528 Reactie

De ombudsman en de InspectieAart Hendriks'

De Inspectie voor de Gezond-heidszorg (IGZ)heeft deafgelopen jaren een paar

flinke steken laten vallen. Dat wordtalthans door niemand betwist. Lege-maate heeft dan ook het gelijk aanzijn zijde wanneer hij het uitvergro-ten van deze fouten en het 'stimule-ren van ongerechtvaardige verwach-tingen' hekelt (N!B 2012/291, afl. 5).In een klimaat van wantrouwen enverdachtmakingen kan de IGZnietfunctioneren, laat staan bijdragenaan 'gerechtvaardigd vertrouwen inverantwoorde zorg', motto van dezetoezichthouder. Met Legemaate benik dan ook ongelukkig met alle kri-tiek op de IGZ.Dat er in Nederlandbehoefte is aan een organisatie dietoeziet op de kwaliteit van degezondheidszorg staat namelijk alseen paal boven water.

Daarmee kunnen we de Natio-nale ombudsman niet ontzeggen degedragingen van de IGZte onderzoe-ken op hun behoorlijkheid (vgl.art.78a Gw),ook al heeft de IGZnog zoveel veranderingen ondergaan. Datlaatste is voor de burger immers nietrelevant. En de ombudsman komtjuist op voor de belangen van diezelf-de burger. De ombudsman baseertzijn bezwaren over het functionerenvan de IGZevenmin op een enkelincident. Aan zijn rapport in de zaakbaby Ielmer? ging een reeks onder-zoeken vooraf. Dat de ombudsmande IGZbeticht van ernstig disfunctio-neren is ongekend hard en zonderprecedent. maar kan ook wordenopgevat als een signaal over de ernstvan de door de ombudsman gecon-stateerde gebreken.

598 NEDERLANDSJURISTENBLAD- 02·03·2012 -AFL 09

De IGZzal zich moeten inspan-nen om het geschonden imago vanonberispelijke toezichthouder te her-stellen. Het besluit mystery guests inte zetten om toe te zien op het zorg-proces draagt niet bepaald bij aan hetherwinnen van gezag.i Het gebruikvan deze onderzoeksmethode, opnadrukkelijk verzoek van de regering.doet niet onder voor het aangaan vaneen samenwerking met Tros Radardoor een Hoog Collegevan Staat.Onder het mom 'als je geschorenwordt moet je stilzitten' is het ookanderszins zaak dat de IGZjuist nuuiterst behoedzaam opereert. In ditverband is het de vraag of het wel ver-standig was dat de IGZnog voor afron-ding van het waarheidsvindingonder-zoek een rapport uitbracht over deuitbraak van het Klebsiellabacterie inhet Maasstad ziekenhuis. In het onder-zoeksrapport bedient de IGZzich vantermen als 'verwijtbaar' en 'tuchtrech-telijk verwijtbaar', zonder dat daar eenopenbaar ministerie, strafrechter oftuchtrechter aan te pas is gekomen-Zo blijft de ombudsman bezig.

De IGZ,onderdeel van hetMinisterie van VWS,is voor het her-winnen van vertrouwen in grotemate afhankelijk van de opstellingvan de regering, in het bijzonder deMinister van VWS,sen de Kamer. Hetzijn juist de Haagse grillen, die deIGZvaak in een lastig pakket bren-gen. Een voorbeeld daarvan vormtart. 58 van de voorgestelde Wet cliën-tenrechten zorg (WCZ)6dat de IGZbelast met het toezicht op de nale-ving door zorgaanbieders van ondermeer alle rechten van de patiënt/di-ent. Hoe zo valse verwachtingen wek-

ken? Hieraan kan de IGZtoch nietvoldoen? En als de IGZalleen risico-gebaseerd systeemtoezicht houdt,aldus de minister," waarom cliëntendan expliciet het recht toekennenom in bepaalde gevallen bij de IGZmelding te maken van schendingvan rechten, zoals bepaald in deonlangs ingediende BeginselenwetAWBZ-zorg?8Zo draag je op zijnminst bij aan verwarring over detaken en bevoegdheden van de IGZ.

Kortom,het herwinnen van hetnoodzakelijkevertrouwen in de IGZvraagt van diezelfde IGZom behoed-zaamheid, zelfbeheersing en - om dievreselijketerm maar te gebruiken -verwachtingsmanagement. Maarbovenal wordt van de politiek' gevraagdde IGZniet met onmogelijke taken opte zadelen.Dat is in niemands belang.laat staan dat dit de kwaliteit van degezondheidszorg ten goede komt. •

Auteur

1. Prof. mr A,C. Hendnks ss hoogleraar gezondheld ..•recht

aan de Urnversnert leiden/LUMC en medewerker van dit

Iljds<:hntt

Noten

2. Rapport 2011/357. www.nationaJeombudsman.nll

rapporten/2011/357?aresult=11.

3. IGZ. Werkplan 2012. Den Haag: IGZ 2013. P 7

4. 'Falen infecbepreventie In Maasstad Ziekenhuis verwijt-

baar'. www.lgz.nl

S. Naar eigen zeggen 'verantwoordelijk voor goed toezicht

op de kwaMelt van zorg'. Kamerstukken112011/12, 33149.

nr. 1, p. 1

6. Kamerstukken. 32 402

7. Kamerstukken 1/2011/12. 33 149. nr 1. ZJeook ·Toe·

ztchtvisie InspectJe voor de Gezondheidszorg' van het MiniS-

terie van VWS. Kamemukken 112011/12. 33149. nr 4

8. Kame"tukken. 33 109.

Reactie

De Inspectie en de ombudsmanAlex Brenninkmeijer-

Legemaate stelt dat ik tenonrechte de Inspectie voor deGezondheidszorg als geheel

diskwalificeer en dat het weinighelpt als de Nationale ombudsmanbij patiënten onterechte verwachtin-gen stimuleert ten aanzien van dezetoezichthouder (NJB 20:12/29:1, afl. 5,p. 330). Onterechte verwachtingendie zouden worden versterkt dooreen oproep van TROS Radar en mijom slechte ervaringen als patiëntmet de IGZ te melden. Op beideonderdelen van zijn opinie reageerik.1) Hoe staat het met de Inspectie?

Prof. Legemaate beklemtoont netals de IGZ en de Minister vanVWS dat in de zaak Ielrner, dieeind december door een uitzen-ding van Argos en mijn rapportin het nieuws kwam, veel is mis-gegaan. Maar daarmee wekken zijten onrechte de indruk dat hetom een incident gaat en niet omeen structureel probleem. Nietalleen heeft de Nationaleombudsman meerdere rapportenuitgebracht over de IGZ en heefthij in zijn jaarverslag over 20:10speciaal aandacht gevraagd voorde technocratische benaderingvan VWS en de IGZ, er lopen nogtientallen zaken waarin afgaandeop de klacht steeds centraal staatde onduidelijke taakopvatting vande IGZ ten aanzien van toezicht.Legemaate geeft ook zelf aan datde IGZ van ver komt: van eenorganisatie als 'een black box' inde jaren negentig, die in de afge-lopen jaren veel verbeteringenheeft doorgemaakt. Daar heb ikals ombudsman wel oog voor,maar primair gaat het mij om hetperspectief van patiënten en hunnaasten: het functioneren van deIGZ is onder de maat. Sprekend isdat in hetzelfde nummer van hetNJB de visie van de Minister vanVWS op de toezichtstaak van deIGZ werd aangekondigd. De vraagis of die visie er niet al vijf of tienjaar geleden had moeten zijn. AlsNationale ombudsman escaleer ikzo nodig om onderwerpen op de

agenda van de politiek te plaat-sen, om urgentie te bereiken.Daarbij maak ik gebruik van demedia. Ministers twitteren naarhartelust, ik neem - zelfs alsHoog College van Staat - een initi-atief van TROS Radar om klachtenzichtbaar te maken serieus. Is eenTV programma dat succesvol gro-te groepen mensen weet te berei-ken niet goed genoeg voor eenombudsman?

2) Wat mag een patiënt in redelijk-heid verwachten van de IGZ? Nalang studeren, luisteren en hetonderzoeken van vele zaken ismij niet duidelijk welk antwoordde IGZ op deze vraag geeft. DeIGZ stelt 'systeemtoezicht' te doenen dat zorgaanbieders bij calami-teiten zelf onderzoek moetendoen, doch in verschillende zakenblijkt de IGZ zelf half of heelonderzoek te doen naar calami-teiten in individuele gevallen.Legemaate laat de kern van hetprobleem volledig buiten beeld.In het rapport, de IGZ een papie-ren tijger? (2009/250) heb ik alsfundament voor het staatstoe-zicht op de gezondheidszorg hetrecht op gezondheid genoemd,zoals dat Internationaal, Euro-pees en nationaal is vastgelegd.Of de zorg nu publiek of privaatgeorganiseerd is, er is een (eind)verantwoordelijkheid van deStaat om de naleving van ditgrondrecht te waarborgen, waar-onder door middel van effectieftoezicht en, zo nodig, door hand-having. De toenmalige Ministervan VWS heeft in zijn reactie opdit rapport het grondrecht opgezondheid weggewoven met eenverwijzing naar 'recht op geluk'dat immers ook niet zou bestaan.Daarmee miste de minister dekans om serieus te reflecteren opde vraag wat toezicht betekent. Inde recente visie van de ministerop toezicht ontbreekt wederomeen fundering voor de toezicht-staak van de IGZ.

Het probleem speelt concreet in depraktijk. Ik noem een voorbeeld. Stel

dat er een calamiteit is die in hetblikveld van de IGZ komt die fataalvoor een patiënt is geweest. De IGZheeft in zijn opvatting van toezichteen focus op de kwaliteit van dezorg en de verbetering ervan. Alseen team van specialisten verant-woordelijk was voor het falen, danstelt de IGZ - overigens geheel vol-gens het huidige denken over deverantwoordelijkheden van de ver-schillende partijen voor de kwaliteitvan zorg - dat de zorgaanbieder zelfverantwoordelijk is. Mochten debetrokken specialisten mede vanwe-ge de lange duur van het IGZ onder-zoek inmiddels (deels) elders wer-ken, al dan niet doordat dezorgaanbieder de arbeidsrelatieheeft beëindigd, dan is er volgens deIGZ geen reden voor onderzoek ofwordt het onderzoek beëindigdomdat de specialisten niet meersamenwerken. De patiënt of de naas-ten staan dan met lege handen,zeker als al een onderzoek gestart is.Mijn vraag is dan: wat betekent hetrecht op gezondheid voor een derge-lijke situatie? Naar mijn mening, ende hierover bestaande Straatsburgsejurisprudentie met betrekking totart. 2 en 3 EVRM, vloeit uit het rechtop gezondheid een onderzoeksver-plichting voort. Gegeven het feit datde Staat het toezicht via de IGZheeft georganiseerd zal de IGZ zonodig onderzoek moeten doen geletop de grondrechtelijke belangen vanpatiënten.

Mijn conclusie is dat zowel deMinister van VWS als de IGZ zichonvoldoende bewust zijn van degrondslag van het toezicht op degezondheidszorg als grondrecht. Hetis mooi dat de IGZ in Prof. Lege-maate een beschermheer vindt,maar ik daag hem uit om aan dediscussie bij te dragen door mee tedenken over de grondslag voor hettoezicht en daarmee op een gedegenwijze gestalte te geven aan de rech-ten van patiënten .•

Auteur

1 Or A FM Brennmkmeuer IS Nationale ombudsman en

medewerker van dit tlJdschnft

NEDERLANDS JURISTENBLAD-02·03·2012 -AfL 09 599

529

530 Naschrift

NaschriftJohan Legemaate-

H endriks h~rha.~lt ee~ ~antalpunten UItmIJn opime,waaronder mijn stellingna-

me dat de overheid in recente wets-voorstellen bijdraagt aan de verwar-ring over de taken van de IGZ.Ik hebde Nationale ombudsman natuurlijkniet het recht willen ontzeggen omzich kritisch uit te laten over de IGZ;daar is op zich alle reden toe. Maarvoorkomen moet worden dat uit eenaantal 'missers' van deze toezicht-houder te makkelijk de conclusiewordt getrokken dat de IGZalsgeheel disfunctioneert. Anders danHendriks denk ik niet dat het vooralde IGZis die aan verwachtingsma-nagement moet doen. Het zijn aller-lei andere partijen (de politiek, demedia, de Nationale ombudsman, ensoms dus ook de minister van VWS)die met betrekking tot de IGZonte-rechte verwachtingen in het levenhebben geroepen.

In zijn reactie gaat Brennink-meijer niet echt op dit punt in. Datis jammer. Ik deel zijn visie op de(grond rechtelijke) verantwoordelijk-heden die de overheid op dit terreinheeft, hoewel ik aarzel of een 'rechtop gezondheid' ons in dat verbandveel verder helpt. Maar de overheiddient de toegankelijkheid en kwali-teit van de gezondheidszorg te waar-borgen, te voldoen aan de onder-zoeksplichten die voortvloeien uit deartikelen 2 en 3 EVRMen te voorzienin de individuele rechtsbeschermingvan patiënten. Het is echter juistnoch effectief om al deze verant-woordelijkheden op het bord van deIGZte leggen. De jurisprudentie vanhet EHRMleert ons dat de overheidmeer 'middelen' heeft dan een

600 NEDERLANDS JURISTENBLAD - 02-03-2012 - AFL. 09

onderzoek door de IGZom te vol-doen aan de uit de genoemde ver-dragsbepalingen voortvloeiendeonderzoeksplicht. Waar het gaat omhet aan patiënten bieden van indivi-duele rechtsbescherming ligt hetgeven van een rol aan de IGZnaarmijn mening ook niet voor de hand.Uiteraard moet worden voorkomendat, zoals Brenninkmeijer het formu-leert, "patiënten of naasten met legehanden staan", maar ik zie in zijnreactie geen steekhoudende argu-menten om de IGZdaar een hoofd-rol in te geven. De kern van het pro-bleem ligt naar mijn mening danook niet zo zeer in de grondslag voorhet toezicht, hoewel een goede dis-cussie daarover zeker nodig is, maarin de vraag welk samenhangendgeheel van juridische en minder juri-dische voorzieningen vereist is ominvulling te geven aan de verschil-lende verantwoordelijkheden die opde overheid rusten. Toezicht is daarslechts een onderdeel van.

Mag de Nationale ombudsmanparticiperen in een tv-programma"dat succesvol grote groepen mensenweet te bereiken?" Vanzelfsprekend.Maar de kijkcijfers van Tros Radarzijn niet allesbepalend. Waar ikvraagtekens bij plaats is het gegevendat twee partijen die op punten alszorgvuldigheid, objectiviteit enonderbouwing een nogal uiteenlo-pende aanpak hebben, to put it mild-ly,gezamenlijk een klachtenmeld-punt inrichten en een "zwartboek"opstellen. Ik neem aan dat de bin-nengekomen meldingen goed zullenworden onderzocht en beoordeeld,en niet ongefilterd in het zwartboekbelanden. Ook individuele melders

van klachten kunnen het, waar hetgaat om de taken van de IGZen ver-wachtingen die gelet daarop reëelzijn, bij het verkeerde eind hebben.We zullen zien.

Hendriks, Brenninkmeijer enik delen de opvatting dat verbete-ring van de wijze waarop de IGZalstoezichthouder optreedt, dringendgewenst is. Maar de IGZblijft eentoezichthouder en is niet een pana-cee voor de talloze (rechtspositione-le) problemen die momenteelbestaan met betrekking tot de kwa-liteit van zorg en de rechten enbelangen van individuele patiëntenen hun naasten. Toezicht houdenen individuele klachten behandelenzijn twee van elkaar te onderschei-den rollen. Aanbeveling (2006)7 vande Raad van Europa pleit kort enkrachtig voor een integrale aanpak:"Afair and open complaints system,a just and adequate compensationsystem and an efficient and reliablesupervisory systern". In dat lichtgezien is er aanleiding de huidigewetgeving aan te passen. Jammer isdat recente wetsvoorstellen (voor-stel cliëntenrechten zorg (32 402),voorstel beginselenwet AWBZ-zorg(33 :l.og))op de genoemde puntenkeuzen maken die niet lijken aan tesluiten bij de rechtsbehoeften vanpatiënten. Het is zeer de vraag ofdeze wetsvoorstellen in hun huidigevorm zullen bijdragen aan een ver-betering van de positie van depatiënt .•

Auteur

1. Prof mr J. legemaate is hoogleraar gezcndheidsrecht aan

de Universiteit van Amsterdaml AMC.