StAp 50

Het debat over de regeringsverklaring

Huidige praktijk Het debat over de regeringsverklaring wordt in overleg tussen de minister-president en de voorzitter van de Tweede Kamer gepland. Meestal vindt het plaats binnen twee weken na de benoeming en beëdiging van de nieuwe bewindslieden. De Kamervoorzitter vraagt de griffie om een voorstel over de spreektijdverdeling waarover het Kamerpresidium beslist.1

Doorgaans duurt het debat een tot drie dagen. Alle bewindslieden zijn hierbij aanwezig, al spreekt slechts de premier. Deze opent het debat met het afleggen van de regeringsverklaring. Daarna krijgen de voorzitters van de Tweede Kamerfracties de gelegenheid een reactie te geven. De voorzitter van de grootste oppositiefractie begint, dan volgt de voorzitter van de grootste

Minister-president Rutte legt de regeringsverklaring af in de Tweede Kamer, oktober 2010. [wfa/Dirk Hol]

Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd 265 03-05-12 14:43

Van Baalen en Van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen (Amsterdam 2012)

Centrum voor Parlementaire Geschiedenis

stap 50266

coalitiefractie, dan de een-na-grootste oppositiefractie en dito regeringsfrac-tie enzovoorts. Meestal volstaan twee termijnen. Tijdens het debat legt de premier verantwoording af over de formatie, al is dit onderdeel van de regeringsverklaring naar de achtergrond gedrongen sinds het verschijnen van informateurs in de Kamer om inlichtingen te ver-strekken. Veel is dan immers al besproken in de Kamer.2 Daarnaast geeft de premier in zijn verklaring een uiteenzetting van het regeerprogramma van zijn kabinet. De hoffelijkheid wil dat enige vriendelijke woorden worden gericht aan het afgetreden kabinet alsook aan de informateurs.

Historische en staatsrechtelijke notities De motie-DeckersDe formatie is materieel pas voltooid als het nieuwe kabinet de eerste con-frontatie met de Tweede Kamer heeft doorstaan en het dus niet door een aan-genomen motie van wantrouwen is weggestuurd. De negatief geformuleerde vertrouwensregel is hier bepalend: een kabinet heeft het vertrouwen tot het tegendeel is bewezen. Het is eenmaal voorgekomen dat een kabinet aan het einde van het debat over de regeringsverklaring werd ‘heengezonden’. Dat overkwam het vijfde kabinet-Colijn op 27 juli 1939. rksp-fractievoorzitter Deckers stelde, tijdens het debat, dat Colijn bij het vormen van zijn kabinet de parlementaire mores had overtreden door geen rekening te houden met de verhoudingen in de Tweede Kamer:

Het spreekt vanzelf, dat de formateur volkomen vrij is in het ontwerpen van een program en in het zoeken van medewerkers, die dit program met hem wenschen uit te voeren. Maar de formateur, die het parlementaire stel-sel wenscht te eerbiedigen, zal bij het samenstellen van het program en bij de keuze van de Ministers rekening houden met de staatkundige samenstel-ling van de Kamer. […] De formateur, die dit beginsel niet eerbiedigt, toont gebrek aan eerbied voor onze staatkundige verhoudingen, gelijk die in Ne-derland historisch zijn gegroeid, gebrek aan eerbied voor het parlementaire stelsel, dat zeker niet volmaakt is […] maar in ons land onverlet ernstige aan-vallen heeft doorstaan en aan Nederland, ook in tijden van onrust, beroerin-gen en internationale verwikkelingen, een Staatkunde heeft verzekerd, welke ons, ik meen het zonder overdrijving te mogen zeggen, nagenoeg allerwegen wordt benijd. Het is een van de schoonste sieraden van den Staatsman, dat hij zulk een Staatsbestel eerbiedigt.3

Deckers diende de volgende motie in:

Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd 266 03-05-12 14:43

Van Baalen en Van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen (Amsterdam 2012)

Centrum voor Parlementaire Geschiedenis

267het debat over de regeringsverklaring

De Kamer,Overwegende, dat de Kabinetsformatie niet heeft geleid tot het optreden van een Kabinet, dat de noodige waarborgen biedt voor een deugdelijke beharti-ging van ’s Lands belang in gemeen overleg met de Staten-Generaal, Keurt het optreden van dit Kabinet af En gaat over tot de orde van den dag.

De motie werd aangenomen met 55 tegen 27 stemmen. Het kabinet kon met-een zijn ontslag indienen.4 Eens te meer was duidelijk geworden dat een nieuw kabinet niet kan functioneren zonder de steun van een Kamermeerderheid. Het gebruikDe praktijk dat het nieuwe kabinet zijn werk begint met een regeringsver-klaring en een debat daarover, is pas na de Tweede Wereldoorlog definitief gevestigd. Ook hier betreft het een gebruik, geen (wettelijk) voorschrift. Tot 1906 was het de gewoonte dat een nieuw kabinet parlementair ‘debuteerde’ bij het debat over het Adres van Antwoord op de Troonrede. Een van de meest memorabele intentieverklaringen van een nieuw kabi-net – het ‘wacht op onze daden’ van Thorbecke – werd op 13 december 1849 uitgesproken tijdens de ‘algemeene beraadslagingen over de begrootings-wetten’. Thorbecke had zijn kabinet een maand eerder, op 13 november, in de Tweede Kamer gepresenteerd met ‘eenige verklaring betreffende zoowel de geschiedenis van de formatie van het nieuwe Gouvernement, als de ver-onderstelling en het vertrouwen, waarin wij het bewind hebben aanvaard; en onze taak met betrekking tot de eerstvolgende werkzaamheden van de Kamer’.5

Soms duurde het geruime tijd voordat het nieuwe kabinet in de Tweede Kamer verscheen. Zo duurde het tot de algemene beschouwingen van mid-den december 1913 voordat Cort van der Linden kwam te spreken over de formatie; dat was tweeënhalve maand na de beëdiging van zijn kabinet. Cort weigerde tijdens het debat overigens in te gaan op de verwikkelingen tijdens de eerdere formatiepoging, die van vdb-voorman Bos, waarmee hij geen bemoeienis had gehad.6

Tussen 1900 en 1940 debuteerden, naast het kabinet-Colijn v, alleen de kabinetten-Heemskerk (1908), -De Geer i (1926), -Colijn ii (1933) en -De Geer ii (1939) met een verklaring in de Tweede Kamer, gevolgd door een debat. Het debat over de regeringsverklaring van het kabinet-De Geer ii op 11 maart 1926 was van extra belang vanwege het geheime karakter van de formatieopdracht aan De Geer, die daar uiteindelijk in slaagde. Zelfs demis-sionair premier Colijn, met wie De Geer tijdens zijn formatie gewoon aan de vergadertafel van de ministerraad zat, wist van niets. De nieuwe minister-president was de Kamer dan ook veel uitleg verschuldigd.7

Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd 267 03-05-12 14:43

Van Baalen en Van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen (Amsterdam 2012)

Centrum voor Parlementaire Geschiedenis

268 stap 50

De kabinetten-Ruijs de Beerenbrouck iii (in 1929), -Colijn iii (in 1935) en -Colijn iv (in 1937) begonnen zonder regeringsverklaring aan hun werk. In 1935 koos Colijn er vanwege het zomerreces voor zijn nieuwe ploeg te pre-senteren via de radio. Op de avond van 2 augustus sprak hij het Nederlandse volk toe. De eerste confrontatie met de Kamer stelde hij uit tot de officiële opening van het parlementaire jaar, midden september. Niet iedereen kon deze handelwijze waarderen: zo vonden rksp-voorlieden Ruijs en Aalberse de radiorede weinig respectvol ten opzichte van de Kamer.8

Tien jaar later zou Schermerhorn, zij het onder geheel andere omstandig-heden, eveneens de regeringsverklaring uitspreken voor de radio. Op 27 juni 1945 zette de nieuwe premier, ingeleid door koningin Wilhelmina, via ra-diozender ‘Herrijzend Nederland’ in anderhalf uur de totstandkoming en de beleidsvoornemens van zijn kabinet uiteen. Op dat moment functioneerde het parlement, dat in juni 1940 zijn werkzaamheden vanwege de oorlog had opgeschort, nog niet. Pas op 8 januari 1946 reageerde de Voorlopige Tweede Kamer op de radiorede van Schermerhorn.9

De periode na 1946 kent slechts één uitzondering: om praktische redenen besloot het kabinet-Drees iii geen afzonderlijke regeringsverklaring te hou-den en de eerste confrontatie met de volksvertegenwoordiging uit te stellen tot de algemene politieke beschouwingen. Het kabinet werd immers beëdigd op 2 september 1952. De contouren van het kabinetsbeleid werden uiteenge-zet in de twee weken later voorgelezen Troonrede. De algemene beschouwin-gen begonnen op 4 november.10

Minister-president Colijn legt de regeringsverklaring van zijn derde kabinet af voor de radio, augustus 1935. [Haags Gemeentearchief/anp]

Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd 268 03-05-12 14:43

Van Baalen en Van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen (Amsterdam 2012)

Centrum voor Parlementaire Geschiedenis

269het debat over de regeringsverklaring

In 1981, 1982, 1989 en 2010 werden vanwege de formatie de algemene beschouwingen uitgesteld en samengevoegd met het debat over de regerings-verklaring, zodat de Kamer in brede zin kon debatteren met het nieuwe kabinet in plaats van met het vertrekkende.11 Doorgaans vindt het debat bin-nen veertien dagen na de beëdiging plaats, maar soms is de tijdsspanne wat langer. Dat was het geval bij het aantreden van het kabinet-Biesheuvel (28 dagen), het kabinet-Van Agt i (28 dagen) en het kabinet-Kok ii (22 dagen).12

De lengte van de regeringsverklaring kan sterk verschillen. Had Beel in juli 1946 bij de presentatie van zijn rooms-rode kabinet in de Tweede Ka-mer aan ruim 1800 woorden genoeg (anderhalve pagina in de Handelingen), Lubbers had in november 1989, bij het parlementaire debuut van zijn derde kabinet, bijna twintigduizend woorden nodig (21 pagina’s, ongeveer tweeën-half uur spreektijd).13

In mei 1959 bezocht de nieuwbakken premier De Quay op de dag van de beëdiging Tweede Kamervoorzitter Kortenhorst om een afspraak te maken over het debat over de regeringsverklaring. De Quay zag enorm op tegen het debat; hij vreesde vooral de financieel-economische onderwerpen. Aan zijn dagboek vertrouwde hij toe: ‘Moeilijk, die loonzaken. Begin er iets van te begrijpen. Maar moet ik, daarover discussiëren met de Kamer. Hopeloos. Kan niet.’14

In 1963 besloot het pas beëdigde kabinet-Marijnen om de tekst van het regeerakkoord en van de regeringsverklaring tijdens het voorlezen van die verklaring onder journalisten te verspreiden. Hiermee wilde Marijnen tege-moetkomen aan de groeiende wens tot openheid. De leden van de Tweede Kamer kregen de stukken direct na afloop uitgereikt. Overwogen werd nog om de teksten ook te verstrekken aan de leden van de Eerste Kamer. Uitein-delijk kreeg haar voorzitter, Jonkman, de regeringsverklaring per expresse toegestuurd.15

Het debat over de regeringsverklaring vergt ook een krachtsinspanning van de ambtenaren van az, die de minister-president bijstaan in zijn voorbe-reidingen. Een reconstructie van de secretaris-generaal van az na het aantre-den van het kabinet-Marijnen (1963) vermeldt:

woensdag 29 juli: aflegging van de Regeringsverklaring en ’s middags vanaf 3 uur beschouwingen van de Kamerleden in eerste termijn. ’s Nachts vanaf 1.30 uur opstelling van het concept-antwoord voor de Minister-President. donderdag 1 augustus: ’s morgens om 8.15 uur bespreking met de Minis-ter-President over het concept-antwoord; deze werd vanaf ca. 10.00 uur door de andere ministers met allerlei raadgevingen en concepten ter beantwoor-ding overvallen.16

Een kabinetsformatie vergt nogal wat van de betrokkenen, tot het einde toe.

Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd 269 03-05-12 14:43

Van Baalen en Van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen (Amsterdam 2012)

Centrum voor Parlementaire Geschiedenis

289noten

5 Van Poelgeest, Kabinetsformaties, p. 57.6 De Valk en Van Faassen (uitg.), Dagboeken

en aantekeningen, p. 32. Huize Den Treek te Leusden (bij Amersfoort) was de woon-plaats van De Beaufort.

7 De Valk en Kappelhof (uitg.), Dagboeken, p. 190-191.

8 Ibidem, p. 428.9 Hoedeman, Haagse tableaus, p. 58.10 Zalm, De romantische boekhouder, p. 94.11 nrc Handelsblad, 14 oktober 2010.12 htk 2010-2011, nr. 23, p. 55 en nr. 25,

p. 21-22.13 Bomhoff, Blinde ambitie, p. 171.14 Hoedeman, Haagse tableaus, p. 59.

stap 471 nrc Handelsblad en Reformatorisch Dag-

blad, 22 februari 2007; Trouw, 24 augustus 1994.

2 Zalm, De romantische boekhouder, p. 94.3 Gelders Dagblad, 22 februari 2007.4 Hoedeman, Haagse tableaus, p. 57.5 Van der Maar, ‘Tussen individuele en col-

lectieve verantwoordelijkheid’, p. 327 en verder. Tussen 1971 en 1982 vergaderde de ministerraad overigens op het Catshuis.

6 nrc Handelsblad, 22 februari 2007.7 De bron hiervoor is H. Langman, minister

van Economische Zaken in het kabinet-Biesheuvel. nrc Handelsblad, 22 februari 2007.

8 Ibidem; Hoedeman, Haagse tableaus, p. 58.

9 Trouw, 24 augustus 1994.10 Ibidem.11 Algemeen Dagblad en de Volkskrant, 7 juli

2006.

stap 481 Van der Steen e.a., Niets te zien, p. 42-43 en

48-52; az, ‘Documentatie’, bijlage 7, Brief J.P. Balkenende aan alle ministers, 31 juli 2006.

2 Zalm, De romantische boekhouder, p. 97.3 Zijlstra, Per slot van rekening, p. 30-31.4 bhic, Archief De Quay, inv.nr. 44, Uittrek-

sel dagboek, aantekening 19 mei 1959.5 Ibidem, inv.nr. 49, Uittreksel dagboek,

aantekening 24 juli 1963.6 Zalm, De romantische boekhouder, p. 90-

91.7 Van Wijnen, De macht van de Kroon, p. 79-

80.8 kha 1963; na, Archief kmp, inv.nr. 216,

Notitie Van Nispen tot Pannerden, 11 september 1963.

9 Stevens e.a. (red.), De formatiedagboeken, p. 137.

10 Bolkestein en Brandsma, Haags duet, p. 206; de Volkskrant, 28 mei 2003; Vrij Nederland, 3 maart 2007; nrc Handels-blad, 23 februari 2007; Informatie ver-strekt door de rvd.

11 Verburg, Koningin Emma, p. 149.12 Het regeerakkoord van het kabinet-

Marijnen werd gedoopt tot ‘Akkoord van Wassenaar’ – niet te verwarren met het gelijknamige akkoord uit 1982, gesloten door werkgevers en werknemers aan de vooravond van het kabinet-Lubbers i. Het Akkoord uit 1963 werd gesloten na een tien uur durende vergadering bij informateur Beel thuis, dat uit 1982 in het woonhuis van Van Veen, voorzitter van de werkgevers.

13 Vis, ‘Kabinetsformaties en openbaarheid’, p. 75.

14 Wagenaar, De Rijksvoorlichtingsdienst, p. 361-365.

15 az, ‘Documentatie’, bijlage 7, Brief J.P. Balkenende aan alle ministers, 31 juli 2006.

stap 491 Mededelingen M. Hordijk, secretaris van de

ministerraad.2 Bomhoff, Blinde ambitie, p. 15-16; Mede-

deling M. Hordijk, 22 december 2011.3 Te Velde en Smit, ‘De huiskamer van de

macht’, p. 360 en 372.4 Van der Maar, ‘Tussen individuele en col-

lectieve verantwoordelijkheid’, p. 330 en 337.

5 bhic, Archief De Quay, inv.nr. 52, Uit-treksel dagboek, aantekening 28 november 1966.

6 na, Archief kmp, inv.nr. 216, Notitie Van Nispen tot Pannerden, 11 september 1963.

7 na, Archief Kabinet der Koningin, inv.nr. 9018, Brief H. Colijn aan jhr. G.C.W. van Tets van Goudriaan, 27 mei 1933.

8 Vogelaar en Bosma, Twintig maanden, p. 47; Interview Van Baalen en Van Kessel met Rouvoet, 14 juli 2011.

stap 501 E-mail W.H. de Beaufort aan auteurs, 1 juni

2011 (in Archief cpg).2 In 2010 kwam de Kamer op 17 november

tijdens de begrotingsbehandeling van Alge-mene Zaken nog terug op de formatie – en dan vooral de rol van de koningin daarin.

3 htk 1938-1939, p. 2196.4 Ibidem, p. 2229 en 2234.5 Bovend’Eert en Kummeling, Het Neder-

landse parlement, p. 472; htk 1849-1850,

Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd 289 03-05-12 14:43

Van Baalen en Van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen (Amsterdam 2012)

Centrum voor Parlementaire Geschiedenis

290 noten

p. 98 (Thorbecke reageerde hiermee op verwijten dat hij de Kamer onwetend had gelaten over het regeringsprogramma).

6 Cramer, ‘Het Kabinet der Koningin’, p. 34; htk 1913-1914, p. 684.

7 Trouw, 2 november 2010 (opinie J.P. van Rijswijk); Elsevier, 23 oktober 2010 ; Van Osch, Jonkheer D.J. de Geer, p. 160-162.

8 Puchinger, Colijn, iii, p. 362-365; Lange-veld, Hendrikus Colijn, ii, p. 143-144.

9 Duynstee en Bosmans, Het kabinet-Scher-merhorn-Drees, p. 79-94.

10 Van der Heiden en Van Merriënboer, ‘Een kabinet zonder regeerprogram?’, p. 41-42.

11 kha 1981, 1982 en 1989.12 Hier is afgezien van de complicaties tijdens

de formatie van het kabinet-Van Agt ii, toen het op 11 september 1981 beëdigde kabinet nog voor het debat over de regeringsver-klaring (op 16 november) door onenigheid demissionair werd en gelijmd moest wor-den.

13 De vanzelfsprekend korte regeringsverkla-ringen van de interim- en rompkabinetten-Beel ii, -Zijlstra, -Van Agt iii en -Balkenen-de iii zijn hier buiten beschouwing gelaten.

14 bhic, Archief De Quay, inv.nr. 44, Uittrek-sel dagboek, aantekeningen 19 en 26 mei 1959; Van Kessel, ‘Van brede basis’, p. 35.

15 na, Archief kmp, inv.nr. 216, Notitie Van Nispen tot Pannerden, 11 september 1963.

16 Ibidem.

Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd 290 03-05-12 14:43

Van Baalen en Van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen (Amsterdam 2012)

Centrum voor Parlementaire Geschiedenis