Handreiking Wet taaleis

Pagina 2 van 36

Inhoud 1. Inleiding ............................................................................................................................................. 3

2.De beheersing van de Nederlandse taal ........................................................................................ 5

2.1 Beoordeling taalvaardigheid .................................................................................................... 5

2.2 Taaltoets ..................................................................................................................................... 8

3. Besluitmomenten en verlagingsystematiek ............................................................................... 13

3.1 Aanvraag .................................................................................................................................... 13

3.2 Screening zittend bestand ..................................................................................................... 14

3.3 Niet verschijnen bij de taaltoets .......................................................................................... 16

3.4 Na de toets................................................................................................................................ 17

3.5 Verlagen .................................................................................................................................... 18

3.5.1 Inspanningsverplichting ................................................................................................... 18

3.5.2 Bereid verklaren ............................................................................................................... 18

3.5.3 Geen of lagere verlaging ................................................................................................. 20

3.5.4 Beoordeling van de inspanningsverplichting: de voortgang bewaken .................... 22

3.5.5 Kennisgeving: Ingangsdatum van de eerste verlaging ............................................... 23

3.5.6 Ingangsdatum verlaging tussentijds stoppen ............................................................... 25

3.5.7 Trapsgewijze verlaging ................................................................................................... 26

3.5.8 100% afstemmen gedurende onbepaalde tijd is zeer discutabel ............................. 27

3.5.9 Tijdens verlaging alsnog aan inspanningsverplichting voldoen ................................ 27

3.5.10 Nieuw toetsmoment bij tussentijds stoppen met inspannen ................................. 28

3.5.11 Welke hoogte van de verlaging bij tussentijds stoppen met inspannen .............. 28

3.6 Voldoen aan inspanningsverplichting/voortgang ............................................................... 30

3.7 Toepassing voor belanghebbende met pensioengerechtigde leeftijd ............................ 31

4. Samenloop en overgangsrecht ..................................................................................................... 32

4.1 Artikel 18b Participatiewet versus geüniformeerde arbeidsverplichting: behoud kennis en vaardigheden ................................................................................................................. 32

4.2 Boete Wet Inburgering versus verlaging Wet taaleis ......................................................... 32

4.3 Overgangsrecht ........................................................................................................................ 33

5. Rechtsbescherming ........................................................................................................................ 34

6. Overzicht wettelijke omissies/onduidelijkheden .................................................................... 36

Pagina 3 van 36

1. Inleiding Op 1 januari 2016 treedt het wetsvoorstel Wet taaleis in werking. Het doel van het wetsvoorstel Wet taaleis is het vergroten van de participatiekansen van belanghebbenden op de arbeidsmarkt. De regering vindt de beheersing van de Nederlandse taal een zeer belangrijk element voor het kunnen participeren in de samenleving en het inzetbaar zijn en blijven op de arbeidsmarkt. Om deze reden wordt de beheersing van de Nederlandse taal als extra verplichting toegevoegd aan de bestaande verplichtingen van belanghebbenden.

Handreiking Wet taaleis Deze handreiking bevat een overzicht van de gevolgen van de Wet taaleis voor de uitvoeringspraktijk en is een praktisch hulpmiddel voor de uitvoering. Daarnaast beoogt de handreiking u te ondersteunen bij de voorbereiding op, het ontwikkelen van en het aanpassen van gemeentelijke beleid in verband met de inwerkingtreding van de Wet taaleis.

Beheersing van de Nederlandse taal De Wet taaleis introduceert een nieuwe bepaling: artikel 18b Participatiewet. Dit artikel bevat een inspanningsverplichting voor belanghebbenden om de Nederlandse taal te beheersen, voor zover dit noodzakelijk is voor het naar vermogen verkrijgen, aanvaarden en het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid. Indien een belanghebbende niet voldoet aan deze inspanningsverplichting verlaagt het college de bijstand. De Wet taaleis is van toepassing op alle belanghebbenden waarvoor de arbeidsverplichting geldt. Voor personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt en personen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn, geldt geen arbeidsverplichting en gaat de taaleis dan ook niet gelden.1

Ingangsdatum De Wet taaleis treedt op 1 januari 2016 in werking voor belanghebbenden die vanaf die datum recht op bijstand hebben. Voor het zittend bestand geldt overgangsrecht.

2

Doel en achtergrond De bijstand is een vangnet waarop burgers zonder inkomen en vermogen een beroep kunnen doen zodat zij in hun primaire levensbehoeften kunnen voorzien. De regering vindt het belangrijk dat een belanghebbende zo snel als mogelijk uit de bijstand stroomt en daarvoor alles moet doen wat in zijn of haar vermogen ligt. Daartoe behoort het verkrijgen van een voldoende mate van beheersing van de Nederlandse taal. Het beheersen van de Nederlandse taal is volgens de regering immers een belangrijke succesfactor om uit de bijstand te komen en deel te nemen aan het arbeidsproces in Nederland.

Dit overgangsrecht regelt dat de taaleis per 1 juli 2016 van toepassing is voor het zittend bestand belanghebbenden. Het zittend bestand betreffen personen die op 31 december 2015 recht hebben op algemene bijstand.

3 Daarnaast is voldoende beheersing van de Nederlandse taal een belangrijke voorwaarde om scholing te kunnen volgen, waarmee de kansen op de arbeidsmarkt vergroot worden. De regering is van mening dat in de brede arbeids- en re-integratieverplichting de eis van voldoende beheersing van de Nederlandse taal onvoldoende tot uiting komt.4

1 artikel 9 lid 1 Participatiewet, artikel 9 lid 5 Participatiewet en TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 15

Daarom wordt met de Wet taaleis de inspanningsverplichting om de Nederlandse taal op minimaal het referentieniveau 1F te beheersen, opgenomen in de Participatiewet. De Wet taaleis betreft dus een

2 artikel II Wet taaleis en TK 2013-2014, 33 975, nr. 2, p. 3 3 TK 2013-2014, 33 975, nr. 3, p. 1 4 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 7

Pagina 4 van 36

inspanningsverplichting. Belanghebbenden die referentieniveau 1F nog niet beheersen, zullen zich moeten inspannen om alsnog het gestelde taalniveau te behalen.

Taaleis en gezinsbijstand Uit artikel 18b lid 14 Participatiewet volgt dat onder belanghebbende tevens 'het gezin' wordt verstaan. Enerzijds betekent dit bij gehuwden dat voor beide partners afzonderlijk (beide belanghebbenden hebben recht op bijstand; de gehuwdennorm) de taaleis geldt. Bij gehuwden moet bij beide partners individueel worden beoordeeld of zij voldoen aan de Wet taaleis. Bij een verlaging van gezinsbijstand is niet vereist dat de maatregelwaardige gedraging belanghebbende persoonlijk en individueel kan worden verweten. De gezinsbijstand kan dus worden verlaagd als een van beide partners niet voldoet aan de taaleis.5 Anderzijds betekent dit dat bij een eventueel op te leggen verlaging rekening kan worden gehouden met de middelen van het gezin en mogelijkheden om deze middelen te verwerven.6

5 CRvB 16-08-2011, nrs. 09/4090 WWB e.a.

6 artikel 18b lid 7 Participatiewet

Pagina 5 van 36

2.De beheersing van de Nederlandse taal Het beheersen van de Nederlandse taal staat centraal in de Wet taaleis. Het al dan niet beheersen van de taal moet objectief worden vastgesteld aan de hand van documenten - en indien daaruit niet van voldoende beheersing van de taal blijkt - een taaltoets. Het college heeft beleidsvrijheid bij het inrichten van de taaltoets. In dit hoofdstuk komt het volgende aan bod:

• beoordeling taalvaardigheid • taaltoets

2.1 Beoordeling taalvaardigheid Een belanghebbende moet door de invoering van de Wet taaleis gaan aantonen dat hij de Nederlandse taal voldoende beheerst op referentieniveau 1F. Het gaat dan om het beheersen van de Nederlandse taal in die mate die noodzakelijk is voor het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden en het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid. Een belanghebbende moet zich verstaanbaar kunnen maken op het werk en in het dagelijks leven.7

a. te bewijzen dat hij gedurende 8 jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd;

De klantmanager moet aan de hand van de onderstaande stukken beoordelen of de belanghebbende de Nederlandse taal voldoende beheerst. Op deze manier vindt de beoordeling van de taalbeheersing plaats op basis van objectief verifieerbare bewijsstukken. Een belanghebbende kan de beheersing van de Nederlandse taal uitsluitend aantonen door:

b. een diploma inburgering als bedoeld in artikel 7 lid 2 onderdeel a Wet inburgering over te leggen; of

c. een ander document over te leggen waaruit blijkt dat hij de vaardigheden in de Nederlandse taal beheerst.

8 jaar Nederlandstalig onderwijs Onder 'Nederlandstalig onderwijs' wordt verstaan: Nederlandstalig onderwijs gevolgd aan een Nederlandse of buitenlandse school.8 Naar de letter van de wet moet een belanghebbende dus aannemelijk maken dat hij gedurende 8 jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd aan een Nederlandse of buitenlandse school. Volgens de wetgever kan een belanghebbende bewijzen 8 jaar Nederlandstalig onderwijs te hebben gevolgd door rapporten van en/of bewijzen van inschrijving van een scholingsinstelling te overleggen.9

Het volgen van een inburgeringscursus kan naar de mening van de auteurs van Schulinck niet worden gelijkgesteld met 8 jaar Nederlandstalig onderwijs. Indien een belanghebbende een inburgeringscursus succesvol heeft afgerond, voldoet hij ook aan de taaleis als hij daarmee beschikt over het diploma inburgering. Dit diploma is immers opgenomen in artikel 18b lid 2 onderdeel b Participatiewet.

De auteurs van Schulinck zijn van mening dat het college hier in voorkomende gevallen praktisch mee kan omgaan. De meeste belanghebbenden die in Nederland zijn geboren voldoen hier aan gelet op de Leerplichtwet. De auteurs van Schulinck zijn van mening dat het college er voorzichtig van kan uitgaan dat iedere belanghebbende die in Nederland is geboren en getogen (en dus altijd in Nederland heeft gewoond) 8 jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd. Het college kan niet van deze veronderstelling uitgaan als uit het dossier of het gesprek aanknopingspunten volgen dat belanghebbende geen 8 jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd. Bij twijfel kan het college altijd navraag doen bij de leerplichtambtenaar.

Diploma inburgering Een belanghebbende kan de beheersing van de Nederlandse taal aantonen door het overleggen van

7 TK 2013-2014, 33 975, nr. 3, p. 4 8 TK 2013-2014, 33 975, nr. 7, p. 24 9 TK 2013-2014, 33 975, nr. 3, p. 3

Pagina 6 van 36

een diploma inburgering als bedoeld in artikel 7 lid 2 onderdeel a Wet inburgering.10

Ander document Artikel 18b lid 2 onderdeel c Participatiewet stelt dat een belanghebbende ook een ander document kan overleggen waaruit blijkt dat hij de vaardigheden in de Nederlandse taal beheerst. Of dit uit een ander document blijkt, moet doorgaans individueel worden beoordeeld. Bij een ander document kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een certificaat van een taalinstituut waaruit blijkt dat een cursus Nederlands is afgerond op het referentieniveau 1F.

Het gebruikte taalreferentieniveau in het inburgeringsexamen A2 is namelijk vergelijkbaar met het vereiste referentieniveau 1F dat de Wet taaleis stelt.

11 Hoewel de wetgever vooral lijkt te hebben gedacht aan diploma's en certificaten, menen de auteurs van Schulinck dat een cv of arbeidsovereenkomst onder omstandigheden ook zo een ander document kan zijn. Daaruit blijkt namelijk ook op welk niveau iemand onderwijs heeft gevolgd of op welk niveau een belanghebbende werkzaam is geweest. Indien een belanghebbende bijvoorbeeld werkzaam is geweest in een Mbo-functie, kan worden verdedigd dat aan de taaleis is voldaan. Uiteraard geldt dat een belanghebbende wel de Nederlandse taal moet beheersen en dat het taalniveau niet met elke arbeidsovereenkomst of cv zal kunnen worden aangetoond. Dit is per individuele situatie verschillend. Bovendien is het in sommige gevallen aan te bevelen om contact op te nemen met vorige werkgevers om het taalniveau van de belanghebbende te verifiëren. Het gaat erom dat uit een dergelijk ander document blijkt dat een belanghebbende de vaardigheden in de Nederlandse taal beheerst op referentieniveau 1F. Het college heeft beleidsvrijheid bij de beoordeling van dit document.12

Het is ook mogelijk dat een belanghebbende is vrijgesteld van de inburgeringsplicht op grond van de Wet inburgering. Dit omdat een belanghebbende dan een diploma, certificaat of ander document zoals bedoeld in de artikel 2.3 t/m 2.5 van het Besluit Inburgering heeft behaald. Met de onderstaande genoemde documenten is vrijstelling van de inburgeringsplicht mogelijk. De auteurs van Schulinck menen dat de onderstaande documenten tevens kunnen vallen onder de categorie

10 artikel 18b lid 2 onderdeel b Participatiewet 11 EK 2014-2015, 33 975, nr. B, p. 9 12 EK 2014-2015, 33 975, nr. B, p. 9

Voorbeeld Igor is in 1995 naar Nederland gekomen. Hij heeft altijd gewerkt, maar sinds december 2015 is hij werkloos. Op 8 januari 2016 dient Igor een bijstandsaanvraag in. Het recht op bijstand staat vast. Hij kan echter geen documenten voor de beheersing van de Nederlandse taal overleggen. Igor kan het volgen van Nederlandstalig onderwijs niet aannemelijk maken. Verder heeft hij in het verleden wel Nederlandse taallessen gevolgd maar hiervoor nooit een certificaat ontvangen. Hij stelt zich op het standpunt dat dit moet worden gelijkgesteld met een diploma inburgering, zodat hij geen taaltoets hoeft af te leggen. Dit standpunt is niet juist. Er is geen sprake van een document als bedoeld in artikel 18b lid 2 onderdelen a t/m c Participatiewet. Igor kan wellicht wel aan de hand van zijn cv en zijn arbeidsverleden aantonen dat hij de Nederlandse taal beheerst. In dat geval zou zijn cv kunnen worden aangemerkt als een 'ander document' als bedoeld in artikel 18b lid 2 onderdeel c Participatiewet. Als Igor dit niet kan aantonen met zijn cv of een ander document dan moet het college een taaltoets afnemen.

Voorbeeld Fadela is 10 jaar geleden in Nederland komen wonen bij haar man. Ze dient een bijstandsaanvraag in, maar ze kan geen diploma of iets dergelijks overleggen. Fadela legt wel een vrijwilligersovereenkomst over. Fadela leert namelijk kinderen van asielzoekers Nederlands. Op basis van haar arbeidsverleden en cv, kan worden geoordeeld dat Fadela de Nederlandse taal beheerst op niveau 1F (artikel 18b lid 2 onderdeel c Participatiewet). Als de klantmanager inderdaad oordeelt dat Fadela hiermee heeft aangetoond de Nederlandse taal op het vereiste taalniveau te beheersen, dan hoeft Fadela geen taaltoets te maken.

Pagina 7 van 36

overige documenten op grond van artikel 18b lid 2 onderdeel c Participatiewet, waarmee aangetoond kan worden dat aan de Wet taaleis is voldaan. Hieronder volgt een (niet limitatieve) lijst van diploma's die in de praktijk kunnen voorkomen:

• Nederlands diploma (artikel 2.3 lid 1 onderdeel b Besluit inburgering): concreet gaat het om de volgende diploma's:

o een getuigschrift wetenschappelijk of hoger beroepsonderwijs, uitgereikt op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, de vroegere Wet op het wetenschappelijk onderwijs of de vroegere Wet op het hoger beroepsonderwijs;

o een diploma voortgezet onderwijs (ook wel middelbaar onderwijs genoemd), uitgereikt op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs;

o een diploma middelbaar beroepsonderwijs, uitgereikt op grond van de Wet educatie en beroepsonderwijs of de Wet op het voortgezet onderwijs;

o een diploma leerlingwezen, uitgereikt op grond van de vroegere Wet op het leerlingwezen of de vroegere Wet op het cursorisch beroepsonderwijs;

• het certificaat op grond van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) alsmede de verklaring van het regionaal opleidingencentrum (ROC) op grond waarvan dat certificaat is afgegeven, indien uit die verklaring blijkt dat voor het onderdeel Nederlands als tweede taal ten minste niveau 2 van de eindtermen Referentiekader Nederlands als Tweede Taal is behaald (artikel 2.4 lid 1 Besluit Inburgering);

• het certificaat voor oudkomers, zoals bedoeld in de Regeling certificaat inburgering oudkomers, indien uit de vermelding daarop blijkt dat ten minste het niveau NT2 voor de onderdelen Luisteren, Spreken, Lezen en Schrijven is behaald (artikel 2.3 lid 1 onderdeel i Besluit inburgering);

• diploma staatsexamen NT2; • Belgisch diploma in het Nederlandstalig onderwijs in België met voldoende voor het vak

Nederlands; • Surinaams diploma in het Nederlandstalig onderwijs met voldoende voor het vak

Nederlands; • Nederlands-Antilliaans diploma in het Nederlandstalig onderwijs met voldoende voor het vak

Nederlands; • certificaat Nederlandse Naturalisatietoets van een in Bonaire, Sint Eustatius, Saba, Aruba,

Curaçao of Sint Maarten.

Het kan voorkomen dat voor de inwerkingtreding van het Besluit inburgering een document is afgegeven in verband met de inburgering en de beheersing van de Nederlandse taal, dat niet meer genoemd is in het Besluit inburgering. Per individuele situatie zal moeten worden beoordeeld of het betreffende document als ander document als bedoeld in artikel 18b lid 2 onderdeel c Participatiewet wordt aangemerkt.

Voorbeeld Metin vraagt op 9 januari 2016 bijstand aan. Hij overlegt bij de aanvraag een WIN certificaat. Dit certificaat betreft een ander document als bedoeld in artikel 18b lid 2 onderdeel c Participatiewet. Hiermee beheerst Metin de Nederlandse taal voldoende in het kader van de taaleis.

Pagina 8 van 36

Aanbieden taallessen Het is mogelijk dat een belanghebbende wel in het bezit is van één van de documenten als bedoeld in artikel 18b lid 2 Participatiewet, maar dat de beheersing van de Nederlandse taal toch onvoldoende is. Op dat moment geldt de taaleis niet op grond van artikel 18b Participatiewet. De belanghebbende kan wel in het kader van de ondersteuning bij arbeidsinschakeling taallessen worden aangeboden. Zie hierover ook: Leren van de Nederlandse taal en ondersteuning door gemeente (pagina 19).

Geen documenten, dan een toets maken Als een belanghebbende er niet in slaagt om voornoemde documenten als bedoeld in artikel 18b lid 2 Participatiewet over te leggen, moet hij een toets afleggen. De taaltoets wordt in de volgende paragraaf besproken.

2.2 Taaltoets Het redelijk vermoeden Als een belanghebbende er niet in slaagt om aan te tonen dat hij de Nederlandse taal op referentieniveau 1F beheerst, wordt hem uiterlijk binnen een termijn van 8 weken na ontvangst van de aanvraag om bijstand een toets afgenomen. Deze termijn geldt alleen in het kader van de beoordeling van de taaleis bij een bijstandsaanvraag. Voor het zittend bestand bijstandgerechtigden is geen wettelijke termijn bepaald waarbinnen de taaltoets moet worden afgelegd. Indien uit de uitslag van de toets blijkt dat belanghebbende niet of in onvoldoende mate de vaardigheden in de Nederlandse taal beheerst, wordt het redelijk vermoeden geacht aanwezig te zijn. Een belanghebbende ontvangt na de uitslag van de toets een kennisgeving van het voornoemde redelijk vermoeden. Het behoort tot de beleidsvrijheid van de gemeente om de termijn te bepalen waarbinnen belanghebbende in kennis wordt gesteld met een maximum van 8 weken na de uitslag van de toets.13 De belanghebbende heeft vanaf het moment van deze kennisgeving 1 maand de tijd om zich bereid te verklaren aan te vangen met het verwerven van de vaardigheden in de Nederlandse taal. Belanghebbende moet dan ook binnen een redelijke termijn starten met het leren van de taal. Zie hierover ook: 3.5.2 Bereid verklaren (pagina 18). Na die aanvang moet belanghebbende ook blijven voldoen aan de voortgang die van hem verwacht mag worden bij het verwerven van de vaardigheiden in de Nederlandse taal. Voor de belanghebbende geldt dan een inspanningsverplichting.14

Als een belanghebbende zich bereid verklaart en voldoet aan de voortgang, dan wordt de bijstand niet verlaagd.

13 artikel 18b lid 4 Participatiewet 14 TK 2013-2014, 33 975, nr. 3, p. 4

Beleid Het college kan beleid formuleren over de beoordeling welke documenten als "ander document" gelden voor de beoordeling van de beheersing van de Nederlandse taal op niveau 1F.

Het is ter individuele beoordeling van het college of een document als ander document wordt gezien en een belanghebbende daarmee aan het vereiste taalniveau 1F voldoet. Desondanks is een werkinstructie of richtinggevend beleid mogelijk op dit punt, waarbij een aantal voorbeelden van documenten aangewezen kunnen worden.

Beleid Het behoort tot de beleidsvrijheid van het college om te bepalen binnen welke termijn na de uitslag van de toets de belanghebbende schriftelijk in kennis wordt gesteld van het redelijk vermoeden dat hij de Nederlandse taal niet beheerst op referentieniveau 1F. Deze termijn is niet langer dan 8 weken en vangt aan op het moment van de uitslag van de toets (artikel 18b lid 4 Participatiewet).

Pagina 9 van 36

Referentieniveau 1F Een belanghebbende moet beschikken over vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste referentieniveau 1F. Dit houdt het volgende in:

• belanghebbende kan eenvoudige gesprekken voeren over vertrouwde onderwerpen in het dagelijks leven;

• belanghebbende kan luisteren naar eenvoudige teksten over alledaagse, concrete onderwerpen of over onderwerpen die aansluiten bij de leefwereld;

• belanghebbende kan in eenvoudige bewoordingen een beschrijving geven, informatie geven, verslag uitbrengen, uitleg en instructie geven in alledaagse situaties;

• belanghebbende kan eenvoudige teksten lezen en schrijven over alledaagse onderwerpen en over onderwerpen die aansluiten bij de leefwereld .15

De toets die het college afneemt om te beoordelen of de vaardigheden in de Nederlandse taal voldoende door de belanghebbende beheerst worden, moet voldoen aan het Besluit taaltoets Participatiewet. Dit besluit heeft betrekking op de volgende punten:

a. de in de toets op te nemen onderdelen; b. de wijze van toetsing van de verschillende onderdelen; c. de wijze van beoordeling van de toets; d. de kwalificatie van degene die de toets beoordeelt; e. de omstandigheden waaronder de toets moet worden afgenomen.16

Keuze taaltoets Het college dient te bepalen van welke soort taaltoets gebruik zal worden gemaakt. Bij deze keuze komt het college beleidsvrijheid toe. Bij de wijze van toetsing heeft het college uitdrukkelijk de ruimte voor maatwerk. Het is noodzakelijk om bij de keuze van de taaltoets rekening te houden met de lokale omstandigheden. Hierbij kan gedacht worden aan de grootte van het cliëntenbestand Participatiewet en de lokale infrastructuur rond opleidingen inzake Nederlandse taalvaardigheden.

17

De toets moet in ieder geval voldoen aan artikel 18b lid 8 Participatiewet en aan het Besluit taaltoets Participatiewet.

Er kan gebruik worden gemaakt van bestaande taaltoetsen Nederlands indien deze betrekking hebben op referentieniveau 1F. Ook kan aansluiting worden gezocht bij toetsen die zijn ontwikkeld ter voorbereiding op of ter ondersteuning bij het inburgeringsexamen, mits die toetsen aan het referentieniveau 1F voldoen.

18 De regering heeft als voorbeeld de volgende taalaanbieders genoemd:19

• website Blik op Werk 111

• www.taalzoeker.nl • ROC's • bibliotheken • taalinstituten • welzijnsorganisaties • UWV Werkbedrijven • sociale werkvoorzieningen • www.oefenen.nl

15 TK 2013-2014, 33 975, nr. 3, p. 4 16 artikel 18b lid 12 Participatiewet 17 Stb. 2015, nr. 195, p. 8 18 Stb. 2015, nr. 195 19 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 13

Pagina 10 van 36

De regering heeft voorts als voorbeeld de volgende toetsen genoemd:

• TOA: een online toetssysteem op het referentieniveau 1F. De toets meet intake, voortgang en afsluiting op de onderdelen lezen, luisteren, spreken, schrijven en gesprekken voeren (http://www.toets.nl/werkterreinen/nt2/toetsproducten/toa);

• TONI: een papieren toets. Deze toets meet de voortgang tijdens of aan het einde van het inburgeringstraject. De vaardigheden lezen, luisteren, schrijven, spreken en gesprekken voeren worden getoetst;

• NT2 intake instrument: een papieren toets, de opvolger van de TIWI toets. De toets meet de vaardigheden lezen, luisteren, schrijven, spreken en gesprekken voeren. Ook wordt de leerbaarheid, de motivatie en praktische omstandigheden getoetst.20

Onderdelen toets De toets moet bestaan uit een mondeling en een schriftelijk deel.

21

1. mondelinge onderdelen:

De onderdelen van de toets zijn:

a. spreekvaardigheid: belanghebbende dient eenvoudige gesprekken te kunnen voeren over vertrouwde onderwerpen in het dagelijkse leven.

b. luistervaardigheid: belanghebbende herkent en identificeert klanken en interpreteert de betekenis ervan.

c. gespreksvaardigheid: de uitspraak is duidelijk genoeg om de belanghebbende te kunnen volgen. De toetsing van het mondeling onderdeel met betrekking tot het luisteren en spreken heeft - gelet op de beoogde bevordering van de arbeidsinschakeling van de belanghebbende - in ieder geval betrekking op de vaardigheid van de belanghebbende om informatie en meningen uit te wisselen, en ook op het geven en kunnen volgen van uitleg of instructie.22

2. schriftelijke onderdelen:

a. schrijfvaardigheid; belanghebbende is in staat om korte, eenvoudige teksten te schrijven over alledaagse onderwerpen of over onderwerpen van de leefwereld.

b. leesvaardigheid: belanghebbende is in staat om eenvoudige teksten te lezen over alledaagse onderwerpen en over onderwerpen die aansluiten bij de leefwereld.

De toetsing van het schriftelijke onderdeel met betrekking tot het lezen en schrijven heeft - gelet op de beoogde bevordering van de arbeidsinschakeling van de belanghebbende - in ieder geval betrekking op de vaardigheid van de belanghebbende om eenvoudige teksten te begrijpen, te interpreteren, te evalueren en samen te vatten. Ook gaat het om het kunnen invullen van eenvoudige aanvraagformulieren. Bij de toets kan belanghebbende worden gevraagd om een kort bericht te schrijven met eenvoudige informatie over een bepaald onderwerp.23

Toetsbeoordeling Het resultaat van de toets wordt beoordeeld door een persoon die door het college is aangewezen.

24

20 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 13

21 artikel 3 lid 1 Besluit taaltoets Participatiewet 22 Stb. 2015, nr. 195, p. 7 23 Stb. 2015, nr. 195, p. 6 - 7 24 artikel 5 Besluit taaltoets Participatiewet

Pagina 11 van 36

De beoordeling van de uitkomsten van zowel de mondelinge als de schriftelijke toets vindt plaats aan de hand van de beoordelingsschaal die bij de door het college gekozen toets hoort. De beoordeling moet een objectieve en didactisch verantwoorde interpretatie van de uitkomsten van de afgenomen toets geven.25 Dit betreft een individuele beoordeling, ook als de toets in groepsverband is afgenomen.26

Bij het benoemen van de beoordelaar kunnen colleges gebruik maken van ambtenaren binnen de gemeenten dan wel een beroep doen op deskundigheid buiten de eigen gemeente. Zie hierover: samenwerking met andere gemeenten en inschakeling derden (pagina 12). De regering wijst er op dat voor deze beoordeling ook gebruik kan worden gemaakt van geautomatiseerde programma's waarvan is vastgesteld dat deze een juist en getrouw beeld kunnen geven van de vaardigheden in de Nederlandse taal.

27 Het college benoemt alleen die personen, waarvan het college heeft vastgesteld dat zij de expertise hebben om van een individuele belanghebbende (wanneer hij de gevraagde bewijsstukken niet kan overleggen) een juist en getrouw beeld te geven van de vaardigheden in de Nederlandse taal op het referentieniveau 1F. Deze beoordelaar moet beschikken over een didactische kwalificatie op het gebied van Nederlands taalonderwijs op ten minste Hoger beroepsonderwijsniveau of een didactische kwalificatie op het gebied van Nederlands taalonderwijs verkregen van een onderwijsinstelling die is erkend door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.28 Deze voorwaarde geldt alleen ten aanzien van de mondelinge onderdelen. Voor de overige schriftelijke onderdelen wordt deze voorwaarde niet gesteld, omdat die aan de hand van antwoordmodellen kunnen worden beoordeeld.29

Omstandigheden tijdens de toets De toets wordt afgenomen onder passende omstandigheden, in een rustige afgesloten ruimte. Er moet rekening kunnen worden gehouden met de individuele omstandigheden van de belanghebbende.

30 Voorts moet de betrouwbaarheid en validiteit van de toets altijd in acht worden genomen.31 Daartoe behoren ook de fysieke beperkingen van de belanghebbende. Het college kan bepalen of de toets individueel dan wel groepsgewijs plaatsvindt, met inzet van computer of andere hulpmiddelen.32

• afstand tussen de werktafels;

Het college zorgt ervoor dat een belanghebbende tijdens de toets niet de mogelijkheid heeft om in contact te treden met derden, of de gelegenheid heeft om geluid- of beeldopnamen van de toetsactiviteiten te maken. Het college ziet er ook op toe dat er voorzorgmaatregelen worden genomen ter voorkoming van niet waarheidsgetrouwe uitkomsten van de toets en fraude, zoals:

• variërende vragenvolgorde; • wisselende inhoud schriftelijke en mondelinge toetsen.33

Samenwerking met andere gemeenten en inschakeling derden Het is mogelijk dat gemeenten bij de ontwikkeling van taaltoetsen samenwerken met andere gemeenten. Op deze manier kunnen ervaringen en praktijken met elkaar gedeeld worden. Voorts is het mogelijk dat het college derden bij de uitvoering van de Wet taaleis betrekt.

34

25 artikel 4 Besluit taaltoets Participatiewet

Denk bijvoorbeeld aan een extern opleidingsinstituut waar de taaltoets wordt afgenomen. Er kan worden gekozen voor het lokale opleidingsaanbod waar inburgeringsexamens worden afgenomen. Indien

26 Stb. 2015, nr. 195, p. 8 27 Stb. 2015, nr. 195, p. 9 28 artikel 5 Besluit taaltoets Pw29 Stb. 2015, 195, p. 9 29 Stb. 2015, 195, p. 9 30 artikel 6 lid 2 Besluit taaltoets Participatiewet 31 artikel 6 lid 1 Besluit taaltoets Participatiewet 32 artikel 3 lid 2 Besluit taaltoets Participatiewet 33 artikel 6 lid 3 Besluit taaltoets Participatiewet34 Stb. 2015, nr. 195, p. 9 34 Stb. 2015, nr. 195, p. 9

Pagina 12 van 36

wordt gekozen om de uitvoering van de toets bij derden neer te leggen, is het noodzakelijk dat ook deze partij aan de kwalificatievereisten voldoet. Zie hiervoor het onderdeel: toetsbeoordeling (pagina 11). De externe beoordelaar dient door het college benoemd te worden. Hierbij is het van belang dat het college de externe uitvoerder wijst op de geheimhoudingsplicht van artikel 65 Participatiewet.35 Voorts dienen de toetsomstandigheden te voldoen aan het Besluit taaltoets Participatiewet.36

35 Stb. 2015, nr. 195, p. 9 -1036 artikel 6 Besluit taaltoets Participatiewet

36 artikel 6 Besluit taaltoets Participatiewet

Pagina 13 van 36

3. Besluitmomenten en verlagingsystematiek Als een belanghebbende geen taaldocumenten kan overleggen, moet hij een taaltoets afleggen. Als de toetsuitslag negatief is, ontstaat het redelijk vermoeden dat belanghebbende de taal onvoldoende beheerst. De bijstand wordt vervolgens verlaagd als belanghebbende zich niet voldoende inspant om de taal te leren. Deze procedure wordt in dit hoofdstuk uitvoering besproken. In dit onderdeel komt het volgende aan bod:

• aanvraag • screening zittend bestand • niet verschijnen bij de taaltoets • na de toets • verlagen • voldoen aan inspanningsverplichting/voortgang • toepassing voor belanghebbende met pensioengerechtigde leeftijd

3.1 Aanvraag De taaleis geldt voor een belanghebbende vanaf het moment dat een aanvraag om algemene bijstand wordt ingediend. De belanghebbende moet vanaf 1 januari 2016 bij de aanvraag naast de gebruikelijke documenten voor de beoordeling van het recht op bijstand, ook bewijsstukken overhandigen waaruit de beheersing van de Nederlandse taal op het referentieniveau 1F blijkt. Een belanghebbende kan dit aantonen door:

a. aannemelijk te maken dat hij gedurende 8 jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd; b. een diploma inburgering als bedoeld in artikel 7 lid 2 onderdeel a Wet inburgering over te

leggen; of c. een ander document over te leggen waaruit blijkt dat hij de vaardigheden in de

Nederlandse taal beheerst.

Zoals al eerder in paragraaf 2.2 is vermeld heeft het college beleidsvrijheid bij het inrichten van de aanvraagprocedure.37

Belanghebbende voldoet aan de taaleis Als een belanghebbende voldoet aan de reguliere voorwaarden voor het recht op bijstand en hij toont ook aan dat hij voldoet aan de taaleis, dan kan in de toekenningsbeschikking eveneens worden opgenomen dat belanghebbende het vereiste taalniveau beheerst en daarmee aan de taaleis voldoet. Het is efficiënt om dit gelijktijdig in de toekenningsbeschikking mee te nemen, maar dit kan ook in een apart besluit aan de belanghebbende worden medegedeeld. De auteurs van Schulinck

Deze vrijheid houdt in dat het college kan aangeven binnen welke termijn na ontvangst van de aanvraag een taaltoets wordt afgenomen bij de belanghebbende. Deze termijn mag maximaal 8 weken bedragen (artikel 18b lid 2 Participatiewet). Het college is verder vrij om de aanvraagprocedure in te richten en mag kortere termijnen hanteren waarbinnen een taaltoets wordt afgelegd. De auteurs van Schulinck bevelen aan om een kortere termijn van bijvoorbeeld 4 weken te hanteren. Indien 4 weken na ontvangst van de aanvraag al een toets bij de belanghebbende wordt afgenomen, kan de toetsuitslag bij de afhandeling van de aanvraag in het besluit worden meegenomen.

37 TK 2014-2015, nr. 7, p. 1738 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 21 en TK 2014-2015, 33 975, nr. 24, item 18, p. 1539 artikel II Wet taaleis

Beleid Het college heeft beleidsvrijheid bij het inrichten van de aanvraagprocedure. Het college moet bepalen binnen welke termijn na ontvangst van de aanvraag van bijstand een taaltoets wordt afgenomen (maximaal 8 weken).

Pagina 14 van 36

zijn van mening dat deze mededeling een besluit is, omdat dit de rechtsverhouding tussen de belanghebbende en het college definieert.

Belanghebbende voldoet niet aan de taaleis Als een belanghebbende niet kan aantonen dat hij de Nederlandse taal beheerst op referentieniveau 1F, dan neemt het college uiterlijk binnen 8 weken na de ontvangst van de aanvraag een taaltoets af bij belanghebbende.

Belanghebbende overlegt geen bewijsstukken bij de aanvraag Het enkel niet verstrekken van de bewijsstukken inzake het taalniveau bij de aanvraag om bijstand, kan niet tot de conclusie leiden dat geen recht op bijstand bestaat. De documenten die op basis van de Wet taaleis overgelegd kunnen worden ter beoordeling van het taalniveau van een belanghebbende, zeggen namelijk niets over het recht op bijstand. Een diploma geeft bijvoorbeeld alleen een indicatie over het taalniveau. Overlegt een belanghebbende geen taaldocumenten, dan kan zijn aanvraag om bijstand dan ook niet om die reden buiten behandeling worden gesteld (artikel 4:5 Awb). Een aanvraag kan namelijk buiten behandeling worden gesteld als door het ontbreken van documenten het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld, maar daarvan is hier geen sprake (artikel 4:5 lid 1 onderdeel c Awb). Het niet overleggen van de taaldocumenten leidt ertoe dat een belanghebbende de taaltoets moet afleggen (zie hierover paragraaf2.1.).38

3.2 Screening zittend bestand Voor het zittend bestand gaat de taaleis vanaf 1 juli 2016 gelden

39

Het college kan al vóór 1 juli 2016 beginnen met de screening van het zittend bestand. Deze screening richt zich op de beoordeling of een dossier voldoende aanknopingspunten bevat dat een belanghebbende voldoet aan de taaleis (niveau 1F). Denk bijvoorbeeld aan diploma's en certificaten die in het dossier aanwezig zijn. Ook het cv van een belanghebbende kan aanknopingspunten bieden dat aan de taaleis wordt voldaan (zie hierover ook: 'Ander document', hoofdstuk 2.1.). Als het dossier hiervoor onvoldoende aanknopingspunten bevat, moet het college belanghebbende in de gelegenheid stellen om alsnog bewijsstukken te overleggen waaruit taalniveau 1F blijkt. De screening van het zittend bestand kan samen gaan met de reguliere contactmomenten die de gemeente met de belanghebbende heeft. Indien de belanghebbende in het kader van de

. Tot het zittend bestand behoren personen die op 31 december 2015 recht hebben op algemene bijstand. Het college moet beoordelen wie van het zittend bestand de Nederlandse taal op niveau 1F beheerst. De taaleis gaat voor iedere belanghebbende gelden, behalve voor belanghebbenden die volledig zijn ontheven van de arbeidsverplichtingen. De taaleis is daarom van toepassing op belanghebbenden jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd waarvoor de arbeidsverplichting geldt. Het is niet mogelijk om vooraf groepen belanghebbenden uit te sluiten van de verplichting om de Nederlandse taal te beheersen op niveau 1F. Bovendien zijn de auteurs van Schulinck zijn van mening dat de Wet taaleis in principe alleen geldt voor belanghebbenden die algemene bijstand ontvangen (of aanvragen).

38 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 21 en TK 2014-2015, 33 975, nr. 24, item 18, p. 1539 artikel II Wet taaleis 39 artikel II Wet taaleis

Voorbeeld Truus vraagt op 9 januari 2016 bijstand aan. Truus overlegt alle noodzakelijke documenten voor de beoordeling van het recht op bijstand. Diploma's heeft ze niet meer. Nadat ze haar middelbare school heeft afgerond, is ze meteen gaan werken. Truus heeft jarenlang bij de plaatselijke bakker in het dorp gewerkt. Op basis van haar arbeidsverleden en cv, kan worden geoordeeld dat Truus de Nederlandse taal beheerst op niveau 1F (artikel 18b lid 2 onderdeel c Participatiewet).Truus hoeft geen taaltoets af te leggen. De klantmanager kan op basis van de cv van Truus inschatten dat zij tenminste 8 jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd en het taalniveau ook beheerst.

Pagina 15 van 36

doelmatigheid wordt opgeroepen, kan vooruitlopend op de taaleis per 1 juli 2016 al een inschatting worden gemaakt over de beheersing van het taalniveau van een belanghebbende.

Bekendmaking in een besluit Het college dient de resultaten naar aanleiding van de screening van het zittend bestand aan de belanghebbende bekend te maken. De auteurs van Schulinck zijn van mening dat deze bekendmaking een besluit in de zin van de Awb is, omdat de rechtsverhouding van een belanghebbende wordt vastgelegd.40

Het niet overleggen van bewijsstukken De gemeente bepaalt binnen welke termijn de gegevens inzake het taalniveau worden overgelegd, indien en voor zover die gegevens niet reeds in het dossier van de belanghebbende aanwezig zijn, dan wel indien de gegevens onvoldoende zijn om het taalniveau 1F vast te stellen. Het niet overleggen van bewijsstukken inzake het taalniveau zegt niets over het recht op bijstand van de belanghebbende en kan dan ook geen grondslag zijn om de bijstand op te schorten en in te trekken met toepassing van artikel 54 Participatiewet. Ditzelfde geldt ook indien de belanghebbende weigert mee te werken aan de taaltoets. Zie hierover ook: 'Belanghebbende overlegt geen bewijsstukken bij de aanvraag' en 'Niet verschijnen bij de taaltoets' (pagina 15). Beiden gedragingen kunnen uiteindelijk wél een verlaging van de bijstand opleveren.

Uit de bekendmaking volgt immers of een belanghebbende wel of niet voldoet aan de taaleis. De auteurs van Schulinck maken hierbij het uitdrukkelijke voorbehoud dat hierover anders kan worden gedacht en dat de rechtspraak hier duidelijkheid over zal moeten bieden. Aangezien artikel 18b Participatiewet de grondslag is voor dit besluit, kan het besluit pas na 1 juli 2016 worden genomen. Dit artikel geldt immers pas vanaf 1 juli 2016 voor het zittend bestand belanghebbenden. Hoewel het besluitmoment vanaf 1 juli 2016 plaatsvindt, kan dus al tijdens de screening (voor 1 juli 2016) een inschatting van het taalniveau worden gemaakt.

Taaltoets Het college neemt een taaltoets bij de belanghebbende af indien:

• uit de screening van het dossier is gebleken dat belanghebbende het taalniveau niet beheerst; én

• belanghebbende geen bewijsstukken van taalniveau 1F overlegt; óf • uit de overgelegde bewijsstukken niet volgt dat belanghebbende taalniveau 1F beheerst.

Voor het zittend bestand is geen termijn bepaald waarbinnen het college de taaltoets moet hebben afgenomen. Dit zal ook per geval anders zijn. Per individuele situatie kan het college bepalen op welk moment een taaltoets wordt afgenomen bij de belanghebbende. Het college kan hierover beleidsregels opstellen. Omdat de taaleis voor het zittend bestand vanaf 1 juli 2016 geldt, kunnen pas vanaf 1 juli 2016 taaltoetsen worden afgenomen. Dit laat onverlet dat de screening dus al voor 1 juli 2016 kan aanvangen.

40 ABRvS 12-11-2014, nr. 201303069/2/A3, nr. 201304895/2/A3 en ABRvS 14-01-2015, nr. 201303069/1/A3

Beleid Het college kan in beleid bepalen binnen welke termijn - na de screening - de taaltoets bij het zittend bestand bijstandsgerechtigden wordt afgenomen.

Pagina 16 van 36

3.3 Niet verschijnen bij de taaltoets Het kan voorkomen dat een belanghebbende een taaltoets moet afleggen, maar dat hij niet verschijnt bij de taaltoets. De vraag is wat er dan moet gebeuren. In sommige gevallen kan er een redelijke verklaring zijn waarom een belanghebbende niet aanwezig was bij de taaltoets. Hierbij kan worden gedacht aan ziekte of overmacht. Het is ook aannemelijk dat een belanghebbende zich verzet tegen het afleggen van de taaltoets. Het verlagingsregime van artikel 18b Participatiewet kan op deze gevallen niet worden toegepast omdat hiervoor een redelijk vermoeden aanwezig moet zijn. De auteurs van Schulinck menen dat niet kan worden gezegd dat een belanghebbende objectief gezien de taal onvoldoende beheerst als hij niet verschijnt op de taaltoets. Het redelijk vermoeden kan pas ontstaan na het afleggen van de taaltoets (artikel 18b lid 4 Participatiewet). Pas na het maken van de toets kan derhalve objectief een oordeel worden geveld over het taalniveau van een belanghebbende. Schending medewerkingsplicht De Wet taaleis voorziet niet in de situatie dat een belanghebbende niet verschijnt bij de taaltoets. Als een belanghebbende weigert medewerking te verlenen aan de taaltoets, is volgens de auteurs van Schulinck sprake van schending van de medewerkingsverplichting (artikel 17 lid 2 Participatiewet). In die gevallen moet de bijstand worden verlaagd met toepassing van artikel 18 lid 2 Participatiewet. Dit vereist overigens wel dat in de Afstemmingsverordening hiervoor een grondslag moet worden opgenomen. Het kan aanbevelingswaardig zijn een verlagingsystematiek te hanteren die aansluit bij het verlagingstelsel van artikel 18b Participatiewet. Indien het (stelselmatig) niet verschijnen op de taaltoets gunstiger wordt afgestemd dan het niet voldoen aan de taaleis en de daaraan verbonden inspanningsverplichting, kan dit onbedoeld een stimulans vormen om het objectief vaststellen van de taalvaardigheid en daarmee de toepassing van de taaleis te frustreren. Recht op bijstand opschorten is niet mogelijk Het niet verschijnen op de taaltoets leidt niet tot toepassing van de opschortingsbevoegdheid omdat met deze schending het recht op bijstand niet in het geding is.41

41 CRvB 17-02-2015, nrs. 14/5636 WWB e.a.

Beleid De auteurs van Schulinck adviseren in de afstemmingsverordening een bepaling op te nemen waarin het niet afleggen van de taaltoets expliciet wordt gesanctioneerd. Hierbij is het raadzaam een verlagingsstelsel te hanteren dat aansluit bij het stelsel van artikel 18b Participatiewet. Zo kan bijvoorbeeld worden bepaald dat de bijstand met 20% wordt verlaagd als een belanghebbende de eerste keer niet is verschenen bij het afnemen van de toets. Als een belanghebbende de tweede keer niet verschijnt, wordt de bijstand verlaagd met 40%. De volgende keren dat een belanghebbende niet verschijnt bij de taaltoets wordt de bijstand verlaagd met 100%.

Pagina 17 van 36

3.4 Na de toets Het college neemt een taaltoets af als een belanghebbende de voornoemde bewijzen niet kan overleggen (artikel 18b lid 2 Participatiewet). De toetsuitslag kan twee uitkomsten bevatten: • belanghebbende voldoet aan de taaleis (niveau 1F); of • belanghebbende voldoet niet aan de taaleis (niveau 1F).

Belanghebbende voldoet niet: het redelijk vermoeden is aanwezig Als uit de taaltoets blijkt dat belanghebbende niet voldoet aan het vereiste taalniveau 1F, dan wordt het redelijk vermoeden dat belanghebbende niet of niet in voldoende mate de Nederlandse taal beheerst geacht aanwezig te zijn (artikel 18b leden 1 en 3 Participatiewet). Het redelijk vermoeden dat de belanghebbende het vereiste taalniveau niet beheerst, wordt dan ook gekoppeld aan de uitslag van de taaltoets. Op het moment dat de gemeente bij de aanvraag of tijdens de screening van het zittend bestand een inschatting maakt over de taalbeheersing van de belanghebbende, is het redelijk vermoeden dan ook (nog) niet aanwezig. Dit redelijk vermoeden bestaat pas als de uitkomst van de taaltoets negatief is! Op dat moment is namelijk door middel van de taaltoets objectief vastgesteld dat de belanghebbende de Nederlandse taal niet beheerst op niveau 1F.

De bekendmaking van het redelijk vermoeden Een belanghebbende wordt binnen een door het college te bepalen termijn die ten hoogste 8 weken bedraagt, door het college schriftelijk in kennis gesteld van dit redelijk vermoeden (artikel 18b lid 4 Participatiewet). De termijn vangt aan als de uitkomst van de toets bekend is.42 De auteurs van Schulinck menen dat deze kennisgeving een besluit in de zin van de Awb is, omdat de rechtsverhouding van een belanghebbende wordt vastgelegd en er een nieuwe plicht voor deze belanghebbende wordt geactiveerd. Ten aanzien van de belanghebbende wordt dan immers het voornoemde redelijk vermoeden aanwezig geacht. Bovendien geldt vanaf dat moment een inspanningsverplichting voor belanghebbende.43 Zie hierover: hoofdstuk 3.4. Ook uit de wetsgeschiedenis blijkt dat hier een besluit met rechtsgevolgen is beoogd.44

Let op: een belanghebbende kan op ieder moment het redelijk vermoeden wegnemen door het overleggen van een document als bedoeld in artikel 18b lid 2 Participatiewet (artikel 18b lid 5 Participatiewet). Zie hierover: Beoordeling taalvaardigheid vanaf pagina 5. De tekst van lid 5 spreekt weliswaar niet over een document als bedoeld in artikel 18b lid 2 onderdeel a Participatiewet (8 jaar Nederlandstalig onderwijs), maar uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat dit hier wel onder kan vallen.

De auteurs van Schulinck maken hierbij het uitdrukkelijke voorbehoud dat hierover anders kan worden gedacht en dat de rechtspraak hier duidelijkheid zal moeten bieden. Voor aanvragers van bijstand die uiterlijk binnen 8 weken na de aanvraag een toets hebben afgelegd en waarvan ook binnen 8 weken na de aanvraag al de toetsuitslag bekend is, kan in het besluit op de aanvraag om bijstand de toetsuitslag worden meegenomen. Indien de toetsuitslag na de beslistermijn van 8 weken volgt, dan dient deze in een apart besluit aan de belanghebbende bekend gemaakt te worden. De bekendmaking van de toetsuitslag voor het zittend bestand dient ook in een besluit te gebeuren. Dit kan worden meegenomen in reguliere onderzoeken naar de doelmatigheid van de uitkering.

45

42 TK 2013-2014, 33 975, nr. 3, p. 15

Desondanks zal het in de praktijk niet snel voorkomen dat de belanghebbende op de leeftijd dat bijstand word ontvangen zich nog in een situatie bevindt om

43 TK 2013-2014, 33 975, nr. 4, p. 3, TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 11 en 19, TK 2014-2015, 33 975, nr. 24, item 18, p. 2, 6 en 15, EK 2014-2015, 33 975, nr. B, p. 4, 8 en 9, EK 2014-2015, 33 975, nr. 23, item 9, p. 4 44 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 25 45 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 25 45 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 25

Pagina 18 van 36

deze specifieke documenten te verkrijgen. Het kan natuurlijk wel zo zijn dat de belanghebbende een diploma waaruit blijkt dat 8 jaar Nederlands onderwijs is gevolgd op een later moment overlegt. Bijvoorbeeld omdat die documenten waren zoekgeraakt. Door het overleggen van die documenten wordt dan alsnog het redelijk vermoeden weggenomen. Dit geldt zowel voor het zittend bestand als voor nieuwe aanvragers om bijstand.

3.5 Verlagen Als uit de toets volgt dat het redelijk vermoeden bestaat dat belanghebbende de Nederlandse taal niet beheerst, dan zal belanghebbende zich moeten gaan inspannen om de Nederlandse taal te leren. Doet een belanghebbende dat niet, dan kan het college de uitkering van belanghebbende verlagen middels het toepassen van een trapsgewijze verlaging. De bijstandsuitkering wordt niet verlaagd indien:

• belanghebbende zich bereid verklaart om aanvang te maken met het leren van de Nederlandse taal;

• elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.46

In dit onderdeel komt het volgende aan bod:

• Inspanningsverplichting • Bereid verklaren

o Leren van de Nederlandse taal en ondersteuning door gemeente o Traject inburgering en inspanningsverplichting o Instroommomenten taalopleidingen/taalcursussen

• Geen of lagere verlaging o Ontbreken verwijtbaarheid o Dringende redenen o Verlaging bij verwijtbaarheid en proportionaliteit

• Beoordeling van de inspanningsverplichting: de voortgang bewaken • Kennisgeving: ingangsdatum van de eerste verlaging • Ingangsdatum verlaging tussentijds stoppen • Trapsgewijze verlaging • 100% afstemmen gedurende onbepaalde tijd is zeer discutabel • Tijdens verlaging alsnog aan inspanningsverplichting voldoen • Nieuw toetsmoment bij tussentijds stoppen met inspannen • Welke hoogte van de verlaging bij tussentijds stoppen met inspannen

3.5.1 Inspanningsverplichting Op het moment dat blijkt dat belanghebbende niet beschikt over taalniveau 1F geldt er een inspanningsverplichting: belanghebbende krijgt de verplichting om zich voldoende in te spannen om de Nederlandse taal op referentieniveau 1F te gaan beheersen. De taaleis betreft een inspanningsverplichting gericht op het bereiken van het vereiste taalniveau. Deze inspanningsverplichting is bijvoorbeeld terug te zien in de bepaling waarin staat dat de bijstand niet wordt verlaagd als een belanghebbende zich bereid verklaart de Nederlandse taal te leren.47

3.5.2 Bereid verklaren Na de schriftelijke kennisgeving inhoudende dat het vermoeden bestaat dat een belanghebbende de taal onvoldoende beheerst, heeft de belanghebbende 1 maand de tijd om het college te berichten

De inspanningsverplichting vangt aan met de schriftelijke kennisgeving van het redelijk vermoeden dat belanghebbende de taal niet voldoende beheerst.

46 artikel 18b lid 6 Participatiewet 47 artikel 18b lid 6 aanhef en onderdeel b, lid 10 en lid 11 Participatiewet

Pagina 19 van 36

dat hij bereid is om de Nederlandse taal te leren.48 Uit de letterlijke interpretatie van artikel 18b lid 6 onderdeel a Participatiewet volgt dat ook binnen 1 maand na de schriftelijke kennisgeving een aanvang moet worden gemaakt met het verwerven van de vaardigheden in de Nederlandse taal. Dit moet niet te strak door het college worden geïnterpreteerd. Van belang is dat de bereidverklaring moet geschieden binnen 1 maand na de schriftelijke kennisgeving en belanghebbende binnen een redelijke termijn start met het leren van de taal. Zie hierover ook: Instroommomenten taalopleidingen/taalcursussen (pagina 20). 49

De wet schrijft niet voor hoe deze bereidverklaring moet plaatsvinden, maar schrijft alleen de termijn voor waarbinnen die moet plaatsvinden. De auteurs van Schulinck bevelen aan om de bereidverklaring van belanghebbende schriftelijk vast te leggen. Dit kan door de belanghebbende uit te nodigen voor een gesprek. In dat gesprek wordt belanghebbende op de hoogte gesteld van de toetsuitslag. Tijdens dat gesprek wordt gelijktijdig het besluit overhandigd waarin is vastgelegd dat het redelijk vermoeden aanwezig is dat de Nederlandse taal niet wordt beheerst. Voorts kan met belanghebbende de bereidverklaring op schrift worden gesteld en verdere afspraken worden gemaakt met betrekking tot het in te zetten traject om de Nederlandse taalvaardigheden te gaan leren.

3.5.2.1. Leren van de Nederlandse taal en ondersteuning door gemeente Zodra het redelijk vermoeden aanwezig is dat de belanghebbende niet het vereiste taalniveau beheerst, gaat de inspanningsverplichting gelden. In samenspraak met de belanghebbende zal een termijn worden bepaald waarbinnen gestart wordt met het leren van de Nederlandse taal. Het is mogelijk dat gemeenten daarvoor ondersteuning in de arbeidsinschakeling bieden door het inzetten van taalopleidingen. De Wet taaleis legt gemeenten geen verplichting op om belanghebbenden financieel te ondersteunen bij het verbeteren van de taalvaardigheid. De taalvaardigheid kan namelijk ook op andere manieren worden verbeterd dan via een formele of dure cursus. De regering wijst daarbij op de mogelijkheden van zelfstudie, digitale leermiddelen of een taalmaatje.50Als een traject inburgering wordt gevolgd, wordt dit als voldoende inspanning beschouwd (zie hiervoor: traject inburgering en inspanningsverplichting).51 Het is aan te bevelen om na de toetsuitslag in een gesprek met belanghebbende het in te zetten taaltraject te bespreken. Het in te zetten traject kan gelijk met belanghebbende worden afgesproken in een soort van taalplan. Belanghebbende kan worden verzocht het taalplan te ondertekenen, waardoor dit taalplan dan als een bereidverklaring wordt aangemerkt. De regering is van mening dat de belanghebbende een redelijke en reële termijn moet worden geboden om de taal te gaan beheersen en dat deze termijn wordt afgestemd op het individu.52 Hierbij kan rekening worden gehouden met bijzondere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld analfabetisme. Als eerst een alfabetiseringscursus noodzakelijk is, kan die cursus onderdeel uitmaken van het tijdspad.53

48 De wetgever heeft gekozen voor de termijn van 'een maand' en niet voor een aantal weken. Er kan discussie ontstaan over de vraag wat moet worden verstaan onder een maand. Is bijvoorbeeld sprake van 30 of 31 dagen? Als letterlijk 1 maand wordt toegepast, dan betekent dit dat een belanghebbende in februari een kortere termijn heeft dan in juli of augustus. Het dagnummer blijft dat immers gelijk en voor de maand moet dan de volgende maand worden genomen. De lengte van de termijn is daarmee afhankelijk van de lengte van de maand die erin valt. 49 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 12 50 EK 2014-2015, 33 975, nr. B., p. 11 51 EK 2014-2015, 33 974, nr. B, p. 17 52 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 3 53 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 15

Beleid Als het college ervoor kiest om belanghebbenden te ondersteunen bij de beheersing van de Nederlandse taal, dan kan het college hierover beleid ontwikkelen. Het gaat om een re-integratievoorziening zodat dit kan worden opgenomen in de re-integratieverordening.

Pagina 20 van 36

3.5.2.2 Traject inburgering en inspanningsverplichting Personen waarvoor de inburgeringsplicht geldt, volgen een inburgeringscursus welke wordt afgerond met het inburgeringsexamen. Dit examen is op niveau A2, wat vergelijkbaar is met het referentieniveau 1F. Wanneer een belanghebbende op grond van de Wet inburgering reeds begonnen is met een traject gericht op verbetering van zijn beheersing van de Nederlandse taal, wordt hiermee voldaan aan de inspanningsverplichting. Gemeenten moeten wel monitoren dat een belanghebbende ook voldoende voortgang maakt tijdens het inburgeringstraject.54

3.5.2.3 Instroommomenten taalopleidingen/taalcursussen Sommige opleidingen hebben een aantal instroommomenten per jaar. Hoe verhoudt zich dit tot de inspanningsverplichting van de belanghebbende? Wanneer niet binnen een redelijke termijn gestart kan worden met de taalopleiding Nederlands of andere mogelijkheden ter verbetering van de Nederlandse taal, kan de belanghebbende niet worden verweten nog niet te zijn begonnen.

55

3.5.3 Geen of lagere verlaging

Voor de start van een taalopleiding of taalcursus kan een belanghebbende zelf al een aanvang maken met het leren van de Nederlandse taal. Op elk moment kan namelijk gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden tot zelfstudie en verschillende gratis beschikbare digitale leermiddelen. Zie hierover: Keuze taaltoets (pagina 9).

Voordat het college de bijstand verlaagt, moet het college beoordelen of er omstandigheden zijn die leiden tot een lagere of geen verlaging. Hierbij kan worden gedacht aan verminderde verwijtbaarheid of dringende redenen.

3.5.3.1 Ontbreken verwijtbaarheid Gemeenten verlagen de bijstand niet in situaties waarin elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Deze plicht houdt in dat bij elke verlaging het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid moet worden onderzocht. Gemeenten kunnen wel beleid formuleren en bepalen wanneer sprake is van geen verwijtbaarheid. Een belanghebbende kan geen verwijt worden gemaakt van het niet of niet in voldoende mate beheersen van de Nederlandse taal, omdat hij bijvoorbeeld woordblind is.56

Let op: in deze gevallen is het redelijk vermoeden dat een belanghebbende niet het vereiste taalniveau beheerst, wel aanwezig, maar wordt afgezien van een verlaging als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt (artikel 18b lid 6 onderdeel b Participatiewet). De bewijslast om aan te tonen dat sprake is van ontbreken van de verwijtbaarheid ligt bij belanghebbende.

54 EK 2014-2015, 33 975, nr. B, p. 1755 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 12 55 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 12 56 TK 2013-2014, 33 975, nr. 3, p. 16

Voorbeeld Luxman is in 2005 naar Nederland gekomen. Hij heeft in zijn land van herkomst geestelijk letsel opgelopen. Als gevolg hiervan is zijn cognitief vermogen zeer beperkt. Gelet daarop is Luxman vrijgesteld van de inburgeringsplicht. Op 6 maart 2016 dient Luxman een bijstandsaanvraag in. Luxman kan echter geen documenten als bedoeld in artikel 18b lid 2 Participatiewet overleggen. In dit geval is evident dat Luxman vanwege zijn geestelijk letsel de Nederlandse taal niet machtig is en ook tijdelijk niet kan leren. Er is hier sprake van ontbreken van verwijtbaarheid. In een dergelijk geval kan er uit praktische redenen voor worden gekozen - hoewel de wet hierin formeel niet voorziet - geen taaltoets af te nemen, maar direct te besluiten dat de bijstand niet wordt verlaagd in verband met het ontbreken van verwijtbaarheid.

Beleid Het college kan beleid formuleren over in welke situaties sprake kan zijn van het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid zoals bedoeld in artikel 18b lid 6 onderdeel b Participatiewet. Als die situatie zich voordoet, is het college gehouden af te zien van een verlaging.

Pagina 21 van 36

De volgende omstandigheden kunnen volgens de regering in de beoordeling van de verwijtbaarheid een rol spelen: dyslexie, analfabetisme, leerproblemen, cognitieve problemen, gezondheidsredenen en/of medische gronden en audio- en visuele beperkingen.

3.5.3.2 Dringende redenen Het college is gehouden de verlaging af te stemmen op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken. Dit betekent dat het college van verlaging kan afzien of een lagere verlaging kan vaststellen dan artikel 18b leden 9 t/m 11 Participatiewet voorschrijft. Of er sprake is van dringende redenen, is ter beoordeling van het college. De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen gelegen zijn in het maatschappelijk belang en de zorgplicht van de overheid in relatie tot de individuele omstandigheden en kinderen in het gezin.57 Voor de uitleg van deze "dringende redenen" kan volgens de auteurs van Schulinck aansluiting worden gezocht bij de uitleg van eenzelfde bepaling in artikel 18 lid 10 Participatiewet. Dringende redenen om van het toepassen van een verlaging af te zien, kunnen gevonden worden in bijzondere omstandigheden van financiële of sociale aard. Het moet dan gaan om zeer ernstige gevolgen voor belanghebbende of diens gezin. Het feit dat een belanghebbende financieel zwaar getroffen wordt door een verlaging is op zichzelf nog geen dringende reden, omdat dit voor elke bijstandsontvanger geldt.58

Op basis daarvan kan gelet op de bijzondere omstandigheden de maatregel op een lager niveau, voor een kortere duur of zelfs op nul worden vastgesteld.

3.5.3.3. Verlaging bij verwijtbaarheid en proportionaliteit De bijstand wordt alleen verlaagd indien door het college is vastgesteld dat de belanghebbende verwijtbaar onvoldoende inspanningen verricht om te komen tot verbeterde beheersing van de Nederlandse taal. Hierbij dient het college tevens de proportionaliteit in acht te nemen.59

Voorts dient bij elke verlaging te worden beoordeeld of er sprake is van ontbreken van verwijtbaarheid en dringende redenen. Zie hierover: Ontbreken verwijtbaarheid en dringende redenen.

57 TK 2013-2014, 33 975, nr.3, p. 6 en TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 9 58 CRvB 01-04-2003, nr. 00/5643 NABW 59 EK 2014-2015, 33 975, nr. B p. 8

Voorbeeld Abdoul dient een aanvraag voor algemene bijstand in. Hij kan geen documenten overleggen waaruit blijkt dat hij voldoet aan het vereiste taalniveau. Het college neemt daarom een toets af bij Abdoul. Uit deze toets blijkt dat Abdoul de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. Binnen 8 weken na de uitkomst van de toets stuurt het college hem een kennisgeving met het redelijk vermoeden dat hij de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. Abdoul heeft vervolgens 1 maand de tijd om zich bereid te verklaren aan te vangen met het verwerven van de Nederlandse taal. Als Abdoul dit nalaat, zal het college de bijstand van Abdoul verlagen met 20% van de bijstandsnorm (artikel 18b lid 9 Participatiewet). Voordat het college de bijstand verlaagt, moet het college beoordelen of er sprake is van het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid waardoor van afstemmen moet worden afgezien of dringende redenen die nopen tot het bijstellen van de verlaging.

Voorbeeld Jelano heeft al sinds 1 april 2014 een bijstandsuitkering. Tijdens een doelmatigheidsonderzoek wordt beoordeeld of Jelano voldoet aan de taaleis. Jelano kan geen documenten overleggen waaruit blijkt dat hij de taal beheerst zodat hij een taaltoets moet afleggen. De uitslag van de taaltoets is negatief. Uit het dossier van Jelano volgt echter dat Jelano doof is. Gelet hierop is het niet aannemelijk dat Jelano op alle onderdelen de vaardigheden op niveau 1F kan gaan beheersen. Daarom neemt het college aan dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Het college maakt daarom het redelijk vermoeden aan Jelano bekend, maar besluit hierbij tevens dat de bijstand niet wordt verlaagd omdat alle verwijtbaarheid ontbreekt.

Pagina 22 van 36

3.5.4 Beoordeling van de inspanningsverplichting: de voortgang bewaken Als een belanghebbende voldoet aan de inspanningsverplichting verlaagt het college de bijstand niet. Een belanghebbende die zich binnen 1 maand na de schriftelijke kennisgeving bereid verklaart de taal te leren, voldoet aan de inspanningsverplichting. Het college moet vervolgens beoordelen of belanghebbende aan de inspanningsverplichting blijft voldoen. Dit houdt enerzijds in dat belanghebbende zich blijft inspannen om de taal te leren, anderzijds dat belanghebbende de voortgang behaalt die van hem verwacht mag worden. Deze voortgang is voor elke persoon verschillend, zodat het college hierbij maatwerk moet leveren.60 Het college heeft beleidsvrijheid bij de beoordeling van de voortgang. Het college moet in ieder geval na het verstrijken van de termijnen van 6 en 12 maanden, een taaltoets afnemen om de voortgang te bepalen (artikelen 18b leden 10 en 11 Participatiewet).61

Het is echter ook mogelijk om naast deze wettelijke termijnen andere termijnen te hanteren en om bijvoorbeeld na 9 maanden de voortgang te bewaken. Dit is afhankelijk van het individueel tijdspad dat met de belanghebbende wordt afgesproken. Het is de bedoeling van deze taaltoetsen om vast te stellen of belanghebbende inmiddels de vaardigheden in de Nederlandse taal beheerst op referentieniveau 1F. Als dit niet het geval is moet uit de toets in ieder geval blijken dat een belanghebbende voldoet aan de voortgang die van hem mag worden verwacht. Uiteindelijk is het de bedoeling dat een belanghebbende wel het gewenste niveau gaat beheersen, anders zal de bijstand alsnog verlaagd worden. De bijstand wordt niet verlaagd als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt of, gelet op alle omstandigheden, dringende redenen noodzaken daarvan af te zien (zie hierboven).

De gemeente zal voor de belanghebbende het tijdspad bepalen waarbinnen de Nederlandse taal geleerd moet worden. Dit tijdspad wordt afgestemd op de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende en zal dus per situatie verschillend zijn. De regering benadrukt wel dat belanghebbende een redelijke en reële termijn wordt geboden om de taal te gaan beheersen.62 Wat een redelijke en reële termijn is verschilt per individu, nu het bepalen van het tijdspad maatwerk is en op de situatie van de belanghebbende afgestemd wordt. Indien de gemeente niet beschikt over de expertise om deze beoordeling te maken, kan gebruik worden gemaakt van de inzet van externe deskundigen.63 Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan onderwijsinstellingen. De auteurs van Schulinck zijn van mening dat het tijdspad geen verkapte resultaatsverplichting mag worden. Als een belanghebbende het tijdspad niet haalt en toch voldoende voortgang boekt, kan dit niet leiden tot een verlaging. De Wet taaleis behelst immers een inspanningsverplichting en geen resultaatsverplichting: zolang de belanghebbende zich inspant, wordt de bijstand niet verlaagd.64

60 TK 2013-2014, 33 975, nr. 3, p. 5 en TK 2014-2015, 33 975,nr. 7, p. 3

Het tijdspad moet daarom min of meer een leidraad zijn voor de voortgang die van een belanghebbende mag worden verwacht. Het bepalen van het tijdspad en het bewaken van de voortgang kan zoveel mogelijk samen gaan met de beoordeling van de re-integratie- en arbeidsverplichtingen. Het is aan te bevelen om de uitvoering hiervan zoveel mogelijk samen te laten lopen met de reguliere contactmomenten met de belanghebbende. Gemeenten moeten namelijk op deze momenten bepalen welke mogelijkheden en beperkingen er zijn bij de arbeidsinschakeling van een belanghebbende. De beheersing van de Nederlandse taal hoort daar ook

61 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 26 62 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 3, 19 en 20 63 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 19 64 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 11 en 19, TK 2014-2015, 33 975, nr. 24, item 18, p. 2, 6 en 16 en EK 2014-2015, 33 975, nr. B, p. 4, 8 en 9

Beleid Het college heeft beleidsvrijheid bij de beoordeling van de voortgang. In ieder geval moet de voortgang worden beoordeeld met een toets: een half jaar en 1 jaar na de schriftelijke kennisgeving van het redelijke vermoeden.

Pagina 23 van 36

bij.65 Als een belanghebbende onvoldoende voortgang maakt om tot de beheersing van de Nederlandse taal te komen, moet het college de bijstand verlagen.66

3.5.5 Kennisgeving: Ingangsdatum van de eerste verlaging Zoals al opgemerkt ontstaat het redelijk vermoeden dat een belanghebbende de taal niet beheerst als uit de taaltoets blijkt dat hij de taal onvoldoende beheerst. Dit redelijk vermoeden wordt via een schriftelijke kennisgeving bekend gemaakt aan de belanghebbende. Deze schriftelijke kennisgeving is belangrijk want de kennisgeving markeert het moment waarop de bijstand wordt verlaagd. Uit artikel 18b lid 4 Participatiewet volgt dat verlaging van de bijstand plaatsvindt vanaf het moment dat de schriftelijke kennisgeving van de (negatieve) uitkomst van de toets plaatsvindt. Uit artikel 18b lid 6 Participatiewet volgt dat een belanghebbende 1 maand de tijd heeft om zich bereid te verklaren de taal te spreken waardoor de bijstand niet wordt afgestemd.

Er kan worden getwist over de ingangsdatum van afstemming in de situatie dat een belanghebbende zich niet bereid verklaart de taal te leren. Zo kan worden beargumenteerd dat een belanghebbende 1 maand de tijd heeft zich bereid te verklaren en pas na die maand sprake kan zijn van een maatregelwaardige gedraging. Anderzijds kan worden betoogd dat het niet spreken van de taal in combinatie met het niet voldoen aan de inspanningsverplichting maatregelwaardig is en daarom wel vanaf het moment van de schriftelijke kennisgeving kan worden verlaagd. In de eerste maand had belanghebbende immers in ieder geval een aanvang moeten maken met het voldoen aan de inspanningsverplichting door zich op zijn minst bereid te verklaren de taal te leren. De auteurs van Schulinck menen dat in dit geval de bijstand daarom moet worden verlaagd met terugwerkende kracht vanaf het moment dat de schriftelijke kennisgeving is gegeven. Te meer omdat de tweede volzin van artikel 18b lid 4 Participatiewet bepaalt dat de verlaging plaatsvindt vanaf datum schriftelijke kennisgeving.

De regering lijkt ook uit te gaan van een verlaging met terugwerkende kracht. Dit blijkt uit de wetsgeschiedenis (TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 25):

"De schriftelijke kennisgeving stelt slechts vast dat er bij het college een redelijk vermoeden bestaat de belanghebbende de taal onvoldoende beheerst. Pas nadat is gebleken - na ontvangst van de schriftelijke kennisgeving - dat de belanghebbende weigert een begin te maken met het verwerven van de Nederlandse taal, kan een herzieningsbeschikking worden getroffen. Indien de bijstand wordt herzien dan vindt verlaging plaats met ingang vanaf het moment dat het college dat redelijke vermoeden heeft vastgesteld. Dat moment ligt per definitie dus eerder dan het moment waarop de herzieningsbeschikking is getroffen."

De in deze paragraaf beschreven situatie ziet uitdrukkelijk op de situatie dat een belanghebbende zich niet bereid verklaart te starten met het leren van de taal. Voldoet een belanghebbende op een later moment niet meer aan zijn inspanningsverplichting, dan gaat dit niet zonder meer op. Zie over die specifieke situatie "Ingangsdatum verlaging tussentijds stoppen" op pagina 25.

2 besluiten Hoe moet het voorgaande in de praktijk worden uitgevoerd? De auteurs van Schulinck adviseren twee besluiten te nemen: het eerste besluit bevat de uitkomst van de toets en de mededeling van het redelijk vermoeden (artikel 18b lid 4, eerste volzin Participatiewet). De toetsuitslag en het redelijk vermoeden kunnen dus in hetzelfde besluit worden medegedeeld. In dit besluit wordt belanghebbende gewezen op de mogelijkheid om zich binnen 1 maand bereid te verklaren te starten met het leren van de taal en op de gevolgen als hij dat niet doet. Als een belanghebbende 65 EK, 2014-2015, 33 975, nr. B, p. 10 66 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 9

Pagina 24 van 36

binnen 1 maand na dit eerste besluit zich niet bereid verklaart de taal te gaan leren, neemt het college een tweede besluit waarbij de bijstand met terugwerkende kracht vanaf datum eerste besluit wordt verlaagd met 20% (artikel 18b lid 9 Participatiewet). Als een belanghebbende binnen 1 maand na het eerste besluit zich wel inspant of bereid verklaart, neemt het college een tweede besluit waarbij het college belanghebbende mededeelt dat hij voldoet aan de inspanningsverplichting, dat het college daarom geen verlaging oplegt en dat zijn voortgang zal worden beoordeeld.

Voordat het college het verlagingsbesluit neemt, moet het college toetsen of bij een belanghebbende elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt en of er dringende redenen zijn die noodzaken tot afzien van verlaging. Volgens de regering moet hierbij sprake zijn van maatwerk.67 De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen gelegen zijn in het maatschappelijk belang en de zorgplicht van de overheid in relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het gezin.68

67 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 10 en p. 19

Zie hierover ook: Ontbreken verwijtbaarheid en dringende redenen.

68 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 9

Voorbeeld Franco woont al jaren in Nederland. Hij heeft jaren gewerkt in een steenfabriek. Hij heeft daar altijd goed met collega's kunnen communiceren in het Nederlands. Nu is hij werkloos en hij meldt zich voor een bijstandsuitkering. Franco kan geen vereiste taaldocumenten overleggen en daarom moet hij een taaltoets maken. Uit de taaltoets blijkt dat hij het Nederlands niet op het vereiste niveau beheerst. Het college verstuurt daarom op 1 mei een schriftelijke kennisgeving naar Franco met de mededeling dat hij niet voldoet, hij zich voor 1 juni bereid moet verklaren en als hij dit niet doet dat de bijstand vanaf 1 mei wordt verlaagd.

Pagina 25 van 36

3.5.6 Ingangsdatum verlaging tussentijds stoppen Een belanghebbende moet zich na de bereidverklaring, voldoende inspannen om de Nederlandse taal te beheersen. Als het college bij de beoordeling van de voortgang tot de conclusie komt dat belanghebbende niet aan de verwachte voortgang voldoet, verlaagt het college de bijstand. De vraag is dan vanaf wanneer de verlaging ingaat. Is dit vanaf de datum van de schriftelijke kennisgeving van het redelijk vermoeden dat belanghebbende de taal niet beheerst? De wettekst van artikel 18b Participatiewet voorziet niet geheel in deze situatie omdat de wettekst alleen uitgaat van de situatie dat iemand zich van meet af aan niet inspant. Letterlijke interpretatie van de wettekst leidt tot de conclusie dat de bijstand moet worden verlaagd met terugwerkende kracht vanaf het moment dat de schriftelijke kennisgeving is gegeven. Daarnaast volgt uit de wettekst dat de bijstand 6 respectievelijk 12 maanden later moet worden verlaagd als belanghebbende zijn inspanningsverplichting niet nakomt vanaf 6 maanden na de kennisgeving. Dit volgt uit artikel 18b lid 9, 10 en 11 Participatiewet waarin telkens wordt terugverwezen naar het moment van de schriftelijke kennisgeving dan wel 6 en 12 maanden na dat moment. Dit is volgens de auteurs van Schulinck niet altijd redelijk.

De auteurs van Schulinck zijn van mening dat de bijstand niet moet worden verlaagd met terugwerkende kracht tot datum kennisgeving van het redelijk vermoeden. Belangrijk argument voor ons standpunt is dat pas sprake is van een verwijtbare gedraging op het moment dat een belanghebbende niet meer voldoet aan zijn inspanningsverplichting. Dit is dus niet het moment van de kennisgeving van het redelijk vermoeden, maar pas wanneer belanghebbende zijn inspanningsverplichting niet meer nakomt. Voor het moment van afstemmen zou daarom aansluiting

Voorbeeld Salvadore heeft op 7 januari 2016 een bijstandsaanvraag ingediend. Het staat vast dat hij recht heeft op bijstand, maar hij kan geen documenten overleggen ter onderbouwing van de beheersing van de Nederlandse taal. Daarom heeft het college een taaltoets afgenomen. Uit de taaltoets blijkt dat Salvadore niet voldoet aan referentieniveau 1F. Het college neemt daarom op 28 februari een besluit waarbij Salvadore in kennis wordt gesteld van de uitkomst van de toets en van het redelijk vermoeden dat hij de taal niet op het vereiste niveau beheerst. Bovendien wordt Salvadore gewezen op de mogelijkheid dat hij 1 maand de tijd heeft om aan de inspanningsverplichting te voldoen of zich bereid te verklaren. Het college hoort een hele maand niets van Salvadore. Het college beoordeelt vervolgens of elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt en of er dringende redenen zijn die noodzaken tot afzien van verlaging. Het college komt tot de conclusie dat dit niet het geval is en neemt een besluit waarin de bijstand van Salvadore met 20% wordt verlaagd vanaf datum van het eerste (kennisgevings)besluit, te weten vanaf 28 februari.

Voorbeeld Perry heeft al jaren recht op bijstand. Tijdens de screening van zijn dossier heeft het college geen aanknopingspunten kunnen vinden dat hij voldoet aan de taaleis. Perry heeft ook geen documenten ingeleverd waaruit blijkt dat hij voldoet aan de taaleis. Daarom heeft het college bij Perry een taaltoets afgenomen. Uit de taaltoets blijkt dat Perry niet voldoet aan referentieniveau 1F. Het college nodigt Perry uit voor een gesprek om de toetsuitslag te bespreken. Tijdens het gesprek wordt Perry een besluit overhandigd waarin Perry in kennis wordt gesteld van de uitkomst van de toets en van het redelijk vermoeden dat hij de taal niet op het vereiste niveau beheerst. Bovendien wordt Perry gewezen op de mogelijkheid dat hij één maand de tijd heeft om aan de inspanningsverplichting te voldoen door zich bereid te verklaren. Perry laat tijdens het gesprek weten dat hij zich bereid verklaart de taal te leren. Tijdens het gesprek worden met Perry afspraken gemaakt en neergelegd in een taalplan dat door Perry wordt ondertekend. De ondertekening van het taalplan wordt aangemerkt als de bereidverklaring van Perry. Na het gesprek neemt het college een besluit met de mededeling dat Perry voldoet aan de inspanningsverplichting, dat het college daarom afziet van verlaging van de bijstand en dat zijn voortgang tussentijds zal worden beoordeeld. Perry wordt over 6 maanden opnieuw uitgenodigd voor een heronderzoek om de voortgang te beoordelen.

Pagina 26 van 36

moeten worden gezocht bij het moment waarop belanghebbende zijn inspanningsverplichting niet meer nakomt.

Ook uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de bijstand niet met terugwerkende kracht tot het moment van de schriftelijke kennisgeving kan worden verlaagd.69

Zie over de hoogte van de verlaging bij tussentijds stoppen met inspannen: "Welke hoogte van de verlaging bij tussentijds stoppen met inspannen" (pagina 28).

De auteurs van Schulinck maken hierbij het uitdrukkelijke voorbehoud dat hierover anders kan worden gedacht en dat de rechtspraak hier duidelijkheid over zal moeten bieden. Zie over het moment van verlagen: ingangsdatum van de eerste verlaging.

3.5.7 Trapsgewijze verlaging Het regime van artikel 18b Participatiewet schrijft wettelijk een trapsgewijze verlaging voor:

De bijstand wordt het eerste half jaar, geteld vanaf het moment kennisgeving (artikel 18b lid 2 tweede volzin Participatiewet), verlaagd met 20% (artikel 18b lid 9 Participatiewet). Een belanghebbende kan op ieder moment het redelijk vermoeden wegnemen door het overleggen van een van de documenten waaruit blijkt dat hij voldoet aan de Wet taaleis. Zie hierover: 2.1 Beoordeling taalvaardigheid (pagina 5). Als belanghebbende dit echter niet doet en na een half jaar

69 EK 2014-2015, 33 975, nr. 23, item 9, p. 6 en p. 10

Voorbeeld Roderick heeft al jaren recht op bijstand. De taalvaardigheid van Roderick (artikel 18b Participatiewet) staat ter discussie en uit de afgelegde toets blijkt dat hij niet beschikt over referentieniveau 1F. Daarom heeft het college hem op 1 februari een kennisgevingsbesluit gestuurd waarin het redelijk vermoeden wordt medegedeeld en Roderick zich uiterlijk voor 1 maart bereid moet verklaren om de taal te gaan leren. Roderick kiest eieren voor zijn geld en start daarom met het volgen van een taalcursus. Het college neemt vervolgens een nieuw besluit begin maart. In dit besluit staat dat Roderick voldoet aan de inspanningsverplichting, dat het college daarom afziet van verlaging van de bijstand en dat zijn voortgang tussentijds zal worden beoordeeld. Het college neemt 6 maanden na het moment van het kennisgevingsbesluit (1 augustus) opnieuw een toets bij Roderick af. Roderick voldoet niet aan de voortgang die van hem mag worden verwacht en de uitslag van de toets is negatief. Voordat het college overgaat tot verlaging van de bijstand, onderzoekt het college of Roderick verwijtbaar niet voldoet aan de voortgang of dat sprake is van dringende redenen. Dit blijkt niet het geval. Het college besluit daarom dat de bijstand vanaf 1 augustus wordt verlaagd met 20% omdat het college de bijstand niet met terugwerkende kracht verlaagt en het college heeft vastgesteld dat Roderick pas vanaf dat moment (1 augustus) niet meer voldoet aan de inspanningsverplichting.

1) eerste 6 maanden na datum kennisgeving: 20% verlaging voor de duur van 6 maanden (artikel 18b lid 9 Participatiewet)

2) vanaf 6 maanden tot 12 maanden na datum kennisgeving 40% verlaging voor de duur van 6 maanden (artikel 18b lid 10 Participatiewet)

3) vanaf 12 maanden na datum kennisgeving 100% verlaging voor onbepaalde tijd (artikel 18b lid 11 Participatiewet)

Pagina 27 van 36

nog steeds niet voldoet aan de inspanningsverplichting, neemt het college opnieuw een taaltoets af. Vervolgens zijn er 3 situaties mogelijk:

1. belanghebbende voldoet aan de taaleis 1F; 2. belanghebbende voldoet niet aan de taaleis 1F en ook niet aan de verwachte voortgang,

maar elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt; 3. belanghebbende voldoet niet aan de taaleis 1F en ook niet aan de verwachte voortgang en

dit kan hem worden verweten.

De auteurs van Schulinck zijn van mening dat in alle situaties een besluit in de zin van de Awb moet worden genomen. Deze beslissing heeft namelijk rechtsgevolgen en stelt de rechtspositie van belanghebbende vast. Bij de eerste 2 situaties wordt de bijstand niet verlaagd. Bij situatie 3 wordt de bijstand met 40% verlaagd (artikel 18b lid 10 Participatiewet). Indien een belanghebbende zelfs na deze verlaging niet voldoet aan de inspanningsverplichting wordt 6 maanden na de eerste verlaging opnieuw een taaltoets afgenomen. Ook dan zijn de voornoemde 3 situaties mogelijk. Bij situatie 3 wordt dan de bijstand na 1 jaar (gerekend vanaf het moment kennisgeving) met 100% verlaagd (artikel 18b lid 11 Participatiewet).

3.5.8 100% afstemmen gedurende onbepaalde tijd is zeer discutabel De auteurs van Schulinck zijn van mening dat toepassing van artikel 18b lid 11 Participatiewet op enig moment in strijd zal komen met het evenredigheidsbeginsel en artikel 20 lid 3 Grondwet (vergelijk CRvB 26-10-1999, nr. 97/11525 ABW). Een belanghebbende die niet in zijn bestaan kan voorzien heeft immers recht op bijstand van overheidswege. Langdurige toepassing van artikel 18b lid 11 Participatiewet is hiermee in strijd. Langdurige toepassing hiervan leidt immers tot het resultaat dat een belanghebbende voor onbepaalde tijd geen bijstand meer ontvangt, terwijl de Grondwet garandeert dat een belanghebbende die in bijstandsbehoeftige omstandigheden verkeert recht heeft op bijstand. Om die reden mag een besluit tot het volledig weigeren van bijstand dan ook niet al te lichtvaardig worden genomen. Het kan voorkomen dat langdurige toepassing van artikel 18b lid 11 Participatiewet niet is aangewezen.

3.5.9 Tijdens verlaging alsnog aan inspanningsverplichting voldoen Wat gebeurt er als een belanghebbende gedurende de periode dat de bijstand wordt verlaagd wel begint met het verwerven van de Nederlandse taal? De tekst van artikel 18b Participatiewet biedt hiervoor geen oplossing. Artikel 18b Participatiewet bevat immers geen inkeerbepaling of een andere regeling op grond waarvan in een dergelijk geval van verdere verlaging kan worden afgezien. Letterlijke toepassing van artikel 18b lid 9, 10 en 11 Participatiewet betekent dat het college de bijstand het eerste half jaar verlaagt ondanks de inspanningen van een belanghebbende. Na 12 maanden schrijft de wet zelfs een verlaging van 100% gedurende 12 maanden voor.

Bij de trapsgewijze verlaging wordt geen rekening gehouden met de voortgang van de belanghebbende. Verdedigbaar is dat dit niet in overeenstemming is met het inspanningskarakter van artikel 18b Participatiewet. In de wetsgeschiedenis kunnen ook aanknopingspunten worden gevonden voor het standpunt dat als een belanghebbende zich voldoende inspant om de taal te leren, geen verlaging (meer) plaatsvindt.70 Zo wordt in de parlementaire geschiedenis opgemerkt dat als een belanghebbende weer aan de inspanningsverplichting en de gewenste voortgang gaat voldoen, het college bepaalt of belanghebbende weer de volledige bijstand gaat ontvangen.71

Gelet hierop zijn de auteurs van Schulinck van mening dat als een belanghebbende zich na een verlaging voldoende inspant om de taal te leren, dat van verdere verlaging moet worden afgezien. Hierbij is van belang dat een belanghebbende aannemelijk maakt dat hij voldoet aan de inspanningsverplichting. Vervolgens moet het college wel zijn voortgang beoordelen.

70 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 11 en 19 en TK 2014-2015, 33 975, nr. 24, item 18, p. 2, 6 en 159 71 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 11

Pagina 28 van 36

3.5.10 Nieuw toetsmoment bij tussentijds stoppen met inspannen In de wetsgeschiedenis staat dat het college de bijstand pas kan verlagen als opnieuw een toets is afgenomen.72

De tekst van artikel 18b Participatiewet gaat bij afstemming uit van een situatie waarin een belanghebbende van meet af aan niet voldoet aan zijn inspanningsverplichting. De wetgever voorziet in vaste toetsingsmomenten na 6 en 12 maanden, naast de toets die moet worden afgenomen om objectief te maken of een belanghebbende de taal voldoende beheerst. Deze toetsmomenten zijn ook verbonden aan de trapsgewijze verlaging waarin de Wet taaleis voorziet (zie ook "Trapsgewijze verlaging" op pagina 26). De wet voorziet niet in de situatie dat een belanghebbende wel is begonnen met de taal te leren, maar daar naderhand mee stopt. Het gaat dan om het niet meer voldoen aan de inspanningsverplichting in de periode voorafgaand aan de toetsmomenten na 6 en na 12 maanden of in de tussenliggende periode. Bijvoorbeeld na een periode van 3 maanden of na een periode van bijvoorbeeld 8 maanden. De auteurs van Schulinck menen dat in principe opnieuw een taaltoets moet worden afgenomen op het moment dat een belanghebbende in de tussenliggende perioden niet voldoet aan de inspanningsverplichting, mede gelet op de wetsgeschiedenis en artikel 18b lid 13 Participatiewet. Ook is het denkbaar dat een belanghebbende inmiddels voldoet, of meent te voldoen, aan het taalniveau en daarom stopt met het leren van de taal. De auteurs van Schulinck maken hierbij het uitdrukkelijke voorbehoud dat hierover anders kan worden gedacht en dat de rechtspraak hier duidelijkheid over zal moeten bieden.

3.5.11 Welke hoogte van de verlaging bij tussentijds stoppen met inspannen Zoals hierboven al is aangegeven gaat de tekst van artikel 18b Participatiewet bij afstemming uit van een situatie waarin een belanghebbende van meet af aan niet voldoet aan zijn inspanningsverplichting. Dit geldt niet alleen voor het toetsingsmoment maar ook voor de trapsgewijze verlaging van:

• 20% gedurende 6 maanden in de periode 0-6 maanden na de schriftelijke kennisgeving dat een belanghebbende de taal onvoldoende beheerst;

• 40% gedurende 6 maanden in de periode 6-12 maanden na de schriftelijke kennisgeving dat een belanghebbende de taal onvoldoende beheerst;

• 100% voor onbepaalde tijd na 12 maanden na de schriftelijke kennisgeving dat een belanghebbende de taal onvoldoende beheerst.73

Welke verlaging moet worden toegepast indien een belanghebbende na enige tijd pas stopt met het leren van de Nederlandse taal? Stel een belanghebbende weigert bijvoorbeeld na 3 maanden zich verder in te spannen de Nederlandse taal te leren. Verdedigbaar is dan dat afstemming moet volgen

72 TK 2014-2015, 33 975, nr. 24, item 18, p. 8, EK 2014-2015, 33 975, nr. B, p. 5 en EK 2014-2015, 33 975, nr. 23, item 9, p. 6 73 artikel 18b lid 9 tot en met 11 Participatiewet

Voorbeeld Natashenka heeft al jaren recht op bijstand. De taalvaardigheid van Natashenka staat ter discussie en uit de afgelegde toets blijkt dat zij niet beschikt over referentieniveau 1F. Daarom heeft het college haar een kennisgevingsbesluit gestuurd. Natashenka kiest eieren voor haar geld en start daarom met het volgen van een taalcursus. Het college neemt vervolgens een nieuw besluit. In dit besluit staat dat Natashenka voldoet aan de inspanningsverplichting, dat het college daarom afziet van de verlaging van de bijstand en dat haar voortgang tussentijds zal worden beoordeeld. Natashenka stopt na 3 maanden met de taalcursus. Natashenka stelt dat haar Nederlands vanaf dat moment goed genoeg is en stuurt hierover een brief naar het college. Het college nodigt Natashenka vervolgens uit voor het maken van een nieuwe toets. Uit deze toets blijkt dat Natashenka nog steeds niet voldoet aan het vereiste niveau. Het college neemt vervolgens een besluit en verlaagt de bijstand van Natashenka met 20%.

Pagina 29 van 36

aangezien niet meer wordt voldaan aan de inspanningsverplichting. Letterlijke toepassing van artikel 18b Participatiewet betekent dat de bijstand dan met terugwerkende kracht moet worden verlaagd tot datum kennisgeving (zie ook 3.5.6 Ingangsdatum verlaging tussentijds stoppen op pagina 25). Stopt een belanghebbende op een nog later moment, na 6 of 12 maanden, met zich in te spannen de taal te leren, dan volgt uit de letterlijke tekst van de wet dat direct een trapsgewijze verlaging uit een hogere categorie van toepassing is. Als een belanghebbende na 8 maanden stopt, moet de bijstand met terugwerkende kracht vanaf 6 maanden na de schriftelijke kennisgeving worden verlaagd. Als een belanghebbende bijvoorbeeld na 13 maanden stopt, leidt letterlijke toepassing van de wet tot een verlaging van de bijstand met 100% vanaf 12 maanden na de schriftelijke kennisgeving. Dit is niet proportioneel en kan ook niet de bedoeling zijn. De auteurs van Schulinck zijn van mening dat in een dergelijk geval de verlaging pas moet ingaan op de datum dat een belanghebbende niet meer voldoet aan zijn inspanningsverplichting (zie ook 3.5.6 Ingangsdatum verlaging tussentijds stoppen op pagina 25). Pas vanaf dat moment is sprake van een verlagingswaardige gedraging. Wij menen tevens dat in dat geval altijd moet worden gestart bij de laagste categorie van afstemming. Als een belanghebbende bijvoorbeeld in de 8e maand na de schriftelijke kennisgeving stopt met het leren van de taal, zou naar onze mening de hoogte van de afstemming 20% moeten bedragen en niet 40% zoals dat bij letterlijke toepassing van artikel 18b Participatiewet de hoogte zou moeten zijn. De term "het moment, bedoeld in het vierde lid, tweede zin" zoals opgenomen in artikel 18b lid 9, 10 en 11 Participatiewet zou dan moeten worden gelezen als "het moment waarop de verlagingswaardige gedraging heeft plaatsgevonden."

Voorbeeld Roberto beheerst het Nederlands niet op het vereiste taalniveau. Roberto is begonnen met het leren van de taal, maar stopt na 13 maanden. Wat zou de juiste hoogte van de verlaging moeten zijn? De auteurs van Schulinck menen dat de verlaging 20% gedurende in beginsel 6 maanden zou moeten zijn overeenkomstig artikel 18b lid 9 Participatiewet. Roberto heeft immers tot dan voldaan aan de inspanningsverplichting de Nederlandse taal te beheersen. Letterlijke toepassing van artikel 18b lid 11 Participatiewet zou echter leiden tot een verlaging van 100% gedurende onbepaalde tijd. Dit is echter volgens de auteurs van Schulinck disproportioneel en onredelijk.

Voorbeeld Hamid beheerst het Nederlands niet op het vereiste taalniveau. Dit is uit de afgenomen taaltoets gebleken. Daarom is Hamid binnen 1 maand na de kennisgeving begonnen met het volgen van een taalcursus. Het college heeft daarom afgezien van verlaging van de bijstand. Hamid stopt met de taalcursus 3 maanden na de kennisgeving. Hij heeft er geen zin meer in. Het college wil de bijstand verlagen. Het college vraagt zich af met welke ingangsdatum de bijstand moet worden verlaagd. Moet de verlaging met terugwerkende kracht ingaan (artikel 18b lid 4, tweede volzin Participatiewet)? Of vanaf de datum dat Hamid is gestopt met de taaltoets? De auteurs van Schulinck zijn van mening dat de verlaging moet ingaan vanaf de datum dat Hamid is gestopt met de taaltoets.

Pagina 30 van 36

3.6 Voldoen aan inspanningsverplichting/voortgang Voldoet een belanghebbende voortdurend aan zijn inspanningsverplichting en aan de verwachte voortgang, dan zal de bijstand niet worden verlaagd in verband met de taaleis. In dat geval verklaart een belanghebbende zich binnen 1 maand na de kennisgeving van het redelijk vermoeden bereid om de Nederlandse taal te leren. Vervolgens houdt een belanghebbende zich aan de inspanningsverplichting. Uit de voortgangsbeoordeling en de toets na een half jaar (en eventueel na een jaar) blijkt dat belanghebbende voldoet aan de voortgang die van hem mag worden verwacht. Hierdoor wordt de bijstand op geen enkel moment verlaagd. Na het afleggen van de toets blijkt of de belanghebbende voldoet aan het vereiste taalniveau. Als aan het taalniveau wordt voldaan neemt het college opnieuw een besluit waarbij het college mededeelt dat belanghebbende voldoet aan de taaleis van artikel 18b Participatiewet. De wetgever koppelt het toetsmoment aan de gestelde termijn waarin de voortgang wordt bewaakt, te weten na 6 maanden en na 12 maanden. Indien een belanghebbende tussentijds aangeeft het gewenste taalniveau te beheersen kan dit aanleiding zijn om tussentijds een taaltoets bij belanghebbende af te leggen, om het niveau te toetsen. In de praktijk zal het toetsmoment dan ook niet altijd samen lopen met de gestelde wettelijke termijnen van zes of twaalf maanden. Dit kan dan ook per geval verschillend zijn.

Voorbeeld Joana dient op 10 januari 2016 een aanvraag om bijstand in. Het staat vast dat Joana recht op bijstand heeft. Joana kan echter niet aantonen dat zij de Nederlandse taal op het referentieniveau 1F beheerst. Uit de afgenomen taaltoets volgt dat Joana de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. Het college neemt daarom een kennisgevingsbesluit. Joana wil niet dat haar bijstand wordt gekort en start daarom met een taalcursus. Zij stuurt een brief naar het college met als onderbouwing een bewijs van deelname en inschrijving van de taalcursus. Het college besluit dat Joana voldoet aan de inspanningsverplichting en verlaagt de bijstand niet. Zes maanden later neemt het college opnieuw een taaltoets af bij Joana. Joana voldoet aan de te verwachte voortgang, maar ze beheerst de Nederlandse taal nog steeds niet op niveau 1F. Het college besluit daarom dat Joana voldoet aan de inspanningsverplichting en verlaagt de bijstand wederom niet. Weer zes maanden later neemt het college opnieuw een taaltoets af bij Joana. Dit maal beheerst Joana de taal op het vereiste niveau 1F. Het college besluit daarom dat Joana voldoet aan de taaleis.

Pagina 31 van 36

3.7 Toepassing voor belanghebbende met pensioengerechtigde leeftijd De Wet taaleis geldt niet voor personen die aanvullend op hun AOW een aanvullende inkomensvoorziening ouderen ontvangen (AIO-uitkering). Het doel van de taaleis is namelijk het bevorderen van de arbeidsinschakeling. De plicht tot arbeidsinschakeling is niet van toepassing op AOW-gerechtigden met een AIO-uitkering. De taaleis gaat wel gelden voor de partners van mensen met een AIO-uitkering die nog niet de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt.74

De plicht tot arbeidsinschakeling is namelijk wel op hen van toepassing. In de situatie dat een echtgenoot van een belanghebbende die de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, de taaleis niet of niet voldoende nakomt, verlaagt de SVB de aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO). Artikel 18b lid 2 tot en met 13 Participatiewet zijn van toepassing (artikel 47c lid 2 Participatiewet). De SVB zal al dan niet gezamenlijk met de gemeente bepalen of een verlaging wordt toegepast en of sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid of dringende redenen.

74 TK 2014-2015, 33 975, nr. 7, p. 15

Voorbeeld Leyla is gehuwd met Henk. Leyla woont sinds 1990 in Nederland. Zij heeft echter nooit gewerkt en kan slechts zeer gebrekkig Nederlands spreken. Henk heeft de pensioengerechtigde leeftijd al een aantal jaren bereikt. Leyla bereikt binnen 3 maanden de pensioengerechtigde leeftijd. Henk en Leyla melden zich voor een bijstandsuitkering bij de SVB. Op Leyla is in principe de Wet taaleis nog van toepassing. In dit geval kan de SVB een individuele afweging maken. De SVB zou uit praktische overwegingen ervoor kiezen om de taaleis voor Leyla buiten beschouwing te laten (hoewel zij vooralsnog valt onder de doelgroep van de taaleis). De taaleis is immers over 3 maanden niet meer van toepassing op Leyla.

Pagina 32 van 36

4. Samenloop en overgangsrecht Er geldt overgangsrecht voor de Wet taaleis. Verder is er sprake van samenloop. In dit hoofdstuk komt aan de orde:

• artikel 18b Participatiewet versus geüniformeerde arbeidsverplichting: behoud kennis en vaardigheden

• boete Wet Inburgering versus verlaging Wet taaleis • overgangsrecht

4.1 Artikel 18b Participatiewet versus geüniformeerde arbeidsverplichting: behoud kennis en vaardigheden Naast de verplichting om te voldoen aan de taaleis gelden de arbeids- en re-integratieverplichtingen ingevolge de artikelen 9 en 18 lid 4 Participatiewet. In de praktijk kan er samenloop bestaan tussen de verplichting om de Nederlandse taal te leren en de arbeids- en re-integratieverplichtingen. Een voorbeeld hiervan is de geüniformeerde arbeidsverplichting dat een belanghebbende verplicht is kennis en vaardigheden, noodzakelijk voor het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, te verkrijgen en te behouden (artikel 18 lid 4 onderdeel f Participatiewet). Onder de verplichting om kennis en vaardigheden te verkrijgen, aanvaarden of te behouden, kan ook het leren van de Nederlandse taal geschaard worden. Wat als niet aan de verplichting van het leren van de Nederlandse taal wordt voldaan? De vraag kan worden gesteld of dan het afstemmingsregime van artikel 18 Participatiewet of het afstemmingsregime van artikel 18b Participatiewet moet worden toegepast. In dat geval menen wij dat afstemming op grond van artikel 18b Participatiewet plaats te vinden. De regering heeft bij de verplichting van de beheersing van de Nederlands taal namelijk uitdrukkelijk gekozen voor een concreet en apart wettelijk kader met bijbehorend passend maatregelenbeleid in de Participatiewet. Het is van belang dat het voor de belanghebbende en voor de gemeente concreet en helder is wat hen te doen staat indien de Nederlandse taal onvoldoende wordt beheerst en onvoldoende voortgang wordt geboekt om tot deze beheersing te komen.75 Het maatregelenregime van artikel 18 Participatiewet geldt niet bij het niet voldoen aan de taaleis.76

Het kan wel zo zijn dat een belanghebbende al de taal beheerst op referentieniveau 1F maar het college in het kader van de arbeidsinschakeling toch meent dat een belanghebbende een taalcursus moet volgen om zijn kennis en vaardigheden in de Nederlandse taal te verruimen en te behouden. In dat geval is het regime van artikel 18 lid 4 Participatiewet wél van toepassing.

4.2 Boete Wet Inburgering versus verlaging Wet taaleis Als een belanghebbende de inburgeringsplicht niet nakomt, kan DUO een boete opleggen op grond van de Wet Inburgering. Dit kan tevens samenlopen met de situatie dat het college de uitkering van

75 EK 2014-2015, 33 975, nr. B, p. 3 76 TK 2014-2015, 33 975, nr. 24, item 18, p. 4

Voorbeeld Senna woont sinds 1994 in Nederland. Zij heeft als kind Nederlandstalig onderwijs gevolgd op de basisschool en is in 2006 de middelbare school gestopt met naar school gaan. Sindsdien heeft ze niet meer geparticipeerd in de samenleving. Op 2 januari 2015 meldt Senna zich bij de gemeente voor een bijstandsuitkering. Bij de bijstandsaanvraag legt Senna documenten over waaruit blijkt dat zij 8 jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd. Echter, tijdens het gesprek met de klantmanager blijkt dat Senna toch nog slecht Nederlands spreekt. Het college kan Senna niet op grond van artikel 18b lid 1 Participatiewet verplichten om de taal te gaan leren aangezien Senna wel 8 jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd. Het college gaat Senna de verplichting opleggen om taallessen te volgen op grond van artikel 18 lid 4 onderdeel f Participatiewet.

Pagina 33 van 36

belanghebbende afstemt vanwege het niet voldoen aan de taaleis op grond van artikel 18b Participatiewet. Indien een belanghebbende ook al een boete op grond van de Wet Inburgering heeft gehad, dan kan dat aanleiding zijn om af te zien van verlaging of de verlaging op een lager percentage af te stemmen. Er kan dan sprake zijn van strijd met het 'ne bis in idem'-beginsel, als de verlaging op grond van de Wet taaleis als punitief wordt aangemerkt.77

4.3 Overgangsrecht Voor de Wet taaleis geldt het volgende overgangsrecht:

Verder kan bij een dergelijke samenloop situatie het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Awb in het gedrang komen. Artikel 18b lid 7 Participatiewet biedt voorts de mogelijkheid om de verlaging af te stemmen op de omstandigheden van de belanghebbende. Uiteraard dient dan wel beoordeelt te worden of sprake is van dringende redenen. Lees hierover: Dringende redenen op pagina 21.

"Op de persoon die op de dag voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding van deze wet recht op algemene bijstand heeft, is gedurende een periode van zes maanden na die datum artikel 18b, of artikel 47c, tweede lid, derde en vierde zin, van de Wet werk en bijstand niet van toepassing."

Als een belanghebbende op 31 december 2015 recht heeft op algemene bijstand, dan geldt de Wet taaleis pas vanaf 1 juli 2016 voor deze belanghebbende. Zie hierover verder: Screening zittend bestand (pagina 14).

77 De rechtspraak zal duidelijkheid moeten bieden of de verlaging op grond van de Wet taaleis als punitief/bestraffend wordt aangemerkt.

Pagina 34 van 36

5. Rechtsbescherming Een belanghebbende kan tegen ieder besluit in de zin van de Awb in bezwaar en beroep gaan. Een belanghebbende moet immers de mogelijkheid hebben om de gedragingen van het college door een rechter te laten toetsen. De uitvoering van de Wet taaleis schept weer een aantal extra mogelijkheden voor rechtsbescherming. Er wordt een aantal nieuwe besluiten geïntroduceerd. Gelet op de door ons voorgestelde uitvoering van de Wet taaleis, kunnen de volgende besluiten worden genomen. De auteurs van Schulinck maken hierbij het uitdrukkelijke voorbehoud dat hierover anders kan worden gedacht en dat de rechtspraak hier duidelijkheid over zal moeten bieden:

aanvraag

1. de beoordeling van de taalvaardigheid bij de aanvraag van bijstand: belanghebbende heeft bij de aanvraag taaldocumenten ingediend en daaruit blijkt dat hij voldoet óf niet voldoet aan de taaleis. In dit laatste geval zal een taaltoets worden afgelegd;

zittend bestand

2. uit het dossier blijkt dat belanghebbende voldoet aan de taaleis en dit wordt bij besluit vastgesteld;

3. uit het dossier blijkt niet dat belanghebbende voldoet aan de taaleis, maar hij legt stukken over waar dit uit blijkt en dit wordt bij besluit vastgesteld;

vanaf de toets

4. bekendmaking dat belanghebbende voldoet aan de taaleis, gelet op de uitslag van de taaltoets;

5. bekendmaking redelijk vermoeden dat belanghebbende de taal niet voldoende beheerst; 6. verlagingsbesluit 20% als belanghebbende niet binnen 1 maand voldoet aan

inspanningsverplichting; 7. afzien van verlaging en vaststelling dat belanghebbende voldoet aan inspanningsverplichting

als hij binnen 1 maand zich bereid verklaart;

vanaf de tweede toets (half jaar na kennisgeving):

8. belanghebbende heeft taalniveau 1F bereikt; 9. belanghebbende voldoet niet aan de taaleis 1F, maar hij voldoet aan de voortgang die van

hem mag worden verwacht; 10. belanghebbende voldoet niet aan de taaleis 1F en ook niet aan de verwachte voortgang,

maar elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt; 11. belanghebbende voldoet niet aan de taaleis 1F en ook niet aan de verwachte voortgang en

dit kan hem worden verweten: verlaging met 40%;78

vanaf de derde toets (1 jaar na kennisgeving):

12. belanghebbende heeft taalniveau 1F bereikt; 13. belanghebbende voldoet niet aan de taaleis 1F, maar hij voldoet aan de voortgang die van

hem mag worden verwacht; 14. belanghebbende voldoet niet aan de taaleis 1F en ook niet aan de verwachte voortgang,

maar elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt;

78 De auteurs van Schulinck zijn van mening dat bij tussentijds stoppen vanaf een half jaar na datum kennisgeving de bijstand moet worden verlaagd met 20% in plaats van 40%. Zie hierover: 3.5.11 Welke hoogte van de verlaging bij tussentijds stoppen met inspannen.

Pagina 35 van 36

15. belanghebbende voldoet niet aan de taaleis 1F en ook niet aan de verwachte voortgang en dit kan hem worden verweten: verlaging met 100%.79

tussendoor:

16. afzien van verdere verlaging als belanghebbende na verlaging aan de inspanningsverplichting gaat voldoen;

17. verlagingsbesluit: belanghebbende stopt voor het formele toetsmoment (een half jaar of jaar na datum kennisgeving, leden 10 en 11) met de inspanningsverplichting en heeft nog geen taalniveau 1F;

18. belanghebbende heeft taalniveau 1F bereikt.

Tegen al deze besluiten kan een belanghebbende bezwaar en beroep instellen. De regering verwacht echter dat het merendeel van de mensen aan de slag gaat met de verbetering van zijn taalbeheersing. Een verlaging zal daardoor niet vaak aan de orde zijn volgens de regering zodat het instellen van bezwaar en beroep daarom beperkt zal voor komen.80

79 De auteurs van Schulinck zijn van mening dat bij tussentijds stoppen vanaf een jaar na datum kennisgeving de bijstand moet worden verlaagd met 20% in plaats van 100%. Zie hierover: 3.5.11 Welke hoogte van de verlaging bij tussentijds stoppen met inspannen. 80 TK 2014-2015, 33 975, nr. 24, item 18, p. 2

Pagina 36 van 36

6. Overzicht wettelijke omissies/onduidelijkheden In de volgende situaties is sprake van wettelijke omissies of biedt de tekst van de Wet taaleis geen duidelijkheid:

1. De Wet taaleis biedt geen oplossing als een belanghebbende niet verschijnt bij de taaltoets De bijstand zal dan moeten worden afgestemd op grond van de Afstemmingsverordening. Zie hierover: 3.3 Niet verschijnen bij de taaltoets (pagina 15)

2. De ingangsdatum van de eerste verlaging; datum kennisgeving of 1 maand daarna De eerste verlaging gaat in vanaf de datum van de kennisgeving. De verlaging wordt dan met terugwerkende kracht opgelegd. Zie hierover: 3.5.5 Kennisgeving: Ingangsdatum van de eerste verlaging (pagina 23)

3. Tijdens de verlaging alsnog aan inspanningsverplichting voldoen Het college moet de verlaging dan beëindigen per datum dat belanghebbende aan de inspanningsverplichting voldoet. Zie hierover: 3.5.9 Tijdens verlaging alsnog aan inspanningsverplichting voldoen (pagina 27)

4. Ingangsdatum en hoogte verlaging bij tussentijds stoppen met inspannen De verlaging start dan vanaf datum dat belanghebbende stopt moet inspannen. De hoogte van de verlaging is dan eerst 20%. Zie hierover: 3.5.6 Ingangsdatum verlaging tussentijds stoppen en 3.5.11 Welke hoogte van de verlaging bij tussentijds stoppen met inspannen (pagina 28)

5. Geen termijn taaltoets bij zittend bestand Het college kan in beleid bepalen binnen welke termijn - na de screening - de taaltoets bij het zittend bestand bijstandsgerechtigden wordt afgenomen. Zie hierover: 3.2 Screening zittend bestand (pagina 14)

6. Wel of geen taaltoets tussendoor als belanghebbende stopt met zich inspannen op een ander moment dan een half jaar of een jaar na datum kennisgeving. Direct afstemmen of eerst een toets Het is aan te bevelen eerst een toets af te nemen en niet direct te verlagen als een belanghebbende tussentijds stop met inspannen. Zie hierover: 3.5.10 Nieuw toetsmoment bij tussentijds stoppen met inspannen (pagina 27)

7. 100% afstemmen voor onbepaalde tijd Het is niet mogelijk om de bijstand voor onbepaalde tijd met 100% te verlagen. In dat geval moet het college artikel 18b lid 11 Participatiewet niet meer toepassen. Zie hierover: 3.5.8 100% afstemmen gedurende onbepaalde tijd is zeer discutabel (pagina 27)

8. Samenloop met artikel 18b lid 4 onderdeel f Participatiewet Bij samenloop moet het college volgens de regering artikel 18b Participatiewet toepassen. Zie hierover: 4.1 Artikel 18b Participatiewet versus geüniformeerde arbeidsverplichting: behoud kennis en vaardigheden (pagina 32)

9. Samenloop met boete op grond van de Wet Inburgering Bij samenloop moet het college afzien van verlaging op grond van artikel 18b Participatiewet of een lagere verlaging toepassen. Zie hierover: 4.2 Boete Wet Inburgering versus verlaging Wet taaleis (pagina 32)