26 27SERV ICE M AGA ZINE M A ART 20 1 1

Ir. J. tazelaar, ir. w.f. schönau & ir. c.M. de vos Jeroen Tazelaar1 is partner bij Twynstra Gudde. Hij adviseert bestuurders en managers op het gebied van maatschappelijke en commerciële vastgoed-vraagstukken. Wicher F. Schönau2 is adviseur maatschappelijk vastgoed bij Twynstra Gudde. Hij is gespecialiseerd in de besluitvormingsprocessen bij gemeentelijke bouwprojecten. Caroline de Vos3 is adviseur huisvesting en vastgoed bij Twynstra Gudde. Daarbij richt zij zich hoofdzakelijk op vastgoedvraagstukken rondom maatschappelijk en gemeentelijk vastgoed. De drie auteurs zijn tevens de auteurs van het onderzoek Professioneel Gemeentelijk Vastgoed (2010).

1 2 3

Gemeentelijk vastgoed op de markt?Toegevoegde waarde als

criterium voor samenwerken

met de markt Het speelveld van maatschappelijk

vastgoed is de laatste jaren sterk

in beweging, met de gemeente als

belangrijkste speler. De noodzaak om

fors te bezuinigen maakt dat colleges

van B&W alle mogelijke opties tot

kostenbesparingen onderzoeken.

Grote aandacht gaat hierbij uit naar

de eigen vastgoedportefeuille; men

is zich bewust geworden van het

financiële beslag en het vaak nog

onbenutte potentieel dat besloten

ligt in het gemeentelijk vastgoed.

Naast kostenreductie is ook het optimaliseren van vastgoed-

gerelateerde processen aan de orde. Gemeenten ontkomen daarbij

niet aan een kerntakendiscussie en bezinnen zich op de primaire

vastgoedtaak. Het zogenaamde maatschappelijk vastgoed wordt

daarbij scherp afgebakend binnen de gemeentelijke portefeuille.

Dit past in de ontwikkeling die onder gemeenten kan worden

waargenomen: van ‘alles zelf doen’ naar een regierol waarbij

(deel)processen worden uitbesteed aan de markt.

In dit artikel wordt de vraag gesteld of gemeenten de beweging

naar de markt niet erg abrupt inzetten. En of maatschappelijk

vastgoed binnen de gemeentelijke vastgoedportefeuille wel een

aparte status verdient. Bovendien is het de vraag

of gemeentelijke organisaties al in staat zijn om

vastgoedtaken succesvol uit te besteden. Want het

lijkt nog onduidelijk of er überhaupt een ‘markt’ voor

het gemeentelijk vastgoed is.

Met een onderbouwing vanuit de literatuur over

maatschappelijk vastgoed wordt betoogd dat een

aantal voorbereidende stappen nodig is, voordat

gemeentelijk maatschappelijk vastgoed naar de

markt kan worden gebracht. Essentieel in de

analyse is de vraag wat de toegevoegde waarde

van maatschappelijk vastgoed in enge zin is.

Met dat perspectief bestaan er twee strategieën

voor gemeenten om deze categorie vastgoed te

‘vermarkten’.

“Het lijkt nog onduidelijk of er

überhaupt een ‘markt’ voor

gemeentelijk vastgoed is.”

Wat is maatschappelijk vastgoed?Maatschappelijk vastgoed kan worden gedefinieerd

als het geheel aan vastgoedobjecten die in algemene

zin een publieke functie vervullen, daarbij in belang-

rijke mate gefinancierd worden met publiek geld

en ten dienste staan van de samenleving (naast

financieel ook maatschappelijk rendement). In hoofd-

zaak vormen deze objecten onderdeel van een

gemeentelijke vastgoedportefeuille. Maar ook

woningcorporaties en onderwijsinstellingen zijn

grote eigenaren van maatschappelijk vastgoed.

Vastgoedobjecten zoals multifunctionele accommo-

daties (MFA’s) en schoolgebouwen accommoderen

een maatschappelijke voorziening. Een voorziening

zoals een buurthuis of school is echter meer dan het

gebouw alleen: er wordt ook een dienst geleverd die

een maatschappelijke functie vervult, zoals welzijns-

werk of onderwijs. De stapsgewijze redenering in

figuur 1 toont dit perspectief op maatschappelijk

vastgoed.

Maatschappelijk vastgoed is dus een middel waar-

mee de gemeente doelen uit haar collegeprogramma

kan realiseren. Er is daarmee niet gezegd dat eigendom een nood-

zakelijke voorwaarde is; maar vanuit de beleidsinvloed die een

gemeente op de functie en daarmee samenhangende exploitatie

van het vastgoedobject wil uitoefenen, is dit tot op heden wel

een vanzelfsprekendheid. Gemeentelijk vastgoed is feitelijk het

geheel aan objecten van een gemeentelijke vastgoedportefeuille;

maatschappelijk vastgoed is daar binnen een categorie die een

directe relatie met het gemeentelijke beleid heeft.

Toegevoegde waarden van maatschappelijk vastgoed Maatschappelijk vastgoed genereert toegevoegde waarde door bij te

dragen aan de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente, in

termen van bijvoorbeeld ontplooiing (onderwijs, cultuur), opvang

(welzijn) en ontspanning (sport). De Jonge (1996) heeft een zeven-

tal soorten toegevoegde waarde van vastgoed voor een organisatie

onderscheiden. Kostenreductie, productiviteitsverhoging, risico-

beheersing en waardeverhoging van het vastgoed dragen vanuit

een efficiëntie oogpunt bij aan de doelen van een organisatie. De

begrippen flexibiliteit, cultuurverandering en marketing (imago)

zijn in te zetten bij het verhogen van de effectiviteit. Toch zijn deze

waarden niet één-op-één te vertalen naar toegevoegde waarden van

maatschappelijk vastgoed binnen een gemeentelijke portefeuille.

Van Tetterode (2010) beschrijft een aantal toegevoegde waarden,

die beter toepasbaar zijn op gemeentelijk vastgoed in brede zin:

• verbeteren van de werkprocessen ambtenaren

• verbeteren van de publieke dienstverlening

• stimulans van gewenste sociaal-maatschappelijke effecten

• stimulans van fysiekruimtelijke effecten (aanjaagfunctie)

• stimulans van de lokale economie

• verhogen van de belevingswaarde (aantrekkingskracht) van

de stad

• verhogen van flexibiliteit

• conservering van het lokaal erfgoed

• opwaardering van de omgeving

• verhogen (gevoel) van veiligheid

• optimalisatie van de gemeentebegroting

• bijdrage aan de minimalisatie van de milieubelasting.

Deze toegevoegde waarden zijn specifieker en beter herkenbaar

wanneer men denkt aan het maatschappelijke vastgoed in de

praktijk. Van Tetterode voegt daar een drietal perspectieven

vanuit de gemeentelijke organisatie aan toe: de dienstverlener, de

belangenbehartiger en de huismeester van de stad. De dienstverlener

bekijkt het maatschappelijk vastgoed als middel voor

de ondersteuning van de interne organisatie en de

publieke dienstverlening. Toegevoegde waarden zoals

het verbeteren van de werkprocessen en de publieke

dienstverlening zijn voor hem van primair belang.

Vanuit het perspectief van de belangenbehartiger

draagt vastgoed hoofdzakelijk bij aan de inhoudelijke

sociaalmaatschappelijke beleidsdoelstellingen.

Voorbeelden zijn het theater, welzijn, en sportaccom-

modaties. De belangenbehartiger beoogt met het

vastgoed maatschappelijk gewenste effecten te stimu-

leren. Ten slotte ziet de huismeester vastgoed als

onderdeel van de gebouwde omgeving. In dat licht is

het een middel om de stad te voorzien van voldoende

werkgelegenheid, woonmogelijkheden en recreatie.

Hierbij staan de toegevoegde waarden van vastgoed

als het stimuleren van fysiekruimtelijke effecten,

het stimuleren van de economie en het verbeteren

van de belevingswaarde voorop. Maar ook burgers

zullen verschillende waarden uit bovenstaande lijst

toekennen aan ‘hun’ maatschappelijk vastgoed. Een

kerktoren is daar een sprekend voorbeeld van. Weinig

burgers zullen betwisten dat de gemeente een zekere

taak heeft in het behoud van dit lokale erfgoed.

De discussie zal eerder gevoerd worden over de

hoeveelheid middelen die hiervoor wordt ingezet dan

het feit dat dit gebeurt.

“Met name het uitbesteden van vast-

goedtaken vraagt een professionele

vastgoedorganisatie.”

Heroriëntatie op gemeentelijk vastgoedNagenoeg alle gemeenten bezinnen zich momenteel op

hun primaire vastgoedtaak. Als vastgoed daadwerkelijk

een bijdrage moet leveren aan de structurele bezuinig-

ingen is het maken van fundamentele keuzen onont-

beerlijk (Schönau & De Vos, 2010). In een tijd dat de

kerntakendiscussie in alle hevigheid losbarst, kan expli-

ciet gemaakte toegevoegde waarde zware beslissingen

over gemeentelijk vastgoed verlichten.

fIGuur 1

Maatschappelijk vastgoed als middel om doelen te realiseren (Van Leent, 2008)

Doelstellingontmoeting,ontplooiing,opvang,ontspanning,enz.

Functieonderwijs,welzijn,zorg,cultuur,enz.

Voorzieningschool,buurthuis,sportcentrum,kinderboerderij,enz.

Vastgoedschoolgebouw,sporthal,MFA

realiseert

vervult

accommodeert

fIGuur 2

Typen gemeentelijk vastgoedbeleid

Typ

en v

astg

oed

en b

edri

jfsv

oeri

ng

VG

als

kos

ten

pos

t

Breed

Ondernemende gemeente

Accommoderende gemeente

Faciliterende gemeente

Minimale gemeente

Smal (wettelijk kader)

Gemeentelijke taakopvatting

VG

als

hef

boo

m

28 29SERV ICE M AGA ZINE M A ART 20 1 1

Voorwaarde voor een zuivere afweging is de inbreng

van professionele vastgoedkennis, -vaardigheden

én de juiste objectinformatie. Elke gemeentelijke

vastgoedorganisatie moet dit zelf kunnen leveren.

De heroriëntatie mondt uit in een beslissing over

het soort gemeente dat men wenst te zijn en welk

soort takenpakket ten aanzien van vastgoed daarbij

hoort. In dit kader ontstaan vier typen gemeentelijk

vastgoedbeleid.

De ‘ondernemende’ gemeente heeft als beleid om het

gemeentelijk vastgoed als hefboom in te zetten bij

maatschappelijke en strategische ontwikkelingen. De

‘minimale’ gemeente daarentegen beschouwt vastgoed

als kostenpost en richt zich primair op het sturen

van maatschappelijke doelen. Vastgoedtaken worden

uitbesteed aan de markt. Daartussen bevinden zich

de ‘accommoderende’ en de ‘faciliterende’ gemeente.

Naarmate de gemeente meer taken aan de markt

overlaat en minder zelf uitvoert, wordt de sturing

vanuit de regierol belangrijker. Met name het uitbeste-

den van vastgoedtaken vraagt een professionele

vastgoedorganisatie. Uit het onderzoek ‘Professioneel

gemeentelijk vastgoed’ blijkt dat uitbesteden een

hoge mate van professionaliteit vraagt en goed

inzicht in de vastgoedportefeuille nodig is om een

goede vraag te formuleren voor de markt en daarmee

een faire prijs te krijgen (Twynstra Gudde, 2010).

Gemeentelijk vastgoed als marktOm te bepalen welke vastgoedtaken een gemeente

feitelijk kan overlaten aan de markt, wordt een

model gehanteerd waarmee de focus binnen

de gemeentelijke vastgoedportefeuille wordt

vastgesteld. In figuur 3 worden deelportefeuilles

onderkend aan de hand van twee dimensies:

afhankelijkheid van de gebruiker van (gemeentelijke)

subsidies en de alternatieve aanwendbaarheid van

het vastgoedobject. Zo is een marktconform kantoor

courant en is de eindgebruiker onafhankelijk van

subsidies. Dit vastgoed bevindt zich in het kwadrant

linksboven in het model. Een theater daarentegen

heeft een lage alternatieve aanwendbaarheid en de

theaterorganisatie kan niet of nauwelijks bestaan

zonder publiek geld. Een bioscoop heeft een specifieke functie,

maar de exploitatie is in de regel niet afhankelijk van publiek geld.

In principe genereert vastgoed in elk van de vier kwadranten toege-

voegde waarde voor een stad, of het nu een theater, bioscoop

of stadskantoor is. Het is alleen de vraag of de (commerciële)

vastgoedmarkt dit ook zo ziet. Over het algemeen wordt vastgoed

in het kwadrant rechtsonder als oninteressant en onrendabel

beschouwd door marktpartijen vanwege zowel de lage alternatieve

aanwendbaarheid als de structurele afhankelijkheid van publiek

geld (en daarmee zeggenschap en de afhankelijkheid van de

politiek). Dit levert het argument waarom gemeenten juist hier de

focus op moeten leggen. In dit deel bevindt zich het gemeentelijk

kernvastgoed. In eerste aanleg dient een gemeente zich toe te

leggen op de ontwikkeling en beheer van dit type vastgoed. Het is

een zuivere vorm van maatschappelijk vastgoed, waar de gemeente

de natuurlijke eigenaar van is.

Dit leidt tot de conclusie dat slechts delen van de gemeentelijke

vastgoedportefeuille zich goed lenen voor uitbesteding, waarbij

het gemeentelijke kernvastgoed op de laatste plaats komt. Des

te meer een vastgoedobject als maatschappelijke voorziening te

kwalificeren is, hoe groter de kans dat dit zich in het kwadrant

rechtsonder bevindt. Met de kennis dat dit soort gemeentelijk

vastgoed gekarakteriseerd wordt door lage alternatieve

fIGuur 3

(Deel)portefeuilles van gemeentelijk vastgoed

Afh

anke

lijkh

eid

eind

gebr

uike

r va

n ((

gem

eent

elijk

e) s

ubsi

die

Afh

anke

lijk

Hoog

Alternatieve aanwendbaarheid VG

Laag

On

afh

anke

lijk

Marktkantoor

Stadskantoor

Bioscoop

Theater

Alternatieve aanwendbaarheid VG

fIGuur 4

Focus gemeentelijke vastgoedportefeuille

Afh

anke

lijkh

eid

eind

gebr

uike

r va

n (g

emee

ntel

ijke)

sub

sidi

e

Afh

anke

lijk

Hoog Laag

On

afh

anke

lijk

Marktkantoor

Stadskantoor

Bioscoop Gemeentelijk kernvastgoed

Theater

fIGuur 5

Strategieën gemeentelijk vastgoed

Afh

anke

lijk

Afh

anke

lijkh

eid

eind

gebr

uike

r va

n (g

emee

ntel

ijke)

sub

sidi

e

Hoog

Alternatieve aanwendbaarheid VG

Laag

On

afh

anke

lijk

Verzelfstandigen gebruiker sturen op verbreding en commercialisering bedrijfsexploitatie

Marktconformiteit gebouwen en gebouwenbeheer

aanwendbaarheid en een sterke afhankelijkheid van

publiek geld, kan doelgerichter geïntervenieerd worden.

Als het doel is om op termijn ook deze objecten van de

portefeuille naar de markt te brengen, kan onderscheid

worden gemaakt in twee strategieën:

• verzelfstandiging van de gebruiker (instellingen)

van het vastgoed

• verbeteren van de marktconformiteit van de

gebouwen en het gebouwbeheer.

Verzelfstandiging van de gebruiker De gebruiker wordt nadrukkelijk gezien als exploitant

en wordt aangesproken op de integrale (bedrijfs)-

exploitatie. De verzelfstandiging van de gebruiker

gaat gepaard met een bedrijfsmatige exploitatie en

een bredere en commerciële blik op de markt. De

gemeente kan dit stimuleren door de introductie van

een lumpsumfinanciering en/of subsidiering.

Verbeteringen in de exploitatie door de gebruiker zijn

mogelijk door bijvoorbeeld het hanteren van ruimere

openingstijden, verbreding van het aantal doelgroepen,

marketing en cross-selling van producten. Een film-

huis commercialiseert haar bedrijfsvoering door de

programmering en marketing aan te passen aan een

bredere doelgroep, waardoor ze minder afhankelijk

wordt van publiek geld.

“Slechts delen van de gemeentelijke

vastgoedportefeuille lenen zich

goed voor uitbesteding, waarbij het

gemeentelijke kernvastgoed op de

laatste plaats komt.”

Verbeteren van de marktconformiteitDeze strategie richt zich op het verhogen van de markt-

conformiteit van het vastgoed. Marktconformiteit

wordt verkregen als het gebouw meer (toekomstige)

gebruiksmogelijkheden krijgt. De flexibiliteit van het

gebouw kan worden vergroot door stramienvoering,

maatvoering en compartimentering of clustering.

Maar ook de gemeente kan de toekomstige gebruiks-

mogelijkheden verbeteren door een flexibel of ruimer

bestemmingsplan. Het accepteren van huurders met

lagere eisen, zoals kunstenaars en artiesten kan tevens

bij aanvang een middel zijn om de aanwendbaarheid

van het vastgoed op de lange termijn te vergroten.

Vervolgens is het aan marktpartijen zelf om de exploi-

tatie te verbeteren.

Tot slotEen gemeente heeft dus de keuze uit twee strategieën

om het gemeentelijk kernvastgoed te ‘vermarkten’. De

eerste strategie – verzelfstandiging van de gebruiker

– verloopt via de lijn van verbeterde exploitatie-

mogelijkheden. De andere optie – het verbeteren van

de marktconformiteit – verloopt via de lijn van het

vastgoedobject: de alternatieve aanwendbaarheid

wordt vergroot. Kenmerkend voor beide strategieën is

dat dit een evenwichtig samenspel van de gemeente,

marktpartijen én gebruikers vergt. Er is echter een

wezenlijk verschil in dominante competenties pas-

send bij een strategie. Bij de eerste ‘route’ wordt

ondernemerschap van een marktpartij gestimuleerd

door de gemeente op bedrijfseconomisch vlak.

De tweede route wordt meer benaderd als een ruimte-

lijk ordeningsvraagstuk. Uiteraard zijn er ook combina-

ties van deze twee strategieën mogelijk. Maar het

is aan een gemeente om te bepalen of en zo ja, via

welke lijn zij deze ontwikkeling inzet. Daarbij spelen

afwegingen een rol, zoals welk type gemeente

zij wenst te zijn (van minimaal tot ondernemend),

welke middelen – zoals competenties – zij tot haar

beschikking heeft en welke strategie binnen die

gemeente in het verleden succesvol is gebleken. Dit

hangt af van het ondernemingsklimaat, de grond-

posities, gemeentelijke grondpolitiek, de stevigheid en

het professionaliteitgehalte van de maatschappelijke

instellingen, et cetera. De toegevoegde waarde van

maatschappelijk vastgoed is sterk contextgebonden.

Alleen wanneer men de betekenis en waarde van

vastgoed voor de gemeente in brede zin doorgrondt,

kan het potentieel van samenwerken met de markt

worden benut.

LiteratuurJonge, H. de (1996). Toegevoegde waarde van concern-

huisvesting. Paper presenter at NSC Conference,

oktober 1996.

Tetterode, J. van (2010). Maar wethouder,… dan

verkopen we toch het tafelzilver.

Schönau, W.F. & De Vos, C. (2010). Strategisch bezui-

nigen op gemeentelijk vastgoed. SerVicE Magazine 17.3,

25-27.

Twynstra Gudde (2010) Professioneel Gemeentelijk

Vastgoed.