijn binnen de IAO, hebben het stakingsrecht
inderdaad verbonden aan de vakverenigingsvrijheid, die het onderwerp is van enkele
verdragen waaronder conventie nummer 87.17
Het IAO-verdrag nr. 87 betreffende de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de
bescherming van het vakverenigingsrecht18
, geadopteerd op 9 juli 1948 en geratificeerd door
België in 195119
, waarborgt, in artikel 2, de arbeiders het recht om vakverenigingen te vormen
en zich daarbij ook aan te sluiten:
“Workers and employers, without distinction whatsoever, shall have the right to establish
and, subject only to the rules of the organisation concerned, to join organisations of their own
choosing without previous authorisation.”
De uitvoerige rechtspraak van beide controleorganen is gelukkig toegankelijk en laat daardoor
een genuanceerd standpunt zien. Hierin geeft de IAO duidelijk aan dat het stakingsrecht wel
16
Art. 8.2 IVESCR. 17 F. DORSSEMONT, « Vrijheid van (vak)vereniging en stakingsrecht, een wezenlijke, maar niet exclusieve
band », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 116. 18
Convention n° 87 on Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention,
International Labour Organization, San Francisco, 9 July 1948. 19
Wet van 13 juli 1951 houdende goedkeuring van het Internationaal Verdrag (nr. 87) betreffende de syndicale
vrijheid en de bescherming van het syndicaal recht, aangenomen door de Algemene Conferentie der
Internationale Arbeidsorganisatie, in de loop van haar een en dertigste zitting, te San-Francisco, op 9 juli 1948,
BS 16 januari 1952, 338.
20
een fundamenteel recht is maar, in elk geval, geen absoluut recht. De beperkingen die de
lidstaten mogen aannemen voor zowel de private als voor de openbare sector worden hierna
uitgelegd en komen uit het laatste bundel rechtspraak over de vakverenigingsvrijheid van het
Comité.20
Slechts in drie gevallen kan het stakingsrecht, volgens het Comité, geweigerd worden of in
belangrijke mate worden beperkt:
1) acute nationale crisissituatie (§§ 570-571): de Staten kunnen zij die moeten optreden bij
dringende nationale noodsituaties een algemeen verbod tot staken opleggen indien dit verbod
tijdelijk is en geadopteerd wordt door een onafhankelijk orgaan dat het vertrouwen geniet van
alle desbetreffende partijen.
2) openbare dienst (§§ 572-580): het stakingsrecht mag ook beperkt of verboden worden voor
ambtenaren die het openbaar gezag “in naam van de Staat” uitoefenen. Wat daarmee juist
bedoeld wordt, is niet duidelijk. Het Comité weigert te verduidelijken wie als ambtenaar
beschouwd moet worden omdat dit kan leiden tot een ruime beperking of zelfs een verbod van
het stakingsrecht voor sommige mensen. Het zal bijgevolg aan de lidstaten toekomen om te
bepalen wie zijn functies effectief “in naam van de Staat” bekleedt.21
3) essentiële diensten (§§ 581-594): om de situaties te bepalen waarin een staking verboden
zou kunnen worden, is het criterium hier het bestaan van een duidelijke en imminente
bedreiging die het leven, de veiligheid of de gezondheid van de bevolking of een deel daarvan
in gevaar brengt. Essentiële diensten sensu stricto hangen bovendien ook af van de specifieke
omstandigheden in een land. Zo kan het mogelijk zijn dat een niet-essentiële dienst essentieel
wordt indien de staking waardoor de dienst getroffen wordt een zekere duur of omvang
overschrijdt zodat de gezondheid of de veiligheid van de bevolking toch in het gedrang komt
(vb. vuilnisophaaldienst). Kunnen door het Comité als essentiële diensten in de strikte zin
beschouwd worden: de ziekenhuissector, elektriciteit, water, telefoon, politie en leger,
brandweer, voedselvoorziening voor leerlingen, controle op het luchtverkeer en de
gevangenisdiensten (§ 585). Toegepast in het kader van deze thesis betekent dit dat het
20
International Labour Office, Freedom of Association. Digest of decisions and principles of the Freedom of
Association Committee of the Governing Body of the ILO, 5th
ed., Geneva, 2006,
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_090632.pdf. 21
Voor een onbekende reden bepaalt het Comité voor de syndicale vrijheid uitzonderlijk expliciet dat
ambtenaren van de rechterlijke macht (§ 578) en tolbeambten (§ 579) hun taak uitoefenen “in naam van de
Staat”.
21
Comité (en de IAO) de lidstaten toestaat het stakingsrecht van het gevangenispersoneel te
beperken of het hen te ontnemen omdat ze beschouwd worden als strikt “essentiële diensten”
die de gezondheid of veiligheid van een deel van de bevolking (in casu de gevangenen) in
gevaar kunnen brengen. Een beperking van het stakingsrecht van de gevangenisbewaarders in
het Belgisch rechtstelsel is dus conform de IAO-principes. Indien een wetgeving inderdaad tot
stand komt om dit recht van de cipiers te beperken of het hen te ontzeggen, dan moeten deze
personen, volgens het Comité, een gepaste garantie krijgen om deze beperking te
compenseren en hun belangen te beschermen. Een onpartijdige en snelle procedure van
verzoening en arbitrage wordt hier als compensatie voorgesteld (§ 596).
Eén van de oplossingen om het stakingsrecht te beperken is het invoeren van een “minimum
dienstverlening”. Volgens het Comité voor de syndicale vrijheid kan dit slechts in drie
gevallen (§ 606): (1) wanneer het diensten betreft waarvan de onderbreking het leven, de
veiligheid of de gezondheid van de bevolking of deel ervan in gevaar brengt (essentiële
diensten sensu stricto); (2) wanneer het diensten zijn die niet strikt essentieel zijn, maar
waarvan de duur en de omvang de normale levensomstandigheden van de bevolking kunnen
aantasten en (3) in openbare diensten van fundamenteel belang. Aangezien gevangenissen
“essentiële diensten” zijn in de strikte zin, is het invoeren van een “minimum dienstverlening”
in de penitentiaire sector volgens het Comité toegelaten. Het invullen van de maatregelen om
de dienstverlening te behouden moeten duidelijk, strikt toegepast worden en op tijd
meegedeeld worden aan de gevangenisbewaarders (§ 611). De specifieke diensten binnen de
gevangenis en het minimum aantal cipiers moeten, volgens het Comité, zowel door de
overheid als door de vakbonden in overleg beslist worden (§ 612). In geval van onenigheid
tussen beiden is het Comité van oordeel dat de wetgeving die de “minimum dienstverlening”
invoert bevoegdheid toekent aan een onafhankelijk orgaan (§ 613).
Als conclusie op de eerste afdeling moeten we onthouden dat het stakingsrecht, op
internationaal niveau, erkend wordt als fundamenteel recht doch niet absoluut is. Lidstaten
kunnen dit recht met algemene of welbepaalde beperkingen bekleden of zelfs volledig
afschaffen voor bepaalde werknemers. Belangrijk is dat het recht op staken slechts in die
lidstaten bestaat als zij de internationale bepalingen geïntegreerd hebben in hun rechtstelsel.
Deze bepalingen hebben ofwel direct betrekking op het stakingsrecht (cf. IVESCR) ofwel
gebeurt dit via de erkenning van de vakverenigingsvrijheid (cf. UVRM en IAO). Tot slot
bevatten de normen van het internationaal rechtstelsel verplichtingen ten laste van de
contracterende Staten. Zij houden geen rechten in die onmiddellijk door de burgers
22
ingeroepen zouden kunnen worden voor de rechtbanken van de desbetreffende Staat. Deze
juridische situatie kan dus de effectiviteit van het stakingsrecht binnen enkele lidstaten
aantasten.
Afdeling II – Europese rechtsbronnen
Op het niveau van de Europese instituties is de erkenning van het stakingsrecht voor
ambtenaren en werkgevers ook geleidelijk aan ontstaan. Vier rechtsbronnen zullen hier aan
bod komen: het Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens en de fundamentele
vrijheden (§1), het Verdrag van Rome (§2), het Europees Sociaal Handvest (§3) en het
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (§4). Zoals we zullen zien, overwegen
de juridische normen van deze verdragen het stakingsrecht ofwel in het kader van de
syndicale vrijheid ofwel in het kader van het recht op collectieve actie. Bepalingen van
algemeen of privaat belang en de bescherming van rechten en vrijheden van anderen kunnen
hier ook het recht op staken beperken.
§1 – Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele
Vrijheden
Het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
(verder “EVRM”), ondertekend in Rome op 4 november 195022
, bevat geen enkele bepaling
die betrekking heeft op het stakingsrecht, maar erkent, in artikel 11.1, het recht van burgers
om vrij te vergaderen en zich te verenigen:
“Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging,
met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij
vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen”.
Hoewel dit artikel het stakingsrecht niet expliciet erkent, heeft het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens in de loop der jaren dit recht geleidelijk aan verbonden aan deze
22
Geratificeerd door België door de wet van 13 mei 1955 houdende goedkeuring van het Verdrag tot
bescherming van de rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend op 4 november 1950, te
Rome, en van het Additioneel Protocol bij dit Verdrag, ondertekend op 20 maart 1952, te Parijs, BS 19 augustus
1955, 5.028.
23
bepaling.23
In een arrest van 200924
, heeft het Hof uiteindelijk alle twijfels weggenomen door
het bestaan van het stakingsrecht (in casu van ambtenaren) af te leiden uit artikel 11 EVRM.
In Enerji Yapi-Yol Sen stapt het Hof inderdaad af van een restrictieve benadering van dit
artikel en “construeert het stakingsrecht op impliciete maar ondubbelzinnige wijze als een
essentieel element van de vakverenigingsvrijheid”.25
Het recht tot vrijheid van vereniging, om zich aan te sluiten bij vakverenigingen of deze op te
richten is echter niet absoluut. De tweede paragraaf van artikel 11 EVRM wijkt in die zin van
de eerste paragraaf af:
“De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen
dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk
zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van
wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede
zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet
dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden
van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat”.
De vrijheden verankerd in artikel 11 EVRM zijn dus niet absoluut omdat de lidstaten deze
kunnen reglementeren om de nationale waarden, zoals de nationale en openbare veiligheid,
het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid
of de goede zeden, of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, te
waarborgen. Specifieke beperkingen kunnen door de Staten eveneens aangebracht worden.
Deze hebben, volgens artikel 11.2 EVRM, betrekking op de leden van de krijgsmacht, de
politie en het ambtelijk apparaat van de Staat. Aangezien het stakingsrecht het krachtigste
uitdrukkingsmiddel is van het recht tot vrijheid van vereniging en, daardoor, als verbonden
met artikel 11 EVRM beschouwd moet worden, is het de lidstaten toegestaan het recht tot
staken te beperken op grond van de tweede paragraaf. Het Hof dient de nationale maatregelen
die de uitoefening van dit recht beperken te controleren door de respectieve belangen in
balans te brengen: de belangen van de Staat versus de belangen van de burgers. De
weegschaal lijkt sinds enkele jaren wel in het voordeel van de arbeiders te wegen, in die zin
dat het Hof de nationale uitzonderingen op de rechten en vrijheden, vervat in artikel 11
23
Voor een samenvatting daarvan, zie V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 209-213. 24
EHRM 21 april 2009, nr. 68959/01, Enerji Yapi-Yol Sen/Turkije. 25 F. DORSSEMONT, « Artikel 11 EVRM: de missing link van het Belgisch stakingsrecht », Juristenkrant, afl.
190, 27 mei 2009, 1.
24
EVRM, restrictief interpreteert.26
Verder moeten de beperkingen, zoals bij alle andere rechten
van het Verdrag, de toets van de vier criteria doorstaan: legaliteit, finaliteit, legitimiteit en
proportionaliteit.
Wat de beperking van het stakingsrecht van ambtenaren in het bijzonder betreft, dienen hier
twee relevante opmerkingen gemaakt te worden. Ten eerste, is het Hof van oordeel dat
beperkingen op het stakingsrecht van ambtenaren slechts geoorloofd zijn als ze over andere
vreedzame middelen beschikken om hun rechten te beschermen.27
Dit houdt in dat
ambtenaren andere dwangmiddelen moeten krijgen opdat de sociale dialoog niet zou
vastlopen. Ten tweede, bevestigt het Hof dat de beperkingen voor hun stakingsrecht zo
duidelijk en nauwsluitend mogelijk de verschillende categorieën van de betrokken
ambtenaren moeten aanduiden.28
In België, beantwoordt de omkadering van het stakingsrecht
van ambtenaren vandaag nog steeds niet aan deze eisen. Als de wetgever niet snel in actie
schiet om het juridisch kader aan te passen, zal België waarschijnlijk binnenkort op de vingers
getikt worden door het Hof.29
§2 – Verdrag van Rome
Zoals bij de meeste rechtsbronnen tot nu toe, is er in het Verdrag van Rome (of voluit Verdrag
tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap), ondertekend in 1957, geen
enkele bepaling die het stakingsrecht erkent. Het hoofddoel van het Verdrag is namelijk de
erkenning van economische vrijheden voor de burgers van de lidstaten, en niet de erkenning
van sociale rechten. Ondanks het beperkende kader van dit Verdrag, heeft het Hof van justitie
van de Europese Unie, in de jaren 70, twee belangrijke arresten uitgevaardigd waaruit de
erkenning van het stakingsrecht wordt afgeleid.
In het arrest Nold van 14 mei 197430
, heeft het Hof beslist dat de mensenrechten algemene
rechtsbeginselen van communautair recht vormden en dat de grondrechten voorzien in de
26 N. VALTICOS, « Article 11 », in L.E. PETTITI, E. DECAUX en P.-H. IMBERT, La Convention
européenne des droits de l’homme, Paris, Economica, 1999, 429. 27
EHRM 17 juli 2007, nrs. 74611/01, 26876/02 en 27628/02, Dileket. al./Turkije (§72). 28
EHRM 21 april 2009, nr. 68959/01, Enerji Yapi-Yol Sen/Turkije (§32). 29 P. HUMBLET en R. JANVIER, « Les restrictions au droit de grève des fonctionnaires belges se heurtent-elles
à la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme? Doutes semés par les arrêts Satilmis et Enerji
Yapi-Yol Sen », in T. CANBOLAT (ed.), Mélanges en l’honneur du Prof. Dr. Ali Güzel, Istanbul, Beta, 2010,
411. 30
HvJ C-4/73, Nold v. Commissie, 1974.
25
internationale teksten, waaronder het stakingsrecht, volledig deel uitmaken van de algemene
rechtsbeginselen van communautair recht waarvan het Hof de bescherming moet verzekeren.
In het arrest Rutili van 28 oktober 197531
, is het Hof van mening dat het stakingsrecht de
uitdrukking is van een grondrecht dat tot de algemene rechtsbeginselen van het communautair
recht behoort. De rechtsleer heeft uit dit arrest afgeleid dat het Hof het bestaan van het
stakingsrecht heeft erkend door te verwijzen naar de algemene rechtsbeginselen.32
In
tegenstelling tot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat het stakingsrecht
verbonden heeft met de vrijheid tot vereniging, heeft het Hof van justitie het recht op staken
van de arbeiders verbonden met de algemene rechtsbeginselen die ze heeft erkend.
§3 – Europees Sociaal Handvest
Het Europees Sociaal Handvest (verder “ESH”), ondertekend in Turijn op 18 oktober 1961,
erkent wel expliciet het recht op collectieve actie van de arbeiders en werkgevers. Omdat het
door België in 199033
werd geratificeerd, maakt het recht op collectieve actie waaronder het
stakingsrecht volledig deel uit van ons rechtstelsel. Voor de erkenning van dit recht, maakt het
Handvest geen onderscheid tussen de arbeiders van de publieke sector en de privé sector. Dit
is trouwens de reden waarom België het pas dertig jaar na zijn ondertekening in zijn juridisch
stelsel heeft geïntegreerd: de overheid wou niet dat een echt stakingsrecht erkend zou worden
aan de ambtenaren.34
Het uitgangspunt van het Sociale Handvest is het promoten van de economische en sociale
vooruitgang, het welzijn van de bevolking en het verbeteren van de levensstandaard door
passende en efficiënte verwezenlijkingen. Daarvoor hebben de verdragsluitende Staten
verschillende artikelen geadopteerd die tot doel hebben de uitvoering van bepaalde rechten
effectief te verzekeren. Wat ons betreft is artikel 6 over het “recht op collectief
onderhandelen” relevant.
31
HvJ C-36/75, Rutili v. Minister van Binnenlandse Zaken, 1975. 32 V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 217. 33
Wet van 11 juli 1990 houdende goedkeuring van het Europees Sociaal Handvest en van de Bijlage, opgemaakt
te Turijn op 18 oktober 1961, BS 28 december 1990, 24.278. Het Herziene Europees Sociaal Handvest (verder
“HESH”) van 1996 werd door België bekrachtigd bij wet van 15 maart 2002: Wet van 15 maart 2002 houdende
instemming met het herziene Europees Sociaal Handvest en met de Bijlage, gedaan te Straatsburg op 3 mei
1996, BS 10 mei 2004, 37.404.
34 B. LOMBAERT, « La loi de continuité du service public, la grève des agents publics et le service minimum.
Quand les usagers s’en mêlent… », in H. DUMONT, P. JADOUL et al., Le service public, 2. Les « lois » du
service public, Bruxelles, La Charte, 2009, 74.
26
Artikel 6 ESH, die door het HESH niet werd gewijzigd, bevat een geheel van rechten van
arbeiders en werkgevers die de uitoefening van het recht op collectief onderhandelen moet
waarborgen:
“Ten einde de onbelemmerde uitoefening van het recht op collectief onderhandelen te
waarborgen, verbinden de Overeenkomstsluitende Partijen zich: 1. paritair overleg tussen
werknemers en werkgevers te bevorderen; 2. indien nodig en nuttig de totstandkoming van
een procedure te bevorderen voor vrijwillige onderhandelingen tussen werkgevers of
organisaties van werkgevers en organisaties van werknemers, met het oog op de bepaling van
beloning en arbeidsvoorwaarden door middel van collectieve arbeidsovereenkomsten; 3. de
instelling en toepassing van een doelmatige procedure voor bemiddeling en vrijwillige
arbitrage inzake de beslechting van arbeidsgeschillen te bevorderen en erkennen; 4. het recht
van werknemers en werkgevers op collectief optreden in gevallen van belangengeschillen, met
inbegrip van het stakingsrecht, behoudens verplichtingen uit hoofde van reeds eerder gesloten
collectieve arbeidsovereenkomsten.”
Het is dus in het kader van het recht op collectief onderhandelen en, bijkomstig, het recht op
collectieve actie dat artikel 6.4 het stakingsrecht duidelijk erkent. De expliciete bewoordingen
zorgen ervoor dat de natuur van dit recht ruimer is in het ESH dan in de andere internationale
verdragen.35
Hoewel de rechtstreekse werking van artikel 6.4 ESH binnen het Belgisch
positief recht nog steeds het onderwerp is van discussies binnen de doctrine, kennen de
meeste auteurs dit artikel toch een directe werking toe in ons rechtstelsel.36
Zij worden hierin
gesteund door arresten van de Raad van State37
en het Grondwettelijk Hof38
. Dit betekent dat
arbeiders, in de brede zin van het woord, en werkgevers deze bepaling kunnen inroepen voor
de Belgische rechtbanken. Aangezien het stakingsrecht erkend door artikel 6.4 ESH
bijkomstig is aan het recht op collectief onderhandelen, moeten zij eerst een oplossing
trachten te vinden via overleg vooraleer het werk neer te leggen.
Zoals in alle verdragen die we tot nu toe gezien hebben, is het grondrecht op staking in het
ESH ook geen absoluut recht. De beperkingen die de lidstaten mogen opleggen en de
voorwaarden waaraan die beperkingen moeten voldoen om in overeenstemming te zijn met
het ESH blijken zowel uit de tekst van het ESH als uit de “rechtspraak” van het Europees
35 V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 221. 36 G. COX, « Beperkingen aan het recht op collectieve actie », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve
conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 121. 37
RvS 22 maart 1995, nr. 52.424. 38
Arbitragehof 6 april 2000, nr. 42/2000.
27
Comité voor de Sociale Rechten (verder “ECSR”), dat controleert of de aangesloten landen de
regels van het Handvest naleven.
De bijlage van het ESH, die er integrerend deel van uitmaakt39
, laat de overeenkomst
sluitende Partijen toe om “zelf het recht van staking bij de wet [te] regelen, mits elke
eventuele verdere beperking van dit recht in de bepalingen van artikel 31 rechtvaardiging
vindt”. In de zin van dit artikel (of artikel G HESH) mogen de in het Handvest genoemde
rechten en beginselen, buiten de in Deel I en Deel II vermelde gevallen, geen beperkingen
ondergaan tenzij “die welke bij de wet zijn voorgeschreven en in een democratische
samenleving noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten en de vrijheden van
anderen en voor de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid, de
volksgezondheid of de goede zeden”. Uit de combinatie van de artikelen 6, 31 en de bijlage
kan, enerzijds, worden afgeleid dat de verdragsluitende Staten het stakingsrecht mogen
reglementeren en, anderzijds, dat werknemers en werkgevers dit recht kunnen omkaderen via
collectieve arbeidsovereenkomsten (of protocollen voor de publieke sector) op voorwaarde
dat de collectieve actie andere rechten of vrijheden en fundamentele waarden in een
democratische samenleving niet schendt. Zoals we verder zullen zien, hebben verschillende
landen, waaronder Frankrijk en Duitsland, de uitoefening van het stakingsrecht in bepaalde
diensten reeds aan banden gelegd.
Andere beperkingen kunnen eveneens door de rechter worden voorzien indien ze door het
ECSR aanvaard worden. Zij zijn dus niet “bij wet” opgelegd en moeten bijgevolg voldoende
nauwkeurig zijn.40
Bovendien moeten deze beperkingen niet alleen noodzakelijk zijn in een
democratische samenleving “voor de bescherming van de rechten en de vrijheden van
anderen en voor de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid, de
volksgezondheid of de goede zeden”, maar moeten ze ook proportioneel zijn en “kunnen
uitsluitend worden toegepast voor het doel waarvoor zij zijn bestemd”.41
Net zoals de IAO-
instanties aanvaardt het ECSR, conform artikel 31 ESH (of artikel G HESH), een beperking
van acties voor ambtenaren tewerkgesteld in “essentiële” diensten. Volgens de rechtspraak
van het ECSR gaat het om die diensten waarvan de onderbreking de openbare orde, de
39
Artikel 38 ESH (of artikel N HESH) bepaalt dat “de bijlage bij dit Handvest vormt een integrerend deel
ervan”. 40 G. COX, « Beperkingen aan het recht op collectieve actie », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve
conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 125. 41
Artikel 31.2 ESH (of artikel G.2 HESH).
28
nationale veiligheid en/of de volksgezondheid in gevaar brengt.42
Een gedeeltelijke
afschaffing van het stakingsrecht voor bepaalde ambtenaren van “essentiële” diensten is dus,
volgens het Comité, verenigbaar met het ESH voor zover de beperkingen begrensd zijn voor
agenten die functies uitoefenen die, vanuit hun natuur of vanuit hun aansprakelijkheidsgraad,
rechtstreeks verbonden zijn met de nationale veiligheid, openbare orde, volksgezondheid of
goede zeden. Terwijl bijvoorbeeld de invoering van een minimum dienstverlening in deze
sectoren in overeenstemming is met artikel 6.4 ESH, is het volledig afschaffen van het
stakingsrecht van alle ambtenaren niet verenigbaar met het Handvest.43
De Staten moeten dus
duidelijk aanduiden en motiveren welke categorie ambtenaren hun recht op staken beperkt
kan zien.
§4 – Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
De laatste Europese rechtsbron betreft het Handvest van de Grondrechten van de Europese
Unie (verder “HGEU”). Deze werd op 7 december 2000 in Nice ondertekend en streeft ernaar
de grondrechten van de burgers verspreid over verschillende wettelijke instrumenten te
bundelen. Het versterkt op die manier de juridische zekerheid van de teksten die betrekking
hebben tot de bescherming van de grondrechten. Het Verdrag van Lissabon, ondertekend op
13 december 2007, heeft het HGEU een dwingende juridische waarde gegeven in die zin dat
de lidstaten vandaag verplicht zijn nationale bepalingen te adopteren teneinde de rechten
vastgelegd door het Handvest in hun rechtstelsel te integreren.
Het HGEU omvat in 54 artikelen de verschillende sociale, politieke en economische rechten
waarvan alle burgers van de Europese Unie zouden moeten genieten. Deze artikelen zijn
verdeeld onder zes titels. De vierde titel (“Solidariteit”), en meer bepaald artikel 28, dat
betrekking heeft op het recht op collectieve onderhandelingen en collectieve actie, zal hier
even onze aandacht trekken. Het bepaalt dat “de werkgevers en werknemers of hun
respectieve organisaties hebben, overeenkomstig het Gemeenschapsrecht en de nationale
wetgevingen en praktijken, het recht om op de passende niveaus collectief te onderhandelen
en collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten en om, in geval van belangenconflicten,
42
Comité Européen des Droits sociaux, Digest de jurisprudence, 1er septembre 2008, 55
(https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Digest/DigestSept2008_fr.pdf). 43
Comité Européen des Droits sociaux, Digest de jurisprudence, 1er septembre 2008, 56
(https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Digest/DigestSept2008_fr.pdf).
29
collectieve acties te ondernemen ter verdediging van hun belangen, met inbegrip van
staking”. Deze tekst vertoont gelijkenissen met die van artikel 6.4 ESH omdat hij, in geval
van belangenconflicten, het bestaan van het recht op collectieve actie bevestigt en dat hij
ingevoegd werd binnen het kader van het recht op onderhandelingen van collectieve
arbeidsovereenkomsten.44
Net zoals het Europees Sociaal Handvest, is het stakingsrecht, in het systeem van het HGEU,
ook geen absoluut recht. Binnen het kader van artikel 28 HGEU zijn de limieten vastgelegd
door het respecteren van collectieve onderhandelingen en verplichtingen die daaruit
voortvloeien. In een algemeen kader, bepaalt artikel 52 HGEU dat de lidstaten de
mogelijkheid hebben om de rechten en vrijheden vervat in het Handvest te beperken via het
proportionaliteitsprincipe:
“1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden moeten
bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met
inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld
indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van
algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van
anderen beantwoorden […]”.
Zij mogen dus, bij wet, de uitoefening van de door het Handvest erkende rechten en vrijheden
beperken zolang deze beperkingen aan legaliteits- en finaliteitsvoorwaarden beantwoorden.
De limieten moeten, ten slotte, ook de door de Unie erkende doelstellingen van algemeen
belang of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen respecteren.
Als conclusie op de Europese rechtsbronnen, mogen we besluiten dat de erkenning van het
stakingsrecht, ofwel indirect ofwel rechtstreeks, ook blijkt uit de bepalingen betreffende het
recht op vakvereniging. In 1948 heeft het EVRM de uitoefening van de
vakverenigingsvrijheid als “recht” opgebouwd. Enkele jaren later, in 1961, heeft het ESH het
bestaan van het “recht” op collectieve actie van arbeiders en werkgevers toegegeven
waaronder ook expliciet het stakingsrecht. In 2000 heeft het HGEU het recht op collectieve
actie uitgebreid tot de representatieve organisaties van werkgevers en werknemers. Het
44
Het enige verschilpunt is dat het toepassingsgebied van het recht op collectieve acties ruimer is in het HGEU
omdat het zich uitstrekt tot de respectieve organisaties van werkgevers en werknemers.
30
stakingsrecht maakt dus zonder twijfel deel uit van de waaier van de grondrechten beschermd
door de Europese instrumenten. De uitoefening hiervan is echter, net zoals in de internationale
rechtsbronnen, niet absoluut omdat het stopt waar de rechten en vrijheden van anderen
beginnen.
Afdeling III – Nationale rechtsbronnen
In deze laatste afdeling van het hoofdstuk betreffende de rechtsbronnen van het stakingsrecht,
gaan we ons buigen over de Belgische instrumenten die deze collectieve actie erkennen.
Gedurende de 20ste
eeuw is de staking in België het voorwerp geweest van een traag
erkenningsproces, maar wordt vandaag algemeen aanvaard (§1). Terwijl de supranationale
rechtsbronnen geen onderscheid maken tussen de “arbeiders”, heeft het Belgisch recht, voor
historische en politieke redenen, het stakingsrecht voor ambtenaren pas later erkend. Ook in
België is staken geen absoluut recht. De politici worden de laatste jaren, onder druk van de
steeds meer eisende burgers, aangezet om de staking in bepaalde openbare, essentieel geachte
diensten, te regelen (§2).
§1 – Erkenning van het stakingsrecht
In tegenstelling tot andere landen waar het stakingsrecht door een wet of zelfs door de
Grondwet erkend werd, bleef, naar Belgisch recht, een uitdrukkelijke (grond)wettelijke
erkenning uit.45
Bij gebrek aan wettelijk kader werd het stakingsrecht, en vooral de grenzen
ervan, afgebakend door de rechtspraak en doctrine.
In 1921 werd artikel 310 van het Strafwetboek, die het coalitieverbod opnam, geschrapt en
vervangen door een wet over de vrijheid van vereniging.46
Door de afschaffing van het
coalitieverbod verhinderde de wetgever niet langer het maken van voorafgaande afspraken die
noodzakelijkerwijze aan de basis liggen van elke staking.47
Dit betekende niet dat de staking
als recht werd erkend, maar wel dat ze beschouwd werd als een vrijheid. Arbeiders mochten
45
Artikel 23, 1° van de Grondwet die het recht op overleg en collectief onderhandelen toekent, is vandaag de
bepaling die het meest dicht in de buurt komt hoewel dit artikel het woordje “staking” niet vermeld terwijl, bij de
invoering hiervan, het Europees Sociaal Handvest sinds meer dan drie jaar geratificeerd was. 46
Wet van 24 mei 1921 tot waarborging der vrijheid van vereniging, BS 28 mei 1921. 47 I. VAN HIEL, « Staking en collectieve actie in de naoorlogse Belgische rechtspraak en rechtsleer », TSR
2012, afl. 2, 152.
31
samen overleggen en, indien nodig, het werk neerleggen, maar hun actie kreeg geen
specifieke bescherming. Door het verzet van de sociale partners om het stakingsrecht te
erkennen en te reguleren, bepaalde de wetgeving niet welke de gevolgen waren van de staking
op de arbeidsovereenkomst. De inbreng van de wetgever beperkte zich tot het uitwerken van
een kader voor prestaties van algemeen belang.48
Vanaf 1921 begon dan een “doctrinale
queeste” naar de grondslag van het recht op staken met in de jaren 1950 en 1960 de
ontwikkeling van verschillende theorieën over de gevolgen van de staking op de
arbeidsovereenkomst.49
Dit gebeurde tot 1981; datum waarop het Hof van Cassatie een
mijlpaalarrest in verband met het stakingsrecht uitvaardigde. In de zaak De Bruyne50
oordeelde het Hof inderdaad dat “de deelname aan een staking op zich zelf geen
onrechtmatige daad is”. De werknemer heeft dus, ten gevolge van dit arrest, het recht om,
wegens de staking, de bedongen arbeid niet uit te voeren en zijn deelname daaraan kan niet
gestraft worden. Opmerkelijk was de juridische bron waaruit het Hof dit recht afleidde: de
Wet Prestaties Algemeen Belang; iets wat niemand had voorgedaan.51
In tegenstelling tot het
vermoeden dat deze titel meebrengt, is het toepassingsgebied van de wet van 19 augustus
1948 beperkt tot de particuliere sector. Deze wet geldt slechts voor de privé ondernemingen
die onder de bevoegdheid van de paritaire comités vallen.52
Aangezien het Hof van Cassatie
in 1981 zijn redenering om het stakingsrecht te erkennen heeft opgebouwd vanuit de
“prestatiewet”, heeft het arrest De Bruyne nooit meegespeeld in de openbare sector.53
Staken
werd, in de openbare dienst, lang onmogelijk geacht, verketterd als een daad van subversie.54
In principe hadden ambtenaren zich reeds na de inwerkingtreding van het IAO-Verdrag nr. 87
48
Wet van 19 augustus 1948 betreffende de prestaties van algemeen belang in vredestijd, BS 21 augustus 1948,
6.753. 49
Voor een samenvatting van deze theorieën, zie I. VAN HIEL, « Staking en collectieve actie in de naoorlogse
Belgische rechtspraak en rechtsleer », TSR 2012, afl. 2, 154-158. 50
Cass. 21 december 1981, RW 1981-82, 2532. 51
Professor DORSSEMONT stelt terecht dat dit eigenlijk niet zo verbazingwekkend is. Het Hof en de advocaat-
generaal weigeren heil te zoeken in de internationale instrumenten omdat, anno 1981, “de rechterlijke
gereedschapskist op dit punt leeg is”. De instrumenten die het stakingsrecht, al dan niet via het recht op
collectieve actie, erkenden waren gewoon nog niet geratificeerd: F. DORSSEMONT, « Vrijheid van
(vak)vereniging en stakingsrecht, een wezenlijke, maar niet exclusieve band », in P. HUMBLET en G. COX,
Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 45. 52
In de openbare sector geldt de wet van 5 december 1968 betreffende de collectieve arbeidsovereenkomsten en
de paritaire comités niet. 53 P. HUMBLET, « Een kwarteeuw staking en uitsluiting: ideeën », in P. HUMBLET (ed.), Sociaal en fiscaal
recht: “Elck wat wils””, Mechelen, Kluwer, 2013, 512. 54 P. HUMBLET en R. JANVIER, « (De beperking van) het stakingsrecht in de publieke sector », in P.
HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 345. Voor een uitgebreide evolutie
van het stakingsrecht in de publieke sector, zie B. LOMBAERT, « La grève des fonctionnaires ou la lente
émergence d’un droit fondamental », in R. ANDERSEN, G.J. ASSAF et al., Les droits de l’homme au seuil du
troisième millénaire. Mélanges en hommage à Pierre Lambert, Bruxelles, Bruylant, 2000, 517-540.
32
(1952) of het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten
(1983) kunnen beroepen op het stakingsrecht, maar blijkbaar waren de geesten op dat moment
er niet rijp voor. Het duurde tot de goedkeuring van het Europees Sociaal Handvest in 1990,
en meer bepaald artikel 6.4, dat werd aanvaard dat ambtenaren het recht hebben om
collectieve actie te voeren, inclusief het recht om het werk neer te leggen.55
Bij gebrek aan
bepalingen over het stakingsrecht in onze wetgeving, vormt artikel 6.4 van het Handvest
vandaag de wettelijke grondslag van het stakingsrecht in België.56
De directe werking van
deze bepaling wordt, zoals reeds vermeld, door de meesten niet meer betwist. Uit artikel 18
van een koninklijk besluit van 22 december 200057
kan ook impliciet het stakingsrecht voor
ambtenaren erkend worden:
“Deelneming van een ambtenaar aan een georganiseerde werkonderbreking kan voor de
ambtenaar slechts het verlies van zijn wedde tot gevolg hebben”.
Hoewel er in het Belgisch rechtstelsel geen expliciete bepalingen bestaan die het stakingsrecht
erkennen, wordt de uitoefening van dit specifiek recht vandaag door niemand weerlegd.
Arbeiders hebben in de loop van de 19e en 20
ste eeuw moeten strijden om eindelijk eens niet
achtervolgd te worden wegens het neerleggen van hun werk. Vandaag lijkt de maatschappij
vreemd genoeg een stap achteruit te willen zetten en blijken de gevolgen van een staking
belangrijker dan de eisen van de stakers.
§2 – Beperkingen aan het stakingsrecht
Omdat de wetgever in België het stakingsrecht niet uitdrukkelijk heeft geregeld in het positief
recht, heeft de rechtspraak die leemte opgevuld. Het probleem is dat die rechtspraak de
individuele werknemer een recht toekent om aan een staking deel te nemen zonder enige
55 P. HUMBLET en R. JANVIER, « De beperking van het stakingsrecht van ambtenaren; partim: het personeel
van de penitentiaire instellingen », Fatik 2011, afl. 130, 9. 56 I. VAN HIEL, « Staking en collectieve actie in de naoorlogse Belgische rechtspraak en rechtsleer », TSR
2012, afl. 2, 169; F. DORSSEMONT, « Vrijheid van (vak)vereniging en stakingsrecht, een wezenlijke, maar
niet exclusieve band », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 52; P.
HUMBLET en R. JANVIER, « (De beperking van) het stakingsrecht in de publieke sector », in P. HUMBLET
en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 346. 57
Koninklijk besluit van 22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en
geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de
Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie
en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen,
BS 9 januari 2001, 419.
33
voorwaarde te stellen omtrent de formaliteiten of de doelstelling van deze staking.58
Daardoor
kent het stakingsrecht bij ons bijzonder weinig beperkingen vergeleken met andere lidstaten
van de EU.59
Ook hier dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de particuliere en
openbare sector. Terwijl de beperkingen aan het stakingsrecht in ons land grotendeels
conventioneel bepaald zijn, beschikt de overheid, zoals we verder zullen zien, ook nog over
andere middelen om het recht tot staken van ambtenaren aan banden te leggen.
In tegenstelling tot wat het geval is in de particuliere sector, kan de overheid, na het formeel
volgen van enkele procedures, eenzijdig de arbeidsvoorwaarden opleggen. Een staking is daar
dan ook veel minder een drukkingsmiddel dan in de privé sector. In de openbare sector zijn de
gevolgen van een staking rechtstreeks in verband met de onaangenaamheden die de
maatschappij ervaart. Wie maalt er inderdaad om dat de ambtenaren van financiën of cipiers
het werk neerleggen? Niemand. Maar wie zijn de eersten die aan het mokken zijn wanneer het
spoor stilligt? Wij. Waarom? Omdat de meeste mensen direct getroffen worden door een
staking van de NMBS. De hinder is voor ons onmiddellijk merkbaar. Het kan ons minder
schelen dat de ambtenaren van financiën of de cipiers in de gevangenissen niet tevreden zijn
met hun arbeidsvoorwaarden omdat wij daar volledig buiten zitten.
Het debat over het invoeren van een minimumdienstverlening in bepaalde (openbare) diensten
wordt de laatste jaren in vele landen herhaaldelijk op tafel gelegd; België maakt daar geen
uitzondering op.60
Ten gevolge van de recente stakingen in november en december 2014 en
naar aanleiding van de staking in de publieke sector aangekondigd door de socialistische
overheidsvakbond ACOD op 22 april 2015, pleiten steeds meer mensen voor de invoering van
een “minimumdienstverlening” in sectoren die hen (economisch) “raken”. Wat daarmee juist
bedoeld wordt, valt moeilijk te verklaren omdat het meer een empirisch begrip is. Niettemin,
kan als “minimumdienstverlening” beschouwd worden, “elke verplichting jegens arbeiders,
die in een (statutaire of contractuele) ondergeschiktheidsrelatie zitten, om arbeidsprestaties te
58 G. COX, « Beperkingen aan het recht op collectieve actie », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve
conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 144. 59 W. WARNECK, « La réglementation des grèves dans l’Union des 27 et au-delà », Synthèse comparative,
Bruxelles, ETUI-REHS, 2008,
file:///C:/Users/User/Downloads/Strike%20rules%20in%20the%20EU27%20R103%20FR%20(1).pdf. 60
Wetsvoorstel (M. VERWILGHEN et al.) van 13 november 2008 tot regeling van het stakingsrecht in de
openbare sector, Parl.St. Senaat 2008-09, nr. 4-1005/1; Wetsvoorstel (O. CHASTEL c.s.) van 18 december 2003
tot waarborging van een minimumdienstverlening in het raam van opdrachten van openbare dienst en taken van
algemeen belang, Parl.St Kamer 2003-04, nr. 51K0604/001.
34
leveren gedurende een periode van collectieve en overwogen weigering om te werken”.61
De
openbare diensten die getroffen kunnen worden door een minimumdienstverlening zijn
“essentiële diensten”62
, die niet volledig onderbroken mogen worden. De bedoeling is, in
principe, het stakingsrecht in deze diensten proberen te verzoenen met het recht van de
gebruikers.
De grondslag van de minimumdienst vloeit voort uit een algemeen rechtsbeginsel van
administratief recht: het principe van de continuïteit van de openbare dienst. Volgens dit
principe moet een openbare dienst, die aan het algemeen belang van zijn gebruikers moet
beantwoorden, altijd verder bestaan en functioneren in overeenstemming met zijn natuur en
de regels die het organiseren. Het mag geen grillige of ontijdige onderbrekingen ondergaan.63
Verbonden met het wettelijk principe van het ononderbroken karakter van de Staat, wordt het
continuïteitsprincipe door geen enkele tekst erkend. Het is een algemeen rechtsbeginsel van
wettelijk niveau. Of dit principe subjectieve rechten voor de burgers voorziet, werd in een
arrest van 2004 door het Hof van Cassatie64
verduidelijkt:
“Het algemeen rechtsbeginsel van de continuïteit van de openbare dienst strekt er alleen toe
de bestendigheid van de openbare instellingen en van hun werking te verzekeren en houdt niet
noodzakelijk in dat de dienstverlening waarop de burger aanspraak kan maken
ononderbroken of permanent moet zijn, ook al moeten de verplichtingen van de overheid
getoetst worden aan de normen van behoorlijk bestuur”.
Het continuïteitsprincipe wordt dus, op dit moment, niet beschouwd als een autonome bron
van subjectieve rechten die de gebruikers van de openbare diensten zouden kunnen inroepen.
De overheid beschikt over verschillende middelen om de continuïteit van de openbare
diensten te verzekeren. De natuur van de sancties die toegebracht kunnen worden in geval van
niet-naleving van de opgelegde minimumdienst wordt bijna nooit vermeld. Niettemin
aanvaarden de meesten dat de niet-naleving van deze verplichtingen de oplegging van
61 P. JOASSART, « Y a-t-il un service minimum en Belgique? », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités
et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 61 (vrije vertaling). 62
Uit een advies van de Raad van State blijkt dat het begrip “essentiële diensten” dezelfde invulling krijgt als
degene die door de IAO-organen werd gegeven namelijk “diensten waarvan de onderbreking het leven, de
veiligheid of de gezondheid van de bevolking of deel ervan in gevaar brengt”: Adv.RvS 39.942/AV bij het
wetsvoorstel van 18 mei 2006 tot waarborging van een minimumdienstverlening in het raam van opdrachten van
openbare dienst en taken van algemeen belang, Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 51K0604/003,4-5. 63 B. LOMBAERT, « La loi de continuité du service public, la grève des agents publics et le service minimum.
Quand les usagers s’en mêlent… », in H. DUMONT, P. JADOUL et al., Le service public, 2. Les « lois » du
service public, Bruxelles, La Charte, 2009, 56. 64
Cass. 12 februari 2004, AR C.01.0248.N.
35
tuchtsancties kan rechtvaardigen.65
Hierna geven wij kort een schets van de wijze waarop de
overheid de continuïteit in bepaalde openbare sectoren kan verzekeren.
Ten eerste, kan de overheid voor bepaalde ambtenaren een stakingsverbod opleggen. In
België, mogen militairen, volgens artikel 175 van de wet van 28 februari 200766
, het werk niet
neerleggen: iedere vorm van staking is hen uitdrukkelijk verboden. De minimumdienst die
hen opgelegd wordt, lijkt dus meer op een vorm van “maximumdienst”. Voor het personeel
van de buitendiensten van de Staat geldt ook een verbod. Artikel 17 van de wet van 17 maart
200467
bepaalt inderdaad dat “gezien de opdrachten van de Veiligheid van de Staat, bestaat er
onverenigbaarheid tussen de uitoefening van het stakingsrecht en de hoedanigheid van
personeelslid van de buitendiensten van de Veiligheid van de Staat”. Artikel 18 bepaalt
expliciet de oplegging van een tuchtstraf indien de ambtenaar artikel 17 niet naleeft.
De politiediensten worden eveneens, maar dan in mindere mate dan de militairen, gedwongen
tot het uitoefenen van prestaties in geval van sociaal conflict. Sinds 1999 genieten de
politieambtenaren van de federale en van de lokale politie van een voorwaardelijk
stakingsrecht. Artikel 126 §1 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een
geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, onderwerpt de uitoefening van
hun stakingsrecht aan de volgende voorwaarden:
- een voorafgaande stakingsaanzegging door een erkende syndicale organisatie en
- een voorafgaande bespreking met de bevoegde overheid van de kwestie naar aanleiding
waarvan de staking wordt overwogen in het Onderhandelingscomité voor de politiediensten.
Het koninklijk besluit van 23 december 1998 tot uitvoering van artikel 126 van de wet van 7
december 199868
beschrijft de regels die gerespecteerd moeten worden met betrekking tot die
aanzegging en bespreking en de termijn waarbinnen zij moeten plaatsvinden.
Overeenkomstig artikel 2 van dit besluit wordt de stakingsaanzegging ingediend door een
verantwoordelijke bestuurder van een erkende vakorganisatie bij de minister van
65 P. JOASSART, « Y a-t-il un service minimum en Belgique? », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités
et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 63. 66
Wet van 28 februari 2007 tot vaststelling van het statuut van de militairen en kandidaat-militairen van het
actief kader van de Krijgsmacht, BS 10 april 2007, 19.806. 67
Wet van 17 maart 2004 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van het
personeel van de buitendiensten van de Veiligheid van de Staat, BS 2 april 2004, 18.531. 68
Koninklijk besluit van 23 december 1998 tot uitvoering van artikel 126 van de wet van 7 december 1998 tot
organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999, 180.
36
Binnenlandse Zaken. Om regelmatig te zijn ingediend, moet de aanzegging aangetekend
worden verstuurd of het voorwerp uitmaken van een ontvangstmelding en de motieven,
alsmede de precieze plaats, betrokken diensten, datum en uur van aanvang evenals de duur
van de beoogde staking aangeven. De stakingsaanzegging bedraagt minimum twaalf dagen.
Tijdens deze periode moet het personeel normaal doorwerken en kan door dezelfde vakbond
geen enkele andere aanzegging worden ingediend voor dezelfde personeelsleden.
Artikel 3 van het koninklijk besluit voorziet in een procedure waaronder onderhandelingen
kunnen beginnen. De dagorde vermeldt binnen welke termijnen de onderhandelingen moeten
worden beëindigd en dit uiterlijk 48 uur vóór het vervallen van de stakingsaanzegging. Bij het
afsluiten van de onderhandelingen wordt er een protocol opgemaakt tussen de vakorganisaties
en de vertegenwoordigers van de openbare diensten. De staking kan slechts aanvangen ten
vroegste 48 uur na de ondertekening van dit protocol.
Naast deze formaliteiten heeft de wetgever ook een opvorderingsbevoegdheid aan de
uitvoerende macht toegewezen. Artikel 126 §2 van de wet van 7 december 1998 voorziet
inderdaad dat, ondanks het respecteren van de hierboven vermelde voorwaarden, de minister
van Binnenlandse Zaken, na overleg met de minister van Justitie, bepaalde politieambtenaren
van de federale en lokale politie kan bevelen het werk voort te zetten of te hervatten
gedurende de periode en voor die opdrachten waarvoor hun inzet noodzakelijk is en die hij
aanwijst. De minister is evenwel verplicht om de opdrachten waarvoor hij dat bevel
noodzakelijk acht vooraf mee te delen aan de representatieve vakbonden van het personeel
voor de politiediensten. Een ministerieel besluit van 4 januari 200269
preciseert deze
opdrachten. Volgens artikel 2, worden beschouwd als opdrachten bedoeld in artikel 126 §2
van de wet van 7 december 1998, “opdrachten die noodzakelijk zijn om de overheden en de
bevolking een minimale dienstverlening te waarborgen”. De artikelen 3 en 4 omschrijven
nader welke opdrachten daarmee juist bedoeld worden, hoewel deze lijst, volgens artikel 5
alinea 2, niet exhaustief is.
Tot slot, voorziet artikel 126 §3 strafrechtelijke sancties in geval van niet-naleving van deze
minimale dienstverlening. De politieambtenaar die geen gevolg geeft aan het bevel wordt
gestraft met een gevangenisstraf van 8 dagen tot één maand en met een geldboete van 100 tot
10.000 euro’s of met één van die straffen alleen. Dezelfde sanctie wordt, volgens alinea 2 van
69
Ministerieel besluit van 4 januari 2002 tot bepaling van de opdrachten door de federale politie uit te voeren
met toepassing van artikel 126, § 2, van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde
politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 11 januari 2002, 839.
37
§3, voorzien voor hij die “wetens en willens een personeelslid van de geïntegreerde politie tot
wie het bevel (…) was gericht, er op enige wijze toe brengt geen gevolg te geven aan dat
bevel”.
Een derde manier om het stakingsrecht in de publieke sector aan banden te leggen is het
sluiten van een stakingsprotocol met de vakbonden. Het verloop van het collectief conflict
wordt dan min of meer vastgelegd. Zo worden overlegprocedures voorzien en/of verbinden de
werknemersorganisaties zich ertoe om het neerleggen van het werk vooraf en tijdig aan te
kondigen.70
Op die manier heeft de overheid in 2010 een protocolakkoord gesloten met de
representatieve vakbonden van het gevangenispersoneel. Hierover zullen we in het volgende
deel uitvoerig spreken, maar we kunnen alvast onze bedenkingen uiten over de juridische
waarde van dergelijke stakingsprotocollen. Zijn deze wel bindend voor de ambtenaren? In
1995 heeft de eerste auditeur bij de Raad van State opmerkelijk verklaard dat het niet-
respecteren van een aanzegging geformuleerd in een protocol als een vorm van
rechtsmisbruik moet worden beschouwd71
, maar de Raad ging hier niet op in. Enkele jaren
later, in 2002, kwam de problematiek opnieuw aan bod waarbij een tuchtsanctie werd
opgelegd omdat de stakingsaanzegging te laat werd ingediend en hierdoor schade werd
berokkend. De Raad van State vernietigde de beslissing die aan de basis lag van de tuchtstraf
omdat de staking geen onevenredig grote nadelen had teweeggebracht.72
De rechtbank heeft
spijtig genoeg de vraag of de niet-naleving van het protocol sancties met zich mee kon
brengen in het midden gelaten.
Zoals eerder vermeld, garandeert België het stakingsrecht op grond van artikel 6, alinea 4,
HESH. Er kunnen volgens artikel G van het HESH ‘bij wet’ beperkingen worden opgelegd en
dit zover deze beperkingen in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen en voor de bescherming van de
openbare orde, de nationale veiligheid, de volksgezondheid of de goede zeden. De vraag is nu
of een stakingsprotocol met een wet vergelijkbaar is? Daarop moet er, volgens mij, negatief
geantwoord worden. Een protocol is een afspraak tussen de overheid en de representatieve
organisaties met de bedoeling een toekomstig collectief conflict te vermijden of, indien dit
niet lukt, te reglementeren. Individuele werknemers, die dus geen lid zijn van de organisatie,
70 P. HUMBLET en R. JANVIER, « (De beperking van) het stakingsrecht in de publieke sector », in P.
HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 349. 71 J. M. DAGNELIE, « Le droit de grève dans les services publics », advies bij RvS 22 maart 1995, nr. 52.424,
APT 1995, 231. 72
RvS 3 december 2002, nr. 113.168.
38
kunnen niet gebonden worden door dergelijke protocollen. Als het met een wet vergelijkbaar
zou zijn, dan zou iedereen gebonden worden door het protocol terwijl de bedoeling is om tot
een overeenkomst te komen met de partijen die het protocol hebben ondertekend. Ofwel is er
dus een beperking aan het stakingsrecht door middel van een expliciete regel – zoals een wet
– en dan kan de niet-naleving consequenties hebben, ofwel is er geen duidelijke regel – zoals
in het geval van een protocol – en dan blijft een werkneerlegging zonder gevolg. Jammer
genoeg heeft de Raad van State deze redenering niet gevolgd. In een ongelukkig arrest van 6
november 201273
, waarin een adjunct-stationschef in dienst van NMBS-holding onrechtmatig
deelnam aan een spontane werkonderbreking in een seinhuis in Antwerpen-Berchem, gaat de
Raad ervan uit dat ambtenaren zich op het stakingsrecht kunnen beroepen op grond van
artikel 6, vierde alinea, HESH, maar dat een stakingsprotocol een geoorloofde beperking is
zonder dat de niet-naleving daarvan aanleiding geeft tot een tuchtstraf.
Een vierde en laatste manier voor de overheid om de continuïteit van bepaalde openbare
diensten te verzekeren is de opeising van ambtenaren. Deze wordt gebaseerd op de meest
diverse bepalingen, de ene al wat duidelijker dan de andere:
- wetgeving over de bevoorrading van het land;
- (oneigenlijk gebruik van de) Wet Prestaties Algemeen Belang74
;
- wet betreffende de civiele bescherming;
- wetgeving met betrekking tot afvalstoffen en
- wet van 7 december 1998 (cfr. supra)
Ten gevolge van de staking van de socialistische overheidsvakbond ACOD op 22 april 2015,
moesten er in de Nederlandstalige gevangenissen ongeveer 80 agenten opgevorderd worden
om de helft van het aantal opgedaagde cipiers te steunen.75
De juridische basis hiervan werd
echter nooit verduidelijkt zoals dat vaak het geval is wanneer de minister ambtenaren moet
opeisen.
73
RvS 6 november 2012, nr. 221.273. 74
Hoewel deze wet niet geldt voor de publieke sector, werden in de loop der jaren ambtenaren op basis daarvan
toch opgeëist. Zo gebruikte in 1988 de toenmalige minister van Verkeerswezen De Croo deze techniek
bijvoorbeeld om de luchtverkeersleiders op te vorderen: P. HUMBLET en R. JANVIER, « (De beperking van)
het stakingsrecht in de publieke sector », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen,
Kluwer, 2011, 351. 75
http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/binnenland/1.2312632
39
Onlangs heeft het Hof van beroep van Brussel een zeer interessante uitspraak gedaan in
verband met de beperkingen van het stakingsrecht. In een arrest van 19 januari 201576
,
oordeelde het Hof dat de uitoefening van het stakingsrecht de vrijheid van andere werknemers
om niet deel te nemen aan de staking niet mocht beperken. Het verbod, onder dwangsom, elke
persoon, die deelnam aan de staking tegen BMS ten gevolge van het ontslag van twee
werknemers, om de toegang tot hun werkplaats te verhinderen. De primauteit van het recht op
arbeid boven het stakingsrecht was een feit; niemand had dit het Hof voorgedaan. Zal dit
arrest rechtspraak worden of blijft het een apart geval? De komende maanden zullen we het
waarschijnlijk snel weten…
Hier ronden we dan het eerste deel af. In eerste instantie hebben we het stakingsfenomeen
gedefinieerd. Wij namen hiervoor de definitie van professor VANNES over: “het
stakingsrecht is het recht van arbeiders of van hun vertegenwoordigers om, gezamenlijk en
weloverwogen, het werk tijdelijk neer te leggen om, door middel van druk uitgeoefend op de
werkgever, de bevrediging van een professioneel belang te verkrijgen die zijn oorsprong vindt
in een collectief belangenconflict of in een individueel geschil gekenmerkt door een
professioneel gemeenschappelijk belang”. In het tweede hoofdstuk hebben wij de
verschillende rechtsbronnen van het stakingsrecht doorlopen. Hoewel het recht op collectieve
actie soms expliciet soms via het recht op collectieve onderhandelingen erkend werd, betwist
niemand vandaag het grondrechtelijk karakter van de staking. Zoals de meeste rechten is het
stakingsrecht geen absoluut recht. Staten mogen het aan banden leggen zolang het legaliteits-,
finaliteits- en proportionaliteitsprincipe niet schendt. Op die manier heeft België bepaalde
ambtenaren het stakingsrecht ontnomen of beperkt om de continuïteit van de “essentiële”
openbare diensten waarin ze tewerkgesteld zijn te garanderen. In het volgende deel zullen we
ons concentreren op een specifieke openbare dienst. Een plek die spijtig genoeg meestal
negatief aan bod komt in de actualiteit en waar de gevolgen van een staking erger zijn dan in
alle andere sectoren: de gevangenissen.
76
Brussel (1ste
k.) 19 januari 2015, onuitg; O. SCHEUER en A. JACQUES, « Tournant dans la saga du droit de
grève? », La Libre Belgique, 7 maart 2015, 15.
40
DEEL II – STAKINGSRECHT IN DE
GEVANGENISSEN
Het tweede deel handelt over het stakingsrecht van het personeel binnen de gevangenis. Zoals
alle arbeiders genieten ook zij van het recht op collectieve actie in geval van arbeidsconflict.
De vermoeiende en onveilige omstandigheden waarin cipiers werken hebben tot gevolg dat zij
vaak gebruik maken van dit recht. De gevangenissen worden dan niet meer door bekwame
personeelsleden beheerst en de gedetineerden worden aan hun lot overgelaten.
Om een ruimer inzicht te krijgen omtrent de manier waarop het stakingsrecht in de Belgische
gevangenissen wordt geregeld, zullen we, in het volgende deel, naast een uitvoerige
bespreking van ons land (hoofdstuk I), ook even de regeling in onze buurlanden bestuderen:
Nederland (hoofdstuk II), Duitsland (hoofdstuk III), Frankrijk (hoofdstuk IV) en het
Verenigd Koninkrijk (hoofdstuk V). Nadat we het stakingsrecht van de penitentiaire
beambten in deze landen geanalyseerd zullen hebben, gaan we, in het laatste hoofdstuk,
proberen uit te leggen waarom België vandaag het enige land is in Europa dat geen
beperkingen oplegt voor het stakingsrecht van deze ambtenaren (hoofdstuk VI).
Hoofdstuk I – België
In dit eerste hoofdstuk gaan we onze studie verder uitdiepen tot de Belgische gevangenissen.
Zoals in de inleiding al werd vermeld, wordt er in België, over het algemeen, vaak naar het
stakingswapen gegrepen. De penitentiaire sector maakt daar geen uitzondering op.77
Om het
stakingsrecht van de gevangenisbewaarders volledig te analyseren, zullen we, in dit
hoofdstuk, op zoek gaan naar een antwoord op de volgende vragen. Waarom staken de
penitentiaire personeelsleden, wat zijn de concrete gevolgen daarvan en wat zijn de
oplossingen om dit recht te laten co-existeren met de rechten van andere mensen (afdeling II)?
Aangezien de gevangenisbewaarders, in het kader van deze thesis, een centrale rol spelen,
lijkt het noodzakelijk om eventjes stil te staan bij de persoon van de cipier vooraleer deze
vragen te beantwoorden (afdeling I).
77
http://www.lesoir.be/329646/article/actualite/fil-info/fil-info-belgique/2013-09-30/l-observatoire-des-prisons-
denonce-un-recours-abusif-greve-des-ga.
41
Afdeling I – Penitentiaire bewakingsassistenten
Tot nu toe hebben we verschillende woorden gebruikt om beambten van het gevangeniswezen
te beschrijven, maar officieel heten de cipiers in België “penitentiair bewakingsassistenten”
(verder “PBA”). Tijdens een interview met een PBA in de gevangenis van Itter in juni,
benadrukte hij dat zij geen “bewaarders” of “conciërges” waren, maar wel “penitentiair
bewakingsassistenten” of “penitentiair beambten”. De naambepaling is voor hen een vorm
van erkenning van hun werk. Uit respect voor deze mensen, zullen we deze terminologie
verder vaak gebruiken. In de volgende afdeling gaan we hun statuut (§1), selectie (§2) en
functie (§3) doorlopen.
§1 – Statuut
De PBA wordt tewerkgesteld door de federale overheidsdienst Justitie, en meer bepaald het
directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen (DG EPI).78
Deze kan het aangeworven
personeel binden met een statuut, dan bekleden zij het statuut van rijksambtenaar, of via een
arbeidscontract, dan worden zij contractuele werknemers.
Indien de PBA het statuut van rijksambtenaar bekleedt, wordt elk aspect van zijn baan
geregeld gaande van de selectie tot de ambtsneerlegging en wordt hij onderworpen aan tal van
regels en procedures.79
Volgens artikel 3 §1 van het koninklijk besluit van 2 oktober 1937
houdende het Statuut van het Rijkspersoneel80
, worden rijksambtenaren onderverdeeld in vier
niveaus, namelijk niveau A, dat het hoger niveau is, en de niveaus B, C en D. Sinds
november200981
is het statuut van de PBA opgewaardeerd van niveau D naar niveau C.
Concreet betekent dit een betere verloning, maar ook andere deelnemingsvoorwaarden zoals
het behalen van een diploma hoger secundair onderwijs (cfr. infra).
78
Volgens het jaarverslag van 2013, bestaat de missie van het DG EPI in de « waarborging van een
rechtsconforme, veilige, humane en geïndividualiseerde uitvoering van vrijheidsbenemende straffen en
maatregelen met het oog op een optimale terugkeer in de maatschappij »: Directoraat-generaal Penitentiaire
Inrichtingen, Jaarverslag 2013, http://justitie.belgium.be/nl/binaries/nl_small_tcm265-248342.pdf, 4. 79 L. BOELENS, Vanuit de Basis: evaluaties van penitentiair bewakingsassistenten met betrekking tot de
implementatie van de Basiswet interne rechtspositie gedetineerden, masterproef Criminologische wetenschappen
Universiteit Gent, 2012-13, 7. 80
Koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het Statuut van het Rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937, 6.074. 81
Koninklijk besluit van 12 november 2009 tot vaststelling van de administratieve en geldelijke bepalingen van
de loopbaan van verschillende personeelsleden van de FOD Justitie die deel uitmaken van de bewaking, techniek
en logistiek, BS 24 november 2009, 73.112.
42
Een contractueel aangenomen PBA wordt met een arbeidscontract aangeworven en geniet
daardoor niet van de bijzondere status van rijksambtenaar. Deze beambten worden, in de
penitentiaire sector, slechts aangesteld indien er tijdelijk behoefte is aan medewerkers. Het
gevangenispersoneel wordt dus, in de regel, statutair gerekruteerd en pas als er voor een
bepaalde tijd bijkomend personeel nodig is, worden ze met een arbeidscontract tewerkgesteld.
In dit werk gaan we er dus van uit dat de penitentiaire agenten ambtenaren zijn.
§2 – Selectie
Het Selectiebureau van de Federale Overheid, genaamd Selor, staat in voor de selectie van het
statutair personeel.82
Selor bepaalt, enerzijds, de deelnemingsvoorwaarden en, anderzijds, de
aanstellingsvoorwaarden.83
Om zich kandidaat te kunnen stellen moet de persoon op het moment van de sollicitatie
minstens 20 jaar oud zijn en een diploma secundair onderwijs op zak hebben. Indien de
kandidaat geen diploma bezit, kan hij deelnemen aan een instapkaartproef penitentiair
bewakingsassistent niveau C. Als hij of zij voor dit examen slaagt, krijgt de sollicitant een
instapkaart. Hiermee bewijst de persoon dat hij of zij kan functioneren op het niveau van het
secundair onderwijs. Eenmaal de deelnemingsvoorwaarden vervuld zijn, vindt er een
selectieproef plaats waarin verschillende basiscompetenties geëvalueerd worden (begrijpen,
werk structureren, taken uitvoeren, observeren,…). Geslaagde deelnemers genieten een stage
indien er vacante plaatsen zijn binnen de instellingen. Bij gebrek aan vacante plaatsen komen
de kandidaten op een wachtlijst terecht. De personen die het eerst ingeschreven zijn krijgen
voorrang. Vooraleer ze aan de stage kunnen beginnen, dienen de sollicitanten eerst aan de
aanstellingsvoorwaarden te voldoen. Ze moeten de Belgische nationaliteit hebben, lichamelijk
geschikt zijn en goedgekeurd worden door de medische staf, politieke en burgerlijke rechten
genieten en een gedrag vertonen dat in overeenstemming is met de eisen van de job.
Het eerste jaar van de loopbaan bestaat dus uit een stage. Het is de bedoeling bepaalde
competenties bij de PBA te meten zoals samenwerken, loyaal handelen, communiceren, stress
beheren en zichzelf ontwikkelen. Daarvoor worden ze in één van de twee opleidingscentra
van het land opgevangen: de Opleidingscentra voor Penitentiair Personeel (OCPP) in Brugge 82
Art. 40 koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het Statuut van het Rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937,
6.074. 83
http://www.selor.be/nl/vacatures/job/?jobCode=ANGPBA01.
43
voor de Nederlandstalige opleidingen en het Centre de Formation du Personnel pénitentiaire
(CFPP) in Marneffe voor de Franstalige opleidingen.84
De basisopleiding, die in deze centra
voorzien wordt, bereidt de PBA’s voor om hun taak op een professionele manier uit te voeren.
Bovendien leren zij ook hoe zij gedetineerden kunnen helpen tijdens hun voorbereiding op de
re-integratie. De stagiairs volgen afwisselend opleiding in het opleidingscentrum en in
penitentiaire inrichtingen waar zij worden begeleid door een mentor.85
Na een positieve
evaluatie dienen ze, volgens artikel 45 van het koninklijk besluit van 2 oktober 1937, de eed
af te leggen en kunnen zij uiteindelijk als benoemd PBA volwaardig aan de slag gaan.
Aangezien contractuele PBA’s slechts tijdelijk aangeworven worden, genieten zij niet van
dergelijke selectie en opleiding. Selor kan deze selecties opdragen aan de betrokken
overheidsdienst of aan een lid van de selectiecommissie.86
De werkelijkheid verschilt nu soms spijtig genoeg van wat er op papier staat. Zo beklagen de
penitentiaire beambten zich vooral over het gebrek aan opleiding wanneer zij fysiek moeten
tussenkomen. Ter illustratie nam de geïnterviewde PBA het volgende voorbeeld. Wanneer een
gedetineerde zich misdraagt en/of oproerig is, sturen ze hem naar de naaktcel voor een
bepaalde tijd, afhankelijk van zijn straf. Daarvoor dienen de PBA’s hem de handboeien aan te
doen. Blijkbaar bestaat er een bepaling in een wet (die we niet teruggevonden hebben) die een
opleiding voorschrijft voor het gebruik van handboeien, maar de agenten hebben deze
opleiding nooit gekregen. In geval de gedetineerde weerstand biedt, moeten ze dus hun eigen
technieken gebruiken om hem te neutraliseren.
§3 – Functie
De taak van een PBA bestaat erin zorg te dragen voor de gevangenen en de veiligheid in de
penitentiaire instelling te handhaven. De eerste doelstelling beoogd door de penitentiaire
logica is het toedienen van een straf aan een individu met de bedoeling dat hij of zij begrijpt
dat de burgerlijke maatschappij zijn overtredingen niet aanvaardt. Het tweede luik van de
penitentiaire logica eist dat het opgesloten individu de gevangenis verlaat met de
84
Daarnaast bestaat er ook een opleidingscentrum in Merksplas, maar deze houdt zich bezig met de voortgezette
opleidingen. 85
Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, Jaarverslag 2013,
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/nl_small_tcm265-248342.pdf, 4. 86
Art. 42 §2, derde lid, van het koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het Statuut van het
Rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937, 6.074.
44
mogelijkheid om zich sociaal te re-integreren. De PBA draagt dagelijks bij tot de reclassering
van gevangenen, die afgezonderd zijn van de maatschappij, door een menselijk contact met
hen te onderhouden. Daarvoor moet hij of zij binnen de gevangenis verschillende taken
uitvoeren waaronder:
- gedetineerden binnen een penitentiair centrum begeleiden en in het oog houden
(bijvoorbeeld in werkplaatsen of tijdens bezoeken)
- fysieke controles uitvoeren (bijvoorbeeld personen fouilleren)
- toegang en aanwezigheid van personen controleren (bijvoorbeeld bij verplaatsingen van
gevangenen)
- incidenten of verdachte zaken melden en beheren
- veiligheidsinstallaties respecteren
- maaltijden bedelen, kledij rondbrengen, kantine verzorgen,…
- telefoongebruik, briefwisseling e.d. organiseren
- beschikbaar zijn voor vragen van gedetineerden
- …
Het uitvoeren van al deze taken in een vaak erg gespannen omgeving zoals de gevangenis87
,
leidt tot stress bij de PBA’s waardoor hun taak enorm vermoeiend is.88
Een werkneerlegging
is daar soms het gevolg van.
87
Op 25 april 2015 ontstonden er rellen in de Gentse gevangenis aan de Nieuwewandeling waarbij zes cipiers
zich enkele uren hebben moeten opsluiten omdat er een opstand was uitgebroken bij zes gedetineerden. Daarbij
raakten drie cipiers gewond en was er ook veel schade aan het gebouw:
http://www.standaard.be/cnt/dmf20150425_01648702. 88
Zie A.-K. THIELEMANS, Te druk voor penitentiaire beambten? Kwalitatief onderzoek naar factoren van
ervaren werkdruk binnen de gevangenis van Vorst, masterproef Criminologische wetenschappen Universiteit
Gent, 2009-10, 118 p.
45
Afdeling II – Staking van penitentiaire bewakingsassistenten
In de volgende afdeling komen we bij de kern van het onderwerp terecht: de staking van de
PBA’s binnen de gevangenis. De redenen waarom zij het werk neerleggen (§1) en vooral de
impact van hun collectieve actie op bepaalde personen (§2) zullen hier uitvoerig besproken
worden. We zullen deze afdeling tenslotte afronden met de oplossing die door de
(supra)nationale instanties aan België aanbevolen werden om het evenwicht tussen het
stakingsrecht en het recht van de gedetineerden te herstellen, en de oplossing die ons land
effectief heeft geadopteerd (§3).
§1 – Oorzaken
Om het stakingsrecht van PBA’s te regelen en ervoor te zorgen dat zij minder staken – want
dat is ook de bedoeling – moeten we eerst kijken naar de bron van het probleem. Met andere
woorden, wat is de oorsprong van hun vorderingen en zijn ze ook altijd even legitiem om een
werkneerlegging te rechtvaardigen?
Wie de media een beetje volgt, merkt al snel op dat de oorzaken van een staking in de
penitentiaire sector zeer divers zijn. Hieronder maken we een onderscheid tussen de “interne”
(a) en “externe” (b) oorzaken. Hoewel beide oorzaken elkaar soms overlappen en aanleiding
geven tot een derde oorzaak (c), wordt het verschil zo meteen duidelijk.
a. – Interne oorzaken
De “interne” oorzaken zijn de redenen waarvoor de PBA’s staken ten gevolge van een
gebeurtenis binnen de gevangenis of omdat ze iets willen aanvechten dat rechtstreeks
betrekking heeft op het gevangeniswezen. De oorzaak van hun actie ligt dus binnen de
gevangenismuren en niet op een hoger niveau.
De meest voorkomende interne oorzaak is de agressie van bewakingsassistenten. Elk jaar
raken een aantal PBA’s (zwaar)gewond ten gevolge van een dispuut met één of meerdere
gedetineerden. De redenen hiervoor zijn zeer variabel. Zo ontstond er, drie dagen geleden in
Gent, een oproer tussen bewakingsassistenten en een groepje gevangenen nadat de twee
grootste heethoofden van dat groepje in de isoleercel belandden (cfr. supra). Dit incident heeft
46
echter niet tot een stakingsaanzegging geleid. Wat wel aanleiding gaf tot een spontane
werkonderbreking was een incident, in februari 2014, in de gevangenis van Vorst, met twee
gedetineerden bij wie een gsm in de cel was gevonden. De twee gedetineerden sloegen een
tafel aan stukken en vielen de PBA’s aan met de tafelpoten. Vier cipiers werden naar het
ziekenhuis gebracht waarvan twee van hen rake klappen kregen.89
Zes maanden later, begin
september 2014, hebben de penitentiaire beambten van Sint-Gillis ook spontaan het werk
neergelegd nadat enkele collega’s een vechtpartij begon met gevangenen. Daarbij werden
twee agenten voor verzorging naar het ziekenhuis gebracht.90
Ook ontsnappingspogingen
gaan soms gepaard met fysiek geweld. Zo probeerde een gedetineerde op 21 september 2013
te ontsnappen uit de gevangenis van Andenne met een verpleegster als gijzelaar. Hij raakte tot
buiten de gevangenismuren, maar kon overmeesterd worden toen hij probeerde weg te rijden
met de auto van de gegijzelde. De gevangenis draaide toch de hele dag op minimumdienst.91
Een jaar eerder, begin juni 2012, probeerde een individu te ontsnappen uit de gevangenis van
Doornik nadat hij drie cipiers gegijzeld had toen ze hem zijn ontbijt brachten. De politie kon
de gedetineerde aan de ingang van de gevangenis overmeesteren, maar dit belette het
personeel niet om de hele dag het werk neer te leggen. Ze waren namelijk “onder de indruk
van de gebeurtenissen”. Verder argumenteerde een lid van de socialistische vakbond dat “de
gevangenis van Doornik niet ontworpen is om gevaarlijke gevangenen te herbergen zoals
diegene die vanochtend wilde ontsnappen”.92
Hoe erg bepaalde feiten ook kunnen zijn, laten
we hopen dat het wetsvoorstel betreffende het strafbaar stellen van ontvluchting eind januari
ingediend door de Open Vld binnenkort geadopteerd zal worden door de Kamer.93
De
ambitieuze waaghalzen zouden dan misschien tweemaal nadenken vooraleer hun plan uit te
voeren.
Dit zijn slechts enkele recente voorbeelden van agressies op PBA’s. We moeten goed
beseffen dat enkel de “ergere” en voor het publiek “pikante” gebeurtenissen het onderwerp
worden van een media-reportage, maar in feite gebeuren dergelijke incidenten, volgens een
getuigenis van een cipier in Vorst, dagelijks: “Wij worden in feite boksballen en wij zijn dat
beu. Elke dag zijn er incidenten, elke dag gebeurt er wel iets. Wij doen ons werk met respect
89
http://www.standaard.be/cnt/dmf20140215_00981420. 90
http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/regio/brussel/1.2082138. 91
http://m.vandaag.be/binnenland/136495_cipiers-hervatten-werk-na-ontsnappingspoging-in-andenne.html. 92
http://www.vandaag.be/98459_spontane-staking-in-gevangenis-doornik-na-gijzeling-cipiers.html. 93
Wetsvoorstel (S. LAHAYE-BATTHEU c.s.) van 28 januari 2015 betreffende het strafbaar stellen van
ontvluchting, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54K0848/001. België is vandaag nog één van de enige Europese
landen waar gevangenen niet gestraft kunnen worden voor een ontsnappingspoging. Hopelijk zal deze pijnlijke
situatie met het ingediende wetsvoorstel snel veranderen.
47
en wij verwachten ook respect terug”.94
Aanrandingen tussen PBA’s en gedetineerden doen
zich niet zomaar voor. Ze zijn meestal het gevolg van andere problemen zoals
personeelstekort en overbevolking.
Het gebrek aan personeel is in het verleden ook sterk betwist geweest door de agenten. Op 7
juli 2014 hebben de PBA’s van Leuven-Centraal, omwille van het personeelstekort, voor “24
uur” het werk neergelegd.95
Zij uitten hun ontevredenheid tegen de extra besparingen van de
regering bij de gevangenisdirectie. Uiteindelijk hebben ze hun actie, op 10 juli, opgeschort
omdat zij met een grote meerderheid het akkoord van het hoofdbestuur hebben aanvaard. Er
kwamen twaalf cipiers bij en op termijn ook drie administratieve krachten. De staking had dus
haar vruchten afgeworpen. Dit was dan het signaal voor het personeel van de gevangenis in
Merksplas om op hun beurt collectieve actie te voeren. Enkele dagen later, op 16 juli 2014,
legden zij ook het werk neer om het gebrek aan personeel in Merksplas aan te vechten. Zij
klaagden een personeelstekort van vijftien mensen aan.96
Hoewel het gebrek aan
gevangenispersoneel vaak het gevolg is van noodzakelijke budgettaire maatregelen beoogd
door de regering, lijden zowel de PBA’s als de gedetineerden daaronder. Een personeelstekort
leidt tot meer werklast, overuren, vermoeidheid en stress. De agenten kunnen daardoor
onmogelijk hun taak op een geschikte wijze uitoefenen. Frustratie, rellen en agressies zijn
daar jammer genoeg het gevolg van bij de gedetineerden.
b. – Externe oorzaken
De “externe” oorzaken hebben, op hun beurt, betrekking op politieke en justitiële beslissingen
die de werkomstandigheden van de PBA’s kunnen beïnvloeden. Het zijn geen gebeurtenissen
zoals een ontsnappingspoging of een agressie, maar het gevolg van beslissingen die door de
overheid genomen (zullen) worden. De oorzaak van de staking ligt dus niet binnen de
gevangenis, maar buiten op een hoger niveau. Twee voorbeelden daarvan.
Ten gevolge van de zesde staatshervorming (het zogenaamde “Vlinderakkoord”) moest er,
voor juli 2014, een pakket federale bevoegdheden overgeheveld worden naar de
Gemeenschappen en Gewesten. Dit was toen ook voorzien voor de jeugdgevangenissen. De
94
http://www.standaard.be/cnt/dmf20140215_00981420. 95
http://www.standaard.be/cnt/dmf20140707_01170658. 96
http://www.hln.be/hln/nl/4833/Gevangenissen/article/detail/1945316/2014/07/15/Personeelstekort-leidt-tot-
driedaagse-staking-in-gevangenis-van-Merksplas.dhtml.
48
penitentiaire beambten reageerden meteen op deze verandering. In november 2013 hebben de
PBA’s van de jeugdgevangenis in Tongeren per shift97
één uur het werk neergelegd. Zij waren
namelijk ongerust over hun statuut. Hoewel normaal gezien de gesloten jeugdcentra
overgeheveld moesten worden naar de Vlaamse overheid, zou een deel van het personeel in
de gevangenis van Tongeren toch nog voor de federale overheid blijven werken. De
onduidelijkheid over hun statuut heeft tot enkele dagen staking geleid.98
Vier maanden later,
in maart 2014, besloten de PBA’s en opvoeders van het gesloten jeugdcentrum in Everberg
om op hun beurt het werk neer te leggen. Hoewel hier de aanleiding een zwaar geval van
agressie was, stelde zich op de achtergrond van hun collectieve actie de vraag met betrekking
tot hun toekomstig statuut. Enkel als ze een gelijkwaardig statuut krijgen binnen de Vlaamse
Gemeenschap willen zij wel de overstap doen: “Omwille van het verschillend statuut op
federaal en Vlaams niveau verliezen cipiers die overstappen naar het Vlaams niveau in de
huidige stand van zaken teveel voordelen. Zo bestaat de 36 uren-week niet in de Vlaamse
Gemeenschap en dreigen ze hun “rugzak” aan verlofdagen, overuren en dergelijke te
verliezen evenals een stuk van het opgebouwd pensioen […]”, aldus vakbondssecretaris Frank
Serlet (VSOA).99
Het tweede – meer recente – voorbeeld betreft de gevolgen van de besparingen opgelegd
door de nieuwe regering Michel. In oktober 2014 heeft de “Zweedse” coalitie100
haar
regeerakkoord vrijgegeven. “Besparingen” was hét woord bij uitstek dat iedereen deed en nog
steeds doet trillen. De openbare sector en de gevangenissen zijn er ook niet aan ontsnapt. Als
reactie op dit beleid voeren de vakbonden sinds november 2014 regelmatig acties. In de
gevangenissen is het tot nu toe al meerdere keren tot een (algemene) staking gekomen. Op 7
november 2014 hebben, volgens Frank Serlet, negen op de tien cipiers deelgenomen aan de
nationale 24 urenstaking in de gevangenissen waar er bovendien soms stakingsposten
opgericht werden. Volgens Laurent Sempot, woordvoerder van het Gevangeniswezen, was
één op de drie cipiers aan het werk.101
Een maand later hebben de PBA’s van de gevangenis
van Itter spontaan het werk neergelegd voor dezelfde reden: besparingen bij de federale
overheid.102
Op 22 april 2015 hebben de leden van de socialistische overheidsvakbond ACOD
een algemene staking georganiseerd in bijna alle openbare sectoren: Post, binnenvaart, spoor,
97
Een shift is de arbeidsperiode van een bepaalde ploeg binnen een grotere groep. 98
http://www.radio2.be/regio/limburg/onrust-bij-cipiers-jeugdgevangenis-tongeren. 99
http://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20140308_01015296. 100
MR, Open Vld, N-VA en CD&V. Voor het eerst in bijna dertig jaar maken de socialisten niet deel uit van de
regering. 101
http://www.demorgen.be/binnenland/staking-gevangenissen-9-op-10-cipiers-nemen-deel-a2114427/. 102
http://www.standaard.be/cnt/dmf20141210_01423003.
49
stedelijke crèches, onderwijs en… gevangenissen. Volgens de woordvoerder van het
Gevangeniswezen is 30 tot 50 procent van de PBA’s toen opgedaagd.103
Uit de hierboven vermelde voorbeelden kunnen we besluiten dat de redenen om te staken bij
de PBA’s zeer divers zijn en dat collectieve acties in de penitentiaire sector vaak voorkomen.
Om de verschillende oorzaken te illustreren hebben we, gewoon door op het internet te surfen,
telkens recente voorbeelden gebruikt die binnen een tijdspanne van maximum twee jaar
geleden hebben plaatsgevonden. De bedoeling is nu niet te zeggen welke actie geoorloofd was
en welke niet, maar we stellen ons de vraag of de PBA’s niet te snel naar het stakingswapen
grijpen. De Belgische afdeling van het “Observatoire international des prisons” (OIP)104
heeft
in haar laatste publicatie van 2009-2013 over het Belgisch penitentiair systeem daarover
duidelijk haar mening gegeven: er wordt te snel gestaakt voor niet-legitieme doeleinden.105
Als
voorbeeld namen zij de wil om een tuchtsanctie aan een gedetineerde op te leggen of het
protesteren tegen de aankomst van een bepaalde persoon. Aangezien het stakingsrecht in
België geen voorafgaande beperkingen kent zoals de toetsing door een rechter bijvoorbeeld
(cfr. infra), zullen de acties van de PBA’s a priori altijd legaal, legitiem en proportioneel zijn.
Het ligt dus aan de cipiers om zelf te oordelen of ze willen reageren op een bepaalde
gebeurtenis of politieke beslissing. Spijtig genoeg is hun beslissing, zoals blijkt uit enkele
voorbeelden, soms disproportioneel.
c. – Interne en externe oorzaak: de penitentiaire overbevolking
Tot slot gaan we een laatste oorzaak bekijken die al ettelijke jaren een grote uitdaging vormt
voor de verschillende regeringen. Een oorzaak die betreurenswaardige gevolgen heeft binnen
de gevangenis, maar het resultaat is van externe beslissingen: de overbevolking.
De stijging van het aantal opsluitingen, van korte en lange duur, heeft tot gevolg dat in België,
zoals in de helft van de Europese landen, de penitentiaire instellingen constant overbevolkt
zijn. De gemiddelde bevolking van gedetineerden (beklaagden en veroordeelden inbegrepen)
103
http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/binnenland/1.2312632. 104
Het OIP is een organisatie, opgericht in 1990 in Lyon, die ernaar streeft het respect van alle geïnterneerde
personen te bevorderen in het licht van de internationale instrumenten betreffende de mensenrechten. 105
« Recours abusif à la grève pour des motifs non légitimes » : Observatoire international des prisons (section
belge), Notice 2013 de l’état du système carcéral belge, 23 août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wp-
content/uploads/2013/11/Microsoft-Word-Notice-version-2013.pdf, 199.
50
is op deze manier gegroeid van 5.677 in 1980106
tot 11.769 in 2014107
hetzij een toeneming
van meer dan 100% in 34 jaar. Volgens de laatste cijfers is het bevolkingsaantal in de
gevangenissen de laatste maanden echter gedaald en zijn er vandaag ongeveer 11.200
gedetineerden in onze gevangenissen, hetzij 500 minder dan vorig jaar.108
Terwijl het
jaarverslag van 2014 van het DG EPI binnenkort gepubliceerd zal worden, bedroeg de
gemiddelde overbevolkingsgraad in 2013 nog 24%. Uit een rapport van de Raad van Europa
bleek België, op 1 september 2013, met 134,2 mensen opgesloten per 100 beschikbare cellen,
zelfs het vierde land in Europa, achter Italië, Hongarije en Cyprus, waar de overbevolking het
grootste was.109
Overbevolkte gevangenissen leiden tot inhumane leefomstandigheden voor
de gevangenen, een slechte werkomgeving voor het gevangenispersoneel en hinderen de
uitvoering van het penitentiair beleid. De internationale instanties hebben dan ook niet lang
gewacht om de toestand in de Belgische gevangenissen te veroordelen.
Al in 1993 heeft het Europees Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke
of Vernederende Behandeling of Bestraffing (verder “CPT”)110
, tijdens zijn eerste bezoek
in België, vastgesteld dat de bezettingsgraad in de gevangenis van Sint-Gillis 143% bedroeg
en dat de levensomstandigheden daar als middeleeuws beschreven konden worden.111
Sindsdien heeft het CPT meermaals zijn wil herhaald om de overbevolking in de
gevangenissen en de gevolgen daarvan aan te pakken.
106 S. SNACKEN, « Surpopulation des prisons et sanctions alternatives », in P. MARY (dir.), Travail d’intérêt
général et médiation pénale. Socialisation du pénal ou pénalisation du social?, Bruxelles, Bruylant, 1997, 369. 107
http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/. 108
http://www.lalibre.be/actu/belgique/cinq-cents-detenus-en-moins-dans-les-prisons-belges-
558915113570172b12392d75. 109
http://www.hln.be/hln/nl/4833/Gevangenissen/article/detail/2214280/2015/02/11/Overbevolking-
gevangenissen-bijna-nergens-groter-dan-in-Belgie.dhtml. 110
Het CPT is een orgaan van de Raad van Europa. Het Comité bestaat uit één afgevaardigde per lidstaat hetzij
47 in totaal. Deze moet niet per se een jurist zijn, er zitten daarin ook artsen, psychiaters, advocaten enzovoort.
Zij streven ernaar de slechte behandeling van personen die van hun vrijheid zijn beroofd tegen te gaan. Daarvoor
ligt hun werkmethode op het veld. Door middel van periodieke (ongeveer om de vier jaar) of ad hoc bezoeken
gaan bepaalde leden van het CPT de verschillende detentieplaatsen (gevangenissen, detentiecentra voor
minderjarigen, politieposten, psychiatrische ziekenhuizen,…) in het betrokken land bezoeken en krijgen zij de
mogelijkheid om zich zonder beperkingen te onderhouden met de gedetineerden. Op het einde van hun bezoek
stellen ze een gedetailleerd rapport op met hun vaststellingen, aanbevelingen en commentaren en vragen zij het
bezochte land om een antwoord te geven op de problematische punten. 111
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 14 octobre 1994 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 14 au
23 novembre 1993, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (1994) 15, §85.
51
Na een nieuw bezoek in 2009 constateert het Comité dat heel het Belgisch penitentiair
systeem eigenlijk overbevolkt is. Dit leidt, volgens het rapport van het CPT112
, tot
“bekrompen woonruimtes zonder hygiëne en zonder enige intimiteit (ook al is dit voor
bepaalde elementaire zaken zoals het gebruik van de sanitaire installaties), beperkte
activiteiten buiten de cellen in zoverre de vraag het personeel en de beschikbare installaties
overschrijdt, overbelaste gezondheidsdiensten en, uiteindelijk, tot verhoogde spanningen die
meer geweld teweegbrengen tussen de gedetineerden onderling of tussen hen en het
penitentiair personeel”. Verder besluit het CPT in zijn rapport dat “de constante
overbevolking van de Belgische gevangenissen bijkomende lasten veroorzaakt voor het
gevangenispersoneel, wat, gedeeltelijk, de frequente stakingsacties van dit beroep verklaart”.
In april 2012 heeft het CPT een nieuw bezoek aan België gebracht. In zijn rapport stelt het
CPT vast dat de situatie drie jaar later niet verbeterd is en zelfs nog erger is geworden gezien
de jaarlijkse groei van de overbevolkingsgraad met een piek van 24% op 1 juni 2012.113
De
gevolgen blijven uiteraard dezelfde waardoor de finaliteit van de incarceratie, namelijk de re-
integratie van de gedetineerde in de maatschappij, nog moeilijker wordt aangezien er weinig
of geen tijd besteed wordt aan activiteiten, opleidingen, contact met de buitenwereld
enzovoort. De overbevolking is duidelijk één van de meest ingeroepen motieven wanneer er
stakingsacties aangekondigd worden door het gevangenispersoneel.114
Deze betreurenswaardige situatie is ook de commissaris van de mensenrechten van de
Raad van Europa niet ontgaan. Thomas Hammarberg werd tijdens een bezoek in december
2008 inderdaad geschrokken van de situatie in bepaalde Belgische gevangenissen, in het
bijzonder deze van Antwerpen en Vorst:
“De commissaris heeft tijdens zijn bezoek vastgesteld dat de penitentiaire overbevolking
ernstige gevolgen heeft op de detentievoorwaarden inzake hygiëne, promiscuïteit en
veiligheid. Zo missen bepaalde gevangenissen wasgoed voor de gevangenen, is de
hoeveelheid voedsel soms onvoldoende en is de toegang tot de douches beperkt. De periode
voorzien voor de wandeling is ingekort en de activiteiten zijn miniem. Bijgevolg blijven de
112
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 23 juillet 2010 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 28
septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2010) 24, §78 (vrije vertaling). 113
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23
au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §73. 114
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23
au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §76.
52
gedetineerden van bepaalde instellingen, zoals deze van Vorst, 23 uren per dag in hun
overbevolkte cel […]”.115
Hoe dat komt is, volgens hem, te wijten aan meerdere oorzaken: er wordt steeds meer beroep
gedaan op de voorlopige hechtenis, verlenging en cumulatie van de (cel)straffen, verlaging
van de voorwaardelijke invrijheidstellingen, het feit dat veel geïnterneerden die op een plaats
wachten in gespecialiseerde instellingen langer in de gevangenis moeten blijven gezien het
gebrek aan plaatsen in deze instellingen, tekort aan investeringen in alternatieve straffen en
onvoldoende budgettaire middelen toegekend aan de penitentiaire sector gedurende meerdere
jaren.116
In zijn derde periodiek rapport over België in 2014 heeft het Committee against Torture
(verder “CAT”)117
van de Verenigde Naties zich eveneens verontrust over de bevolkingsgraad
boven de 50% in bepaalde gevangenissen. Het Comité is verbijsterd door “de slechte
hygiënische condities, de beperkte toegang tot de gezondheidsdiensten, het gebrek aan
medisch personeel in meerdere instellingen, geen scheiding van gedetineerden tussen
beklaagden en veroordeelden en tussen volwassenen en minderjarigen en het betreurt dat de
slechte werkomstandigheden er toe leiden dat het gevangenispersoneel vaak het werk neerlegt
waardoor dit een negatieve impact heeft op de detentiecondities”.118
België werd onlangs, in een arrest van 25 november 2014, bovendien ook nog veroordeeld
door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vanwege de betreurenswaardige
materiele detentiecondities die in de arresthuizen van Antwerpen en Merksplas heersen.
Volgens het Hof hebben de levensomstandigheden in deze instellingen de minimumdrempel
aan eerbiedwaardigheid, verzocht door artikel 3 van het Verdrag119
, bereikt waardoor ze,
volgens deze bepaling, als onmenselijke en vernederende behandeling moeten beschouwd
115
Com. D.H., Rapport du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Thomas Hammarberg,
faisant suite à sa visite en Belgique du 15 au 19 décembre 2008, Strasbourg, 17 juin 2009, CCPR (2009) 14, §43
(vrije vertaling). 116
Com. D.H., Rapport du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Thomas Hammarberg,
faisant suite à sa visite en Belgique du 15 au 19 décembre 2008, Strasbourg, 17 juin 2009, CCPR (2009) 14, §36
(vrije vertaling). 117
Het CAT is een orgaan van de VN samengesteld uit 10 onafhankelijke experten die de toepassing van de
Convention againstTorture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment door de Staten in
het oog moet houden. 118
Committee against Torture, Concluding observations on the third periodic report of Belgium, United Nations,
3 January 2014, CAT/C/BEL/CO/3,
http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhsgy8iElI7EhsMb0if
1UiLCxaYEY8UAfzLEbqsPdDHJrHxxRW8Q5IyAU%2fJxADOCzOQ1%2bxoYnCU8rq7rbPQNowFSagw07i
BE8r5tkFn5OhunTd, §15 (vrije vertaling). 119
Artikel 3 EVRM: « Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende
behandelingen of bestraffingen. »
53
worden. In casu had een Roemeense man, Meneer Vasilescu, twee weken in een cel van
minder dan 3m² doorgebracht. Naast deze piepkleine leefruimte, moest hij bovendien ook
enkele wekenlang op een matras op de grond slapen en beschikte hij ‘s nacht in de gevangenis
van Merksplas slechts over een hygiënisch emmer om zijn behoeftes te bevredigen. Tenslotte
leed hij ook aan passieve nicotineverslaving omdat hij zijn cel moest delen met rokende
gevangenen en hij slechts weinig tijd buiten zijn cel doorbracht waardoor dit zijn gezondheid
heeft aangetast.120
Het is dan ook niet verbazend dat het Hof uiteindelijk oordeelde dat de
ellendige omstandigheden die Meneer Vasilescu het hoofd heeft moeten bieden artikel 3
EVRM schenden.
Om de schrijnende overbevolking in onze gevangenissen aan te pakken, bedacht de regering-
Leterme in april 2008 het “Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in
humane omstandigheden”. Het was de bedoeling oude cellen te renoveren en uit te breiden,
verouderde instellingen te vervangen en zeven nieuwbouwprojecten op te richten, hetzij
ongeveer 2.773 extra cellen. Het bleek al snel een (te) optimistische plan te zijn want in
december moest de deadline al verschoven worden naar 2016. Vandaag, in 2015, zijn er tot nu
toe drie nieuwe gevangenissen (Beveren, Leuze-en-Hainaut en Marche-en-Famenne)
bijgekomen. Tegen volgend jaar zouden er dus, volgens het Masterplan 2008-2012-2016, nog
vier gevangenissen moeten bijkomen. 2016 als einddatum blijkt dus ook wishful thinking te
zijn. Volgens het Rekenhof is eind 2017 de enige realistische einddatum.
De vraag is nu of de regering-Leterme, met de bouw van nieuwe gevangenissen, voor de
juiste optie heeft gekozen om de overbevolking in ons land aan te pakken. Volgens het
Rekenhof en het CPT alvast niet.
Drie jaar na de adoptie van het Masterplan 2008-2012-2016 heeft het Rekenhof een zeer
interessant verslag bij de Kamer ingediend. Daarin onderzocht het Rekenhof verschillende
maatregelen die een (gedeeltelijke) oplossing zouden kunnen bieden om het hardnekkig
probleem van de overbevolking aan te pakken. Die maatregelen hebben betrekking op een
verminderde toepassing van de voorlopige hechtenis, een ruimere toepassing van alternatieve
straffen (werkstraf en elektronisch toezicht), het overbrengen van gedetineerden met een
vreemde nationaliteit naar hun land van herkomst, het plaatsen van geïnterneerden in het
zorgcircuit, een hervorming van de voorlopige en voorwaardelijke invrijheidsstelling en een
uitbreiding van de capaciteit van de gevangenissen. Het Rekenhof ging na waarom deze
120
EHRM 25 november 2014, nr. 64682/12, Vasilescu/België (§§100-106).
54
maatregelen als oplossing werden vooropgesteld, hoe deze maatregelen werden uitgevoerd en
of ze succes hebben in termen van verminderde overbevolking van gevangenissen. De audit
kwam uiteindelijk tot de volgende vaststellingen:
“Omdat er onvoldoende cijfers beschikbaar zijn, is het moeilijk om stellige uitspraken te doen
over het effect dat de maatregelen hebben op de overbevolking. Het Rekenhof stelt vast dat de
overbevolking niet structureel afneemt. Op basis van de informatie die het Rekenhof heeft
kunnen samenbrengen, blijkt dat van alle onderzochte maatregelen enkel de vervroegde
invrijheidsstelling een substantieel effect heeft gehad op de overbevolking. Het is wel mogelijk
dat zonder bepaalde maatregelen de gevangenissen nog meer overbevolkt zouden zijn (bv.
werkstraf, elektronisch toezicht, vrijheid onder voorwaarden), maar daarover bestaat geen
informatie. Van de uitvoering van het Masterplan mag een gunstig effect worden verwacht,
maar het Rekenhof berekende dat zelfs bij een snelle stabilisatie van de gevangenisbevolking
er nog een tekort van ruim 900 plaatsen zou zijn bij de voltooiing van het plan.”121
Het CPT verheugt zich ook niet over het idee van het Masterplan en pleit voor andere
maatregelen:
“To address the problem of overcrowding, some countries have taken the route of increasing
the number of prison places. For its part, the CPT is far from convinced that providing
additional accommodation will alone offer a lasting solution. Indeed, a number of European
States have embarked on extensive programmes of prison building, only to find their prison
populations rising in tandem with the increased capacity acquired by their prison estates. By
contrast, the existence of policies to limit or modulate the number of persons being sent to
prison has in certain States made an important contribution to maintaining the prison
population at a manageable level.”122
Hoe ziet de situatie er nu uit en wat zal de toekomst ons brengen? Volgens Laurent Sempot,
woordvoerder van het gevangeniswezen, is de overbevolking in 2014 flink gedaald van 24%
in 2013 naar 11,5% in augustus 2014. Bovendien is de overbevolking in alle gevangenissen
effectief afgenomen. Deze terugloop is, volgens hem, te wijten aan de bouw van nieuwe
gevangenissen, de daling van de gevangenisbevolking en de investeringen in alternatieve
121
Rekenhof, Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer
van Volksvertegenwoordigers, Brussel, december 2011,
file:///C:/Users/User/Downloads/2012_05_Gevangenissen.pdf, 11. 122
CPT, CPT Standards, Council of Europe, CPT/Inf/E (2002) 1 - Rev. 2015,
http://www.cpt.coe.int/en/documents/eng-standards.pdf, 21.
55
straffen zoals werkstraffen, probatie, elektronisch toezicht en de mogelijkheid om mensen
onder voorarrest te plaatsen met een enkelband.123
Volgens de directeur van de penitentiaire
instellingen, Hans Meurisse, is deze terugloop het gevolg van een beter uitwijzingsbeleid van
illegale buitenlanders. Mogen we dan besluiten dat de toekomst er rooskleurig uitziet? Neen,
niet echt. Zoals het CPT zeer terecht aangeeft, is het bouwen van extra gevangenissen op zich
geen oplossing op lange termijn omdat de gevangenisbevolking parallel zal stijgen met de
bijkomende cellen. Kijk maar naar de nieuwe gevangenis in Beveren. In minder dan één jaar
is deze al volzet.124
Hetzelfde lot wacht waarschijnlijk de nieuwe megagevangenis van Haren,
waarvan het project al hevig onder vuur werd genomen door de burgers en de magistraten.
Dat is ook niet zo verbazingwekkend. De rechters zijn gewoon sneller geneigd om een
verdachte of veroordeelde naar de gevangenis te sturen als er daar toch plaatsen vrij zijn. Een
gevangenis moet als het ware “rendabel” blijven. De echte oplossing om de penitentiaire
overbevolking aan te pakken bestaat er in om de bouw van extra gevangenissen te combineren
met andere maatregelen en daarbij denken we vooral aan alternatieve straffen, die ervoor
zorgen dat bepaalde personen niet langs het vakje “gevangenis” moeten passeren. Misschien
zou de huidige regering het Masterplan moeten herbekijken en het geld voorzien voor de
bouw van de vier andere gevangenissen – als dat er nog is – besteden aan alternatieve
straffen? Dit zou een grotere impact hebben op de overbevolking omdat je met alternatieve
straffen de basis van het probleem bestrijdt, namelijk het feit dat er te veel mensen naar de
gevangenis gestuurd worden, terwijl je met de nieuwbouw van cellen achter de feiten
aanloopt. Bovendien zou het mij echt verbazen als het prijskaartje daarvoor hoger oploopt dan
de gigantische bedragen besteed aan de bouw van nieuwe gevangenissen.125
De toekomst van
de penitentiaire overbevolking is dus momenteel niet zo geruststellend. Hoewel de
overbevolkingsgraad de laatste maanden gedaald is, lijkt de regering er zich niet van bewust
te zijn dat het bouwen van extra gevangenissen het probleem op lange termijn niet zal
oplossen. Het project van het “penitentiaire dorp” van Haren illustreert dit. Er zijn al drie
gevangenissen bijgekomen. De regering zou nu beter het resterende bedrag besteden aan de
renovatie van bepaalde gevangenissen zoals deze van Sint-Gillis, waarvan de renovatiewerken
plots zijn gestopt door de beslissing om de gevangenis in Haren te bouwen, en andere
maatregelen zoals alternatieve straffen. Het is nog niet te laat om een andere weg in te slaan.
123
http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/binnenland/1.2067440. 124
http://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20150205_01512662. 125
Voor de gevangenis van Haren, worden de bouwkosten alleen geschat op niet minder dan 330 miljoen euro.
Rekening houdend met de werkingskosten, schommelen de voorziene bedragen binnen de 25 jaren tussen 1,7 en
2 miljard euro, hetzij minstens 1 miljoen euro per cel (http://www.lalibre.be/debats/opinions/la-prison-un-
business-555e02573570fde9b358ad35).
56
De bestrijding van de overbevolking is essentieel voor iedereen die in het gevangeniswezen
werkt. Het ligt aan de basis van een vicieuze cirkel in deze sector, waar PBA’s en
gedetineerden in osmose met elkaar leven. Geen overbevolking betekent voor de
gedetineerden dat zij bijvoorbeeld een menswaardige leefruimte krijgen, genoeg voedsel,
gemakkelijk toegang krijgen tot de gezondheidsdiensten, openluchtactiviteiten kunnen
genieten enzovoort. Kortom, geen overbevolking is synoniem voor betere
levensomstandigheden. Parallel leidt dit op zijn beurt tot betere werkomstandigheden voor de
PBA’s aangezien de sfeer binnen de gevangenis minder gespannen is waardoor er
bijvoorbeeld minder agressies of ontsnappingspogingen zijn. Stakingen van het
gevangenispersoneel zouden daardoor uiteindelijk veel minder frequent voorkomen wat een
groot voordeel zou zijn voor de gevangenen gezien de vreselijke gevolgen van een staking.
§2 – Gevolgen
De gevolgen van een staking van de PBA’s werden al vaker besproken, maar tot nu toe
hebben we deze nog nooit uitgediept. Dit gaan we uiteindelijk nu van dichtbij bekijken. Ze
kunnen opgesplitst worden in twee categorieën: deze binnen de gevangenis (a) en deze buiten
de gevangenis (b).
a. – Interne gevolgen
1) Op de gedetineerden
In de eerste afdeling hebben we gezien dat de PBA’s verschillende taken uitvoeren om de
correcte bejegening en veiligheid van de gedetineerden te waarborgen. Wanneer de cipiers om
één of andere reden het werk neerleggen, worden de gevangenen niet meer bijgestaan en
worden zij bijgevolg aan hun lot overgelaten. Door deze periodes van sociale conflicten, die
soms tot meerdere weken kunnen duren, komen de gevangenen, die al sterk lijden onder de
overbevolking, in onaanvaardbare situaties terecht waardoor zij hun meest elementaire
grondrechten verliezen126
:
126
Observatoire international des prisons (section belge), Notice 2013 de l’état du système carcéral belge, 23
août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wp-content/uploads/2013/11/Microsoft-Word-Notice-version-2013.pdf, 145.
57
- De bezoeken van hun advocaat en hun familie worden belemmerd of ernstig verstoord
omwille van de wachttijd (gemiddeld twee uur per gedetineerde) opgelegd door het personeel;
- De telefonische contacten zijn bovendien sporadisch waardoor de gedetineerde afgezonderd
wordt van de buitenwereld;
- De verschijningen voor de gerechtshoven kunnen niet meer doorgaan omwille van de
verlamming van de pendeldiensten, hetgeen aanleiding geeft tot een schending van het recht
op verdediging (artikel 6 EVRM) en de advocaten ertoe verplichten hun cliënt alleen te
vertegenwoordigen zonder dat zij vooraf de mogelijkheid hebben gekregen om hun cliënt in
de gevangenis te bezoeken. Bovendien is er, volgens de cijfers van het DG EPI van 2013,
meer dan 30% van de penitentiaire bevolking in voorlopige hechtenis, wat betekent dat een
enquête lopend is en dat deze mensen geoordeeld moeten worden.127
De verlamming van de
gerechtshoven en van de politieverhoren vertraagt aanzienlijk de procedures waardoor de
overbevolking stijgt, vaak de oorzaak zelf van een stakingsactie…;
- De overdrachten naar de ziekenhuizen zijn opgeschort en de penitentiaire medische centra
zijn inactief. Op die manier is elke consultatie, elke bloedtest of elke scanner onmogelijk. Het
recht op de gezondheid van gedetineerden, dat in normale omstandigheden al niet
gelijkwaardig is aan deze van de gewone ziekenhuizen, bestaat gewoon niet tijdens stakingen;
- De toertjes op de binnenplaats en de activiteiten worden tot het minimum herleid of zelfs
afgeschaft. De gedetineerden zitten 23 uur per dag in hun cel;
- De minimumnorm aan hygiëne wordt niet gerespecteerd (douches zijn onbereikbaar,
wasgoed wordt niet vervangen, urine-emmers worden niet gespoeld). Dit heeft de
verschijning van besmettelijke ziektes of infecties tot gevolg;
- De maaltijden en de medische verzorging worden niet meer op een correcte manier
gewaarborgd (voedsel en geneesmiddelen worden af en toe verdeeld en soms slechts één keer
per dag). De enige maaltijd van de dag wordt om acht uur ’s avonds geserveerd en is al lang
koud. De gedetineerden kunnen gedurende de hele dag (bijna) niets drinken;
- Zij worden gedurende enkele uren volledig aan hun lot overgelaten, zonder agenten noch
politie hoewel er altijd bepaalde minimum veiligheidsregels bestaan;
127
Zie bijvoorbeeld S. VANDROMME, « Stakende cipiers houden verdachten weg van zitting K.I. »,
Juristenkrant, afl. 72, 25 juni 2003, 7.
58
- De externe steunorganisaties van psychologische begeleiding en van re-integratie kunnen
hun werk niet meer op een deftige manier uitoefenen.
Geconfronteerd met deze middeleeuwse levensomstandigheden, die soms tot enkele dagen of
weken kunnen duren, worden de gevangenen gegijzeld door de PBA’s. Volledig afgescheiden
van de buitenwereld hebben zij soms geen andere oplossing dan het gebruik van kracht en
geweld, ofwel tegenover de materiële goederen van de gevangenis (opzettelijk brand stichten,
ramen en cellen stukslaan,…), ofwel tegenover zichzelf (zelfmoordpogingen128
,
mutilaties,…), met de bedoeling dat er toevallig toch iemand hun cel opendoet. In het
volgende deel gaan we zien dat gevangenen, net zoals iedereen, grondrechten bezitten en dat
de situatie tijdens stakingen volledig tegen deze gewaarborgde rechten indruist.
2) De situatie van de gedetineerden in het licht van de instrumenten betreffende de
mensenrechten
“Mensenrechten zijn zo fundamenteel dat ze niet alleen aan sympathieke personen toekomen,
maar aan iedereen”.129
In het arrest Golder van 1975130
onderstreept het Europees Hof voor
de Rechten van de Mens dat ook iemand die rechtmatig is opgesloten, al zijn mensenrechten
behoudt, met uitzondering van de vrijheid van komen en gaan en wat daar onlosmakelijk mee
verbonden is. Sindsdien heeft het Hof meermaals herhaald dat “men zijn mensenrechten niet
moet afgeven aan de gevangenispoort”131
in die zin dat een gedetineerde zijn rechten
gewaarborgd door het EVRM niet kan verliezen door het feit van zijn opsluiting. De hechtenis
van elk individu moet zich op die manier afspelen binnen het respect van de instrumenten die
de mensenrechten waarborgen. Zonder hier het groot aantal internationale bronnen
betreffende de mensenrechten die handelen over de penitentiaire materie te kunnen
vermelden, gaan we ons concentreren op het verbod van de foltering en van de onmenselijke
of vernederende behandeling of bestraffing, onder andere vermeld in artikel 3 EVRM en
artikel 7 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (verder
“IVBPR”) en dit, voor twee redenen.
128
In 2003 pleegde een gedetineerde in de gevangenis van Andenne zelfmoord nadat het gevangenispersoneel
enkele dagen het werk had neergelegd. Volgens de wetsdokter had de 25-jarige man zich al zes uur eerder
opgehangen, maar niemand had dit opgemerkt: http://www.standaard.be/cnt/dmf20092003_004. 129 T. MERCKX en F. VERBRUGGEN, « Geen mensenrechten zonder gevangenispersoneel: verplicht
Straatsburg de wetgever in te grijpen? », Fatik 2011, afl. 130, 5. 130
EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/70, Golder/Verenigd-Koninkrijk. 131
EHRM 28 juni 1984, nr. 7878/77, Campbell en Fell/Verenigd-Koninkrijk (§69).
59
Ten eerste, omdat dit verbod een absoluut karakter bekleedt waarvan, volgens artikel 15
EVRM en artikel 4 IVBPR, niet afgeweken mag worden. Volgens het Hof, moet artikel 3
EVRM (“Verbod van foltering”) beschouwd worden “als één van de oorspronkelijke
clausules van het Verdrag die aan de basis ligt van de fundamentele waarden van de huidige
democratische samenlevingen die samen de Raad van Europa vormen”.132
Deze bepaling
verbiedt de foltering en de onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen in
alle omstandigheden, zelfs “in geval van openbaar gevaar dat het leven van de natie
bedreigt” of “tijdens de moeilijkste omstandigheden zoals de strijd tegen terrorisme of de
georganiseerde misdaad” en welke de handelingen van de beklaagde of het slachtoffer ook
zijn.
Vervolgens, omdat dit verbod specifieke verplichtingen voor de Staten meebrengt. Sinds
enkele jaren waakt het EHRM er over dat gedetineerden niet worden behandeld als een
voorwerp maar als een mens die recht heeft op een menswaardig bestaan. Zij verwacht dat de
Staten ingrijpen om de gedetineerden een zo menswaardig mogelijk leven te bieden.
Voorlopig blijven nog te veel Staten, zoals België, passief staren naar concrete situaties met
de gedachte dat het buiten hun wil is en dat zij er niets aan kunnen doen. Het Hof is echter al
jaren niet meer bereid om dergelijk verweer te slikken. Als het probleem ingebakken zit in het
systeem of er loopt iets mis dat al jaren aansleept, dan verwacht het Hof dat de overheid in
actie schiet om het op te lossen.133
Volgens Straatsburg spreekt men nu niet meer alleen van
een schending ten gevolge van een “actieve” handeling, maar kan het Verdrag ook
geschonden worden wanneer er geen opzet is. Het CPT en het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens hebben een preventieplicht: zij bekijken geval per geval of de overheid wel de
nodige proactieve maatregelen neemt om te vermijden dat mensenlevens op het spel staan. In
deze context is België in december 2014 – eindelijk – voor het eerst veroordeeld op basis van
artikel 3 EVRM wegens de miserabele omstandigheden in de arresthuizen van Antwerpen en
Merksplas (cfr. supra). De Belgische Staat heeft aan de verzoekende partij een morele
schadevergoeding van 10.000 euro moeten betalen. Als België andere veroordelingen door het
Hof wil vermijden, zou het beter snel een oplossing vinden voor de toestand in bepaalde
gevangenissen want als het zo verder gaat dan zullen de veroordelingen (en de euro’s) zich de
volgende jaren snel opstapelen…
132
EHRM 7 juli 1989, nr. 14038/88, Soering/Verenigd-Koninkrijk (§88). 133 T. MERCKX en F. VERBRUGGEN, « Geen mensenrechten zonder gevangenispersoneel: verplicht
Straatsburg de wetgever in te grijpen? », Fatik 2011, afl. 130, 7.
60
Laten we nu overstappen naar het nationaal niveau. Wat is de situatie van de gedetineerden in
het licht van de Belgische wetgeving? Vooraleer op deze vraag te antwoorden, moeten we
eerst toegeven dat het penitentiair recht geen gemakkelijke rechtstak is. Het Belgisch
penitentiair beleid is enorm geëvolueerd sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog. De
bronnen die sindsdien over dit onderwerp handelen, zijn niet alleen moeilijk toegankelijk,
maar ook verspreid over verschillende teksten, die, als ze gepubliceerd zijn, moeilijk leesbaar
zijn. Gelukkig heeft zich de laatste jaren, voornamelijk dankzij beslissingen van het EHRM en
bezoeken van het CPT, een echte evolutie voorgedaan waardoor het penitentiair recht stilletjes
aan vorm krijgt in ons rechtstelsel, al bestaat het nog steeds uit een geheel van uiteenlopende
regels.134
Vóór 2005 was het Belgisch juridisch arsenaal in verband met het statuut van de
gedetineerden gewoon leeg. Er bestond toen geen specifieke regelgeving die expliciet rechten
toekende aan opgesloten personen. Daarom leidden we deze rechten af uit de bestaande
instrumenten. De Belgische Grondwet, in haar tweede titel (“De Belgen en hun rechten”),
definieert de rechten van eenieder die zich op het nationaal grondgebied bevindt. Aangezien
de categorie van de gedetineerden niet onderworpen is aan een specifieke grondwettelijke
bepaling die hen zou uitsluiten, genieten zij dezelfde grondrechten als de andere burgers:
eerbiediging van het privé leven (lees: onschendbaarheid van hun eigen cel), vrijheid van
meningsuiting, vrijheid van vergadering, vrijheid van vereniging, godsdienstvrijheid,… Voor
elk van hen moet er wel nagekeken worden in welke hoedanigheid hun hechtenis bepaalde
beperkingen kan rechtvaardigen.135
Het is slechts vanaf 2005 dat de rechten van gedetineerden opgenomen werden in een
wettekst: de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de
rechtspositie van de gedetineerden.136
Opgesteld in de geest van de Europese
gevangenisregels137
en tegemoetkomend aan de aanbevelingen van het CPT, is het intern
134 J. DETIENNE en V. SERON, « Politique pénitentiaire et droits des détenus en Belgique », in P. J. P. TAK
en M. JENDLY, Politiques pénitentiaires et droits des détenus. La protection des droits fondamentaux des
détenus en droit national et international, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2008, 239. 135 J. DETIENNE en V. SERON, « Politique pénitentiaire et droits des détenus en Belgique », in P. J. P. TAK
en M. JENDLY, Politiques pénitentiaires et droits des détenus. La protection des droits fondamentaux des
détenus en droit national et international, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2008, 241-242. 136
BS 1 februari 2005, 2.815. Hoewel het verheugend is vast te stellen dat er eindelijk subjectieve rechten
worden toegekend aan de gedetineerden, moeten we wel toegeven dat de koninklijke besluiten die de bepalingen
van deze wet moeten toepassen op zich laten wachten in die zin dat er vandaag enkele delen van de basiswet nog
niet van kracht zijn. 137
De Europese gevangenisregels zijn bepalingen geadopteerd voor het eerst in 1973 door het Comité van
Ministers van de Raad van Europa. Het zijn niet-bindende standaarden die de goede principes en praktijken in
61
juridisch statuut van de gedetineerden gebaseerd op enkele fundamentele principes, vermeld
in de tweede titel van de wet. Met het intern juridisch statuut bedoelen we het statuut van de
gevangenen in hun hoedanigheid van inwoners van de penitentiaire instelling. De
geïnterneerden en gedetineerden, die voor het regime van het elektronisch toezicht als
strafuitvoeringsmodaliteit gekozen hebben, vallen niet onder het toepassingsgebied van de
wet. Niettemin, in afwachting van een nieuwe wet die het juridisch statuut van geïnterneerden
zal regelen, zijn de meeste bepalingen van de basiswet voorlopig van toepassing op deze
personen.138
Nadat we de fundamentele principes van het intern juridisch statuut bekeken
hebben, gaan we titel V van de wet, die betrekking heeft op de levensomstandigheden in de
gevangenis, overlopen. Tot slot, gaan we het even hebben over een belangrijk orgaan waar,
spijtig genoeg, weinig aandacht wordt aan besteed door de regeringen: de Centrale
Toezichtsraad voor het gevangeniswezen.
Titel II van de basiswet groepeert zich rondom twee hoofdstukken: de eerste formuleert
fundamentele principes die gelden voor alle gedetineerden, terwijl het tweede hoofdstuk
principes bevat die eigen zijn aan de specifieke categorieën van veroordeelden (afd. I) of
verdachten (afd. II). In het kader van dit werk gaan we ons beperken tot de principes die van
toepassing zijn op alle gedetineerden en/of deze die eigen zijn aan de veroordeelden. In totaal
zijn het er vijf.139
Het eerbiedigingsbeginsel
Artikel 5, §1, van de basiswet verplicht de overheid opdat de “vrijheidsstraf of de
vrijheidsbenemende maatregel ten uitvoer wordt gelegd in psychosociale, fysieke en materiële
omstandigheden die de waardigheid van de mens eerbiedigen”. Meer bepaald is de finaliteit
van de hechtenis “het behoud of de groei van het zelfrespect van de gedetineerde mogelijk te
maken en die hem aanspreken op zijn individuele en sociale verantwoordelijkheid”. Deze
bepaling moet gecombineerd worden met artikel 9, §2, die de doelstellingen van de strafuitvoering
verklaart: het herstel van het door het misdrijf aan de slachtoffers aangedane onrecht, de
verband met de behandeling van gedetineerden en het bestuur van de gevangenis moeten waarborgen. De laatste
versie werd in 2006 herzien: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=955747. 138 J. MOREAU, « Les droits des détenus au sein de l’établissement pénitentiaire », in P. CHOMÉ, A. LORENT
et al., Droit pénal et procédure pénale, Malines, Kluwer, 5t., 2014, 6. 139 M.-A. BEERNAERT, Manuel de droit pénitentiaire, Louvain-la-Neuve, Anthemis, 2012, 85.
62
rehabilitatie van de veroordeelde en de geïndividualiseerde voorbereiding van zijn re-
integratie in de vrije samenleving.
Het beginsel van de juridische bescherming
Artikel 9, §1, van de basiswet is essentieel voor de bescherming van de gedetineerden. Het
bevestigt dat “het strafkarakter van de vrijheidsstraf bestaat uitsluitend in het geheel of
gedeeltelijk verlies van de vrijheid van komen en gaan en de daarmee onlosmakelijk
verbonden vrijheidsbeperkingen”. Door zijn opsluiting kan iemand dus geen andere rechten
verliezen dan deze verbonden met zijn fysieke vrijheid. Als, in het verleden, de penitentiaire
ervaring zich baseerde op een impliciete regel volgens dewelke alles verboden was, met
uitzondering van wat uitdrukkelijk toegelaten was, dan blijkt vandaag artikel 6, §1, de
tegengestelde oplossing aan te moedigen: de gedetineerde blijft, tijdens zijn hechtenis, een
volwaardige burger, en daardoor kunnen zijn politieke, burgerlijke, sociale, economische en
culturele rechten slechts beperkt worden als deze beperkingen
- voortvloeien uit de strafrechtelijke veroordeling of uit de vrijheidsbenemende maatregel,
- onlosmakelijk verbonden zijn met de vrijheidsbeneming, of
- door of krachtens de wet worden bepaald.
Het beginsel van de beperking van de schadelijke effecten van de hechtenis
Het derde fundamenteel principe vertrekt vanuit de vaststelling dat het illusoir is te denken dat
een gevangenisstraf positieve effecten met zich mee kan brengen als men eerst niet alles doet
om de bezwarende effecten van de hechtenis te voorkomen. Artikel 6, §2, van de basiswet
bedingt inderdaad dat “bij de uitvoering van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende
maatregel dient vermijdbare detentieschade voorkomen te worden”. Het is echt de bedoeling
om situaties te creëren, die, buiten het feit dat de gedetineerde van zijn vrijheid is beroofd, zo
veel mogelijk overeenstemmen met de situaties van de buitenwereld.140
140 M.-A. BEERNAERT, Manuel de droit pénitentiaire, Louvain-la-Neuve, Anthemis, 2012, 87.
63
Het participatiebeginsel
Het participatiebeginsel is het interessante idee volgens welk de veroordeelden beschouwd
moeten worden als waardige gesprekpartners in het kader van besluitvormende processen
waarbij zij betrokken zijn. In die zin voorziet artikel 7 in de oprichting, in elke gevangenis,
van een overlegorgaan zodat de gedetineerden inspraak hebben in aangelegenheden van
gemeenschappelijk belang. In de praktijk is er echter weinig van te merken aangezien dit
artikel nog niet bekrachtigd werd door een koninklijk besluit, zoals vereist door de tweede
paragraaf.
De algemene motivatieplicht
Het laatste fundamenteel principe dat het intern juridisch statuut van de gedetineerden regelt,
is de motivatieplicht. Zoals eender welke burger, genieten de gevangenen het recht dat de
motieven van de beslissingen die op hen betrekking hebben ook aan hen meegedeeld worden.
Dit recht, vermeld door artikel 8 van de basiswet, impliceert dat elke beslissing genomen door
de directeur of in diens naam tegen een gedetineerde omkleed wordt met de redenen waarom
hij of zij deze beslissing nam. Slechts in twee situaties kan hiervan afgeweken worden: ten
eerste, in de gevallen waarin de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering
van de bestuurshandelingen geen motivering vereist en, ten tweede, in de gevallen waarin de
kennisgeving van de motivering de veiligheid ernstig in gevaar zou brengen. Indien een
beslissing niet met redenen kon worden omkleed, wordt de directeur-generaal er onmiddellijk
van in kennis gesteld, alsook van de redenen waarom de motivering ontbreekt. De beslissing
wordt dan, volgens het derde lid van paragraaf één, in een register ingeschreven en kan
uitsluitend ter beschikking worden gesteld van de toezicht- en klachtenorganen.
We maken nu een sprong naar titel V van de basiswet van 12 januari 2005, die handelt over
de levensvoorwaarden in de gevangenis. Met meer dan 60 artikelen is dit het meest
uitgebreide deel van de wet waardoor de gedetineerden eindelijk concrete subjectieve rechten
genieten. Wat hierna volgt is slechts een overzicht van de belangrijkste toegekende rechten.
Het eerste hoofdstuk betreft de materiële levensvoorwaarden: de gedetineerde heeft het
recht om zijn cel naar eigen goeddunken in te richten (art. 41), krijgt voldoende voedsel en, zo
64
nodig, aangepast aan zijn gezondheidstoestand (art. 42), heeft het recht om, in principe, zijn
eigen kledij en schoeisel te dragen (art. 43), moet in staat worden gesteld om zijn uiterlijk en
zijn lichamelijke hygiëne dagelijks te verzorgen (art. 44), zijn persoonlijke voorwerpen
moeten, naargelang het geval, ofwel in zijn bezit blijven ofwel voor hem in bewaring
genomen worden (art. 45), heeft het recht niet om in de gevangenis contant geld te bezitten
(art. 46) en kan, op eigen kosten, goederen aanschaffen verstrekt door de kantinedienst (art.
47).
Vervolgens bepaalt hoofdstuk II de samenlevingsvoorwaarden. De wetgever heeft ervoor
gekozen dat, behoudens bepaalde uitzonderingen, de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende
maatregel plaatsvindt in een gemeenschapsregime of in een regime van beperkte
gemeenschap (art. 48). Wij weten dat dit sterk verwijderd is van de werkelijkheid aangezien
vandaag nog veel gedetineerden 23 uren per dag opgesloten zijn in hun cel, vooral tijdens
stakingen.
Volgens artikel 53 van het derde hoofdstuk van de basiswet, heeft de gedetineerde “recht op
contacten met de buitenwereld binnen de beperkingen die door of krachtens de wet worden
bepaald”. Buiten deze beperkingen, heeft elke persoon het recht om, onder andere, een
onbeperkt aantal brieven te verzenden en te ontvangen (art. 54). Daarnaast hebben de
verdachten het recht om dagelijks bezoek te ontvangen (art. 58, §1). De overige gedetineerden
hebben recht op minimum drie bezoeken per week (art. 58, §2). De duur van een bezoek is
voor beide categorieën minimum één uur (art. 58, §3). Bovendien heeft iedere gedetineerde
het recht om minstens eenmaal per maand ongestoord bezoek te krijgen gedurende minimum
twee uur (art. 58, §4) teneinde zijn affectieve en seksuele relaties te behouden of te
versterken. Elke persoon heeft ook het recht om dagelijks op zijn kosten te telefoneren met
personen van buiten de gevangenis, behalve wanneer er aanwijzingen bestaan dat het
telefonisch gesprek de handhaving van de orde of de veiligheid kan bedreigen (art. 64). Het
gebruik van andere telecommunicatiemiddelen, zoals vrij toegang tot het internet
bijvoorbeeld, is verboden (art. 65). Tot slot, regelen de artikelen 66 tot 70 de schriftelijke of
mondelinge contacten tussen de gedetineerde en zijn advocaat, de consulaire en diplomatieke
ambtenaren zowel als de contacten met de media.
Het vierde hoofdstuk heeft betrekking op de godsdienst en levensbeschouwing. Mits
inachtneming van de rechten van anderen, heeft de gedetineerde het recht om zijn godsdienst
of zijn levensbeschouwing individueel en in gemeenschap met anderen te beleven en te
65
belijden. Hij heeft recht op godsdienstige, geestelijke of morele bijstand van een daartoe bij
de gevangenis aangestelde of tot de gevangenis toegelaten vertegenwoordiger van zijn
godsdienst of levensbeschouwing (art. 71).
De twee volgende hoofdstukken reglementeren de socialiserende activiteiten binnen de
gevangenis: de arbeid, de vormingsactiviteiten en de vrijetijdsbesteding. De arbeid is één van
de belangrijkste elementen in het kader van de doelstellingen beoogd door de strafuitvoering
in die zin dat het de nefaste effecten van de hechtenis tracht te voorkomen en de re-integratie
van de gedetineerde in de samenleving stimuleert. Elk gedetineerde heeft het recht om deel te
nemen aan de in de gevangenis beschikbare arbeid (art. 81). Hoewel de omstandigheden vaak
moeilijk zijn, verplicht de wetgever de penitentiaire administratie om arbeid beschikbaar te
stellen (art. 82). Bovendien moet de administratie ervoor zorgen dat aan de gedetineerde een
zo ruim mogelijke toegang wordt verleend tot het geheel van vormingsactiviteiten met het oog
op zijn persoonlijke ontplooiing (art. 76): onderwijs, alfabetisering, beroepsopleiding of
voortgezette beroepsopleiding, sociaal-culturele vorming en sociale vaardigheidstraining,
creatieve en culturele activiteiten, lichamelijke opvoeding,… Voor zijn vrijetijdsbesteding
heeft hij recht om kranten, tijdschriften en andere publicaties te ontvangen zolang de
verspreiding daarvan niet verboden is (art. 77, §1). Hij kan ook beroep doen op de
bibliotheekvoorzieningen (art. 77, §2) en radio- en televisieprogramma’s volgen (art. 77, §4).
Uiteindelijk heeft elk gedetineerde ook recht op lichamelijke oefeningen en sport gedurende
ten minste twee uur per week en op een dagelijkse wandeling of een andere recreatieve
activiteit van minstens één uur in de buitenlucht (art. 79).
Hoofdstuk VII is een belangrijk hoofdstuk omdat het de gezondheidszorg en de
gezondheidsbescherming van de gedetineerde reglementeert. Artikel 88 voorziet dat hij recht
heeft op een “gezondheidszorg die gelijkwaardig is met de gezondheidszorg in de vrije
samenleving en die aangepast is aan zijn specifieke noden”. De gezondheidszorg die hij voor
zijn opsluiting in de gevangenis genoot moet gelijkwaardig voortgezet worden (art. 89).
Daarvoor geniet elk gedetineerde het recht het bezoek te ontvangen van een arts van zijn
keuze (art. 91).
Tot slot, is er een hoofdstuk met betrekking tot de rechtshulpverlening en de juridische
bijstand. De gedetineerde heeft, zoals iedereen in de vrije samenleving, recht op alle vormen
van in de samenleving beschikbare rechtshulpverlening en op juridische bijstand (art. 104).
66
Op papier bezitten de gedetineerden subjectieve rechten – dat blijkt duidelijk uit de basiswet
van 12 januari 2005 – maar de vraag is nu hoe kunnen zij deze rechten laten gelden? Met
andere woorden, bestaan er organen die de uitoefening van hun rechten kunnen waarborgen?
Sinds zijn oprichting besteedt het CPT bijzondere aandacht aan klachtenprocedures en
gevangenisinspecties: de klachtenprocedures moeten zowel binnen als buiten het penitentiair
systeem bestaan en moeten de mogelijkheid een vertrouwelijk toegang tot een geschikte
autoriteit mogelijk maken. Het CPT hecht veel belang aan het feit dat een extern en
onafhankelijk orgaan de gedetineerden regelmatig bezoekt om hun levensomstandigheden in
het oog te houden.
Teneinde de doelstellingen van het CPT zo goed mogelijk te respecteren, heeft de wetgever,
op nationaal niveau, niet alleen de invoering voorzien van een nieuw controleorganisme: de
Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen (verder “CTRG”), maar ook de omvorming
van de lokale controleorganen in “Commissies van toezicht” (art. 21 tot 31). Aan elke
gevangenis is een Commissie verbonden. Zij identificeert en inventariseert er de belangrijke
voorvallen en incidenten die wijzen op een slechte werking van de inrichting en zoekt, in
overleg met de directie, naar een oplossing. De Commissies zijn samengesteld uit individuen
die een expertise hebben in het penitentiair beleid waarvan ten minste een dokter, een
advocaat en een magistraat deel uitmaken. De Centrale Toezichtsraad voor het
gevangeniswezen is zowat het overkoepelend orgaan van de plaatselijke Commissies. Door
middel van de adviezen en het jaarlijks rapport van de Commissies, “centraliseert” de
Centrale Toezichtsraad het toezicht op de werking van de gevangenissen, in het bijzonder op
de levensomstandigheden en de behandeling van gevangenen.
Wat is vandaag de balans van deze organen? Verontrustend. Enkele jaren na zijn
inwerkingtreding, heeft het Centrale Toezichtsraad, in mei 2012, zijn werkzaamheden
opgeschort.141
De aanleiding daartoe was de houding van de regering Di Rupo ten opzichte
van de Raad, zoals blijkt uit de ontslagbrief van een lid van de Centrale Toezichtsraad:
“Dit is vooral te wijten aan het gebrek aan enige respons of medewerking van de overheid en
het totale gebrek van appreciatie van ons werk […]. Ik ben destijds met enig enthousiasme lid
geworden van de Centrale Toezichtsraad, in de hoop iets te kunnen doen aan het lot van
gevangenen, en deed dit zeker niet voor een vergoeding (die was/is er toch niet). Maar het
141
http://www.mensenrecht.be/node/911.
67
jarenlange gebrek aan enig respect heeft mij er nu toe gebracht dat ik uiteindelijk zal doen
wat ik al enige tijd wilde doen en ik zal dan ook […] mijn ontslag indienen bij de minister”.142
Nadat de CTRG in zijn jaarrapport 2008-2010 de toestand in de Belgische gevangenissen
sterk op de korrel nam, beloofden de regering en minister van Justitie nogmaals beterschap.
De financiële middelen die daarvoor bestemd waren kregen echter telkens weer een andere
bestemming. De minister van Justitie kon zelfs geen competente secretarissen sturen
waardoor de dossiers onbehandeld bleven of bij het afval belandden. De gefrustreerde
toenmalige voorzitter Paul Cosyns nam, als gevolg hiervan, ontslag, terwijl het voltallig
bestuur besloot haar werkzaamheden op te schorten. Vandaag is de CTRG opnieuw actief en
lijkt de situatie zich geleidelijk aan te verbeteren (cfr. infra).
Een tweede innovatief orgaan is de oprichting van een Klachtencommissie binnen elke
gevangenis. De wet van 12 januari 2005 biedt de gedetineerde de mogelijkheid om zijn beklag
te doen over elke beslissing die door of namens de directeur ten aanzien van hem genomen
werd (art. 147 tot 158, nog niet in werking getreden). Dit systeem is gebaseerd op de wet die
al decennia lang met succes ingesteld werd in Nederland.143
De Klachtencommissie is belast
met het verzamelen en het horen van klachten van gedetineerden. Zij is afkomstig uit de
Commissie van toezicht en is samengesteld uit drie van haar leden, voorgezeten door een
werkend lid van de zittende magistratuur (art. 28). De gedetineerde die een klacht indient
moet de redenen van de klacht vermelden (art. 150, §2). Hij moet bovendien zijn klacht
indienen uiterlijk de zevende dag na de dag waarop de gedetineerde kennis heeft gekregen
van de beslissing waarover hij zich wenst te beklagen (art. 150, §5). Na ontvangst van de
klacht wordt een afschrift ervan aan de directeur overgezonden. Indien de directeur van
oordeel is dat de klacht kennelijk onontvankelijk of kennelijk ongegrond is, brengt hij dit
binnen achtenveertig uur, schriftelijk, met mededeling van zijn motieven, ter kennis van de
alleensprekende klachtenrechter of van de Klachtencommissie. In de andere gevallen deelt hij,
binnen achtenveertig uur na het indienen van de klacht, schriftelijk de informatie en
opmerkingen mee die hij nuttig acht voor de beoordeling van de gegrondheid van de klacht.
De inhoud van deze informatie en opmerkingen wordt onmiddellijk schriftelijk ter kennis
gebracht van de aanklager (art. 152). De Klachtencommissie beschikt over uitgebreide
bevoegdheden: zij kan onder andere de directie en de aanklager ondervragen (art. 154, §2),
142
Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen, Jaarverslag 2008-2010,
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/centrale_toezichtsraad_rapport_2008-2010_tcm265-156810.pdf, 49. 143 J. MOREAU, « Les droits des détenus au sein de l’établissement pénitentiaire », in P. CHOMÉ, A.
LORENT et al., Droit pénal et procédure pénale, Malines, Kluwer, 5t., 2014, 19.
68
inlichtingen inwinnen bij derden (art. 154, §3) en de tenuitvoerlegging van de beslissing
waarop de klacht betrekking heeft geheel of gedeeltelijk schorsen (art. 156). De uitspraak
moet zo spoedig mogelijk en uiterlijk veertien dagen na het indienen van de klacht genomen
worden, met redenen omkleed zijn en de beroepsmodaliteiten vermelden (art. 157).
3) tussenbesluit: basiswet versus toestand in de gevangenissen
Terwijl het Europees Hof voor de Rechten van de Mens sinds de jaren ’80 bijzonder veel
aandacht besteed aan de levensomstandigheden in de gevangenissen om uiteindelijk begin van
deze eeuw de eerste Staten te veroordelen op basis van artikel 3 EVRM, heeft België tot in
2005 gewacht om een wet te adopteren waarvan de meeste bepalingen zelfs nog niet in
werking zijn getreden. De basiswet van 12 januari 2005 geeft vandaag voorlopig slechts een
(utopisch?) overzicht van de rechtspositie van de gedetineerden precies alsof België daarmee
Europa wil geruststellen. Dit is zeer teleurstellend gezien de inspanningen die de Commissie
Dupont heeft geleverd voor de totstandkoming van deze wet.
Hoe dan ook, we kunnen de wetgever niet alles verwijten. Als bepaalde bepalingen sterk
verwijderd zijn van de realiteit, is dit te wijten aan de situatie in onze gevangenissen. Titel V
over de “levensvoorwaarden in de gevangenis” is het belangrijkste deel van de wet, maar
stemt totaal niet overeen met de huidige situatie, laat staan in geval van staking van het
gevangenispersoneel.
De “samenlevingsvoorwaarden” van hoofdstuk II waarin de vrijheidsstraf zou moeten
plaatsvinden in een “gemeenschapsregime” is moeilijk uit te voeren wegens de
overbevolking. De gedetineerden spenderen het grootste deel van de dag in hun cel. Tijdens
stakingen is dit nog erger want zij komen meestal gewoon niet uit hun cel.
De bezoeken waarvan de gedetineerden, volgens het derde hoofdstuk, genieten, kunnen ook
niet allemaal doorgaan. De veroordeelden hebben recht op drie bezoeken per week terwijl de
verdachten elke dag bezoek kunnen krijgen. Hoe kan een gevangenis van 500 gevangenen nu,
in theorie, wekelijks ongeveer 1.000 bezoekers ontvangen als een bezoek één uur duurt?
Onmogelijk. In geval van staking is het probleem opgelost want er worden gewoonweg geen
bezoeken georganiseerd. Sprak er iemand over het “recht op contacten met de buitenwereld”?
69
De socialiserende activiteiten van hoofdstuk V en VI lijden ook sterk onder de overbevolking.
Arbeid is een essentieel element in het kader van de re-integratie van de gedetineerde, maar
door de overbevolking overschrijdt de vraag het aanbod. Wie mag werken? Diegene die het
eerst aangekomen is? Of diegene die het meest geschikte diploma bezit? Hetzelfde geldt voor
de vormingsactiviteiten en de vrijetijdsbestedingen. De PBA’s zijn niet genoeg om
bijvoorbeeld het onderwijs of de vorming voor een bepaalde kunst voor de gedetineerden te
organiseren. Kranten, tijdschriften en boeken, waarop zij nochtans recht hebben, ontbreken in
grote mate. Wanneer de PBA’s staken is er niemand meer om hen tijdens hun werk of
vorming te omkaderen. Alles wordt stopgezet; zij blijven gewoon achter in hun cel. Zelfs de
dagelijkse wandeling of een andere recreatieve activiteit in de buitenlucht gaat meestal niet
door.
De gezondheidszorg en gezondheidsbescherming, vermeld in hoofdstuk VII, lijden ook onder
de overbevolking. Overbevolkte gevangenissen betekenen inderdaad meer kans op zieke
gedetineerden of ongelukken waardoor het medisch personeel vaak overbelast is. Tijdens
stakingen geraken de gedetineerden niet tot in de medische vleugel van de gevangenis. De
meesten krijgen hun medicijnen niet toegediend en kunnen geen bezoek krijgen van hun arts.
Nochtans is het toch artikel 88 dat het recht voorziet dat de “gezondheidszorg gelijkwaardig is
met de gezondheidszorg in de vrije samenleving”?
Tot slot, nog enige commentaar over de organen. Het is zeer verheugend vast te stellen dat de
wetgever zich niet gewoon heeft beperkt tot de toekenning van subjectieve rechten voor de
gedetineerden, maar deze ook heeft willen laten gelden voor bepaalde instanties. Niettemin, al
snel na de invoering van de Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen en de
Commissies van toezicht, bleken de regeringen weinig aandacht te besteden aan deze externe
organen. Hun aanwezigheid diende meer om te voldoen aan de internationale eisen dan om de
naleving van de rechten van gevangenen te garanderen. De CTRG had zijn werkzaamheden
enkele maanden opgeschort, maar staat vandaag weer op actief. Om dit belangrijk orgaan een
langdurig en efficiënt bestaan te garanderen, zal de overheid haar aanpak moeten herzien, te
beginnen met het statuut van deze organisatie.
De Centrale Toezichtsraad maakt overeenkomstig artikel 130 van het koninklijk besluit van
21 mei 1965144
, aangevuld door een koninklijk besluit van 2003, deel uit van de Federale
144
Koninklijk besluit van 21 mei 1965 houdende algemeen reglement van de strafinrichtingen, BS 25 mei 1965,
6.272.
70
Overheidsdienst Justitie. De federale ombudsman heeft in zijn jaarverslag van 2010 de
gevolgen daarvan zeer duidelijk omschreven:
“Doordat de bevoegdheid voor de benoeming van de leden van de Raad en de commissies,
voor de vastlegging van hun werkingsregels en de toekenning van hun middelen toevertrouwd
wordt aan de minister van Justitie, is de uitvoerende macht zelf meester over de intensiteit van
het toezicht op de gevangenissen”.145
In zijn jaarrapport erkent de CTRG ook effectief dat zijn onafhankelijkheid “wankel” is,
“zowel op het vlak van reglementering als in werkelijkheid” en dat hij pas een echt
onafhankelijk orgaan kan zijn als hij “voortkomt uit het federaal Parlement” en “uitsluitend
daaronder valt”.146
Uit een antwoord op een parlementaire vraag van 7 januari 2015 blijkt
minister van Justitie Koen Geens de boodschap begrepen te hebben:
“Zowel in het regeerakkoord als in mijn beleidsnota wordt vermeld dat de Centrale
Toezichtsraad voortaan moet rapporteren aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers om
een onafhankelijke controle te verzekeren op het gevangeniswezen. […] De raad stelt voor
dat het Parlement de leden zou benoemen. Een delegatie van de Centrale Toezichtsraad staat
in contact met mijn beleidscel. We blijven werken aan de optimalisering van het statuut en de
werking van de Centrale Toezichtsraad. Ik zal waken over de volledige onafhankelijkheid van
de raad”.147
De toekomst van de CTRG lijkt qua werking en efficiëntie de goede weg op te gaan, laten we
nu maar hopen dat Minister Koen Geens zijn engagementen naleeft.
De Klachtencommissie is eveneens een belangrijke innovatie teneinde de rechten van
gedetineerden te waarborgen. Het is goed mogelijk dat een gevangene niet akkoord gaat met
een beslissing van de directie. Daarop kan hij beklag doen voor een onafhankelijk orgaan,
verbonden aan de Commissie van toezicht, dat de situatie nader zal bekijken. Eenvoudig
voorbeeld: X krijgt een disciplinaire straf omdat hij ervan beschuldigd wordt een cipier in
elkaar te hebben geslagen tijdens rellen. Hij contesteert de beslissing voor de
Klachtencommissie. Na het bekijken van de videobeelden is het duidelijk dat hij de dader niet
is, maar zijn celgenoot. Hij wordt op die manier niet gestraft. De bepalingen in verband met
145
De federale ombudsman, Jaarverslag 2010,
http://www.mediateurfederal.be/sites/1070.b.fedimbo.belgium.be/files/jv2010-nl.pdf, 134. 146
Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen, Jaarverslag 2008-2010,
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/centrale_toezichtsraad_rapport_2008-2010_tcm265-156810.pdf, 10-11. 147
Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 7 januari 2015, CRABV 54 COM 049, 12-13.
71
de Klachtencommissie zijn vandaag nog niet in werking getreden, maar het idee is er wel.
Laten we hier ook onze vingers kruisen dat de invoering daarvan nog voor deze legislatuur zal
zijn.
b. – Collaterale gevolgen
In dit deel zullen we andere personen dan de gedetineerden in de schijnwerpers plaatsen. We
gaan ons nu inderdaad concentreren op de gevolgen van de staking buiten de gevangenis. Wie
lijdt er, naast de gedetineerden, onder een stakingsactie van het gevangenispersoneel?
1) De politieagenten en de civiele bescherming
In België bestaat er een bijzonder systeem waarbij de wetgever, tijdens stakingen van de
PBA’s, de politiediensten verplicht om in te springen om de stakende cipiers te vervangen. In
de volgende paragrafen gaan we ons beperken tot de juridische grondslag van deze opeising,
de taken die de politie moet uitvoeren en de vele problemen die daarmee verbonden zijn.
In tegenstelling tot wat we zouden kunnen denken, is de wet van 19 augustus 1948
betreffende de prestaties van algemeen belang in vredestijd niet van toepassing in geval van
staking van de leden van het gevangenispersoneel. Deze wet is inderdaad slechts van
toepassing op de privé sector en meer bepaald op de werknemers die onder het
toepassingsgebied van de wet van 5 december 1968 betreffende de collectieve
arbeidsovereenkomsten en de paritaire comités vallen. Wanneer er een stakingsactie
aangekondigd wordt en bij gebrek aan voldoende personeel om de bewaking van de
gedetineerden te verzekeren, wordt artikel 23, §5 van de wet van 5 augustus 1992 op het
politieambt gebruikt door de Directeur-generaal Penitentiaire Inrichtingen om de tussenkomst
van de federale en/of lokale politie op te vorderen. Volgens deze bepaling bestaat dit
opvorderingsvermogen om “de handhaving van de orde en de veiligheid in de gevangenissen
in geval van oproer of onlusten die van aard zijn de openbare orde ernstig in gevaar te
brengen” te verzekeren, “omdat de middelen en het personeel van het gevangeniswezen
ontoereikend blijven”.
72
Middels een besluit van de minister van Justitie van 13 december 2001148
, “vervullen de
politiediensten slechts de taken die in de lijn liggen van de bewaking en de veiligheid” en
“kunnen zij niet belast worden met logistieke of administratieve taken”. De directie van de
gevangenis waar gestaakt wordt blijft bijgevolg verantwoordelijk voor de werking van de
inrichting. Verder bepaalt hetzelfde ministerieel besluit dat “de te voorziene manschappen
voldoende moeten zijn om de gevangenis te bewaken. In geval van langdurige acties, dient
bovendien, voor veiligheidsredenen, te waken over de organisatie van de wandeling en de
bezoeken van gedetineerden; als deze activiteiten voor een lange periode geschorst zijn, kan
de spanning bij de gedetineerden stijgen, wat een potentieel risico vormt”.
Gezien de beperkte missies van de politiediensten, moet er ook beroep gedaan worden op
andere diensten. Zo worden de operationele eenheden van de civiele bescherming, op vraag
van de FOD Justitie, belast met de verdeling van voedsel (geen bereiding van de maaltijden)
en medicijnen in de penitentiaire instellingen die getroffen worden door een werkneerlegging
van het personeel.149
Dat opeisingssysteem heeft sinds zijn invoering in 2001, telkens wanneer de cipiers het werk
neerlegden, tot grote opschudding gezorgd bij de politiediensten. Zij worden het namelijk
stilaan aan beu om elke keer – soms de dag zelf in geval van spontane staking – in te springen
om het gevangenispersoneel te vervangen. Wij identificeren vier al dan niet ernstige
problemen van dat systeem.
Vooreerst is het een groot probleem voor de Staat en de veiligheid binnen de Staat. De politie
heeft namelijk de belangrijke taak om de veiligheid en de orde te handhaven in het land
(federale politie) of in een gemeente (lokale politie). Wanneer zij moeten inspringen om hun
collega’s in een gevangenis te vervangen, kunnen zij hun taak, waarvoor zij aangesteld en
opgeleid zijn, niet uitoefenen. Een gebrek aan politiemanschappen binnen een gebied leidt
bijgevolg tot minder veiligheid en meer kans op onrust. Zij hebben al te weinig manschappen
om hun eigen taken te vervullen150
, maar laat hen dan niet de taken van anderen uitvoeren.
Enkele opmerkelijke cijfers zetten hun standpunt kracht bij: in 2009 moesten er 2.158
148
Bindend besluit van de minister van Justitie van 13 december 2001 met betrekking tot de politie van de hoven
en rechtbanken, de overbrenging van gedetineerden en de handhaving van de orde en de veiligheid in de
gevangenissen in geval van oproer of onlusten, punt 7 (niet gepubliceerd, maar vermeld door de Raad van State:
RvS 28 oktober 2011, nr. 216.110 (vrije vertaling)). 149
Deze opdracht is voorzien door het puntje 5 van de bijlage van het koninklijk besluit van 10 juni 2014 tot
bepaling van de opdrachten en taken van civiele veiligheid uitgevoerd door de hulpverleningszones en de
operationele eenheden van de civiele bescherming en tot wijziging van het koninklijk besluit van 16 februari
2006 betreffende de nood- en interventieplannen, BS 17 juli 2014, 54.135. 150
http://www.vandaag.be/binnenland/94944_politie-dreigt-met-staking-wegens-stakende-cipiers.html.
73
politiemensen worden ingezet151
; een jaar later waren het er 6.099 (3.430 voor de lokale
politiediensten en 2.669 voor de federale politie) voor een totaal van 152 stakingsdagen152
; in
2011 waren er 238 stakingen in de gevangenissen waarbij 5.378 agenten werden ingezet153
; in
2012 heeft de federale politie ongeveer 20.000 werkuren moeten overnemen van stakende
cipiers, de helft meer dan het jaar voordien154
. Dit is toch niet normaal. Bovendien heeft de
tussenkomst van de politie ook een prijs. Zo bedroeg het prijskaartje in 2011 bijvoorbeeld
1.733.222 euro. “Een aanzienlijke last dus op de begroting van Binnenlandse Zaken en geld
dat in deze tijden ongetwijfeld nuttiger kan worden besteed”, stelt de Open Vld terecht op zijn
website.155
Ten tweede, lijkt dat systeem niet aangepast aan een situatie waarin stakingen niet
systematisch rellen of onlusten teweegbrengen “die van aard zijn de openbare orde ernstig in
gevaar te brengen”.156
Het kan inderdaad gebeuren dat er, ten gevolge van een staking, geen
serieuze oproer bestaat in de gevangenis waardoor de interventie van de politiediensten niet
noodzakelijk is. Spijtig genoeg lijkt de Raad van State zich in zijn arrest van 28 oktober
2011157
tevreden te stellen met het louter bestaan van een staking om dat opeisingssysteem te
rechtvaardigen.
Bovendien zijn de politieagenten niet de best opgeleide en meest geschikte personen om de
bewaking van de gedetineerden te waarborgen. Hun taak bestaat er, onder andere, in om
delinquenten op te pakken en, indien nodig, naar de gevangenis te sturen. Het paradoxale
gevolg van deze situatie is dat de politie juist belast wordt met de bewaking van individuen
voor wie zij er in principe moet voor zorgen dat zij achter slot en grendel zitten. Hun gebrek
aan ervaring en geduld met de gedetineerden heeft al meerdere keren tot dramatische
gebeurtenissen geleid. Zo heeft de Commissie van toezicht van de gevangenis van Vorst in
september en oktober 2009 feiten van extreem geweld aan het licht gebracht. Volgens
meerdere getuigenissen hebben politieagenten een gevangene die wenste te telefoneren
151 T. DAEMS, « De ene staking is de andere niet: over (de gevolgen van) syndicale acties in de Belgische
gevangenissen », Fatik 2011, afl. 130, 3. 152 M. DANTINNE, « De « S.O.S.S. » in de gevangenissen: een uitweg uit de patstelling bij sociale conflicten?
», Fatik 2011, afl. 130, 19. 153
X, « Wetsvoorstel Van Cauter minimale dienstverlening gevangenis: volgend jaar al in werking? », 11
december 2014, http://www.openvld.be/?type=nieuws&id=1&pageid=77857. 154
http://www.knack.be/nieuws/belgie/politiebonden-rekenen-op-veiligheidskorps-bij-staking-cipiers/article-
normal-102395.html. 155
http://www.openvld.be/?type=nieuws&id=1&pageid=77857. 156 I. FICHER en C. GUILLAIN, « Du difficile équilibre entre le respect des droits fondamentaux des détenus et
le droit à l’action collective des agents pénitentiaires », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et
questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 112-113. 157
RvS 28 oktober 2011, nr. 216.110.
74
helemaal in elkaar geslagen. De man werd in zijn cel afgerost en aan zijn hoofd geklopt met
een knuppel. Hij werd, op bevel van de wachtdokter, in een kritische toestand naar het
ziekenhuis overgebracht. Een ander testimonium getuigt van het extreem geweld dat toen in
Vorst werd gebruikt door de politiediensten:
“Certains policiers, volontairement encagoulés pour qu’on ne puisse pas les reconnaître, sont
entrés dans la cellule d’un prisonnier. Ils l’ont emmené au cachot, l’ont déshabillé, l’ont
obligé à s’accroupir et l’ont frappé avec des matraques dans le dos et sur les testicules, en
l’obligeant à répéter : « Le prophète Mahommet est un pédé », « Ma mère est une pute ». En
pleurs, le détenu est traité de femme. Ce détenu a ensuite uriné du sang pendant plusieurs
heures. Un autre prisonnier a eu l’oreille arrachée et un troisième a été frappé au visage par
une bouteille. Des policiers s’en sont pris également à un ancien de leurs collègues
emprisonné pour des faits de mœurs. Celui-ci a tenté de mettre fin à ses jours.”158
Na een ontslag van rechtsvervolging van de raadkamer, werden deze feiten van 30 en 31
oktober 2009, door de kamer van inbeschuldigingstelling, terug verwezen naar de
correctionele rechtbank waar de zaak nu lopende is. Het vonnis zou binnenkort geveld moeten
worden.159
De feiten van 22 september 2009 zijn, wat hen betreft, “bestraft” geweest door een
opschorting van de uitspraak.
Tenslotte hebben bepaalde politiezones, met een gemengd succes, deze opeisingsmaatregelen
proberen aan te vechten voor de Raad van State.160
Door een arrest van 28 februari 2011,
heeft de Raad van State, op vraag van een politiezone, meerdere opeisingsbesluiten vernietigd
omdat de directeur van de desbetreffende penitentiaire instelling geen volmacht had gekregen
om zulke besluiten uit te vaardigen, met de motivering dat deze bevoegdheid normaal gezien
valt onder de autoriteit van de directeur-generaal van de penitentiaire instellingen.161
Met een
ander arrest van 6 februari 2013, heeft de Raad van State de vordering tot staking, ingediend
door meerdere politieagenten tegen hun politiezone die hen bevolen had om in te springen
tijdens een staking van 7 februari, verworpen. De Raad van State beschouwde dat het een
interne maatregel betrof waartegen een vordering tot staking of vernietiging niet mocht
158
Observatoire international des prisons (section belge), Notice 2013 de l’état du système carcéral belge, 23
août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wp-content/uploads/2013/11/Microsoft-Word-Notice-version-2013.pdf, 146. 159
http://www.rtbf.be/info/regions/detail_9-policiers-en-correctionnelle-pour-faits-de-violence-a-la-prison-de-
forest?id=8964137. 160 I. FICHER en C. GUILLAIN, « Du difficile équilibre entre le respect des droits fondamentaux des détenus et
le droit à l’action collective des agents pénitentiaires », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et
questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 113. 161
RvS 28 oktober 2011, nr. 216.110.
75
ingediend worden. Zelfs de argumenten van de agenten, die duidelijk lieten weten dat zij geen
opleiding en geen kennis hadden van de rechten van de gedetineerden en dat dit risico’s voor
zowel hun eigen veiligheid als deze van de gevangenen zou teweegbrengen, konden de Raad
van State niet overtuigen.162
Wat is vandaag de toestand? Om eerlijk te zijn, er is niets veranderd. Burgmeesters moeten
nog steeds beroep doen op de lokale politie om de cipiers te komen vervangen; indien nodig
wordt de federale politie ook opgeroepen. De situatie is de laatste jaren zelfs verslechterd. De
politievakbonden beginnen het echt beu te worden en nu is het een gewoonte geworden zelf
een stakingsaanzegging aan te kondigen.163
Tijdens de recente algemene staking in de
Belgische gevangenissen van 7 november 2014 hebben bepaalde politiechefs beslist om
slechts een beperkt aantal politieagenten op te roepen om de bewaking in de gevangenissen te
verzekeren.164
Als er al geen bewakingsassistenten meer zijn, maar ook geen politieagenten,
wat moeten de gedetineerden dan doen? Hopen dat hun organisme het zo lang mogelijk
volhoudt zonder lucht, voedsel en water? In deze omstandigheden moet er dringend naar een
oplossing gezocht worden. De politiebonden vragen Justitie al jaren om het veiligheidskorps
voldoende mankracht te geven, maar die is er nooit gekomen en zal, door de budgettaire
restricties, in de nabije toekomst waarschijnlijk nooit komen.
2) De families van de gedetineerden
Naast de politiediensten en de civiele bescherming, heeft de staking ook zware gevolgen voor
de families en naaste verwanten van de gedetineerden. Zo hebben families tijdens een staking
vaak geen contact met de gevangenen, wat tot ongerustheid kan leiden. Brieven worden
inderdaad niet verzonden, gedetineerden krijgen geen toegang tot het internet en bezoeken
worden niet georganiseerd. Bij spontane stakingen kan het zelfs zijn dat de familie al
onderweg is en pas voor de ingang hoort dat hun bezoek niet kan doorgaan. Dit kan zeer
vervelend en frustrerend zijn, zowel voor de gedetineerde als voor zijn familie of verwanten.
162
RvS 6 februari 2013, nr. 222.403. 163
Zoals we eerder gezien hebben, genieten de politiediensten slechts een voorwaardelijk stakingsrecht. In een
arrest van 6 april 2000, heeft het Grondwettelijk Hof het verschil in behandeling tussen de politie en de andere
ambtenaren als rechtvaardig geoordeeld omdat deze beperking “beantwoordt aan de noodzakelijkheid in een
democratische samenleving om de eerbiediging van de rechten en vrijheden van anderen te waarborgen en de
openbare orde te beschermen”: Arbitragehof 6 april 2000, nr. 42/2000. 164
http://www.hln.be/hln/nl/4833/Gevangenissen/article/detail/2114427/2014/11/07/Staking-gevangenissen-9-
op-10-cipiers-nemen-deel.dhtml.
76
De gevolgen van een staking van het personeel binnen de gevangenismuren zijn dramatisch.
Terwijl de meeste gedetineerden al geconfronteerd worden met een overbevolkte gevangenis
en/of de bouwvallige staat hiervan, worden zij nog, tijdens stakingsacties, gegijzeld door het
personeel omdat zij niet uit hun cel mogen komen. Hun pakketje (nieuwe) rechten wordt
daardoor volledig geschonden. Zoals we gezien hebben, beperken de gevolgen van de staking
zich niet alleen tot de gevangenis. De politiediensten en de civiele bescherming moeten
inderdaad ook tussenkomen. De enen om de veiligheid en de bewaking te waarborgen (al
loopt dit niet altijd van een leien dakje), de anderen om toch een minimum aan voedsel en
medicijnen te voorzien. De middeleeuwse omstandigheden waarin de gedetineerden
gedurende meerdere dagen moeten overleven zijn onaanvaardbaar. Er moet absoluut dringend
naar een remedie gezocht worden om deze scheve situatie recht te zetten.
§3 – Oplossing…
In deze derde en laatste paragraaf gaan we ons buigen over de mogelijke oplossing om het
probleem van stakingen in de penitentiaire sector aan te pakken. In eerste instantie, gaan we
zien dat de situatie tijdens stakingen in België de internationale en nationale organisaties niet
ontgaan is (a). Het zou inderdaad erg geweest zijn als zij voor een dergelijke flagrante
mensenmishandeling hun ogen zouden dichtknijpen. Ten tweede, heeft de Belgische overheid,
onder druk van deze organisaties, een instrument moeten adopteren opdat er minder gestaakt
wordt in de gevangenissen. Deze zal in het tweede deel van deze paragraaf besproken en
geëvalueerd worden (b).
a. – Aangeprezen door de (inter)nationale organisaties: de invoering van een “gegarandeerde
dienstverlening”
De vele gebeurtenissen, die zich tijdens de stakingen van het gevangenispersoneel sinds het
begin van deze eeuw hebben plaatsgevonden, leiden ertoe dat België sinds enige tijd in de
schijnwerpers staat van de organisaties voor de verdediging van de mensenrechten. Zij
bepleiten de rechten van de gedetineerden en keuren elke mishandeling af, welke de
omstandigheden ook zijn. Wat hierna volgt is een overzicht van de verschillende
supranationale en nationale organisaties die, de ene al langer dan de andere, België een
77
oplossing bieden om het evenwicht tussen het recht op collectieve actie en de rechten van de
gedetineerden te herstellen.
We beginnen meteen met het belangrijkste en waarschijnlijk ook het meest invloedrijke
orgaan: het Europees Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke of
Vernederende Behandeling of Bestraffing. Zoals eerder uitgelegd werkt het CPT met een
systeem van bezoeken aan Staten en een daaruit uitgevaardigde samenvatting van hun
opmerkingen in “rapporten” waarop de desbetreffende Staat verondersteld wordt te
antwoorden. Sinds 1993 bezoekt het CPT ons land om de drie tot vier jaar, hoewel het de
laatste jaren vaker naar België is afgezakt aangezien zijn opmerkingen hier niet gehoord
worden en de situatie steeds onveranderd blijft. Zo is het CPT sinds 2009 al drie keer
gekomen, met een laatste bezoek in oktober 2013 waarvan de politici trouwens, met trillende
benen, het rapport nog verwachten.
Wat de stakingen in de gevangenissen betreft, merken we op dat het CPT sinds zijn bezoek in
april 2005 zich serieus over deze problematiek heeft gebogen. Ten gevolge van de
dramatische gebeurtenissen die zich in de gevangenis van Andenne hebben afgespeeld waar
twee gedetineerden zelfmoord pleegden tijdens een staking van 17 tot 22 september 2003 – de
ene door vrijwillig brand te stichten in zijn cel, de andere door zich op te hangen –, was de
delegatie van het CPT vooral bezorgd over de gevolgen van stakingen van het
gevangenispersoneel op de gedetineerden.165
Nadat het CPT de omstandigheden waarin de
twee gevangenen om het leven waren gekomen nader bekeken had, concludeerde het in zijn
rapport dat de herhaalde mislukkingen van de overlegprocedures en de niet-naleving van de
aankondigingsregels plaats moesten maken voor de invoering van een “gegarandeerde
dienstverlening”. Het CPT is van mening dat dit de enige oplossing is om dergelijke gevolgen
te vermijden en vraagt dan ook aan België om maatregelen in deze zin te nemen.166
Vier en een half jaar later komt het CPT, voor dezelfde redenen, terug naar België en wat
blijkt er? Niets is veranderd. De aanbeveling geformuleerd door het Comité in 2006 om een
“gegarandeerde dienstverlening” in te voeren is zonder gevolg gebleven. Gedetineerden
blijven, tijdens stakingen, nog steeds vastgenageld in hun cel. De bloederige confrontaties met
165
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 20 avril 2006 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 18 au
27 avril 2005, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2006) 15, §107. 166
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 20 avril 2006 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 18 au
27 avril 2005, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2006) 15, §117.
78
de politie in de gevangenis van Vorst op dat moment hebben ervoor gezorgd dat het CPT nog
harder op de tafel heeft geklopt. Het vraagt aan België nogmaals om onverwijld een
“gegarandeerde dienstverlening” binnen de penitentiaire sector tot stand te brengen.167
In april 2012 komt er opnieuw een delegatie de gevangenissen in ons land bezoeken. Het
zesde bezoek van het CPT aan België. De hoofddoelstelling van het bezoek was dubbel:
enerzijds, de detentiecondities in de arresthuizen examineren en, meer bepaald, de effecten
van de overbevolking meten, en, anderzijds, de vragen in verband met de stakingen van het
penitentiair personeel behandelen. Wat dat laatste betreft, dacht het CPT waarschijnlijk dat de
derde keer de goede keer zou zijn en dat België nu toch zijn aanbeveling, die het ondertussen
al sinds 2005 herhaalde, zou volgen. Tevergeefs. Het Comité moest opnieuw van een kale reis
thuiskomen en herhaalde nogmaals zijn aanbeveling om “onverwijld een ‘gewaarborgde
dienstverlening’ binnen de penitentiaire instellingen tot stand te brengen”.168
Omdat het CPT ons land zo graag ziet, heeft het eind september 2013 een nieuw periodiek
bezoek aan België gebracht. Alweer heeft het Comité zich in het bijzonder gebogen over de
impact van stakingen op de detentiecondities. Hun rapport is nog niet gepubliceerd, maar we
kunnen het verdict al raden: België zal voor de zoveelste keer op de vingers getikt worden. De
afwezigheid van de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” in België begint het
CPT duidelijk op de zenuwen te werken.169
Zij zijn bovendien niet de enigen die de statische
houding van België veroordelen.
Het Committee against Torture van de Verenigde Naties heeft in zijn laatste periodiek
rapport over België ook sterk naar ons land uitgehaald:
“The Committee is concerned about the poor sanitary conditions, inadequate access to health
care, the lack of medical personnel in several places of detention […]. It regrets that poor
working conditions have led prison staff to go on strike, which has had a harmful impact on
conditions of detention”.
167
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 23 juillet 2010 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 28
septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2010) 24, §87. 168
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23
au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §86 (vrije vertaling). 169
Misschien moeten we ons vragen stellen over de effectiviteit van het CPT. Wat is de juridische waarde van
hun rapporten? Voor een onderzoek daarvan, zie: S. SNACKEN, « Het Europees Comité voor de Preventie van
Foltering. Beter een lappendeken dan naakt in de koude nacht? », in K. BEYENS, P. PONSAERS et al., Justitie
en politie: under control?, Orde van de dag 2011, afl. 55, 87-94.
79
Zij pleiten ook voor de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening”:
“The Committee recommends that the State party: […] (d) Take the necessary measures to
improve working conditions for prison staff and to ensure a level of service in prisons that
will ensure that prisoners’ fundamental rights are respected, even in the event of a strike”.170
Ook de Belgische afdeling van het Observatoire international des prisons is voorstander
van een “gewaarborgde dienstverlening”. Zowel in zijn rapport van 2008 als in dat van 2013
sluit de organisatie zijn hoofdstuk in verband met de stakingen op dezelfde manier af:
“En conclusion, l’OIP comprend les revendications légitimes du personnel pénitentiaire mais
ne peut admettre les flagrantes violations des droits de l’Homme et des droits de la défense
qui se produisent lors de chaque grève dans les prisons. […] À l’instar du CPT, l’OIP
dénonce l’absence de service garanti par les agents pénitentiaires”.171
Dat de standpunten zowel op supranationaal niveau als op nationaal niveau dezelfde zijn,
blijkt uit de volgende Belgische organisaties en organen.
De Liga voor Mensenrechten, opgericht in 1901, is een onafhankelijke
mensenrechtenbeweging, die structurele inbreuken op mensenrechten aanklaagt en een
maatschappelijk draagvlak voor mensenrechten in België creëert. Over de gevolgen van
stakingen binnen de gevangenissen zijn zij uiteraard niet te spreken. Sinds 2005 vragen zij
dan ook regelmatig aan de minister van Justitie en aan de wetgever dat er een
minimumdienstverlening ingevoerd zou worden zodanig dat de gedetineerden, te allen tijde,
de volledigheid van hun rechten kunnen genieten.172
Uit de aanbevelingen van het jaarrapport 2008-2010 van de Centrale Toezichtsraad voor
het gevangeniswezen, kan hun standpunt eveneens op ondubbelzinnige wijze geïnterpreteerd
worden:
170
Committee against Torture, Concluding observations on the third periodic report of Belgium, United Nations,
3 January 2014, CAT/C/BEL/CO/3,
http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhsgy8iElI7EhsMb0if
1UiLCxaYEY8UAfzLEbqsPdDHJrHxxRW8Q5IyAU%2fJxADOCzOQ1%2bxoYnCU8rq7rbPQNowFSagw07i
BE8r5tkFn5OhunTd, 5. 171
Observatoire international des prisons (section belge), Notice 2013 de l’état du système carcéral belge, 23
août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wp-content/uploads/2013/11/Microsoft-Word-Notice-version-2013.pdf, 149. 172
www.liguedh.be/2005/435-regime-minimum-en-cas-de-greve-du-personnel-penitentiaire-un-droit-
fondamental-pour-les-detenus.
80
“Vanwege de extreme nadelige effecten van stakingen van het personeel en de bijbehorende
risico’s voor de integriteit van bepaalde gedetineerden, moet dringend een gegarandeerde
dienstverlening tijdens stakingen worden georganiseerd die bij overtredingen tot
afschrikwekkende sancties moet leiden”.173
Het is geen geheim meer: zowel de internationale als de nationale gemeenschap zien al jaren
in de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” de enige oplossing om de rechten
van de gedetineerden te waarborgen. Hoewel bepaalde organisaties zoals het CPT of de Liga
voor Mensenrechten sinds 2005 aan België vragen om in actie te schieten, blijkt ons land zich
Oost-Indisch doof te houden. Of toch niet helemaal.
b. – Gekozen door de Belgische regering: protocolakkoord nummer 351
Onder de aanhoudende druk van de hierboven vermelde organisaties, heeft België, sinds het
einde van het vorige decennium, eindelijk afstand gedaan van zijn zetel om de lastige
problematiek van de stakingen binnen de gevangenissen aan te pakken. Eén van de eerste
initiatieven die het levenslicht heeft gezien, is het zich tot stand brengen van een mechanisme
met het oog op de versterking van de sociale dialoog en een betere preventie van collectieve
conflicten. De genomen maatregel heeft uiteindelijk de vorm aangenomen van een
protocolakkoord (protocol nr. 351), gesloten op 19 april 2010, tussen de toenmalige minister
van Justitie, Stefaan De Clerck, en de drie representatieve vakbonden actief binnen deze
openbare sector (ACOD, ACV Openbare Diensten en ACLVB).174
De bedoeling is hier een overzicht te geven van de belangrijkste punten van het protocol
gevolgd door een evaluatie van dit instrument. Vooraleer we van start gaan, dient echter eerst
een preventieve opmerking gedaan te worden in verband met de juridische waarde van het
protocol.
Als dit protocol de verdienste heeft om te bestaan en de sociale dialoog in de gevangenissen
een nieuw dynamiek te geven, moeten we wel zijn beperkte draagwijdte onderlijnen. Zoals in
het eerste hoofdstuk al vermeld werd, hebben protocollen in de publieke sector namelijk geen
173
Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen, Jaarverslag 2008-2010,
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/centrale_toezichtsraad_rapport_2008-2010_tcm265-156810.pdf, 61. 174
Dit protocolakkoord werd nooit gepubliceerd, noch in het Belgisch Staatsblad noch op de website van de
FOD Justitie, maar kan op de volgende link geconsulteerd worden:
http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CAT/Shared%20Documents/BEL/INT_CAT_ADR_BEL_16858_F.pdf.
81
juridisch bindende waarde. Artikel 9 van de wet van 19 december 1974 tot regeling van de
betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel175
geeft slechts
aanwijzingen met betrekking tot de inhoud van een protocol na afloop van de
onderhandelingen gevoerd binnen het bevoegde comité, maar zegt niets over het bindende
karakter van een protocol. Protocol nr. 351 heeft dus, zoals alle andere protocollen, slechts de
waarde van een politiek engagement en kan, bij gebreke aan wettelijke basis, geen
verplichtingen creëren ten laste van de penitentiaire agenten, die hun recht op collectieve actie
zouden beperken. Ondanks deze opmerking, is het toch belangrijk om de inhoud van dit
protocol te analyseren omdat het vandaag gewoon het enige instrument is in het kader van de
sociale dialoog voor het gevangeniswezen.
Het protocol begint met de opsomming van vier engagementen beloofd door de FOD Justitie
(meer bepaald het directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen) om de sociale dialoog te
versterken.
Allereerst voorziet het protocol, in functie van de geagendeerde dossiers, in de aanwezigheid
van bevoegde ambtenaren binnen het sectorcomité III. Dit onderhandelingscomité is bevoegd
voor heel de sector “Justitie” en betreft bijgevolg veel overheidspersoneel.176
De
samenstelling van het comité mag, onder bepaalde voorwaarden, vrij bepaald worden.177
Verder bevat het protocol de verbintenis van de overheden om het arbeidsreglement en het
administratief personeelsstatuut “nauwgezet” uit te voeren.
Het derde punt dringt er op aan “de afspraken die worden gemaakt, duidelijk en concreet te
formuleren en binnen de afgesproken termijnen uit te voeren”.
Het laatste engagement is het meest innovatieve, maar ook het meest verwarrende van de vier.
Het protocol spreekt van de invoering van een “specifiek aanspreekpunt” binnen elke
regionale directie van het directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen. Aangezien er twee
175
“De conclusies van iedere onderhandeling worden vermeld in een protocol waarin worden opgetekend:
1° ofwel het eenparig akkoord van al de afvaardigingen;
2° ofwel het akkoord tussen de afvaardiging van de overheid en de afvaardiging van een of meer
vakorganisaties alsook het standpunt van de delegatie van een of meer vakorganisaties;
3° ofwel het respectieve standpunt van elke afvaardiging.” 176
Bijlage art. N1 van het koninklijk besluit van 28 september 1984 tot uitvoering van de wet van 19 december
1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, BS 20 oktober
1984, 14.039. 177
Art. 21 van het Koninklijk besluit van 28 september 1984 tot uitvoering van de wet van 19 december 1974 tot
regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, BS 20 oktober 1984,
14.039.
82
regionale directies bestaan – Noord en Zuid –, betekent dit dat er ook twee specifieke
aanspreekpunten ingevoerd zouden moeten worden. Wat de taken van deze aanspreekpunten
betreft, blijft het protocol bijzonder obscuur: “het voeren van de sociale dialoog in de
gevangenissen”. Of deze specifieke aanspreekpunten vandaag effectief gecreëerd zijn, blijft
een raadsel, maar tot op heden bestaat er alvast geen wettelijke uitvoering van dit instrument
en, noch op het internet noch in de literatuur, staat er iets geschreven.
Het protocolakkoord formuleert nadien een gemeenschappelijke belofte tussen de FOD
Justitie en de representatieve overheidsvakbonden die “hun intentie bevestigen de
aangelegenheden die het personeel aanbelangen, op te lossen op basis van overleg, zodat dit
kan leiden tot afdoende oplossingen wat moet bijdragen tot sociale vrede”. Meer bepaald,
“engageren de overheden zich ertoe de problemen die de representatieve overheidsvakbonden
signaleren en de initiatieven die ze aanbrengen, binnen de 30 dagen te bespreken in het
bevoegde onderhandelingscomité”.
Na deze algemene engagementen, beschrijft het protocol, met meer duidelijkheid, de
“modaliteiten van conflictbeheersing”, die als volgt samengevat kunnen worden.
De representatieve overheidsvakbonden verbinden er zich toe een gebeurlijke
stakingsaanzegging bij het DG EPI neer te leggen ten minste zeven kalenderdagen
voorafgaand aan de start van de actie. Om een later overleg mogelijk te maken, moet deze
stakingsaanzegging de precieze redenen van de aanzegging vermelden en nauwgezet de eisen
omschrijven. Het DG EPI verwittigt onmiddellijk de minister van Justitie over de indiening
van de aanzegging. Op initiatief van het hoofd van de inrichting of zijn afgevaardigde, wordt
er binnen de vier kalenderdagen een buitengewoon basisoverlegcomité opgesteld om de
voormelde eisen te bespreken. Indien de stakingsaanzegging in meerdere gevangenissen
tegelijkertijd wordt ingediend, wordt er een buitengewoon basisoverlegcomité zetelend op het
niveau van de FOD Justitie opgeroepen. Tijdens de aanzeggingsperiode van zeven
kalenderdagen moet het personeel verder werken zoals voorgeschreven. Een belangrijk
innovatiepunt van het protocol voorziet in de tussenkomst, binnen de drie kalenderdagen, van
een “specifiek sociaal bemiddelaar” op vraag van de minister van Justitie en wanneer
bijzondere omstandigheden het rechtvaardigen.178
Hoe het overleg met de bemiddelaar dan
ook afloopt, of er een akkoord bereikt wordt of niet, stelt de voorzitter van het
178
De tussenkomst van sociale, onafhankelijke bemiddelaars bestond al in de privé sector, maar sinds de
invoering van protocol 170/1, gesloten binnen het comité A (openbare diensten) op dezelfde datum als protocol
351, zijn zij ook bevoegd om tussen te komen om de sociale dialoog binnen de openbare sector te stimuleren.
83
basisoverlegcomité de notulen van het overleg op. Deze geven het standpunt van elke partij
weer en de voorgestelde oplossingen tot beëindiging van het conflict. Twee situaties kunnen
zich dan voordoen. Indien een akkoord bereikt wordt tussen de representatieve
overheidsvakbonden en het hoofd van de inrichting of zijn afgevaardigde, verbindt het
inrichtingshoofd of zijn afgevaardigde er zich toe om maandelijks een buitengewoon
basisoverlegcomité over het vervolg van de uitvoering van het akkoord te organiseren. De
vakbond trekt dan zijn stakingsaanzegging in. Indien echter geen akkoord bereikt wordt
tussen de partijen, informeren de representatieve overheidsvakbonden binnen een zo kort
mogelijke termijn het DG EPI over de voornemens van hun leden om al dan niet te staken.
Als zij toch beslissen om te staken, begint de staking pas na het verstrijken van een termijn
van drie kalenderdagen en moeten zij de datum en uur van het begin en einde van de staking
zowel als de modaliteiten van de werkherneming bekendmaken aan het DG EPI. Tot slot,
preciseert het protocol als “straf” dat “elke werkonderbreking die niet aan de voormelde
voorwaarden van aanzegging of het opgestarte overleg voldoet, beschouwd zal worden als
een onregelmatige afwezigheid”. Aangezien het protocol geen juridisch bindende waarde
heeft ten opzichte van het gevangenispersoneel, kan de toepassing van deze bepaling niet
leiden tot een tuchtstraf.
Een laatste belangrijk engagement genomen door de partijen bestaat erin het protocol één jaar
na de ondertekening ervan, te evalueren. Met andere woorden zou het protocolakkoord in
april 2011 geëvalueerd moeten worden. Ondanks een herinnering in december 2011179
om
deze evaluatie door te voeren en, indien nodig, het protocol aan te passen, wachten we
vandaag, anno 2015, nog steeds op deze evaluatie. Uit een interessant online dagblad van de
christelijke overheidsvakbond ACV, blijkt dat er toch een poging is geweest om protocol 351
te evalueren.180
Na de politieke crisis van 2010-2011, leek de overheid zich eind 2013 opeens
bewust van deze evaluatie en diende een document van 48 pagina’s in aan de representatieve
vakbonden. Volgens ACV en de andere vakbonden, was het evaluatiedocument “een
verkondiging van halve waarheden” waardoor zij niet bereid waren om mee te werken. De
gesprekken tussen beide partijen liepen muurvast. De aanstelling van een bemiddelaar van de
FOD Waso kon niet meer vermeden worden. Na zeven vergaderingen met de bemiddelaar
leken vakbonden en overheid steeds naar elkaar toe te groeien om het protocol objectief te
179
Algemene beleidsnota Justitie, Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53K1964/002, 9. 180 F. DUDAL, « Evaluatie protocol 351: bewuste boycot door de overheid? », Nieuwe tijd, juli 2014,
https://openbarediensten.acv-online.be/Images/001-024-nt-JULI-tcm185-329280.pdf, 7.
84
evalueren. Toen kwam vergadering acht. De partijen, samen met de bemiddelaar, zouden aan
de opmaak beginnen van een gemeenschappelijke tekst. Aan de kant van de vakbonden was
iedereen aanwezig, maar van de administratieve overheid kwam blijkbaar niemand opdagen.
Tevergeefs trachtten ze het DG EPI telefonisch te contacteren, maar niemand antwoordde.
Alle voorafgaande inspanningen en gesprekken zakten in elkaar. Weg evaluatie. Hoewel dit
de versie van de christelijke overheidsvakbond is en bijgevolg met zekere afstand
geïnterpreteerd moet worden, kunnen we ons toch vragen bij stellen bij de houding van de
overheid in deze zaak. Als er effectief verschillende bijeenkomsten hebben plaatsgevonden
tussen beide partijen, waarom zou het DG EPI dan, op een moment waarop de evaluatie
afgesloten was en alleen nog in een tekst gegoten moest worden, ineens de gesprekken
verlaten? Heeft de overheid iets te verbergen? Spijtig genoeg kunnen wij daar, bij gebrek aan
bronnen, geen juist en neutraal antwoord op geven.
Hoe dan ook, we zitten vandaag nog steeds zonder objectieve cijfers en statistieken waardoor
het moeilijk is om het protocolakkoord te evalueren. Toch kunnen we, aan de hand van feiten
die zich na de invoering van het protocol hebben voorgedaan, een “aanwijzing” geven over de
effectiviteit van dit protocolakkoord.
In de praktijk zijn de ervaringen met protocol 351 tot nu toe niet onverdeeld positief.
Nauwelijks een maand na het afsluiten van het protocol legden de gevangenisvakbonden
ACOD en VSOA de regering van lopende zaken reeds het vuur aan de schenen.181
Minister
van Justitie Stefaan De Clerck was boos en sprak van een “politieke staking”. Toen hij op 26
oktober 2010 in de vergadering van de Commissie voor Justitie met allerlei vragen werd
gebombardeerd over stakingen in de gevangenissen van Brugge en Nijvel van de voorbije
dagen, gaf hij toe dat “op het terrein de akkoorden niet worden gevolgd”.182
Het CPT heeft zich ook over het protocolakkoord uitgesproken en uit, in haar laatste rapport
over België, duidelijk haar misnoegen over de aanpak van ons land:
“Depuis la signature du protocole N° 351, la procédure de concertation susmentionnée n’a
pas été utilisée et/ou suivie dans de nombreux cas et qu’à de très nombreuses reprises, des
181 T. DAEMS, « Een gevangenis is geen koekjesfabriek », Juristenkrant, afl. 228, 20 april 2011, 13. 182
Hand. Kamer 2010-11, Commissie voor de Justitie, 26 oktober 2010, CRIV 53 COM 014, 28.
85
chefs d’établissements ont été confrontés à des grèves inopinées et à des abandons
“spontanés, immédiats et massifs” d’agents pénitentiaires en service”.183
Als voorbeeld neemt het CPT de stakingsacties in april 2012 in de gevangenissen van Vorst
en Andenne. In Vorst, tijdens twee stakingsperioden van drie dagen, noteerde het CPT de
volgende gevolgen: afschaffing van de wandeling, van de telefoon, van de douche, van
bezoeken, van de kantine, van externe transferts (ziekenhuis, dokter, rechtbank,…), verstoring
van de distributie van de maaltijden (geen warme maaltijd op de eerste stakingsdag) en
uitsluitend toegang tot voorgeschreven medicijnen en spoedige verzorging. In de gevangenis
van Andenne, tijdens een stakingsactie die niet minder dan negen dagen duurde, was de
situatie vergelijkbaar: één maaltijd per dag, uitsluitend toegang tot spoedhulp, afschaffing van
de wandeling, telefoon, douche (na 3-4 dagen wel beperkte toegang), bezoeken en transferts.
Op de eerste dag zaten de gedetineerden tot 20 uur ’s avonds in de binnenkoer geblokkeerd
omdat de penitentiaire bewakingsassistenten de instelling hadden verlaten. In zijn conclusie
over de stakingen in de gevangenissen in het rapport van 2012 onderstreept het CPT duidelijk
dat het protocol geen duurzame oplossing biedt om de erbarmelijke gevolgen van
stakingsacties tegen te gaan:
“En résumé, toutes les informations à disposition du CPT tendent à montrer que le protocole
N° 351 est loin de donner satisfaction, et qu’il ne garantit en aucune manière un
fonctionnement raisonnable des établissements en cas de grève du personnel. De plus, un
nombre important de grèves ou de mouvements sociaux ont été lancés en dehors du
mécanisme de concertation prévu. En conséquence, le CPT réitère sa recommandation,
formulée aux autorités belges dès 2005, visant à instaurer sans délai un “service garanti” au
sein des établissements pénitentiaires”.184
Waarom is die evaluatie nu zo belangrijk? Op 1 december 2011 heeft de regering Di Rupo in
zijn regeringsakkoord nogmaals de behoefte uitgedrukt om het protocolakkoord “onverwijld”
te evalueren.185
Verder bepaalde het akkoord dat “bij een negatieve evaluatie of stakingen die
het huidige of toekomstige protocol niet naleven, meer dwingende maatregelen zullen worden
getroffen om de continuïteit van de overheidsdienst te waarborgen”. Aangezien er vandaag
183
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23
au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §84 (vrije vertaling). 184
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou
dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23
au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §86. 185
http://www.standaard.be/extra/wl/regeerakkoord.pdf, 143.
86
nog geen evaluatie is, kunnen deze dwingende maatregelen ook niet genomen worden. Alles
zit vast. Zolang er geen objectieve evaluatie van beide partijen komt, gaan de vakbonden
nooit instemmen met bijkomende maatregelen die hun stakingsrecht zouden beperken. Een
objectieve beoordeling, opgesteld en ondertekend door de partijen, zou de situatie
deblokkeren. Het lijkt eenvoudig, maar in België zijn er nogal wat specialisten in het
omtoveren van eenvoudige scenario’s in echte thrillers. Nochtans zijn er slechts twee
uitgangspunten. Ofwel is de evaluatie negatief, en dan zouden de overheidsvakbonden bereid
moeten zijn om concessies te doen op hun stakingsrecht zodat de rechten van gedetineerden
beter gewaarborgd worden (bijvoorbeeld protocol aanpassen en bindend maken of, een stap
verder, een gegarandeerde dienstverlening invoeren), ofwel is de evaluatie positief en dan zou
het protocolakkoord in stand moeten blijven, ook al lijkt dit tweede geval, rekening houdend
met de omstandigheden van de voorbije jaren in de gevangenissen, zeer onwaarschijnlijk.
Bij gebrek aan een officiële evaluatie van het protocol, kunnen we toch concluderen dat dit
instrument absoluut geen succes is. Het was de bedoeling de sociale dialoog tussen de FOD
Justitie en de overheidsvakbonden een nieuw dynamiek te geven en conflicten in de
penitentiaire sector te beheersen. De vele (spontane) stakingen sinds de ondertekening van het
protocol leren ons het omgekeerde. Terwijl het CPT sinds 2005 herhaaldelijk zijn wil uitdrukt
om een gegarandeerde dienstverlening in te voeren, heeft België voorlopig tot tweemaal toe
de aanbeveling van het Comité naast zich neergelegd. In 2009 heeft de Belgische regering het
toekomstig protocol als bescherming gebruikt om de eisen van het CPT te ontlopen. “Een
minimumdienstverlening is om die reden op dit moment niet aan de orde”, antwoordde België
op het verslag van 2009.186
Drie jaar later, naar aanleiding van een nieuw bezoek van het
CPT, verwees de regering naar het regeringsakkoord Di Rupo van 2011 dat “meer dwingende
maatregelen” zou treffen in geval van een negatieve evaluatie (cfr. supra).187
Bovendien
profiteerde België van de gelegenheid om snel twee wetsvoorstellen te vermelden die een
gegarandeerde dienstverlening zouden invoeren. Deze werden helaas snel van de plank
geveegd. In 2013 heeft het CPT voor het laatst ons land bezocht. Het rapport is nog niet
gepubliceerd, maar we kijken al uit naar welk excuus de regering deze keer aan het Comité
zal voorschotelen. Hoe dan ook, het is nogal choquerend vast te stellen hoe België telkens dit
186
CPT, Réponse du Gouvernement de la Belgique au rapport du Comité européen pour la prévention de la
torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants relatif à sa visite effectuée en Belgique du 28
septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2011) 7, 27 (vrije vertaling). 187
CPT, Réponse du Gouvernement de la Belgique au rapport du Comité européen pour la prévention de la
torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants relatif à sa visite effectuée en Belgique du 23 au 27
avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 37, 17.
87
falende protocol naar voren schuift als zaligmakende oplossing. Professor Tom Daems heeft
er de juiste woorden voor gevonden:
“De manier waarop België het CPT in deze materie tracht te sussen, lijkt meer op
kwakzalverij dan dat het getuigt van een ernstige aanpak van een (letterlijk) levensbelangrijke
problematiek waarin de overheid een verpletterende verantwoordelijkheid draagt”.188
De onvermijdelijke vraag in deze zaak is nu de volgende: waarom heeft België een protocol
ondertekend terwijl het CPT en alle andere organisaties al meerdere jaren bij ons land
aandringen om een gegarandeerde dienstverlening in te voeren? Hoe komt het dat ons land
voor een andere (verkeerde) oplossing heeft gekozen? Vooraleer deze fundamentele vraag te
beantwoorden, gaan we eerst kijken hoe andere Europese landen het stakingsrecht in hun
gevangenissen regelen. Het is de bedoeling een bondig overzicht van het recht tot staken in
elk van die landen te geven, gevolgd door een analyse over het feit of deze landen het
stakingsrecht van de penitentiaire agenten in balans hebben kunnen brengen met de rechten
van de gedetineerden en, zo ja, op welke manier.
Hoofdstuk II – Nederland
In Nederland bestaat er geen grondwettelijk recht op staken, noch enige wet die het
stakingsrecht regelt. Bij gebrek aan regelgeving, behoort het aan de rechters toe om
aangelegenheden in verband met collectieve actie te beoordelen: er is sprake van een
pretoriaanse erkenning van het stakingsrecht. Sinds het intrekken van het coalitieverbod in
1872, hebben werknemers het recht om te staken, zij het niet ongelimiteerd. Op 22 mei 1980
is het Europees Sociaal Handvest (“ESH”) in Nederland in werking getreden, dat, in artikel
6.4 lid 4, het stakingsrecht van alle werknemers erkent. In het NS-arrest van de Hoge Raad in
1986189
, besliste het hoogste rechtscollege van Nederland dat artikel 6, lid 4 ESH direct van
toepassing was in de Nederlandse rechtsorde. Het recht op collectieve actie werd vanaf dan
definitief als grondrecht erkend. In 1980 werd er echter een bijzondere positie ingenomen
voor ambtenaren. Voordat deze ratificatie kon plaatsvinden, diende onder meer eerst het
strafrechtelijk stakingsverbod, dat vanaf 1903 voor ambtenaren en spoorwegpersoneel was
opgenomen, te worden geschrapt. Door de ratificatie van het ESH zouden zij dus voor het
188
T. DAEMS, « Een gevangenis is geen koekjesfabriek », Juristenkrant, afl. 228, 20 april 2011, 13. 189
HR 30 mei 1986, NJ, 1986, 688.
88
eerst het recht op collectieve actie verkrijgen, maar de overheid wou niet dat ambtenaren een
onbeperkt stakingsrecht zouden verkrijgen. De Nederlandse regering heeft dus, bij de
ratificatie van het ESH, een voorbehoud gemaakt waardoor het overheidspersoneel
(waaronder de penitentiaire inrichtingswerkers of “piw’ers”) vooralsnog van de werking van
artikel 6 lid 4 werd uitgezonderd. Dit gebeurde in afwachting van een nationale wetgeving die
de regeling van het recht op collectieve actie van ambtenaren zou komen ophelderen. Naast
een wettelijke regeling voor militaire ambtenaren, is deze wetgeving over het collectief
actierecht van ambtenaren er tot op heden nooit gekomen. Aangezien het stakingsrecht,
volgens het ESH, slechts bij wet kon worden beperkt en er dus voorlopig geen wet bestond,
maar de regering zijn intentie getoond had om het stakingsrecht van ambtenaren te beperken,
rees de vraag in hoeverre ambtenaren zich op artikel 6, lid 4 ESH konden beroepen.
Uiteindelijk werd de knoop pas in 2006 definitief doorgehakt. Na de ratificatie van het
Herziene Europees Sociaal Handvest (“HESH”), heeft de Nederlandse regering, onder druk
van de Hoge Raad die reeds geoordeeld had dat ambtenaren niet van het recht op collectieve
actie konden worden uitgesloten190
, afstand gedaan van het voorbehoud ten aanzien van het
overheidspersoneel. Deze beperking geldt vandaag nog slechts voor militaire ambtenaren en
ambtenaren van het Ministerie van Defensie. Nu ambtenaren – met in begrip van cipiers – het
recht hebben om collectieve actie te voeren, stelt zich de vraag naar de limiet van hun recht.
Hoe wordt deze omkaderd?
Aangezien het stakingsrecht in Nederland niet geregeld is door de wet, gaat het hier om
“rechtersrecht”. Het behoort dus aan de rechter toe om het recht tot staken te moduleren. Als
vaste lijn in de Nederlandse rechtspraak geldt dat een staking die wordt gedekt door artikel 6,
lid 4 ESH in beginsel rechtmatig is, behalve indien zwaarwegende procedureregels zijn
veronachtzaamd en op grond van de afweging van de omstandigheden van het geval moet
worden geoordeeld dat de bonden en diens leden in redelijkheid niet tot de actie hadden
kunnen komen. Er geldt dus een spelregel- en een proportionaliteitstoets.191
De “spelregeltoets” kent twee componenten. Ten eerste mag een collectieve actie in
Nederland alleen worden ingezet als laatste redmiddel (“ultimum remedium”). Dit betekent
dat er eerst overleg moet zijn tussen de vakbonden en de overheid vooraleer er naar het
stakingswapen gegrepen wordt. De Wet op de ondernemingsraden (“WOR”) geeft een
verplicht kader voor overleg van personeel met de leiding. Het gaat hier om een vorm van
190
HR 11 december 1992, RvdW 1993, 10, NJ 1996, 229. 191 R. VAN ARKEL, « Staken bij essentiële diensten », Arbeidsrecht 2013/25, afl. 4, 16.
89
medezeggenschap tussen beide partijen waarbij vakbondsafgevaardigden voor sommige
kwesties zoals reorganisatie en afvloeiing van personeel zelfs een wettelijk adviesrecht
bezitten.192
Soms zitten er zelfs leden in de ondernemingsraad die tevens lid zijn van een
vakbond. Het maakt allemaal niet uit. Als penitentiaire inrichtingswerkers het werk willen
staken, moeten zij eerst rond de tafel gaan zitten met het lokale en centrale bestuur vooraleer
actie te ondernemen. Ten tweede moeten zij de staking tijdig aankondigen zodat er nog aan de
eisen van de vakbonden kan worden voldaan en eventueel maatregelen te treffen. Hoe lang de
minimale aankondigingstermijn dient te zijn, zal worden beoordeeld aan de hand van de
concrete omstandigheden.
Als de “spelregeltoets” is doorstaan, moet worden beoordeeld of de cipiers in redelijkheid tot
de actie hadden kunnen komen. Dit is de “proportionaliteitstoets”. In het VSN-arrest193
heeft
de Hoge Raad geoordeeld dat er nagekeken moest worden of de staking, gelet op de
zorgvuldigheid die krachtens artikel 6:162 BW (onrechtmatige daad) moet worden genomen,
inbreuk maakt op rechten van derden of algemene belangen en of beperkingen dringend
noodzakelijk waren. Of dat het geval is, is volgens de Hoge Raad een vraag van
belangenafweging. Naarmate de werkstaking meer schadelijke uitstraling naar de openbare
orde heeft, zal de rechter minder actiemiddelen toelaten. Bij die beoordeling wordt in de
rechtspraak regelmatig van belang geacht of wordt gestaakt bij een “essentiële” dienst. Welke
zijn deze “essentiële diensten”? We hebben het al over dit begrip gehad toen we het ESH in
het eerste deel besproken hebben (cfr. supra). Laten we ons geheugen even opfrissen. In zijn
Conclusions van 2010 definieerde het Europees Comité voor Sociale Rechten (“ECSR”) het
begrip “essentiële diensten” als volgt:
“As regards the restrictions in the essential services sectors, the Committee recalls that
prohibiting strikes in sector which are essential to community is deemed to serve a legitimate
purposes since strikes in these sectors could pose a threat to public interest, national security,
and/or public health.”
Spijtig genoeg heeft er tot op heden geen enkele Nederlandse rechtbank het begrip zelf
ingekleurd zodat het meer duidelijkheid kreeg. Het ECSR gaat dan verder met een zeer
belangrijke opmerking:
192 T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het
stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 28. 193
HR 21 maart 1997, NJ 1997, 437.
90
“However, simply banning strikes even in essential sectors – particularly when they are
extensively defined – is not deemed proportionate to the specific requirements of each sector,
but providing for the introduction of a minimum service requirement in these sectors might
beconsidered in conformity with article 6§4”.
Het simpelweg verbieden van stakingen in essentiële sectoren is dus niet toegestaan volgens
het ECSR, het eisen van een minimumdienstverlening wel.
De vraag die daaruit voortvloeit, is de volgende: maken gevangenissen deel uit van deze
“essentiële sectoren”? Met andere woorden, wanneer de dienstverlening in een gevangenis
niet wordt gecontinueerd, is er dan een aanmerkelijke kans dat dit leidt tot gevaar voor één of
meer mensenlevens en/of tot ernstige gezondheidsschade bij één of meerdere personen? Ja, ja
en nogmaals ja. Wij hebben uitvoerig de gevolgen van een staking op de levenscondities van
de gedetineerden aangetoond. Het lijdt geen twijfel dat een gevangenis als een “essentiële
dienst” beschouwd moet worden.194
Dat de staking zich in de Belgische of Nederlandse
gevangenissen afspeelt, speelt geen rol: de gevolgen blijven dezelfde. We kunnen het zelfs
een zuiver “essentiële dienst” noemen, in die zin dat er een directe band bestaat tussen de
continuïteit van de dienst en de gezondheid van mensen.
Wat mogen we, tot slot, afleiden uit de Nederlandse regelgeving? De Nederlandse
penitentiaire inrichtingswerkers mogen het werk neerleggen, maar hun actiemiddel zal, indien
de overheid of elke belanghebbende een verbod (met dwangsom) eist bij de burgerlijke
rechter, een rechterlijke toets moeten doorstaan. De rechter zal dit aan de hand van twee
criteria beoordelen: de spelregeltoets, die ervoor zorgt dat er aan de formele procedureregels
voldaan wordt, en de proportionaliteitstoets, die ervoor zorgt dat de belangen van derden op
basis van artikel 6:162 BW niet geschaad worden. Voor de penitentiaire beambten is het
vooral dat tweede criterium dat een hinderpaal vormt. Zij werken namelijk in een “essentiële
sector”. Een staking in een dergelijke sector leidt onmiddellijk tot (ernstige) problemen bij de
gegijzelde gedetineerden. De rechter zal dan meer terughoudend zijn om een staking toe te
laten. In de praktijk heeft dit twee consequenties: enerzijds, duren de collectieve acties in de
Nederlandse gevangenissen nooit lang, het zijn eerder stiptheidsacties en, anderzijds, wordt de
dienst gereduceerd tot het uiterste minimum, maar nooit volledig stopgezet.195
Op deze twee
194
A. STEWART en M. BELL, The Right to Strike: A Comparative Perspective. A study of national law in six
EU states, The Institute of Employment Rights, Liverpool, 2009, 89-90. 195 T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het
stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 28.
91
punten zit dan het contrast met België. De Belgische cipiers staken soms gedurende meer dan
een week en bovendien moet de politie inspringen omdat zij de instelling verlaten. Het is dus
dankzij een grondige belangenafweging door de rechter dat Nederland een balans heeft
gevonden tussen het recht op collectieve actie van de penitentiaire inrichtingswerkers en de
mensenrechten van de gedetineerden.
Hoofdstuk III – Duitsland
Net zoals in Nederland, wordt het recht op staken in Duitsland niet expliciet door een
wettelijke regeling erkend. Sinds een uitspraak van het “Bundesarbeitsgericht” in 1955196
,
wordt het afgeleid uit het grondwettelijk vastgelegde principe van vrijheid van vereniging
voor vakbonden of werkgeversorganisaties, zoals vermeld in artikel 9 §3 van de Duitse
grondwet (“Grundgesetzfür die Bundesrepublik Deutschland”). Aangezien er in Duitsland
weinig wettelijke regelingen over het recht op collectieve actie bestaan, is de rechtspraak, en
in het bijzonder deze van het federaal Arbeidshof (“Bundesarbeitsgericht”) en van het
Grondwettelijk Hof (“Bundesverfassungsgericht”), de belangrijkste rechtsbron van het
stakingsrecht geworden. Het is dus net zoals in Nederland een jurisprudentiële erkenning en
modulering van het recht op staken.
Oorspronkelijk was de term collectieve actie niet verbonden aan artikel 9 §3 van de
Grondwet, maar naar aanleiding van de wet van 24 juni 1968 in verband met de noodtoestand
van 1968 werd aan dit artikel een laatste zinnetje toegevoegd: “Bepaalde noodmaatregelen
mogen niet gericht zijn tegen de collectieve actie van de verenigingen indien deze collectieve
actie als doel heeft de arbeids- en economische condities te garanderen en verbeteren”. In een
arrest van 1991197
, heeft het Duitse Grondwettelijk Hof deze bepaling verduidelijkt: de
verenigingen, vermeld in artikel 9 §3, worden gekarakteriseerd door hun doel om de arbeids-
en de economische voorwaarden te garanderen en verbeteren. Dit doel omvat het sluiten van
collectieve arbeidsovereenkomsten. De Grondwet garandeert dus het stakingsrecht voor zover
het doel van de collectieve actie eruit bestaat om tot een collectieve arbeidsovereenkomst te
196 L. DE MEYER, Proportioneel stakingsrecht? De invulling van het stakingsrecht binnen het Europa van de
Raad en van de Europese Unie, Antwerpen, Intersentia, 2012, 8. 197
Bundesverfassungsgericht, 26.6.1991, BverfG 84, 212.
92
komen.198
Collectieve acties voor andere doeleinden worden bijgevolg als onwettig
beschouwd en kunnen gestraft worden. Een belangrijk gevolg van deze relatie tussen
collectieve actie en collectieve onderhandelingen is dat de actiemiddelen enkel wettig
uitgevoerd kunnen worden door de partijen die bevoegd zijn om een collectieve
arbeidsovereenkomst te sluiten, namelijk de vakbonden. Het stakingsrecht in Duitsland is dus
een recht voor de vakbonden en geen individueel recht.199
Hoe beoordeelt de Duitse rechter nu of een staking legaal is? Het federaal Arbeidshof heeft
mettertijd een aantal criteria ontwikkeld waaraan een staking moet voldoen. Het voornaamste
criterium voor de evaluatie van het wettig karakter van een staking is, zoals in Nederland, het
evenredigheidsbeginsel. Dit houdt de drie volgende voorwaarden in:
- het gebruik van een collectieve actie moet noodzakelijk zijn;
- het actiemiddel moet geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en
- het mag geen buitensporig instrument zijn, dat geen band zou hebben met de
vordering van de vakbonden.
Aangezien dit principe nogal vaag is, heeft het Arbeidshof de kans niet laten liggen om het
verder te specificeren met de volgende vereisten:
- de staking moet de vredesverplichting respecteren: er mag geen collectieve actie
gevoerd worden vooraleer de vredesplicht is uitgeput;
- de staking moet redelijk of “fair” zijn: ze mag er niet uitsluitend op gericht zijn de
werkgever of onderneming te schaden en
- de staking moet als laatste redmiddel gebruikt worden: er moet een voorafgaande
poging tot bemiddeling komen en, indien dit niet lukt, moeten alle andere
onderhandelingsmiddelen uitgeput zijn.
De meeste voorwaarden vinden we terug in het Nederlands systeem, maar in tegenstelling tot
andere landen, bestaat er in Duitsland geen verplichting om een staking aan te kondigen.200
Zoals in alle andere landen, is het stakingsrecht in Duitsland ook geen absoluut recht. Het
meest controversiële punt van de Duitse regeling betreft ongetwijfeld het verbod op het
198 A. STEWART en M. BELL, The Right to Strike: A Comparative Perspective. A study of national law in six
EU states, The Institute of Employment Rights, Liverpool, 2009, 54-55. 199
In de praktijk gebeurt het wel vaak dat niet aangesloten werknemers zich aansluiten bij een staking
uitgeroepen door een vakbond. 200 R. BLANPAIN en R. BEN-ISRAEL, Strikes and lock-outs in industrialized market economies, Kluwer,
Boston, 1994, 67-69.
93
stakingsrecht voor statutaire ambtenaren. De “Beambte” (waaronder ook de cipiers of
“Justizvollzugsbeamter”) genieten in Duitsland, onafhankelijk van hun sector, geen
stakingsrecht.201
Dit verbod berust op artikel 33 §5 van de Grondwet, maar vloeit vooral voort
uit een lange traditie. In Duitsland is het zo dat de relatie tussen ambtenaren en de overheid
als “uitzonderlijk” wordt beschouwd, in vergelijking met een normale arbeidsrelatie. De reden
hiervoor is dat ambtenaren beschouwd worden significante voordelen te krijgen in
vergelijking met werknemers, zoals jobzekerheid, pensioenregeling, sociale voordelen enz.
Als tegenprestatie hebben zij dan, als “dienaars van de Staat”202
, een grotere loyaliteitsplicht
ten opzichte van de overheid, die zich onder andere uitdrukt in de afwijzing om het werk neer
te leggen. Deze opvallende regeling houdt zich in stand doordat er in Duitsland sterke
vakbonden zijn die, door middel van een permanente sociale dialoog, de arbeidsvoorwaarden
van ambtenaren regelmatig heronderhandelen en soms verbeteren.
In de penitentiaire sector worden de belangen van de gevangenisbewaarders door de “Bund
der Strafvollzugsbediensteten in Deutschland” (“BSBD”) verdedigd.203
Onafhankelijk van
deze vakbondsvertegenwoordiging worden ook ter plaatse in de instellingen zelf
personeelsvertegenwoordigers verkozen, die een recht van inspraak hebben en voorstellen tot
verbetering van de arbeidsvoorwaarden kunnen formuleren. Er bestaat dus samenwerking en
overleg op lokaal niveau tussen de personeelsvertegenwoordigers en de directie van de
instelling waarbij de arbeidsvoorwaarden regelmatig, door een constructieve dialoog,
besproken worden. Dit mechanisme balanceert het opgelegde stakingsverbod, dat trouwens in
strijd is met artikel 6 §4 ESH en de Conclusions van het ECSR. De balans tussen het
stakingsrecht en de rechten van de gedetineerden buigt in Duitsland dus volledig in het
voordeel van deze laatsten, maar door een efficiënte dialoog tussen de sociale actoren worden
arbeidsconflicten vreedzaam geregeld waardoor cipiers, indien zij het recht hadden om te
staken, eigenlijk zelden naar het stakingswapen zouden grijpen.
201 M. OBRADOVIC, « Le service minimum en cas de grève dans les établissements pénitentiaires: un survol de
la question dans quelques Etats européens et le point de la situation en Belgique », Commission Prisons de la
Ligue des droits de l’homme, non daté, non publié, 3. 202 L. DORÉ, « Le service minimum dans les services publics en cas de grève. Aspects de droit comparé », Rev.
dr. pub. 2005/4, 891. 203 T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het
stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 28.
94
Hoofdstuk IV – Frankrijk
In Frankrijk bestaat er, in tegenstelling tot Nederland en Duitsland, wel een wettelijke
erkenning van het stakingsrecht. In de nasleep van de Tweede Wereldoorlog werd in 1946 het
stakingsrecht inderdaad al grondwettelijk verankerd. Artikel 7 van de Preambule van de
toenmalige Grondwet bepaalt dat “het stakingsrecht wordt uitgeoefend binnen het kader van
de wetten die het regelen”. Vandaag verwijst de Preambule van de huidige Franse Grondwet
van 4 oktober 1958 terug naar de Preambule van 1946 waardoor het stakingsrecht zowel voor
werknemers als voor ambtenaren204
erkend wordt. Hoewel het stakingsrecht in Frankrijk een
grondrecht is erkend door de Constitutie, bestaan er bijzonder weinig bepalingen die dit recht
reguleren en de weinige normen die er zijn vormen geen geheel. De rechters, en vooral de
“Conseil constitutionnel” en de “Cour de Cassation”, spelen bijgevolg een grote rol bij de
uitoefening van dit recht.205
Dit is vooral het geval voor de privé sector. In de openbare sector
is de Franse wetgever echter bezorgd om het verzekeren van de continuïteit van de openbare
dienst en het stakingsrecht van ambtenaren nauwkeurig te omkaderen door onder andere het
respect van een specifieke procedure206
, gekenmerkt door een stakingsaanzegging en een
voorafgaande onderhandelingsplicht, te eisen.
Hoe zit het nu met de gevangenisbewaarders (“surveillants pénitentiaires”)? In hun
hoedanigheid van staatsambtenaren, worden de cipiers, net zoals alle andere ambtenaren, eerst
onderworpen aan een “Algemeen ambtenarenstatuut” (“Statut général des fonctionnaires”),
dat voor hen uit twee wetten bestaat: de wet van 13 juli 1983 betreffende de rechten en
plichten van ambtenaren (wet “Le Pors”)207
en de wet van 11 januari 1984 inzake de statutaire
bepalingen met betrekking tot de publieke functie van de Staat. Omdat de penitentiaire
beambten lid zijn van een administratie die een taak van openbare veiligheid vervult, vallen
zij ook onder toepassing van een “Speciaal statuut” (“Statut spécial”), dat op bepaalde punten
afwijkt van het Algemeen statuut. Voorzien door het decreet nummer 58-696 van 6 augustus
1958 dat de basisprincipes ervan vastlegt, worden de belangrijkste punten van dit “Speciaal
statuut” vandaag verklaard door het decreet nummer 66-874 van 21 november 1966 inzake
204
Cons. const., 25 juill. 1979, RDP 1980, 1705. 205
Volgens het Franse Hof van Cassatie, kan een rechter niet beoordelen of de collectieve actie van de stakers
een wettig karakter vertoont. Indien hij dit zou doen, zou hij de uitoefening van een grondwettelijk recht
ondermijnen, terwijl dit in strijd is met het principe van de scheiding der machten. In dit opzicht contrasteert de
Franse traditie duidelijk met de Nederlandse manier van denken. 206
Art. L2512-2 Code du travail. 207
Artikel 10 van deze wet bepaalt expliciet het stakingsrecht voor ambtenaren: « De ambtenaren oefenen het
stakingsrecht uit binnen het kader van de wetten die het regelen ».
95
het reglement van de openbare administratie met betrekking tot het speciaal statuut van
ambtenaren van de buitendiensten van de penitentiaire administratie. Het voornaamste en
meest omstreden verschilpunt met het algemeen statuut, ligt vervat in artikel 3 van het decreet
van 6 augustus 1958:
“Elke gezamenlijke beëindiging van de dienst, elke collectieve actie van ongehoorzaamheid
uitgeoefend door het personeel van de buitendiensten van de penitentiaire administratie, is
verboden”.
De Franse cipiers hebben dus, zoals hun Duitse collega’s, ook geen stakingsrecht. Bovendien
licht het decreet in een tweede zin toe dat, in geval van het niet nakomen van dit verbod,
tuchtsancties uitgesproken kunnen worden. Dat verbod volgde op een zeer zware actie van het
gevangenispersoneel in 1957, die erop was gericht een gelijkwaardig statuut, vergelijkbaar
met dat van de politie, te verkrijgen.208
Uiteindelijk werd deze eis, in de onderhandelingen
met de vakbondsorganisaties, opgegeven in ruil voor andere tegenprestaties zoals een hogere
loonindexering, een snellere loopbaanvooruitgang of nog pensioenvoordelen. Deze zaken
bestonden al voor de politiediensten. Sinds enkele jaren merken we dat de penitentiaire
agenten in Frankrijk terug aan de slag gaan, en hun vordering om hun statuut volledig op
gelijke voet te krijgen met dat van de politie, uit de koelkast halen. Dit verklaart onder andere
waarom er af en toe sociale acties plaatsvinden zoals blokkeringen van de instellingen door
agenten met verlof. In 2009 heeft de penitentiaire administratie liefst zesmaal het speciaal
statuut moeten toepassen. Dit betekent het uitspreken van tuchtsancties ten gevolge van
blokkeringen, weigering om de dienst te hernemen of een illegale bezetting van de zetel van
een instelling.209
Dit is wel uitzonderlijk. Aangezien er een stakingsverbod geldt, dient het
personeel haar taken verder uit te voeren en de meesten doen dat ook. Tijdens een
werkneerlegging zal het personeel eerder overgaan tot het bevriezen van activiteiten die niet
tot de kerntaken van de functie behoren en zal een betoging of stakingspiket worden
georganiseerd door de personeelsleden die niet aan het werk zijn.
Zoals in Duitsland bezitten de penitentiaire agenten in Frankrijk geen stakingsrecht. Dit
verbod is, in vergelijking met de Duitse regeling, eigen aan de cipiers en is bovendien ook
wettelijk, door middel van een decreet, geregeld waardoor het niet in strijd is met artikel 6§4
208 T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het
stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 29. 209 M. POCHARD, « Les gardiens de prison », Pouvoirs 2010/4, n° 135, 91.
96
ESH.210
Dit betekent echter niet dat er nooit collectieve acties gevoerd worden. Tijdens
sociale acties zullen de Franse gevangenisbewaarders, onder druk van de oplegging van een
tuchtsanctie, altijd hun kerntaken verder uitoefenen zodat de gedetineerden nooit alleen
achtergelaten worden. De Franse regering heeft er dus voor gekozen, net zoals Duitsland, de
balans in het voordeel van de continuïteit van de bejegeningsdienst te laten overhellen,
waardoor de rechten van de gedetineerden tijdens stakingen in principe niet geschonden
worden.
Hoofdstuk V – Verenigd Koninkrijk
Aangezien er in het Verenigd Koninkrijk geen geschreven grondwet bestaat, wordt het recht
op collectieve actie beschermd door lagere rechtsbronnen zoals wetten en de common law.
Volgens de common law kunnen de organisatoren van en de deelnemers aan een collectieve
actie aansprakelijk worden gesteld als hun actie niet beschermd is door immuniteiten. De actie
zal dan beschouwd worden als het verbreken van het arbeidscontract door de werknemers die
deelnemen aan de actie.211
Dit geeft de werkgever de bevoegdheid om tegen die personen een
aantal sancties te nemen zoals ontslag of loononthouding.
Wat zijn nu deze “immuniteiten”? De belangrijkste wetgeving, die een regeling in verband
met collectieve acties inhoudt, is de “Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act”
(verder “TULRCA”) van 1992. Volgens deze wet kunnen werknemers, die deelnemen aan
een collectieve actie, beschermd worden tegen ontslag en kunnen vakorganisaties, die
werknemers tot een staking oproepen, niet aansprakelijk gesteld worden. Hierbij moet wel
opgemerkt worden dat deze beschermings- en immuniteitsgronden zeer beperkt zijn en strikt
omkaderd worden door procedurele beperkingen. De voornaamste beperking, ingevoerd door
de “Trade Unions Act” van 1984 maar ingekleurd door de TULRCA van 1992, bestaat erin
dat men een geheime stemming (“ballot”) moet houden vooraleer over te gaan tot een staking.
Een vakbond die deze vereiste niet naleeft, verliest onmiddellijk zijn immuniteit. Volgens
paragraaf 226A van de TULRCA moet de vakbond deze stemmingsaanzegging zeven dagen
210
Ook in Polen en Luxemburg geldt er een specifiek stakingsverbod voor ambtenaren van de penitentiaire
administratie: M. OBRADOVIC, « Le service minimum en cas de grève dans les établissements pénitentiaires:
un survol de la question dans quelques Etats européens et le point de la situation en Belgique », Commission
Prisons de la Ligue des droits de l’homme, non daté, non publié, 2. 211 W. WARNECK, Strike rules in the EU27 and beyond : a comparative overview, Brussels, ETUI-REHS,
2007, file:///C:/Users/User/Downloads/Strike%20rules%20in%20the%20EU27.pdf, 70.
97
op voorhand aan de werkgever aankondigen. Indien de stemming dan resulteert in een
meerderheid ten gunste van de collectieve actie, zal de werkgever – indien hij enig conflict
wil vermijden – zich neerleggen bij deze beslissing. De stemming is dan, krachtens paragraaf
234 van de TULRCA, vier weken geldig vanaf de dag waarop er gestemd wordt. Als de
meerderheid de collectieve actie echter niet steunt, zal de staking niet kunnen plaatsvinden en
zullen de werknemers hun werk moeten hervatten. Het stakingsrecht vormt in het Verenigd
Koninkrijk dus slechts een onderdeel van de aan de vakbonden verleende immuniteiten en is
bovendien aan tal van restricties onderworpen. Er is dan ook geenszins sprake van een
individueel recht, maar enkel van een zekere stakingsvrijheid.212
In de publieke sector bestaat er in het Verenigd Koninkrijk geen enkele regeling met
betrekking tot de minimumdienstverlening in de openbare diensten. Hierbij moeten we
meteen een opmerking maken. In vergelijking met andere Europese landen, worden in het
Verenigd Koninkrijk veel openbare diensten geregeld door private ondernemingen. Vooral in
de transportsector is dit het geval: metro’s, treinen, bussen en vliegtuigen zijn allemaal in
handen van extra-gouvernementele ondernemingen. Dit heeft tot gevolg dat de mogelijkheden
om een (nationale) staking uit te roepen zeer beperkt zijn en zelden voorkomen. Enkele dagen
geleden, op 8 juli, legde een 24-urenstaking de Londense metro plat wegens het afspringen
van de onderhandelingen over het nachtwerk. Het was meteen de grootste staking bij de
Londense metro sinds… 2002.213
Hoe de Britten zouden reageren op de herhaalde stakingen
in België, laten we nu even terzijde.
Hoewel er geen regeling bestaat in verband met een minimumdienst, beschikt de overheid
toch over twee belangrijke wapens om de continuïteit van bepaalde openbare diensten te
verzekeren. Als eerste instrument, bezit de overheid een opvorderingsbevoegdheid. The
“Emergency Powers Act” van 1964, die deze van 1920 amendeert, geeft de overheid de
bevoegdheid om in geval van nood, mits akkoord van het Parlement, de nodige maatregelen te
nemen teneinde de essentiële diensten van het land te garanderen door troepen in te zetten
voor “spoedeisende taken van nationaal belang”. Deze opvorderingsbevoegdheid blijft wel
een uitzonderlijk wapen en wordt slechts als ultimum remedium gebruikt. Dit verklaart
waarom het sinds 1920 slechts twaalf keer gebruikt werd. Een tweede, meer radicale, middel
om de continuïteit van een dienst te waarborgen, is het wettelijk verbod op staken. Dit is de
212 L. DE MEYER, Proportioneel stakingsrecht? De invulling van het stakingsrecht binnen het Europa van de
Raad en van de Europese Unie, Antwerpen, Intersentia, 2012, 8. 213
http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/buitenland/1.2386912.
98
oplossing die vandaag geldt in de Britse gevangenissen. Om het stakingsverbod in de Britse
gevangenissen goed te begrijpen, moeten we de klok even terugdraaien. In de zaak Home
Office v. Evans van 1993, bevestigde de rechtbank dat, aangezien gevangenisbewaarders
(“prison officers”) volgens artikel 8 van de Gevangeniswet van 1952 in het bezit zijn van
“alle bevoegdheden, autoriteit, bescherming en privileges van een politieagent”, zij dezelfde
status genieten als politieambtenaren en dus niet mogen staken.214
Een jaar later werd dit
verbod expliciet gemaakt in artikel 127 van de Wet op de Strafrechtspleging en Publieke Orde
(“Criminal Justice and Public Order Act”) van 1994, die aan de Minister van Binnenlandse
Zaken oplegde een gevangenisbewaarder niet aan te zetten om (1) diensten in zijn functie niet
uit te oefenen of (2) om een disciplinaire inbreuk te plegen. In 2001 kondigde New Labour
plannen aan om artikel 127 te laten schrappen en te vervangen door een overeenkomst met de
vakbonden, gekoppeld aan een onafhankelijk orgaan dat toeziet op de betalingen van de
lonen: het Prison Service Pay Review Body. Deze vakbondsovereenkomst werd op 21 maart
2005 ondertekend waardoor artikel 127 voor Engeland, Wales en Schotland verdween, maar
niet voor Noord-Ierland en cipiers in de privé sector. Twee jaar later, op 8 mei 2007, gaven de
vakbonden te kennen dat zij de overeenkomst zullen beëindigen. Als reactie op een conflict
over Contractueel Bijkomende Uren215
en de beslissing van de overheid om de invoering van
de Prison Service Pay Review Body voor de loonwaarden van 2007 geleidelijk in te voeren,
volgde op 29 augustus 2007 de eerste (!) nationale staking ooit door gevangenisbewaarders.
De regering was daar niet over te spreken en in januari 2008 verklaarde de Home Secretary
dat de overheid van plan was om het stakingsverbod voor de penitentiaire beambten terug in
te voeren. Enkele maanden later herstelde de overheid inderdaad het wettelijk verbod in
artikel 127 via artikel 138 van de Wet op de Strafrechtbedeling en Immigratie (“Criminal
Justice and Immigration Act”) van 2008. Sindsdien heeft het Verenigd Koninkrijk nog een
laatste heet standje gekend in 2012. Hoewel het voor hen bij wet verboden is om te staken,
hebben de Britse cipiers op 10 mei 2012 een nationale 5-urenstaking uitgeroepen als reactie
op de beslissing van de overheid om hun pensioensleeftijd met deze van de “Uniformed
workers” gelijk te stellen. Hun “68 is too late” campagne had tot doel de burgers en politici te
doen inzien dat zij één van de gevaarlijkste jobs uitoefenen, waardoor zij hetzelfde statuut als
het leger en de politie eisen. Aangezien de overheid van plan was haar
214 T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het
stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 30. 215
Dit is de mogelijkheid waarbij het gevangenispersoneel vrijwillig contracten kan afsluiten voor bijkomende
werkuren.
99
opvorderingsbevoegdheid tegen de vakbonden te gebruiken als reactie op deze onrechtmatige
actie, beslisten zij dan maar om, enkele uren later, vrijwillig het werk te hervatten.216
Net zoals in Frankrijk, geldt er in het Verenigd Koninkrijk vandaag een wettelijk
stakingsverbod voor het penitentiair personeel. In tegenstelling tot de meeste ambtenaren,
genieten zij geen immuniteit voor hun aansprakelijkheid waardoor zij onderworpen kunnen
worden aan sancties zoals ontslag of loononthouding. De overheid heeft geprobeerd om tot
een overeenkomst te komen met de vakbonden en het recht op staken terug in te voeren, maar
nadat de Professional Trades Union for Prison, Correctional and Secure Psychiatric Workers
(“POA”) in 2007 verklaarde zich uit de overeenkomst terug te trekken en, drie maand later,
een nationale 24-urenstaking uitlokte, was dit er teveel aan en besliste de overheid om het
stakingsverbod te herstellen. De balans weegt, net zoals in Frankrijk en Duitsland, dus ook
door in het voordeel van de continuïteit van de dienst en, meer bepaald, in het voordeel van de
gedetineerden die, tijdens stakingen, toch nog (warme) maaltijden krijgen, kunnen douchen en
dagelijks gaan wandelen.
Tot hier onze rechtsvergelijkende analyse. We zouden nog andere Europese landen kunnen
onderzoeken, maar de conclusie zou dezelfde zijn: elk land heeft een eigen regeling om er
voor te zorgen dat gevangenen, tijdens stakingen, nog toegang krijgen tot bepaalde
levensbelangrijke diensten. Landen die geen wettelijke regeling kennen voor
minimumdiensten bij stakingen van openbare diensten, hebben dan een eigen systeem om de
continuïteit van de dienst te garanderen. In Nederland zijn het de rechters die de lijnen van het
stakingsrecht uitzetten. In essentiële sectoren zoals gevangenissen zullen zij veel minder
geneigd zijn een (lange) stakingsactie toe te laten omdat dit de rechten van derden schendt en
daardoor een inbreuk pleegt op het proportionaliteitsprincipe. In het Verenigd Koninkrijk,
waar er ook geen wettelijke regeling bestaat in verband met minimumdiensten, beschikt de
overheid over twee geduchte wapens: een opvorderingsbevoegdheid en een stakingsverbod in
bepaalde essentiële sectoren zoals de politie, het leger, de post en de gevangenissen. Andere
landen hebben, voor sommige diensten, wel een regeling voor een minimale dienstverlening
in de publieke sector, maar kennen ook een stakingsverbod voor vitale sectoren. President
Sarkozy heeft in Frankrijk, naast de domeinen die al een minimumdienst kenden zoals de
216
http://www.telegraph.co.uk/news/uknews/law-and-order/9257833/Prison-officers-hold-rare-strike-as-35000-
police-stage-largest-ever-march.html.
100
radio- en televisiemaatschappijen, de controle van het luchtverkeer of nog de
volksgezondheid, in 2008 een minimale dienstverlening ingevoerd in de openbare
vervoersmaatschappijen en in het onderwijs. Daarnaast bestaat er ook een stakingsverbod
voor andere meer essentiële diensten zoals de politie, de rechters, het leger en het
gevangenispersoneel. Uiteindelijk bestaat er nog een laatste categorie van landen, die
stakingen van alle (statutaire) ambtenaren verbieden. Dit is vandaag de regeling in Duitsland,
maar ook in Denemarken, Oostenrijk, Polen, Estland en Roemenië.217
Hoewel deze optie
waarschijnlijk de meest efficiënte is om de continuïteit in de openbare diensten te
waarborgen, is ze wel tegenstrijdig met de rechtspraak van het ECSR dat een algemeen
stakingsverbod verbiedt.
Hoe zit het nu met België? In de publieke sector bestaan er in ons land slechts een zeer
beperkt aantal domeinen die een regeling kennen in verband met het stakingsrecht van hun
arbeiders. Voor militairen en voor het personeel van de buitendiensten van de Staat geldt er
een expliciet stakingsverbod. Zij zijn de enigen in België die niet mogen staken. Daarnaast
bestaat er nog een wettelijke minimumdienstverlening voor de politie en de RTBF218
. Verder
is er niets. Alle andere ambtenaren mogen in België, na het volgen van bepaalde
procedureregels, onbeperkt staken. Voor bepaalde sectoren zoals de gevangenissen is dit toch
even slikken. Terwijl alle andere Europese landen de penitentiaire instellingen als “essentiële
diensten” beschouwen en daardoor de nodige maatregelen hebben geadopteerd om de
continuïteit van deze dienst onder alle omstandigheden te garanderen, mogen de penitentiaire
bewakingsassistenten in België vandaag nog, zoals bijna alle ambtenaren, vrij het werk
neerleggen om een beslissing of maatregel te betwisten. België is daardoor een absolute
Einzelganger in Europa: met uitzondering van Albanië, is ons land het enige van heel de Raad
van Europa, met zijn 47 lidstaten, waar het stakingsrecht in de penitentiaire sector zonder
enige beperking geldt.219
Dit is – op zijn zachtst uitgedrukt – gewoon een beschamende
vaststelling. In het volgende hoofdstuk gaan we daarvoor een verklaring trachten te vinden.
217
http://www.gva.be/cnt/aid652360/helft-europese-landen-heeft-minimumdienst-bij-stakingen-2. 218
Artikel 7 §6 van het decreet van 14 juli 1997 houdende het statuut van de "Radio-Télévision belge de la
Communauté francaise (RTBF)", BS 28 augustus 1997, 22.018. 219 D. PACI en R. SCHROUBEN, « Service minimum, sanctions en prison: la controverse », Politique 2012, n°
77, 36.
101
Hoofdstuk VI – Waarom bestaat er nog geen “gegarandeerde
dienstverlening” in de Belgische gevangenissen?
Hoewel dit eerder een vraag is voor een student politieke wetenschappen, gaan we, met onze
juristenbril, toch proberen om het Belgische politieke landschap en context te doorlopen en,
op basis daarvan, een antwoord te vinden op bovenstaande vraag. Bij gebrek aan toegang tot
juridische bronnen en/of confidentiële overheidsdocumenten, is wat volgt ook slechts een
persoonlijke interpretatie en verklaring waarom er vandaag – anno 2015 – nog geen
gegarandeerde dienstverlening bestaat in onze gevangenissen, terwijl de helft van de Europese
landen dit wel kennen, en de andere helft een stakingsverbod heeft ingevoerd voor het
gevangenispersoneel. We zullen hiervoor drie onderling verbonden redenen uitwerken.
Ten eerste, moeten we even stilstaan bij de vakbonden in België. In ons land hebben de
vakbonden veel macht, misschien wel té veel. Dat heeft met verschillende factorente maken.
Als eerste reden kunnen we naar het hoog ledenaantal verwijzen. In België sluit de
verpletterende meerderheid van werknemers aangesloten bij een vakvereniging zich aan bij
één van de drie grote federaties: het Algemeen Christelijk Vakverbond (ACV) of de
christelijke vakbond, het Algemeen Belgisch Vakverbond (ABVV) of de socialistische
vakbond en de Algemene Centrale der Liberale Vakbonden van België (ACLVB) of de
liberale vakbond. Met ongeveer 1.700.000 leden is het ACV de grootste vakbond van het
land, gevolgd door het ABVV met 1.505.000 leden en de ACLVB met 290.000 leden.
Daarnaast bestaan er nog onafhankelijke vakbonden, die niet behoren tot één van de drie
zuilen (christelijk, socialistisch, liberaal), maar met “slechts” 100.000 aangeslotenen spelen ze
een kleinere rol naast de 3,5 miljoen werknemers verspreid over het ACV, het ABVV en de
ACLVB. Met ongeveer 3,6 miljoen aangesloten werknemers en ambtenaren – ongeveer drie
op vier werknemers in totaal – behoort België tot de absolute wereldtop.220
Een tweede factor
die de macht van de vakbonden verklaart, is de structuur van onze Staat. In een federale Staat
zoals België oefenen de vakbonden meer druk uit op de overheid omdat er geen centralisatie
is van het gezag doordat de gefedereerde entiteiten, de Gemeenschappen en de Gewesten, –
vooral in België – meer bevoegdheden krijgen. In sterk gecentraliseerde staten zoals Frankrijk
bijvoorbeeld, hebben vakbonden minder invloed op politieke beslissingen en staat de sociale
220
Om te illustreren dat België een echt vakbondsland is, kunnen we een vergelijking maken met andere landen.
Zo was er tussen 1960 en 2012 in België een gemiddelde syndicalisatiegraad van 50%, terwijl dit in het
Verenigd Koninkrijk 26 % was, 20% in Nederland, 18% in Duitsland en slechts 8% in Frankrijk. Het
gemiddelde aan gesyndiceerde werknemers bedroeg in die periode in Europa ongeveer 23%. België staat dus ver
boven het gemiddelde (http://fr.worker-participation.eu/Systemes-nationaux/En-Europe/Syndicats).
102
dialoog niet centraal zoals in België. Dit verklaart mede waarom er een zeer lage
syndicalisatiegraad is in Frankrijk. Ten derde, zorgt de status van vakverenigingen er ook
voor dat zij beschermd worden. Vakbonden zijn feitelijke verenigingen die geen
rechtspersoonlijkheid bezitten. Zij kunnen bijgevolg niet aansprakelijk worden gesteld omdat
zij onbestaand en ongrijpbaar zijn voor de justitie. Afgevaardigden van vakorganisaties
genieten dus niet alleen een sociale bescherming, maar ook een gerechtelijke bescherming. Ze
zijn untouchable. Als laatste element, moeten we ook verwijzen naar hun sterke vermogen om
grote massa’s te mobiliseren. Soms lijkt het wel alsof vakbonden met een vingerknip
duizenden mensen op straat krijgen om te betogen. De mobilisatie tegen de
regeringsmaatregelen in het najaar van 2014 zijn daar een recent voorbeeld van.
Waarom is het nu zo belangrijk om aan te tonen dat vakbonden veel macht hebben in België?
Als er vandaag geen minimumdienstverlening bestaat in de gevangenissen, dan is dit onder
andere te wijten aan de vakorganisaties binnen de openbare sector (ACOD voor de
socialistische vakbond, ACV Openbare Diensten voor de christelijke vakbond en de ACLVB
voor de liberalen). Sinds het prille begin van het debat over het invoeren van een
gegarandeerde dienstverlening in de penitentiaire instellingen medio jaren 2000, hebben de
vakbonden zich steeds verzet tegen zulke maatregel. Zij zien dit als een inbreuk op hun enige
wapen, het stakingsrecht, waarop zij beroep kunnen doen om de slechte werkomstandigheden
aan de kaak te stellen. Aangezien de sociale dialoog en de collectieve onderhandelingen in
België (terecht) heilig zijn, hebben de verschillende regeringen en parlementsleden sindsdien
nooit het lef gehad toch een gegarandeerde dienstverlening in de gevangenissen in te voeren
uit vrees voor de reactie van de vakbonden en de rellen die daaruit zouden voortvloeien. Door
hun lobbywerk in het Belgische politieke landschap zijn zij zo invloedrijk dat zij inderdaad
politieke beslissingen kunnen beïnvloeden.
Politiek is precies de tweede oorzaak waarom het gevangenispersoneel vandaag in België nog
onbeperkt kan staken. Deze paragraaf is dan ook sterk verbonden met wat hierboven vermeld
werd. Tien jaar geleden, is de invoering van een minimumdienstverlening in de
gevangenissen het onderwerp geweest van een eerste wetsvoorstel, ingediend op 1 december
2005 door Kamerlid Alfons Borginon (VLD) die de regelmaat en de gevolgen van de
stakingen van de gevangenisbewaarders in België aan de kaak stelde en vaststelde dat hun
103
stakingsrecht al gelimiteerd werd in verschillende landen.221
Naast de verplichting van een
stakingsaanzegging en van overleg, streven deze bepalingen naar de invoering van een
minimale dienstverlening door middel van ministeriële opvorderingsbevelen, op straffe van
strafrechtelijke sancties die eventuele hardhoofdige stakers zouden kunnen treffen. Al is het
duidelijk dat de voorziene sanctie in dit geval overdreven is, heeft deze tekst tenminste de
verdienste gehad om het debat in het parlement aan te moedigen. Spijtig genoeg heeft het
debat nooit plaatsgevonden waardoor de tekst op de plank is blijven liggen. Sindsdien hebben
de wetsvoorstellen elkaar opgevolgd met de legislaturen. In februari 2008 gingen Kamerleden
Carina Van Cauter en Sabien Lahaye-Battheu (Open Vld) door op het elan van collega
Borginon met een tweede wetsvoorstel.222
Drie jaar later, in mei 2011, heeft een groepje
politici afkomstig van de N-VA zich in de debatten gemengd door een eigen wetsvoorstel in
te dienen.223
Al deze voorstellen, die, met uitzondering van het wetsvoorstel van de N-VA,
een model adopteren dat bijna identiek is aan het eerste voorstel ingediend door Borginon,
zijn nooit aangekomen vanwege de oppositie binnen de regering en de Kamerleden van de
regeringsmeerderheid die, door hun adoptie en bij afwezigheid van een voorafgaande
evaluatie van protocolakkoord 351, een breuk van de sociale dialoog met de vakbonden
vreesden.224
Het laatste “nieuwe” wetsvoorstel werd op 16 september 2014 in de Kamer
ingediend door Kamerlid Vanessa Matz (cdH)225
en is vandaag ook meteen het meest concrete
en uitgewerkte voorstel.226
In het derde deel komen we op dit voorstel terug. Als tweede reden
221
Wetsvoorstel (A. BORGINON) van 1 december 2005 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005
betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden teneinde de beschikbaarheid van het
personeel van de gevangenissen te garanderen, Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 51K2131/001. 222
Wetsvoorstel (C. VAN CAUTER c.s.) van 25 februari 2008 tot wijziging van de basiswet van 12 januari
2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden teneinde de beschikbaarheid van
het personeel van de gevangenissen te garanderen, Parl.St. Kamer 2007-08, nr. 52K0875/001. Dit voorstel werd
op 17 januari 2011 (Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1046/001) en op 21 januari 2015 (Parl.St. Kamer 2014-15,
nr. 54K0825/001) opnieuw ingediend. Senator Martine Taelman (Open Vld) heeft het in 2011 ook in de Senaat
ingediend (Parl.St. Senaat 2011-12, nr. 5-1303/1). 223
Wetsvoorstel (K. DEGROOTE c.s.) van 31 mei 2011 betreffende het stakingsrecht van de ambtenaren van de
buitendiensten van het directoraat-generaal EPI – Penitentiaire Inrichtingen van de federale Overheidsdienst
Justitie, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1512/001. 224
Verslag (C. BROTCORNE) van 17 januari 2014 over het wetsvoorstel van 31 mei 2011 betreffende het
stakingsrecht van de ambtenaren van de buitendiensten van het directoraat-generaal EPI – Penitentiaire
Inrichtingen van de Federale Overheidsdienst Justitie, Parl.St. Kamer 2013-14, nr. 53K1512/003, 4-6. Volgens
het verslag blijken vooral de ‘rechtse’ partijen (Open Vld, MR en N-VA) voorstander te zijn van een
minimumdienstverlening in de gevangenissen. 225
Dit is opmerkelijk omdat de christendemocraten zich vaak afzijdig houden ten opzichte van beperkingen aan
de collectieve actie. Wijst dit op een meningsverschil binnen de partij? 226
Wetsvoorstel (V. MATZ) van 16 september 2014 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005
betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, met het oog op een wettelijk
raamwerk voor het uitoefenen van het stakingsrecht door de personeelsleden van de strafinrichtingen, Parl.St.
Kamer 2014 BZ, nr. 54K0277/001.
104
die de afwezigheid van een minimumdienst in de Belgische penitentiaire instellingen
verklaart, moeten we dus verwijzen naar bepaalde politieke partijen die, als het wetsvoorstel
tot in de commissie Justitie geraakte, telkens een negatieve stem uitbrachten tegen het
voorstel uit angst om de sociale dialoog met de vakbonden te verbreken. Dit verklaart waarom
er vandaag nog geen enkel initiatief geadopteerd werd.
Ten laatste, moet nog de context, waarin het protocolakkoord ondertekend werd, opgehelderd
worden. De FOD Justitie en de drie representatieve vakbonden in de gevangenissen hebben
het protocol op 19 april 2010 ondertekend. Wie, als Belg, het jaar 2010 associeert met
politiek, denkt dan onmiddellijk aan de politieke crisis die ons land gekend heeft. Slechts drie
dagen na de ondertekening van het protocol, diende de regering Leterme II, nadat de Open
Vld de regering had verlaten wegens onenigheden met betrekking tot het dossier BHV, haar
ontslag in bij de Koning, die het op 26 april aanvaardde. De adoptie van protocol 351 verliep
dus niet alleen in een gespannen sfeer, maar op dat moment hadden de politici duidelijk
andere bezorgdheden dan het stakingsrecht van penitentiaire bewakingsassistenten te regelen.
De Belgische regering heeft dan waarschijnlijk snel een protocol ondertekend om de
gemoederen te sussen en iedereen tevreden te stellen: het CPT, dat België al sinds 2005 onder
druk zette om het stakingsprobleem in de gevangenissen op te lossen (hoewel zij een
gegarandeerde dienstverlening eisten), en de vakbonden, die zo hun stakingsrecht behielden.
In deze context was de adoptie van protocolakkoord 351 absoluut geen doordachte manier om
de gevolgen van stakingen in penitentiaire instellingen op te lossen, maar eerder een
noodinstrument dat juist voor het begin van een lange politieke crisis goedgekeurd werd om
de problematiek van het stakingsrecht van cipiers snel aan de kant te schuiven ten gunste van
meer dringende zaken zoals het dossier Brussel-Halle-Vilvoorde.
Dit zijn dus waarschijnlijk de drie redenen waarom België vandaag, naast Albanië, het enige
land is van de 45 andere staten waarvan de penitentiaire bewakingsassistenten nog onbeperkt
kunnen staken zonder zich al te veel zorgen te maken over de gevolgen van hun actie. Deze
drie oorzaken zijn met elkaar verbonden en kunnen op de volgende manier samengevat
worden. Machtige en invloedrijke vakbonden hebben ervoor gezorgd dat de sociale dialoog
tussen werknemers en overheid in België centraal staat. Wat het stakingsrecht in de
gevangenissen betreft, hebben de meer links gerichte politieke partijen de sociale dialoog met
de vakbonden niet willen verbreken en hebben daardoor verschillende keren een wet over de
invoering van een minimumdienst geweigerd. Op het einde van het vorige decennium was de
aanhoudende druk van het CPT en de internationale organisaties voor de invoering van een
105
gegarandeerde dienstverlening zo groot, dat België een oplossing moest vinden. Spijtig
genoeg kwam dit juist op een moment waarop de regering met andere (grotere) bezorgdheden
geconfronteerd werd. Om beide organisaties (én het CPT én de vakbonden) gerust te stellen,
bedacht de regering dan maar om een protocolakkoord te laten ondertekenen, dat ervoor zou
moeten zorgen de sociale dialoog in de penitentiaire sector te versterken en op die manier het
aantal stakingen te verminderen. Hoewel er nog geen evaluatie is van dit protocol, kunnen we,
gezien de 366 stakingsdagen in het hele gevangeniswezen in 2010227
, moeilijk zeggen dat dit
een succes is. Integendeel. Sterke vakbonden zullen altijd aanwezig zijn, maar sinds oktober
2014 heeft België een nieuwe regering en is de politieke crisis opgelost. Misschien is nu het
ideale moment aangebroken om het dossier opnieuw boven te halen en grondig te bespreken?
227
Vr. en Antw. Kamer, 19 maart 2012, nr. 53/056 (Vr. nr. 347 S. DE WIT), 259.
106
DEEL III – NAAR DE TOEKOMST TOE
In dit derde en laatste deel gaan we ons concentreren op de laatste stand van zaken in verband
met het stakingsrecht van het gevangenispersoneel. Sinds de opkomst van de regering Michel
in oktober 2014 zijn de zaken – althans op papier – veranderd en ziet het ernaar uit dat er
eindelijk een oplossing zal komen om het stakingsrecht van de PBA’s aan banden te leggen.
In het eerste hoofdstuk zullen we dit initiatief beschrijven (hoofdstuk I) en, in het tweede,
meer subjectieve hoofdstuk, gaan we argumenteren of de nieuwe regering voor de juiste
oplossing heeft gekozen (hoofdstuk II).
Hoofdstuk I – Federale regeringsverklaring van 2014
De “Zweedse” coalitie heeft de vraag van de minimumdienst in de openbare sector eindelijk
aangepakt. In haar regeringsverklaring van 14 oktober 2014 kondigt de nieuwe regering haar
intentie aan om een minimumdienst in bepaalde openbare diensten in te voeren. Deze
minimale dienst, gekwalificeerd als “gegarandeerde dienst” in het akkoord, beoogt drie
openbare diensten: de NMBS, Belgocontrol en de gevangenissen. Wij gaan ons uiteraard op
dat laatste toespitsen.
Naar aanleiding van de ingebrekestelling van de Belgische overheid door het CPT op 24
maart 2014 en gelet op het protocolakkoord nr. 351 van 19 april 2010, verkondigt de
regeringsverklaring de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening bij het
gevangeniswezen, het veiligheidskorps en het Nationaal Centrum voor elektronisch toezicht
om zo de basisrechten van de gedetineerden te vrijwaren. De modaliteiten van de
gegarandeerde dienstverlening zullen worden bepaald in overleg met de sociale partners”.228
Bij gebrek aan enige precisering in het regeringsakkoord, moeten we gaan kijken naar de
parlementaire stukken om bijkomende informatie te verzamelen. Uit een antwoord van de
minister van Justitie op een parlementaire vraag van 13 februari 2015, verklaart minister Koen
Geens dat er op 16 december 2014 een werkgroep met de vakorganisaties opgericht werd met
als onderwerp “Vertrekkend vanuit de evaluatie van het protocol 351, discussie over de
gegarandeerde dienstverlening”. Die werkgroep is van start gegaan op 14 januari 2015. “Ik
228
Federale regeringsverklaring van 14 oktober 2014, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54K0020/001, 136-137.
107
verwacht de eerste resultaten tegen eind februari, zonder hiermee druk te willen uitoefenen op
de vakorganisaties”, verklaarde de minister nog.229
Vandaag, ondertussen zes maanden later,
weten we nog niets. Er blijkt maar geen consensus te komen tussen de overheid en de
representatieve vakbonden in verband met de evaluatie van het protocol. Het verzamelen van
cijfergegevens zou aan de basis liggen van het geschil.230
Ondertussen hebben 16 gevangenen,
ten gevolge van een spontane staking van tien dagen op 7 december 2014 in de gevangenis
van Itter, hun rechten voor de rechtbank van Nijvel afgedwongen en werd de Belgische Staat
veroordeeld tot een boete van 1000 euro per gevangene per dag omdat de gevangenen niet
behandeld konden worden zoals voorgeschreven door het EHRM. Dat is gewoon geld
wegsmijten en dat de regering beter elders had kunnen inzetten. “Als we dat kunnen oplossen
door de gegarandeerde dienstverlening in te voeren, dan is dat toch weer een hap bespaard”,
reageerde zeer terecht Kamerlid Sophie De Wit (N-VA).231
De federale regering heeft eindelijk erkend dat er een gegarandeerde dienst tot stand moet
komen in de gevangenissen. We zouden kunnen denken dat het stakingsprobleem in de
gevangenissen binnenkort opgelost zal worden, maar de gang van zaken moet ons opnieuw
teleurstellen: meer dan één van de vele beloftes opgenomen in de regeringsverklaring is het
voorlopig niet. We blijven nog steeds geblokkeerd met de evaluatie van het protocol en
blijkbaar kunnen we niet vooruit zonder deze evaluatie. Het blijft niettemin een eerste stap
richting een oplossing, maar de traagheid van het dossier doet ons denken dat de meningen
van beide partijen nog mijlenver uit elkaar liggen. Het is dus afwachten. We kunnen alvast
een mening hebben over de modaliteiten van deze “gegarandeerde dienstverlening”.
Hoofdstuk II – Kiest de regering deze keer voor de goede pad?
In zijn regeringsverklaring verklaart de overheid dat de modaliteiten van de gegarandeerde
dienstverlening zullen moeten worden bepaald in overleg met de sociale partners. Aan de
hand van een analyse van alternatieve oplossingen, gaan we, in dit hoofdstuk, nagaan of de
regering voor de juiste oplossing koos om het stakingsrecht van het gevangenispersoneel in
balans te krijgen met de fundamentele rechten van gedetineerden (afdeling I). Nadien zullen
229
Vr. en Antw. Kamer, 16 februari 2015, nr. 54/012, 157 (Vr. nr. 155 P. GOFFIN), 158. 230
Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 3 december 2014, CRIV 54 COM 033, 13. 231
Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 25 maart 2015, CRIV 54 COM 127, 33.
108
we inlichtingen inwinnen over de manier waarop deze gegarandeerde dienst concreet ingevuld
zou moeten worden (afdeling II).
Afdeling I – Alternatieve oplossingen aan de bestaande instrumenten
We hebben gezien dat het protocolakkoord vandaag geen efficiënte oplossing biedt om het
aantal stakingen in de gevangenissen te beperken. Het is de bedoeling hier een overzicht te
geven van andere oplossingen, die soms in andere landen toegepast zijn, om te zien of deze
oplossingen hier overwogen kunnen worden opdat België eindelijk zou voldoen aan haar
internationale verplichtingen.
§1 – De rechterlijke toets
Een eerste alternatieve oplossing zou erin kunnen bestaan het Nederlands systeem hier in
België te transplanteren. Zoals eerder gezien, speelt de rechter een centrale rol omdat hij de
staking moet beoordelen. In meer “essentiële” sectoren zoals gevangenissen, houden de
rechters zich vaak meer afzijdig omdat de aangerichte schade disproportioneel wordt geacht.
Hoewel dit systeem een bepaald evenwicht vertoont tussen het stakingsrecht en de rechten
van gedetineerden, valt het te betwijfelen of deze regeling op juridisch vlak gegrond is. Het
(impliciete) grondwettelijk principe van de scheiding der machten houdt in dat de rechterlijke
macht uitspraak doet over geschillen en de wettelijkheid van de daden van de uitvoerende
macht controleert. Het behoort aan de rechters niet toe om a priori te oordelen over de
uitoefening van een recht, en nog minder een internationaal erkende recht zoals het
stakingsrecht. Indien zij dit toch doen, dan zou het kunnen dat de rechterlijke macht het
stakingsrecht door bepaalde uitspraken gewoon uitholt waardoor het geen nut meer zou
hebben om te staken. Bovendien zouden er ook tegenstrijdige uitspraken kunnen volgen.
Rechter A, in het zuiden van het land, is misschien meer stakingsvriendelijker dan rechter B,
in het noorden van het land. Dit zou tot nog meer frustraties bij de vakbonden leiden.
Wanneer werknemers beslissen het werk neer te leggen, hebben zij daar meestal een gegronde
reden voor en mag een rechter zich niet in hun plaats stellen om de opportuniteit of de
redelijkheid van hun actie te beoordelen. Aangezien de vakbonden zich in België vaak
vastklampen aan hun meest geduchte wapen, zou een voorafgaande rechterlijke toets van het
109
stakingsrecht in ons land een directe dreiging betekenen voor de syndicaten. Door deze
alternatieve oplossing niet op te nemen, heeft de regering misschien een nationale sociale
crisis vermeden.
Uit een voorlopig geïsoleerd arrest van 12 december 2014232
, heeft de rechter in kort geding
van Waals-Brabant zich bevoegd verklaard de gevangenisadministratie te bevelen om de
normale werking van de gevangenis van Itter te hervatten, onder dwangsom voor de
Belgische Staat van 1.000 euro per dag vertraging. De rechter heeft hier dus het stakingsrecht
niet getoetst aan bepaalde regels, maar heeft a posteriori bevolen het werk te hernemen.
Hoewel dit recent arrest voorlopig geen staartje heeft gekregen, blijkt hieruit wel dat de
rechterlijke macht zich ook aan de kant van de gedetineerden schuift en dat de rechters in de
toekomst misschien een rol zullen spelen in de invoering van een gegarandeerde
dienstverlening.
§2 – Het stakingsverbod
Om de rechten van de gedetineerden maximaal te garanderen, bestaat de tweede – weliswaar
radicale – oplossing uit het zonder meer verbieden voor de penitentiaire beambten van de
uitoefening van het stakingsrecht. Dit is de oplossing waarvoor onder andere Frankrijk, het
Verenigd Koninkrijk en ook Duitsland hebben gekozen aangezien daar voor alle ambtenaren
een stakingsverbod geldt. Hoewel deze oplossing nooit voor de bevoegde supranationale
instanties aangevochten werd, lijkt het twijfelachtig dat een dergelijk verbodsregime het
proportionaliteitsprincipe in verband met de beperking van het recht op collectieve actie
respecteert. We hebben in het eerste deel gezien dat het stakingsrecht geen absoluut recht is
en dat het bijgevolg gelimiteerd kan worden door wettelijke regelingen. Op juridisch vlak is
een wettelijk stakingsverbod voor het gevangenispersoneel in overeenstemming met de
internationale normen, maar toch zou het verkieslijk zijn dat een dergelijk regime slechts tot
stand zou komen als ultimum remedium. Met andere woorden moet eerst blijken dat enig
andere beperkingssysteem op het recht op collectieve actie ongeschikt is om de grondrechten
van de gedetineerden daadwerkelijk te garanderen, vooraleer over te gaan tot een volledig
stakingsverbod. Aangezien de penitentiaire bewakingsassistenten vandaag in België nog
onbeperkt kunnen staken, zou het echt onverstandig zijn om onmiddellijk over te schakelen
232
Rb. Waals-Brabant (KG) 12 december 2014, JLMB 2015/6, 285-287.
110
naar de meest radicale oplossing om het stakingsrecht in de gevangenissector aan banden te
leggen. Dit zou niet tot een sociale crisis, maar tot een sociale oorlog leiden tussen vakbonden
en overheid, bij wijze van spreken. In dit opzicht heeft de regering waarschijnlijk de ergste
oplossing snel naar de kant geschoven, en terecht want penitentiaire agenten werken in
moeilijke omstandigheden en moeten de kans krijgen om hun arbeidsvoorwaarden aan te
klagen. Hoewel een stakingsverbod niet wenselijk is, moeten we wel toegeven dat, gezien de
bijzondere context van de penitentiaire instellingen, bepaalde modaliteiten van het recht op
collectieve actie verboden kunnen worden.233
Spontane stakingen – stakingen geleid zonder
een wettelijk verplichte stakingsaanzegging te respecteren – en/of solidariteitsstakingen
zouden op deze manier uitgesloten kunnen worden zonder het proportionaliteitsprincipe te
schenden.
§3 – De opeising van andere ambtenaren
Als laatste alternatieve oplossing kunnen we verwijzen naar het voorstel van professor
Dantinne, die, in plaats van een minimumdienst in te voeren uitsluitend verzekerd door de
penitentiaire agenten, voorstelt om beroep te doen op externe agenten om dergelijke dienst te
verzekeren.234
In zijn model stelt hij voor om onder andere militairen te mobiliseren zodoende
de politiediensten gedeeltelijk te ontlasten van de opdrachten die zij, tijdens een staking,
binnen de gevangenis moeten verrichten. Hoewel zijn voorstel goed uitgewerkt is, kunnen we
ons afvragen of de opvordering van andere openbare agenten een goed idee is. Wanneer
penitentiaire bewakingsassistenten het werk neerleggen, behoort het m.i. niet tot de politie en
de militairen om – soms de dag zelf – in te springen om hen te vervangen. Zij hebben, ten
eerste, andere soms dringende taken (hoewel dit weliswaar in mindere mate het geval is voor
militairen) en zijn daar, ten tweede, niet speciaal voor opgeleid. Bovendien geniet het leger
geen stakingsrecht en hebben de politiediensten een beperkt stakingsrecht. Als je hen nog gaat
opeisen om in te springen bij elke staking, is de kans groot dat hun arbeidsomstandigheden
onhoudbaar worden waardoor er, op langere termijn, niet alleen conflicten met de overheid
kunnen opduiken, maar ook gezondheidsproblemen.
233 I. FICHER en C. GUILLAIN, « Du difficile équilibre entre le respect des droits fondamentaux des détenus et
le droit à l’action collective des agents pénitentiaires », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et
questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 115-116. 234
Voor een uitgebreid verslag van dit interessant voorstel, zie M. DANTINNE, « De « S.O.S.S. » in de
gevangenissen: een uitweg uit de patstelling bij sociale conflicten? », Fatik 2011, afl. 130, 18-26.
111
Als antwoord op de vraag of de regering voor de juiste oplossing heeft gekozen om het
stakingsprobleem in de gevangenissen aan te pakken, kunnen we met zekerheid positief op
deze vraag beantwoorden. De federale regering heeft waarschijnlijk niet lang getwijfeld aan
de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” door overleg met de vakbonden. De
drie alternatieve oplossingen die we net gezien hebben, zijn gewoon niet geschikt voor België.
Aangezien de representatieve vakbonden voorlopig geen fervente voorstanders zijn van de
invoering van een gegarandeerde dienst in de gevangenissen, moest er een oplossing
gevonden worden waarbij zij tenminste inspraak zouden hebben op de modaliteiten van deze
gegarandeerde dienst. Daarom lijkt de vooropgestelde oplossing geschikt te zijn. Laten we nu
in detail bekijken hoe deze gegarandeerde dienst ingevuld dient te worden.
Afdeling II – De modaliteiten van de gegarandeerde dienstverlening
Zoals eerder vermeld is het wetsvoorstel van Kamerlid Vanessa Matz (cdH) vandaag het
meest uitgewerkte voorstel dat ook het best aansluit bij de huidige situatie. In deze afdeling
gaan we haar voorstel doorlopen en de zwakkere punten eruit halen om alternatieven voor te
stellen.
Op 16 september 2014 deponeerde Kamerlid Matz het laatste wetsvoorstel met betrekking tot
de uitoefening van het stakingsrecht door de personeelsleden van de strafinrichtingen.235
In
het licht van de gevolgen van een werkstaking van de penitentiaire agenten op de
gedetineerden, bepaalt het voorstel dat het onontbeerlijk is om maatregelen te nemen die de
uitoefening van dit stakingsrecht omkaderen. Zij stelt voor deze maatregelen in te voegen in
de “algemene basisbeginselen” van de basiswet van 12 januari 2005 (cfr. supra) “aangezien
ze tot doel hebben de essentiële regels die in deze wet vervat liggen te doen naleven, in het
belang van de gevangenen”. Het voorgestelde regime, geïnspireerd door de wet van 7
december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee
niveaus, bestaat uit drie delen:
1° het legt het beginsel vast van de beschikbaarheid van de penitentiaire beambten;
235
Wetsvoorstel (V. MATZ) van 16 september 2014 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005
betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, met het oog op een wettelijk
raamwerk voor het uitoefenen van het stakingsrecht door de personeelsleden van de strafinrichtingen, Parl.St.
Kamer 2014 BZ, nr. 54K0277/001.
112
2° het onderwerpt het stakingsrecht aan een aantal voorwaarden, meer bepaald het
voorafgaandelijk aankondigen van de staking door een erkende vakbondsorganisatie en
voorafgaand overleg met de bevoegde overheid, inzake de reden waarom de staking wordt
overwogen, en
3° het voert voor de penitentiaire beambten de “minimumdienstverlening” in geval van
staking in.
Eén van de nieuwigheden van het voorstel, aangevoerd door zijn auteur, bestaat erin om, in
het kader van overleg dat door Sectorcomité III moet worden georganiseerd, de inhoud van
deze gegarandeerde dienstverlening toe te vertrouwen aan de overheid én de
vakbondsorganisaties omdat het aan de betrokken actoren toekomt om “precies te bepalen
welke taken in een stakingsperiode vervuld moeten worden”. Het gepleegde overleg moet dan
wel binnen de door de wet uitgezette grenzen plaatsvinden. Deze grenzen betreffen de taken
die zeker tot de minimumdienstverlening moeten horen.
Deze taken die, op basis van de basiswet van 12 januari 2005, in ieder geval deel moeten
uitmaken van de gegarandeerde dienstverlening in geval van staking, zijn de volgende:
- de gedetineerde krijgt voldoende voedsel dat voldoet aan de normen van de moderne
hygiëne en zo nodig aangepast is aan de vereisten van zijn gezondheidstoestand (art. 42);
- hij wordt in staat gesteld zijn uiterlijk en zijn lichamelijke hygiëne dagelijks behoorlijk te
verzorgen (art. 44);
- hij heeft recht op een gezondheidszorg die gelijkwaardig is met de gezondheidszorg in de
vrije samenleving en die aangepast is aan zijn specifieke noden (art. 88);
- recht op lichamelijke oefeningen en sport en op een dagelijkse wandeling of een andere
recreatieve activiteit in de buitenlucht (art. 79, §1);
- recht op een bezoekregeling die hem in staat stelt ten minste een maal per week bezoek te
ontvangen gedurende ten minste één uur (art. 58);
- recht op vrije briefwisseling tussen de gedetineerde en zijn advocaat (art. 66);
- recht om bezoek te krijgen van zijn advocaat in de gevangenis (art. 67);
113
- recht op verplaatsingen die nodig zijn voor de voortgang van het onderzoek dat hem betreft
of ter gelegenheid van een verschijning voor het gerecht.
Als het wetsvoorstel het innovatief voordeel vertoont om de rechten die gerespecteerd moeten
worden tijdens een staking op te sommen, moeten we wel opmerken dat deze gemoduleerd
kunnen worden in functie van de omstandigheden en de duur van de staking. Een staking van
24 uur heeft niet noodzakelijkerwijs dezelfde impact als een staking die zich over meerdere
dagen uitstrekt. Zo zou het voorstel misschien beter een harde kern van rechten aanstippen,
die in ieder geval verzekerd zouden moeten worden. In geval van een beperkte actie, zouden
bepaalde rechten zoals het recht op voeding en op gezondheidszorgen gerespecteerd moeten
worden terwijl andere rechten zoals het recht op een wandeling, toegang tot de douches en
contact met de familie beperkt kunnen worden, behalve bij noodtoestanden. Anderzijds, in
geval van een staking van meer dan 24 uur, kunnen we ons moeilijk inbeelden – vooral tijdens
de zomer in bepaalde overbevolkte penitentiaire instellingen – dat de gedetineerden niet
kunnen douchen of een wandeling in de buitenlucht kunnen genieten.
Een tweede minpunt is het feit dat het voorstel geen alternatieven biedt in geval van falen van
het overleg tussen de sociale partners. Zoals de regeling voor de politiediensten voorziet het
voorstel wel dat “de minister de personeelsleden van de gevangenis die gebruik maken of
gebruik wensen te maken van hun stakingsrecht kan bevelen om het werk voort te zetten of te
hervatten voor de taken waarbij hun inzet noodzakelijk is”. Aangezien de discussies tussen
vakbonden en overheid in België niet altijd van een leien dakje lopen, zou deze bepaling de
vakverenigingen ongetwijfeld doen fronsen. Als alternatief zouden we misschien naar de
regeling in Italië moeten kijken omdat zij daar ook het stakingsrecht in de openbare diensten
regelen door collectieve onderhandelingen.236
De Italiaanse wet voorziet in de oprichting van
een “garantiecommissie”, bevoegd om de goede toepassing van de wetgeving in verband met
de essentiële openbare diensten te controleren. Zij komt onder andere tussen als
verzoeningsorgaan in geval van moeilijkheden om tot een akkoord te komen tussen de
gesprekspartners. Bij gebrek aan een overeenkomst, zal de commissie, behoudens wettelijke
limieten237
, zelf de omvang van de te respecteren minimumdienst bepalen. Verder onderzoekt
de “garantiecommissie” of de aangenomen maatregelen door de sociale partners adequaat zijn
236 M. OBRADOVIC, « Le service minimum en cas de grève dans les établissements pénitentiaires: un survol de
la question dans quelques Etats européens et le point de la situation en Belgique », Commission Prisons de la
Ligue des droits de l’homme, non daté, non publié, 4. 237
Niet meer dan 50% van de « normale » dienst voor de minimumdienstverlening en niet meer dan één derde
opgevorderde werknemers.
114
en rapporteert zij dit aan de parlementaire vergaderingen. Tot slot heeft zij ook nog een
arbitrale bevoegdheid in geval van geschil aangaande de interpretatie van de akkoorden in
verband met de minimumdienst. Deze drie bevoegdheden zorgen ervoor dat de
“garantiecommissie” niet alleen als bemiddelaar tussenkomt, maar dat, bij gebrek aan
overeenkomst of bij verschillende interpretaties, de knoop onpartijdig wordt doorgehakt.
Noch de vakbonden noch de minister zouden zich kunnen verzetten tegen deze beslissing.
Bovendien zou deze commissie ook bevoegd zijn voor andere sectoren die in de toekomst het
voorwerp zullen uitmaken van de invoering van een minimale dienstverlening zoals de
NMBS of Belgocontrol, zoals aangekondigd in de huidige regeringsverklaring.
Tenslotte, voorziet de voorgestelde tekst niet in bijzondere sancties voor het geval de
penitentiaire beambten het bevel om het werk voort te zetten of te hervatten negeren, maar
roept het voorstel tot de toepassing van tuchtsancties op. Zolang de sancties proportioneel
blijven, lijkt dit wel de gepaste sanctie te zijn.
Hoe zit het nu met dit wetsvoorstel? Na een korte email-uitwisseling met Kamerlid Matz,
antwoordde zij dat haar wetsvoorstel voorlopig nog niet aan bod is gekomen in de Commissie
voor de Justitie. Ze denkt dat haar voorstel slechts besproken zal worden wanneer de regering
een wetsontwerp omtrent de gegarandeerde dienstverlening in de gevangenissen zal
adopteren, maar tot nu toe weet zij nog van niets. Waarschijnlijk wacht de regering nog op de
afloop van de werkgroep “Vertrekkend vanuit de evaluatie van het protocol 351, discussie
over de gegarandeerde dienstverlening” opgesteld door de minister van Justitie in januari,
maar, zoals we gezien hebben, zijn de discussies tussen de representatieve vakbonden en de
overheid nog aan de gang. Volgens de Facebook-pagina van “ACV Openbare Diensten
Gevangenissen” bespraken de vakbonden en de overheid het stakingsprotocol 351 het laatst
op 22 juni en is de volgende werkgroep gepland op 8 september. De evaluatie van het
protocol zou de situatie deblokkeren, maar voorlopig ziet het ernaar uit dat beide partijen niet
naar elkaar toegroeien. Laten we hopen dat ze toch voor het einde van het jaar tot een akkoord
komen en dat de invoering van de minimumdienst in de gevangenissen eindelijk tot stand
komt voor het einde van de legislatuur.
115
CONCLUSIE: DE KRACHTLIJNEN VAN EEN
NOODZAKELIJKE HERVORMING
Het stakingsrecht van de penitentiair bewakingsassistenten maakt vandaag, meer dan ooit, het
onderwerp uit van een delicaat debat tussen de vakbonden die hun belangrijkste drangmiddel
willen behouden en de overheid die, onder druk van Europa en de mensenrechtenorganisaties,
het recht op staken van deze ambtenaren wil beperken teneinde de rechten van de
gedetineerden te waarborgen. Zoals we gezien hebben, buigt de balans vandaag voorlopig in
het voordeel van de penitentiair beambten: zij kunnen, na het volgen van de modaliteiten
opgenomen in het protocol 351, onbeperkt staken.
Dit stakingsrecht maakt deel uit van de brede waaier van internationale en Europese
rechtsbronnen en wordt vandaag door niemand betwist. Niettemin is dit recht in deze
instrumenten nergens absoluut en kan het beperkt worden zolang dit gebeurt door een wet en
het proportionaliteits- en necessiteitscriterium doorstaat. Sinds de goedkeuring van het
Europees Sociaal Handvest in 1990, genieten de ambtenaren in België het recht om het werk
tijdelijk neer te leggen. In tegenstelling tot andere landen, is het stakingsrecht voor beambten
in ons land zeer ruim. Met uitzondering van de militairen en de politiediensten, kennen, op
federaal niveau, alle andere ambtenaren geen beperkingen van hun stakingsrecht. Voor
bepaalde essentiële diensten zoals gevangenissen, waar er een directe band bestaat tussen de
continuïteit van de dienst en de levensomstandigheden van mensen, is dit een groot probleem.
Het vrij uitoefenen van het stakingsrecht verbonden met de (gevolgen van de) penitentiaire
overbevolking in onze gevangenissen leidt ertoe dat het gevangenispersoneel vaak het werk
neerlegt, tot schade van de gedetineerden, die meestal de hele dag in hun cel vastgenageld
blijven, en de politiediensten, die moeten inspringen om de veiligheid in de gevangenis te
verzekeren. Gedetineerden hebben sinds de basiswet van 12 januari 2005 eindelijk een
juridisch statuut verkregen dat hen subjectieve rechten toekent. Gezien de overbevolking is
het al moeilijk om deze rechten in normale omstandigheden te waarborgen, laat staan wanneer
het personeel de gevangenis verlaat. Wie kan er nu leven met één maaltijd per dag, zonder
douche, zonder bezoek, soms zonder wandeling in de buitenlucht en dan nog meestal met één
of meerdere collega’s in zijn cel? Moordenaar of verkrachter, dief of terrorist, het maakt niet
uit, deze mensen moeten een menswaardige behandeling genieten. Wanneer de overheid
beslist om ze op te sluiten, moet zij daar gewoon ook zorg voor dragen, staking of niet. Aan
116
de andere kant staan de politiediensten die het echt beu worden om telkens te moeten
inspringen in geval van staking. De burgemeesters moeten hun lokale manschappen sturen en
soms wordt ook de federale politie opgetrommeld. Hun gebrek aan opleiding en geduld leidt
soms tot dramatische gevolgen zoals in 2009 in de gevangenis van Vorst. Aangezien ze in de
gevangenis aanwezig moeten zijn, kunnen zij hun basistaken niet meer uitvoeren waardoor er
onveiligheid heerst. De politievakbonden hebben al aangekondigd dat ze niet meer willen
inspringen of zelf stakingsacties gaan voeren. De gedetineerden zullen hier weer de eerste
slachtoffers van worden. Deze situatie kan niet langer duren en er moet dus dringend
ingegrepen worden.
Dat hebben de (inter)nationale organisaties ook begrepen. Het CPT eist sinds zijn bezoek in
2005 de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” om de rechten van de
gedetineerden tijdens stakingen te waarborgen. Het Comité heeft, naar aanleiding van twee
nieuwe bezoeken in 2009 en 2012, zijn wil herhaald, maar België heeft telkens de
aanbevelingen van het CPT terzijde geschoven. Andere organisaties zoals het “Committee
against torture”, de “Organisation internationale des prisons”, de “Liga voor mensenrechten”
en de “Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen” hebben ook op tafel geklopt voor
de invoering van een “gegarandeerde dienst”. Uiteindelijk heeft België, onder de
aanhoudende druk van de internationale gemeenschap, besloten om de problematiek van de
vele stakingen in de penitentiaire sector aan te pakken. Helaas heeft de geadopteerde
oplossing de vorm aangenomen van een stakingsprotocol tussen de overheid en de
representatieve vakbonden dat de sociale dialoog tussen beide partijen zou moeten versterken
en niet de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” zoals aanbevolen door het CPT
en de andere instanties. Waarom België een andere weg heeft gekozen, is waarschijnlijk te
wijten aan de invloedrijke vakbonden in ons land en aan bepaalde politieke partijen die de
sociale dialoog met deze vakbonden niet wilden verbreken. Het resultaat? Terwijl alle
Europese landen, het ene al radicaler dan het andere, een regeling hebben om de rechten van
de gedetineerden tijdens stakingen te waarborgen, zitten wij vandaag nog met dit
protocolakkoord dat, ten eerste, niet altijd gerespecteerd wordt en dat er, ten tweede, niet voor
zorgt dat het aantal stakingen in de penitentiaire instellingen afneemt. Daarmee behoort
België samen met Albanië, dat, met alle respect voor dit land, toch niet hét referentieland is
met betrekking tot de mensenrechten, tot de slechtste leerlingen van heel de Raad van Europa.
Dit is gewoon een beschamende vaststelling voor een land die er prat op gaat een democratie
te zijn.
117
Ten gevolge van de ingebrekestelling van de Belgische Staat door het CPT op 24 maart 2014,
heeft de regering Michel in zijn regeringsverklaring van oktober 2014 een bepaling
opgenomen om eindelijk een “gegarandeerde dienstverlening” in te voeren door overleg met
de vakbonden. Zoals we gezien hebben, zijn de discussies tussen de overheid en de
vakbonden op dat gebied nog bezig, maar beide partijen bereiken geen akkoord om het
protocolakkoord objectief te evalueren.
Tot slot, is het zeer belangrijk in het achterhoofd te houden dat de problematiek van de
stakingen in de gevangenissen zich niet laat samenvatten tot de vraag of er al dan niet een
“gegarandeerde dienstverlening” moet komen en welke taken deze moet omvatten. Als men
zo redeneert, dan zou dit stelsel van gewaarborgde dienstverlening slechts de belangen van de
overheid dienen met de bedoeling de vakbonden het zwijgen op te leggen in een context van
budgettaire beperkingen die momenteel opgelegd worden aan de verschillende
overheidsdiensten. Om een duurzame en evenredige oplossing te bieden, moeten we rekening
houden met de bijzondere context van de penitentiaire wereld. In dit opzicht is het
noodzakelijk een binaire benadering die beide “kampen” tegenover elkaar plaatst te verlaten:
aanhangers van een beter respect van de grondrechten van de gedetineerden, enerzijds, en
aanhangers van het recht op collectieve actie van de penitentiaire bewakingsassistenten
anderzijds. Men moet juist een logica nastreven die deze rechten probeert te verzoenen. Laten
we er aan herinneren dat de vorderingen tijdens collectieve acties zowel betrekking hebben op
de werkomstandigheden van de cipiers als op de detentiecondities van de gedetineerden.
Vanuit dit oogpunt kunnen de gevangenen en de penitentiaire agenten beschouwd worden als
bondgenoten in het kader van de strijd tegen de overbevolking die hen schaadt. De invoering
van een “gegarandeerde dienstverlening” in overleg met de vakbonden moet dus, volgens mij,
absoluut gepaard gaan met duidelijke en efficiënte maatregelen om de overbevolking tegen te
gaan. Zoals we gezien hebben, is de aanpak van de overheid met de nieuwbouw van extra
instellingen geen duurzame oplossing waardoor de vakbonden ook niet bereid zijn om in te
stemmen met een minimumdienst. Pas als de overheid haar strategie omzwaait en de agenten
effectief minder werklast ervaren, zal het debat waarschijnlijk een andere wending krijgen en
zal België hopelijk in een nabije toekomst niet meer met de vinger gewezen worden door
Europa.
* * *
118
BIBLIOGRAFIE
BELGIË
Wetgeving
Art. 8 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten van 19
december 1966, BS 6 juli 1983, 8.808.
Art. 20, 23 en 29 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 10 december 1948,
BS 31 maart 1949, 2.488.
Convention No. 87 on Freedom of Association and Protection of the Right to Organise
Convention, International Labour Organization, San Francisco, 9 July 1948.
Art. 28 en 52 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000.
Art. 5, 6, 31 en 38 Europees Sociaal Handvest van 18 oktober 1961, BS 18 augustus 1983,
10.391.
Art. 3, 6 en 11 Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele
Vrijheden van 4 november 1950, BS 19 augustus 1955, 5.029.
Art. 23 Gw.
Art. 175 wet van 28 februari 2007 tot vaststelling van het statuut van de militairen en
kandidaat-militairen van het actief kader van de Krijgsmacht, BS 10 april 2007, 19.806.
Basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de
gedetineerden, BS 1 februari 2005, 2.815.
Art. 17 en 18 wet van 17 maart 2004 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en
de vakbonden van het personeel van de buitendiensten van de Veiligheid van de Staat, BS 2
april 2004, 18.531.
Wet van 15 maart 2002 houdende instemming met het herziene Europees Sociaal Handvest en
met de Bijlage, gedaan te Straatsburg op 3 mei 1996, BS 10 mei 2004, 37.404.
Art. 126 wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst,
gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999, 132.
Art. 23 §5 wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992, 27.124.
Wet van 11 juli 1990 houdende goedkeuring van het Europees Sociaal Handvest en van de
Bijlage, opgemaakt te Turijn op 18 oktober 1961, BS 28 december 1990, 24.278.
119
Wet van 15 mei 1981 houdende goedkeuring van volgende Internationale akten: a)
Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten; b) Internationaal
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New-York op 19 december
1966, BS 6 juli 1983, 8.806.
Wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de
vakbonden van haar personeel, BS 24 december 1974, 15.410.
Wet van 13 mei 1955 houdende goedkeuring van het Verdrag tot bescherming van de rechten
van de Mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend op 4 november 1950, te Rome, en
van het Additioneel Protocol bij dit Verdrag, ondertekend op 20 maart 1952, te Parijs, BS 19
augustus 1955, 5.028.
Wet van 13 juli 1951 houdende goedkeuring van het Internationaal Verdrag (nr. 87)
betreffende de syndicale vrijheid en de bescherming van het syndicaal recht, aangenomen
door de Algemene Conferentie der Internationale Arbeidsorganisatie, in de loop van haar een
en dertigste zitting, te San-Francisco, op 9 juli 1948, BS 16 januari 1952, 338.
Wet van 19 augustus 1948 betreffende de prestaties van algemeen belang in vredestijd, BS 21
augustus 1948, 6.753.
Wet van 24 mei 1921 tot waarborging der vrijheid van vereniging, BS 28 mei 1921.
Decreet van 14 juli 1997 houdende het statuut van de "Radio-Télévision belge de la
Communauté francaise (RTBF)", BS 28 augustus 1997, 22.018.
Koninklijk besluit van 10 juni 2014 tot bepaling van de opdrachten en taken van civiele
veiligheid uitgevoerd door de hulpverleningszones en de operationele eenheden van de civiele
bescherming en tot wijziging van het koninklijk besluit van 16 februari 2006 betreffende de
nood- en interventieplannen, BS 17 juli 2014, 54.135.
Koninklijk besluit van 12 november 2009 tot vaststelling van de administratieve en geldelijke
bepalingen van de loopbaan van verschillende personeelsleden van de FOD Justitie die deel
uitmaken van de bewaking, techniek en logistiek, BS 24 november 2009, 73.112.
Koninklijk besluit van 22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het
administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het
personeel van de diensten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges
van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse
Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen,
BS 9 januari 2001, 419.
Koninklijk besluit van 23 december 1998 tot uitvoering van artikel 126 van de wet van 7
december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee
niveaus, BS 5 januari 1999, 180.
120
Koninklijk besluit van 28 september 1984 tot uitvoering van de wet van 19 december 1974 tot
regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, BS 20
oktober 1984, 14.039.
Koninklijk besluit van 21 mei 1965 houdende algemeen reglement van de strafinrichtingen,
BS 25 mei 1965, 6.272.
Koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het Statuut van het Rijkspersoneel, BS 8
oktober 1937, 6.074.
Ministerieel besluit van 4 januari 2002 tot bepaling van de opdrachten door de federale politie
uit te voeren met toepassing van artikel 126, § 2, van de wet van 7 december 1998 tot
organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 11 januari
2002, 839.
Protocolakkoord nr. 351 van 19 april 2010 binnen het sectorcomité III Justitie over de
wederzijdse engagementen van de FOD Justitie, het directoraat-generaal Penitentiaire
Inrichtingen en de representatieve overheidsvakbonden van het personeel van de
buitendiensten van de penitentiaire instellingen in verband met de versterking van de sociale
dialoog en de conflictbeheersing binnen het gevangeniswezen,
http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CAT/Shared%20Documents/BEL/INT_CAT_ADR_BEL_
16858_F.pdf.
Federale regeringsverklaring van 14 oktober 2014, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54K0020/001.
Wetsvoorstel (S. LAHAYE-BATTHEU c.s.) van 28 januari 2015 betreffende het strafbaar
stellen van ontvluchting, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54K0848/001.
Wetsvoorstel (V. MATZ) van 16 september 2014 tot wijziging van de basiswet van 12
januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, met
het oog op een wettelijk raamwerk voor het uitoefenen van het stakingsrecht door de
personeelsleden van de strafinrichtingen, Parl.St. Kamer 2014 BZ, nr. 54K0277/001.
Wetsvoorstel (M. TAELMAN) van 9 november 2011 tot wijziging van de basiswet van
12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden
teneinde de beschikbaarheid van het personeel van de gevangenissen te garanderen, Parl.St.
Senaat 2011-12, nr. 5-1303/1.
Wetsvoorstel (K. DEGROOTE c.s.) van 31 mei 2011 betreffende het stakingsrecht van de
ambtenaren van de buitendiensten van het directoraat-generaal EPI – Penitentiaire
Inrichtingen van de federale Overheidsdienst Justitie, Parl.St. Kamer 2010-11, nr.
53K1512/001.
Wetsvoorstel (C. VAN CAUTER c.s.) van 25 februari 2008 tot wijziging van de basiswet
van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de
gedetineerden teneinde de beschikbaarheid van het personeel van de gevangenissen te
garanderen, Parl.St. Kamer 2007-08, nr. 52K0875/001.
121
Wetsvoorstel (M. VERWILGHEN c.s.) van 13 november 2008 tot regeling van het
stakingsrecht in de openbare sector, Parl.St. Senaat 2008-09, nr. 4-1005/1.
Wetsvoorstel (A. BORGINON) van 1 december 2005 tot wijziging van de basiswet van 12
januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden
teneinde de beschikbaarheid van het personeel van de gevangenissen te garanderen, Parl.St.
Kamer 2005-06, nr. 51K2131/001.
Wetsvoorstel (O. CHASTEL c.s.) van 18 december 2003 tot waarborging van een
minimumdienstverlening in het raam van opdrachten van openbare dienst en taken van
algemeen belang, Parl.St Kamer 2003-04, nr. 51K0604/001.
Verslag (C. BROTCORNE) van 17 januari 2014 over het wetsvoorstel van 31 mei 2011
betreffende het stakingsrecht van de ambtenaren van de buitendiensten van het directoraat-
generaal EPI – Penitentiaire Inrichtingen van de Federale Overheidsdienst Justitie, Parl.St.
Kamer 2013-14, nr. 53K1512/003.
Algemene beleidsnota Justitie, Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53K1964/002.
Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 25 maart 2015, CRIV 54 COM 127.
Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 7 januari 2015, CRABV 54 COM 049.
Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 3 december 2014, CRIV 54 COM 033.
Hand. Kamer 2010-11, Commissie voor de Justitie, 26 oktober 2010, CRIV 53 COM 014.
Vr. en Antw. Kamer, 16 februari 2015, nr. 54/012, 157 (Vr. nr. 155 P. GOFFIN).
Vr. en Antw. Kamer, 19 maart 2012, nr. 53/056 (Vr. nr. 347 S. DE WIT).
Rechtspraak
HvJ C-36/75, Rutili v. Minister van Binnenlandse Zaken, Jur. 1975, I, 01219.
HvJ C-4/73, Nold v. Commissie, Jur. 1974, I, 00491.
EHRM 25 november 2014, nr. 64682/12, Vasilescu/België.
EHRM 8 april 2014, nr. 31045/10, R.M.T./Verenigd Koninkrijk.
EHRM 30 april 2013, nr. 49872/11, Tymoshenko/Oekraïne.
EHRM 21 april 2009, nr. 68959/01, Enerji Yapi-Yol Sen/Turkije.
EHRM 17 juli 2007, nrs. 74611/01, 26876/02 en 27628/02, Dilek et. al./Turkije.
EHRM 7 juli 1989, nr. 14038/88, Soering/Verenigd-Koninkrijk.
122
EHRM 28 juni 1984, nr. 7878/77, Campbell en Fell/Verenigd-Koninkrijk.
EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/70, Golder/Verenigd-Koninkrijk.
Arbitragehof 6 april 2000, nr. 42/2000.
Cass. 12 februari 2004, AR C.01.0248.N.
Cass. 21 december 1981, RW 1981-82, 2532.
Cass. 15 maart 1965, Pas. 1965, I, 734.
RvS 6 februari 2013, nr. 222.403.
RvS 6 november 2012, nr. 221.273.
RvS 28 oktober 2011, nr. 216.110.
RvS 3 december 2002, nr. 113.168.
RvS 22 maart 1995, nr. 52.424.
Brussel (1ste
k.) 19 januari 2015, onuitg.
Luik 14 januari 2010, nr. 2010/331,
http://www.progresslaw.net/docs/20100311113845FZBR.PDF.
Rb. Waals-Brabant (KG) 12 december 2014, JLMB 2015/6, 285-287.
Adv.RvS 39.942/AV bij het wetsvoorstel van 18 mei 2006 tot waarborging van een
minimumdienstverlening in het raam van opdrachten van openbare dienst en taken van
algemeen belang, Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 51K0604/003.
Rechtsleer
BEERNAERT, M.-A., Manuel de droit pénitentiaire, Louvain-la-Neuve, Anthemis, 2012,
422 p.
BOELENS, L., Vanuit de Basis: evaluaties van penitentiair bewakingsassistenten met
betrekking tot de implementatie van de Basiswet interne rechtspositie gedetineerden,
masterproef Criminologische wetenschappen Universiteit Gent, 2012-13, 115 p.
COX, G., « Beperkingen aan het recht op collectieve actie », in P. HUMBLET en G. COX,
Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 115-145.
DAEMS, T., « De ene staking is de andere niet: over (de gevolgen van) syndicale acties in de
Belgische gevangenissen », Fatik 2011, afl. 130, 3-4.
123
DAEMS, T., « Een gevangenis is geen koekjesfabriek », Juristenkrant, afl. 228, 20 april
2011, 13.
DAEMS, T., « Gekooid recht voor de gekooide mens. Stand van zaken basiswet
gevangeniswezen en rechtspositie van gedetineerden », T. Strafr. 2011, afl. 5, 337-345.
DAEMS, T. en ROBERT, L., « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de
buurlanden over het stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 27-32.
DAGNELIE, J. M., « Le droit de grève dans les services publics », advies bij RvS 22 maart
1995, nr. 52.424, APT 1995, 228-231.
DANTINNE, M., « De « S.O.S.S. » in de gevangenissen: een uitweg uit de patstelling bij
sociale conflicten? », Fatik 2011, afl. 130, 18-26.
DE MEYER, L., Proportioneel stakingsrecht? De invulling van het stakingsrecht binnen het
Europa van de Raad en van de Europese Unie, Antwerpen, Intersentia, 2012, 154 p.
DETIENNE, J. en SERON, V., « Politique pénitentiaire et droits des détenus en Belgique »,
in P. J. P. TAK en M. JENDLY, Politiques pénitentiaires et droits des détenus. La
protection des droits fondamentaux des détenus en droit national et international, Nijmegen,
Wolf Legal Publishers, 2008, 239-265.
DORSSEMONT, F., « Vrijheid van (vak)vereniging en stakingsrecht, een wezenlijke, maar
niet exclusieve band », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen,
Kluwer, 2011, 37-53.
DORSSEMONT, F., « Artikel 11 EVRM: de missing link van het Belgisch stakingsrecht »,
Juristenkrant, afl. 190, 27 mei 2009, 1-2.
DORSSEMONT, F., « Het volk mort. Gesundes volks empfinden, een begrenzing van het
stakingsrecht? », Juristenkrant, afl. 148, 2 mei 2007, 2.
DUDAL, F., « Evaluatie protocol 351: bewuste boycot door de overheid? », Nieuwe tijd, juli
2014, https://openbarediensten.acv-online.be/Images/001-024-nt-JULI-tcm185-329280.pdf.
FICHER, I. en GUILLAIN, C., « Du difficile équilibre entre le respect des droits
fondamentaux des détenus et le droit à l’action collective des agents pénitentiaires », in F.
KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 87-
124.
GÉRARD, L., « L’exercice du droit de grève suscite toujours la controverse », La Libre
Belgique, 18 februari 2015, 4-5.
124
HORION, P., « Staking en uitsluiting in het Belgisch recht », in G. EOLDT, P. DURAND
en P. HORION, Staking en uitsluiting, Luxemburg, E.G.K.S., 1961, 149-193.
HUMBLET, P., « Een kwarteeuw staking en uitsluiting: ideeën », in P. HUMBLET (ed.),
Sociaal en fiscaal recht: “Elck wat wils””, Mechelen, Kluwer, 2013, 483-519.
HUMBLET, P. en JANVIER, R., « De beperking van het stakingsrecht van ambtenaren;
partim: het personeel van de penitentiaire instellingen », Fatik 2011, afl. 130, 9-17.
HUMBLET, P. en JANVIER, R., « (De beperking van) het stakingsrecht in de publieke
sector », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 345-
362.
HUMBLET, P. en JANVIER, R., « Les restrictions au droit de grève des fonctionnaires
belges se heurtent-elles à la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme?
Doutes semés par les arrêts Satilmis et Enerji Yapi-Yol Sen », in T. CANBOLAT (ed.),
Mélanges en l’honneur du Prof. Dr. Ali Güzel, Istanbul, Beta, 2010, 399-411.
JOASSART, P., « Y a-t-il un service minimum en Belgique? », in F. KRENC (dir.), Droit de
grève: actualités et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 59-86.
JONCKHEERE, G., Stakingsrecht en minimumdienstverlening in een rechtsvergelijkend
kader, masterproef Rechten Universiteit Gent, 2008-09, 97 p.
LAMON, H., « Niet de cipiers, maar de rechtstaat in staking », Juristenkrant, afl. 70, 21 mei
2003, 2-3.
LOMBAERT, B., « La loi de continuité du service public, la grève des agents publics et le
service minimum. Quand les usagers s’en mêlent… », in H. DUMONT, P. JADOUL et al.,
Le service public, 2. Les « lois » du service public, Bruxelles, La Charte, 2009, 53-103.
LOMBAERT, B., « La grève des fonctionnaires ou la lente émergence d’un droit
fondamental », in R. ANDERSEN, G.J. ASSAF et al., Les droits de l’homme au seuil du
troisième millénaire. Mélanges en hommage à Pierre Lambert, Bruxelles, Bruylant, 2000,
517-540.
MERCKX, T. en VERBRUGGEN, F., « Geen mensenrechten zonder gevangenispersoneel:
verplicht Straatsburg de wetgever in te grijpen? », Fatik 2011, afl. 130, 5-8.
MOREAU, J., « Les droits des détenus au sein de l’établissement pénitentiaire », in P.
CHOMÉ, A. LORENT et al., Droit pénal et procédure pénale, Malines, Kluwer, 5t., 2014,
35 p.
125
OBRADOVIC, M., « Le service minimum en cas de grève dans les établissements
pénitentiaires: un survol de la question dans quelques Etats européens et le point de la
situation en Belgique », Commission Prisons de la Ligue des droits de l’homme, non daté, non
publié.
PACI, D. en SCHROUBEN, R., « Service minimum, sanctions en prison: la controverse »,
Politique 2012, n° 77, 36.
PACI, D., « Doit-on instaurer un service minimum en prison en temps de grève? », Justice en
ligne, 31 décembre 2009, http://www.justice-en-ligne.be/article141.html.
RIGAUX, M. en PEETERS, J., « De werkstaking in het Belgisch arbeidsrecht », in P.
HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 55-103.
SCHEUER, O. en JACQUES, A., « Tournant dans la saga du droit de grève? », La Libre
Belgique, 7 maart 2015, 15.
SNACKEN, S., « Het Europees Comité voor de Preventie van Foltering. Beter een
lappendeken dan naakt in de koude nacht? », in K. BEYENS, P. PONSAERS et al., Justitie
en politie: under control?, Orde van de dag 2011, afl. 55, 87-94.
SNACKEN, S., « Surpopulation des prisons et sanctions alternatives », in P. MARY (dir.),
Travail d’intérêt général et médiation pénale. Socialisation du pénal ou pénalisation du
social?, Bruxelles, Bruylant, 1997, 367-401.
THIELEMANS, A.-K., Te druk voor penitentiaire beambten? Kwalitatief onderzoek naar
factoren van ervaren werkdruk binnen de gevangenis van Vorst, masterproef Criminologische
wetenschappen Universiteit Gent, 2009-10, 118 p.
VALTICOS, N., « Article 11 », in L.E. PETTITI, E. DECAUX en P.-H. IMBERT, La
convention européenne des droits de l’homme, Paris, Economica, 1999, 419-430.
VANDROMME, S., « Stakende cipiers houden verdachten weg van zitting K.I. »,
Juristenkrant, afl. 72, 25 juni 2003, 7.
VAN HIEL, I., « Staking en collectieve actie in de naoorlogse Belgische rechtspraak en
rechtsleer », TSR 2012, afl. 2, 147-179.
VANNES, V., Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 840 p.
WARNECK, W., Strike rules in the EU27 and beyond: a comparative overview, Brussels,
ETUI-REHS, 2007,
file:///C:/Users/User/Downloads/Strike%20rules%20in%20the%20EU27.pdf.
126
X, « Wetsvoorstel Van Cauter minimale dienstverlening gevangenis: volgend jaar al in
werking? », 11 december 2014, http://www.openvld.be/?type=nieuws&id=1&pageid=77857.
Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen, Jaarverslag 2008-2010,
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/centrale_toezichtsraad_rapport_2008-2010_tcm265-
156810.pdf.
Com. D.H., Rapport du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Thomas
Hammarberg, faisant suite à sa visite en Belgique du 15 au 19 décembre 2008, Strasbourg, 17
juin 2009, CCPR (2009) 14, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1458697.
Comité Européen des Droits sociaux, Digest de jurisprudence, 1 september 2008,
https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Digest/DigestSept2008_fr.pdf.
Committee against Torture, Concluding observations on the third periodic report of Belgium,
United Nations, 3 January 2014, CAT/C/BEL/CO/3,
http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhs
gy8iElI7EhsMb0if1UiLCxaYEY8UAfzLEbqsPdDHJrHxxRW8Q5IyAU%2fJxADOCzOQ1%
2bxoYnCU8rq7rbPQNowFSagw07iBE8r5tkFn5OhunTd.
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements
inhumains ou dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la
visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36.
CPT, Réponse du Gouvernement de la Belgique au rapport du Comité européen pour la
prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants relatif à sa
visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 37.
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements
inhumains ou dégradants du 23 juillet 2010 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite
effectuée en Belgique du 28 septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf
(2010) 24.
CPT, Réponse du Gouvernement de la Belgique au rapport du Comité européen pour la
prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants relatif à sa
visite effectuée en Belgique du 28 septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf
(2011) 7.
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements
inhumains ou dégradants du 20 avril 2006 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite
effectuée en Belgique du 18 au 27 avril 2005, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2006) 15.
CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements
inhumains ou dégradants du 14 octobre 1994 au Gouvernement de la Belgique relatif à la
visite effectuée en Belgique du 14 au 23 novembre 1993, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (1994)
15.
127
CPT, CPT Standards, Council of Europe, CPT/Inf/E (2002) 1 - Rev. 2015,
http://www.cpt.coe.int/en/documents/eng-standards.pdf.
De federale ombudsman, Jaarverslag 2010,
http://www.mediateurfederal.be/sites/1070.b.fedimbo.belgium.be/files/jv2010-nl.pdf.
Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, Jaarverslag 2013,
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/nl_small_tcm265-248342.pdf.
International Labour Office, Freedom of Association. Digest of decisions and principles of the
Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, 5th
ed., Geneva, 2006,
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---
normes/documents/publication/wcms_090632.pdf.
Observatoire international des prisons (section belge), Notice 2013 de l’état du système
carcéral belge, 23 août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wp-content/uploads/2013/11/Microsoft-
Word-Notice-version-2013.pdf.
Rekenhof, Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, Verslag van het
Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, Brussel, december 2011,
file:///C:/Users/User/Downloads/2012_05_Gevangenissen.pdf.
DUITSLAND
Wetgeving
Art. 9 und 33 Grundgesetzfür die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949.
Rechtspraak
Bundesverfassungsgericht, 26.6.1991, BverfG 84, 212.
Rechtsleer
BLANPAIN, R. en BEN-ISRAEL, R., Strikes and lock-outs in industrialized market
economies, Kluwer, Boston, 1994, 240 p.
128
FRANKRIJK
Wetgeving
Art. 7 préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
Art. L1132-2, L2511-1 et L2512-2 du code du travail du 1 mars 2008.
Art. 10 loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi
« Le Pors »).
Art. 2 et 3 ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires
des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire.
Décret n° 66-874 du 21 novembre 1966 portant règlement d'administration publique relatif au
statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire.
Rechtspraak
Cons. const., 25 juill. 1979, RDP 1980, 1705.
Rechtsleer
DORÉ, L., « Le service minimum dans les services publics en cas de grève. Aspects de droit
comparé », Rev. dr. pub. 2005/4, 885-905.
POCHARD, M., « Les gardiens de prison », Pouvoirs 2010/4, n° 135, 87-99.
TAILLEFAIT, A., Fasc. 188: libertés publiques. – Droit syndical – Droit de grève,
Jurisclasseur Administratif, 30 juin 2013.
X, L’organisation d’un service minimum dans les services publics en cas de grève, Etudes de
législation comparée du service des études juridiques du Sénat français, dossier n° 67, janvier
1999, http://www.senat.fr/lc/lc50/lc50_mono.html.
NEDERLAND
Wetgeving
Art. 6:162 BW.
129
Rechtspraak
HR 21 maart 1997, NJ 1997, 437.
HR 11 december 1992, RvdW 1993, 10, NJ 1996, 229.
HR 30 mei 1986, NJ 1986, 688.
Rechtsleer
HELSEN, H.J.W., Lexplicatie. Inleiding bij: Ambtenarenwet, Kluwer Navigator, 6 maart
2012.
VAN ARKEL, R., « Staken bij essentiële diensten », Arbeidsrecht 2013/25, afl. 4, 16-20.
VERENIGD KONINKRIJK
Wetgeving
Criminal Justice and Immigration Act 2008.
Criminal Justice and Public Order Act 1994.
Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992.
Trade Unions Act 1984.
Emergency Powers Act 1964.
Rechtspraak
Home Office v. Evans, 18 mei 1993.
Rechtsleer
STEWART, A. en BELL, M., The Right to Strike: A Comparative Perspective. A study of
national law in six EU states, The Institute of Employment Rights, Liverpool, 2009, 107 p.