Het noodoverloopgebied: airbag of luchtzak?

Het noodoverloopgebied:airbag of luchtzak?

Een kritiek op het rapport van de Commissie Luteijn

In opdracht van de gemeenten:Angerlo

BeuningenDrutenDuiven

Kleve (D)Kranenburg (D)

MillingenUbbergen

West Maas en WaalWijchen

drs. Enne de BoerUHD Openbare Werken en Waterstaat

januari 2003

Sectie InfrastructuurplanningAfdeling InfrastructuurFaculteit Civiele Techniek en Technische GeowetenschappenTechnische Universiteit Delft

Exemplaren van het rapport zijn te bestellen bij:Y.E. de Haan-SimonsTU DelftFaculteit Civiele Techniekk. 2.11Postbus 50482600 GA [email protected]

De auteur is te bereiken onder:[email protected] 84672

iii

VOORWOORD

De Commissie Noodoverloopgebieden oftewel de Commissie Luteijn heeft middels haarrapportage ‘Gecontroleerd overstromen’ positief geadviseerd over het principe van‘noodoverloop’. Zij heeft, conform haar opdracht, ook potentiële gebieden geselecteerd.Belanghebbenden in dergelijke gebieden, zoals het Duivense Broek, zijn vanzelfsprekend nietgecharmeerd van het idee, te worden geslachtofferd in het belang van anderen om op eenonvoorspelbaar moment, over twintig jaar, volgend jaar januari, volgende week, van werk,huis, tuin en/of land verdreven te worden zonder te weten hoe de boel erbij staat of drijft alsze na een tijd weer terug mogen.

De gemeenten Angerlo, Beuningen, Druten, Duiven, Kleve (D), Kranenburg (D), Millingen,Ubbergen, West Maas en Waal, en Wijchen hebben zich op initiatief van Ubbergenaaneengesloten en de TU Delft opdracht gegeven om ‘Gecontroleerd overstromen’ vancommentaar te voorzien.

De Sectie Infrastructuurplanning van de Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappenkreeg deze opdracht, omdat zij nog voor de Commissie Luteijn in achtereenvolgende studiesin opdracht van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat het concept vannoodoverloop in het algemeen heeft bestudeerd (de Boer, 2000) en beoordeeld vanuit hetperspectief van de maatschappelijke aanvaardbaarheid (de Boer, 2002).Daarbij werd bijvoorbeeld geconstateerd,- dat het aspect van de slachtoffering bepaald problematisch is en, in het verlengde daarvan,- dat de bestaande en voortdurende ongelijkheid van bescherming tegen overstromingen, dieafwijkt van in de wet vastgelegde normen, uiterst slecht te verteren is.

De in opdracht van de DWW door ons ontwikkelde inzichten zijn in een aantal opzichten inovereenstemming met die van de Commissie Luteijn. Het is zelfs zo, dat een van dehoofdpunten van kritiek op het rapport van de commissie, het structureel veranderen van deoverstromingskans in het rivierengebied door de aftopping van een hoogwatergolf op de Rijnnabij het splitsingspunt te Pannerden, onze eerste studie ook kan worden aangewreven. Daarhadden wij niet goed over nagedacht. Ook in sommige andere kwesties kwamen wij bij naderinzien tot andere inzichten.Het valt ook echt niet mee om de hele reeks van vragen die Luteijn c.s. moest beantwoorden,volledig en consequent te doordenken. Helaas leidt dit op belangrijke onderdelen van hetrapport tot ongezouten kritiek.

De totstandkoming van ons rapport is begeleid door een commissie met vertegenwoordigersvan de betrokkenen gemeenten. Bijzondere dank gaat uit naar de gemeente Ubbergen in depersonen van burgemeester Wilbers, initiatiefnemer en voorzitter van debegeleidingscommissie en de heer Merkus, die voor ambtelijke ondersteuning zorgde.Vertegenwoordigers van allerlei instellingen, waaronder het Umweltamt van Nordrhein-Westfalen waren graag bereid informatie te verschaffen. Jan Smit van de Heemkundekring‘De Duffelt’ bezorgde ons publicaties over dat gebied. Alfred van ’t Hof en Bianca Stalenberghebben als student-assistent bijgedragen aan conceptteksten.

v

Met bewondering, maar ook enige verwondering moet men constateren, dat de bevolking vande bedreigde gebieden tot nu toe gematigd reageert op de ideeën van de Commissie Luteijn.Daardoor kon de heer Luteijn, een alleszins aangenaam mens, zijn gedachten in het dorp Ooijvoor een groot publiek ongestoord uiteen zetten. Overtuigend zijn ze echter niet.

Enne de BoerJanuari 2003

vi

Figuur 1: Tot je nek in het water. De kerk van Persingen, waarmerk van de Ooij.

vii

SAMENVATTING

InleidingDe Commissie Noodoverloopgebieden maakte een omvattend advies over ‘nut en noodzaak’van noodoverloopgebieden, plaatskeuze, inrichting en schadevergoeding en procedures vanaanwijzing van/voor noodoverloopgebieden. Zij situeerde een aantal mogelijke gebiedendichtbij het punt waar de Rijn zich splitst in Pannerdens Kanaal en Waal.Een achttal gemeenten, waaronder twee Duitse, wier grondgebied werd bedreigd met eendergelijk gebied gaf aan de TU Delft opdracht om het rapport te becommentariëren. Hetcommentaar diende overwegend gericht te zijn op ‘nut en noodzaak’ en opgrensoverschrijdende aspecten. Belangrijke punten daarbij zijn:• de afvoer waarvan men uitgaat: 18.000 m3/s• de mogelijkheid van alternatieve maatregelen• de wenselijkheid van grensoverschrijdende noodoverloopgebieden.

De TU-rapportage bestaat uit een drietal delen:1. een beschouwing over de ontwikkeling van de hoogwaterbestrijding, het ontstaan van het

idee van noodoverloopgebieden oftewel calamiteitenpolders en het idee van een afvoervan 18.000 m3/s

2. een analyse en beoordeling van het werk en de advisering van de Commissie Luteijn,waarin ook het belangrijke advies van de Technische Adviescommissie Waterkeringen(TAW) is verwerkt

3. een verkenning van zinspelingen op een grensoverschrijdend noodoverloopgebied,waardoor men behalve Nederlandse gemeenten ook nog enkele Duitse tegen zich in hetharnas heeft gejaagd.

Maatschappelijke en beleidsmatige achtergrondenEerst wordt beknopt geschetst hoe het beleid zich geleidelijk heeft ontwikkeld. De veelheidvan gebeurtenissen leidt tot een fikse hoeveelheid tekst. Daarna kan een aantal belangrijkealgemene kwesties bondig worden behandeld:• het wettelijk kader voor rijksbeleid ten aanzien van de waterkeringen• het huidige nationale beleid dat daaraan een invulling geeft• het internationale beleid dat mede richting kan geven aan het rijksbeleid• het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden na 1995• studies naar noodoverloopgebieden• het idee of zo men wil de fictie van aan maximale afvoer van 18.000 m3/s• Men heeft aldus een basis voor de beoordeling van het idee van noodoverloopgebieden.

De omgang met hoogwater is in Nederland steeds ambitieuzer en beter geworden. Men is erin de vorige eeuw in geslaagd om de bedding vast te leggen en om hoge afvoeren binnen debedding te houden. Na de hoogste afvoer van 1926 (12.600 m3/s) zijn dijkverhogingenuitgevoerd en na 1953 is men overstromingskansen met bijbehorende maatgevende afvoerengaan vastleggen. Toen heeft men ook afscheid kunnen nemen van overloopmogelijkhedenbuiten het winterbed.

ix

Na 1995 is het programma van dijkverbetering versneld voltooid. Men heeft derampenbestrijding (voor het geval het toch nog eens fout dreigt te gaan) nog betergeorganiseerd. Een nieuwe operatie (‘Ruimte voor Rivier’), om onwaarschijnlijk hogeafvoeren van 16.000 m3/s aan te kunnen, is in voorbereiding.Toch wordt gespeculeerd op mogelijke overstromingen en een binnendijkse oplossing: hetnoodoverloopgebied. Studies verricht vóór de Commissie Luteijn hebben duidelijk gemaakthoe problematisch het concept in maatschappelijk opzicht is. Als men grondgebruikersslachtoffert (laat onderlopen) moet daar een overmatige compensatie tegenover staan. Watsteekt, is dat door herhaalde veranderingen in het beleid de beschermingsgraad in hetrivierengebied van plaats tot plaats verschilt: de oudste dijkverbeteringen (na 1956) gingen uitvan een afvoer van 18.000 m3/s, de nieuwste (jammerlijk genoeg o.a. alle na 1995gerealiseerde) van een afvoer van 15.000 m3/s. Dat vraagt bij een verhoging van demaatgevende afvoer om een gelijktrekking van overstromingskansen en daarmee om eenverdergaande dijkverbetering.De Wet op de Waterkering (1996) legt niet alleen de overstromingskansen vast, maar ook eensystematische werkwijze bij de heroverweging van maatgevende afvoeren en de controle vanwaterkeringen. Een geweldige verbetering in de aanpak!Er wordt gespeculeerd over een mogelijke afvoer van 18.000 m3/s, die bij naderebeschouwing hooguit een schijn van waarschijnlijkheid heeft. De Duitse overheid beschouwt16.000 m3/s als een absoluut maximum.Hogere afvoeren zullen hoe dan ook (mede door klimaatsverandering?) slechts geleidelijkbewaarheid kunnen worden. De gegarandeerde wettelijke procedure voorziet daarin.

Het werk en de advisering van de Commissie LuteijnDe Commissie Luteijn kreeg opdracht om ‘onafhankelijk advies uit te brengen over‘gecontroleerd overstromen’ als middel om in extreme situaties het risico van overstromingvan bepaalde gebieden (dijkringen) door de Rijn en de Maas te verkleinen’.‘Bepaald’ betekent hier, zoals in het Nederlands gebruikelijk, onbepaald. Het gaat in feite omhet gehele gebied van de bovenrivieren.

Dit hield in het adviseren over:

‘ (I) de (regionale) aanvaardbaarheid van het concept van gecontroleerd overstromen;(II) selectie van gebieden die in extreme omstandigheden als gecontroleerd te

overstromen gebieden (noodoverloopgebieden) kunnen worden ingezet en dedaarbij gebruikte criteria;

(III) de directe en indirecte gevolgen van een aanwijzing én van het mogelijk gebruikvan noodoverloopgebieden voor mens en goed, inclusief de noodzakelijkemitigerende en compenserende maatregelen;

(IV) ruimtelijke ordening en eventuele inrichtingsmaatregelen innoodoverloopgebieden;

(V) de sturing en regie bij zowel de aanwijzing van noodoverloopgebied als bij defeitelijke inzet van die gebieden als noodoverloopgebied;

(VI) de organisatie van de rampenbestrijding betreffende het traject van ontruiming toten met droogmaking en heringebruikname van een noodoverloopgebied;

(VII) de bestuurlijk-juridische vervolgstappen die nodig zijn met het oog opmaatschappelijk en politiek draagvlak’

xi

De Commissie Noodoverloopgebieden moest zich buigen over de zin van het conceptNoodoverloopgebied en het vervolgens ook volledig uitwerken, alsof de zin eigenlijk bijvoorbaat al vaststond.Men zette conform deze opdracht een grote reeks van stappen. Deze worden in ditcommentaar niet stuk voor stuk gevolgd, omdat ze niet allemaal relevant zijn in het kader vande opdracht van de gemeenten.

Er wordt geschetst welke studies aan de advisering ten grondslag liggen en welke door de TUzijn geanalyseerd. Het gaat daarbij met name om de argumentatie betreffende een mogelijkeafvoer van 18.000 m3/s te Lobith (behandeld in het vorige hoofdstuk) en om de Kosten-Baten-Analyse.

De Commissie concludeert, dat Noodoverloopgebieden nuttig, nodig en urgent zijn. Overregionale aanvaardbaarheid wordt in het advies niet gerept.Het zou dan moeten gaan om een opslagcapaciteit van 400 miljoen m3, die met het oog op hetkolossale ruimtebeslag wordt gereduceerd tot 200 miljoen onder verwijzing naar de mogelijkeeffectiviteit van Duitse maatregelen, waarin men eigenlijk niet gelooft.De noodzaak wordt, uitgaande van een mogelijke hoge afvoergolf, niet aangetoond. Eenafvoer van 18.000 m3/s is speculatief. Men is niet in staat om er een kans aan te hechten.Luteijn heeft het in voordrachten over een kans van 1:10.000. Die is afgeleid uit een statischeblack box benadering, die de beperkte capaciteit van de Duitse Benedenrijn negeert.Op basis van deze argumenten kan de aanwijzing van noodoverloopgebieden bezwaarlijkurgent zijn. Van nut kan onmogelijk sprake zijn, omdat geen schade voorkomen kan worden.Uitgaande daarvan hoeft men geen aandacht te besteden aan de problemen in en met deKosten-Baten-Analyse (KBA), die uitgaat van 400 miljoen. Kwalijk is wel dat men in strijdmet de KBA beweert, dat de maximale schade 55 miljard bedraagt. Het is volgens de KBAhooguit de helft. Zelfs daarop kan men nog wel wat afdingen.De Commissie kiest voor twee noodoverloopgebieden bij het splitsingspunt van Waal en Rijn(Pannerdens Kanaal). Dat betekent, dat het effect op de IJssel gering is en daar nogoverstromingen kunnen optreden.Vanuit de TAW wordt commentaar geleverd op de twijfelachtige functionaliteit vannoodoverloopgebieden. Men weet niet vast te stellen of en wanneer een dijk bezwijkt, dus ookniet wanneer en hoe het noodoverloopgebied in te zetten. Men twijfelt feitelijk aan hetconcept als zodanig.

De Commissie Luteijn verwerpt feitelijk zelf het idee van noodoverloopgebieden door tekiezen voor aftopping van een hoogwatergolf bij Lobith. Zij kiest in wezen voor volledigingerichte retentiebekkens op de plaatsen waar men ook eerder retentiebekkens gedacht had.De heer Luteijn verklaart, volkomen terecht, dat door deze maatregel, de overstromingskansin het rivierengebied wordt verminderd (volgens hem tot 1:4000). Dat nu is in strijd met deWet op de Waterkering. Een wetswijziging in deze zin had de Commissie niet in gedachten.In het hoofdstuk ‘Opdracht’ verklaart zij zich te zullen houden aan de bestaande normen.De geloofwaardigheid van de rapportage wordt nog verminderd door slordigheden in deredenaties en gebreken in illustraties.

xiii

Grensoverschrijdende noodoverloopgebieden?In allerlei stukken wordt de mogelijkheid van grensoverschrijdende samenwerking bij detijdelijke berging van water genoemd. De enige studie ernaar is die van Royal Haskoning naarde mogelijkheid van een retentiebekken in de Ooijpolder en de Millingerwaard, uitgevoerd inopdracht van het Polderdistrict Groot Maas en Waal. Het argument om dit te doen, was datmen dan, gegeven een te bergen hoeveelheid water, een geringere inundatiediepte zou krijgen.Bewoners van het Duitse aangrenzende gebied ervaren dit vanzelfsprekend als bedreigend, alsagressie van een al lang niet meer vreemde mogendheid.Met name op verzoek van de Duitse opdrachtgevers is aan deze kwestie aandacht besteed.Eerst is nagegaan wat het Duitse beleid ten aanzien van waterberging is en of dit leidt totwaterberging nabij de grensovergang. Vervolgens is geanalyseerd in hoeverre er eenuitgesproken en onderbouwde behoefte aan grensoverschrijdende berging is. Tenslotte isbeoordeeld of het betreffende gebied i.c. de Duffelt in termen van Duits beleid acceptabel is.

Het land NordRhein-Westfalen voert een programma van dijkverhoging/versterking enrivierverruiming uit. Bepaalde van de verruimende maatregelen, m.n. retentiebekkens kunnen,waterstandsverlagend werken in Lobith. Men geeft alleen oude overstromingsgebieden terug.In retentiebekkens liggen nooit woonkernen en hooguit hoogwatervrije bebouwing.Noodoverloopgebieden worden geen moment overwogen. Ook nu ondervindt men al genoegweerstand.Er zijn geen redenen voor een grensoverschrijdend overloopgebied. Betrekkelijk dicht bijLobith ligt een kandidaat-retentiebekken: Bylerward, onderdeel van een groot complex vanvroegere zomerpolders. De Duffelt is er beslist geen alternatief voor. Het is evenmin als deNederlandse gebieden, die worden genoemd (met uitzondering van de Rijnstrangen) een oudoverstromingsgebied. Er liggen kernen in het gebied, wat de bestemming retentie onmogelijkmaakt. Omdijking van deze kernen is een grote aantasting van de landschapshistorischerelatie met het water: rivierduin, oeverwal, woonheuvels.

Om kort te gaanNoodoverloopgebieden volgens Luteijn moeten een golf met een maximum van 18.000 m3/s(te Lobith) aftoppen tot 16.000 m3/s. Het optreden van een dergelijke golf is speculatief. DeDuitse overheid ontkent de mogelijkheid van meer dan 16.000 m3/s. Het probleem is irreëel.Noodoverloopgebieden kunnen op deze wijze noch nodig, noch nuttig en al helemaal nieturgent zijn.Noodoverloopgebieden werken misschien niet eens. Dat is het oordeel van de TechnischeAdviescommissie Waterkeringen.Noodoverloopgebieden waarmee men, zoals Luteijn, een afvoergolf aftopt en aldus deoverstromingskans structureel vermindert, zijn in strijd met de Wet op de Waterkering, waarinde kansen (ofwel de minimale bescherming) zijn vastgelegd.Als men de risico’s in bepaalde gebieden te groot acht moet men de aangekondigderisicodiscussie beginnen.Als men de omvang van mogelijke overstromingen te groot acht moet men gaancompartimenteren, zoals op de grens van Gelderland en Zuid-Holland vanouds gebeurtmiddels de Diefdijklinie.Over hogere afvoeren hoeft men zich geen zorgen te maken. Die worden via de regelmatigeherziening van maatgevende afvoeren op de voet gevolgd. Nu werkt men aan maatregelen om16.000 m3/s aan te kunnen, terwijl er nooit meer dan 12.600 m3/s gemeten is. Zou die 16.000m3/s wel echt kunnen komen?

xv

Er valt bij de operatie 16.000 m3/s veel te zeggen voor dijkverbetering, omdat daarmee dehistorische ongelijkheid van bescherming wordt weggenomen of op zijn minst verminderd.Het is eigenlijk onverteerbaar, dat gegeven eenzelfde norm (1:1250) sommige dijken zijngedimensioneerd op 18.000 m3/s, andere op 16.500 m3/s en nog andere, de meest recente, tenonrechte op 15.000 m3/s.

17

INHOUDSOPGAVE

VOORWOORD..................................................................................................................... III

SAMENVATTING............................................................................................................... VII

1. INLEIDING ........................................................................................................................ 211.1. Aanleiding en opdracht ................................................................................................. 211.2. Aanpak van de studie .................................................................................................... 211.3. Opbouw van het rapport ................................................................................................ 23

2. BELEIDSMATIGE ACHTERGRONDEN ..................................................................... 252.1. Inleiding ........................................................................................................................ 252.2. De ontwikkeling in het denken over de omgang met de rivier, met hoge afvoeren enmet waterkeringen ................................................................................................................ 252.3. Het wettelijk kader voor rijksbeleid .............................................................................. 312.4. Het huidige nationale beleid.......................................................................................... 332.5. Het internationale beleid ............................................................................................... 372.6. Het idee van noodoverloopgebieden ............................................................................. 372.7. Studies naar noodoverloopgebieden.............................................................................. 392.8. Het idee van 18.000 m3/s te Lobith ............................................................................... 43

2.8.1. Klassieke bepaling: black box ............................................................................................ 432.8.2. Werken met grenswaarden ................................................................................................. 432.8.3. Speculatie............................................................................................................................ 452.8.4. Concluderend: een schijn van kans .................................................................................... 45

2.9. Het geheel overziende ................................................................................................... 45

3. DE ADVISERING VAN DE COMMISSIE LUTEIJN .................................................. 493.1. Inleiding ........................................................................................................................ 493.2. Opdracht ........................................................................................................................ 493.3. De studies ter ondersteuning van de advisering ............................................................ 513.4. De aanbevelingen van de Commissie............................................................................ 51

3.4.1. Inleiding.............................................................................................................................. 513.4.2. Nuttig en noodzakelijk ........................................................................................................ 533.4.3. Selectie van gebieden.......................................................................................................... 533.4.4. Inrichting en gebruik .......................................................................................................... 553.4.5. Regie en schadevergoeding ................................................................................................ 553.4.6. Gevolgen............................................................................................................................. 573.4.7. Beleidscontext ..................................................................................................................... 57

3.5. Het commentaar van de Technische Adviescommissie Waterkeringen ....................... 593.6. Kwaliteit van de rapportage in het algemeen ................................................................ 613.7. Conclusies ..................................................................................................................... 61

4. BESCHRIJVING EN ANALYSE VAN EEN GRENSOVERSCHRIJDENDEMOGELIJKHEID.................................................................................................................. 65

4.1. Inleiding ........................................................................................................................ 654.2. Het Duitse beleid ten aanzien van waterberging........................................................... 654.3. De behoefte aan waterberging nabij de grensovergang................................................. 674.4. Een uitgesproken behoefte aan grensoverschrijdende waterberging?........................... 674.5. Ooij-Duffelt als noodoverloopgebied?.......................................................................... 69

19

5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN......................................................................... 75

AFKORTINGENLIJST......................................................................................................... 79

ILLUSTRATIES .................................................................................................................... 79

LITERATUURLIJST ............................................................................................................ 81

BIJLAGEN ............................................................................................................................. 89

21

1. INLEIDING

1.1. Aanleiding en opdracht

De Commissie Noodoverloopgebieden maakte een omvattend advies over ‘nut en noodzaak’van noodoverloopgebieden, plaatskeuze, inrichting en schadevergoeding en procedures vanaanwijzing van/voor noodoverloopgebieden. Zij situeerde een aantal mogelijke gebiedendichtbij het punt waar de Rijn zich splitst in Pannerdens Kanaal en Waal.Een achttal gemeenten, waaronder twee Duitse, wier grondgebied werd bedreigd met eendergelijk gebied gaf aan de TU Delft opdracht om het rapport te becommentariëren. Hetcommentaar diende overwegend gericht te zijn op ‘nut en noodzaak’ en opgrensoverschrijdende aspecten. Belangrijke punten daarbij zijn:

- de afvoer waarvan men uitgaat: 18.000 m3/s- de mogelijkheid van alternatieve maatregelen- de bijdrage daaraan door maatregelen bovenstrooms- de wenselijkheid van grensoverschrijdende noodoverloopgebieden.

Aan de gebiedskeuze wordt anders dan in zeer algemene commentaren en in het geval van hetgesuggereerde grensoverschrijdende gebied Ooij – Duffelt geen aandacht besteed. Er is dusgeen sprake van NIMBY-commentaar.

1.2. Aanpak van de studie

Het door de TU Delft geformuleerde commentaar is niet het resultaat van een empirische ofmodelmatige studie. De Commissie Luteijn werd ondersteund door een ambtelijke staf endoor diverse onderzoeksbureaus. Met het rapport verscheen een serie achtergrondrapporten.In een beperkte opdracht kan men dat niet nog eens dunnetjes overdoen.

Commentaar kan men echter verantwoord baseren op een aantal activiteiten. De volgende zijnondernomen:

- analyse van het rapport en de achtergrondrapporten: de opdracht van de commissie, deuitwerking ervan, de aanbevelingen, de basering op achtergrondstudies (en deeventuele afwijking daarvan!). Men kijkt dan naar juistheid, volledigheid, logica enovereenstemming met of aansluiting op bestaand beleid

- literatuurstudie: vergelijking van het spectrum van activiteiten en uitspraken van decommissie met andere, bestaande bronnen, en met reacties van verschillende zijden,van individuele belanghebbenden, via georganiseerde, zoals de Vereniging vanRiviergemeenten, tot technisch-wetenschappelijke als de TechnischeAdviescommissie Waterkeringen (TAW),

- gesprekken met betrokkenen, deskundigen en belanghebbenden, die vaak ook een nietgeringe (lokale) deskundigheid hebben,

- verkenningen in het veld, vooral in verband met een gesuggereerdgrensoverschrijdend noodoverloopgebied tussen Nijmegen en Kleef, individueel enmet gidsen. Het gebied is meermalen doorkruist.

De laatstgenoemde activiteiten hebben als neveneffect, dat een zekere identificatie met debedreigde gebieden ontstaat. Die maakt de confrontatie met een poltiek-ambtelijke Moloch alsde Commissie Luteijn wat draaglijker.

23

1.3. Opbouw van het rapport

De rapportage bestaat uit de volgende delen:

1. beschrijving van de achtergrond van de opdracht van de commissie, het beleidskader

• de ontwikkeling van het denken over de omgang met hoge afvoeren en met derivier,

• het wettelijke kader• het huidige nationale beleid• het vigerende grensoverschrijdend beleid• het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden na 1995• studies naar noodoverloopgebieden• het idee van hogere afvoeren dan voorzien: de 18.000 m3/s bij Lobith

2. beschrijving en analyse van de rapporten van de commissie en haar adviseurs

• de opdracht aan de commissie• de onderzoeken in haar opdracht• de aanbevelingen• beschikbaar commentaar• confrontatie met de opdracht• confrontatie met het beleidskader• confrontatie met achtergronden• kwaliteit in de rapportage in het algemeen

3. beschrijving en analyse van een grensoverschrijdende mogelijkheid

• Duits beleid ten aanzien van waterbergende gebieden• behoefte aan een gebied nabij Lobith• het idee van een grensoverschrijdend gebied• de uitwerking ervan• beoordeling in termen van Duits beleid• beoordeling ten principale

4. conclusies en aanbevelingen

25

2. BELEIDSMATIGE ACHTERGRONDEN

2.1. Inleiding

Dit hoofdstuk bestaat uit een aantal paragrafen van zeer ongelijke lengte. Eerst wordt beknoptgeschetst hoe het beleid zich geleidelijk heeft ontwikkeld. De veelheid van gebeurtenissenleidt tot een fikse hoeveelheid tekst (2.2). Daarna kan in kortere paragrafen een aantalbelangrijke algemene kwesties worden behandeld:

• het wettelijk kader voor rijksbeleid ten aanzien van de waterkeringen (2.3)• het huidige nationale beleid dat daaraan een invulling geeft (2.4)• het internationale beleid dat mede richting kan geven aan het rijksbeleid (2.5)• het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden na 1995 (2.6)• studies naar noodoverloopgebieden (2.7)• het idee of zo men wil de fictie van aan maximale afvoer van 18.000 m3/s (2.8)

In een afsluitende paragraaf wordt geprobeerd aan te geven in hoeverre uit dit geheel eenheldere en vaste basis voor de beoordeling van het idee van noodoverloopgebieden teconstrueren is.

2.2. De ontwikkeling in het denken over de omgang met de rivier, met hogeafvoeren en met waterkeringen

De grote rivieren zijn in de historie altijd van groot belang geweest als verkeersader (en dusde oever als vestigingsplaats), leverancier van water en afvoer van een teveel aan water en aanafvalwater.De exploitatie van de rivier en haar bedding is in de loop van de vorige eeuw zo ver gegaan,dat zij sterk vervuilde, waardoor natuurwaarden aan verval onderhevig waren. Dat gold zowelvoor het leven in het water als dat op de oevers.In eendrachtige internationale samenwerking is de vervuiling sterk teruggedrongen. DeRijnoeverstaten hebben ook werk gemaakt van herstel en schepping van natuurwaarden, inNederland via het ‘plan Ooievaar’ (de Bruin e.a., 1987) en latere initiatieven.

Overstromingen waren tot in de twintigste eeuw een regelmatig terugkerend verschijnsel. Debewoners stelden zich daar zo goed en zo kwaad als het ging op in, maar de overlast enschade voor met name het agrarisch bedrijf kon groot zijn.Om de schade te beperken zocht of maakte men hoge woonplaatsen en ging over totbedijking. Al in de 14e eeuw was die min of meer volledig.Ondanks geleidelijke verhoging van de dijken was dit lange tijd niet voldoende omoverstromingen te beperken. Men ontwikkelde daarom op diverse plaatsen overlaatsystemen.Het teveel aan water kon dan via gebieden die relatief diep lagen geleidelijk afvloeien naarplaatsen waar het weer op de rivier geloosd kon worden. Het bekendste voorbeeld is deBeerse Overlaat, die het meanderende deel van de Maas van Cuijk tot Heusden ontlastte, BijWaalwijk werd het water via de Baardwijkse Overlaat geloosd op de Biesbosch.

26

Figuur 2: Nieuw gegraven monden van Maas en Waal (Rijksmuseum bl. 77)

27

Alleen ingrijpen in de loop van de rivieren kon de voortdurende problemen beteugelen.Belangrijke ingrepen waren het graven van het Pannerdens Kanaal aan het begin van de 18e

eeuw, het graven van nieuwe Maas- en Waalmonden (Nieuwe Merwede en Bergse Maas) aanhet eind van de 19e eeuw en de Maaskanalisatie na de overstromingen van 1926. Deze entalloze andere maatregelen betekenden dat een eind kwam aan regelmatige overstromingen.Het kwam de bewoning en het gebruik van uitgestrekte gebieden ten goede. Een zegen voorde natie.

In de 20ste eeuw is op de overstromingen van 1926 (ook) gereageerd met dijkverhogingen. Na1953 gebeurde dit eveneens, niet omdat in het gebied van de bovenrivieren ook maar ietsgebeurd was, maar omdat men zich daar verontrust afvroeg of de dijken wel eenverantwoorde bescherming boden. Zonder veel omwegen werd in navolging van hetDeltaplan in 1956 voor het eerst een gewenst beschermingsniveau vastgesteld: eenmaatgevende afvoer van 18.000 m3/s te Lobith met een bijbehorende maximaleoverstromingskans van 1:1250 (zie bijlage C). Het daaruit voortvloeiende programma vandijkverbeteringen werd traag gestart en uitgevoerd, omdat de zaak minder urgent was dan dievan de Delta en de door de zee beïnvloede benedenrivieren.Bij de Deltawerken bestond en ontstond weinig discussie over de normstelling voor werken,maar rees bij de afsluiting van de Oosterschelde verzet, vanwege de teloorgang van deinmiddels gewaardeerde natuurwaarden. Het leidde tot een ‘beleidsanalytische’ aanpakwaarbij systematisch alternatieve maatregelen en hun uiteenlopende effecten werdengeanalyseerd en gepresenteerd.

Bij de dijkverbetering in het rivierengebied ontstonden in verschillende fasen conflicten, dievoortvloeiden uit een technocratische aanpak zonder respect voor historische,landschappelijke en cultuurwaarden.Een conflict in Brakel (Bommelerwaard), waar rigoureuze plannen waren ontwikkeld, dieweinig zouden overlaten van de dijkbebouwing, leidde tot de instelling van de CommissieRivierdijken (Commissie Becht, 1977). Deze bestudeerde de kwestie ten principale, inclusiefde uiterst simpele correspondentie die leidde tot de normstelling van 1:1250. Zij stelde voorhet eerst officieel de vraag hoeveel water uit Duitsland zou kunnen komen. Daarvóórbeschouwde men de rivier boven Lobith als een ‘black box’. Op de vraag aan het buurland‘wat doen jullie met je dijken?’ was het antwoord ‘wij passen ons aan jullie aan.’ Deconclusie van de commissie was, dat een maatgevende afvoer van 16.500 m3/s te Lobith pastebij de vastgelegde overstromingskans. Het betekende, dat de dijken wat bescheidener kondenworden verbeterd. De commissie beval voorts aan om ‘uitgekiend’ te gaan ontwerpen, zodatbescheidener en plaatselijk beter passende oplossingen gekozen konden worden. Er werdenprovinciale coördinatiecommissies ingesteld om ontwerpen te beoordelen op hunomgevingseffecten, met name ten aanzien van ‘LNC-waarden’: Landschap, Natuur enCultuur (Commissie Rivierdijken 1976).Een volgende conflict deed zich voor te Sliedrecht, in het gebied van de Benedenrivieren.Hier ontstond een patsituatie tussen gemeente en waterschap: men kon het niet eens wordenover het dijktracé, gegeven de ondoenlijkheid van verbetering van de bestaande dijk metdichte bebouwing aan weerszijden. Van Veen, de geestelijk vader van het Deltaplan had voorde oorlog al vastgesteld, dat dijkverbetering in Sliedrecht geen optie was: de rivier zoumoeten worden verlegd. Rijkswaterstaat (Directie Sluizen en Stuwen) werd ingeschakeld omopeningen te vinden. Men paste de beleidsanalytische benadering toe: een grondigeverkenning van problemen, mogelijkheden en effecten. (Rijkswaterstaat Directie Sluizen &Stuwen, 1986). De TU Delft werd ingeschakeld om effecten voor bewoning te beoordelen (de

29

Boer, 1987). Een rivierverlegging werd niet bestudeerd. Voor Sliedrecht werden oplossingengevonden, maar de beleidsanalytische aanpak werd verder niet toegepast.Een volgende conflict, over de Bomendijk in de gemeente Voorst (Gelderse IJssel), leidde totde instelling van de Boertien I. Actievoerders maakten bezwaar tegen het kappen van fraaieoude bomen in de bestaande waterkering bij verbetering ervan. Over dijkverbeteringenwerden geen milieu-effect-rapportages (mer) uitgevoerd. De waterschappen, belast met dedijkverbetering, wensten daardoor niet gehinderd te worden.De commissie bestudeerde de kwestie van de rivierdijkverbetering wederom ten principale enkwam tot de conclusie dat de maatgevende afvoer van 16.500 m3/s nog steeds overdrevenwas: 15.000 m3/s zou passend zijn. Men moest ook werkelijk eens uitgekiend gaanontwerpen: niet overgedimensioneerd en niet alleen in grond werken. Voortaan was een mernodig. Bij de oorspronkelijke plannen voor dijkverbetering werd rigoureus vastgehouden aanhet uitgangspunt dat verzwaring binnendijks moest plaatsvinden: het winterbed mocht nietaangetast worden. Uitgekiend ontwerpen kon inhouden, dat men dat losliet, en ook voorstedelijke ontwikkeling werd nog wel eens een aanslag op het winterbed gedaan.

Het denken over het herstel van natuurwaarden in en langs de rivier was ongetwijfeld medeoorzaak van een omslag in het denken over de vormgeving van de afvoerfunctie van de rivier.De toenemende verharding van oppervlakken, door een verdergaande verstedelijking in hetstroomgebied, leidde tot wateroverlast in de steden en een snellere afvoer van water naar derivier, met de kans op hogere afvoergolven. Mogelijke klimaatsveranderingen met meerregenval zouden dit verschijnsel nog kunnen versterken.Internationaal ontstond tussen betrokken overheden overeenstemming dat met afvoeren zoumoeten worden omgegaan in de (prioriteits)volgorde: vasthouden, bergen, afvoeren. Hetbetekent: vasthouden in de bodem, bufferen in opvangbekkens en pas daarna afvoeren naarzee. Men verliest daarbij overigens gemakkelijk uit het oog, dat wanneer grote watermassa’svia de Rijn ons land bereiken bufferen een geweldige opgave is, vanwege het kolossaleruimtebeslag dat vereist is, terwijl de zee dichtbij is.

De beteugeling van de grote rivieren, m.n. de vastlegging van zomer- en winterbed, diegeleidelijk was gerealiseerd leidde, zij het heel traag, tot een steeds hoger opslibbing van derivier (minder ruimte in het winterbed). In combinatie met dijkverhoging en bodemdaling inde (veen)polders kwam en komt aldus de rivier steeds hoger in het land te liggen. Bijoverstromingen kan dit plaatselijk tot diepere inundaties leiden.

De combinatie van deze schrikbeelden, hogere afvoeren en groter gevaar bij dijkdoorbraken,leidde tot een in beleidskringen breed gedragen opvatting, dat de rivier meer ruimte zoumoeten krijgen, overigens zonder veel kwantitatieve onderbouwing.

De wateroverlast van de Maas in 1993, waarbij de waterstanden ongekende hoogtenbereikten, leidden via de Commissie Boertien II, tot het tegendeel. Een groot deel van deMaas, ruwweg het gedeelte boven Grave was onbedijkt. Helaas was in het winterbed op forseschaal tot bebouwing over gegaan, zonder dat de betrokkenen op de hoogte waren van hetoverstromingsrisico. De roep om maatregelen ter beteugeling van de rivier was algemeen.Het gevolg was een immense beperking van de ruimte voor de Maas, doordat vrijwel over degehele lengte ‘kaden’ werden aangebracht met een overstromingskans van 1:500. Buffering inde via afgraving te verbreden Grensmaas is slechts een belofte.

30

Figuur 3: Trouw donderdag 5 oktober 2000

31

De wateroverlast van de Rijn in 1995, die nergens tot overstromingen leidde, ondanks het feitdat grote delen van de dijken niet voldeden aan eisen van hoogte of sterkte, leidde totongekende evacuaties, die nationaal en internationaal als een groot succes werdenbestempeld, maar voor de betrokkenen ongetwijfeld een traumatische ervaring waren: vanhuis en haard verdreven worden, zonder dat ook maar ergens sprake was vanoverstromingen.Het gevolg was een versnelling van het bestaande programma van dijkverbeteringen, om eenafvoer van 15.000 m3/s aan te kunnen. Het gebeurde onder de volstrekt misplaatste vlag‘Deltaplan grote rivieren’. De mer-procedure werd voor deze gelegenheid opzij gezet, maarde planontwikkeling lijkt meer dan ooit te zijn uitgegaan van LNC-waarden en uitgekiendontwerpen. Er leek sprake van een ongekende harmonie in de omgang met belanghebbenden

De ervaringen van 1993 en 1995 had twee belangrijke consequenties:• een verhoging van de maatgevende afvoer te Lobith naar 16.000 m3/s• een vaste vorm krijgen van het principe `Ruimte voor de Rivier’ zowel in termen van de

bewaking van de bestaande ruimte als in termen van het scheppen van extra ruimte. In deparagraaf over bestaand beleid wordt daarop nader ingegaan.

2.3. Het wettelijk kader voor rijksbeleid

De omgang met de waterkeringen is geregeld in de Wet op de Waterkering (1996).In de wet is vastgelegd, wat de maximale overstromingskans (overschrijdingskans) van dijkenin een dijkring moet zijn. Deze normen, geformuleerd als een jaarlijkse kans, lopen uiteen van1:1250 (gemiddeld eens in de 1250 jaar) voor het gebied van de bovenrivieren tot 1:10.000voor de Randstad.De verschillen zijn gebaseerd op de ernst van overstromingen. Deze komen aan zee sneller enminder voorspelbaar, en de vluchtwegen naar hoge gronden zijn er langer. In de Randstad isde verstedelijking groter (meer potentiële slachtoffers) dan in bijvoorbeeld Friesland enZeeland. Deze provincies hebben daarom een hogere overstromingskans: 1:4000.

Bij de overschrijdingskans van bijvoorbeeld 1:1250 behoort voor de Rijn een maatgevendeafvoer (tot 1995 15.000 m3/s te Lobith), die vertaald wordt in een maatgevend hoogwater(MHW) te Lobith en elders. Het MHW is de basis voor de dijkhoogte. De dijk moet voldoenaan een minimumprofiel.In het kader van de wet is geregeld dat de maatgevende afvoer via een standaardmethoderegelmatig wordt herberekend op basis van recente waarnemingen en dat de dijkhoogtesdaaraan worden aangepast. De dijken moeten ook periodiek worden getoetst om vast te stellenof de vereiste hoogte en kwaliteit nog wel aanwezig zijn.De zorg voor de keringen in het rivierengebied berust bij de waterschappen.

Op deze wijze is een systeem gecreëerd, dat ervoor zorgt dat de kwaliteit van de keringen ookin gewijzigde omstandigheden op peil blijft. De eventuele hogere afvoeren, die het gevolg vanklimaatsveranderingen zouden kunnen zijn, kunnen daardoor goed worden opgevangen.De hoge Rijnafvoeren van 1993 en 1995 hebben bij herberekening van de maatgevendeafvoer geleid tot een waarde van 16.000 m3/s. Dit luidde automatisch een volgende operatieter verhoging van de (afvoer)capaciteit van de rivier in.

33

Vooral aan de zeekant zijn achter de hoofdwaterkering veelal oude keringen aanwezig. Dezekunnen de functie van een tweede kering hebben. Dit is dan door het waterschap in zijn ‘keur’vastgelegd. Eisen van rijkswege zijn er niet, hoewel de Vierde Nota Waterhuishouding(Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1997) belooft/voorspelt: ‘Provincies en waterschappenzullen in de planperiode eisen formuleren ten aanzien van deze keringen’. In de Randstadbijvoorbeeld ontbreekt een tweede kering. Compartimenteringsdijken, bedoeld om de omvangvan overstromingen te beperken, zijn zeldzaam. Het betekent dat sommige dijkringen erggroot zijn. De Betuwe met de Tieler- en Culemborgerwaarden vormen één geheel.De Diefdijklinie op de oude grens van Gelderland en Zuid-Holland is een voorbeeld van eencompartimenteringdijk. Van Lek naar Boven-Merwede vormen Diefdijk, Nieuwe Zuider-Lingedijk en (oude) Zuider-Lingedijk een aaneengesloten geheel van Everdingen totGorinchem. De kering wordt slechts onderbroken door een afsluitbare opening voor de A2 eneen dubbele sluis voor de Linge bij Asperen.Na de februariramp werd op Schouwen-Duiveland een delingsdijk aangelegd om tevoorkomen, dat bij overstromingen het gehele eiland in een keer zou ondergaan.

De Technische Adviescommissie Waterkeringen (TAW) heeft het werken metoverschrijdingskansen ter discussie gesteld en ook de normen als zodanig. Men zou naar deoverstromingskansen van complete dijkringen moeten kijken. Dit gebeurt thans in het projectVeiligheid Nederland in Kaart (VNK). Daaruit is tot nu toe bijvoorbeeld gebleken, dat deoverstromingskans van de Randstad door een enkele zwakke plek groter is dan de vereiste1:10.000, maar dat zij met beperkte verbeteringen op 1:30.000 gebracht kan worden. DeTielerwaard is eveneens beoordeeld. Behoudens een enkele zwakke plek (de inlaat van eenoud inundatiekanaal voor de Waterlinie) is de overstromingskans 1:1.000, net te groot,vanwege de hogere MHW.Vervolgens zou men ook de risico’s voor bewoners, have en goederen eens beter moetenoverwegen. Voor het rivierengebied geldt bijvoorbeeld, dat in sommige delen de omvang vande bevolking en van de economische activiteiten sinds de vaststelling van de norm van 1:1250belangrijk gegroeid is. In de Vierde Nota Waterhuishouding wordt deze discussie beloofd‘rond het jaar 2000’.

2.4. Het huidige nationale beleid

Het huidige beleid is gericht op het voldoen aan een maatgevende afvoer van 16.000 m3/s.Het beleid staat geheel in het teken van Ruimte voor de Rivier.Kort na de hoge afvoer van 1996 is een Beleidslijn Ruimte voor de Rivier tot stand gekomen.Deze eist strikte handhaving van het winterbed. Zo moest bij een beperkte buitendijkseverzwaring van de dijk in Boven-Hardinxveld aan de overzijde, in de Sliedrechtse Biesbosch,compensatie worden gevonden.

In de Vierde Nota Waterhuishouding (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1997) wordtgesproken over méér ruimte voor de rivier:‘De bijna-overstromingen van de Rijntakken en de overstromingen in het Maasstroomgebiedmaken duidelijk dat de rivieren meer ruimte moeten krijgen. … Duurzamehoogwaterbescherming kan het beste worden gerealiseerd door zoveel mogelijk metnatuurlijke processen mee te werken. … Voor de toekomst moeten we rekening houden metmeer en hogere hoogwaters. … Hoewel er nog veel onzekerheden bestaan …. Zullenwijzigingen in de afvoer van de grote rivieren op de langere termijn een grotere claim leggenop het waterhuishoudkundig systeem.

35

…Een volgende ronde rivierdijkversterkingen is duur, maatschappelijk ongewenst…Retentiebekkens zijn vooral bovenstrooms van Lobith en Eijsden effectief. … Extraretentieruimte in Nederland is moeilijk te realiseren, maar niet onmogelijk. …Uit de IntegraleVerkenning Rijntakken blijkt dat verlaging van het winterbed en verlegging van dijken uitoogpunt van waterstandsverlaging de meest effectieve maatregelen zijn. …Enkele polders(zullen) zijn gereserveerd voor waterberging bij extreem hoogwater (blz. 33). …De regeringinitieert een discussie over restrisico’s. …’

In de rapportage van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw (2000) is het gebrek aan ruimtevoor het water hoofdthema. De gebeurtenissen op het einde van de 20e eeuw wordengedramatiseerd.De voorzitter in het voorwoord: ‘…Polders worden onder water gezet om dijkdoorbraken tevoorkomen. Rivierdijken dreigen te bezwijken onder het hoge water …’ Bij diedijkdoorbraken gaat het overigens slechts om boezemkaden (EdB).De commissie wil bijstelling van veiligheidsnormen voor rivieren en kusten en aanwijzingvan gebieden voor de opvang van water.… (Hoofdlijn advies)De situatie is, zeker na de recente verhoging van de rivierdijken, niet echt onveilig. …. Bijzeer extreme omstandigheden kunnen zich ook op korte termijn op sommige plaatsenonveilige situaties voordoen … De Rijn verandert van een smeltwaterrivier in eenregenrivier’(Analyse).Dat laatste is onzin, dat was het altijd al (EdB). Een analyse van mogelijke hogererivierafvoeren leert dat bij een middenscenario voor temperatuur- en neerslagontwikkeling demaatgevende afvoer van de Rijn slechts met 800 m3/s stijgt (Basisrapport bij het advies blz.21). ‘Dijkverhoging ziet de Commissie niet als een duurzaam alternatief. Dijkverhoging betekentin wezen verhoging van de risico’s. Gaat het een keer mis, dan gaat het ook ernstig mis’(blz.45).Men wil dat in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (2000) concrete ruimtereserveringenvoor waterberging worden vastgelegd.De Commissie stelt vast dat een beleid op basis van Ruimte voor de Rivier tweeënhalf keerkeer zo duur is als dijkverhoging, maar kiest voor een ander waterbeheer vanwege een aantalgrotendeels niet economische baten (blz. 77). Gekwantificeerd wordt er niet.In het ‘Actieprogramma’ (Hoofdstuk 10) noemt men in de categorie ‘Geen-spijt’maatregelen‘het op korte termijn aanwijzen van Rijnstrangengebied en Ooijpolder als retentiegebied’. Uithet concept-rapport (basisrapport genoemd) blijkt waarom: de RvR-aanpassingen om 16.000m3/s aan te kunnen zullen pas in 2015 gereed zijn, daarom moeten deze twee gebieden snelworden gerealiseerd om eerder de 16.000 m3/s te kunnen halen. Daarna zou men ze dan voor16.000-plus kunnen gebruiken. De Commissie stelt een kolossaal actieprogramma samen.

Het ministerie lijkt niet echt raad te weten met de reeks van krachtdadige aanbevelingen.Voor de kwestie van restrisico’s wordt de Commissie Noodoverloopgebieden ingesteld.Voor de verwezenlijking van de capaciteit voor een afvoer van 16.000 m3/s wordt dePlanologische KernBeslissing (PKB) Ruimte voor de Rivier gestart. In de startnotitie wordtverklaard, dat de 16.000 m3/s kan worden gehaald zonder retentiegebieden (StrategienotaRuimte voor Rivier 2002). Men vreest de maatschappelijke weerstand tegen deze en anderekunstgrepen.

37

2.5. Het internationale beleid

Hierover kan men kort zijn. De Rijnoeverstaten zijn het eens over principes van waterbeleid:de trits vasthouden, bergen en (pas daarna) afvoeren. Het betekent dat men de wateroverlastniet op gebieden benedenstrooms afwentelt. Internationaal bestaan echter geen bindendeafspraken over de mate van beveiliging en de technische uitwerking daarvan, laat staan demaxima die men afvoert. Nordrhein-Westfalen richt zich op een afvoergolf met een inhoudvan maximaal 14.600 m3/s met een kans van 1:500. Dat staat in contrast tot de Nederlandsemaatgevende afvoer van 16.000 m3/s.

2.6. Het idee van noodoverloopgebieden

Het idee van noodoverloopgebieden, ofwel calamiteitenpolders, zoals ze eerst heetten, isgeboren na de omvangrijke evacuaties van 1995.Na afloop van deze gedenkwaardige operatie verschenen diverse evaluaties. Deze stemdenstuk voor stuk tot tevredenheid. Men was er in geslaagd om de bevolking redelijk geordenduit het gebied te laten vertrekken. Op basis van de ervaringen zou men in staat moeten zijn deevacuaties beter te plannen. Er werden middelen ontwikkeld om het verloop van eventueleoverstromingen beter te kunnen voorspellen (Hoogwater Informatie-Systeem, HIS) en omvast te stellen welke maatregelen men in het kader van de rampenbestrijding zou moetennemen (PoldEvac). Kritiek op de omvang van de evacuaties was er slechts in beperkte mate.Prof. Van der Ven bijvoorbeeld kritiseerde de ontruiming van de grootste betrokken kern,Tiel. Het zou gewoonweg onmogelijk zijn, dat de stad onderliep, omdat zij boven in een zeergrote dijkring ligt. De Tielse uitleg: ‘Je kunt zo’n stad toch niet midden in het water latenliggen?’ De stad lag natuurlijk niet midden aan het water, maar aan een overvolle rivier,waarvan de dijken ter plaatse geen tekenen van ontbinding vertoonden (EdB).

In de Vierde Nota Waterhuishouding wordt, zoals eerder aangegeven een ‘discussie overrestrisico’s aangekondigd. Daarbij wordt enerzijds gesproken over een verdergaanderampenbestrijding (evacuatie uit ondergelopen gebied) en anderzijds over gecontroleerdinunderen: ‘Het gecontroleerd inunderen van één of enkele polders is … veruit te prefererenboven een ongecontroleerde overstroming’ (blz. 63).…Enkele polders (zullen) zijn gereserveerd voor waterberging bij extreem hoogwater (blz.33). …De regering initieert een discussie over restrisico’s. …

De Commissie Waterbeheer 21e eeuw formuleert voor de aanvang van haar werkuitgangspunten. Eén daarvan is dat het wenselijk is om naast retentiegebieden ook, voornoodgevallen ‘gebieden te hebben waar water gecontroleerd opgevangen kan worden’ (blz.37). De Commissie reproduceert zonder commentaar de kaart met ‘calamiteitengebiedenrivieren’ uit de Discussienota Ruimte voor de Rivier die ondertussen verscheen (Basisrapportblz. 84). Deze nota deed veel stof opwaaien met name vanwege de betreffende kaart. Dezebevat een grote reeks van mogelijke gebieden, zonder enige onderbouwing van de selectie. Zijwerd samengesteld uit enkele beschikbare kaarten, die ten dele voor de opslag vangebiedseigen water werden ontwikkeld. Op de kaart (in de versie van de Commissie) zijnvoor Gelderland alleen calamiteitengebieden aangegeven in de Tielerwaard en deBommelerwaard.

39

2.7. Studies naar noodoverloopgebieden

In reactie op het idee van noodoverloopgebieden zijn enkele studies verricht om er uitwerkingaan te geven.De TU Delft schreef op verzoek van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat(DWW) twee beschouwingen over de idee. Zij exerceerde in studentenprojecten ook metspecifieke gebieden.Op initiatief van de Kamer van Koophandel Rivierenland (Tiel), en met steun van o.a. deProvincie Gelderland verrichtte een consortium een studie naar de Tielerwaard alsoverloopgebied (WL Delft Hydraulics e.a 2001).

In de eerste beschouwing van de TU werd geprobeerd vast te stellen wat men zich bij eennoodoverloopgebied moest voorstellen: waarom, waar, hoe en wanneer en met name onderwelke voorwaarden aan te wijzen en te gebruiken.Wij kwamen tot de volgende conclusies, die van belang zijn voor de beoordeling van hetadvies van de Commissie Luteijn:• Het aanwijzen van calamiteitenpolders is op het eerste gezicht een bizar

beleidsvoornemen. De vrijwel voltooide rivierdijkverbetering en de aanvullendemaatregelen in het kader van het project “Ruimte voor de Rivier” zorgen immer voor eensterke vermindering van het overstromingsrisico, …. de mogelijkheid om een zeer weinigvoorkomende [nog nooit voorgekomen] afvoer van maximaal 16.000 m3/s bij Lobithbenedenstrooms zonder veel problemen te verwerken. Véél beter dan het ooit geweest is!….

• De maatschappelijke haalbaarheid van het beleidsvoornemen is …. sterk afhankelijk vaneen goede onderbouwing en uitwerking van het concept ….

• Het realiteitsgehalte van een mogelijke afvoer van 18.000 m3/s zal men zo goed mogelijkmoeten vaststellen en overdragen op de publieke en politieke opinie. …

• Voor de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wordt een grote hoeveelheid zoekgebiedengepresenteerd. Er wordt niet bij aangegeven hoeveel nu eigenlijk nodig is, wat degeloofwaardigheid niet ten goede komt.

• Het lijkt erop, dat men vrijwel de gehele last van de hoogwatergolf op de Waal wilafwentelen. … de gebieden langs de Waal worden intensiever gebruikt, dan die langsgrote delen van de IJssel.

• Er wordt … niet aangegeven … waarom verdergaande dijkverbetering zo volstrekt uit denboze is, dat het zelfs niet als referentie-alternatief mag dienen. Als het dan toch zoafschrikwekkend is … kan dit juist gebruikt worden om het gekozen alternatief relatiefaantrekkelijkheid en aanvaardbaar te maken.

• Grondgebruikers mogen misschien de indruk krijgen het slachtoffer te zijn, maar dan inieder geval niet van willekeur.

• Men zal een gemengde strategie van mitigerende en compenserende maatregelen moetenopwerpen. Daarbij mag niet alleen van kosten worden uitgegaan. Men offert de belangenvan bepaalde eigenaren en gebruikers op ten bate van de gemeenschap. Het leed, datbijvoorbeeld door de onzekerheid wordt veroorzaakt, mag wel tot uitdrukking komen ineen zekere overcompensatie …’ (de Boer 2000, blz. 39 – 45).

40

Figuur 4: Maximale afvoer van de Rijn bij Lobith waarop de dijken zijn ontworpen (BijlageCommissie Luteijn)

41

De tweede opdracht van de DWW behelsde een toespitsing op de maatschappelijkeaanvaardbaarheid van noodoverloopgebieden. De dienst twijfelde daar kennelijk aan.De maatschappelijke aanvaardbaarheid werd getoetst met behulp van criteria die ooit voor deCRMH werden ontwikkeld toen SVV-II moest worden beoordeeld.

Ten aanzien van de beleidsdoelen werd geconcludeerd:• ‘ … Het specifieke doel, dat men zich stelt, is, uitgaande boven wettelijke normen,

eventuele, onwaarschijnlijk hoge afvoeren te kunnen verwerken zonder ongecontroleerdeoverstromingen. Dit specifieke doel is moeilijk te communiceren …

• Een mogelijk tweede specifieke doel, dat overigens moeilijker te realiseren is, namelijkgebruik bij de dreiging van bezwijken van een dijk elders, lijkt een grotere mate vanlegitimiteit te hebben. Het betekent echter, dat de kwaliteit van de dijken kennelijk nietvoldoende is. De reactie kan dan zijn: “Waarom doet men daar dan niets aan?”. En alsmen nu niet weet waar de kwaliteit onvoldoende is: “Doe dáár dan eerst iets aan!”

Ten aanzien van beleidseffecten werd geconcludeerd:• ‘De instelling van noodoverloopgebieden is in beginsel positief voor de ontwikkeling van

het rivierengebied. In de praktijk hoeft dit niet van belang te zijn: het overstromingsrisicois gering. Herhaling van de evacuaties van 1995 zou een belangrijke terugslag kunnenhebben [maar noodoverloopgebieden zijn er niet om die te voorkomen!].

• De gebieden, die aangewezen worden … zullen daarvan zeker een terugslag ondervinden…’

Ten aanzien van het beleidsinstrument waren de conclusies (nog) minder negatief.Grondgebruikers moeten soms wijken voor veiligheidszones, voor tijdelijke opslag van water(in uiterwaarden en boezemlanden) of voor de dreiging van de zee (inlagen)

De algemene conclusie was:‘Op het … niveau … van de beleidsdoelstellingen is het concept bepaalde discutabel omdat:

- de overstromingskansen geringer zijn dan ooit,- het voor de hand ligt bestaande verschillen in overstromingskansen [die het gevolg

zijn van verschillende beleidswijzigingen in decennia-lange dijkversterking na 1953]en eventueel overstromingsrisico’s te reduceren via partiële dijkverhoging,

- het klassieke alternatief, dijkverhoging, niet bestudeerd wordt, …’ (de Boer 2002, blz.39-43)

Op de kaft van het rapport is de RvR-kaart afgedrukt, die weergeeft voor welke maatgevendeafvoer dijken zijn ontworpen. De Waal, de Nederrijn en de Lek hebben over grote lengte delaagste en zwakste dijken. De westelijke dijk van het Pannerdens Kanaal valt eveneens in deslechtste categorie. Bij hogere afvoeren dan 15.000 m3/s is men in Millingen waarschijnlijkhet slachtoffer. Dat is te gek voor woorden!

42

Figuur 5: Het 90 % betrouwbaarheidsinterval van de werklijn bij Lobith (Silva 2001, blz. 12)

43

De studie van WL c.s. was gericht op toepassing in een bepaald gebied (WL Delft Hydraulics2001). De toepassing vertoont enkele opmerkelijke trekken:• er wordt uitgegaan van niet-aanleg van retentiebekkens,• men constateert, dat het inlaatpunt en daarmee het noodoverloopgebied eigenlijk te ver

benedenstrooms ligt, maar geeft niet aan waar een dergelijk gebied dan wel zou moetenliggen,

• het noodoverloopgebied wordt vrijgehouden van bewoningskernen, maar niet vanhoofdinfrastructuur, zoals de A2, de A15 en de Betuweroute. Die mag kennelijk gewoononderlopen.

2.8. Het idee van 18.000 m3/s te Lobith

2.8.1. Klassieke bepaling: black boxDe maatgevende afvoer wordt via een statistische analyse afgeleid uit piekafvoeren die zich inhet verleden hebben voorgedaan. De basis vormen waarnemingen te Lobith die vanaf 1901zijn verricht. Dit houdt in dat de Rijn boven Lobith eigenlijk buiten beschouwing wordtgelaten. Het is een black box benadering. De meetgegevens uit het verleden worden zoaangepast dat ze bij het huidig stroomgebied passen en de reeks wordt gehomogeniseerd. Degegevens worden in een grafiek geplaatst waar door middel van het trekken van een werklijnde optredende piekafvoer voor verschillende jaren kan worden afgelezen. Bij de afgeleideafvoer hoort een onzekerheidsband. Voor de maatgevende afvoer van 16.000 m3/s is er 90 %kans dat de maatgevende afvoer tussen de 13.000 m3/s en de 18.500 m3/s ligt. Hieruit volgtdat vanuit de klassieke bepaling een afvoer van 18.000 m3/s mogelijk is. De kans kan men uiteen grafiek aflezen als zijnde 1:10.000.

2.8.2. Werken met grenswaardenDe klassieke bepaling is natuurlijk een tikkeltje merkwaardig. Kennis van de Rijn bovenLobith en van ingrepen door met name de Duitse overheid moet een beter inzicht in de(on)mogelijkheid van hoge afvoeren kunnen geven. Er rijzen dan twee vragen:• welke afvoeren zijn mogelijk gebleken in delen van het stroomgebied van de Rijn, met

name de zijrivieren Main en Moezel, maar ook kleinere zijrivieren dicht bij ons land,• welke capaciteit heeft de Rijn op het traject boven Lobith.

Deze vragen liggen in elkaars verlengde: hoeveel water kan er toestromen en hoeveeloverstroomt er in Duitsland. Deze vragen worden in een achtergrondrapport van deCommissie Luteijn besproken, op basis van eerdere rapportages. De schrijver, Silva (2001),geeft het volgende beeld:• Bovenstroomse zijrivieren kunnen als afvoertoppen samenvallen (wat nog nooit is

gebeurd), op de Rijn boven Bonn zorgen voor een afvoertop van 18.000 m3/s.• Bonn is een bottleneck met een maximale capaciteit van 15.600 m3/s.• De benedenstroomse zijrivieren (Ruhr, Emscher en Lippe) kunnen, uitgaande van hun

maximale afvoeren weer zorgen voor een niveau van 18.000 m3/s.• De Duitse Benedenrijn overstroomt in de huidige situatie bij een afvoer van 14.500 m3/s.• Het Duitse dijkversterkingsprogramma mikt op een afvoer van 14.600 m3/s in Lobith,

maar de dijken zijn dermate royaal gedimensioneerd, dat ze een afvoer van 18.000 m3/saankunnen, ook al loopt het water over de rand heen.

44

Figuur 6: Voorgenome Duitse maatregelen (Hoogwatermagazine 1)

45

In deze redenatie, die niet leidt tot een uitspraak in termen van kansen, is geen rekeninggehouden met Duitse maatregelen, die de afvoertop kunnen verlagen, terwijl sommigedaarvan (bijv. de geplande Bylerward-retentie) dat effect wel degelijk zullen hebben.De Duitse dijken spelen een sleutelrol in de redenatie. Nordrhein-Westfalen (NRW),verantwoordelijk voor deze dijken, ontkent ten stelligste, dat 18.000 m3/s Lobith kanbereiken. Men plant voor 14.600 m3/s en 16.000 m3/s is wel het maximum (mededeling aande gemeenten Kleef en Kranenburg).

2.8.3. SpeculatieIn de vorige redenatie is natuurlijk al sprake van speculatie: het samenvallen vanafvoertoppen, en het niet bezwijken van dijken onder waterstanden waarvoor ze in de versteverte niet zijn ontworpen.Een belangrijke toevoeging is de gevreesde klimaatverandering. Die bestaat uit twee onzekerefactoren met een onzekere samenhang. Men verwacht een temperatuurstijging, maar deze kansterk uiteenlopen. Temperatuurstijging leidt tot een grotere regenval, maar het is een openvraag of dat leidt tot meer regenval in het stroomgebied van de Rijn of elders.Silva schrijft: ‘Rekening houdend met klimaatverandering kan de maatgevende Rijnafvoer totruim 19.000 m3/s stijgen (maximum scenario rond 2100)’. Dat veronderstelt (EdB) dat debenedenstroomse zijrivieren hogere maximale afvoeren produceren en dat NRW de dijkenverhoogt. Dat nu acht Silva gelet op de internationale solidariteit tussen de Rijnoeverstatenjuist niet aannemelijk.

2.8.4. Concluderend: een schijn van kansDe gevreesde afvoer van 18.000 m3/s kan men op verschillende momenten en plaatsen zienopduiken. Zij is echter ongeloofwaardig in de black box benadering (kijk in de Duitse zwartedoos), in een benadering via grenswaarden of systeemgrenzen (een opeenstapeling vanonwaarschijnlijkheden) en ook al door een speculatieve toevoeging over klimaatverandering(de systeemgrenzen zijn al bereikt).

2.9. Het geheel overziendeDe omgang met hoogwater is in Nederland steeds ambitieuzer en beter geworden. Men is erin de vorige eeuw in geslaagd om de bedding vast te leggen en om hoge afvoeren binnen debedding te houden. Na de hoogste afvoer van 1926 (12.600 m3/s) zijn dijkverhogingenuitgevoerd en na 1953 is men overstromingskansen met bijbehorende maatgevende afvoerengaan vastleggen. Toen heeft men ook afscheid kunnen nemen van overloopmogelijkhedenbuiten het winterbed.Na 1995 is het programma van dijkverbetering versneld voltooid. Men heeft derampenbestrijding (voor het geval het toch nog eens fout dreigt te gaan) nog betergeorganiseerd. Een nieuwe operatie om onwaarschijnlijk hoge afvoeren van 16.000 m3/s is invoorbereiding.De Wet op de Waterkering (1996) legt niet alleen de overstromingskansen vast, maar ook eensystematische werkwijze bij de heroverweging van maatgevende afvoeren en de controle vanwaterkeringen.Toch wordt gespeculeerd op mogelijke overstromingen en een binnendijkse oplossing: hetnoodoverloopgebied. Studies verricht vóór de Commissie Luteijn hebben duidelijk gemaakthoe problematisch het concept in maatschappelijk opzicht is. Als men grondgebruikersslachtoffert (laat onderlopen) moet daar een overmatige compensatie tegenover staan. Watsteekt, is dat door herhaalde veranderingen in het beleid de beschermingsgraad in hetrivierengebied van plaats tot plaats verschilt: de oudste dijkverbeteringen (na 1956) gingen uit

46

Figuur 7: Tiengeboden aan de Ooijse bandijk, één van de weinige plekken waar dijkverhoging problematisch kan zijn.

47

van een afvoer van 18.000 m3/s , de nieuwste (o.a. alle na 1995) van een afvoer van 15.000m3/s. Dat vraagt bij een verhoging van de maatgevende afvoer om een gelijktrekking vanoverstromingskansen en daarmee om een verdergaande dijkverbetering.De Wet op de Waterkering (1996) legt niet alleen de overstromingskansen vast, maar ook eensystematische werkwijze bij de heroverweging van maatgevende afvoeren en de controle vanwaterkeringen. Een geweldige verbetering in de aanpak!Er wordt desondanks gespeculeerd over een mogelijke afvoer van 18.000 m3/s, die bij naderebeschouwing hooguit een schijn van waarschijnlijkheid heeft. Hij zal hoe dan ook (mede doorklimaatsverandering?) slechts geleidelijk bewaarheid kunnen worden. De gegarandeerdewettelijke procedure voorziet daarin. Het is op zijn zachtst gezegd prematuur nu al vooruit telopen op een theoretisch mogelijke afvoer van 18.000 m3/s.

Het is op zijn zachtst gezegd politiek lichtzinnig om maatregelen voor de 18.000 m3/s teplannen. Daardoor wordt de Duitse overheid automatisch gelegitimeerd om voor een aanvoervan 18.000 m3/s te zorgen. Men roept het onheil over zich af. Duitsland moet en wil meer aanvasthouden doen.

49

3. DE ADVISERING VAN DE COMMISSIE LUTEIJN

3.1. Inleiding

De Commissie Noodoverloopgebieden moest zich buigen over de zin van dit concept en hetvervolgens ook volledig uitwerken, alsof de zin eigenlijk bij voorbaat al vaststond.Men zette conform deze opdracht een grote reeks van stappen. Deze worden in ditcommentariërende hoofdstuk niet stuk voor stuk gevolgd, omdat ze niet allemaal relevant zijnin het kader van de opdracht van acht gemeenten.

In paragraaf 3.2. wordt aangegeven wat de opdracht van de Commissie inhield en waar in decommentaren accenten worden gelegd.Het rapport van de commissie is zeer beknopt. Daarom wordt in 3.3. geschetst welke studiesaan de advisering ten grondslag liggen en welke door de TU zijn geanalyseerd.Vervolgens worden in 3.4 de aanbevelingen weergegeven. Vanzelfsprekend zijn deze hetbelangrijkste doelwit van commentaar.Commentaar van de TAW wordt beschreven in 3.5. In 3.6 wordt de kwaliteit van derapportage besproken waarna de conclusies in 3.7 volgen.

3.2. Opdracht

De Commissie Luteijn kreeg opdracht om ‘onafhankelijk advies uit te brengen over‘gecontroleerd overstromen’ als middel om in extreme situaties het risico van overstromingvan bepaalde gebieden (dijkringen) door de Rijn en de Maas te verkleinen’.‘Bepaald’ betekent hier, zoals in het Nederlands gebruikelijk, onbepaald. Het gaat in feite omhet gehele gebied van de bovenrivieren (EdB).

Dit hield in het adviseren over:

‘ (I) de (regionale) aanvaardbaarheid van het concept van gecontroleerd overstromen;(VIII) selectie van gebieden die in extreme omstandigheden als gecontroleerd te

overstromen gebieden (noodoverloopgebieden) kunnen worden ingezet en dedaarbij gebruikte criteria;

(IX) de directe en indirecte gevolgen van een aanwijzing én van het mogelijk gebruikvan noodoverloopgebieden voor mens en goed, inclusief de noodzakelijkemitigerende en compenserende maatregelen;

(X) ruimtelijke ordening en eventuele inrichtingsmaatregelen innoodoverloopgebieden;

(XI) de sturing en regie bij zowel de aanwijzing van noodoverloopgebied als bij defeitelijke inzet van die gebieden als noodoverloopgebied;

(XII) de organisatie van de rampenbestrijding betreffende het traject van ontruiming toten met droogmaking en heringebruikname van een noodoverloopgebied;

(XIII) de bestuurlijk-juridische vervolgstappen die nodig zijn met het oog opmaatschappelijk en politiek draagvlak’

De Commissie verklaart met nadruk: ‘Bestaande veiligheidsnormen stelt zij niet ter discussie;uitgangspunt is de normering zoals die in de wet is vastgelegd’ (blz. 7 en 9).

51

Commentaar:Er wordt niet vastgesteld wat extreme situaties zijn en waarom nu juist dit vergaande middelmoet worden bestudeerd.Een meer fundamentele vraag is waarom niet de discussie over ‘restrisico’s’ en in relatiedaarmee de bestaande normen voor overschrijdingskansen wordt gevoerd. Die behoort voorafte gaan aan de discussie over een technische maatregel.

3.3. De studies ter ondersteuning van de advisering

De Commissie heeft om tot een verantwoorde advisering te komen een reeks van studies latenverrichten. In de rapportage worden deze vreemd genoeg niet herkenbaar opgevoerd (in eenliteratuurlijst, die verder uiterst summier is), maar ze zijn opgenomen op een toegevoegdeCD-ROM.

Te commentariëren rapportagesIn het verlengde van de thematische selectie, die is aangegeven in 3.2. krijgt in onzecommentaren vooral de kwestie van nut en noodzaak, behandeld in een kosten-baten-analysevan Ecorys-NEI aandacht. (Witte 2002).Voorts is een rapport over de mogelijkheid van hogere afvoeren dan 16.000 m3/s, eveneensvan het RIZA, van belang (Silva 2001).Een literatuurverkenning naar regionale aanvaardbaarheid van noodoverloopgebieden blijftbuiten beschouwing, omdat zij sterk gericht is op individuele beleving (van bijvoorbeeldrisico’s) en aanvaarding (laat ze meepraten). Daarmee is ze eerder op implementatie gericht.De wezenlijke kwestie van de rechtvaardigheid blijft buiten beschouwing

De studies worden niet afzonderlijk gecommentarieerd, maar in het kader van de behandelingvan de aanbevelingen van de Commissie.

3.4. De aanbevelingen van de Commissie

3.4.1. InleidingDe Commissie geeft in een aanbiedingsbrief bij het rapport aan wat haar belangrijksteconclusies zijn. Ze zijn ondergebracht in de rubrieken:• nuttig en noodzakelijk,• selectie van gebieden• inrichting en gebruik• regie en schadevergoeding en• gevolgen• beleidscontext

De aanbevelingen onder die hoofden worden in de volgende paragrafen stuk voor stukgeciteerd en van commentaar voorzien.

52

Figuur 8: Het gebied dat via het Hollandsch-Duitsch gemaal bij Nijmegen afwatert op deWaal (Driessen e.a., blz. 113)

53

3.4.2. Nuttig en noodzakelijk“De Commissie vindt een rampenbestrijdingstrategie voor overstromingsrampennoodzakelijk. De aanwijzing van noodoverloop langs de Rijn en Maas is – als onderdeel vaneen rampenbestrijdingsstrategie – nuttig én noodzakelijk. Door de inzet van noodoverloop alsairbag stijgt de waterstand benedenstrooms niet verder en wordt het overstromingsgevaarafgewend. Bij zo’n gecontroleerde overstroming is de kans op slachtoffers kleiner en deschade en maatschappelijke ontwrichting aanzienlijk geringer dan bij ongecontroleerdeoverstroming.”

CommentaarDit is een tamelijk complexe boodschap. De elementen worden afzonderlijk behandeld.• rampenbestrijdingsstrategie: de behoefte daaraan is evident, behoeft niet aangetoond te

worden,• noodoverloop als onderdeel van zo’n strategie: dit is hoogst twijfelachtig, omdat het zeker

met de functie en de plaats die de Commissie voor ogen heeft een structurele maatregel is.Dan kan men retentiegebieden, bypasses en ook dijken onderdeel van derampenbestrijding noemen. De Commissie heeft niet gekeken naar deze alternatievemaatregelen.

• kans op slachtoffers: die is er ook zonder noodoverloopgebied niet. Van inzet zal passprake zijn in zulke extreme omstandigheden, dat dan het gehele overstromingsgevoeligegebied al ontruimd is vanwege verregaande verweking van de dijken,

• nuttig en nodig: dit is één van de meest verwerpelijke uitspraken van de Commissie. Uitde Kosten-Baten-Analyse van Ecorys-NEI blijkt dat de maatregel niet rendabel is: deinvesteringen wegen niet op tegen de baten, ook al zegt de Commissie om onverklaarbareredenen van wel. Zij voert daartoe zonder enige onderbouwing een maximale schade bijoverstromingen van 55 miljard Euro op. In de KBA komt men nog niet tot de helft,gebaseerd op een omvang van de overstromingen die nog steeds (te) zeer omvangrijk zijn.

3.4.3. Selectie van gebieden“De Commissie heeft een zorgvuldige afweging tussen potentiële gebieden gemaakt. Vooropstaat dat noodoverloopgebieden veilig en effectief moeten zijn. Gebieden met een grotebevolkingsdichtheid zijn daarom op voorhand uitgesloten, evenals gebieden die verbenedenstrooms liggen. Immers, des te verder stroomopwaarts, des te groter de effectiviteit.De potentiële gebieden zijn vergeleken aan de hand van vier criteria: sociaal maatschappelijkeeffecten, aanwezigheid van zeer risicovolle objecten, gevolgen voor landschap, natuur encultuurhistorie en de economische effecten. Alles overwegende adviseert de Commissie voorde Rijn Rijnstrangen en Ooijpolder aan te wijzen en in te richten voor een watervolume vanruim 200 miljoen m3. Voor de Maas zou een deel van de Beersche Overlaat moeten wordeningericht met een volume van tenminste 100 tot 150 miljoen m3. Het ligt daarbij voor de handhet meest bovenstroomse deel hiervoor te kiezen. De Commissie adviseert om deze gebiedenzo snel mogelijk geschikt te maken.”

Commentaar• urgentie: ‘zo snel mogelijk geschikt maken’. Het is volmaakt onduidelijk waarom er zo’n

haast is. Hij is ook op geen enkele manier te beredeneren. De Commissie acht demaatregel vooral noodzakelijk vanwege op de middellange termijn theoretisch mogelijkehogere afvoeren. Een motief kan zijn, dat men de gebieden voorlopig als retentiebekkenswil gebruiken. Dat staat alleen nergens.

55

• ligging stroomopwaarts (Rijnstrangen, Ooijpolder en Millingerwaard): de maatregel isgericht op aftopping van een afvoergolf hoger dan 16.000 m3/s. Daarmee respecteert deCommissie bestaande normen nadrukkelijk niet. Men verlaagt aldus, volgens de woordenvan de heer Luteijn zelf, de overstromingskans van de regio tot 1:4000. ‘En’ zo voegde hijbij zijn toespraak in het dorp Ooij toe ‘ik zie ook niet in waarom de overstromingskans inFriesland lager moet zijn dan hier’,

• Een capaciteit van 200 miljoen m3/s. De Commissie gaat uit van een maximale afvoer van18.000 m3/s te Lobith. Daarvoor zou een capaciteit van 400 miljoen m3/s nodig zijn. Datvond men qua ruimtebeslag te gortig. In de KBA wordt echter van het gehele volumeuitgegaan. Dat bij de helft van de benodigde capaciteit nog steeds omvangrijkeoverstromingen kunnen optreden negeert de Commissie, en is vanzelfsprekend ook in deKBA niet terug te vinden.

3.4.4. Inrichting en gebruik“Noodoverloopgebieden zouden moeten worden voorzien van een inlaat- enuitlaatconstructie. Als het gevaar is geweken zijn ook pompen nodig om de gebieden weerdroog te krijgen. Om te voorkomen dat ook aangrenzende polders onderlopen, is het nodig datde noodoverloopgebieden aan alle kanten zijn omgeven door dijken. Groter woonkernen in deOoijpolder en de Beersche Overlaat zouden omdijkt moeten worden. In Rijnstrangen zijngeen grote woonkernen aanwezig. Hierbij zal de overheid in overleg met betrokkenen moetenzoeken naar breed gedragen oplossingen. Omdat overloop maar zelden zal worden ingezet, iswijziging van de huidige planologische regels niet nodig. Bij ingrijpende ontwikkelingenzoals een woonwijk of industrieterrein is het aan de regionale en lokale bestuurders om tetoetsen of de inzet als noodoverloop niet wordt belemmerd.”

Commentaar• …voorzien van inlaat- en uitlaatconstructie … ook pompen nodig … aan alle kanten

omgeven door dijken …grotere woonkernen omdijkt. Tot deze aanbevelingen komtiedereen, die zich met de kwestie bezig houdt. Dijken simpelweg doorsteken doe jegewoon niet en het leidt feitelijk tot ongecontroleerde overstromingen (!). Al dezemaatregelen maken het concept structureel. Het is volmaakt onduidelijk wat het verschilmet een retentiebekken is.

• … wijziging van de huidige planologische regels niet nodig. Hier is een verschil met eenretentiebekken. Men onttrekt het gebied niet aan zijn bestaande bestemming en behoeftdus niet tot schadevergoeding en opkoop over te gaan. Denkt men aldus op een koopjeretentiebekkens te realiseren? Dat zal toch niet?

3.4.5. Regie en schadevergoeding“De rijksoverheid is verantwoordelijk voor de aanwijzing en de inzet van noodoverloopomdat de gevolgen hiervan regio-overstijgend zijn. Om de inzet van de gebieden innoodsituaties mogelijk te maken, is een aparte wet nodig. In deze wet zal ook de volledigeschadevergoeding voor het onder water zetten moeten worden geregeld. Planschade alsgevolg van de aanwijzing is al voldoende in de wet geregeld. De Commissie vindt hetessentieel dat voor aanwijzing van de gebieden als noodoverloop, duidelijk is op welke wijzehet Rijk de mogelijke schade zal vergoeden. Het Rijk moet de schaderegelingen voortvarenden adequaat toepassen.”

57

Commentaar• Het Rijk is verantwoordelijk voor de aanwijzing en inzet … omdat de gevolgen regio-

overstijgend zijn. Als het gaat om de Rijn is dat niet zo. Het effect blijft beperkt tot deprovincie Gelderland. Die zou men dus ook de verantwoordelijkheid voor de inzet kunnengeven

• …volledige schadevergoeding …..Daarmee kan men, zoals eerder betoogd niet volstaan.Er staat overigens niet, dat het om nieuwwaarde gaat.

3.4.6. Gevolgen“De Commissie is zich terdege bewust van de gevolgen van noodoverloop voor de bewonersen de gebruikers van de betrokken gebieden. Zij hecht er aan de onzekere tijd tot aanaanwijzing zo kort mogelijk te houden. Als het Kabinet tot aanwijzing overgaat zijn erwettelijk vastgelegde mogelijkheden tot inspraak en het aantekenen van beroep. Vooraf moethelderheid zijn over de wijze waarop getroffenen schade krijgen vergoed. Voorzieningen diemoeten worden getroffen om noodoverloopgebieden in te richten, dienen zo veel mogelijk inoverleg met direct betrokkenen te gebeuren. Zorgvuldige communicatie is daarbij van grootbelang. Als inzet van noodoverloop aan de orde is, hebben de bewoners minimaal een dag detijd zichzelf, het vee en hun eigendommen in veiligheid te brengen. Om deze evacuatie incrisistijd ook daadwerkelijk goed te laten verlopen is het nodig dat deze goed wordtvoorbereid en dat bewoners ook ‘in tijden van rust’ regelmatig worden geïnformeerd over derampenbestrijding.”

Commentaar• … De Commissie hecht er aan de onzekere tijd tot aan aanwijzing zo kort mogelijk te

houden. Het kan helemaal niet kort (wetswijziging etc.) en de bevolking zal demogelijkheid dat het allemaal niet doorgaat meer waarderen dan de zekerheid dat het weldoorgaat.

• … hebben de bewoners minimaal een dag de tijd zichzelf, het vee en hun eigendommen inveiligheid te brengen. De bewoners worden al veel eerder geëvacueerd, het vee ook. Hetmeenemen van eigendommen (piano’s, wasmachines, antieke kasten) is in dit kader nietbevorderlijk. Of zou men bedoelen dat alleen goederen, die nagelvast zitten volledigworden vergoed?

3.4.7. Beleidscontext“In onze gesprekken in de regio is veelvuldig naar voren gebracht dat de inzet vannoodoverloopgebieden in een extreme situatie niet los gezien kan worden van de het totalepakket van maatregelen om het rivierengebied te beschermen tegen overstromingsgevaar. DeCommissie onderschrijft dit.Het advies presenteren wij u aan de vooravond van de inspraak over de Startnotitie Ruimtevoor de Rivier. In deze notitie wordt aandacht besteed aan structurele maatregelen die nodigzijn om te voldoen aan de veiligheidsnorm. Deze maatregelen zullen moeten passen in eenlange termijn visie, waarbij rekening wordt gehouden met een nog grotere maatgevenderivierafvoer.De Commissie is van mening dat het (volgende) Kabinet de noodzakelijke bouwstenen optafel heeft om invulling te kunnen geven aan een samenhangend pakket van structurelemaatregelen en een overstromingsrampenstrategie waar de noodoverloopgebieden deel vankunnen uitmaken.”

59

Commentaar• Deze maatregelen zullen moeten passen in een lange termijn visie, waarbij rekening

gehouden wordt met een nog grotere maatgevende rivierafvoer. Dit is een buitengewoonwijze uitspraak. Het gaat bij Luteijn om de lange termijn: men neemt 18.000 m3/s alsuitgangspunt. Op de korte en zelfs de middellange termijn zal die zich niet voordoen.Rekening houden is heel goed: men moet op basis van waarnemingen blijven rekenen aande kwestie om voorbereid te zijn. Dat is gelukkig in hoofdzaken bij wet geregeld.Rekening houden kan ook betekenen ‘voorbereid zijn’. Men moet dus een beeld hebbenvan nodige aanpassingen aan de rivierbedding en zijn opstaande randen, om op termijnadditionele maatregelen te kunnen nemen.

3.5. Het commentaar van de Technische Adviescommissie Waterkeringen

Het advies van de TAW, uitgebracht in oktober 2002, is heel beschaafd (zie Bijlage B). Het isdermate omzichtig geformuleerd, dat men alleen weet wat er eigenlijk staat als men hetconcept-advies heeft gelezen (zie Bijlage A). Dit is uitgelekt via dagblad Trouw. De TAW iseen adviescollege van de Minister, dat niet onafhankelijk is: het is o.a. samengesteld uitdiensthoofden van de Waterstaat, vertegenwoordigers van adviesbureaus en wetenschappers.De relatie tussen deze categorieën is innig. Scherp kritische adviezen zijn dus vrijweluitgesloten als ze ‘het beleid’ niet behagen. De secretaris is hoofd Waterkeren op hetHoofdkantoor van Rijkswaterstaat.Het advies, d.d. 8 oktober 2002 behelst het volgende:• Instemming met het principe van noodoverloop: in het kader van de rampenbestrijding

liever een gecontroleerde, dan een ongecontroleerde overstroming. Het mag echter niet inde plaats van structurele maatregelen komen.

• Nader onderzoek nodig vóór besluiten tot aanwijzing en inrichting. Antwoord is nodig opvragen als: waar en wanneer helpt het, wordt het doel wel bereikt, wat is er nodig voor eenbesluit?

In een toelichting plaatst de TAW verdergaande kanttekeningen: pak eerst zwakke plekken inde keringen aan (dat helpt echt), evacuaties zijn hoe dan ook nodig (er vallen dus geenslachtoffers bij overstromingen), de investeringskosten wegen niet op tegen de baten (ofwelbespaarde overstromingskosten), de werkzaamheid van het instrument is hoogst onzeker (hoeconstateert men dat een overstroming onvermijdelijk is, zal de waterstandsdaling voldoendezijn en komt zij wel op tijd). ‘De TAW acht dit een lastige problematiek, die echter opgelostmoet worden, wil er sprake kunnen zijn van het effectief inzetten van noodoverloopgebieden.’Voor de goede verstaander is het advies vernietigend. In een memo van 24 september staatterzake van het concept-advies o.a. ‘Belangrijke kritiekpunten van ons concept … overnemenmaar neutraler formuleren’.Het concept-advies, opgesteld door deskundigen, stelt: ‘Naar het oordeel van de TAW kan opbasis van het advies “Gecontroleerd overstromen” en de onderliggende rapporten nietgeconcludeerd worden dat aanwijzing van noodoverloop … nuttig en noodzakelijk is en datnoodoverloop de meest optimale oplossing is’.Noodoverloopgebieden zijn minder effectief en efficiënt dan de Commissie beweert, v.w.b.het tweede in strijd met het rapport en de achtergrondrapporten van de Commissie zelf!Er is scherpe kritiek op de Kosten-Baten-Analyse, waarin de niet geborgen 200 miljoen m3,die voor overstromingen zal zorgen niet als schadepost voorkomt.

60

Figuur 9: Het gebied rondom Arnhem in 1830 en 2000(Commissie Luteijn, blz. 40)

61

Dat komt (EdB) eenvoudigweg doordat de KBA is gemaakt voordat de Commissie zich hadbedacht. Dat wordt niet vermeld. Het is slechts één van de vele gebreken van de rapportage.In de bijlage staan tal van behartigenswaardige opmerkingen die den volke ten onrechteworden onthouden. Enkele worden hier genoemd:• Het onderscheid tussen retentiebekkens en noodoverloopgebieden is onduidelijk, onder

andere vanwege de inrichtingsmaatregelen.• De noodoverloopgebieden geven een structureel hogere veiligheid benedenstrooms (het is

dus een structurele maatregel EdB).

3.6. Kwaliteit van de rapportage in het algemeen

De rapportage vertoont zeker twee typen van gebreken:• inhoudelijke sprongen• gebrekkige illustraties

Inhoudelijke sprongen.Vreemde sprongen worden gemaakt rond de kwestie van de berging van 200 miljoen in plaatsvan 400 miljoen. Men acht 400 miljoen eigenlijk nodig, maar (kennelijk) onder de druk vaneen groot ruimtebeslag vestigt men alsnog de hoop op Duitse maatregelen waarin meneigenlijk geen fiducie had.Men presenteert in een klein tabelletje een mogelijke overstromingsschade van 55 miljard(blz. 32), die nergens in het rapport wordt onderbouwd en uit achtergrondrapporten niet af teleiden is. Het is hooguit de helft.

Gebrekkige illustraties.De vergelijking van de verstedelijking van het gebied van Arnhem/Nijmegen nu en in 1830geeft aan dat het gebied toen totaal onbewoond was (blz. 40).Meer dan eens worden Maas en Rijn-illustraties verwisseld. Men laat een Maasdorp in deRijn verdrinken (blz. 10).Erger is dat men een noodoverloopgebied al inzet bij 16.000 m3/s (blz. 52).

3.7. Conclusies

De Commissie concludeert, dat Noodoverloopgebieden nuttig, nodig en urgent zijn.De noodzaak wordt uitgaande van een mogelijke hoge afvoergolf niet aangetoond. Op basisdaarvan kan zij ook bezwaarlijk urgent zijn. Van nut kan onmogelijk sprake zijn, omdat geenschade voorkomen kan worden. Uitgaande daarvan hoeft men geen aandacht te besteden aande problemen in en met de Kosten-Baten-Analyse.Vanuit de TAW wordt commentaar geleverd op de twijfelachtige functionaliteit vannoodoverloopgebieden. Men weet niet vast te stellen of en wanneer een dijk bezwijkt, dus ookniet wanneer en hoe het noodoverloopgebied in te zetten. Men twijfelt feitelijk aan hetconcept als zodanig.De Commissie Luteijn verwerpt feitelijk zelf het idee van noodoverloopgebieden door tekiezen voor aftopping van een hoogwatergolf bij Lobith. Zij kiest in wezen voor volledigingerichte retentiebekkens op de plaatsen waar men ook eerder retentiebekkens gedacht had.

63

De heer Luteijn verklaart, volkomen terecht, dat door deze maatregel, de overstromingskansin het rivierengebied wordt verminderd, tot 1:4000. Dat nu is in strijd met de Wet op deWaterkering. Een wetswijziging in deze zin had de Commissie niet in gedachten. In hethoofdstuk ‘Opdracht’ verklaart zij zich te zullen houden aan de bestaande normen.De geloofwaardigheid van de rapportage wordt nog verder verminderd door slordigheden inde redenaties en gebreken in illustraties.

64

Figuur 10: Marlen voor het graven van de ringgracht

65

4. BESCHRIJVING EN ANALYSE VAN EENGRENSOVERSCHRIJDENDE MOGELIJKHEID

4.1. Inleiding

In allerlei stukken wordt de mogelijkheid van grensoverschrijdende samenwerking bij detijdelijke berging van water genoemd. De enige studie ernaar is die van Royal Haskoning enZandvoort naar de mogelijkheid van een retentiebekken in de Ooijpolder en deMillingerwaard, uitgevoerd in opdracht van het Polderdistrict Groot Maas en Waal (vanHaselen e.a., 2001). Bewoners van het Duitse aangrenzende gebied ervaren ditvanzelfsprekend als bedreigend, als agressie van een al lang niet meer vreemde mogendheid.Met name op verzoek van de Duitse opdrachtgevers wordt aan deze kwestie aandacht besteed.Eerst wordt aangegeven wat het Duitse beleid ten aanzien van waterberging is (4.2).Vervolgens wordt aangegeven in hoeverre er behoefte is aan waterberging nabij degrensovergang (4.3). Daarna wordt geanalyseerd in hoeverre er een uitgesproken enonderbouwde behoefte aan grensoverschrijdende berging is (4.4). Tenslotte wordt ingegaanop de uitwerking, met name de vraag of het betreffende gebied i.c. de Duffelt in termen vanDuits beleid acceptabel is. Het leidt tot een oordeel over de gewenstheid van het idee (4.5).

4.2. Het Duitse beleid ten aanzien van waterberging

In Duitsland worden in het kader van de filosofie ‘vasthouden, bergen, afvoeren’ tal vanmaatregelen genomen.In Baden-Württemberg is men op de Bovenrijn begonnen met retentiebekkens. Het eerste,achter de Kulturwehr Kehl, was in eerste instantie bedoeld om verdroging van een gebiedlangs de Rijn tegen te gaan. Het heeft echter ook de functie van een retentiebekken,Retentionsraum, gekregen. De maatregelen langs de Bovenrijn (boven Karlsruhe) hebben alsdoel de verhoging van afvoergolven, ontstaan door de verregaande kanalisatie van dit deelvan de rivier, ongedaan te maken. Daarvoor heeft men zo ongeveer alle voormaligeRheinauen nodig.De Rijnkanalisatie in zijn huidige gedaante is vooral het gevolg van na-oorlogs ingrijpen. Derivier is niet veel meer dan een stroomgeul tussen nieuwe bandijken, in gebruik voorwaterafvoer, scheepvaart en elektriciteitsopwekking door Franse waterkrachtcentrales. Deingedijkte Rheinauen hebben een gemengde functie: agrarisch bedrijf (voornamelijkbosbouw), natuur en recreatie. Er is nauwelijks sprake van bewoning. De realisatie vanRetentionsraüme verloopt desondanks moeizaam omdat de lokale bevolking zich eendrachtigtegen de operatie keert. Een van de grootste bezwaren is de kwel die vanuit gevulde bekkensontstaat en in de omgeving al snel de kelders blank zet.

Bij de Kulturwehr heeft men om het dorp Marlen een ringgracht gegraven, die wordtbemalen door een nieuw gemaal dat uitslaat op het bekken. Om het grondwaterpeilbinnen de ringgracht goed te kunnen drukken zijn putten geslagen die ook weerbemalen worden en de ringgracht blijven vullen.

Nordrhein-Westfalen heeft na de hoge afvoeren van 1993 en 1995 een omvangrijk ‘RVR’-programma ontwikkeld. Het bevat verschillende typen van maatregelen:uiterwaardverlagingen, dijkverleggingen en retentiebekkens, waarvan er overigens slechts één‘Taschenpolder’ is, bedoeld voor de aftopping van een afvoergolf: Bylerward boven Kleef.

66

Figuur 11: Waterschappen, dijken en uitwatering in het Nederlandse deel van de Duffelt in1930. (Driessen e.a., blz. 72)Middenonder de Querdamm met een overlaat. In 1945 is de rijksgrens verlegd naar deQuerdamm. Bij Nijmegen een tweede overlaat.

67

Het Bundesland heeft voor deze maatregelen geen onteigeningstitel. Men is afhankelijk vanvrijwillige verkoop en gaat dus voorzichtig om met belanghebbenden. In retentiebekkensworden geen woonkernen opgenomen, ook niet binnen een omringdijk.

De enige kern die thans nog in een dergelijke situatie verkeert, is Schenkenschanz, eenoorspronkelijk Nederlandse vesting op het oude splitsingspunt van Rijn en Waal, dietegenwoordig in de uiterwaard Salmort ligt. Na recente verbetering van dewaterkering is zij weer van een ommuring voorzien.

Als er al woningen blijven staan in een bekken moeten ze hoogwatervrij worden gemaakt.Men kan dan geen problemen van welke aard dan ook krijgen wanneer het bekken wordtgebruikt.In Duitsland worden noodoverloopgebieden niet overwogen. Men durft het niet eens voor testellen.

4.3. De behoefte aan waterberging nabij de grensovergang

In het programma van Nordrhein-Westfalen worden langs het gehele traject beneden Keulenmaatregelen uitgevoerd.Komend vanaf Lobith is de eerste maatregel een dijkverlegging benedenstrooms van deEmmericher Rijnbrug. Deze dient eerder voor verbetering van de afvoer dan voor berging.De tweede maatregel is de vorming van een Taschenpolder Bylerward. In een voorstudie zijnalternatieven in termen van omvang en inrichting aangegeven. De conclusie van deskundigenis, dat een alternatief met een capaciteit van 10 miljoen m3 het beste is. De inzet van ditretentiebekken zou een waterstandsverlagend effect van 11 cm hebben (Gewecke, 2001).

4.4. Een uitgesproken behoefte aan grensoverschrijdende waterberging?

Er is al omstreeks tweehonderd jaar sprake van grensoverschrijdende samenwerking bij deaanpak van hoogwaterproblemen of tenminste van het respecteren van wederzijdse belangen.Het meest sprekende voorbeeld daarvan is het Hollands-Duits gemaal in de Ooijpolder,onderaan de Nijmeegse brug.Problemen kunnen ontstaan bij gebiedsafwatering, bij overstromingswater van elders, maarook bij ingrepen in de rivierbedding, die elders tot overstromingen kunnen leiden.Oplossingen daarvoor werden soms in Staatsverdragen vastgelegd. Zo is bijvoorbeeld in 1918bij Staatsvertrag met het Deutsche Reich vastgelegd, dat de ‘Lobither Kribbe’, oftewel deSpijkse Overlaat gesloten mocht worden. Dat was overigens in 1957 nog niet gebeurd (Hesse.a. 1957). Deze overlaat leidde hoge afvoeren vóór de flessehals van Lobith af naar de valleivan de Oude IJssel.Voortdurende problemen in de Duffelt met Nederlands overstromingswater uit de Ooijpolderleidde in 1853 tot een verdrag met Pruisen over de aanleg van een Querdamm op de grens. Inde Querdamm zat overigens weer een overlaat om overstromingswater van Millings ofPruisisch grondgebied te kunnen afvoeren (Driessen en van de Ven, 1999) waar terug tevinden in literatuurlijst).

69

Uit de beschikbare stukken kan men niet afleiden dat er behoefte is aan een gezamenlijkopvang van water. De enige studie, die aandacht besteedt aan een grensoverschrijdendemogelijkheid is die van Haskoning voor het Polderdistrict Groot Maas en Waal. In deze studiewordt, uitgaande van de inzet van retentie bij afvoeren van meer dan 16.000 m3/s (!) eenaantal ruimtelijke alternatieven voor retentie in de Ooijpolder en de Millingerwaard geschetst.Daaraan wordt in strijd met de uitgangspunten een fictief alternatief met inschakeling van deDuitse polders ten westen van Kleef toegevoegd. Men deed dit om de volgende redenen:

‘Bij deze fictieve variant is in Duitsland het gebied relatief groot en leeg. Dit betekent,dat er tegen weinig extra gedupeerden méér water kan worden geborgen. Bijkomendvoordeel is dat in de gehele polder de waterstand dusdanig laag kan worden gehoudendat de inundatieschade significant lager zal zijn. Daarnaast wordt het mogelijk deinlaat bovenstrooms van het splitsingspunt te leggen, waardoor alle Rijntakken inNederland voordeel ondervinden van de retentie in de Ooijpolder’ (blz. 25).

De vraag is natuurlijk wat al deze argumenten waard zijn. Men vindt ze in andere bronnenniet terug.

De Commissie Luteijn noemt een gedeeltelijke ligging van een noodoverloopgebied op Duitsgrondgebied als een theoretische mogelijkheid met de vermelding: ‘Uit overleg metbestuurders van deze Duitse deelstaat, is gebleken dat noodoverloop daar onvoldoendedraagvlak heeft´. Zij voegt daaraan toe: ‘De commissie adviseert om te zoeken naar eenoptimale samenhang tussen noodoverloopgebieden in Nederland en compartimentering vandijkringen in Nordrhein-Westfalen.’ Zij geeft geen indicatie van een mogelijke denkrichting(blz. 19).In een interview opgenomen in het Duits-Nederlandse Hoogwatermagazine klaagt deverantwoordelijke minister van Nordrhein-Westfalen, Höhn over de onrust die Nederland bijde Duitse bevolking heeft veroorzaakt door de ideeën over noodoverloopgebieden. ‘Und dannwird vorgeschlagen, im Notfall Deiche zu zerstören und das dahinter liegende Gebiet zuüberfluten. NRW wird nicht zulassen, dass dabei auch deutsches Gebiet überflutet wird’ (nr4,blz. 5).In de gemeenschappelijke verklaring bij het werkprogramma 2002 – 2006 voor Duits-Nederlandse hoogwaterbescherming wordt verklaard: ‘NRW en provincie Gelderland / RWSzijn bereid gezamenlijk alle mogelijkheden te onderzoeken voor het bergen van water in hetgrensgebied, aan beide kanten van de Rijn. Bij dit onderzoek worden de desbetreffendeKreise, gemeenten en organisaties betrokken (blz. 16).’

4.5. Ooij-Duffelt als noodoverloopgebied?

De dreiging van een grensoverschrijdend noodoverloopgebied is, gelet op het voorgaande,niet concreet.Er is enerzijds een welomschreven behoefte aan retentie in de vorm van de Bylerward enanderzijds de (lichte) dreiging om in plaats daarvan de Duffelt te gebruiken alsnoodoverloopgebied. Dat kan natuurlijk niet, maar men moet zich afvragen wat het verschil istussen noodoverloopgebieden in de visie van Luteijn en retentiebekkens in de Duitse opzet.Hier worden de betreffende gebieden getypeerd en geconfronteerd met de wederzijdse eisen.

70

Figuur 12: De bandijken op de linker Rijnoever voor aanleg van de dijk Griet – Griethausen(Hess e.a., blz. 17)

Figuur 13: De uiteenlopende ligging van kernen in de Duffelt (Teunissen e.a., blz.89)

71

Bylerward is een onderdeel van een groot gebied tussen Grieth en Griethausen met eenuitloper naar Kalkar dat in de jaren zestig binnen de bandijk werd gebracht. Het ging om ca.4000 ha. die bijna jaarlijks overstroomden en nog eens 4000 ha. die minder vaak onderliepen.Het waterstandsverhogend effect ervan was 14 cm. Dit gevoegd bij het sluiten van de SpijkseOverlaat (9cm) leidde tot een extra dijkhoogte van 23 cm.Een beperkt deel van het destijds bedijkte gebied, 870 ha., wordt volgens de voorkeursvariantomgezet in een retentiebekken. De capaciteit is 10 miljoen m3, het waterstandsverlagendeeffect volgens Gewecke c.s. 11 cm.In het gebied zijn geen woonkernen aanwezig. De woningen liggen doorgaans hoog en zijnvrijwel uitsluitend agrarisch gebonden. Getroffen gebouwen: 3 – 10.

De Duffelt (en in mindere mate ook de Ooij) is een gebied met een langenederzettingstraditie.Het gebied ten noorden van de stuwwal was in de Romeinse tijd al bewoond. Dat geldt voorde oeverwal van Kleef tot Millingen maar ook voor Zyfflich, op zijn rivierduin, dat tot 14,5 mhoog is, ca. 4 m boven het maaiveld van de polder.De bedijking van het Duitse deel en het gebied van Millingen was al rond 1300 voltooid. Dewestelijke dijk liep van Wyler (op hoge grond) via Zyfflich naar de rivier. De dijkring van deOoij werd voor 1400 voltooid. Erlecom lag oorspronkelijk aan de andere kant van de Rijn,maar kwam na een rivierverlegging in het gebied terecht. Middels de Erlecomse dam werd hetlater binnengedijkt.De dijk via Zyfflich is door het ontstaan van een grotere dijkring geleidelijk verdwenen. Dedijk langs de oorspronkelijk Waalbocht loopt nog steeds uiterst schilderachtig van de oudekerk en het hof van Ooij onder de naam Kerkdijk, met een onderbreking naar de Kapitteldijk,genoemd naar het eertijds belangrijke kapittel van Zyfflich.

De nederzettingen in het gebied vertonen fysischgeografisch opmerkelijke verschillen, nietzozeer qua nederzettingsvorm als wel qua relatie met het water.• Enkele nederzettingen liggen zeer opvallend op rivierduin, zandopduikingen van meters

hoog. Het geldt voor Persingen in de Ooij (een nadrukkelijke ‘landmark’), voor Zyfflich(op een lang en grillig duin), voor Kekerdom (met een latere dijk dwars over het duin, eneen buitendijkse ligging van de eeuwenoude kerk) en misschien ook voor de oude kernvan Ooij met de kerk en het restant van Kasteel Ooij, samen een grillig en schilderachtiggeheel.

• Andere nederzettingen van Rindern tot Kekerdom liggen veel minder opvallend op deoeverwal. Eén dorp, Mehr, ligt binnen in het gebied curieus op een dubbele oeverwal.

• Enkele kernen liggen binnen in het gebied, Niel en Leuth. Gelet op de vroeger regelmatigoptredende wateroverlast is dat vreemd.

• Boerderijen liggen in het gebied soms op ongewoon hoge individuele woonterpen. Menvindt het in de Ooij, in Mehr en in Niel. In het laatste dorp is er een bizar contrast tussende lage ligging van de kerk (met een reeks overstromingsmerken) en de hoge ligging vaneen reeks gebouwen er omheen.

Landschappelijk gezien is het gebied van bijzondere kwaliteit. Het was al in de zeventiendeeeuw geliefd om zijn afwisselende vergezichten vanaf de stuwwal bij Nijmegen en Kleef (=klif). Aelbert Cuyp, recent geëxposeerd in Amsterdam en Washington, werkte in het gebied(bijvoorbeeld een schilderij van kasteel Ubbergen in de Ooij) en veel later de grote Koekoek,wiens riante huis in Kleef een museum voor romantische landschapschilderkunst is.

72

Figuur 14: Boerderijen op het hoogste punt van het rivierduin van Zyfflich. Eén van deweinige plekken die bij inundatie droog blijft.

73

Landschappelijk en cultuurhistorisch gezien is de bedijking van dorpen als Mehr, Niel enZyfflich een regelrecht drama, maar ook die van de oeverzone vanaf Kekerdom is eenafschuwelijke falsificatie. Een dijk voor Beek-Ubbergen en het Meer langs verbreekt dezichtrelatie tussen Ooij en het lage deel van de stuwwal.

Het gebied voldoet in geen enkel opzicht aan de Duitse criteria voor retentiebekkens door deaanwezigheid van diverse kernen, die ook volgens de Commissie Luteijn omdijkt zoudenmoeten worden. Hier is ook absoluut geen sprake van het terugwinnen van ruimte die derivier ontnomen is. Het gebied werd meer dan 600 jaar geleden al aan de rivier ontrukt, metuitzondering van het gebied van Erlecom, dat enkele eeuwen later werd herdijkt.

75

5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Noodoverloopgebieden volgens de Commissie Luteijn moeten een golf met een maximumvan 18.000 m3/s (te Lobith) aftoppen tot 16.000 m3/s. Het optreden van een dergelijke golf isspeculatief, hooguit theoretisch mogelijk. De Duitse overheid werkt aan een dijkverhoging dieeen aanvoer van 14.600 m3/s in Lobith mogelijk moet maken. Men erkent dat de dijkenmisschien een afvoer van 16.000 m3/s toelaten, maar niet meer. Na de uitvoering van deoperatie ‘Ruimte voor de Rivier’ (die mikt op 16.000 m3/s) zijn onze dijken daarop berekend.Het probleem van 18.000 m3/s is dus irreëel.

Noodoverloopgebieden kunnen op deze wijze noch nodig, noch nuttig en al helemaal nieturgent zijn.Noodoverloopgebieden werken misschien niet eens. Dat is het oordeel van de TechnischeAdviescommissie Waterkeringen.

Noodoverloopgebieden waarmee men, zoals Luteijn, een afvoergolf aftopt en aldus deoverstromingskans structureel vermindert, zijn in strijd met de Wet op de Waterkering, waarinde kansen (ofwel de minimale bescherming) zijn vastgelegd.Als men de risico’s in sommige gebieden te groot acht moet men de aangekondigde risico-discussie beginnen. Dat kan in theorie leiden tot een aanpassing van de wettelijke norm voorbepaalde gebieden. Vervolgens moet dan worden vastgesteld welke maatregelen moeten enkunnen worden genomen om aan die norm te voldoen. Het is voorlopig niet bijsteraannemelijk dat het noodoverloopgebied daarvoor in aanmerking komt, en al evenmin, dat hetdan bij het splitsingspunt komt te liggen. De mogelijkheid van een grensoverschrijdendnoodoverloopgebied Ooij/Duffelt komt al helemaal niet in aanmerking, alleen al omdatNordrhein-Westfalen het onder water zetten van een dergelijk bewoond gebied zonder meerafwijst.Als men de omvang van mogelijke overstromingen te groot acht moet men gaancompartimenteren, zoals op de grens van Gelderland en Zuid-Holland vanouds gebeurtmiddels de Diefdijklinie en op de grens gebeurt middels de Querdamm.

De kosten van dergelijke maatregelen zijn niet gering. Compartimenteren kan in principe ookin het kader van de rampenbestrijding, als zich daadwerkelijk een overstroming voordoet. Hetis dan wel nodig vooraf te bepalen hoe men daarbij te werk moet gaan en met name waarprovisorische keringen kunnen worden opgeworpen.

Over hogere afvoeren hoeft men zich geen zorgen te maken. Die worden via de regelmatigeherziening van maatgevende afvoeren uitstekend gevolgd. Nu werkt men aan maatregelen om16.000 m3/s aan te kunnen, terwijl er nooit meer dan 12.600 m3/s gemeten is. Zou die 16.000m3/s wel echt kunnen komen?

Er valt bij de operatie 16.000 m3/s, thans ‘Ruimte voor de Rivier’ gedoopt, veel te zeggenvoor dijkverbetering, omdat daarmee de historische ongelijkheid van bescherming wordtweggenomen of op zijn minst verminderd. Het is eigenlijk onverteerbaar, dat gegeveneenzelfde norm (1:1250) sommige dijken zijn gedimensioneerd op 18.000 m3/s, andere op16.500 m3/s en nog andere, de meest recente, ten onrechte op 15.000 m3/s.

77

De operatie ‘Ruimte voor de Rivier’ zou helemaal tussen de bestaande dijken kunnen wordenvoltrokken, vrijwel zonder dijkverhoging. Als men in plaats daarvan overgaat tot algemenedijkverhoging, heeft men in de toekomst nog royale mogelijkheden voor de vergroting vanruimte tussen de bandijken, een uitgestelde operatie RvR.De Commissie Luteijn claimt ten onrechte per onmiddellijk ruimte op het land. Dit iswaarschijnlijk ingegeven door de angst dat deze door verstedelijking steeds verder dichtslibt.De regio kan deze angst wegnemen, door een aantal gebieden, zoals het Circul van Ooij, maarbijvoorbeeld ook de binnenlanden van het Land van Maas en Waal te vrijwaren vanverstedelijking. Een claim op dergelijke gebieden voor de tijdelijke opslag van water is echterniet te motiveren.

79

AFKORTINGENLIJST

CRMH Centrale Raad voor de MilieuhygiëneDWW Dienst Weg- en Waterbouwkunde van RijkswaterstaatHIS Hoogwater Informatie-SysteemKBA Kosten-Baten-AnalyseLNC-waarden Landschap-, Natuur- en Cultuurwaardenmer milieu-effect-rapportageMHW maatgevend hoogwaterNRW Nordrhein-WestfalenPKB Planologische KernBeslissingRIZA Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwater-

behandelingRvR Ruimte voor RivierRWS RijkswaterstaatSVV-II Structuurschema Verkeer en VervoerTAW Technische Adviescommissie WaterkeringenTU Technische Universiteit DelftVNK Veiligheid Nederland in KaartWL WL Delft Hydraulics

ILLUSTRATIES

Foto’s in de rapportage zijn genomen door de TU Delft.

Figuur 8 en Figuur 11 met toestemming overgenomen uit: Het Hollandsch-Duitsch Gemaal;een waterstaatkundig moment tussen Nijmegen en Kleef; in opdracht van het vmpolderdistrict Groot Maas en Waal te Druten vervaardigd door prof. G.P. van de Ven,Nijmegen / M. Slooves, Grave.

81

LITERATUURLIJST

Barry, J.M.; Rising tide; The great Mississippi Flood of 1927 and how it changed America;1997

Bestuurlijke Begeleidingsgroep Ruimte voor Rijntakken; Advies Ruimte voor Rijntakken;Arnhem, februari 2000

Boer, E. de; Evacuation as a mitigating measure against flooding; IAIA-paper; Estoril, 1996

Boer, E. de; Het veld ruimen; De laatste fase van het defensief tegen de rivier; in opdrachtvan Rijkswaterstaat DWW, rapport Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen TUDelft; juni 2000

Boer, E. de; Nood-overloopgebieden een noodgreep?; De maatschappelijkeaanvaardbaarheid van een nieuw concept ter bestrijding van hoogwaterproblemen; inopdracht van Rijkswaterstaat DWW, rapport Faculteit Civiele Techniek enGeowetenschappen TU Delft; februari 2002

Boer, E. de; Social dilemmas in flood control; reflections on past and present practices in TheNetherlands; IAIA-paper; New Orleans, 1997

Boer, E. de / Hurkens, J.F.H.; Sociale aspecten in de beleidsanalyse dijkversterkingSliedrecht; Resultaten van een studie in opdracht van Rijkswaterstaat, de Provincie Zuid-Holland en het Hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden; Delft,maart 1987

Boer, E. de / Zhou, H.M.; Droge voeten voor droge soepen, overstromingsgevaar voor HonigMerkartikelen Nijmegen; Delft, 1994

Bruin, D. de, e.a.; Ooievaar, De toekomst van het rivierengebied; Stichting GelderseMileiufederatie, 1987

Commissie Noodoverloopgebieden; Gecontroleerd Overstromen; Advies van de CommissieNoodoverloopgebieden; 2002

Commissie Noodoverloopgebieden; Nieuwsbericht, periodiek van de CommissieNoodoverloopgebieden; nummer 3, februari 2002

Commissie Rivierdijken; Interim Rapport; ‘s Gravenhage, maart 1976

Commissie Rivierdijken; Rapport Commissie Rivierdijken, Den Haag, maart 1977

Commissie Waterbeheer 21e eeuw; Waterbeleid voor de 21e eeuw; Geef water de ruimte en deaandacht die het verdient; 31 augustus 2000

Deelstaat Nordrhein-Westfalen, Rijkwaterstaat Directie Oost-Nederland en de provincieGelderland; Hoogwatermagazine, nummer 4; mei 2002

83

Driessens, A.M.A.J, Ven van de, G.P.; Het Hollandsch-Duitsch Gemaal, Eenwaterstaatkundig monument tussen Nijmegen en Kleef; Druten, 1999

Duin van, M.J., Hendriks, A.M.T, e.a.; Watersnood 1995; Een terugblik voor de toekomst;juni 1995

Ellen van, W.F.T.; Ruim baan voor de stroomgeul; Tijdschrift de Ingenieur nr. 21; 13december 2000

Gerwen, B.A.A. van; De Tielerwaard als noodoverloopgebied; een herinrichtingsvoorstelvoor de Tielerwaard, nadat de huidige gevolgen voor de diverse functies bij eengecontroleerde overstroming inzichtelijk zijn gemaakt; stageverslag; februari 2001

Gewässerdirektion Südlicher Oberrhein/Hochrhein; Gesamtkonzept Ökologische Flutungenim Integrierten Rheinprogramm – Ziele, Rahmenbedingungen, Optimierungsmöglichkeiten –;Lahr, februari 2000

Gewecke und Partner; Vorstudie Rückhalteraum “Bylerward”, Teil A ZusammenfassendeErgebnisdarstellung; in opdracht van Minsterium für Umwelt unde Naturschutz,Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes NordrheinWestfalen; februari 2001

Gossen, M.; Die Düffel, eine Naturlandschaft am Niederrhein; Kleve, 15 mei 1986

Haselen van e.a. (Haskoning); Verkennende studie retentie Ooijpolder (concept); in opdrachtvan het Polderdistrict Groot Maas en Waal, rapport; Nijmegen, 2001

Hess, F., e.a.; Der Deichbau Grieth – Griethausen und seine Bedeutung für denlinksniederrheinischen Grenzraum; Denkschrift; Kleve, 1 augustus 1957

Heugten van, W. en W.; Land van Kleef; Gids door de geschiedenis, kunst, cultuur en taalvan het land aan de Duitse Nederrijn

Hoogendoorn, R., Poot, K.; Waterbeleid in de 21e eeuw, lunchpauzelezing DWW; Delft, 30oktober 2000

Internationale Commissie ter bescherming van de Rijn; Actieplan Hoogwater; maart 1998

Internationale Kommission zum Schutze des Rheins (IKSR); Hochwasserschutz am Rhein;Bestandsaufname; maart 1997

Klijn, F., Most van der, H.; Calamiteitenpolders een ruimteclaim in het rivierengebied?;rapport WL Delft Hydraulics; september 2000

Landesanstalt für Umweltschutz; Auswirkungen der Ökologischen Flutungen der PolderAltenheim; Ergebnisse des Untersuchungsprogramms 1993-1996; Lahr, juli 1999

Löffler, M.; Notitie ‘Retentiegebieden en Overloopgebieden’ (concept); De verschillen op eenrijtje; 8 september 2000

85

Ministerie van Verkeer en Waterstaat; Integrale Verkenning inrichting Rijntakken;Hoofdrapport “Een weegschaal voor rivierbeheer”; mei 1996

Ministerie van Verkeer en Waterstaat; Vierde Nota waterhuishouding; Regeringsvoornemen;Den Haag, 1997

Ministerie van Verkeer en Waterstaat; Toetsing uitgangspunten rivierdijkversterkeringen(eindrapport); januari 1993

Oberrheinagentur; Rahmenkonzept des Landes Baden-Württemberg zur Umsetzung desIntegrierten Rheinprogramms; Lahr, september 1996

Projectgroep CF612; Wonen en ruimte voor water in het rivierengebied; locatiekeuze,inrichtingsmogelijkheden en gebruik van een calamiteitenpolder; studentenrapport; april2001

Projectorganisatie Ruimte voor de Rivier; Samenvatting Startnotitie MER; In het kader van dePKB-Procedure; Ruimte voor de Rivier; Den Haag, mei 2002

Provincie Gelderland; Ruimtelijke visie op de Rijntakken; Een creatieve visie op de inpassingvan rivierverruimende maatregelen, gezien vanuit de ruimtelijke ontwikkeling van deRijntakken en omgeving; Arnhem, 2 december 1999

Public Works History; Stemming the Tide: Design and Operation of the Bonnet CarreSpillway; number 17; december 1990

Raad voor Verkeer en Waterstaat; Veiligheid in zorg voor bestuurders; 2001

Rijksmuseum Amsterdam; de Physique Existentie dezes Landes; Jan Blanken (1755-1838)inspecteur-generaal van de waterstaat; essaybundel/catalogus; 1987

Rijkswaterstaat; Sociaal-maatschappelijke aspecten van noodoverloopgebieden; Oestgeest,14 maart 2002

Rijkswaterstaat Directie Sluizen & Stuwen; Eindrapportage projectgroep proefprojectdijkverbetering Sliedrecht; 1986

Rijkswaterstaat Directie Sluizen & Stuwen; Eindrapportage projectgroep beleidsanalysedijkverbetering Sliedrecht; 1986

Rijkswaterstaat Directie Oost-Nederland; Inventarisatie van inundatiegebieden Rijntakkenrond 1890; maart 1997

Rijkswaterstaat Directie Oost-Nederland; RVR-deelproject: Identificeren van maatregelen;Hoofdrapport; juli 1998

Rijkswaterstaat Directie Zeeland; Herstel Natuur Westerschelde, Alternatieven; januari 1996

Rijkswaterstaat Directie Zeeland; Herstel Natuur Westerschelde, Projectenbundel; januari1996

87

Riza Rijksinstituut voor integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling;Afvoerverdeling Rijntakken; Een verkenning van de mogelijkheden en effecten van een andereafvoerverdeling onder maatgevende omstandigheden; november 1999

Scholtes, J.C.; Wie laat het in nood overstromen? Besluitvorming en informatievoorzieningenbij de ingebruikstelling van een noodoverloopgebied; Afstudeeronderzoek; Delft, februari2002

Silva, W.; Hoogwaterbescherming langs de Rijntakken; Onzekerheden en omgaan metonzekerheden; 2001

Silva, W., Klijn, F., Dijkman, J.; Ruimte voor Rijntakken; Wat het onderzoek ons heeftgeleerd; in opdracht van Rijkswaterstaat, directie Oost-Nederland; oktober 2001

TAW; Under pressure 1995; The condition of the Dutch river dikes during the flood period ofJanuary-February 1995; Delft, december 1995

TAW; Van overschrijdingskans naar overstromingskans; juni 2000

Teunissen, D., e.a.; De Duffelt; Feestuitgave bij het eerste lustrum van de heemkundekring‘De Duffelt’- uitgegeven in samenwerking met ‘Numaga’; Nijmegen, 1975

Tillie, J.; Ontwerp van een beslissingsmethodiek voor de inzet van noodoverloopgebiedenlangs de Waal; hoofdrapport, afstudeeronderzoek; maart 2001

Ven van de, G.P.; Aan de wieg van Rijkswaterstaat; wordingsgeschiedenis van hetPannerdens Kanaal; 1976

Ven van de, G.P., Driessen, A.M.A.J., e.a.; Niets is bestendig; De geschiedenis van derivieroverstromingen in Nederland; Utrecht, 1995

Wet op de Waterkering; 1996

WL | Delft Hydraulics; Case study naar de effecten en consequenties vannooidoverloopgebieden; hoofdrapport; augustus 2001

Zhou, Hou-Ming; Towards an operational risk assessment in flood allevation; theory,operationalization and application; proefschrift; 1995

BIJLAGEN

Bijlage A:Concept advies Commissie Noodoverloopgebieden door TAW d.d. 13 september 2002

Bijlage B:Advies Commissie Noodoverloopgebieden door TAW d.d. 8 oktober 2002

Bijlage C:Briefwisseling Minister – GS Gelderland 1956

Bijlage A:Concept advies Commissie Noodoverloopgebieden door TAW d.d. 13 september 2002

Bijlage B:Advies Commissie Noodoverloopgebieden door TAW d.d. 8 oktober 2002

Bijlage C:Briefwisseling Minister – GS Gelderland 1956

Het noodoverloopgebied: airbag of luchtzak?

Documents

Transcript of Het noodoverloopgebied: airbag of luchtzak?