Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent...andere organen dan de gewone hoven en rechtbanken...

Faculteit Rechtsgeleerdheid

Universiteit Gent

Academiejaar 2016-2017

BIJKOMEND RECHTSHERSTEL NA VERNIETIGING OF ONWETTIGVERKLARING

DOOR DE RAAD VAN STATE

Masterproef van de opleiding

‘Master in de rechten’

Ingediend door:

Hannes Speeckaert

(Studentennr. 01109039)

Promotor: Professor dr. Sabien Lust

Commissaris: Mevr. Ann-Sophie Vandaele

INLEIDING ........................................................................................................................................................ 1

HOOFDSTUK 1: JURIDISCTIONEEL PLURALISME ................................................................................................ 2

HOOFDSTUK 2: SUBJECTIEVE EN OBJECTIEVE RECHTEN .................................................................................... 3

HOOFSTUK 3: DE OPRICHTING VAN EEN RAAD VAN STATE .............................................................................. 7

HOOFDSTUK 4: RECHTSMACHT VAN DE RAAD VAN STATE ............................................................................... 8

AFDELING 1: ALGEMEEN KADER .................................................................................................................................. 8

AFDELING 2: BEVOEGDHEID IN VOLLE RECHTSMACHT ...................................................................................................... 8

AFDELING 3: DE RAAD VAN STATE ALS CASSATIERECHTER ................................................................................................. 9

AFDELING 4: BEVOEGDHEID INZAKE HET VERGOEDINGSCONTENTIEUX ................................................................................. 9

HOOFDSTUK 5: HERVORMING VAN DE RAAD VAN STATE .............................................................................. 10

AFDELING 1: ALGEMEEN KADER ................................................................................................................................ 10

AFDELING 2: VOORNAAMSTE WIJZIGINGEN ................................................................................................................. 11

§ 1. Aanpassingen inzake de rechtsmacht van de Raad van State ............................................................... 11

§ 2: De nietigverklaring wegens schending van substantiële vormvereisten wordt afhankelijk gesteld van

de vervulling van bepaalde voorwaarden .................................................................................................... 12

§ 3. De mogelijkheid om de gevolgen van verordeningsbepalingen na nietigverklaring definitief of

voorlopig te handhaven wordt uitgebreid tot individuele beslissingen en onderworpen aan bepaalde

voorwaarden ................................................................................................................................................ 13

§ 4. Voor een partij in een procedure tot nietigverklaring wordt het mogelijk om vooraf te verzoeken om

verduidelijking van het te bieden rechtsherstel ............................................................................................ 14

§ 5. De afdeling Bestuursrechtspraak krijgt injunctie- en, in gevallen van gebonden bevoegdheid van het

bestuur, substitutiebevoegdheid in het kader van de uitvoering van arresten tot nietigverklaring ............ 15

§ 6. De regeling van de dwangsom ondergaat een aantal wijzigingen ........................................................ 15

§ 7. Er wordt voorzien in een basisregeling voor de toepassing van de bestuurlijke lus in de procedure tot

nietigverklaring ............................................................................................................................................ 16

HOOFDSTUK 6: DE KENMERKEN VAN EEN VERNIETIGINGSARREST ................................................................ 16

INLEIDING............................................................................................................................................................. 16

AFDELING 1: WERKING ERGA OMNES ......................................................................................................................... 17

§ 1. Strekking van het gezag van gewijsde ................................................................................................... 17

AFDELING 2: WERKING EX TUNC................................................................................................................................ 19

§ 1. Stilstaan van de tijd ............................................................................................................................... 19

§ 2. Punt van hernemen van de procedure ................................................................................................... 21

§ 3. Gevolgakten ........................................................................................................................................... 22

AFDELING 3: HANDHAVEN VAN GEVOLGEN (ARTIKEL 14TER RVS-WET) ............................................................................ 24

§ 1. Algemeen kader ..................................................................................................................................... 24

§ 2. Voorwaarden ......................................................................................................................................... 26 A. Op verzoek van een verwerende of tussenkomende partij ................................................................................... 27 B. Om uitzonderlijke redenen .................................................................................................................................... 27 C. Na een tegensprekelijk debat bij een met bijzondere redenen omklede beslissing waarbij rekening kan worden

gehouden met de belangen van derden .................................................................................................................... 27 § 3. Temporeel toepassingsgebied ............................................................................................................... 28

HOOFDSTUK 7: VERNIETIGING EN RECHTSHERSTEL ........................................................................................ 28

AFDELING 1: INSTANTRECHTSHERSTEL ........................................................................................................................ 28

AFDELING 2: HET NEMEN VAN EEN NIEUWE BESLISSING ................................................................................................. 29

AFDELING 3: GEBONDEN BEVOEGDHEID VOLGEND UIT EEN VERNIETIGINGSARREST .............................................................. 30

HOOFDSTUK 8: FINALE GESCHILLENBESLECHTING DOOR DE RAAD VAN STATE .............................................. 31

AFDELING 1: VINGERWIJZINGEN (ARTIKEL 35/1 RVS-WET) ........................................................................................... 31

AFDELING 2: INJUNCTIE (ARTIKEL 36 RVS-WET) .......................................................................................................... 33

§ 1. Algemeen kader ..................................................................................................................................... 33

§ 2. Voorwaarden ......................................................................................................................................... 33

AFDELING 3: SUBSTITUTIE (ARTIKEL 36 RVS-WET) ....................................................................................................... 35

AFDELING 4: DWANGSOM (ARTIKEL 36 RVS-WET) ....................................................................................................... 36

§ 1. Algemeen kader ..................................................................................................................................... 36

§ 2. Hervorming 2014 ................................................................................................................................... 39

§ 3. Voorwaarden tot het opleggen van een dwangsom ............................................................................. 40 A. Vernietigingsarrest ................................................................................................................................................ 40 B. Onthoudings- en/of handelingsplicht .................................................................................................................... 41

1. Handelingsplicht .......................................................................................................................................... 41 2. Onthoudingsplicht ....................................................................................................................................... 43

C. Niet-uitvoering onthoudings- en/of handelingsplicht ........................................................................................... 44 § 4. Procedurele aspecten ............................................................................................................................ 47

A. Partijen die de dwangsom kunnen vorderen ......................................................................................................... 47 B. De betrokken overheid .......................................................................................................................................... 47 C. Procedure .............................................................................................................................................................. 48 D. Terechtzitting ........................................................................................................................................................ 50 E. Tussengeschillen .................................................................................................................................................... 51 F. Het arrest ............................................................................................................................................................... 52 G. Het wijzigen van het bedrag .................................................................................................................................. 54 H. De bestemming van het bedrag ............................................................................................................................ 55 I. De uitvoering van de dwangsom............................................................................................................................. 56

§ 5. Over subjectieve rechten ....................................................................................................................... 56 A. GwH 27 maart 2014, nr. 56/2014 .......................................................................................................................... 57 B. De impact van de wijziging van artikel 144 van de Grondwet en de Hervormingswet van 20 januari 2014 ......... 58 C. Conclusie ................................................................................................................................................................ 60

AFDELING 5: BESTUURLIJKE LUS ................................................................................................................................ 60

§ 1. De bestuurlijke lus in de procedure voor de Raad van State.................................................................. 61

§ 2. De arresten nr. 74/2014 van 8 mei 2014, nr. 103/2015 van 16 juli 2015 en nr. 152/2015 van 29

oktober van het Grondwettelijk Hof ............................................................................................................. 63

§ 3. Een nieuwe bestuurlijke lus voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen ........................................... 64

§ 4. Conclusie ................................................................................................................................................ 67

AFDELING 6: SCHADEVERGOEDING TOT HERSTEL .......................................................................................................... 67

§ 1. Algemeen kader ..................................................................................................................................... 67 A. Inleiding ................................................................................................................................................................. 67 B. Burgerlijke schadevergoeding op grond van artikel 1382 BW ............................................................................... 70 C. Herstelvergoeding voor buitengewone schade op grond van artikel 11 RvS-Wet ................................................ 71 D. Geen autonome vordering .................................................................................................................................... 72

§ 2. Toepassingsgebied................................................................................................................................. 72 A. Partijen die de schadevergoeding tot herstel kunnen vorderen ........................................................................... 72 B. Ten laste van de steller van de handeling .............................................................................................................. 73 C. Vergoeding die in aanmerking komt ...................................................................................................................... 74

§ 3. Electa una via non datur recursus ad alteram ....................................................................................... 75

§ 4. Voorwaarden voor de toekenning van de schadevergoeding tot herstel .............................................. 78 A. Een onwettigheid ................................................................................................................................................... 78 B. Een nadeel ............................................................................................................................................................. 85 C. Causaal verband tussen de vastgestelde onwettigheid en het geleden nadeel .................................................... 86

§ 5. Procedure ............................................................................................................................................... 88 A. Verloop procedure ................................................................................................................................................. 88

B. Inhoud van het verzoek ......................................................................................................................................... 90 C. Onderzoek en beoordeling van het verzoek tot schadevergoeding tot herstel ..................................................... 92 D. Gevolgen arrest ..................................................................................................................................................... 94

§ 6. De werking in de tijd van artikel 11bis RvS-Wet .................................................................................... 96

§ 7. Naar de burgerlijke rechter of de Raad van State?................................................................................ 97 A. Partijen in het geding ............................................................................................................................................. 97

1. De verzoekende partij ................................................................................................................................. 97 2. De partij gehouden tot schadevergoeding .................................................................................................. 97

B. Vergoeding die in aanmerking komt ...................................................................................................................... 98 C. Het begrip fout versus het begrip onwettigheid .................................................................................................... 99 D. De aard van het nadeel........................................................................................................................................ 100 E. Oorzakelijk verband ............................................................................................................................................. 101 F. Procedurele verschillen ........................................................................................................................................ 101

HOOFDSTUK 9: CONCLUSIE .......................................................................................................................... 103

BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................................... 104

1

INLEIDING

Dit onderzoek zal zich toespitsen op de mogelijkheden en grenzen van finale

geschillenbeslechting door de Raad van State in het raam van het annulatiecontentieux. De

loutere mogelijkheid om een vernietiging uit te spreken kwam de voorbije jaren steeds meer

onder druk te staan. Zo was er de kritiek rond de vernietiging van een aantal grote projecten

om louter formalistische redenen. Daarnaast moest de rechtzoekende vaak ware

procedureoorlogen voeren om het uiteindelijk beoogde rechtsherstel te bekomen.

Dit heeft in 2014 uiteindelijk geresulteerd in een grondige hervorming van de procedure voor

de Raad van State.

Enerzijds is er de wijziging van artikel 144 van de Grondwet met daar op volgend de Wet van

6 januari 2014 met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake aangelegenheden

bedoeld in artikel 77 van de Grondwet waarbij de Gecoördineerde Wetten op de Raad van

State van 1973 deels worden gewijzigd om aan de Raad van State de mogelijkheid te bieden

om een schadevergoeding tot herstel toe te kennen aan de rechtzoekende die wordt

benadeeld door een onwettige bestuurshandeling.

Anderzijds is er de Wet van 20 februari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de

procedureregeling en de organisatie van de Raad van State die streeft naar een optimaal

rechtsherstel en een gunstiger proceseconomisch kader.

Vooreerst zal in dit onderzoek het grondwettelijk kader, waarbinnen finale

geschillenbeslechting door de Raad van State mogelijk is, worden uiteengezet. Vanuit

historisch oogpunt, is het daarbij onvermijdelijk om een bespreking te wijden aan de voorbije

evoluties die de Raad van State heeft ondergaan, maar ook om stil te staan bij de oprichting

van de Raad van State en diens diverse bevoegdheden. Daarna zal dieper ingegaan worden

op de kenmerken van een vernietiging en het rechtsherstel dat hieraan verbonden is. Ten

slotte zullen de verschillende middelen waarover de Raad van State beschikt, in het raam van

een optimaal en finaal rechtsherstel voor de rechtzoekende, onderzocht en uiteengezet

worden. De hervorming van 2014 staat centraal in dit onderzoek gezien de grote impact die

ze heeft op de procedures voor de Raad van State. Zo wordt onder meer de dwangsom- en

injunctieprocedure grondig hervormd en kan de Raad van State een schadevergoeding tot

herstel toekennen.

Gezien de ruime omvang van het onderwerp zal het overheidsopdrachtencontentieux en

rechtsherstel inzake schorsingsprocedures niet behandeld worden in dit onderzoek.

Hoewel de hervorming van 2014 een eerste stap is in de goede richting, staat de finale

geschillenbeslechting door de Raad van State nog steeds in zijn kinderschoenen. Er zal dan

ook steeds met een kritische blik gekeken worden naar de verschillende wijzigingen die

werden doorgevoerd.

Zowel de maatschappelijke, als academische relevantie van dit onderwerp kan moeilijk onder

stoelen of banken worden gestoken. Het is uiteraard belangrijk voor de rechtzoekende te

weten wat zijn opties zijn indien een vernietigingsarrest werd uitgesproken door de Raad van

State. In welke mate kan de situatie van een persoon die benadeeld wordt door een akte die

naderhand nietig wordt verklaard hersteld worden? Over welke mogelijkheden beschikt men

dan als benadeelde? Is het interessanter om schadevergoeding te vorderen voor de Raad van

2

State of voor de burgerlijke rechter? Dit zijn zaken waar de rechtzoekende mee geconfronteerd

wordt en die zullen behandeld worden in dit onderzoek.

HOOFDSTUK 1: JURIDISCTIONEEL PLURALISME

1. Het begrip rechterlijke macht behelst een organieke en functionele betekenis. De organieke

betekenis slaat op het begrip “gewone hoven en rechtbanken”, zoals dit wordt gehanteerd in

artikel 40 van de Grondwet. De gewone hoven en rechtbanken beslaan de vrederechters, de

politierechtbanken, de arrondissementsrechtbanken, de rechtbanken van eerste aanleg, de

arbeidsrechtbanken, de rechtbanken van koophandel, de militaire gerechten, de

strafuitvoeringsrechtbanken, de hoven van beroep, de arbeidshoven, de hoven van assisen

en het Hof van Cassatie.1

Jurisdictioneel pluralisme slaat dus op het feit dat de rechtsprekende functie van de rechterlijke

macht wordt uitgeoefend door enerzijds de gewone hoven en rechtbanken en anderzijds de

administratieve rechtscolleges en het Grondwettelijk Hof.2

De functionele betekenis slaat op de jurisdictionele functie die de rechterlijke macht uitoefent.

Deze functie wordt in België niet louter uitgeoefend door de gewone hoven en rechtbanken

maar ook door de zogenaamde administratieve rechtbanken en door het Grondwettelijk Hof.

2. Door de Grondwet werd een bevoegdheidsverdeling bepaald volgens dewelke subjectieve

geschillen in beginsel behoren tot de bevoegdheid van de rechtscolleges van de rechterlijke

macht en de bevoegdheid om te oordelen over objectieve geschillen werd toevertrouwd aan

administratieve rechtscolleges.

Artikel 144, eerste lid van de Grondwet bepaalt dat geschillen over burgerlijke rechten bij

uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken behoren. Met rechtbanken worden de

gewone hoven en rechtbanken bedoeld. Artikel 145 van de Grondwet bepaalt dat geschillen

over politieke rechten tot de bevoegdheid van de rechtbanken behoren, tenzij wanneer de wet

daar uitzonderingen op voorziet. Deze geschillen kunnen dus overgedragen worden aan

andere organen dan de gewone hoven en rechtbanken met name aan de buitengerechtelijke

administratieve rechtscolleges.3 Deze administratieve rechtscolleges doen aan rechtspraak,

maar leunen dicht bij de uitvoerende macht aan.4

1 J. VANDE LANOTTE, G. GOEDERTIER, Y. HAECK, J. GOOSSENS en T. DE PELSMAEKER, Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, die Keure, 2015 (8e ed.), 960. 2 Voor een uitgebreide en kritische bespreking van het jurisdictioneel pluralisme zie: R. ANDERSEN, "Monisme ou dualisme juridictionnels. Un vrai ou un faux dilemme ?", in W. PINTENS, A. ALEN, E. DIRIX en P. SENAEVE (eds.), Vigilantibus ius scriptum. Feestbundel voor Hugo Vandenberghe, Brugge, Die Keure, 2007, 15-21; M. BOES, "Evaluatie van de evolutie van de bestuursrechtspraak : het dualisme op zijn retour?”, TBP 2009, 259-277; A. COPPENS, “De volmaakte rechtsstaat”, RW 2002-03, 1241-1254; M. PÂQUES en L. DONNAY, "Juridiction ordinaire et juridiction administrative en droit belge", CDPK 2007, 73-93; D. VERBIEST, “Jurisdictionele rechtsbescherming tegen de overheid: is monisme de remedie?”, RW 2003-04, 1241-1259; D. VERBIEST, "Jurisdictionele rechtsbescherming : monistische droom en dualistische realiteit", TBP 2009, 278-303; D. VERBIEST, "Geografische decentralisatie van administratieve rechtspraak", Ius en Actores 2011, 183-196. 3 J. GOOSSENS, “De vervaagde grens tussen burgerlijke en administratieve rechter”, TBP 2014, 275. 4 P. VAN ORSHOVEN, “Jurisdictioneel pluralisme, administratieve rechtscolleges, Raad van State: een kritische geheugensteun”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 6.

3

3. Vóór de oprichting van administratieve rechtscolleges heerste in België een grote mate van

terughoudendheid van de rechterlijke macht inzake het optreden tegen het bestuur. Deze

terughoudendheid werd enigszins een halt toegeroepen door het Flandria-arrest van het Hof

van Cassatie.5 Dit arrest had immers tot gevolg dat de burgerlijke rechter elk subjectief recht

dient te beschermen, ook indien de overheid als drager van de openbare macht, en dus niet

meer louter als privaatrechtelijke persoon, optreedt. Zo is de overheid aansprakelijk, met

toepassing van art. 1382 e.v. B.W., voor elke onzorgvuldige, zowel individueel als

verordenende, bestuurshandeling en wordt aangenomen dat een onwettigheid op zich een

fout oplevert die de aansprakelijkheid van de overheid in het gedrang brengt wanneer daardoor

schade werd verricht.6

Daarnaast beschikken de hoven en rechtbanken over een ander wapen, met name de exceptie

van onwettigheid die wordt veruitwendigd in artikel 159 van de Grondwet. Dit artikel bepaalt

dat de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en

verordeningen toepassen in zoverre zij met de wetten overeenstemmen. De gewone hoven

en rechtbanken kunnen deze besluiten slechts buiten toepassing verklaren (en dus niet

vernietigen), waarbij die buiten toepassingsverklaring slechts inter partes werkt.

Deze mogelijkheden om op te treden tegen een onwettig handelende overheid werden steeds

meer als ontoereikend beschouwd wat uiteindelijk in 1946 heeft geleid tot de oprichting van

een Raad van State.

4. De Raad van State werd opgericht als orgaan dat enerzijds de wetgever van advies zou

dienen en anderzijds als administratief rechtscollege uitspraak zou doen over bepaalde

bestuursgeschillen.7 De Raad van State is een rechterlijke instantie want hij beslecht

jurisdictionele (administratiefrechtelijke) geschillen, maar hij ressorteert niet onder één der drie

machten en wordt daarentegen beschouwd als een rechtscollege sui generis.

Door de oprichting van dergelijk administratief rechtscollege bood de wetgever de mogelijkheid

aan de burger om bestuurshandelingen te betwisten op grond van een integrale

wettigheidscontrole ingeval die handeling niet direct afbreuk deed aan de subjectieve rechten

van de betrokken verzoeker, wat voorheen niet mogelijk was. Daarenboven kreeg de Raad

van State de bevoegdheid om een bestuurshandeling nietig te verklaren met een gezag van

gewijsde erga omnes.8

HOOFDSTUK 2: SUBJECTIEVE EN OBJECTIEVE RECHTEN

5. Jurisdictioneel pluralisme heeft tot gevolg dat de burger die rechtsbescherming zoekt tegen

een bepaald overheidsoptreden zich zal moeten wenden tot het jurisdictioneel orgaan dat in

het aanbelangend geschil bevoegd is.

5 Cass. 5 november 1920, Pas. 1920, I, 193-240. 6 P. VAN ORSHOVEN, “Jurisdictioneel pluralisme, administratieve rechtscolleges, Raad van State: een kritische geheugensteun”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 4; zie evenwel infra met betrekking tot de zogenaamde eenheid van onwettigheid en fout. 7 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2010, 91. 8 M. VAN DAMME, “Gerechtelijke hervorming en de administratieve rechtsbedeling”, in H. BOCKEN, (ed.), De gerechtelijke hervorming, Brugge, die Keure, 2012, 51.

4

Zoals uiteengezet, liggen de artikelen 144, 145 en 146 van de Grondwet aan de basis van de

verdeling van de bevoegdheden in verband met het beslechten van geschillen. Deze verdeling

van bevoegdheden is gebaseerd op het onderscheid tussen subjectieve en objectieve

rechten.9

6. Een subjectief recht is, zoals wordt omschreven in het basiswerk van A. MAST, een recht

dat bestaat in hoofde van een rechtssubject wanneer dit van een ander rechtssubject het

stellen van een bepaalde handeling of het zich daarvan onthouden kan eisen op grond van

een norm van het objectief recht die laatstgenoemd rechtssubject daartoe rechtstreeks

verplicht, en waarbij het rechtssubject dat de uitvoering van die verplichting eist een voldoende

eigen belang heeft bij die uitvoering.10

7. Uit de artikelen 144 en 145 van de Grondwet volgt dat de geschillen over subjectieve rechten

altijd, wat de geschillen over burgerlijke rechten betreft en, in beginsel, wat de geschillen over

politieke rechten betreft tot de rechtsmacht van de gewone hoven en rechtbanken behoren.

Onder voorbehoud van een toewijzing van bevoegdheid inzake politieke rechten is de Raad

van State dan ook niet bevoegd om kennis te nemen van beroepen tot nietigverklaring waarvan

het werkelijke en rechtstreekse voorwerp een geschil over subjectieve rechten betreft.

Zo oordeelde het Hof van Cassatie in zijn arrest van 5 november 2015 als volgt:

“de bevoegdheid van de Raad van State als annulatierechter wordt bepaald door het werkelijk

en rechtstreeks voorwerp van de ingestelde vordering. Overeenkomstig de artikelen 144 en

145 van de Grondwet behoren geschillen over subjectieve rechten in de regel tot de

bevoegdheid van de justitiële rechter. De Raad van State is niet bevoegd indien de vordering

strekt tot de nietigverklaring van een administratieve rechtshandeling waarbij een

administratieve overheid weigert een verplichting uit te voeren die overeenstemt met een

subjectief recht van de verzoeker en het ingeroepen annulatiemiddel gebaseerd is op de regel

van materieel recht die deze verplichting in het leven roept en het geschil inhoudelijk bepaalt.”11

De bevoegdheid van de Raad van State hangt aldus af van de vraag of de bestreden beslissing

er één is waarbij de overheid gebruik heeft gemaakt van haar discretionaire

beoordelingsbevoegdheid, of integendeel waarbij de overheid vaststelt dat de betrokkene

9 Zie daarover o.a. B. BLERO, "Compétence liée et droit subjectif, compétence discrétionnaire et droit objectif: les nuances d’une double équation", in M. LEROY, (ed.), Actualités en droit public, Brussel, Bruylant, 2010, 43-113; A. KETTELS, "Le choix du juge en matière de contentieux administratif – Questions choisies", in A.L. DURVIAUX en M. PÂQUES, (eds.), Droit administratif et contentieux, Brussel, Larcier, 2016, 77-102; S. LUST, “Tussen objectief en subjectief beroep: belang en hoedanigheid in de procedure voor de Raad van State” in X. (ed.), Goed procesrecht – Goed procederen, XXIXe Postuniversitaire Cyclus Willy Delva 2002-2003, Mechelen, Kluwer, 2003, 622-701; S. RIXHON, "Le choix du juge quant à l’objectif véritable du recours", in A.L. DURVIAUX, en M. PÂQUES, (eds.), Droit administratif et contentieux, Brussel, Larcier, 2016, 11-26; C. SMEYERS en F. SEBREGHTS, “Subjectieve rechten en de burgerlijke rechtbanken: koele minnaars of een duurzaam huwelijk”, TOO 2015, 444-457; J. VANPRAET, Vlaamse bestuursrechtscolleges in een grondwettelijk perspectief. Grenzen en mogelijkheden van een Vlaamse Justitie, Brugge, die Keure, 2015, 33-36; VANDAELE, A.-S., “Convenant voor brownfield geen verboden terrein voor RvS”, TOO 2015, 230-232. 10 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2014, 1013. 11 Cass. 5 november 2015, C.14.0452.

5

voldoet aan de wettelijke en reglementaire voorwaarden waardoor de betrokkene zich kan

beroepen op een welbepaald recht.12

In een recent arrest van 8 september 2016, heeft het Hof van Cassatie daaraan toegevoegd

dat wanneer de administratieve overheid niet over een beoordelingsbevoegdheid beschikt, dit

niet van aard is om de bevoegdheid van de Raad van State uit te sluiten, doch op voorwaarde

dat de uit de betrokken regelgeving voortvloeiende verplichting voor die overheid, niet aansluit

op een subjectief recht in hoofde van de betrokken verzoekende partij.13 In een nog recenter

arrest van de Algemene Vergadering van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van

State van 6 oktober 2016, werd die rechtspraak van het Hof van Cassatie volmondig

bijgetreden.14

8. Subjectieve geschillen behoren in beginsel toe aan de gewone hoven en rechtbanken: de

artikelen 144 en 145 van de Grondwet verlenen immers aan de gewone hoven rechtbanken

de principiële bevoegdheid om geschillen te beslechten over burgerlijke en politieke rechten,

met dien verstande dat wat de politieke rechten betreft de wet er in kan voorzien om deze te

laten beslechten door een daartoe opgericht rechtscollege.

Er wordt aldus een onderscheid gemaakt tussen enerzijds de burgerlijke rechten en anderzijds

de politieke rechten.

9. Krachtens artikel 144, eerste lid van de Grondwet behoren de geschillen met betrekking tot

burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de gewone hoven en rechtbanken. Sinds de

Grondwetswijziging van 6 januari 2014 tot wijziging van artikel 144 van de Grondwet15 werd

een tweede lid aan dit artikel toegevoegd dat bepaalt dat de Raad van State of de federale

administratieve rechtscolleges kunnen beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun

beslissingen, indien dit door de wet zo wordt bepaald. De toevoeging van dit tweede lid doet

evenwel niets af aan de principiële onbevoegdheid van de Raad van State om te oordelen

over een subjectief geschil.

10. Krachtens artikel 145 van de Grondwet zijn de gewone hoven en rechtbanken in principe

bevoegd om te oordelen over politieke rechten, behoudens de bij wet gestelde uitzonderingen.

Het komt er dus op neer dat wat subjectieve rechten betreft, de rechtzoekende in principe een

beroep zal moeten doen op de gewone hoven en rechtbanken. De administratieve

rechtscolleges hebben op het vlak van een subjectief rechtsgeschil enkel een toegewezen

bevoegdheid die uitsluitend beperkt is tot geschillen die een politiek recht tot voorwerp

hebben.16

11. Er werd lange tijd van uitgegaan dat de kwalificatie van een subjectief rechts als politiek

recht buiten enig rechterlijke toezicht viel. Indien men deze redenering zou volgen volstond het

12 Vaststaande rechtspraak van de Raad van State. Zie bvb.: RvS bvba Taxi Gilbert, nr. 218.454, 13 maart 2012; RvS nv Aspiravi, nr. 231.090, 30 april 2015; RvS Vandeputte, nr. 234.083, 9 maart 2016; RvS Leys, nr. 235.131, 20 juni 2016, TBP 2016, 516. 13 Cass. 8 september 2016. Zie ook de voorafgaande arresten van de Raad van State: RvS Deville, nr. 213.310, 17 mei 2011 en RvS Stainier, nr. 213.311, 17 mei 2011. 14 RvS Pelckmans, nr. 236.002, 6 oktober 2016, TBP 2016, 592. Zie evenwel contra enkele maanden voordien: RvS Leys, nr. 235.131, 20 juni 2016, TBP 2016, 516. 15 BS 31 januari 2014. 16 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2014, 1020.

6

dus voor de wetgever dat een subjectief recht als politiek recht zou worden gekwalificeerd en

zou worden toegewezen aan een ander rechtsprekend orgaan dan deze bedoeld in artikel 144

van de Grondwet; van een inhoudelijke beoordeling over wat al dan niet een politiek recht is

was dus geen sprake.

Sinds het arrest van het toenmalig Arbitragehof van 18 maart 1997 werd van deze ‘organieke’

benadering afgestapt. Het Arbitragehof oordeelde immers dat door evenwel te bepalen dat

geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken

behoren, artikel 144 van de Grondwet aan eenieder een waarborg verleent die niet op

willekeurige wijze aan sommigen kan worden ontnomen: mocht blijken dat aan een categorie

van personen het recht wordt ontzegd om een betwisting over een burgerlijk recht bij de

rechtbanken aanhangig te maken, dan zou dat verschil in behandeling niet kunnen worden

verantwoord, aangezien het op het voormelde artikel 144 Grondwet zou stuiten. Het zou artikel

10 van de Grondwet dan ook schenden.17 Deze opvatting stelt dat er wel degelijk een

inhoudelijke toets dient te gebeuren wanneer een subjectief recht als politiek recht wordt

beschouwd door de wetgever. Daarbij zal volgens het Grondwettelijk Hof getoetst worden of

de overheid optreedt binnen de uitoefening van een functie die dermate verband houdt met de

prerogatieven van het openbaar gezag van de Staat dat zij zich bevindt buiten de sfeer van de

betwistingen met betrekking tot de burgerlijke rechten in de zin van artikel 144 van de

Grondwet vooraleer een subjectief recht als politiek kan worden beschouwd en bijgevolg dus

aan de beoordeling van een administratief rechtscollege kan worden onderworpen.18

Een geschil over een administratieve rechtshandeling, waar de Afdeling Bestuursrechtspraak

van de Raad van State bevoegd voor is om uitspraak over te doen, kan moeilijk worden

beschouwd als een geschil over een politiek recht.19 Aan dit probleem werd verholpen door te

stellen dat een beroep bij de Raad van State een objectief beroep is, wat inhoudt dat het niet

de bescherming van een subjectief recht beoogt, maar daarentegen een legaliteitscontrole van

normen van het objectief recht tot voorwerp heeft20 en zal de rechtsmacht van de Raad van

State steeds zijn grondslag moeten vinden in artikel 146 van de Grondwet.21

17 Arbitragehof 18 maart 1997, nr. 14/97, B.3. 18 GwH 26 november 2009, nr. 188/2009. 19 P. VAN ORSHOVEN, “Jurisdictioneel pluralisme, administratieve rechtscolleges, Raad van State: een kritische geheugensteun”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 7. 20 Ibidem. 21 Zie daarover meer in: C. HUBERLANT, Le Conseil d'Etat et la compétence générale du pouvoir judiciaire établie par les articles 92 et 93 de la Constitution, Brussel, Bruylant, 1960, 146 p. Contra R. HAYOIT DE TERMICOURT, Le Conseil d’Etat et le pouvoir judiciaire, Brussel, Bruylant, 1939, 36 p.

7

HOOFSTUK 3: DE OPRICHTING VAN EEN RAAD VAN STATE

12. Dat de oprichting van een Raad van State in België heel wat voeten in de aarde heeft

gehad, staat buiten kijf gelet op de literatuur dienaangaande.22

De Belgische Grondwet van 1831 voorzag niet in een Raad van State, er was zelfs geen debat

ter zake. Het officiële ontwerp van de grondwetscommissie maakte geen enkele melding van

een Raad van State.23 Voor de grondwetgever van 1831 was de rechterlijke macht de

hoeksteen van de nieuwe staat, dit als toepassing van de absolute scheiding der machten. De

Belgische grondwetgever wou de terugkeer van machtsmisbruiken door de administratie

onmogelijk maken door de bescherming van individuele rechten toe te vertrouwen aan

jurisdictionele organen die volledig onafhankelijk zijn van de administratie.24

13. De steeds groter wordende vraag naar betere wetgeving luidde uiteindelijk het begin in

van de ontwikkeling van een Raad van State zoals we die vandaag kennen. Zo werd bij

Koninklijk Besluit van 3 december 1911 ‘de Bestendige Raad voor de Wetgeving’ opgericht

die tot opdracht had “advies uit te brengen in al de gewichtige vraagstukken, rakende hetzij de

rechtsbedeling, hetzij de toepassing of de verbetering der wetten, waaromtrent hij door Onzen

Minister van Justitie geraadpleegd zal worden”.25

14. In de daaropvolgende jaren zien we dat de impact van het overheidsoptreden op het

maatschappelijk leven vergrootte waardoor de roep naar de uitbouw van een administratief

rechtscollege steeds groter werd.26

De vrees voor de oprichting van een ‘Hof voor bestuurlijke betwistingen’ heeft er voor gezorgd

dat het Hof van Cassatie zijn vaste rechtspraak, dat de rechterlijke macht onbevoegd werd

geacht om te oordelen over een politiek recht dat bij gebreke aan bij de wet gestelde

uitzonderingen tot de bevoegdheid van de rechtbanken behoorde, heeft verlaten sinds het

22 Zie daarover o.m. : Ph. BOUVIER, La naissance du Conseil d’Etat de Belgique : une histoire française ?, Brussel, Bruylant, 2012, 178 p; M.L. MOUREAU, L’institution des recours pour excès de pouvoir en Belgique, Brussel, Bruylant, 1938, XII + 406 p; F. MULLER, L’institution du Conseil d’Etat en Belgique. Le combat d’un homme: Henri Velge (1911-1951), Brussel, ULB, 2003, mémoire inédit d’histoire; F. MULLER, La Cour de cassation belge à l’aune des rapports entre pouvoirs. De sa naissance dans le modèle classique de la séparation des pouvoirs à l’aube d’une extension de la fonction juridictionnelle 1832-1914/1936, Brugge, la Charte, 2011, XIV + 492 p; H. VELGE, Y, a-t-il lieu de créer en Belgique une Cour du Contentieux administratif? Quelles devraient être sa compétence et son organisation ?, Mémoires de la Classe des Lettres de l’Académie royale de Belgique, Coll. In-8°, 2e serie, T. XXXVI, Fasc. 2-1935, Brussel, 1935, 158 p; VELGE, H., La loi du 23 décembre 1946 instituant en Belgique le Conseil d’Etat. Préparation des lois, contentieux, recours contre les excès de pouvoir. Commentaire législatif et doctrinal, Brussel, Bruylant, 1947, 247 p. 23 F. STEVENS, “De lijdensweg naar een Raad van State in België (1831-1946)”, in D. D’HOOGHE, K. DEKETELAERE en A.M. DRAYE (eds.), Liber amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2011, 479. 24 J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2014, 1011. 25 KB 3 december 1911 houdende Raad van wetgeving. Instelling, BS 7 december 1911. 26 Zo vond het idee van een administratieve rechtbank bijval bij Raymond Janssens, advocaat-generaal bij het Hof van Cassatie, en tijdens het eerste internaal congres van administratieve wetenschappen in Brussel in 1910, zie R. JANSSENS, “De l’institution d’un Conseil d’Etat en Belgique”, JT 1902, 1019-1029; Premier Congrès international des sciences administratives à l’exposition universelle et internationale de Bruxelles 1910, Brussel, Goemaere, 1909-1910.

8

befaamde Flandria-arrest.27 De bevoegdheid van de rechterlijke macht werd dus uitgebreid,

want voor het eerst werd de onschendbaarheid van de uitvoerende macht afgewezen.

15. De steeds groter wordende willekeur in het optreden van het bestuur na WO1 zorgde

ervoor dat de creatie van een Raad van State steeds meer bijval kende in politieke kringen,

wat uiteindelijk heeft geleid tot de oprichting van de Raad van State in 1946.

16. In 1993 werd het bestaan van de Raad van State grondwettelijk verankerd, door invoeging

in de toenmalige titel III van de Grondwet van een afzonderlijk hoofdstuk IIIquater betreffende

de Raad van State. Na de coördinatie van de Grondwet in 1994 is deze verankering

opgenomen in hoofdstuk VII van titel III “de machten” van de Grondwet, in het bijzonder in

artikel 160 van de Grondwet.

HOOFDSTUK 4: RECHTSMACHT VAN DE RAAD VAN STATE

17. De Raad van State bestaat uit twee afdelingen, een afdeling wetgeving die een

adviesverlenende taak heeft en een afdeling bestuursrechtspraak28 die een rechtsprekende

taak heeft. In het belang van dit onderzoek wordt enkel ingegaan op de afdeling

bestuursrechtspraak.

Afdeling 1: algemeen kader

18. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bevoegdheden in volle

rechtsmacht. Daarnaast treedt zij op als cassatierechter inzake beslissingen van

administratieve rechtscolleges en doet zij uitspraak over de eisen tot herstelvergoeding (het

zogenaamde vergoedingscontentieux). De voornaamste bevoegdheid van de Raad van State

is echter de bevoegdheid tot schorsing en vernietiging van bestuurshandelingen.29

Afdeling 2: bevoegdheid in volle rechtsmacht

19. De bevoegdheid van de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, in volle

rechtsmacht betekent dat hij geschillen over subjectieve, dit zijn noodzakelijk politieke, rechten

beslecht, ofwel in enige aanleg, ofwel als appelrechter en daarbij uitspraak doet over de grond

van de zaak. Het geschil wordt in zijn geheel aan een nieuw onderzoek onderworpen en de

Raad heeft de bevoegdheid om de in eerste aanleg genomen beslissing te hervormen, in welk

geval het arrest in de plaats treedt van die beslissing.30 Artikel 16 RvS-Wet bevat een

opsomming van de aangelegenheden waarin de Raad van State deze bevoegdheid kan

uitoefenen.31

27 Cass. 5 november 1920, Pas. 1920, I, 193-240. Zie daarover in rechtshistorisch perspectief: F. MULLER, “Le pouvoir judiciaire à l’offensive: l’arrêt Flandria”, JT 2006, 730-731 en 749. 28 Dit betreft de benaming gegeven na de hervorming van 2006 bij Wet van 15 september 2006 tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, BS 6 oktober 2006. Voorheen werd deze afdeling de Afdeling Administratie genoemd. 29 Zie hierover infra hoofdstuk 6. 30 Zie hierover S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2014, 94-96. 31 Artikel 16 RvS-Wet. Zie daarover S. BOULLART, “De ene volle rechtsmacht is de andere niet: over volle en minder volle rechtsmacht”, CDPK 2007, nr. 3, 245-273; M. VAN DAMME, “De vergeten bevoegdheden van de

9

Afdeling 3: de Raad van State als cassatierechter

20. Artikel 14, § 2 RvS-Wet dat handelt over deze bevoegdheid bepaalt wat volgt:

“de afdeling [bestuursrechtspraak] doet uitspraak, bij wijze van arresten, over de

cassatieberoepen ingesteld tegen de door de administratieve rechtscolleges in laatste aanleg

gewezen beslissingen in betwiste zaken wegens overtreding van de wet of wegens schending

van substantiële of op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen. Zij treedt daarbij niet in

de beoordeling van de zaken zelf.”

De cassatiebevoegdheid waarover de Raad van de State beschikt is een bevoegdheid naar

gemeen recht wat wil zeggen dat hij in beginsel bevoegd is voor alle cassatieberoepen tegen

beslissingen van administratieve rechtscolleges. Het Hof van Cassatie is ter zake slechts

bevoegd indien dit expliciet wordt voorzien door de wet, in die mate zal de bevoegdheid van

het Hof van Cassatie strikt dienen geïnterpreteerd te worden.32

21. Beslissingen van administratieve rechtscolleges kunnen krachtens artikel 14, § 2 RvS-Wet

worden vernietigd “wegens overtreding van de wet of wegens schending van substantiële of

op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen”. Het gaat hierbij om dezelfde

vernietigingsgronden als deze die men kan aanhalen voor het Hof van Cassatie. Het begrip

‘wet’ moet daarbij ruim worden geïnterpreteerd. De Raad van State kan in het raam van de

cassatiecontentieux een rechterlijke beslissing toetsen op zijn overeenstemming met het recht

in het algemeen. Alle mogelijke onrechtmatigheden kunnen met andere woorden worden

aangebracht en onderzocht.33

Afdeling 4: bevoegdheid inzake het vergoedingscontentieux

22. Artikel 11 RvS-Wet dat handelt over deze bevoegdheid bepaalt wat volgt:

“Als geen ander rechtscollege bevoegd is, doet de (afdeling bestuursrechtspraak) naar

billijkheid en met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang,

bij wege van arrest uitspraak over de eisen tot herstelvergoeding voor buitengewone, morele

of materiële schade, veroorzaakt door een administratieve overheid.

De eis tot herstelvergoeding is niet-ontvankelijk dan nadat de administratieve overheid een

verzoekschrift om vergoeding geheel of gedeeltelijk heeft afgewezen of gedurende zestig

dagen verzuimd heeft daarop te beschikken.”34

23. Het betreft dus zowel een residuaire, slechts in de mate geen ander rechtscollege bevoegd

is om hierover uitspraak te doen,35 als een subsidiaire (de rechtzoekende dient eerst zijn

verhaal te zoeken bij de administratieve overheid in kwestie) bevoegdheid.

Raad van State”, in X. (ed.), Liber amicorum Prof. dr. G. Baeteman, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1997, 729-748. 32 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2014, 97. 33 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2014, 97. Zie zeer uitgebreid: D. DELVAX, “Le Conseil d’Etat statuant comme juge de cassation”, in M. GREGOIRE, (ed.), Le point sur les procédures de cassation, Brussel, Bruylant, 2016, 47-95. 34 Zie daarover bvb. R. VANDEWAEREN, "De vergoeding van buitengewone schade wegens overheidsdaden", TBP 1966, 204-218. 35 RvS Vermeulen en Busschots, nr. 172.416, 19 juni 2007; RvS Grace GmbH & Co KG e.a., nr. 175.652, 11 oktober 2007.

10

24. Het residuaire karakter heeft tot gevolg dat het in wezen om een foutloze aansprakelijkheid

dient te gaan. Zo is de Raad van State immers niet bevoegd, gezien het residuaire karakter

van artikel 11 RvS-Wet, om uitspraak te doen over schade die wordt gelinkt aan het foutief

optreden van een administratieve overheid daar in dit geval de vordering wordt gesteund op

de artikelen 1382-1383 e.v. B.W. zodat enkel de hoven en rechtbanken bevoegd zijn om

hierover te oordelen.36

De Raad van State beschikt sinds de hervorming van 2014 ook over de mogelijkheid om te

oordelen over de burgerrechtelijke gevolgen van zijn beslissing, dit krachtens het gewijzigde

artikel 144 van de Grondwet. Deze beoordeling zal echter niet op grond van artikel 11 RvS-

Wet gesteund zijn maar wel op grond van artikel 11bis RvS-Wet zodat dit niets verandert aan

het foutloze karakter van de vordering die gebaseerd is op artikel 11 RvS-Wet.

Daarnaast zal de Raad van State slechts overgaan tot vergoeding van buitengewone schade;

dit is de schade die abnormaal, direct en zeker en daarenboven geïndividualiseerd is.37

25. Verder bepaalt artikel 11 RvS-Wet dat de Raad van State uitspraak doet naar billijkheid,

het moet dus niet gaan om een volledige of allesomvattende vergoeding maar een vergoeding

die voor de Raad van State als billijk wordt beschouwd.38 Bij zijn beoordeling zal de Raad van

State rekening moeten houden met alle omstandigheden van openbaar en particulier belang.

Zo zal er geen toekenning van vergoeding plaatsvinden indien hierdoor de continuïteit van de

openbare dienst in het gedrang zou worden gebracht of indien de financiële weerslag de

begroting van de betrokken overheid al te zwaar zou belasten.39

HOOFDSTUK 5: HERVORMING VAN DE RAAD VAN STATE

Afdeling 1: algemeen kader

26. Sinds zijn oprichting is de Raad van State toe aan zijn negenenveertigste wetswijziging,

waarvan de huidige hervorming krachtens de Wet van 20 januari 201440 houdende hervorming

van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, de

grootste hervorming is sinds de Wet van 15 september 2006.41

27. In het regeerakkoord van 1 december 2011, waaraan de wet van 20 januari 2014 houdende

hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van

State uitvoering gaf, wordt het volgende bepaald: “om beter aan de concrete bekommernissen

te beantwoorden, zal de regering, in het belang van de rechtzoekende en de bestuurlijke

overheden, in samenwerking met de Raad van State, voorstellen die de rechtspleging voor de

36 R. HEIJSE, “Art. 11 RvS-Wet” in X., Publiek procesrecht. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer. Deel III. Raad van State, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 1-30. Zie bvb.: RvS Bosmans, nr. 115.407, 4 februari 2003; RvS Grace GmbH & Co KG e.a., nr. 175.652, 11 oktober 2007. 37 RvS n.v. Preconnex, nr. 184.428, 23 juni 2008. 38 RvS De Chaffoy, nr. 213.962, 20 juni 2011. 39 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2014, 99. 40 BS 3 februari 2014, err. BS 13 februari 2014. 41 Wet van 15 september 2006 tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, BS 6 oktober 2006.

11

afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verbeteren, onderzoeken en

goedkeuren.” Het hoofddoel is een verbetering van de werking van de Raad van State.42

28. Krachtens de hervorming worden verschillende bepalingen van hoofdzakelijk de RvS-Wet

gewijzigd waarbij de voornaamste wijzigingen voor dit onderzoek de volgende zijn:43

- de omschrijving van de voor nietigverklaring vatbare handelingen van andere

overheden dan administratieve overheden wordt verruimd;

- de nietigverklaring wegens schending van substantiële vormvereisten wordt afhankelijk

gesteld van de vervulling van bepaalde voorwaarden;

- de mogelijkheid om de gevolgen van verordeningsbepalingen na nietigverklaring

definitief of voorlopig te handhaven wordt uitgebreid tot individuele beslissingen en

onderworpen aan bepaalde voorwaarden;

- voor een partij in een procedure tot nietigverklaring wordt het mogelijk om vooraf te

verzoeken om verduidelijking van het te bieden rechtsherstel;

- de afdeling Bestuursrechtspraak krijgt injunctie- en, in gevallen van gebonden

bevoegdheid van het bestuur, substitutiebevoegdheid in het kader van de uitvoering

van arresten tot nietigverklaring;

- de regeling van de dwangsom ondergaat een aantal wijzigingen;

- er wordt voorzien in een basisregeling voor de toepassing van de bestuurlijke lus in de

procedure tot nietigverklaring en voor de overgang daarnaar vanuit het administratief

kort geding.

In het belang van dit onderzoek wordt in dit hoofdstuk een kort overzicht gegeven van de

voornaamste wijzigingen van de hervorming van de Raad van State van 2014. Er zal echter in

dit onderdeel niet diepgaand op ingegaan worden, gezien dit verder in onderhavige tekst

uitvoeriger zal gedaan worden.

Afdeling 2: voornaamste wijzigingen

§ 1. Aanpassingen inzake de rechtsmacht van de Raad van State

29. De vroegere tekst van artikel 14 RvS-Wet bevatte volgens het Grondwettelijk Hof een

aantal lacunes. Zo oordeelde het Grondwettelijk Hof in zijn arrest nr. 36/2011 van 10 maart

2011 dat “de ontstentenis van een wetsbepaling die een beroep organiseert tegen een

beslissing van een orgaan van de Raad van State waarbij aan een magistraat van de Raad

van State een maatregel van orde wordt opgelegd die een verhulde tuchtsanctie zou kunnen

zijn, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt doordat de betrokken magistraat over

geen rechtsmiddel beschikt om zich tegen dergelijke beslissingen te verzetten, terwijl de

42 MvT, Parl.St. Senaat, 2012-2013, nr. 5-2277/1, 2. 43 Adv. RvS 53.317/AV van 11 juni 2013 over een wetsontwerp ‘houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State’, Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 5-2277/1, 90-92.

12

magistraten van de rechterlijke orde en de burgers zich wel in rechte kunnen voorzien tegen

dergelijke beslissingen.”44

Wanneer de discriminatie niet voortvloeit uit de wetsbepaling op zich maar door het ontbreken

van een bepaalde zaak in een wettekst, d.i. een lacune in de wetgeving, komt het aan de

wetgever toe om te bepalen op welke manier hij tegemoet komt aan deze discriminatie.45

Om tegemoet te komen aan de door het Grondwettelijk Hof vastgestelde lacunes opteerde de

wetgever ervoor om de vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State uit te breiden ten

aanzien van bepaalde instanties die tot de wetgevende of rechterlijke macht behoren. Deze

bevoegdheid was voordien beperkt tot akten betreffende hun personeel en

overheidspersoneel. Nu omvat ze ook de akten en reglementen betreffende de aanwijzing of

de benoeming in openbare functies.46

Dit is van belang gezien de wijziging van artikel 144 van de Grondwet tot gevolg heeft dat de

Raad van State mag oordelen over de burgerrechtelijke gevolgen van zijn beslissingen, en

dus bevoegd is om zich uit te spreken over de eis tot schadevergoeding tot herstel. Nu de

rechtsmacht van de Raad van State is uitgebreid tot de aanwijzing of de benoeming in functies

ten aanzien van bepaalde instanties die tot de wetgevende of rechterlijke macht behoren,

zullen ook deze rechtzoekenden een beroep kunnen doen op artikel 11bis RvS-Wet.

§ 2: De nietigverklaring wegens schending van substantiële vormvereisten

wordt afhankelijk gesteld van de vervulling van bepaalde voorwaarden

30. De in het eerste lid van artikel 14, § 1 RvS-Wet bedoelde onregelmatigheden geven slechts

aanleiding tot een nietigverklaring als ze, in dit geval, een invloed konden uitoefenen op de

draagwijdte van de genomen beslissing, de betrokkenen een waarborg hebben ontnomen of

als gevolg hebben de bevoegdheid van de steller van de handeling te beïnvloeden.47

Dit betekent dus dat een verzoeker een belang moet hebben bij een middel. Uit de memorie

van toelichting kan afgeleid worden dat deze toevoeging werd geïnspireerd op het arrest

Danthony e.a. van de Franse Raad van State van 11 december 2011.48 Artikel 14, § 1, tweede

lid RvS-Wet beoogt “de noodzaak in herinnering te brengen van een belang bij het middel en

aldus te vermijden dat de nietigverklaring wordt uitgesproken op basis van een

onregelmatigheid die geen enkele concrete invloed zou hebben gehad op de situatie van de

verzoeker, hem geen waarborg zou hebben ontnomen, of niet als gevolg zou hebben gehad

de bevoegdheid van de auteur van de akte te beïnvloeden”.49

Deze maatregel heeft in beginsel geen invloed op de rechtspraak betreffende de bepalingen

die de openbare orde betreffen,50 en wijzigt ook niet het begrip van belang bij het beroep, zoals

44 GwH 10 maart 2011, nr. 36/2011. 45 K.-J. VAN DORMAEL, “Lacunes in art. 14 RvS-Wet”, (noot onder GwH 10 maart 2011, nr. 36/2011), RW 2011-12, 1464. 46 E. BREWAEYS, “Raad van State. Procesrechtelijke vernieuwingen – deel 1”, NjW 2014, 427. 47 Artikel 14, § 1, tweede lid RvS-Wet. 48 RvS (Fr.) Danthony e.a., nr. 335.033, 23 december 2011. Zie over dit arrest: P. LEWALLE, “Le lien entre l’arrêt Danthony et le conseil d’état Belge", (noot onder RvS. Fr., Danthony e.a., nr. 335033, 23 december 2011), APT 2014, 362-378. 49 MvT, Parl. St. Senaat, 2012-2013, nr. 5-2277/1, 11. 50 Zie MvT, Parl. St. Senaat, 2012-2013, nr. 5-2277/1, 11.

13

dit door de Raad van State wordt geïnterpreteerd. De wijziging is ook vreemd aan de

bevoegdheid van de steller van de handeling of zelfs de wezenlijke formaliteiten die hierop een

invloed kunnen hebben. Op basis hiervan heeft deze bepaling enkel betrekking op de middelen

waarbij de schending van een substantieel vormvereiste wordt aangevoerd, wat een codificatie

van een in de rechtspraak vaststaande praktijk inhoudt.51

§ 3. De mogelijkheid om de gevolgen van verordeningsbepalingen na

nietigverklaring definitief of voorlopig te handhaven wordt uitgebreid tot

individuele beslissingen en onderworpen aan bepaalde voorwaarden

31. Ter voorkoming van het fel bekritiseerde gebruik van legislatieve validatie,52 werd in 1996

artikel 14ter RvS-Wet ingevoerd. Dit artikel bepaalt dat zo de afdeling bestuursrechtspraak dit

nodig acht, zij bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde

verordeningsbepalingen aanwijst welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd of

voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die zij vaststelt.53

32. Dat het toenmalige artikel 14ter RvS-Wet werd beperkt tot de gevolgen van vernietigde

verordeningsbepalingen en niet die van individuele beslissingen, werd verantwoord door het

argument dat de Raad van State eerst vertrouwd moest raken met de nieuwe bevoegdheid

inzake vernietigde verordeningsbepalingen. Na een evaluatie kon het systeem worden

uitgebreid tot vernietigde individuele beslissingen, wat dus ook gebeurde krachtens de Wet

van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de

organisatie van de Raad van State. 54 55

33. Het definitief of voorlopig handhaven van de gevolgen van een vernietigd besluit kan enkel

worden bevolen om uitzonderlijke redenen die een aantasting van het legaliteitsbeginsel

rechtvaardigen, bij een met bijzondere redenen omklede beslissing en na een tegensprekelijk

debat.56 Aldus kan de Raad van State hetzij op vraag van de verwerende of tussenkomende

partijen, beslissen om de gevolgen van de retroactieve werking van het vernietigingsarrest te

beperken.

34. Dit heeft echter tot gevolg dat het instellen van een aansprakelijkheidsvordering onmogelijk

wordt gemaakt. Bij het gelijkluidende artikel 8, tweede lid van de Bijzondere Wet op het

Grondwettelijk Hof van 6 januari 1989 wordt volgens S. VERSTRAELEN aanvaard dat een

aansprakelijkheidsvordering tegen de Belgische staat wegens fouten van de wetgever

onmogelijk wordt voor de schade opgelopen in de door het Hof vastgestelde periode. De

echter de kritische bespreking van F. EGGERMONT, “Het primaat van de Raad – La primauté du Conseil”, O&O 2016, 387-388 en de daarin vermelde rechtsleer. 51 G. DEBERSAQUES en F. EGGERMONT, “De hervorming van de Raad van State 2014: een eerste analyse van de voornaamste nieuwigheden”, RW 2013-14, 1421. 52 Het betreft telkens een ingreep van de wetgever waardoor een onregelmatige rechtshandeling van de uitvoerende macht gedekt wordt, zodat deze toch haar uitwerking behoudt, zie P. POPELIER, “Legislatieve ‘validatie’: een kwestie van wetgevingstechniek” in M. ADAMS en L.J. WINTGENS, Wetgeving in theorie en praktijk, Antwerpen, Maklu, 1994, 79. 53 Zoals ingevoegd bij artikel 10 Wet van 4 augustus 1996 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, BS 20 augustus 1996. 54 BS 3 februari 2014, err. BS 13 februari 2014. 55 Verslag over het wetsvoorstel tot wijziging van art. 14 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, Parl.St. Kamer 1995-1996, nr. 664/4, 3-4 en 5-7. 56 Artikel 14ter RvS-Wet.

14

handhavingsbeslissing verleent aan de handelingen een geldige grondslag en het toelaten van

een aansprakelijkheidsvordering zou het nuttig effect van de handhaving dan ook tenietdoen.57

Gezien de gelijkaardige doelstelling van artikel 14ter RvS-Wet en artikel 8, tweede lid van de

Bijzondere Wet op het Grondwettelijk Hof van 6 januari 1989, zou moeten aanvaard worden

dat ook een handhavingsmaatregel genomen door de Raad van State tot gevolg heeft dat

aansprakelijkheidsvorderingen wegens een fout van de overheid onmogelijk gemaakt worden,

dit voor de schade opgelopen gedurende de door de Raad van State vastgestelde periode.58

Anders is het voor de schadevergoeding tot herstel die de Raad van State kan toekennen op

grond van artikel 11bis RvS-Wet, “indien zij een nadeel heeft geleden omwille van de

onwettigheid van de akte, het reglement of de stilzwijgend afwijzende beslissing, met

inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang”.

De tekst van artikel 11bis RvS-Wet laat toe om een vergoeding toe te kennen zodra de

verzoekende of tussenkomende partij een nadeel heeft geleden door de vastgestelde

onwettigheid en het was de bedoeling van de wetgever, zo blijkt uit de parlementaire

voorbereiding, dat ook “in het in artikel 14ter bedoelde geval herstel mogelijk was”.59 60 De

Raad van State dient bij het bepalen van de vergoeding de “omstandigheden van openbaar

en particulier belang” in acht te nemen. Daartoe behoort de vaststelling dat er uitzonderlijke

redenen voorhanden waren om de gevolgen van de vernietigde bepaling te handhaven. Dat

verzoeker in dit geval in zekere mate toch kan worden vergoed, ondanks het handhaven van

de gevolgen ervan, draagt bij tot een beter rechtsherstel.

§ 4. Voor een partij in een procedure tot nietigverklaring wordt het mogelijk om

vooraf te verzoeken om verduidelijking van het te bieden rechtsherstel

35. Op verzoek van één der partijen, ten laatste in de laatste memorie, verduidelijkt de Afdeling

Bestuursrechtspraak van de Raad van State in de motieven van haar arrest houdende

nietigverklaring, de maatregelen die moeten worden genomen om de onwettigheid die heeft

geleid tot deze nietigverklaring te verhelpen, zo bepaalt artikel 35/1 RvS-Wet.

Uit artikel 35/1 vloeit het idee voort dat, wanneer te verwachten valt dat een arrest uitvoerings-

of interpretatieproblemen dreigt te veroorzaken door de complexiteit van de zaak, de partijen

voor de sluiting der debatten aan de Raad van State kunnen vragen dat in hetzelfde arrest

57 S. VERSTRAELEN, “Artikel 14ter RvS-Wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, TBP 2012, 111. Zie ook A. VAN OEVELEN en P. POPELIER, “De aansprakelijkheid van publiekrechtelijke rechtspersonen voor ondeugdelijke wetgeving” in X (ed.), Publiekrecht: de doorwerking van het publiekrecht in het privaatrecht, Gent, Mys & Breesch, 1997, 126; P. POPELIER, “Rechtsbescherming tegen discriminerende wetgeving, de rol van het Arbitragehof en de mogelijkheden tot rechtsherstel door rechter en wetgever”, RW 2006-07, 258-259; K. MUYLLE, “Wat kan een rechtspracticus aanvangen met een arrest van het Grondwettelijk Hof?” in P.D.G. CABOOR, J. DEBIÈVRE, G. LAENEN, K. MUYLLE, I. VERHEVEN en A. WIRTGEN (eds.), Rechtsbescherming, Brugge, die Keure, 2008, 194-195; P. VAN OMMESLAGHE en J. VERBIST, Overheidsaansprakelijkheid voor het optreden van de wetgevende macht, Parl.St. Kamer 2008-09, nr. 1627/1, 36; A. ALEN, “Overheidsaansprakelijkheid voor fouten van de wetgever wegens schending van de Grondwet” in P. MARTENS et al. (eds.), Liber amicorum Michel Melchior, Limal, Anthemis, 2010, 865. 58 S. VERSTRAELEN, “Artikel 14ter RvS-Wet als alternatief voor legislatieve validatie? Of hoe het ene probleem door het andere vervangen wordt”, TBP 2012, 111. 59 Parl.St. Kamer 2013-14, nr. 5-3233/4, 23. 60 J. THEUNIS, “Handhaving van de gevolgen van een vernietigde bestuurshandeling door de Raad van State”, in VAN DAMME, M. (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 123.

15

wordt verduidelijkt hoe de tenuitvoerlegging ervan wordt gefaciliteerd. Deze verduidelijkingen

omvatten de nodige uitleg betreffende de inhoud van het gezag van gewijsde om aan de

onregelmatigheden te remediëren die tot de nietigverklaring hebben geleid. Voornoemde

preciseringen houden niet in dat de verwerende partij of de bevoegde overheid de bestreden

handeling moet overdoen. De nieuwe beslissing genomen op deze basis verkrijgt geen

“legaliteitsbrevet” dat het immuun maakt voor elke nieuwe onregelmatigheid. Indien de

overheid zich schikt naar de preciseringen opgenomen in het arrest, is ze beschermd tegen

een middel afgeleid uit de schending van het gezag van gewijsde, dat in dergelijk geval vaak

wordt aangevoerd. Die aanwijzingen mogen niet als gevolg hebben dat één van de partijen

benadeeld wordt, in het bijzonder die welke in het gelijk wordt gesteld.61

§ 5. De afdeling Bestuursrechtspraak krijgt injunctie- en, in gevallen van

gebonden bevoegdheid van het bestuur, substitutiebevoegdheid in het kader

van de uitvoering van arresten tot nietigverklaring62

36. Wanneer het arrest inhoudt dat de betrokken overheid een nieuwe beslissing neemt, kan

de afdeling bestuursrechtspraak, waarbij een vordering in die zin is ingesteld, in dat arrest,

bevelen dat die beslissing binnen een bepaalde termijn moet worden genomen.63

De Raad van State kan dit echter ook bevelen bij een later arrest, op voorwaarde dat de partij

op wier verzoek de nietigverklaring werd uitgesproken, voorafgaandelijk en via een

aangetekende brief, de overheid in gebreke heeft gesteld een nieuwe beslissing te nemen en

er ten minste drie maanden zijn verstreken sinds de kennisgeving van het arrest houdende de

nietigverklaring.64

Wanneer de nieuw te nemen beslissing het gevolg is van een gebonden bevoegdheid van de

verwerende partij, treedt het arrest in de plaats van die beslissing.65

Wanneer haar arrest inhoudt dat de betrokken overheid zich onthoudt van het nemen van een

beslissing, kan de afdeling bestuursrechtspraak, waarbij een vordering in die zin is ingesteld,

een dergelijke onthoudingsverplichting bevelen.66

§ 6. De regeling van de dwangsom ondergaat een aantal wijzigingen67

37. Bij Wet van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de

procedureregeling en de organisatie van de Raad van State werd de dwangsomprocedure

aangepast. De dwangsom werd losgekoppeld van de injunctieprocedure en er werd een

tweede lid toegevoegd aan artikel 36, § 3 RvS-Wet,68 waardoor de verzoekende partij kan

vragen om een bijkomende dwangsom op te leggen of om de opgelegde dwangsom te

verhogen. Waar voorheen de volledige dwangsom werd toegewezen aan een

61 MvT, Parl. St. Senaat, 2012-2013, nr. 5-2277/1, 26. 62 Zie infra hoofdstuk 8, afdeling 2. 63 Artikel 36, § 1, eerste lid RvS-Wet. 64 Artikel 36, § 1, eerste lid RvS-Wet. 65 Artikel 36, § 1, tweede lid RvS-Wet. 66 Artikel 36, § 1, tweede lid RvS-Wet. 67 Zie Infra hoofdstuk 8, afdeling 4. 68 Zie Infra.

16

Begrotingsfonds, heeft de wijziging van artikel 36, § 5 RvS-Wet als gevolg dat de helft van de

dwangsom wordt toegewezen aan de verzoekende partij.

§ 7. Er wordt voorzien in een basisregeling voor de toepassing van de

bestuurlijke lus in de procedure tot nietigverklaring69

38. Artikel 38 RvS-Wet voorzag in een bestuurlijke lus bij de Raad van State.

De Raad van State kreeg bijgevolg de bevoegdheid om in het kader van een bij hem aanhangig

gemaakt geding aan de verwerende partij voor te stellen gebruik te maken van de mogelijkheid

om een vastgestelde onregelmatigheid in de loop van het proces te herstellen om op deze

manier een vernietiging te vermijden.70

Gezien de bestuurlijke lus tot doel had om een gebrek in de bestreden akte of het bestreden

reglement te herstellen of te laten herstellen, volgde hieruit dat de toepassing ervan geenszins

kon leiden tot een gewijzigde inhoud van het te laten herstellen besluit.71

Artikel 38 RvS-Wet betrof een gelijkluidende regeling zoals deze ook was terug te vinden in

artikel 4.8.4 VCRO voor wat betreft de procedure voor de Raad voor

Vergunningsbetwistingen.72

Het Grondwettelijk Hof heeft, net zoals het de regeling in artikel 4.8.4 VCRO heeft vernietigd,

artikel 38 RvS-Wet vernietigd om redenen van schending van de beginselen van

onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de rechter, omdat de voorziene regeling afbreuk deed

aan het recht tot toegang van de rechter en omdat de toepassing van de bestuurlijke lus zou

leiden tot de uitholling van de uitdrukkelijke motiveringsplicht.73

HOOFDSTUK 6: DE KENMERKEN VAN EEN VERNIETIGINGSARREST

Inleiding

39. Het rechtsherstel van een vernietigingsarrest uitgesproken door de Raad van State schuilt

in de erga omnes en ex tunc werking van het gezag van gewijsde gekoppeld aan de

vernietiging.

40. De gelding erga omnes van een vernietigingsarrest betekent dat iedereen verplicht wordt

rekening te houden met datgene wat de Raad heeft beslist; datgene wat wordt vernietigd wordt

geacht nooit te hebben bestaan. De vraag stelt zich echter wat de inhoud is van zo’n

vernietiging en in hoeverre rekening dient gehouden te worden met de motieven die de Raad

van State heeft ontwikkeld in zijn uitspraak tot vernietiging.

69 Infra hoofdstuk 8, afdeling 5. 70 S. LUST, “De Raad van State hervormd? Een eerste verkenning van enkele hervormingsvoorstellen”, RABG 2013, 891. 71 E. BREWAEYS, “Raad van State. Procesrechtelijke vernieuwingen – deel 1”, NjW 2014, 443. 72 Artikel 4.8.4 VCRO werd vernietigd ingevolge arrest 74/2014 van het Grondwettelijk Hof van 8 mei 2014. 73 GwH 16 juli 2015, nr. 103/2015, TMR 2015, 554, MER 2015, noot J. VANHOENACKER, "Over de bestuurlijke lus en het Verdrag van Aarhus”, NjW 2015, 687, noot A. COPPENS, “Exit bestuurlijke lus”.

17

41. De werking ex tunc betekent dat de betrokkenen door de vernietiging in de positie worden

geplaatst zoals deze was ten tijde van het nemen van de vernietigde beslissing. De vraag die

men zich hier kan stellen is in hoever de tijd daadwerkelijk is blijven stilstaan. Vaak zal het

bestuur zich bij het nemen van een nieuwe beslissing geconfronteerd zien met onomkeerbare

omstandigheden waar rekening mee gehouden zal moeten worden, wat vaak tot gevolg kan

hebben dat men aan rechtsherstel zal moeten inboeten.

Afdeling 1: werking erga omnes

42. Het gezag van gewijsde van een vernietigingsarrest uitgesproken door de Raad van State

houdt in dat de uitspraak als waarheid geldt en het beslechte rechtspunt niet opnieuw in vraag

kan worden gesteld.74 Gezien de Raad van State stelt dat de bepalingen van het Gerechtelijk

Wetboek in principe niet van toepassing zijn op de rechtspleging voor de Raad van State wordt

het gezag van gewijsde van een vernietigingsarrest niet ontleend aan de artikelen 23-28 Ger.

W.75 Het is daarentegen een algemeen rechtsbeginsel dat een vernietigingsarrest van de Raad

van State een gezag van gewijsde erga omnes heeft.76

43. Het gezag van gewijsde strekt zich niet enkel uit tot de administratieve overheid die de

vernietigde beslissing heeft gewezen en de verzoeker die het beroep tot vernietiging bij de

Raad van State heeft aangebracht, dit zijn de partijen van het geding, maar ook tot derden die

directe belanghebbenden zijn bij de vernietiging, ook in het geval deze geen partij was bij het

geding.

44. Na vernietiging zal de betrokken overheid in sommige gevallen een nieuwe beslissing

moeten nemen. Partijen worden namelijk geplaatst in de toestand waarin zij verkeerden ten

tijde van de vernietigde beslissing. Bij het nemen van een nieuwe beslissing speelt de werking

van het gezag van gewijsde zijn rol als waakhond, de administratieve overheid zal namelijk

geen beslissing kunnen nemen met dezelfde inhoud als de vernietigde beslissing. De grens

waarbinnen de administratieve overheid een nieuwe beslissing kan nemen, wordt dus bepaald

door datgene wat in het vernietigingsarrest gezag van gewijsde heeft.

§ 1. Strekking van het gezag van gewijsde

1. Dictum

45. Het gezag van gewijsde strekt zich in de eerste plaats uit tot datgene wat in het dictum van

het vernietigingsarrest wordt bepaald. Dit is de beslissing, of de beslissingen, die formeel in

het beschikkend gedeelte van het arrest wordt vernietigd. Handelingen die de beslissing zijn

voorafgegaan, erop volgen, er zijdelings mee verbonden zijn, en niet formeel in het dictum zijn

opgenomen, worden niet vernietigd.77

74 RvS cv ’t Springpaard, nr. 173.570, 17 juli 2007. 75 RvS Defraiteur, nr. 64.392, 5 februari 1997. 76 Cass. 21 december 2001, Arr.Cass. 2001, 2273; Cass. 28 juni 2008, Arr.Cass. 2008, 1699.

77 J. LUST, “De gevolgen van vernietigingsarresten. Ban het buikgevoel”, in I. COOREMAN, D. LINDEMANS en L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 84.

18

2. Motieven

46. Het is vaststaande rechtspraak van de Raad van State dat het gezag van gewijsde van

een vernietigingsarrest zich uitstrekt tot de onverbrekelijk met het dictum verbonden motieven,

dit zijn de overwegingen die onlosmakelijk en noodzakelijk ondersteuning vormen voor het

beschikkend gedeelte.78 Het gezag van gewijsde steunt op de noodzakelijkheid te beletten dat

eenzelfde betwisting altijd zou blijven duren. Dit gezag brengt onder meer met zich mee dat

een door de rechter genomen bindende beslissing achteraf niet meer in vraag mag worden

gesteld door de in het geding betrokken partijen. De motieven bepalen de beoordelingsruimte

waarover het bestuur nog beschikt na de vernietiging; het is namelijk het gezag van gewijsde

dat de nadere bepaling geeft van wat, na het vernietigingsarrest en ter uitvoering van het

arrest, het goedmaken door de overheid van de vastgestelde rechtsverstoring inhoudelijk

vergt.79

Zo oordeelde de Raad van State recent nog, dit bij wijze van voorbeeld, als volgt:80

“in arrest nr. 223.750 van 6 juni 2013 heeft de Raad van State omtrent de aangevoerde

schending van artikel 11, § 1, van het Milieuvergunningsdecreet, uitdrukkelijk geoordeeld dat

de wijziging van de vergunningsaanvraag niet volledig tegemoet komt aan de belangen van

de omwonenden en meer bepaald dat de verzoekende partijen tijdens het openbaar

onderzoek niet in de gelegenheid [zijn] geweest om hun specifieke bezwaren aangaande de

toename van de mesttransporten onder de aandacht van de vergunningverlenende overheid

te brengen. Uit voormeld arrest vloeit voort dat [de betrokken administratieve overheid] de

aanvraag […] niet kon inwilligen zonder het nieuwe voorwerp ervan aan een openbaar

onderzoek te onderwerpen.

[…]

Het gezag van gewijsde verzet er zich tegen dat in het kader van voorliggend geding het

essentieel karakter van de doorgevoerde wijzigingen opnieuw ter discussie wordt gesteld.”

Er zal tevens een schending van het gezag van gewijsde plaatsvinden indien de Raad van

State oordeelt dat een vergunningsaanvraag in Nederlands taalgebied lokaliseerbaar is,

waaruit voortvloeit dat het bestuur zich in het Nederlands over die aanvraag moet uitspreken,

en het bestuur toch in het Frans beslist.81

Ook in het geval er een gebrek aan motivering werd vastgesteld, hanteert de Raad van State

strenge rechtspraak. Wanneer het bestuur een nieuwe beslissing neemt, en zijn eerdere

beslissing herneemt, mag er verwacht worden dat het de motieven die het resultaat van zijn

bevestigende beslissing onderbouwen, heel accuraat uiteenzet.82

78 Zie bvb.: RvS nv Audivox – BBC Records e.a., nr. 233.464, 14 januari 2016; RvS bvba Asbeco, nr. 231.646, 18 juni 2015; RvS Schoenaers en Beyens, nr. 229.436, 2 december 2014; RvS Dewit, nr. 228.658, 6 oktober 2014; RvS Dewit, nr. 221.783, 18 december 2012. 79 RvS Tibax, nr. 20.599, 30 september 1980. 80 RvS nv Audivox – BBC Records e.a., nr. 233.464, 14 januari 2016. 81 RvS Oude Hendrikman, nr. 229.048, 4 november 2014. 82 RvS Pauwels, nr. 194.074, 11 juni 2009.

19

Het bestuur zal dus, om voor optimaal rechtsherstel te zorgen, zeer nauwkeurig de door de

Raad van State aangebrachte motieven ter ondersteuning van de vernietiging moeten

hanteren indien er een nieuwe beslissing moet genomen worden.

Afdeling 2: werking ex tunc

47. Naast de erga omnes werking van het gezag van gewijsde van een vernietigingsarrest

kleeft aan dergelijk arrest ook een ex tunc werking. Met de retroactieve werking of werking ex

tunc wordt de juridische fictie bedoeld dat de vernietigde beslissing geacht moet worden

volledig, en dus retroactief, ongedaan te zijn gemaakt en dat in het rechtsverkeer zal worden

gehandeld alsof ze nooit is genomen.83 Het vernietigingsarrest brengt de zaken aldus weer in

de toestand waarin ze zich voor het nemen van de door het arrest vernietigde beslissing

bevonden (“status quo ante”). Deze juridische fictie reikt echter niet zover dat daarenboven

nog zou moeten worden aangenomen dat sindsdien de tijd heeft stilgestaan.84

48. Volgens het Hof van Cassatie is de werking ex tunc van een vernietigingsarrest, in

tegenstelling tot de erga omnes werking, geen algemeen rechtsbeginsel.85 De terugwerkende

kracht van een vernietigingsarrest is niet absoluut omdat bepaalde gevolgen van de

vernietigde akte toch in stand kunnen gehouden worden, dit omdat er rekening moet gehouden

worden met de rechtszekerheid, de continuïteit van de openbare dienst en de billijkheid.86

§ 1. Stilstaan van de tijd

49. Dat de ex tunc werking van een vernietigingsarrest niet tot gevolg heeft dat sinds de

uitspraak geacht moet worden dat de tijd niet heeft stilgestaan, geldt niet enkel wanneer de

overheid de keuze heeft om al dan niet een nieuwe beslissing te nemen, maar ook wanneer

de overheid daartoe verplicht is ten gevolge van de aard van het betrokken vernietigingsarrest.

50. Wanneer de overheid na een vernietigingsarrest van de Raad van State een nieuw besluit

neemt, dan moet zij in principe toepassing maken van het recht dat geldt op het ogenblik van

de nieuwe handeling en rekening houden met de feitelijke omstandigheden zoals deze zich

voordoen op het moment dat zij een nieuwe beslissing neemt. Toegepast op de houding die

een overheid in de regel moet aannemen wanneer zij na de vernietiging van een beslissing in

een nieuwe beslissing wil voorzien, houdt dit in dat zij mogelijk niet zonder meer de procedure

zal kunnen en mogen hernemen vanaf het punt waarop ze volgens het annulatiearrest

ontspoord is. Immers kan er vanwege het tijdsverloop sinds het nemen van de vernietigde

beslissing reden zijn haar verplicht te achten om hoe dan ook eerst de feitelijke gegevens van

de zaak te herzien en aan te vullen alvorens, mede op grond ervan, een nieuwe beslissing te

nemen.87

51. Het niet stilstaan van de tijd kan daarenboven een nefast gevolg hebben voor een optimaal

rechtsherstel. Dit kan immers tot gevolg hebben dat de overheid zich in een onmogelijkheid

83 RvS Gemeente Drogenbos, nr. 190.231, 5 februari 2009. 84 Ibidem. 85 Cass. 4 april 2002, C.00.0457.N, Arr.Cass. 2002, 908. 86 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Antwerpen, Kluwer, 2014, 1253. 87 RvS Vansimpen, nr. 216.740, 8 december 2011.

20

geplaatst ziet om een nieuwe beslissing te nemen. Dit is met name het geval indien de

overheid gebonden is aan een vervaltermijn; zij dient immers rekening te houden met het

nieuwe feit dat door het verstrijken van de tijd de vervaltermijn verstreken is en zij zich in een

onmogelijkheid bevindt om nog op te treden en derhalve te beslissen.

Deze problematiek kan enerzijds worden verholpen door het vernietigingsarrest zelf, indien

het arrest de overheid verplicht om een nieuwe beslissing te nemen. Zo oordeelde de Raad

van State:

“het optreden van de minister dat een goedkeuringstoezicht betreft, eenmaal geactiveerd,

verplicht het bestuur tot een uitspraak, wat dan weer inhoudt, zoals de Raad van State reeds

vroeger heeft geoordeeld in onder meer zijn arresten Van de Velde, nr. 121.317, van 4 juli

2003 en Raedt, nr. 178.886, van 24 januari 2008, dat na de nietigverklaring van het eerste

ministerieel goedkeuringsbesluit de minister zich opnieuw geplaatst ziet voor de uitoefening

van zijn goedkeuringstoezicht, waarvoor hij beschikt over een nieuwe termijn. Wanneer een

rechtshandeling wordt vernietigd waarmee een bestuur tegemoet komt aan een verplichting

tot handelen, beschikt het bestuur vanaf de betekening van het vernietigingsarrest over een

volle termijn om zich weer van zijn verplichting tot handelen te kwijten en om een nieuwe

beslissing te nemen. Daartoe is geenszins vereist dat de Raad van State in zijn arrest formeel

de zaak naar het bestuur terugwijst of het opdraagt opnieuw te beslissen”88

Dit is echter slechts het geval indien de beslissing een verplicht te stellen vorm van toezicht

betreft. Wanneer een beslissing wordt vernietigd die de toezichthoudende overheid heeft

genomen in het kader van een algemeen toezicht, wat facultatief is, ontstaat er geen

verplichting omwille van de vernietiging en ontstaat er bijgevolg geen nieuwe

beslissingstermijn.89

De Raad van State oordeelde ook reeds dat in sommige gevallen het bestuur, dat binnen de

initiële vervaltermijn een beslissing heeft genomen die naderhand door de Raad van State

vernietigd is geworden, geacht moet worden ten gevolge van deze vernietiging over een

nieuwe beslissingstermijn te beschikken. Zulks is bijvoorbeeld het geval wanneer de

vernietigde beslissing er een was waarmee de overheid zich kweet van een verplicht uit te

oefenen bevoegdheid. Alsdan reactiveert de vernietiging de verplichting om de bevoegdheid

uit te oefenen en doet ze daartoe voor de overheid een nieuwe beslissingstermijn lopen.90

We zien ook dat bepaalde regelgeving een nieuwe termijn verschaft aan de overheid indien er

een nieuwe beslissing dient genomen te worden na een uitgesproken vernietiging. Zo voorziet

artikel 130, § 4 van het Gemeentedecreet dat als de tuchtstraf wordt vernietigd, de

tuchtoverheid vanaf de datum van de kennisgeving van de vernietiging, de tuchtrechtelijke

vervolging kan hernemen gedurende het gedeelte van de termijn dat overbleef bij het instellen

van de vervolging en minstens gedurende een termijn van drie maanden.

52. Uitzondering op het principe, dat bij het nemen van een beslissing de overheid rekening

dient te houden met de stand van de regelgeving en de feitelijke omstandigheden op dat

88 RvS Van den Eynde, nr. 191.528, 17 maart 2009. 89 RvS Gemeente Drogenbos, nr. 190.231, 5 februari 2009. 90 RvS n.v. Geysen Handelsonderneming en n.v. Vejopirox, nr. 225.678, 3 december 2013.

21

moment, is er wanneer de overheid ter uitvoering van het vernietigingsarrest verplicht is een

bepaald besluit te nemen dat zij eerder had moeten nemen en waaraan zij daarom verplicht

terugwerkende kracht moet geven teneinde aan dit besluit dezelfde uitwerking te geven als

het zou hebben gehad op het moment dat de overheid het behoorde te nemen. In dat

specifieke geval zal de overheid de handeling moeten overdoen met toepassing van het recht

zoals het toentertijd gold en met inachtneming van de feitelijke omstandigheden die in het

verleden golden, en zal de overheid abstractie dienen te maken van alle wijzigingen die zich

ondertussen hebben voorgedaan.91

53. Dat de juridische fictie van de status quo ante niet zover reikt dat daarenboven nog zou

moeten worden aangenomen dat sindsdien de tijd heeft stilgestaan blijkt duidelijk bij

benoemingsgeschillen. Zo oordeelde de Raad van State onder meer:

“Waar moet worden aangenomen dat de overheid, die na een vernietiging van een benoeming

de procedure herneemt, geen rekening mag houden met de ervaring die de oorspronkelijk

benoemde ingevolge diens nadien vernietigde benoeming heeft opgedaan, betekent dit niet

dat de benoemende overheid geen rekening mag houden met de wijze waarop de betrokkene

zijn ambt heeft uitgeoefend. Het tegendeel aannemen zou immers betekenen dat de

benoemende overheid niet in de mogelijkheid zou zijn om haar oordeel over de bekwaamheid

en de geschiktheid van de betrokkene te actualiseren en zelfs genoopt zou kunnen zijn een

kandidaat te herbenoemend van wie gebleken zou zijn dat hij niet geschikt was om het ambt

naar behoren uit te oefenen.”92

§ 2. Punt van hernemen van de procedure

54. Wanneer een administratieve rechtshandeling door de Raad van State wordt vernietigd,

en het noodzakelijke rechtsherstel inhoudt dat die rechtshandeling wordt overgedaan, dient de

administratieve procedure in beginsel hernomen te worden vanaf het punt waar de

vastgestelde onregelmatigheid zich heeft voorgedaan. Daarbij dient uiteraard het gezag van

gewijsde van het vernietigingsarrest te worden gerespecteerd.93

55. Wanneer een beslissing uit het rechtsverkeer is verdwenen door een nietigverklaring door

de Raad van State, is het het bestuur in beginsel niet verboden om de misgelopen procedure

te hervatten vanaf het punt waarop ingevolge het vernietigingsarrest is gebleken dat ze

verkeerd liep. Het bestuur mocht met andere woorden in principe er ook voor opteren de

procedure te hernemen waar het fout liep.94

Het bestuur beschikt bovendien niet enkel over de mogelijkheid om in het kader en ter

verwezenlijking van het rechtsherstel om de procedure te hernemen vanaf het ogenblik waarop

de door de Raad van State vastgestelde onregelmatigheid zich heeft voorgedaan, maar ook

(indien het bestuur daarvoor wettige redenen heeft) om de procedure vanaf een eerder punt

of zelfs van meet af aan te hernemen of zelfs, om ervan af te zien.95

91 RvS Dewit, nr. 228.658, 6 oktober 2014. 92 RvS Mommen, nr. 221.450, 21 november 2012. 93 RvS Boeckmans, nr. 218.486, 15 mart 2012. 94 RvS Swerts, nr. 218.002, 15 februari 2012. 95 RvS Van De Wouwer, nr. 221.265, 6 november 2012.

22

§ 3. Gevolgakten

56. De werking ex tunc van een vernietigingsarrest geldt enkel voor de vernietigde handeling,

d.i. die handeling die er het voorwerp van vormt. Het betekent immers niet dat omdat een

vernietigde handeling geacht wordt nooit te hebben bestaan dat ook de voorbereidende

handelingen waarvan niet is vastgesteld dat ze onregelmatig zouden zijn, in het

vernietigingsarrest, evenmin geacht worden nooit te hebben bestaan. Ze blijven integendeel

bestaan, zodat het bestuur ze in principe niet moet hernemen en dus kan beslissen om de

procedure te hernemen vanaf het punt waar volgens het vernietigingsarrest een

onregelmatigheid werd vastgesteld.96

57. Hetzelfde principe geldt ook voor nieuwe handelingen, hierna gevolgakte genoemd, die

het bestuur heeft gesteld naar aanleiding van de vernietigde beslissing voor deze werd

vernietigd. Deze handelingen vinden weliswaar hun basis in de vernietigde beslissing, ze

zouden niet genomen zijn zonder de vernietigde beslissing, wat echter niet wegneemt dat deze

een onaantastbaar karakter verkrijgen indien deze niet werden aangevochten binnen de

daartoe voorziene termijn voor de Raad van State. De rechtzoekende zal dus om een optimaal

rechtsherstel te verkrijgen er voor moeten zorgen dat elke beslissing, ook al zijn deze genomen

op basis van een eerder aangevochten beslissing, afzonderlijk wordt aangevochten voor de

Raad van State.97 De onaantastbaarheid van dergelijke gevolgakten moet slechts in die mate

worden begrepen dat een vernietiging niet meer tot de keuzemogelijkheden behoort van de

rechtzoekende. Dergelijke handelingen kunnen immers steeds worden aangevochten voor de

gewone hoven en rechtbanken met toepassing van artikel 159 van de Grondwet zodat zij

steeds buiten toepassing kunnen worden verklaard; indien de handeling een reglementair

karakter heeft, zal deze mogelijkheid ook open staan voor de Raad van State.

58. Dit is de strikte manier van interpreteren van wat er gebeurt met een gevolgakte van een

vernietigde beslissing. In de ruime interpretatie wordt aangenomen dat de vernietiging van een

beslissing een nieuw declaratief feit doet ontstaan waardoor de beroepstermijn voor het

indienen van een annulatieberoep opnieuw begint te lopen voor die rechtshandelingen die het

gevolg zijn van de vernietigde beslissing.98 Deze redenering heeft als gevolg dat er niet louter

buiten toepassing kan worden verklaard zoals dit het geval is bij de strikte interpretatie maar

dat een gevolgakte tevens vernietigd zal kunnen worden. In tegenstelling tot wat het geval is

bij een vernietiging uitgesproken door het Grondwettelijk Hof, waarbij er een wettelijke

grondslag is voor dergelijke redenering, blijft het voor wat betreft de procedure voor de Raad

van State een louter jurisprudentiële techniek, zonder wettelijke grondslag.

Deze redenering impliceert dat de vernietiging van de beslissing die ten grondslag ligt van een

daaropvolgende beslissing impliciet deze laatste mee vernietigd. Men gaat er immers vanuit

dat de rechtsgevolgen van gevolgakte ongedaan worden gemaakt; de nietigheid van de

gevolgakte ligt dus impliciet besloten in de vernietiging van ‘de basisakte’ omdat de gevolgakte

zijn materiële rechtskracht verliest door het uit de rechtsorde laten nemen van de basisakte.

96 RvS Dewit, nr. 229.258, 20 november 2014. 97 J. LUST, “De gevolgen van vernietigingsarresten. Ban het buikgevoel”, in I. COOREMANS, D. LINDEMANS en L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 102. 98 P. LEFRANC, “Over het lot van de gevolgakte na een vernietigingsarrest”, in I. COOREMANS, D. LINDEMANS en L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 128.

23

Een annulatieberoep bij de Raad van State heeft enkel tot doel om formeel de beslissing uit

het rechtsverkeer te verwijderen.99

59. In het belangwekkend arrest Tibax100 heeft de Raad van State zich uitgesproken over de

vraag in hoever de vernietiging van een rechtsconcretiserende beslissing zich uitstrekt tot de

gevolgakten van die beslissing. Zo heeft de Raad geoordeeld dat “in beginsel alle directe

rechtsgevolgen, welke uit de onrechtmatig bevonden beslissing zijn voortgekomen, door het

annulatiearrest worden weggenomen”. De directe rechtsgevolgen zijn volgens de Raad, “die

welke betrekking hebben op de situatie van de individueel en definitief bepaalde directe

adressaten van de beslissing van wie de rechtstoestand te wijzigen het specifiek voorwerp van

die beslissing was”. Het zijn dan ook die rechtsgevolgen, “waarvan het ongedaan maken ook

het materieel voorwerp van het annulatieberoep uitmaakt, zoals dat materieel voorwerp

begrepen is in het formele voorwerp van dat beroep, zijnde de vordering tot vernietiging van

de bepaalde rechtsconcretiserende administratieve beslissing welke voormelde

rechtsgevolgen beoogde te verwekken”. “Rechtsgevolgen welke ontstaan zijn uit na de

bestreden beslissing gekomen andere beslissingen, die de rechtssituatie van de directe

adressaten nader bepalen of wijzigen, zullen dan ook de werking van de vernietiging van de

bestreden beslissing ondergaan”. “Het verval van de rechtseffecten van nagekomen

beslissingen is enkel een strikte toepassing van het legaliteitsbeginsel, waarin nog geen

legitieme aanspraak op de stabiliteit van te goeder trouw verkregen rechtssituaties dat

legaliteitsbeginsel kan ontkrachten”. De vernietiging van de oorspronkelijk beslissing doet

immers de rechtens vereiste grondslag van de afgeleide nagekomen beslissing wegvallen, wat

die nagekomen beslissing haar materiële rechtskracht doet verliezen.

60. De mate van belang dat een verzoeker heeft bij zijn vordering tot vernietiging van een

beslissing heeft in bepaalde situaties tot gevolg dat ook al is een bepaalde beslissing, het

directe gevolg van de vernietigde beslissing, de vernietiging zich niet uitstrekt tot die beslissing

die er het directe gevolg van is. Zo oordeelde de Raad dat “het gemis aan belang van de

verzoeker in verband met de pecuniaire beslissingen welke de nagekomen afgeleide gevolgen

zijn van de bestreden bevordering, tot gevolg heeft dat in het materiële voorwerp van zijn

vordering tot vernietiging van de aan zijn concurrent gegeven bevordering, niet begrepen is

het ongedaan maken van die pecuniaire gevolgen, zodat de vernietiging van de bevordering

die pecuniaire gevolgen niet retroactief aantast”.101

61. Het legaliteitsbeginsel gaat echter niet zover dat de indirecte rechtsgevolgen van een

beslissing niet geacht worden begrepen te zijn in het voorwerp van de initiële

rechtsconcretiserende beslissing. In dit geval plaatst de Raad van State immers de continuïteit

van de openbare diensten boven het legaliteitsbeginsel omdat “het volledig herstel van de

rechtsverstoring de indirecte gevolgen van een vernietigde beslissing inbegrepen, zelf tot een

mogelijk verreikende en belangrijke rechtsverstoring aanleiding kan geven”.102 In de meeste

gevallen zal het de verzoeker trouwens ontbreken aan een persoonlijk belang om te eisen dat

het rechtsherstel zo ver dient te reiken als het retroactief ongedaan maken van de indirecte

gevolgen van een door hem bestreden beslissing. Indien verzoeker toch dergelijk belang

99 P. LEFRANC, “Over het lot van de gevolgakte van een vernietigingsarrest”, in I. COOREMANS, D. LINDEMANS en L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 128. 100 RvS Tibax, nr. 20.599, 30 september 1980. 101 Ibidem. 102 Ibidem.

24

meent te hebben, dient hij de beslissing die het indirect gevolg is van een reeds bestreden

beslissing, afzonderlijk aan te vechten middels een annulatieberoep bij de Raad van State.

62. We zien ook in meer recente uitspraken van de Raad van State dat de rechtspraak volgend

uit het arrest Tibax wordt gehandhaafd. Oordelen dat “het voorwerp van het beroep niet zonder

meer kan worden uitgebreid tot de nagekomen beslissingen die niet het logische en

noodzakelijke gevolg zijn van de bestreden beslissing omdat de rechtszekerheid vereist dat

een dergelijke beslissing wordt aangevochten binnen de termijn die is voorgeschreven voor

het indienen van een beroep tot nietigverklaring”,103 houdt de bevestiging in dat het

omgekeerde wel het geval is: namelijk dat nagekomen beslissingen die wél het logische en

noodzakelijke gevolg zijn van de bestreden beslissing geacht worden mee het voorwerp uit te

maken van een annulatieberoep.

Ook in het arrest Belgacom104 heeft de Raad van State geoordeeld dat indien een beslissing

wordt vernietigd, die beslissing die er het rechtstreekse gevolg van is, ook vervat is in de

vernietiging, dit zonder dat de middelen die verzoeker tegen de gevolgbeslissing heeft

aangebracht dienen onderzocht te worden; de vernietiging volgt immers uit het verlies van

materiële rechtskracht.

Afdeling 3: handhaven van gevolgen (artikel 14ter RvS-Wet)

§ 1. Algemeen kader

63. Ter voorkoming van het fel bekritiseerde gebruik van legislatieve validatie,105 werd in 1996

artikel 14ter RvS-Wet ingevoerd. Dit artikel bepaalt dat zo de Afdeling Bestuursrechtspraak

van de Raad van State dit nodig oordeelt, wijst zij, bij wege van algemene beschikking, die

gevolgen van de vernietigde verordeningsbepalingen aan welke als gehandhaafd moeten

worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die zij vaststelt.106 Dat

het toenmalige artikel 14ter RvS-Wet werd beperkt tot de gevolgen van vernietigde

verordeningsbepalingen en niet die van individuele beslissingen, werd verantwoord door het

argument dat de Raad van State eerst vertrouwd moest raken met de nieuwe bevoegdheid

inzake vernietigde verordeningsbepalingen. Na een evaluatie kon het systeem worden

uitgebreid tot vernietigde individuele beslissingen, wat dus ook is gebeurd krachtens de Wet

van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de

organisatie van de Raad van State. 107 108

64. Artikel 14ter RvS-Wet is rechtstreeks geïnspireerd op artikel 8, tweede lid, van de

Bijzondere Wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, dat het Hof bevoegd maakt om

103 RvS Cocquyt, nr. 199.586, 18 januari 2010. 104 RvS Belgacom, nr. 212.579, 8 april 2011. 105 Het betreft telkens een ingreep van de wetgever waardoor een onregelmatige rechtshandeling van de uitvoerende macht gedekt wordt, zodat deze toch haar uitwerking behoudt, zie P. POPELIER, “Legislatieve ‘validatie’: een kwestie van wetgevingstechniek” in M. ADAMS en L.J. WINTGENS, Wetgeving in theorie en praktijk, Antwerpen, Maklu, 1994, 79. 106 Zoals ingevoegd bij artikel 10 Wet van 4 augustus 1996 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, BS 20 augustus 1996. 107 BS 3 februari 2014, err. BS 13 februari 2014. 108 Verslag over het wetsvoorstel tot wijziging van art. 14 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, Parl.St. Kamer 1995-1996, nr. 664/4, 3-4 en 5-7.

25

de gevolgen van de vernietigingsarresten in de tijd aan te passen.109 Zij wordt gemotiveerd

door de zorg om de rechtszekerheid te vrijwaren door te voorkomen dat ingevolge de

vernietiging “bestaande rechtstoestanden [worden aangetast]”.110

65. Volgens de Raad van State strekt de mogelijkheid die hem door de wetgever is toegekend,

ertoe het strikte karakter van de nietigverklaring te matigen en moet die met wijsheid en

omzichtigheid worden gehanteerd wanneer vaststaat dat de nietigverklaring zonder meer van

het bestreden besluit zeer zware gevolgen zou hebben op het stuk van de rechtszekerheid.111

66. Door te stellen dat bij toepassing van artikel 14ter RvS-Wet de Raad van State uitspraak

doet bij wege van algemene schikking heeft de wetgever een gelding erga omnes willen

toekennen aan de beslissing van de Raad van State waarbij deze beveelt dat een

onregelmatige verordening rechtsgevolgen kan hebben.112 Artikel 159 van de Grondwet slaat

enkel op verordeningen of besluiten, en kan niet toegepast worden op handelingen waaraan

een tijdelijke juridische waarde is toegekend door het dictum van een arrest van de Raad van

State, dat geldt als algemene beschikking.113

67. In een arrest van het Grondwettelijk Hof waarbij een prejudiciële vraag aanhangig werd

gemaakt door de Rechtbank van Eerste Aanleg te Brussel, werd uitspraak gedaan over de

verenigbaarheid van artikel 14ter RvS-Wet114 met de artikelen 10, 11 en 13 van de Grondwet

in samenhang gelezen met artikel 159 ervan, in de interpretatie volgens welke het de

rechtzoekende niet toelaat te verkrijgen dat de hoven en rechtbanken een reglementair besluit

buiten toepassing laten dat de Raad van State nietig heeft verklaard, maar waarvan de

gevolgen worden gehandhaafd, terwijl de rechtzoekende over die mogelijkheid beschikt

wanneer geen toepassing is gemaakt van artikel 14ter RvS-Wet.

Het Grondwettelijk Hof heeft geoordeeld dat hoewel artikel 159 van de Grondwet

oorspronkelijk als absoluut moest opgevat worden, andere grondwetsbepalingen en

bepalingen van internationale verdragen niet buiten beschouwing gelaten kunnen worden. Zo

is er enerzijds artikel 160 van de Grondwet waarbij het bestaan van de Raad van State werd

verankerd, op grond waarvan de wetgever diens bevoegdheden en werking kan bepalen. In

zoverre de Grondwetgever de objectieve wettigheidstoetsing van de administratieve

handelingen aldus beoogde te verankeren, dient de in artikel 159 van de Grondwet bepaalde

rechterlijke wettigheidstoetsing redelijkerwijze rekening te houden met de nuttige werking van

de vernietigingsarresten van de Raad van State en van de modaliteiten waarmee die gepaard

kunnen gaan. Bovendien moet de in artikel 159 van de Grondwet bepaalde toetsing worden

geïnterpreteerd in samenhang met het beginsel van de rechtszekerheid dat inherent is aan de

interne rechtsorde, alsook aan de rechtsorde van de Europese Unie en aan het Europees

Verdrag voor de rechten van de mens. Te dezen heeft de wetgever getracht een evenwicht te

vinden tussen het beginsel van de wettigheid van de reglementaire handelingen, verankerd in

artikel 159 van de Grondwet, en het beginsel van de rechtszekerheid. Hij heeft aan een

109 Parl.St. Senaat 1995-1996, nr. 1-321/2, 7. 110 Zie ook Parl.St. Kamer 1995-1996, nr. 644/4, 3. 111 RvS Belgische Staat, nr. 100.963, 21 november 2001; RvS Somja e.a., nr. 164.258, 30 oktober 2006; RvS Belgische beroepsvereniging der geneesheren specialisten in nucleaire geneeskunde e.a., nr. 164.522, 8 november 2006. 112 RvS Debie, nr. 199.085, 18 december 2009. 113 Ibidem. 114 Vóór de wijziging van 2014 waardoor het enkel van toepassing was op reglementaire besluiten.

26

rechtscollege de zorg toevertrouwd om te bepalen of uitzonderlijke redenen verantwoorden

dat de gevolgen van een onwettige reglementaire handeling worden gehandhaafd, waarbij

wordt geëist dat dit alleen het geval is bij wege van algemene beschikking teneinde elke

discriminatie tussen de rechtzoekenden te vermijden. Wanneer de Raad van State dat nodig

acht rekening houdend met de omstandigheden van de zaak, kan hij niettemin van de

handhaving van de gevolgen van de nietig verklaarde verordening de rechtzoekenden

uitsluiten die tijdig een beroep tot nietigverklaring tegen die verordening hebben ingediend, en

dit met inachtneming van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie.115

68. Afwijkend van de retroactieve werking van een vernietigingsarrest heeft artikel 14ter RvS-

Wet tot gevolg dat de vernietigde verordening, waarvan de gevolgen volledig of gedeeltelijk

zijn gehandhaafd, niet verdwijnt uit de rechtsorde en bijgevolg een verordening blijft.116

69. Als een partij meent dat toepassing moet worden gemaakt van de mogelijkheid tot

handhaving van de gevolgen, dan valt het haar toe de gevolgen die zij gehandhaafd wenst te

zien met voldoende nauwkeurigheid te omschrijven. Immers wil de handhaving de

rechtszekerheid dienen, dan is het een noodzakelijke voorwaarde dat er geen enkele

onduidelijkheid bestaat over welke gevolgen gehandhaafd worden en welke niet. Bovendien

zal enkel wanneer de partij die de handhaving vraagt met nauwkeurigheid te werk gaat, de

Raad van State in staat worden gesteld om na te gaan of het voordeel dat uit een niet-

gemoduleerde vernietiging voortvloeit, buiten verhouding staat tot de verstoring die zij voor de

rechtsorde zou meebrengen.117

§ 2. Voorwaarden

70. Met de wijziging van artikel 14ter RvS-Wet, krachtens de Wet van 20 januari 2014118

houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de

Raad van State, werd de bevoegdheid van de Raad van State tot het handhaven van de

gevolgen van een vernietigde bestuurshandeling onderworpen aan een aantal bijkomende

voorwaarden.

De noodzaak tot het stellen van bijkomende voorwaarden voor het handhaven van gevolgen

werd door de Raad van State (Afdeling Wetgeving) in twijfel getrokken in zijn advies over het

wetsontwerp dat tot de Wet van 20 januari 2014 heeft geleid.119

“De vraag rijst of de opgave van criteria ter zake, zelfs indien ze ruim worden gesteld, het de

Raad van State in andere gevallen ten onrechte en zelfs op discriminerende wijze niet

onmogelijk dreigt te maken de ‘gevolgen’ van een vernietigde akte of verordening ‘te

handhaven’, terwijl een dergelijke maatregel evenzeer gewettigd zou zijn dan wanneer, zoals

115 GwH, 9 februari 2012, nr. 18/2012, B.9.3, APT 2012, 401, noot M. NIHOUL, “L’article 160 de la constitution combiné avec le principe de sécurité juridique au déterminent du principe de légalité: une “arme à construction massive” dans les mains du conseil d’etat et de la cour constitutionnelle?”, TBP 2012, 354, noot S. VERSTRAELEN, “Het eerste gewin is kattengespin. De onzekere toekomst van artikel 14ter RvS-wet”. 116 Dit geldt mutadis mutandis ook voor een individuele beslissing. 117 RvS nv Villabouw Francis Bostoen e.a., nr. 228.796, 17 oktober 2014. 118 BS 3 februari 2014, err. BS 13 februari 2014. 119 RvS (afd.wetg.), algemene vergadering, advies van 11 juni 2013 over een wetsontwerp “houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State”, Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2277/1, p. 98.

27

in de ontworpen tekst, rekening moet worden gehouden met de rechtszekerheid die voorrang

heeft op de wettigheid. Zo staat het bijvoorbeeld niet vast dat het beginsel van de continuïteit

van de openbare dienst, dat in de rechtspraak het ‘handhaven van de gevolgen’ van een

vernietigde akte heeft kunnen wettigen, onder het thans voorgestelde criterium kan vallen.”

Hoe dan ook kunnen de gevolgen van een vernietigde beslissing op grond van de huidige

tekstversie van artikel 14ter RvS-Wet slechts worden gehandhaafd op verzoek van een

verwerende of tussenkomende partij om uitzonderlijke redenen die een aantasting van het

legaliteitsbeginsel rechtsvaardigen na een tegensprekelijk debat bij een met bijzondere

redenen omklede beslissing waarbij rekening kan worden gehouden met de belangen van

derden.

A. Op verzoek van een verwerende of tussenkomende partij

71. Indien een partij meent dat toepassing moet worden gemaakt van de mogelijkheid tot

handhaving van de gevolgen, dan valt het haar toe de gevolgen die zij gehandhaafd wenst te

zien met voldoende nauwkeurigheid te omschrijven. Immers wil de handhaving de

rechtszekerheid dienen, dan is het een noodzakelijke voorwaarde dat er geen enkele

onduidelijkheid bestaat over welke gevolgen gehandhaafd worden en welke niet. Bovendien

zal enkel wanneer de partij die de handhaving vraagt met nauwkeurigheid te werk gaat, de

Raad van State in staat worden gesteld om na te gaan of het voordeel dat uit een niet-

gemoduleerde vernietiging voortvloeit, buiten verhouding staat tot de verstoring die zij voor de

rechtsorde zou meebrengen.120

Het komt dus niet meer toe aan de Raad van State om ambtshalve te oordelen over de vraag

over het al dan niet handhaven van gevolgen van een vernietigde beslissing.

B. Om uitzonderlijke redenen

72. Gelet op de zeer voorzichtige rechtspraak van de Raad van State121 waaruit blijkt dat de

mogelijkheid om de gevolgen te handhaven met wijsheid en omzichtigheid moet gehanteerd

worden,122 lijkt het niet de bedoeling van de wetgever te zijn geweest om de Raad van State

aan te zetten tot een nog grotere terughoudendheid en omzichtigheid en dat de reeds

aanvaarde ‘uitzonderlijke redenen’, zoals daar zijn: de rechtszekerheid, de continuïteit van de

openbare dienst, …, ook in het licht van het huidige artikel 14ter RvS-Wet als uitzonderlijk

mogen worden gekwalificeerd.123

C. Na een tegensprekelijk debat bij een met bijzondere redenen omklede beslissing

waarbij rekening kan worden gehouden met de belangen van derden

120 RvS nv Villabouw Francis Bostoen e.a., nr. 228.796, 17 oktober 2014. 121 Bvb.: RvS Dalemans e.a., nr. 231.482, 9 juni 2015, waarbij de Raad stelt dat zijn bevoegdheid om de gevolgen van een vernietigde verordeningsbepaling te beperkten, met de nodige omzichtigheid moet uitgeoefend worden. 122 RvS Rijnkens e.a., nr. 225.923, 19 december 2013. (Waarbij wordt verwezen naar de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof waarbij het Hof heeft geoordeeld dat de Raad van State de bevoegdheid verleend door artikel 14ter RvS-Wet zelden heeft aangewend). 123 J. THEUNIS, “Handhaving van de gevolgen van een vernietigde bestuurshandeling door de Raad van State”, in VANDAMME, M. (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 114-115.

28

73. Om tot een tegensprekelijk debat te komen, bepaalt artikel 14, derde lid, van het Besluit

van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging van de afdeling

Bestuursrechtspraak van de Raad van State, zoals vervangen bij artikel 4 van het Koninklijk

Besluit van 28 januari 2014 in samenhang met artikel 93, tweede lid, van het Algemeen

Procedurereglement zoals vervangen door artikel 10 van het koninklijk besluit van 28 januari

2014 tot wijziging van diverse besluiten betreffende de procedure voor de afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State:124

“de vordering tot behoud van de gevolgen van de bestreden akte of het bestreden reglement,

in toepassing van artikel 14ter van de gecoördineerde wetten, wordt uiterlijk in de laatste

memorie geformuleerd en moet gemotiveerd worden. Wanneer de vordering voor de eerste

keer in een laatste memorie ingediend wordt, kunnen de andere partijen hun schriftelijke

opmerkingen doen gelden binnen een termijn van dertig dagen vanaf de kennisgeving van

deze laatste memorie. Het aangewezen lid van het auditoraat stelt binnen de vijftien dagen

een aanvullend verslag met betrekking tot dit onderwerp op. Dit verslag wordt bij de oproeping

gevoegd.” De verwerende of tussenkomende partij kan, wanneer het aangewezen lid van het

auditoraat adviseert tot de nietigverklaring, bij gemotiveerd verzoekschrift, binnen de vijftien

dagen na de kennisgeving van dit verslag, vragen om artikel 14ter RvS-Wet toe te passen”.

De overige voorwaarden met betrekking tot het met bijzondere redenen omklede beslissing

waarbij rekening dient gehouden te worden met belangen van derden werden reeds ontwikkeld

in de rechtspraak van de Raad van State. Ze vloeien tevens voort uit het recht op een

daadwerkelijke rechtsbescherming en dienen toegepast te worden zonder uitdrukkelijke

wettelijke bepaling.125

§ 3. Temporeel toepassingsgebied

74. Artikel 14ter RvS-Wet is overeenkomstig artikel 51 van het Koninklijk Besluit van 28 januari

2014 tot wijziging van diverse besluiten betreffende de procedure voor de afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State126 in werking getreden op 1 maart 2014. Het

temporeel toepassingsgebied ervan is overeenkomstig artikel 39 van de Wet van 20 januari

2014 beperkt tot “ieder beroep of vordering ingediend vanaf deze datum”.127

HOOFDSTUK 7: VERNIETIGING EN RECHTSHERSTEL

Afdeling 1: instantrechtsherstel

75. Zoals reeds uiteengezet heeft de vernietiging tot gevolg dat de beslissing die in het dictum

van een vernietigingsarrest formeel wordt benoemd uit het rechtsverkeer zal verdwijnen en

geacht zal worden nooit te hebben bestaan. Het gezag van gewijsde heeft tot gevolg dat

iedereen zich zal moeten gedragen naar dat vernietigingsarrest, dit niet alleen voor wat betreft

124 Afgekort als Algemeen Procedurereglement. 125 J. THEUNIS, “Handhaving van de gevolgen van een vernietigde bestuurshandeling door de Raad van State”, in VANDAMME, M. (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 114-115. 126 BS 3 februari 2014, err. 13 februari 2014. 127 RvS nv Sagevas e.a., nr. 227.232, 29 april 2014; RvS bvba Automatic Spraying Systems, nr. 229.190, 18 november 2014.

29

de in het dictum opgenomen beslissing maar ook tot de onverbrekelijk met het dictum

verbonden motieven, dit zijn de overwegingen die onlosmakelijk en noodzakelijk de

ondersteuning vormen voor het beschikkend gedeelte.

76. De vernietiging op zich kan zorgen voor een ruime mate van rechtsherstel, met dien

verstande dat indien er in hoofde van de overheid een onthoudingsplicht rust, de overheid

geen handelingen mag stellen die het gezag van gewijsde van een vernietigingsarrest

schenden.

77. Was de vernietigde beslissing er echter één tot intrekking, tot vernietiging, tot opheffing of

tot vervanging van een andere beslissing, dan is het rechtsherstellend effect van die

vernietiging dat de beslissing die werd ingetrokken, opgeheven of vervangen herleeft, wat vaak

zal volstaan voor wat betreft het beoogde rechtsherstel.128

78. Uit de aard van een negatieve beslissing, dit is een beslissing die een wijziging in het

rechtsverkeer afwijst, volgt niet dat hetgeen werd afgewezen als toegekend geacht dient te

worden noch dat de overheid verplicht zou worden om wat werd afgewezen alsnog dient toe

te kennen. Het is immers zo dat er geen uitsluitsel is dat de negatieve beslissing na vernietiging

kan worden hernomen, dit echter op andere gronden dan waartoe de Raad van State heeft

geconcludeerd tot vernietiging. De vernietiging van een negatieve beslissing zal echter tot

gevolg hebben dat de overheid een nieuwe beslissing dient te nemen, waaruit dan het

rechtsherstel zal vloeien.

Afdeling 2: het nemen van een nieuwe beslissing

79. In bepaalde gevallen zal de overheid zich genoodzaakt zien om na een

vernietigingsuitspraak met betrekking tot het vernietigde een nieuwe beslissing te nemen.

80. Houdt de vernietigde beslissing een verplicht uit te oefenen bevoegdheid in, dan zal de

overheid zich genoodzaakt zien om na de vernietiging opnieuw uitspraak te doen. Zo zal de

overheid inzake een georganiseerd administratief beroep verplicht zijn om hierover uitspraak

te doen indien deze beslissing wordt vernietigd. Men wordt immers geplaatst in de

rechtstoestand zoals die zich voordeed vóór de vernietiging de overheid zal bijgevolg verplicht

zijn om opnieuw uitspraak te doen over het administratief beroep.

81. De overheid is echter niet verplicht om een aangevatte benoemingsprocedure te voltooien

Zij heeft derhalve na de vernietiging van een benoeming de keuze hetzij de procedure te

hernemen op het punt waar de onrechtmatigheid zich voordeed, hetzij af te zien van de

benoeming, hetzij een nieuwe procedure in te zetten, welke keuze echter wel op deugdelijke

motieven moet berusten.129

Zo is ook de toezichthoudende overheid in het kader van het algemeen bestuurlijk toezicht niet

verplicht deze bevoegdheid uit te oefenen, ook niet nadat de eerder genomen beslissing werd

vernietigd door de Raad van State. De overheid is vrij om te beslissen om de procedure te

128 J. LUST, “De gevolgen van vernietigingsarresten. Ban het buikgevoel”, in I. COOREMANS, D. LINDEMANS en L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 90. 129 RvS De Meuter, nr. 76.831, 10 november 1998.

30

hernemen in het stadium waarin de onregelmatigheid werd begaan, om de procedure te

hernemen van in het begin of om zich te onthouden om een nieuwe beslissing te nemen.130

82. Niet enkel de verplicht uit te oefenen bevoegdheid van de overheid geeft aanleiding tot het

nemen van een nieuwe beslissing, ook het vernietigen van een negatieve beslissing heeft dit

tot gevolg. Dit zal het geval zijn bij de vernietiging van een expliciete of impliciete weigering tot

benoeming van verzoeker waaruit de verplichting zal voortvloeien voor de overheid om een

nieuwe beslissing te nemen, ook al wordt de benoeming niet verplicht door regelgeving.

Immers, door zich te onthouden om een nieuwe beslissing te nemen laat de overheid materieel

de vernietigde weigeringsbeslissing voortduren.

83. Elk arrest dat een beslissing over een aanvraag of een beroep vernietigt, zal in principe de

overheid ertoe verplichten om opnieuw uitspraak te doen, tenzij uit de motieven die aanleiding

hebben gegeven tot de vernietiging blijkt dat een nieuwe uitspraak niet meer nuttig kan

genomen worden.131

84. De rechtzoekende moet hierbij wel in het achterhoofd houden dat het nemen van een

nieuwe beslissing niet altijd voor het gewenste rechtsherstel zal zorgen. De overheid zal

immers binnen de marge zoals die werd afgebakend door de motieven van het

vernietigingsarrest opnieuw uitspraak doen, waarbij tot dezelfde conclusie kan gekomen

worden. De overheid zal in sommige gevallen immers nog steeds over een ruime

appreciatiemarge beschikken.

Wanneer een nieuwe beslissing dient genomen te worden, zal de overheid rekening dienen te

houden met de beslissingstermijn. Indien de vernietigde beslissing binnen een vervaltermijn

moest worden genomen, dan zal de overheid in sommige gevallen bij het nemen van een

nieuw besluit over een nieuwe termijn van dezelfde duur beschikken.132 In andere gevallen zal

de overheid over een redelijke termijn beschikken om een nieuwe beslissing te nemen.

Afdeling 3: gebonden bevoegdheid volgend uit een vernietigingsarrest

85. Een andere problematiek die zich stelt, is de vraag of de rechtzoekende zich niet beroept

op een subjectief recht ingeval de overheid krachtens de uitgesproken vernietiging verplicht

wordt om op een bepaalde manier te handelen. Zo oordeelde het Hof van Cassatie in twee

arresten van 20 december 2007133 als volgt:

“teneinde uit te maken of de Raad van State al dan niet bevoegd is dient de rechter na te gaan

of er in de rechtsbetrekking tussen de bestuurlijke overheid en de burger een rechtsregel

130 D. LINDEMANS, “De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State. Algemeen overzicht”, in I. COOREMANS, D. LINDEMANS en L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 40. Zie ook supra. 131 D. LINDEMANS, “De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State. Algemeen overzicht”, in I. COOREMANS, D. LINDEMANS en L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 42. De auteur geeft het voorbeeld van een vernietiging wegens het verstrijken van de beslissingstermijn of wegens de onontvankelijkheid van het beroep. 132 Zie supra. 133 Cass. 20 december 2007, nr. C.06.0574.F; Cass. 20 december 2007 C.06.596.F.

31

bestaat die aan de burger rechtstreeks het recht toekent om van de overheid een welbepaald

gedrag te eisen.

Dat recht bestaat wanneer de bevoegdheid van de bestuurlijke overheid volledig gebonden is,

wat veronderstelt dat de voorwaarden waaraan de uitoefening van de bevoegdheid

onderworpen is, objectief door de rechtsregel zijn vastgelegd, zodat het bestuur over geen

enkele beoordelingsvrijheid beschikt.”

In het geval de regelgeving in theorie in de minste mate een discretionaire bevoegdheid toelaat

en pas na een beoordeling van de Raad van State, m.a.w. door de specificiteit van de

betrokken zaak, een gebonden bevoegdheid blijkt in te houden, zal er geen sprake zijn van

het erkennen van een subjectief recht en is de Raad van State bevoegd om kennis te nemen

van het ingestelde beroep. Het is ook in die zin dat de hoger besproken arresten van het Hof

van Cassatie van 8 september 2016 en van de Algemene Vergadering van de Afdeling

Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 oktober 2016, dienen begrepen te

worden.134

HOOFDSTUK 8: FINALE GESCHILLENBESLECHTING DOOR DE RAAD

VAN STATE

Afdeling 1: vingerwijzingen (artikel 35/1 RvS-Wet)

86. Het is niet steeds voor de hand liggend voor de overheid om te weten op welke manier ze

volle uitwerking kan geven aan een vernietiging. Om hieraan tegemoet te komen gaf de Raad

van State, zonder dat hiervoor een wettelijke basis voor handen was, in de motivering van zijn

arresten vingerwijzingen, dit is het verhelderen wat de vernietiging juist inhoudt.135

Waar de Raad van State bevoegd is om de bestreden beslissingen te vernietigen, kan het hem

bezwaarlijk a priori ontzegd worden te verhelderen wat die vernietiging inhoudt. Door alleen

maar te expliciteren wat reeds in het uitspreken van de vernietiging besloten zit, wordt niet

wezenlijk een nieuw of ander voordeel verschaft dan het initieel nagestreefde.136

87. De Wet van 20 januari 2014 heeft bovenstaande rechtspraak van de Raad van State

verankerd in de RvS-Wet. Artikel 35/1 RvS-Wet bepaalt dat op verzoek van één der partijen,

ten laatste in de laatste memorie, de Afdeling Bestuursrechtspraak in de motieven van haar

arrest houdende nietigverklaring, de maatregelen die moeten worden genomen om de

onwettigheid die heeft geleid tot deze nietigverklaring te verhelpen verduidelijkt.

Uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling blijkt “dat het nieuw artikel 35/1 voort vloeit uit het

idee dat, wanneer te verwachten valt dat een arrest uitvoerings- of interpretatieproblemen

dreigt te veroorzaken door de complexiteit van de zaak, de partijen voor de sluiting der

debatten aan de Raad van State kunnen vragen dat in hetzelfde arrest wordt verduidelijkt hoe

de tenuitvoerlegging ervan wordt gefaciliteerd. Deze verduidelijkingen omvatten de nodige

uitleg betreffende de inhoud van het gezag van gewijsde om aan de onregelmatigheden te

134 Zie supra. 135 Die rechtspraak had geen wettelijke grondslag, maar kwam veelvuldig voor. Zie bvb. reeds vroeg: RvS Zoete, nr. 22.446, 8 juli 1982, RW 1982-83, 1633. 136 RvS Hermans, nr. 208.126, 14 oktober 2010.

32

remediëren die tot de nietigverklaring hebben geleid. Voornoemde preciseringen houden niet

in dat de verwerende partij of de bevoegde overheid de bestreden handeling moet overdoen.

De nieuwe beslissing genomen op deze basis verkrijgt geen ‘legaliteitsbrevet’ dat het immuun

maakt voor elke nieuwe onregelmatigheid. Indien de overheid zich schikt naar de

preciseringen opgenomen in het arrest, is ze beschermd tegen een middel afgeleid uit de

schending van het gezag van gewijsde, dat in dergelijk geval vaak wordt aangevoerd. Die

aanwijzingen mogen niet als gevolg hebben dat één van de partijen benadeeld wordt, in het

bijzonder die welke in het gelijk wordt gesteld”.137

88. De verzoekende partij moet bij dergelijk verzoek dus steeds aannemelijk maken dat te

verwachten valt dat het arrest uitvoerings- of interpretatieproblemen dreigt te veroorzaken door

de complexiteit van de zaak.138 Zo oordeelde de Raad van State dat de bekommernis van

verzoekster om het bestuur of anderen "kostelijke procedures" te besparen heilzaam is op

zich, maar geen grond is om verduidelijkingen te geven omtrent het aan verzoekster te geven

rechtsherstel na een arrest waarvan de Raad mag hopen dat het uit zichzelf voldoende

duidelijk is.139

89. Op basis van artikel 35/1 RvS-Wet kunnen deze verduidelijkingen worden gegeven “op

verzoek van één der partijen”. Dat verzoek moet ten laatste in de laatste memorie worden

gedaan.140 Hieruit kan afgeleid worden dat de Raad van State niet ambtshalve kan overgaan

tot het geven van dergelijke verduidelijkingen. In alle waarschijnlijkheid zal de Raad van State

zich beroepen op zijn oude rechtspraak om uit eigen initiatief toch vingerwijzigingen in het

arrest op te nemen.141

90. De rechtskracht van dergelijke vingerwijzingen blijft beperkt. Enkel het beschikkend

gedeelte en de ter ondersteuning daarvan noodzakelijke motieven vallen onder het gezag van

gewijsde, vingerwijzingen vallen onder geen van beide. Artikel 35/1 RvS-Wet bepaalt immers

expliciet dat vingerwijzingen enkel en alleen in de motieven van een arrest kunnen opgenomen

worden. Daarenboven komt nog dat vingerwijzingen niet als noodzakelijk kunnen beschouwd

worden voor het beschikkend gedeelte. Om deze redenen zijn ze niet bindend, voor zowel de

Raad van State als de burgerlijke rechter, die in een navolgend arrest uitspraak moet doen

over het bijkomend herstel dat moet worden geboden.142

91. Artikel 35/1 van de RvS-wet is slechts van toepassing op de beroepen tot nietigverklaring

die zijn ingesteld vanaf 1 maart 2014.143

137 MvT, Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 26. 138 RvS Polle, nr. 229.582, 17 december 2014; RvS bvba Asbeco, nr. 231.646, 18 juni 2015. 139 RvS X, nr. 233.672, 1 februari 2016. 140 Art. 35/1 RvS-Wet 141 S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 133. 142 S. LUST, Integraal rechtsherstel door administratieve rechtscolleges, Brugge, die Keure, 2016, 36. 143 RvS Timbal, nr. 233.442, 11 januari 2016.

33

Afdeling 2: Injunctie (artikel 36 Rvs-Wet)


92. Bij Wet van 17 oktober 1990144 kreeg de Raad van State de bevoegdheid om injuncties te

richten tot de overheid in het beschikkend gedeelte van zijn arresten. De Raad kon echter

enkel gebruik maken van deze bevoegdheid in het kader van een dwangsomprocedure.

Dergelijke procedure kon pas ingeleid worden indien was gebleken dat een overheid,

waartegen een vernietigingsarrest was uitgesproken, nieuwe handelingen stelde die ingingen

tegen het gezag van gewijsde van het betrokken arrest, of niet de handelingen stelde die nodig

waren om volle uitwerking te geven aan het betrokken arrest.145 Omdat de

injunctiebevoegdheid gekoppeld werd aan de dwangsomprocedure moest de rechtzoekende

de betrokken overheid in gebreke stellen waarna nog één maand gewacht moest worden

vooraleer dergelijke vordering kon worden ingediend voor de Raad van State, daarenboven

kon de vordering niet worden ingediend dan nadat drie maanden waren verstreken sinds de

kennisgeving van het vernietigingsarrest.

Door de hervorming van 2014 werd de injunctiebevoegdheid van de Raad van State grondig

hervormd. Zo werd deze niet meer gekoppeld aan de dwangsomprocedure; het is dus mogelijk

om een injunctie uit te spreken los van een dwangsom,146 dit om redenen van efficiëntie.147 De

rechtzoekende hoeft de overheid niet meer in gebreke te stellen en aldus ook geen

wachttermijn te respecteren, de injunctie kan namelijk opgelegd worden in het

vernietigingsarrest zelf.148

§ 2. Voorwaarden

93. Uit artikel 36 RvS-Wet blijkt dat een injunctie kan opgelegd worden in twee hypotheses.

Vooreerst in het geval wanneer het arrest inhoudt dat de betrokken overheid een nieuwe

beslissing neemt.149 In dit geval betreft het een bevel tot het nemen van een beslissing,

gekoppeld aan een termijn. Een bevel kan ook niet verder gaan dan dat; wat de inhoud betreft

zal de overheid nog steeds over een discretionaire bevoegdheid beschikken, mits het gezag

van gewijsde van het vernietigingsarrest wordt gerespecteerd.

De tweede hypothese doet zich voor wanneer het vernietigingsarrest inhoudt dat de betrokken

overheid zich onthoudt van het nemen van een beslissing. In dit geval betreft het een bevel tot

intrekking van beslissing die werd genomen in strijd met het gezag van gewijsde.

144 Wet 17 oktober 1990 tot wijziging van de wetten op de Raad van State gecoördineerd op , 2 januari 1973, en van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, BS 13 november 1990, err. BS 11 december 1990. 145 S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 134. 146 Een bevel kan uitgesproken worden in het vernietigingsarrest zelf dit geldt niet voor de dwangsom. 147 MvT, Parl. St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 26. 148 Let wel, in het geval de injunctie niet wordt uitgesproken in het vernietigingsarrest moet de rechtzoekende de overheid wel in gebreke stellen en dient hij een termijn in acht te nemen van drie maanden vooraleer dergelijke dwangsomvordering kan worden ingediend bij de Raad van State. 149 Bv. RvS bvba Nertskwekerij Truyman, nr. 231.671, 18 juni 2015. (Het betrokken arrest houdt in dat er opnieuw uitspraak moet gedaan worden over het bestuurlijk beroep).

34

De Raad van State kan slechts een injunctie opleggen aan de overheid in zover zij daartoe

werd gevorderd. De Raad kan dit dus niet ambtshalve. De vordering tot bevel moet uiterlijk in

de laatste memorie van een beroep tot nietigverklaring geformuleerd worden.150 In het geval

er geconcludeerd wordt dat gebruik moet worden gemaakt van een verkorte procedure, moet

overeenkomstig artikel 93, derde lid, eerste zin, Algemeen Procedurereglement de

verzoekende partij binnen vijftien dagen na de kennisgeving van het auditoraatsverslag waarin

wordt geconcludeerd dat het beroep tot nietigverklaring slechts korte debatten vereist, bij

gemotiveerd verzoekschrift vragen om artikel 36 RvS-Wet toe te passen.

94. Dat een bevel kan worden opgelegd in het vernietigingsarrest zelf geldt in beide

hypotheses, zowel in het geval er een nieuwe beslissing moet genomen worden, als in het

geval de overheid zich moet onthouden van het nemen van een beslissing. Dit vloeit niet voort

uit artikel 36 RvS-Wet. Het eerste lid dat betrekking heeft op het nemen van een nieuwe

beslissing vermeldt expliciet dat dergelijk bevel kan worden opgelegd in het

vernietigingsarrest, terwijl dit in het derde lid niet expliciet wordt vermeld in het geval van een

onthoudingsplicht. Uit de rechtspraak blijkt echter dat ook het bevel tot onthouding in het

vernietigingsarrest zelf kan worden opgelegd.151Dit leidt de Raad van State vooreerst af uit

artikel 93, derde lid, eerste volzin, van het Algemeen Procedurereglement waarin wordt gesteld

dat kan gevraagd worden om artikel 36, § 1, derde lid RvS-Wet toe te passen en aldus het

bevel tot onthouding opgelegd kan worden in het vernietigingsarrest. Daarnaast stelt de Raad

van State dat “die zienswijze wordt bevestigd in artikel 2 van het Koninklijk Besluit van 2 april

1991 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State inzake het bevel en de dwangsom. Dat artikel 2, dat de inhoud bepaalt van het

verzoekschrift tot het opleggen van een bevel tot onthouding, gaat ook duidelijk uit van de

opvatting dat het opleggen van een onthoudingsplicht reeds in de annulatieprocedure zelf kan

worden gevorderd”.152

95. Wanneer de vordering tot bevel van handelen niet geformuleerd werd uiterlijk in de laatste

memorie binnen een beroep tot nietigverklaring, wordt ze ingediend na de uitspraak van het

arrest tot nietigverklaring door middel van een verzoekschrift ondertekend door de verzoeker

of door een advocaat die voldoet aan de voorwaarden gesteld in artikel 19, vierde lid, RvS-

Wet.153 In dergelijk geval is vereist dat de partij op wier verzoek de nietigverklaring werd

uitgesproken, voorafgaandelijk en via een aangetekende brief, de overheid in gebreke heeft

gesteld om een nieuwe beslissing te nemen en er ten minste drie maanden zijn verstreken

sinds de kennisgeving van het arrest houdende de nietigverklaring.154

Ook het bevel tot onthouding kan opgelegd worden in een procedure volgend op een

vernietigingsarrest, met dit verschil uiteraard dat verzoekende partij geen ingebrekestelling

moet sturen naar de overheid en er geen wachttermijn in acht moet genomen worden. Vanaf

het moment dat de overheid een handeling stelt die ingaat tegen het gezag van gewijsde van

het betrokken vernietigingsarrest is het mogelijk om een bevel tot intrekking te vorderen.

150 Artikel 2 KB 2 april 1991 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake het bevel en de dwangsom. 151 RvS X, nr. 231.796, 30 juni 2015. 152 RvS X, nr. 231.796, 30 juni 2015. 153 Artikel 2 KB 2 april 1991, BS 1 juni 1991. 154 Artikel 36, § 1 RvS-Wet.

35

Indien een bevel wordt opgelegd in een procedure volgend op een vernietigingsarrest is het

mogelijk om dit te doen onder verbeurte van een dwangsom155.

96. Artikel 2 van het Koninklijk Besluit van 2 april 1991 bepaalt dat het verzoekschrift wordt

gedagtekend en volgende vermeldingen moet bevatten:

1° de naam, hoedanigheid, woonplaats of zetel van de verzoeker of, als die geen woonplaats

of zetel in België heeft, de gekozen woonplaats in België;

2° de vermelding van het vernietigingsarrest;

3° het onderwerp van het verzoekschrift, alsook een uiteenzetting die aantoont dat een

beslissings- of onthoudingsverplichting voortvloeit uit het vernietigingsarrest;

4° in voorkomend geval, het bewijs dat de verzoeker de overheid, bij aangetekende brief, in

gebreke gesteld heeft om een nieuwe beslissing te nemen;

5° in voorkomend geval, het bedrag en de modaliteiten van de gevraagde dwangsom.

Wat de overige procedureregels en de verhouding met de dwangsomprocedure betreft, kan

verwezen worden naar wat wordt uiteengezet in het kader van de dwangsom.156

Afdeling 3: substitutie (artikel 36 RvS-Wet)

97. Door de hervorming van 2014 krijgt de Raad van State voortaan een beperkte

substitutiebevoegdheid. Artikel 36, § 1, tweede lid RvS-Wet bepaalt namelijk dat wanneer de

nieuw te nemen beslissing het gevolg is van een gebonden bevoegdheid van de verwerende

partij, het arrest in de plaats treedt van die beslissing.

Uit de voorbereidende werkzaamheden blijkt dat substitutie slechts mogelijk is in zeer

uitzonderlijke gevallen:

“om dezelfde redenen van efficiëntie, weze opgemerkt dat in zeer uitzonderlijke gevallen, en

zoals erkend in de rechtsleer (B. Blero, « Compétence liée et droit subjectif, compétence

discrétionnaire et droit objectif : les nuances d’une double équation », in M. Leroy (coord.),

Actualité en droit public, Brussel, Bruylant, ULB, 2010, pp. 42 e.v., inz. p. 79-84 ; M. Leroy,

Contentieux administratif, 5e ed., Brussel, Anthemis, 2011, p. 350), de Raad van State een

bevoegdheid toegemeten krijgt om zich in de plaats te stellen wanneer de nieuw te nemen

beslissing het gevolg is van een gebonden bevoegdheid van de bestuurlijke overheid. Dit

begrip, dat de hoeksteen vormt van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke macht

en de Raad van State, en waarvan voorliggende ontwerptekst niet wenst af te wijken, kent

gevallen waarbij het hoge administratief rechtscollege toch bevoegd blijft. Men denke aan,

onder meer, de weigeringsbeslissing om ambtshalve te ontslaan of de gevallen van feitelijke

of a posteriori gebonden bevoegdheden, waaronder de hypotheses volgens dewelke de

werking van de wet en bepaalde omstandigheden samen tot gevolg hebben dat het bestuur

155 Zie infra. 156 Zie infra.

36

een welbepaalde beslissing dient te nemen terwijl de wet hem in het begin een zekere

appreciatiemarge liet”.157

98. Substitutie zal slechts voorkomen in de gevallen dat het vernietigingsarrest tot gevolg heeft

dat een nieuwe beslissing moet genomen worden die geen andere beslissing kan zijn dan een

weigering, of wanneer de overheid in beginsel over een discretionaire bevoegdheid beschikt

maar naar de feiten toe in één welbepaalde richting wordt gestuurd en dus de facto een

gebonden bevoegdheid heeft.

99. Of de toevoeging van een tweede lid aan artikel 144 van de Grondwet, dat stelt dat de

Raad van State kan beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van zijn beslissingen, iets

verandert aan de uitzonderlijke aard van een substitutie, is hoogst twijfelachtig. Zoals blijkt uit

de voorbereidende werkzaamheden wordt het begrip ‘gebonden bevoegdheid’ beschouwd als

de hoeksteen van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke macht en de Raad van

State, wat meteen de oorzaak is van het uitzonderlijke karakter van substitutie. Artikel 144,

tweede lid van de Grondwet kan niet de bedoeling hebben om de bevoegdheidsverdeling

tussen de rechterlijke macht en de Raad van State op de helling te zetten. Indien van meet af

aan duidelijk is dat men te maken heeft met een geschil over een gebonden bevoegdheid van

de betrokken overheid, dan zal de Raad van State nog steeds de vordering moeten afwijzen

op grond van onbevoegdheid.158

Afdeling 4: dwangsom (artikel 36 Rvs-Wet)

100. Hoewel het gezag van gewijsde van een vernietigingsarrest de overheid in principe

verplicht om conform het gewezen arrest rechtsherstel te verlenen aan de rechtzoekende,

moet opgemerkt worden dat er in sommige gevallen geen uitvoering wordt gegeven aan het

betrokken arrest door de betrokken overheid.


101. De Raad van State zag zich lange tijd in de onmogelijkheid om de overheid te verplichten

om op te treden, en dus rechtsherstel te verlenen. De enige mogelijkheid die de Raad van

State had, was om een nieuw vernietigingsarrest uit te spreken wegens schending van het

gezag van gewijsde. Het spreekt voor zich dat dit een uiterst omslachtige procedure was voor

de rechtzoekende die heel wat tijd in beslag nam. Dit bracht de Raad ertoe in het arrest Zoete

van 8 juli 1982 om een dwangsom op te leggen aan de leden van een examencommissie,

ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag, opdat zij de rechtzoekende alsnog

geslaagd zouden verklaren.159

Ook in dit arrest oordeelde de Raad vooreerst dat de nieuwe beslissing het gezag van gewijsde

van het eerder vernietigingsarrest heeft geschonden. Daarnaast ging het volgens de Raad om

een manifeste onwil en een uitdagende houding van de betrokken overheid. Aan deze

vaststelling koppelde de Raad het opleggen van een bevel tot het nemen van een nieuwe

157 MvT wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 27. 158 M. JOASSART, “Premier aperçu de la réforme du Conseil d’Etat”, CDPK 2015, 73. 159 RvS Zoete, nr. 22.446, 8 juli 1982, RW 1982-83, 1650.

37

beslissing binnen een bepaalde termijn, met de mogelijkheid om bij niet-naleving een

dwangsom op te leggen, wat nadien ook is gebeurd. 160

Het Hof van Cassatie oordeelde als volgt over de vraag of de Raad van State over de

mogelijkheid beschikte om een dwangsom uit te spreken:

“Wanneer dus, ten deze, de Raad van State zich uitspreekt over de eis tot rechtsherstel van

verweerster, dan gaat hij zijn bevoegdheid te buiten. Hij mag alleen uitspraak doen over de

wettigheid van de beslissing van de commissie en, desgevallend, de nietigheid ervan

uitspreken. De beslissing waarbij de nietigheid wordt uitgesproken geldt erga omnes en zou

dus ook moeten worden geëerbiedigd door de rechter bij wie een eis tot rechtsherstel

aanhangig zou worden gemaakt.

Hieruit volgt dat, nu de Raad van State waarbij een eis tot vernietiging is aangebracht, geen

veroordeling tot rechtsherstel mag uitspreken, hij evenmin bevoegd is om een veroordeling tot

een dwangsom uit te spreken. Immers, hij heeft daartoe geen bevoegdheid, niet slechts omdat

hij niet voldoet aan de voorwaarden gesteld in artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek,

maar vooral omdat de bevoegdheid om een veroordeling tot rechtsherstel uit te spreken alleen

aan de gerechten van de Rechterlijke Macht behoort.”161

Ook het Beneluxgerechtshof oordeelde dat de Raad van State niet bevoegd was om een

dwangsom op te leggen, omdat de Raad zich niet kon beroepen op de Eenvormige Wet op de

dwangsom omdat het geen veroordeling uitspreekt.162

Uit het wetsontwerp dat heeft geleid tot de Wet van 17 oktober 1990 tot wijziging van de wetten

op de Raad van State gecoördineerd op 12 januari 1973 en de Wet van 5 april 1955 inzake de

wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State,163 blijkt de roep om een wettelijke

grondslag te verlenen voor een dwangsomprocedure voor de Raad van State.

“Het invoeren van een dwangsom in dit contentieux dringt zich op daar uit wetenschappelijk

onderzoek blijkt dat de effectiviteit van het beroep bij de Raad van State meer en meer in het

gedrang begint te komen aangezien een aantal arresten door de overheid niet worden

uitgevoerd. Het beginsel zelf van de administratieve rechter wordt aldus genegeerd, indien het

bestuur – voor wettig houdend wat de administratieve rechter, onwettig heeft geacht – zich

aan het arrest niet stoort (Raad van state van 18 oktober 1978, Van Vuchelen, nr. 19.197)”.164

102. Bij Wet van 17 oktober 1990 werd dienvolgens een artikel 36 ingeschreven in de RvS-

wet dat betrekking heeft op de dwangsom bij het niet-naleven van een vernietigingsarrest. In

160 A.-S., VANDAELE, “Dwangsommen voor de administratieve rechtscolleges”, in P. TAELMAN (ed.), Efficiënt proceduren voor een goede rechtsbedeling. XLIste postuniversitaire cyclus Willy Delva 2014-2015, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 724. 161 Cass. 23 maart 1984, Arr.Cass. 1983-84, 948, concl. Adv.-Gen. E. KRING. 162 Beneluxhof 1 juli 1988, nr. 87/1, Servais t. Commune de Blegny. 163 BS 13 november 1990, err. BS 11 december 1990. 164 MvT bij het ontwerp van Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 en de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, Parl.St. Senaat 1989-1990, nr. 984/1, 8.

38

1991 werden deze bepalingen aangevuld met een Koninklijk Besluit tot regeling van de

rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State inzake de dwangsom.165

De wetgever heeft de Raad van State toen de mogelijkheid gegeven om in drie gevallen een

dwangsom op te leggen:

Na een vernietigingsarrest (artikel 36 RvS-Wet)

In het administratief kort geding, bij het bevelen van een schorsing en/of voorlopige

maatregelen (artikel 17, § 5 en 18, vijfde lid RvS-Wet)

Bij het niet neerleggen van het administratief dossier (artikel 21 RvS-Wet)

Over de mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom in het administratief kort geding en

bij het niet neerleggen van het administratief dossier wordt in het kader van dit onderzoek niet

dieper ingegaan.

Het toentertijd geldende artikel 36 RvS-Wet luidde als volgt:

“§1. Wanneer het herstel van de wettigheid inhoudt dat de vernietiging van een

rechtshandeling als bedoeld in artikel 14 gevolg moet worden door een nieuwe

overheidsbeslissing of overheidshandeling kan, bij ingebreke blijven van de overheid, de

persoon op wiens verzoek de nietigverklaring is uitgesproken, de Raad van State verzoeken

aan de betrokken overheid een dwangsom op te leggen.

Wanneer uit een vernietigingsarrest voor de administratieve overheid een onthoudingsplicht

ten aanzien van bepaalde beslissingen volgt, kan de persoon op wiens verzoek de vernietiging

is uitgesproken, de Raad van State vragen de overheid het bevel te geven, op verbeurte van

een dwangsom, de beslissingen in te trekken die ze zou hebben genomen met schending van

de uit het annulatiearrest volgende onthoudingsplicht.

Het verzoek is slechts ontvankelijk wanneer de verzoeker de overheid bij een ter post

aangetekende brief tot het nemen van een nieuwe beslissing heeft aangemaand en te minste

drie maanden vanaf de kennisgeving van het vernietigingsarrest verlopen zijn. De dwangsom

kan niet worden verbeurd alvorens het arrest waarbij zij is vastgesteld wordt betekend”.

De administratieve rechter mag de dwangsom enkel uitspreken wanneer de niet-uitvoering

van de uitspraak wordt vastgesteld. Dit in tegenstelling tot de burgerlijke rechter die samen

met de beslissing ten gronde de dwangsom kan uitspreken. Zoals blijkt uit de voorbereidende

werkzaamheden heeft men hiervoor geopteerd “om op deze wijze ruimte te laten aan de

overreding alvorens het dwangmechanisme in gang wordt gezet”.166

103. Het begrip dwangsom wordt als volgt gedefinieerd: de dwangsom is een bijkomende en

voorwaardelijke rechterlijke veroordeling van de schuldenaar tot het betalen van een geldsom,

om aldus druk uit te oefenen op de schuldenaar, opdat hij een rechterlijke beslissing zou

naleven en zijn verplichtingen in natura zou uitvoeren. Belangrijke kenmerken van de

dwangsom zijn dat het een bijkomende en accessoire veroordeling is met als doel een

hoofdveroordeling na te komen. Voor wat betreft de Raad van State is dit een vernietigings- of

165 KB 2 april 1991 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State inzake de dwangsom, BS 1 juni 1991. 166 MvT bij het ontwerp van Wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 en de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, Parl.St. Senaat 1989-1990, nr. 984/1, 7.

39

schorsingsarrest. Het gaat hier dus niet over een schadeloosstelling voor geleden schade,

maar om een louter financieel drukkingsmiddel.167

§ 2. Hervorming 2014

104. Bij Wet van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de

procedureregeling en de organisatie van de Raad van State werd de dwangsomprocedure

aangepast. Het gewijzigde artikel 36 RvS-Wet luidt voortaan als volgt:

“§ 1. Wanneer het arrest inhoudt dat de betrokken overheid een nieuwe beslissing neemt, kan

de afdeling bestuursrechtspraak, waarbij een vordering in die zin is ingesteld, in dat arrest

bevelen dat die beslissing binnen een bepaalde termijn moet worden genomen. Zij kan dit

bevelen bij een later arrest, op voorwaarde dat de partij op wier verzoek de nietigverklaring

werd uitgesproken, voorafgaandelijk en via een aangetekende brief, de overheid in gebreke

heeft gesteld een nieuwe beslissing te nemen en er ten minste drie maanden zijn verstreken

sinds de kennisgeving van het arrest houdende de nietigverklaring.

Wanneer de nieuw te nemen beslissing het gevolg is van een gebonden bevoegdheid van de

verwerende partij, treedt het arrest in de plaats van die beslissing.

Wanneer haar arrest inhoudt dat de betrokken overheid zich onthoudt van het nemen van een

beslissing, kan de afdeling bestuursrechtspraak, waarbij een vordering in die zin is ingesteld,

een dergelijke onthoudingsverplichting bevelen.

§ 2. Indien de betrokken verwerende partij de verplichting opgelegd uit hoofde van paragraaf

1 niet nakomt, kan de partij op wier verzoek de nietigverklaring werd uitgesproken de afdeling

bestuursrechtspraak vragen om een dwangsom op te leggen aan deze overheid of deze het

bevel te geven, op verbeurte van een dwangsom, de beslissing in te trekken die zij heeft

genomen met schending van de uit het arrest houdende nietigverklaring volgende

onthoudingsverplichting.

De afdeling bestuursrechtspraak kan de dwangsom vaststellen ofwel voor een globaal bedrag

ofwel op een bedrag per tijdseenheid of per overtreding.

§ 3. De kamer die de dwangsom heeft uitgesproken kan, op verzoek van de veroordeelde

overheid, de dwangsom opheffen, de looptijd ervan opschorten gedurende een door haar vast

te stellen termijn of de dwangsom verminderen in geval van blijvende, tijdelijke of gedeeltelijke

onmogelijkheid voor die overheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen. Voor zover de

dwangsom opgelegd is voordat er sprake was van deze onmogelijkheid, kan de kamer de

dwangsom niet opheffen, noch verminderen.

De partij op wier verzoek reeds een dwangsom werd opgelegd, kan vragen om een bijkomende

dwangsom op te leggen of om de opgelegde dwangsom te verhogen wanneer de verwerende

partij aanhoudend in gebreke blijft uitvoering te geven aan het arrest houdende

nietigverklaring.

§ 4. De bepalingen van het vijfde deel van het Gerechtelijk Wetboek die op het beslag en de

tenuitvoerlegging betrekking hebben, zijn eveneens van toepassing op de tenuitvoerlegging

van het arrest waarbij een dwangsom is opgelegd.

167 I. OPDEBEEK, “De Raad van State en de dwangsom”, in DEBERSAQUES, G., VAN DAMME, M., DE CLECQ, S. en LAENEN, G. (eds.), Rechtsbescherming door de Raad van State. 15 jaar procedurele vernieuwing, Brugge, die Keure, 2004, 322.

40

§ 5. De in paragraaf 2 bedoelde dwangsom wordt ten uitvoer gelegd op vraag van de partij

ten verzoeke waarvan die werd opgelegd en met tussenkomst van de minister van

Binnenlandse Zaken. Zij wordt voor de helft toegewezen aan de algemene middelen van de

Schatkist. De andere helft wordt gestort aan de partij ten verzoeke waarvan de dwangsom

werd opgelegd”.

Hierna worden de voorwaarden tot het opleggen van een dwangsom uiteengezet en

besproken.

§ 3. Voorwaarden tot het opleggen van een dwangsom

A. Vernietigingsarrest

105. Zoals reeds eerder werd opgemerkt heeft de wetgever ervoor geopteerd om de

dwangsomprocedure los te koppelen van de annulatieprocedure.168 Opdat de Raad van State

dus zou kunnen overgaan tot het opleggen van een dwangsom is vereist dat er met betrekking

tot dat concrete geval reeds een vernietiging werd uitgesproken. Dit heeft als gevolg dat

verzoeker de dwangsom niet kan vragen in het initiële verzoekschrift, waarin de vernietiging

wordt gevraagd van een bepaalde rechtshandeling en kan de dwangsom niet worden

opgelegd in het vernietigingsarrest zelf.169

106. Een dwangsom kan slechts opgelegd worden als een accessorium bij een

hoofdveroordeling. Die hoofdveroordeling is in het geval van de procedure voor de Raad van

State een bevel of injunctie zoals vermeldt in artikel 36 RvS-Wet. Het kan gaan om het bevel

tot het nemen van een nieuwe beslissing of om het bevel tot onthouding van het nemen van

een beslissing dat in strijd is met het gezag van gewijsde van het vernietigingsarrest.

107. De kritiek, die inhoudt dat in de gevallen waarin de onwil van het betrokken bestuur reeds

duidelijk is of minstens vermoed kan worden in de procedure die leidt tot het vernietigingsarrest

er de mogelijkheid zou moeten bestaan voor de Raad van State om in het vernietigingsarrest

zelf een dwangsom op leggen,170 gaat mijns inziens niet meer op sinds de hervorming van

2014. Er wordt immers voorzien in de mogelijkheid voor de Raad van State om in het

vernietigingsarrest zélf een bevel ten aanzien van de overheid op te leggen. In het geval dat

in de procedure die aanleiding geeft tot het instellen van een vernietigingsberoep duidelijk is

dat de overheid getuigt van onwil kan de Raad het bevel geven om een beslissing te nemen

binnen een bepaalde termijn, wat, zonder dat het hierbij noodzakelijk is om meteen een

dwangsom op te leggen, de nodige impuls kan geven aan de betrokken overheid om het

beoogde rechtsherstel te verlenen. Houdt de overheid zich hier echter niet aan, dan zal het

mogelijk zijn voor de rechtzoekende om in een volgende procedure het opleggen van een

dwangsom te eisen. De verspilling van geld en tijd zal in dit geval beperkt blijven omdat

verzoeker de dwangsom meteen kan eisen bij het verstrijken van de betrokken termijn en het

aantal procedures dus enigszins beperkt zal blijven. Dat wanneer de injunctie niet besloten ligt

in het vernietigingsarrest zelf er nog steeds een termijn van drie maanden in acht dient

genomen te worden doet hieraan geen afbreuk, omdat dit voorbij gaat aan de hypothese dat

168 Zie supra. 169 I. OPDEBEEK, “De Raad van State en de dwangsom”, in G. DEBERSAQUES, M. VAN DAMME, S. DE CLERCQ en G. LAENEN (eds.), Rechtsberscherming door de Raad van State, Brugge, die Keure, 2004, 323. 170 I. OPDEBEEK, “De Raad van State en de dwangsom”, in G. DEBERSAQUES, M. VAN DAMME, S. DE CLERCQ en G. LAENEN (eds.), Rechtsberscherming door de Raad van State, Brugge, die Keure, 2004, 324.

41

het al duidelijk moet zijn vóór het uitspreken van de vernietiging dat de overheid doet blijken

van een duidelijke onwil.

B. Onthoudings- en/of handelingsplicht

108. Uit artikel 36 RvS-Wet blijkt dat de Raad van State slechts een dwangsom kan opleggen

in die mate dat er een bevel of injunctie ligt besloten in het arrest. Het kan gaan om een bevel

om een nieuwe beslissing te nemen die na de vernietiging moet genomen worden of om een

verplichting om zich te onthouden van het stellen van handelingen die strijdig zijn met het

gezag van gewijsde van de vernietiging.171

109. Het antwoord op de vraag wanneer de Raad van State kan overgaan tot het opleggen

van een dwangsom, hangt onlosmakelijk samen met het gezag van gewijsde dat een

vernietigingsarrest behelst. Zo werd reeds eerder besproken dat het gezag van gewijsde van

een vernietigingsarrest uitgesproken door de Raad van State een erga omnes karakter heeft.

De rechtshandeling wordt uit het rechtsverkeer verwijderd en dit met terugwerkende kracht.172

De mate waarin een dwangsom al dan niet kan worden opgelegd hangt af van wat besloten

ligt in het vernietigingsarrest. Uit het arrest, meer in het bijzonder, het vernietigingsmotief moet

minstens impliciet blijken dat deze of gene rechtsplicht op de overheid rust en dat zij die

bepaalde herstelmaatregel moet nemen.173

Dergelijk bevel, en dus de omvang van het gezag van gewijsde, kan afgeleid worden uit het

dictum van het vernietigingsarrest, maar ook uit de met het dictum onlosmakelijk verbonden

motieven.174 Sinds de hervorming van 2014 beschikt de Raad van State krachtens artikel 35/1

RvS-wet over de mogelijkheid om in de motieven van zijn arrest de maatregelen die moeten

worden genomen om de onwettigheid die heeft geleid tot deze nietigverklaring te verhelpen.

Deze zogenaamde vingerwijzigingen komen niet voor in het beschikkend gedeelte van het

arrest en kunnen evenmin niet beschouwd worden als de noodzakelijke grondslag van wat in

het beschikkend gedeelte wordt bepaald. Zij kunnen bijgevolg niet beschouwd worden als een

bevel, waarbij de niet-naleving ervan aanleiding zou kunnen geven tot het opleggen van een

dwangsom.175

1. Handelingsplicht

110. Vooreerst gaat het dus om het geval waarin een vernietigingsarrest leidt tot de verplichting

tot handelen van de betrokken overheid. De vernietiging op zich zorgt niet voor een integraal

herstel waardoor de overheid een nieuwe beslissing zal moeten nemen. Een dwangsom kan

niet worden opgelegd als de overheid over de vrijheid beschikt om al dan niet opnieuw te

beslissen of als het integraal herstel wordt bereikt door het vernietigingsarrest op zich. Het

bevel als zodanig houdt louter in dat een nieuwe beslissing dient genomen te worden. Het

171 S. LUST, “Volle rechtsmacht, substitutie, injunctie en herstel” in S. LUST, P. SCHOLLEN en S. VERBIST (eds.), Actualia rechtsbescherming tegen de overheid, Antwerpen, Intersentia, 2014, 33. 172 Zie supra. 173 S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 143; met verwijzing naar bv. RvS De Caster, nr. 38.295, 10 december 1991; RvS Van Acker, nr. 43.704, 5 juli 1993; RvS Van Nuffel, nr. 55.561, 2 oktober 1995; RvS Tabti, nr. 64.483, 12 februari 1997; RvS Smolders, nr. 73.578, 11 mei 1998; RvS Coppens, nr. 77.086, 23 november 1998; RvS Zeeuws, nr. 213.541, 30 mei 2011. 174 Zie supra. 175 Zie supra.

42

strekt zich niet tot de inhoud van deze beslissing, want dit behoort nog steeds tot de

discretionaire beoordelingsbevoegdheid in hoofde van de overheid.

111. Soms doet zich het geval voor dat het beoogde rechtsherstel in hoofde van de

rechtzoekende door de vernietiging op zich wordt verwezenlijkt. In dat geval zal de Raad van

State de overheid niet kunnen veroordelen tot het nemen van bijkomende herstelmaateregelen

onder verbeurte van een dwangsom.176 Dat de vernietiging op zich voor het nodige

rechtsherstel zorgt, sluit niet uit dat de overheid soms feitelijke maatregelen zal moeten nemen

opdat het rechtsherstel volle uiting zou kunnen krijgen. Doet de overheid dit niet, dan zal de

rechtzoekende zich niet kunnen wenden tot de Raad van State om een bevel te bekomen tot

het stellen van deze handeling, eventueel onder verbeurte van een dwangsom. Het

rechtsherstel ligt immers besloten in het vernietigingsarrest en de overheid kan hiertoe niet

meer worden veroordeeld.177 Het betreft immers een rechtsplicht voor de overheid. De

afdwinging ervan houdt de erkenning in van een subjectief recht en daarvoor is de Raad van

State niet bevoegd. In dergelijk geval zal er niets anders opzitten voor de rechtzoekende om

een vordering in te stellen bij de burgerlijke rechter.178

112. Ook in het geval de vernietiging voor het beoogde rechtsherstel zorgt, houdt de

vernietiging voor de betrokken overheid een onthoudingsplicht in. De overheid zal namelijk

geen beslissing mogen nemen die ingaat tegen het gezag van gewijsde van het gewezen

vernietigingsarrest. Zo zal het onder deze hypothese mogelijk zijn om de intrekking van de

genomen beslissing te vorderen bij de Raad van State, eventueel onder verbeurte van een

dwangsom.

113. In het uitzonderlijke geval dat de vernietiging leidt tot een gebonden bevoegdheid in

hoofde van de overheid, werd door de hervorming van 2014 voorzien in een

substitutiebevoegdheid. Zo bepaalt artikel 36, § 1, tweede alinea dat wanneer de nieuw te

nemen beslissing het gevolg is van een gebonden bevoegdheid van de verwerende partij, het

arrest in de plaats treedt van die beslissing.179 In dergelijk geval zal geen vordering tot

dwangsom ingesteld kunnen worden omdat er geen verdere uitvoering meer is vereist in

hoofde van de betrokken overheid. Het arrest van de Raad van State komt namelijk

rechtstreeks in de plaats van de betrokken beslissing, waardoor aan de overheid geen

schending van een handelingsplicht kan worden verweten.180

114. Wanneer de overheid na de vernietiging een nieuwe beslissing moet nemen, maar dit op

een onvolledige of incorrecte wijze doet, stelt zich de vraag of de rechtzoekende toepassing

kan maken van artikel 36 RvS-Wet of de vernietiging moet vorderen van de reeds genomen

handelingen.

176 RvS Malfait, nr. 87.962, 14 juni 2000. 177 Zie RvS Tabti, nr. 64.483, 12 februari 1997; RvS Kulcsar, nr. 90.691, 8 november 2000. 178 S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 145. De auteur geeft o.a. het voorbeeld van een vernietiging van een ontslag waarbij de overheid de betrokkene niet steeds de achterstallige wedde uitbetaalt. 179 Zie supra. 180 S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 142

43

In dit kader wordt geen onderscheid gemaakt of de overheid al dan niet optreedt ter uitvoering

van het vernietigingsarrest.181 Men dient wel rekening te houden met het feit dat in dit kader

de Raad van State de discretionaire bevoegdheid van de overheid ten allen tijde dient te

respecteren. Zo zal de Raad van State, in het kader van een beoordeling op grond van artikel

36 RvS-Wet, niet oordelen over de regelmatigheid van de genomen beslissing, tenzij de

beslissing het gezag van gewijsde van een vernietigingsarrest schendt. Er zal enkel een bevel

tot handelen opgelegd kunnen worden indien blijkt of er al dan niet een beslissing werd

genomen en of het herstel al dan niet volledig is.

115. Daarnaast dient men er ook rekening mee te houden dat bepaalde geschillen met

betrekking tot de uitvoering van een vernietigingsarrest tot de bevoegdheid van de burgerlijke

rechter behoren, wat met name het geval is indien er een subjectief recht in het spel is.182

2. Onthoudingsplicht

116. Een vernietigingsarrest uitgesproken door de Raad van State kan impliciet of expliciet

een onthoudingsverplichting creëren in hoofde van de betrokken overheid. De overheid kan

namelijk nooit handelingen stellen die ingaan tegen het gezag van gewijsde van het arrest. De

verzoeker kan zich ook in dit geval beroepen op artikel 36 RvS-wet om over te gaan tot

intrekking van de nieuwe beslissing, desgevallend onder verbeurte van een dwangsom.

117. De onthoudingsplicht hangt nauw samen met het gezag van gewijsde van een

vernietigingsarrest, d.i. wat besloten ligt in het dictum en de determinerende motieven. De

onthoudingsplicht houdt in dat de overheid, bij het nemen van een nieuwe beslissing, niet

dezelfde onregelmatigheid zal kunnen begaan zoals die werd vastgesteld in het

vernietigingsarrest. Neemt de overheid een beslissing daar waar ze geen beslissing mocht

nemen of neemt ze een beslissing op grond van onregelmatigheden die reeds werden

vastgesteld in een voorafgaand vernietigingsarrest dan zal rechtzoekende de intrekking van

de betrokken beslissing kunnen eisen, eventueel onder verbeurte van een dwangsom.

Het omgekeerde stelt zich ook: neemt de overheid een nieuwe beslissing, die niet noodzakelijk

het vooropgestelde herstel voor de rechtzoekende als gevolg heeft, op grond van andere

motieven dan wat als onregelmatig werd beschouwd door de Raad van State dan kan er geen

bevel tot intrekking worden uitsproken gezien er zich in dit geval geen schending voordoet van

het gezag van gewijsde van het eerder vernietigingsarrest

118. Waar in het geval van substitutie op grond van de handelingsplicht geen bevel kan worden

opgelegd aan de overheid, zou dit wel kunnen op grond van de onthoudingsplicht in het geval

de betrokken overheid na het substituerend arrest toch nog een nieuwe beslissing neemt.

119. Het is echter niet steeds noodzakelijk voor de rechtzoekende om zijn toevlucht te zoeken

tot artikel 36 RvS-Wet. Het volgen van deze procedure is namelijk vanuit proceseconomisch

standpunt niet ideaal. Zo zal dit vaak een carrousel aan procedures tot gevolg hebben omdat

in het kader van artikel 36 RvS-Wet een bijkomend overheidshandelen onvermijdbaar is. Het

is daarentegen ook mogelijk om een vernietigingsprocedure op te starten tegen de beslissing

181 In tegenstelling tot wat geldt bij de onthoudingsplicht, zie infra. 182 I. OPDEBEEK, “De Raad van State en de dwangsom”, in DEBERSAQUES, G., VAN DAMME, M., DE CLECQ, S. en LAENEN, G. (eds.), Rechtsbescherming door de Raad van State. 15 jaar procedurele vernieuwing, Brugge, die Keure, 2004, 328-329; zie supra hoofdstuk 2.

44

genomen door de overheid in strijd met het gezag van gewijsde van een eerder uitgesproken

vernietigingsarrest. Zo zal de vordering op grond van artikel 36 RvS-Wet afgewezen worden

indien blijkt dat de beslissing niet werd genomen op grond van een onregelmatigheid vermeld

in het vernietigingsarrest.183 In het geval van een vernietigingsberoep tegen een nieuwe

beslissing zal niet enkel onderzocht worden of de beslissing het gezag van gewijsde schendt

maar ook of er andere onregelmatigheden werden begaan. Het herstel zal in beide gevallen

in se hetzelfde zijn: in beide gevallen zal de beslissing uit het rechtsverkeer verdwijnen hetzij

door vernietiging door de Raad van State hetzij door intrekking van de gestelde handeling door

de overheid.

120. De vraag of beide procedures tegen dezelfde handeling tegelijkertijd kunnen gevoerd

worden is, voer voor discussie. Zo oordeelde de Raad van State dat beide vorderingen niet

samengaan wanneer blijkt dat het een geschil betreft “over de wijze waarop een

administratieve overheid een vernietigingsarrest uitvoert”. Dit zou volgens de Raad enkel

aanleiding kunnen geven tot een annulatieberoep.184 In artikel 36 RvS-Wet wordt echter geen

melding gemaakt van het onderscheid tussen al dan niet een geschil over de wijze waarop

een administratieve overheid een vernietigingsarrest uitvoert, in dit kader is het immers enkel

relevant of een beslissing het gezag van gewijsde schendt. Voert de overheid aldus een

vernietigingsarrest uit, maar schendt zij hierbij het gezag van gewijsde van datzelfde arrest,

dan zal een vordering op grond van artikel 36 RvS-Wet gegrond zijn.

Het doet er daarbij niet toe of de overheid al dan niet verplicht was om een handeling te stellen

krachtens het vernietigingsarrest. Moest de overheid geen handeling stellen, omdat de

vernietiging op zich voor het nodige herstel heeft gezorgd of omdat er substitutie heeft

plaatsgevonden, maar doet zij dit toch dan zal een vordering tot intrekking onder verbeurte

van een dwangsom mogelijk zijn indien dit het gezag van gewijsde schendt. Moest de overheid

daarentegen wel een handeling stellen om uitvoering te geven aan het vernietigingsarrest

maar doet zij dit in strijd met het gezag van gewijsde, dan lijkt het volgens de wettekst en de

bedoeling van de wetgever vanzelfsprekend dat men hiertegen een procedure krachtens

artikel 36 RvS-Wet kan instellen.185

Rechtzoekenden doen er dus goed aan om, binnen de voorziene termijn, een

annulatieprocedure in te stellen en tegelijkertijd, binnen een redelijke termijn een procedure

tot het opleggen van een bevel onder verbeurte van een dwangsom in te stellen. Het leidt geen

twijfel dat dergelijke rechtsonzekerheid noch het herstel van rechtzoekende, noch de

proceseconomie ten goede komt.186

C. Niet-uitvoering onthoudings- en/of handelingsplicht

121. Naast het bestaan van een handelings- en/of onthoudingsplicht dient een schending

ervan (blijkend of volgend uit de eerder uitgesproken vernietiging) vastgesteld te worden

vooraleer men kan overgaan tot het uitspreken van een dwangsom.

183 RvS Bierebeeck, nr. 84.714, 18 januari 2000. 184 RvS Severin, nr. 78.067, 12 januari 1999. 185 Zie hierover S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 151-152; I. OPDEBEEK, “De Raad van State en de dwangsom”, in G. DEBERSAQUES, M. VAN DAMME, S. DE CLERCQ en G. LAENEN (eds.), Rechtsbescherming door de Raad van State 15 jaar procedurele vernieuwing, Brugge, die Keure, 2004, 332. 186 Ibidem.

45

Het is immers zo dat in het vernietigingsarrest zelf, nooit sprake kan zijn van het opleggen van

een dwangsom omdat artikel 36, §2, eerste lid RvS-wet spreekt over het niet nakomen van

een verplichting. De vereiste is dus dat het gezag van gewijsde van de voorafgaand

uitgesproken vernietiging niet wordt nageleefd door de betrokken overheid.

122. Sinds de hervorming van 2014 werd de injunctieprocedure losgekoppeld van de

dwangsomprocedure en zal het dus mogelijk zijn voor de Raad van State om in het

vernietigingsarrest zelf een bevel op te leggen aan de overheid, eventueel gekoppeld met een

beslissingstermijn. In geval van schending van dit bevel zal de rechtzoekende onmiddellijk

kunnen overgaan tot een dwangsomprocedure voor de Raad van State, terwijl er vóór de

hervorming van 2014 een wachttermijn van drie maanden vanaf de kennisgeving van het

vernietigingsarrest in acht diende genomen te worden.187 188

123. Aan de dwangsom is sinds de hervorming door de Wet van 20 januari 2014 in beginsel

geen wachttermijn verbonden. In het geval waarin een actief optreden van de overheid is

vereist om een vernietiging volle uitwerking te geven, en de Raad van State in het

vernietigingsarrest zelf geen bevel heeft opgelegd, dan zal men de termijn moeten doorlopen

waarbinnen men een verzoek tot injunctie kan indienen. Die termijn bedraagt drie maanden

na de kennisgeving van het vernietigingsarrest. De wachttermijn herleeft dus impliciet in het

geval waarin de dwangsomvordering gekoppeld wordt aan een vordering tot bevel.

Gaat het echter om een schending van de onthoudingsplicht dan zal geen wachttermijn in acht

genomen dienen te worden. Artikel 36, §1, derde lid RvS-Wet bepaalt immers dat “wanneer

het vernietigingsarrest inhoudt dat de betrokken overheid zich onthoudt van het nemen van

een beslissing, kan de afdeling bestuursrechtspraak, waarbij een vordering in die zin is

ingesteld, een dergelijke onthoudingsverplichting bevelen”.

124. Als de injunctie- of onthoudingsplicht niet in het vernietigingsarrest zelf wordt opgelegd

maar pas in een later arrest, kan de dwangsom wel in datzelfde arrest worden opgelegd. Heeft

de verzoeker in deze procedure niet gevraagd om een dwangsom uit te spreken, dan kan hij

dat alsnog doen in een volgende procedure, op voorwaarde uiteraard dat er een niet nakoming

blijkt van de betrokken overheid.189

Dat de dwangsom, in het geval er geen injunctie werd uitgesproken in het vernietigingsarrest,

samen met de injunctie kan worden uitgesproken is niet zo vanzelfsprekend als op het eerste

zicht zou lijken. De tekst van artikel 36 RvS-Wet zou immers onterecht het vermoeden kunnen

wekken dat de dwangsom slechts uitgesproken kan worden ingeval er een schending is van

een bevel, wat impliceert dat hiervoor eerst een arrest met injunctie dient gewezen te worden.

Artikel 2, 5° van het Koninklijk Besluit van 2 april 1991 tot regeling van de rechtspleging voor

de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake het bevel en de dwangsom dat

de vermeldingen oplijst die een verzoekschrift tot het opleggen van een bevel moet bevatten,

vermeldt daarbij trouwens ook dat “in voorkomend geval, het bedrag en de modaliteiten van

187 De dwangsom kan echter nog steeds niet toegekend worden in het vernietigingsarrest zelf, ook al ligt hierin een injunctie besloten. 188 Indien bij het nemen van een nieuwe beslissing ter uitvoering van een vernietigingsarrest de overheid een andere onregelmatigheid begaat dan wat in het arrest werd vastgesteld, zal men uiteraard geen toepassing kunnen maken van artikel 36 RvS-Wet gezien er geen schending van gezag van gewijsde aangevoerd zal kunnen worden. 189 S. LUST, “Volle rechtsmacht, substitutie, injunctie en herstel” in S. LUST, P. SCHOLLEN en S. VERBIST (eds.), Actualia rechtsbescherming tegen de overheid, Antwerpen, Intersentia, 2014, 34.

46

de gevraagde dwangsom” vermeld wordt in het verzoekschrift, waaruit men kan afleiden dat

het vorderen van een dwangsom wel degelijk kan gebeuren samen met het vorderen van een

injunctie.190

125. Verzoekers moeten in het achterhoofd houden dat vooraleer een vordering tot dwangsom

en/of bevel kan worden ingediend voor de Raad van State er een ingebrekestelling zal moeten

gebeuren naar de overheid toe. Dit geldt echter enkel in het geval van een handelingsplicht,

want bij een schending van een onthoudingsplicht heeft een ingebrekestelling uiteraard weinig

zin. In tegenstelling tot wat het geval was vóór de hervorming van 2014 dient er na aanmaning

van de overheid geen wachttermijn van een maand, vooraleer men een procedure tot het

vorderen van een dwangsom kan aanvatten, in acht genomen te worden. Dit betekent echter

niet dat de overheid de kans niet moet krijgen om uitvoering te kunnen geven aan de

handelingsplicht. Het opleggen van een termijn door de Raad van State in de vorm van een

bevel, in het vernietigingsarrest, kan echter voor een groot deel tegemoet komen aan

eventuele problemen die zich later in dit verband zouden kunnen stellen.

126. De dwangsomvordering is niet aan een verjaringstermijn gebonden, en hetzelfde geldt

ook voor de vordering tot het opleggen van een bevel. Er is daarenboven in de RvS-Wet ook

niet voorzien dat de Koning een termijn zou kunnen vaststellen waarbinnen een dwangsom

kan worden gevorderd. Daaruit volgt evenwel niet dat die vordering zonder enige beperking in

de tijd kan worden ingesteld. Verzoeker moet in de administratiefrechtelijke procedure de

zorgvuldigheid in acht nemen, hetgeen onder meer betekent dat hij niet te lang mag talmen

om zowel bij het bestuur als bij de administratieve rechter voor zijn vermeende rechten of

aanspraken op te komen. In administratiefrechtelijke aangelegenheden mag immers ook van

de burger een minimum aan zorgvuldigheid en redelijkheid worden verwacht. Wie bijgevolg,

welbewust of met een verregaande graad van lichtzinnigheid gedurende een overdreven lange

termijn nalaat het recht uit te oefenen om een dwangsom te vragen, plaatst zichzelf in een

situatie waarin hij zich, vanwege zijn eigen feitelijke gedragingen, van de uitoefening van dat

recht vervallen ziet.191 Verzoeker dient immers steeds rekening te houden met het belang dat

hij heeft bij de vordering tot het opleggen van een dwangsom, zoals blijkt uit het arrest Zeeuws

van 6 mei 2013 van de Raad van State.192

De rechtzoekende moet dus zowel een redelijke termijn respecteren waarbinnen de overheid

de kans moet gelaten worden om een beslissing te nemen én moet de vordering instellen

binnen een termijn waarbinnen geacht kan worden dat er nog steeds een belang voorhanden

is en die alle redelijkheidsperken niet te buiten gaat.

Indien de overheid na een vernietigingsarrest verplicht is om een beslissing te nemen in het

kader van een administratief beroep en daartoe een vervaltermijn wordt bepaald, dan zal vóór

het verstrijken van die welbepaalde termijn geen vordering tot dwangsom kunnen ingesteld

worden. Is er echter geen vervaltermijn waarbinnen de overheid dient te beslissen, dan zou

eventueel rekening gehouden kunnen worden met wat in artikel 19 RvS-Wet wordt bepaald,

190 S. LUST, “Volle rechtsmacht, substitutie, injunctie en herstel” in S. LUST, P. SCHOLLEN en S. VERBIST (eds.), Actualia rechtsbescherming tegen de overheid, Antwerpen, Intersentia, 2014, 29. 191 RvS Swerts, nr. 191.308, 12 maart 2009. 192 RvS Zeeuws, nr. 223.385, 6 mei 2013; zie ook RvS Hertogen, nr. 148.756, 12 september 2005 waarin de Raad van State uitdrukkelijk erkent dat ondanks het gegeven dat de beroepsmogelijkheden niet werden vermeld in de zin van artikel 19 RvS-Wet, dit niet betekent dat de Raad van State dat gegeven niet in aanmerking zou kunnen nemen bij het onderzoek van het belang waarvan een verzoeker blijk moet geven.

47

namelijk dat er een redelijke termijn van vier maanden in acht dient genomen te worden als de

overheid de beroepsmogelijkheden niet vermeldt in de kennisgeving van de genomen

beslissing. Een ander element dat eventueel in aanmerking kan genomen worden, is de termijn

van vier maanden vermeld in artikel 14, § 3 RvS-Wet voor het bekomen van een zogenaamde

‘impliciete weigeringsbeslissing’ wanneer de overheid de plicht heeft een beslissing te

nemen.193

§ 4. Procedurele aspecten

A. Partijen die de dwangsom kunnen vorderen

127. Krachtens artikel 36, § 2 RvS-Wet wordt de mogelijkheid tot het vorderen van een

dwangsom beperkt tot de partij op wier verzoek de nietigverklaring werd uitgesproken. De

Raad van State kan dit dus nog steeds niet ambtshalve opleggen.

128. Er is wel voorzien in de mogelijkheid tot tussenkomst in de dwangsomprocedure via artikel

15 van het Koninklijk Besluit van 2 april 1991 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake het bevel en de dwangsom.194 Daarbij is

vereist dat de persoon die wenst tussen te komen belang heeft bij de vordering. Ook een

gedwongen tussenkomst is in dit kader mogelijk.

De eis tot tussenkomst geschiedt ten laatste binnen acht dagen na ontvangst van de

kennisgeving van het beroep door de hoofdgriffier en, bij ontstentenis van kennisgeving, voor

het neerleggen van het verslag door de auditeur. De kamer bij wie de zaak aanhangig is, kan

nochtans een latere tussenkomst toelaten voor zover deze tussenkomst de procedure op

generlei wijze vertraagt.

De kamer bij wie de tussenkomst aanhangig is, doet zonder verwijl uitspraak over de

ontvankelijkheid van de tussenkomst en stelt de termijn vast waarbinnen de tussenkomende

partij haar eis ten gronde kan uiteenzetten.

B. De betrokken overheid

129. Artikel 36, § 2 RvS-Wet bepaalt: “indien de betrokken verwerende partij de verplichting

opgelegd uit hoofde van paragraaf 1 niet nakomt, kan de partij op wier verzoek de

nietigverklaring werd uitgesproken de afdeling bestuursrechtspraak vragen om een dwangsom

op te leggen aan deze overheid (…)”. Het gaat dus niet om de individuele ambtenaar die de

beslissing heeft genomen maar om de publiekrechtelijke rechtspersoon onder wie de

ambtenaar werk verricht.195 In tegenstelling tot wat de Raad van State had beslist in het arrest

Zoete196 ,waarbij de dwangsom werd opgelegd in hoofde van de individuele overheidspersoon,

heeft de wetgever ervoor geopteerd dit niet toe te staan. Dit om de reden dat het “de bedoeling

van de Regering niet is, (…), het individuele matrimonium van de ambtenaren te treffen, maar

wel dwang uit te oefenen op de middelen van de rechtspersoon waarvan zij de organen zijn.

193 Zie hierover A.-S. VANDAELE, “Dwangsommen voor de administratieve rechtscolleges”, in P. TAELMAN, Efficiënt procederen voor een goede rechtsbedeling. XLIste postuniversitaire cyclus Willy Delva 2014-2015, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 733. 194 BS 1 juni 1991. 195 S. LUST, “De Raad van State en de dwangsom. Enkele beschouwingen naar aanleiding van het arrest A.S.L.B. Ligue Royale belge pour la protection des oiseaux, nr. 55.155 van 13 september 1995”, RW 1996-97, 381. 196 RvS Zoete, nr. 22.446, 8 juli 1982, RW 1982-83, 1650.

48

(…) De overheid draagt immers een aansprakelijkheid ten opzichte van haar ambtenaren en

dient dan ook de gevolgen te dragen van het rechtmatige en normale optreden van haar

aangestelden. Het afwentelen van de dwangsom op het individuele patrimonium van haar

ambtenaren kan dan ook niet worden aanvaard.197

C. Procedure

130. Het Koninklijk Besluit van 2 april 1991 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake het bevel en de dwangsom198 voorziet in

een specifieke procedureregeling voor een vordering ingediend krachtens artikel 36 RvS-Wet.

131. Zoals eerder vermeld kan de dwangsom niet worden gevorderd samen met de

vernietiging van een handeling, maar moet zij worden gevorderd in een afzonderlijk

verzoekschrift, en aldus in een afzonderlijke procedure, nadat een vernietigingsarrest werd

gewezen, eventueel samen met een vordering tot bevel.199

132. Artikel 3 bevat de lijst met verplichte vermeldingen voor het verzoekschrift tot het

bekomen van een dwangsom:

“Art. 3. Het verzoekschrift tot dwangsom wordt ondertekend door de verzoeker of door een

advocaat die voldoet aan de voorwaarden gesteld in artikel 19, vierde lid, van de

gecoördineerde wetten.

Het verzoekschrift wordt gedagtekend en bevat :

1° de naam, hoedanigheid, woonplaats of zetel van de verzoeker of, als die geen woonplaats

of zetel in België heeft, de gekozen woonplaats in België;

2° de vermelding van het vernietigingsarrest of van het arrest tot bevel;

3° het onderwerp van het verzoekschrift, alsook een uiteenzetting die aantoont dat een

beslissings- of onthoudingsverplichting voortvloeit uit het vernietigingsarrest;

4° in voorkomend geval, een kopie van de beslissing waarbij de verwerende partij de uit het

vernietigingsarrest of het arrest tot bevel volgende onthoudingsverplichting geschonden heeft.”

133. Uit voormelde bepaling in samenhang met artikel 36 RvS-Wet kan besloten worden dat

een dwangsom niet noodzakelijk gevorderd moet worden samen met een vordering tot bevel.

Zo blijkt uit punt 2 in samenhang met punt 3 uit de geciteerde bepaling dat de vermelding van

het vernietigingsarrest kan volstaan.

Uit artikel 36, § 1 RvS-Wet blijkt daarenboven dat “wanneer het arrest inhoudt dat de betrokken

overheid een nieuwe beslissing neemt, kan de afdeling bestuursrechtspraak, waarbij een

vordering in die zin is ingesteld, in dat arrest bevelen dat die beslissing binnen een bepaalde

termijn moet worden genomen (…) Indien de betrokken verwerende partij de verplichting

opgelegd uit hoofde van paragraaf 1 niet nakomt, kan de partij op wier verzoek de

nietigverklaring werd uitgesproken de afdeling bestuursrechtspraak vragen om een dwangsom

op te leggen aan deze overheid of deze het bevel te geven, op verbeurte van een dwangsom,

197 MvT bij het ontwerp van wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 en de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, Parl.St. Senaat 1989-90, nr. 984-1, 6-7. 198 BS 1 juni 1991. 199 Zie supra.

49

de beslissing in te trekken die zij heeft genomen met schending van de uit het arrest houdende

nietigverklaring volgende onthoudingsverplichting”.

Hieruit kan worden afgeleid dat de verplichting om een nieuwe beslissing te nemen die volgt

uit het vernietigingsarrest op zich voldoende kan zijn om aanleiding te geven tot het vorderen

van een dwangsom, weliswaar in een afzonderlijke procedure, waarbij het niet noodzakelijk is

dat tevens een vordering tot bevel wordt ingesteld. Dit brengt met zich mee dat indien uit het

vernietigingsarrest blijkt dat de overheid een nieuwe beslissing zal moeten nemen ter

uitvoering van dat arrest en men op grond daarvan een dwangsom wenst te vorderen, de

wachttermijn van drie maanden niet in acht genomen zal moeten worden. Deze wachttermijn

is immers expliciet gekoppeld, krachtens artikel 36, § 1 RvS-Wet, aan het verzoek tot bevel.

Er zal echter steeds rekening moeten gehouden worden met het feit dat uit het

vernietigingsarrest duidelijk blijkt dat de overheid een nieuwe beslissing zal moeten nemen.

Daarnaast zal (zoals reeds besproken) een redelijke termijn in acht genomen moeten worden

vooraleer men een vordering tot dwangsom kan instellen.200 Een Verzoeker doet er dus beter

aan om, indien in het vernietigingsarrest zelf geen bevel werd uitgesproken, de vordering tot

dwangsom te koppelen aan een bevel in een navolgende procedure, omdat er op dat ogenblik

zonder twijfel vaststaat dat de overheid zal moeten handelen binnen een bepaalde termijn. In

dat geval zal men wél rekening moeten houden met de wachttermijn van drie maanden zoals

voorgeschreven in artikel 36, § 1 RvS-Wet.

134. Daarnaast blijkt uit rechtspraak van de Raad van State dat een vordering tot het opleggen

van een dwangsom slechts ontvankelijk kan zijn indien de verzoekende partij in haar

aanmaning duidelijk te kennen heeft gegeven aan de verwerende partij welke handelings- of

onthoudingsverplichting volgens haar voor deze partij uit het vernietigingsarrest voortvloeit. De

betrokken overheid kan immers door middel van een dwangsom niet worden gedwongen tot

het nemen van een niet nader bepaalde beslissing.201

135. De procedure ziet er in hoofdzaak als volgt uit:

De hoofdgriffier stuurt zonder verwijl een kopie van het verzoekschrift aan de auditeur-

generaal en de verwerende partij.202 Daarna beschikt de verwerende partij over een termijn

van vijftien dagen om het administratief dossier en een nota met opmerkingen aan de griffier

toe te sturen. Het KB van 2 april 1991 voorziet niet in een sanctie voor het laattijdig indienen

van deze nota, dit in tegenstelling tot het Procedurereglement Kort Geding dat expliciet bepaalt

dat een te laat ingediende nota uit de debatten wordt geweerd.203 Op artikel 21, zesde lid RvS-

Wet kan evenmin beroep gedaan worden om deze leemte op te vangen. Dit artikel bepaalt

immers dat het te laat indienen van een memorie tot gevolg heeft dat deze uit de debatten

dient geweerd te worden, het artikel heeft dus geen betrekking op een ‘nota’. Er kan niet anders

dan besloten worden dat de termijn voor het indienen van een nota zoals bedoeld in artikel 4

KB 2 april 1991, een ordetermijn betreft waaraan geen sanctie wordt gekoppeld.

Het KB van 2 april 1991 bevat evenmin een sanctieregeling voor het te laat indienen van het

administratief dossier. Hier kan echter toepassing gemaakt worden van artikel 21, derde lid

200 Zie supra. 201 RvS Zeeuws, nr. 213.541, 30 mei 2011. 202 Artikel 4 KB 2 april 1991. 203 Artikel 11, vierde lid, Procedurereglement Kort Geding.

50

RvS-Wet, krachtens hetwelk de door de verzoekende partij aangehaalde feiten als bewezen

wordt geacht, tenzij deze feiten kennelijk onjuist zijn.204 Hoewel er in eerste instantie vanuit

gegaan kan worden dat artikel 21 RvS-Wet enkel betrekking zou hebben op de

annulatieprocedure, heeft dit artikel een ruimere draagwijdte, want het maakt immers deel uit

van hoofdstuk ‘rechtspleging voor de afdeling Bestuursrechtspraak’ van de titel V

‘rechtspleging’ van de RvS-Wet. Ook in het KB van 2 april 1991, dat geen betrekking heeft op

de annulatieprocedure, gaat men in artikel 19 uit van de toepasselijkheid van artikel 21 RvS-

Wet op de dwangsomprocedure.205

Eén van de ingediende exemplaren van de nota wordt door de hoofdgriffier zonder verwijl aan

de verzoeker bezorgd.206 Het aangewezen lid van het auditoraat brengt binnen vijftien dagen

na ontvangst van de in artikel 5 vermelde nota verslag uit over de zaak.207 Deze termijn is een

ordetermijn. Na inzage van het in artikel 6 bedoelde verslag stelt de voorzitter bij beschikking

de rechtsdag vast. De zaak moet voorkomen binnen twintig dagen na ontvangst van het

verslag.208 Ook deze termijn is een ordetermijn.

Daarnaast beschikt de kamervoorzitter over de mogelijkheid om al deze termijnen in te korten

“indien zulks door de omstandigheden van de zaak verantwoord is”.209

Wat betreft de vormvereisten van het verzoekschrift, de mogelijkheid tot elektronische

procesvoering en de berekening van de termijnen, verwijst artikel 18 van het KB van 2 april

1991 naar het Algemeen Procedurereglement.210

D. Terechtzitting

136. De verzoeker of zijn advocaat en een behoorlijk gemachtigde vertegenwoordiger van de

verwerende partij moeten aanwezig zijn.211 Wanneer de verzoeker noch aanwezig noch

vertegenwoordigd is, wordt het verzoekschrift verworpen.212 Wanneer de verwerende partij

niet vertegenwoordigd is, wordt ze geacht in te stemmen met de besluiten van het

verzoekschrift.213 Dit betekent echter niet dat dat de Raad van State zonder meer het verzoek

tot dwangsom zal inwilligen. Zo blijkt dat het verzoek kennelijk ongegrond of onontvankelijk is,

dan zal de Raad van State het verzoek niet inwilligen.214 Bij elke vorm van twijfel over de

ongegrondheid of de onontvankelijkheid van het verzoek zal de Raad van State de dwangsom

toekennen, gezien het vermoeden veruitwendigd in artikel 11, vierde lid KB 2 april 1991.215

204 Zie RvS Zeeuws, nr. 213.541, 30 mei 2011. 205Artikel 19 KB 2 april 1991 luidt als volgt: “In geval van toepassing van artikel 21, vijfde lid, van de gecoördineerde wetten, kan de kamer hetzij ambtshalve, hetzij op verzoek van de aangewezen auditeur of een partij, na de partijen en het advies van de auditeur te hebben gehoord, een dwangsom opleggen aan de overheid die niet het vereiste administratief dossier indient”. 206 Artikel 5 KB 2 april 1991. 207 Artikel 6 KB 2 april 1991. 208 Artikel 7 KB 2 april 1991. 209 Artikel 10 KB 2 april 1991. 210 Meer in het bijzonder naar de artikelen 84 tot 86, 88, 90 en 91 van het Algemeen Procedurereglement. 211 Artikel 11 KB 2 april 1991. 212 Artikel 11, al. 3 KB 2 april 1991. 213 Artikel 11, al. 4 KB 2 april 1991. 214 RvS Driessens, nr. 43.737, 7 juli 1993, TBP 1993, 634, verslag aud. J. LUST. 215 S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 166.

51

Voor het overige verloopt de zitting volgens het normale procedureverloop. Een staatsraad

brengt verslag uit over de zaak. Het lid van het auditoraat stelt de vragen die nodig zijn voor

zijn advies. De partijen en de advocaten brengen hun opmerkingen mondeling naar voren.

Aan het einde van de debatten geeft het lid van het auditoraat zijn advies. De voorzitter van

de kamer verklaart daarna de debatten voor gesloten en houdt de zaak in beraad.216

E. Tussengeschillen

137. Zo een partij een overgelegd stuk van valsheid beticht, wordt op de terechtzitting

gehandeld overeenkomstig artikel 51, eerste tot vierde lid, van de algemene

procedureregeling.217 Zo een partij een overgelegd stuk van valsheid beticht, wordt de partij

die het stuk heeft overgelegd door de staatsraad of het lid van het auditoraat belast met het

onderzoek, of door de kamer bij dewelke de zaak aanhangig is, verzocht zonder verwijl te

verklaren of zij volhardt in haar bedoeling er van gebruik te maken. Zo de partij op deze vraag

niet in gaat, of zo zij verklaart dat zij van het stuk geen gebruik wenst te maken, wordt het

verworpen. Zo zij verklaart dat zij er gebruik wil van maken, wordt er zonder verwijl verslag

over uitgebracht bij de kamer bij dewelke de zaak aanhangig is.218 Wanneer deze oordeelt dat

het van valsheid beticht stuk geen invloed heeft op haar eindbeslissing, wordt er geen rekening

mee gehouden. Als de kamer oordeelt dat het stuk van wezenlijk belang is om uitspraak te

doen over de vordering tot het opleggen van een dwangsom, beslist zij of met dat stuk rekening

moet worden gehouden voor het bij de kamer aanhangig gemaakte geding.

138. Het KB van 2 april 1991 voorziet, zoals vermeld, ook in een regeling tot tussenkomst.

Degenen die belang hebben bij de zaak kunnen er in tussenkomen. De partijen kunnen in

tussenkomst roepen degenen van wie zij de aanwezigheid vereist achten voor de zaak. De eis

tot tussenkomst geschiedt ten laatste binnen acht dagen na ontvangst van de kennisgeving

van het beroep door de hoofdgriffier en, bij ontstentenis van kennisgeving, voor het neerleggen

van het verslag door de auditeur. De kamer bij wie de zaak aanhangig is, kan nochtans een

latere tussenkomst toelaten voor zover deze tussenkomst de procedure op generlei wijze

vertraagt. De kamer bij wie de tussenkomst aanhangig is, doet zonder verwijl uitspraak over

de ontvankelijkheid van de tussenkomst en stelt de termijn vast waarbinnen de

tussenkomende partij haar eis ten gronde kan uiteenzetten.219

139. Verder verklaart het KB van 2 april 1991220 enkele bepalingen van het Algemeen

Procedurereglement van toepassing op de procedure voor het vorderen van een dwangsom.

Het betreft ter zake de regeling voor wat betreft het afstand van geding221, de verknochtheid222

en de wraking223.

140. Artikel 17 KB van 2 april 1991 voorziet in een regeling voor de hervatting van het geding.

Wanneer voor de sluiting van de debatten de verzoeker komt te overlijden, bestaat er grond

tot hervatting van het rechtsgeding. Behoudens spoedeisend geval wordt de rechtspleging

216 Artikel 11 KB 2 april 1991. 217 Artikel 14 KB 2 april 1991. 218 Artikel 51 Algemeen Procedurereglement. 219 Artikel 15 KB 2 april 1991. 220 Artikel 16 KB 2 april 1991. 221 Artikel 59 Algemeen Procedurereglement juncto artikel 16 KB 2 april 1991. 222 Artikel 60 Algemeen Procedurereglement juncto artikel 16 KB 2 april 1991. 223 Artikel 62 – 65 Algemeen Procedurereglement juncto artikel 16 KB 2 april 1991.

52

geschorst gedurende de termijn die aan de erfgenamen wordt toegekend voor het opmaken

van de boedelbeschrijving en voor het beraad. De rechthebbenden van de overleden

verzoeker hervatten het rechtsgeding bij een verzoekschrift, dat naargelang het geval al dan

niet eveneens een vordering tot bevel inhoudt, ook moet voldoen aan de artikelen 2 en 3 van

het KB van 2 april 1991. Dat verzoekschrift wordt ingediend ter griffie binnen de termijn die

aan de erfgenamen wordt toegekend voor het opmaken van de boedelbeschrijving en voor het

beraad. De hoofdgriffier stuurt zonder verwijl een kopie van dit verzoekschrift aan de auditeur-

generaal en de partijen. In de andere gevallen waarin grond tot hervatting van het rechtsgeding

bestaat, geschiedt zulks door een verklaring ter griffie.

F. Het arrest

141. Eens voldaan is aan de voorwaarden voor het opleggen van een dwangsom, stelt zich

de vraag of de Raad van State verplicht is om over te gaan tot het opleggen ervan. Op basis

van artikel 36, § 2 RvS-Wet kan men niet meteen een antwoord in de ene of de andere zin

geven.

Hoewel men in dit artikel het woord “kan” gebruikt, betekent dit niet dat hieraan een ruime mate

van appreciatie in hoofde van de Raad van State kan worden ontleend. Het is immers de

verzoeker die de Raad van State “kan” vragen om een dwangsom op te leggen om de

vernietiging na te leven.

Daarnaast lezen we in artikel 36, § 2, tweede lid RvS-Wet dat de Raad van State de dwangsom

“kan” vaststellen voor een globaal bedrag of voor een bedrag per tijdseenheid. Dit alles zegt

niets over het al dan niet bestaan van een verplichting in hoofde van de Raad van State. Ook

in tegenovergestelde zin kan geen tekstueel argument gebruikt worden om te stellen dat de

Raad van State, eens voldaan is aan de voorwaarden, verplicht een dwangsom zou moeten

opleggen.

142. Dat enkel aan verzoeker, degene die voordeel haalt uit het vernietigingsarrest, de

mogelijkheid wordt geboden om een dwangsom te vragen aan de Raad van State betekent

nog niet dat hieruit een verplichting volgt voor de Raad om deze toe te kennen.224

Uit de rechtspraak van de Raad van State kunnen we echter afleiden dat de Raad zich wel

degelijk enige vorm van appreciatie voorbehoudt. Zo zal de Raad geen dwangsom opleggen

aan de verwerende partij indien deze in de juridische onmogelijkheid berkeert om de beslissing

te nemen die verzoeker rechtsherstel verleent.225 Verder ontwikkelt de Raad van State een

criterium waarbinnen het enige bewegingsvrijheid heeft om al dan niet een dwangsom op te

leggen, namelijk de ‘onwil’ van het bestuur om rechtsherstel te verlenen. Indien verzoeker niet

aantoont dat het bestuur onwillig is om de arresten uit te voeren en aldus de grief van de

verzoeker niet de niet-uitvoering van de arresten betreft, maar wel de wijze waarop zij worden

uitgevoerd dan hoeft de Raad van State geen dwangsom op te leggen.226 Daarbij kan ook

gewezen worden op wat hierboven al werd uiteengezet, namelijk dat een verzoeker niet te

224 Zie hierover S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 168. 225 RvS Vandezande, nr. 62.963, 6 november 1996. 226 RvS Helsen, nr. 154.150, 26 januari 2006.

53

lang mag wachten om een dwangsomprocedure in te stellen. In dit geval zal de Raad van

State namelijk besluiten om geen dwangsom op te leggen.227

Hoe men het ook draait of keert, indien voldaan is aan de voorwaarden tot het opleggen van

een dwangsom blijft de appreciatiebevoegdheid van de Raad van State gering.

143. Voor het bepalen van het bedrag van de dwangsom en de modaliteiten waaronder de

dwangsom wordt verbeurd, beschikt de Raad van State daarentegen wel over een ruimere

appreciatievrijheid.

Zo kan de Raad van State krachtens artikel 36, § 2 RvS-Wet de dwangsom vaststellen, hetzij

op een globaal bedrag, hetzij op een bedrag per tijdseenheid of per overtreding. Hierover

beslist de Raad in alle appreciatievrijheid.228

144. Verder dient opgemerkt te worden dat hoewel voldaan is aan de voorwaarden voor het

opleggen van een dwangsom, het soms voorkwam dat de Raad van State de dwangsom pas

liet verbeuren na verloop van een bepaalde termijn. Zo werd aan de overheid een ultieme

termijn geboden om in de nodige uitvoering van het vernietigingsarrest te voorzien.229

Sinds de invoering van de injunctiebevoegdheid bestaat hier een wettelijke basis voor, doch

deze is echter niet van toepassing op de dwangsomprocedure op zich. Artikel 36, § 1 RvS-

Wet voorziet namelijk in de mogelijkheid voor de Raad van State om een termijn op te leggen

aan de betrokken overheid waarbinnen een nieuwe beslissing moet genomen worden.230

Wanneer er aldus samen met de dwangsom een injunctie wordt gevorderd, bestaat er een

wettelijke basis voor het opleggen van een beslissingstermijn.231

145. Ook voor wat betreft het bepalen van het bedrag van de dwangsom beschikt de Raad

van State over een zekere mate van appreciatievrijheid. Hoewel niet blijkt uit artikel 3 van het

KB van 2 april 1991232 (dat de vermeldingen oplijst die het verzoekschrift moet bevatten), dat

verzoeker het bedrag van de dwangsom moet vermelden, lijkt het op basis van rechtspraak

van de Raad van State ten zeerste aangeraden om het bedrag te vermelden.233

227 Zie bv. RvS Swerts, nr. 191.308, 12 maart 2009. Zie ook supra. 228 Er dient opgemerkt te worden dat de Raad van State hier slechts over kan oordelen is in zover zij ertoe gevat wordt. De Raad beschikt niet over de mogelijkheid ambtshalve een dwangsom op te leggen, en aldus de modaliteiten ervan te bepalen. Er bestaat tevens rechtspraak die stelt dat de vordering tot het opleggen van een dwangsom voldoende gespecifieerd moet zijn opdat de Raad erop zou kunnen ingaan. Zie: RvS Lisabethe, nr. 38.508, 16 januari 1992. 229 Zie S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 170, met verwijzing naar bvb.: RvS Decreus, nr. 41.297, 8 december 1992; RvS Depaifve, nr. 56.758, 8 december 1995; RvS Vlaeminck, nr. 61.810, 18 september 1996; RvS Vandezande, nr. 62.963, 6 november 1996; RvS Havenne, nr. 76.437, 14 oktober 1998; RvS Maroy, nr. 91.488, 7 december 2000; RvS Albrecht, nr. 109.769, 14 augustus 2002; RvS Gemeente Schaarbeek, nr. 176.535, 8 november 2007; RvS Maenhout, nr. 213.923, 16 juni 2011. 230 Hierbij dient opgemerkt te worden dat de Raad van State dit slechts kan voor zover dit gevorderd wordt. 231 A.-S. VANDAELE, “Dwangsommen voor de administratieve rechtscolleges”, in P. TAELMAN, Efficiënt procederen voor een goede rechtsbedeling. XLIste postuniversitaire cyclus Willy Delva 2014-2015, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 738. 232 In artikel 2 KB 2 april 1991, dat betrekking heeft op het verzoekschrift tot het vorderen van een bevel, staat het bedrag en modaliteit van de dwangsom daarentegen wel opgelijst als een eventueel verplicht te vermelden onderdeel van het verzoekschrift. 233 RvS Lisabeth, nr. 38.508, 16 januari 1992.

54

Indien de Raad van State tot de conclusie komt een dwangsom op te leggen, is hij niet

gebonden door het bedrag vermeld door de verzoeker. Enerzijds kan de Raad oordelen dat

het bedrag onredelijk hoog is in verhouding met het voorwerp van het geding,234 anderzijds dat

het bedrag te laag is.235

Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat sinds de hervorming bij Wet van 20 januari 2014 er

maximumbedragen werden ingevoerd, waarboven dus geen dwangsom kan gevorderd

worden. Artikel 18/1 van het KB van 2 april 1991 stelt dat de dwangsom niet meer mag

bedragen dan 25.000 euro per overtreding of per dag en een globaal bedrag van 1.000.000

euro in geval van een eenmalige overtreding. Uit het verslag aan de Koning bij gewijzigde KB

van 2 april 1991 blijkt dat dit wordt gerechtvaardigd als volgt:

“deze bedragen houden rekening zowel met de ontradingsdoelstelling die door deze

dwangsom beoogd wordt, als met de wens om de begunstigden niet aan te zetten dit type

aanvragen te herhalen in de hoop er zelf rijker van te worden. Het gaat ook enkel om grenzen

die niet overschreden mogen worden. Het zal dus in elk geval aan de Raad van State zijn om

te oordelen over het op te leggen bedrag van de dwangsom, naar gelang van de

omstandigheden eigen aan het geval. Ter herinnering, een globaal bedrag is met name

denkbaar in het geval van een verbod uitgesproken tegen een openbare overheid om een

gebouw af te breken (zie RvS, arrest Boutier en crts, nr. 93.718 van 2 maart 2001). Het komt

vaker voor dat de Raad van State een dwangsom oplegt per dag van overtreding, of per

overtreding, hetzij om de overheid aan te zetten een akte te stellen die bestemd is om de akte

die vernietigd werd te vervangen, waarbij de onwettigheid die geleid heeft tot de vernietiging

hersteld wordt of om de gevolgen ervan te doen verdwijnen, hetzij om diezelfde overheid aan

te zetten een beslissing die ze niet mocht nemen, in te trekken (RvS, arrest Moiny nr. 213.832

van 14 juni 2011, arrest Braginsky, nr. 223.715 van 4 juni 2013)”.236

Dit komt de efficiëntie niet ten goede gezien het feit dat de dwangsom een regeling is die de

uitvoering van arresten kracht moet bijzetten. Door het bepalen van een grens wordt hier voor

een deel afbreuk aan gedaan. Anderzijds heeft de wetgever met deze regeling willen

voorkomen dat de dwangsom zou worden aanzien als een mechanisme tot persoonlijke

verrijking van de verzoeker.237

G. Het wijzigen van het bedrag

146. Artikel 36, § 3, eerste lid, RvS-Wet238 bepaalt dat de kamer die de dwangsom heeft

uitgesproken, op verzoek van de veroordeelde overheid, de dwangsom kan opheffen, de

looptijd ervan kan opschorten gedurende een door haar vast te stellen termijn of de dwangsom

kan verminderen in geval van blijvende, tijdelijke of gedeeltelijke onmogelijkheid voor die

234 RvS Ponsaerts, nr. 43.502, 28 juni 1993. 235 RvS Bockstael, nr. 70.412, 18 december 1997. 236 KB van 2 april 1991 tot wijziging van diverse besluiten betreffende procedure voor de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, BS 3 februari 2014. 237 Zie in dit opzicht S. LUST, “De Raad van State hervormd? Een eerste verkenning van enkele hervormingsvoorstellen”, RABG 2013, 896, alsook E. BREWAEYS, “Raad van State. Procesrechtelijke vernieuwingen – deel 1”, NjW 2014, 443. 238 Deze regeling is identiek aan die van het gemeen recht zoals geregeld in artikel 1385quinquies Ger.W., doch met dit verschil dat de regeling in het gemeen recht de herzieningsmogelijkheid bied bij blijvende, tijdelijke, gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de veroordeelde. Dit is slechts een onzorgvuldigheid van de wetgever, die geen gevolgen heeft voor de werking van artikel 36, § 3, eerste lid RvS-Wet.

55

overheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen. Voor zover de dwangsom opgelegd239 werd

voordat er sprake was van deze onmogelijkheid, kan de kamer de dwangsom niet opheffen,

noch verminderen.

147. Tot vóór de hervorming van 2014 was het niet mogelijk voor de verzoekende partij om

een bijkomende dwangsom te vorderen voor de Raad van State of om te vragen de dwangsom

te verhogen wanneer de verwerende partij aanhoudend in gebreke bleef om uitvoering te

geven aan een vernietigingsarrest.240

Het Grondwettelijk Hof oordeelde, naar aanleiding van een prejudiciële vraag dienaangaande,

dat deze leemte in de RvS-Wet discriminerend was ten opzichte van de veroordeelde overheid

die de verlaging en de opheffing kan vragen op grond van artikel 36, § 3 RvS-Wet.241

Daarenboven oordeelde het Grondwettelijk Hof dat het aan de Raad van State toe komt om

een einde te maken aan de vastgestelde ongrondwettigheid, door de regeling zoals die gold

voor de veroordeelde overheid naar analogie toe te passen op de verzoekende partij.242

De Raad van State heeft meteen gevolg gegeven aan dit arrest en heeft geoordeeld dat de

verzoekende partij alsnog een bijkomende dwangsom of een verhoging van de eerder

opgelegde dwangsom kon vragen.243

148. Bij Wet van 20 januari 2014 werd artikel 36, § 3 RvS-Wet aangevuld met een tweede lid

dat bepaalt dat de partij op wier verzoek reeds een dwangsom werd opgelegd, kan vragen om

een bijkomende dwangsom op te leggen of om de opgelegde dwangsom te verhogen wanneer

de verwerende partij aanhoudend in gebreke blijft uitvoering te geven aan het arrest houdende

nietigverklaring.244

H. De bestemming van het bedrag

149. Waar de dwangsom voor de wijziging bij Wet van 20 januari 2014 nog volledig werd

toegewezen aan een begrotingsfonds bestemd voor de modernisering van de organisatie van

de bestuursrechtspraak,245 bepaalt het huidig artikel 36, § 5 RvS-Wet, om de

239 Opgelegd dient te worden begrepen als verbeurd. Zie S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 176 alsook A.-S. VANDAELE, “Dwangsommen voor de administratieve rechtscolleges”, in P. TAELMAN, Efficiënt procederen voor een goede rechtsbedeling. XLIste postuniversitaire cyclus Willy Delva 2014-2015, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 741. 240 Zie RvS Zeeuws, nr. 214.360, 30 juni 2011; RvS Zeeuws, nr. 217.226, 16 januari 2012. 241 GwH 18 oktober 2012, nr. 122/2012. 242 GwH 18 oktober 2012, nr. 122/2012. 243 RvS Zeeuws, nr. 223.385, 6 mei 2013. Dit is tevens de zaak die tot de prejudiciële vraag heeft geleid. 244 De artikelen 20-24 van het KB van 2 april 1991 regelen de procedure die moet gevolgd worden voor wijziging van de dwangsom. 245 MvT bij ontwerp van wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, Parl.St. Senaat 1989-1990, nr. 984/1, 7-8; Verslag bij ontwerp van wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, Parl.St. Senaat 1989-1990, nr. 984/2, 17; Verslag bij ontwerp van wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, Parl.St. Kamer 1989-1990, nr. 1269/2, 11. De wetgever achtte het opportuun om het bedrag over te maken aan een begrotingsfonds omdat de Raad van State niet bevoegd werd geacht om te oordelen over een subjectief recht op vergoeding.

56

dwangsomprocedure aantrekkelijker te maken,246 dat de helft van de dwangsom wordt

toegewezen aan de algemene middelen van de Schatkist,247 de andere helft wordt toegewezen

aan de verzoekende partij.

I. De uitvoering van de dwangsom

150. Krachtens artikel 36, § 4 RvS-Wet zijn de bepalingen van het vijfde deel van het

Gerechtelijk Wetboek die op het beslag en de tenuitvoerlegging betrekking hebben, eveneens

van toepassing op de tenuitvoerlegging van het arrest waarbij een dwangsom is opgelegd.248

De dwangsom is tevens vatbaar voor gedwongen tenuitvoerlegging, binnen de grenzen van

artikel 1412bis Ger.W.

151. Het is krachtens artikel 36, § 5 RvS-Wet de Minister van Binnenlandse zaken, op vraag

van de verzoekende partij, die instaat voor de tenuitvoerlegging van de dwangsom.

Vanuit het standpunt van een optimaal rechtsherstel valt dit te betreuren. Men zal immers wat

de tenuitvoerlegging betreft afhankelijk zijn van het optreden van de overheid. Hoewel de

bevoegdheid van de Minister gebonden is (indien de verzoekende partij vraagt om over te

gaan tot gedwongen tenuitvoerlegging dient hij daarop in te gaan), bestaat de kans dat er

geweigerd wordt om het nodige te doen. In dit geval kan de verzoekende partij niet anders dan

voor de gewone rechter, eventueel in kort geding, te vorderen dat aan de Minister het bevel

zou worden gegeven de dwangsom ten uitvoer te leggen, indien nodig onder verbeurte van

een dwangsom… . Het staat buiten kijf dat dit het procesverloop nodeloos kan vertragen en

dat dit een nefaste werking heeft op zowel het optimaal rechtsherstel in hoofde van de

verzoekende als op de proceseconomie.

De minister kan daarenboven niet weigeren om de dwangsom ten uitvoer te leggen omdat de

tenuitvoerlegging onmogelijk zou zijn of omdat de dwangsom niet of niet langer verbeurd zou

zijn omdat de overheid inmiddels het nodige heeft gedaan om het arrest uit te voeren. In het

eerste geval zal de overheid zich moeten beroepen op artikel 36, § 3 RvS-Wet en een verzoek

tot opheffing, opschorting of herziening van de dwangsom indienen bij de Raad van State. In

het tweede geval kan de overheid zich richten tot de beslagrechter die het uitvoeringsgeschil

kan beslechten overeenkomstig de bepalingen van het gemeen procesrecht.249

§ 5. Over subjectieve rechten

152. Een vaak terugkerende problematiek inzake de dwangsomprocedure voor de Raad van

State is de vraag of we hier niet te maken hebben met een erkenning van een subjectief recht

en aldus met een schending van de artikelen 144 en 145 van de Grondwet.

Zoals hierna zal blijken, is dit niet het geval.

246 MvT bij het wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 27. 247 Deze regeling is van toepassing vanaf 1 januari 2016, dit is de inwerkingtreding van de Programmawet (II) van 26 december 2015, BS 30 december 2015. Krachtens deze Wet wordt het Fonds voor het beheer van de dwangsommen, zoals voorheen bepaald in artikel 36, § 5 RvS-Wet, afgeschaft. 248 S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 175. 249 S. LUST, “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 176.

57

A. GwH 27 maart 2014, nr. 56/2014

153. Hierbij is het interessant om even stil te staan bij een prejudicieel geschil voor het

Grondwettelijk Hof, waarbij artikel 36 RvS-Wet, vóór de wijziging ervan bij artikel 12 van de

Wet van 20 januari 2014, werd getoetst aan de artikelen 144 en 145 van de Grondwet in

samenhang met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.250

De prejudiciële vraag gesteld in dit geschil werd door het Grondwettelijk Hof begrepen als een

vraag over enerzijds het verschil in behandeling tussen rechtzoekenden die aan een door de

Raad van State uitgesproken dwangsom zijn onderworpen en rechtzoekenden die

onderworpen zijn aan een dwangsom uitgesproken door de rechterlijke instanties van de

rechterlijke macht en anderzijds over de problematiek inzake de verenigbaarheid van de

dwangsom met de artikelen 144 en 145 van de Grondwet.

154. Met betrekking tot de problematiek van de ongelijke behandeling tussen gedingen

ingesteld bij de rechterlijke orde, die in principe aan een hoger beroep onderworpen zijn, en

gedingen ingesteld bij de Raad van State, die in laatste aanleg worden gewezen, oordeelde

het Grondwettelijk Hof dat er geen discriminatie voor handen is. Dit omdat er, behalve in het

strafrecht, geen algemeen beginsel van een dubbele aanleg bestaat. Daarnaast oordeelde het

Grondwettelijk Hof dat de Raad van State een voldoende jurisdictionele toetsing uitoefent, de

Raad van State gaat daarbij na of de aan zijn toezicht voorgelegde overheidsbeslissing de

vereiste feitelijke grondslag heeft, of die beslissing uitgaat van de correcte juridische

kwalificaties en of de maatregel niet kennelijk onevenredig is. Het Grondwettelijk Hof houdt

daarbij vast aan het standpunt dat een verschil in procedureregels op zich geen discriminatie

inhoudt. Dit is pas zo als dit tot gevolg heeft dat er een onevenredige beperking van de rechten

van de betrokken personen plaatsvindt.251

155. Wat betreft de verenigbaarheid van artikel 36 RvS-wet met de artikelen 144 en 145 van

de Grondwet benadrukte het Grondwettelijk Hof dat dit betrekking had op de regeling zoals

die bestond vóór de wijziging ervan bij artikel 12 van de Wet van 20 januari 2014. Het nieuwe

artikel 36 RvS-wet werd evenwel nog niet onderworpen aan dergelijke toetsing.

Bij een toetsing aan artikel 144 van de Grondwet staat het onderscheid tussen burgerlijke en

politieke subjectieve rechten vaak centraal maar dat was niet het geval in deze zaak waar de

afbakening tussen het objectieve en subjectieve contentieux de pertinente rechtsvraag was.252

Artikel 144, eerste lid van de Grondwet bepaalt dat geschillen over burgerlijke rechten

uitsluitend tot de bevoegdheid van de rechtbanken behoren. Artikel 145 van de Grondwet

bepaalt dat geschillen over politieke rechten behoren tot de bevoegdheid van de rechtbanken,

behoudens de bij de wet gestelde uitzonderingen. Hier wordt dus voorzien in de mogelijkheid

om deze geschillen bij wet toe te ververtrouwen aan een administratief rechtscollege. Beide

categorieën zijn te onderscheiden van het objectief vernietigingscontentieux waarbinnen de

Raad van State uitspraak doet.253 De inzet van het beroep is immers niet de erkenning van

250 GwH 27 maart 2014, nr. 56/2014. 251 GwH 27 maart 2014, nr. 56/2014, overwegingen B.7.1. en B.7.2. 252 GwH 27 maart 2014, nr. 56/2014, overweging B.11. 253 S. VERSTRAELEN, “De dwangsom: nog steeds een potentieel belangrijk instrument om een moedwillige overheid bij te sturen”, (noot onder GwH, nr. 56/2014, 27 maart 2014), TBP 2015, 26.

58

subjectieve rechten, maar de vaststelling van de legaliteit van de bestreden handeling als

zodanig.254

Het Grondwettelijk Hof oordeelde in zijn arrest van 27 maart 2014 met betrekking tot de

toepassing van de dwangsom, vóór de wijziging ervan bij artikel 12 van de Wet van 20 januari

2014, in het licht van de objectieve vs. subjectieve rechten als volgt:

“[…] de door de Raad van State opgelegde dwangsom tot doel de inachtneming te waarborgen

van het gezag van gewijsde van de arresten die hij uitspreekt. In tegenstelling met wat de

tussenkomende partij voor de verwijzende rechter beweert, gaat het, wanneer een dergelijke

beslissing wordt genomen, niet erom te erkennen dat subjectieve rechten zijn geschonden.

Immers kan geen enkele dwangsom worden uitgesproken indien zij niet wordt voorafgegaan

door een vernietigingsarrest uitgesproken door de Raad van State. Het is dus met de aard van

het aldus door de Grondwetgever aan de bevoegdheid van de Raad van State toevertrouwde

vernietigingscontentieux alsook met de draagwijdte van de arresten die hij wijst, dat rekening

dient te worden gehouden om de aard te bepalen van de dwangsom, opgevat als een

instrument dat noodzakelijk is voor de effectiviteit van dergelijke arresten. De mogelijkheid die

aan de Raad van State is verleend om een dwangsom op te leggen, beoogt het herstel van de

wettigheid en een daadwerkelijke jurisdictionele bescherming te waarborgen, los van elke

beoordeling in verband met het bestaan van eventuele schuld of schade.”

Deze redenering is terecht te noemen. Het doel van de dwangsom is druk uit te oefenen op

de schuldenaar, opdat hij een rechterlijke beslissing zou naleven en zijn verplichtingen in

natura zou uitvoeren. Hieruit blijkt geenszins dat de dwangsom een vergoedend karakter voor

geleden schade en dus de vaststelling van een subjectief recht tot vergoeding tot gevolg zou

hebben.

De bevoegdheid van de Raad van State tot het opleggen van een dwangsom houdt in de visie

van het Grondwettelijk Hof geen schending in van de artikelen 144 en 145 van de Grondwet.

156. Maar wat met de recente en talrijke hervormingen in 2014? Zowel de regeling tot de

dwangsom, alsook artikel 144 van de Grondwet werden immers gewijzigd. Daarover heeft het

Grondwettelijk Hof zich nog niet uitgesproken.

B. De impact van de wijziging van artikel 144 van de Grondwet en de Hervormingswet

van 20 januari 2014

157. De impact van de Hervormingswet van 20 januari 2014 op het niet-vergoedend karakter,

en aldus het objectief karakter, van de dwangsomregeling voor de Raad van State is echter

beperkt te noemen.

158. Zo heeft noch de ontkoppeling van de injunctieprocedure van de dwangsomprocedure,

waardoor beide afzonderlijk gevorderd kunnen worden, noch de toevoeging van een tweede

lid aan artikel 36, § 3 RvS-Wet,255 waardoor de verzoekende partij kan vragen om een

bijkomende dwangsom op te leggen of om de opgelegde dwangsom te verhogen, een invloed

op het niet-vergoedend karakter van de dwangsomregeling voor de Raad van State zoals werd

beoordeeld door het Grondwettelijk Hof in zijn arrest van 27 maart 2014.

254 S. LUST, Rechtsbescherming tegen de (administratieve) overheid. Een inleiding, Brugge, die Keure, 2014, 106. 255 Zie supra.

59

159. De wijziging van artikel 36, § 5 RvS-Wet, waarbij de helft van de dwangsom wordt

toegewezen aan de verzoekende partij, waar voorheen de volledige dwangsom werd

toegewezen aan een Begrotingsfonds, kan als problematisch ervaren worden in het licht van

de artikelen 144 en 145 van de Grondwet. Men zou dit namelijk kunnen opvatten als het

erkennen van een subjectief recht tot vergoeding voor de verzoeker. Niets is minder waar als

men naar de parlementaire voorbereidingen kijkt. De wetgever heeft met deze wijziging de

onaantrekkelijkheid van de procedure tot tenuitvoerlegging van de dwangsom willen

verhelpen.256 Gezien de wetgever voorheen oordeelde dat de Raad van State niet bevoegd

was om zich uit te spreken over een subjectief recht op vergoeding, achtte men het opportuun

om dit bedrag over te maken aan een begrotingsfonds.257 Dat er nog weinig van deze

redenering overblijft blijkt duidelijk uit het besproken arrest van het Grondwettelijk Hof258 waar

er nergens gewezen wordt op de toekenning van het bedrag aan een begrotingsfonds om te

komen tot de conclusie dat de dwangsom een niet-vergoedend karakter heeft.

160. Wat heeft de wijziging van artikel 144 van de Grondwet dan tot gevolg voor wat betreft

de dwangsomregeling?

Aan artikel 144 van de Grondwet werd een tweede lid toegevoegd bij de grondwetswijziging

van 6 januari 2014 dat luidt als volgt:

“de wet kan echter, volgens de door haar bepaalde nadere regels, de Raad van State of de

federale administratieve rechtscolleges machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke

gevolgen van hun beslissingen”.

Door deze grondwetsherziening werd voor het eerst in een uitzondering voorzien op de regel

dat geschillen over burgerlijke rechten tot de exclusieve bevoegdheid behoren van de gewone

rechter. Deze regeling kwam er voornamelijk om de Raad van State in de mogelijkheid te

stellen om een schadevergoeding toe te kennen na de vernietiging van een bestreden

beslissing. Dit blijkt duidelijk uit de memorie van toelichting bij het voorstel tot herziening van

artikel 144 van de Grondwet: “Het wetsvoorstel dat samen met dit voorstel tot herziening van

de Grondwet wordt ingediend, heeft immers tot doel de Raad van State te machtigen aan een

partij een schadevergoeding tot herstel toe te kennen ten laste van een andere partij, rekening

houdend met alle omstandigheden van openbaar en privaat belang. Deze wet voorziet in een

modaliteit volgens dewelke de partijen die een nadeel beweren te hebben geleden omwille

van de onwettigheid van een handeling op een door de wet bepaald ogenblik moeten opteren

voor ofwel een burgerlijke aansprakelijkheidsrechtsvordering voor de hoven en rechtbanken,

ofwel voor een schadevergoeding tot herstel die wordt toegekend door de Raad van State”.259

256 MvT bij het wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, Parl. St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 27. 257 MvT bij ontwerp van wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, Parl.St. Senaat 1989-1990, nr. 984/1, 7-8; Verslag bij ontwerp van wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, Parl.St. Senaat 1989-1990, nr. 984/2, 17; Verslag bij ontwerp van wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, en de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, Parl.St. Kamer 1989-1990, nr. 1269/2, 11. 258 GwH 27 maart 2014, nr. 56/2014. 259 MvT, Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 2242/1, 2.

60

Met deze wijziging beoogde men voornamelijk een tijd- en kostenbesparing: “Op dit ogenblik

dient de partij die gelijk krijgt bij de Raad van State of een ander federaal administratief

rechtscollege maar die schade heeft geleden die onvoldoende kan worden vergoed door het

herstel van de wettigheid volgend op de beslissing van het rechtscollege, een nieuwe

rechtsvordering in te stellen, dit keer voor de rechtbanken van de rechterlijke orde. Daaruit

vloeien niet enkel voor deze partij maar voor alle partijen alsook voor de Staat bijkomende

kosten voort waarvan alle partijen baat zouden hebben ze te vermijden”.”260

161. Indien gekeken wordt naar het gegeven dat de dwangsom het herstel van de wettigheid

en een daadwerkelijke jurisdictionele bescherming waarborgt, los van elke beoordeling in

verband met het bestaan van eventuele schuld of schade, dan dient artikel 144, tweede lid van

de Grondwet niet gebruikt te worden binnen de betrokken discussie inzake de toewijzing van

dwangsommen. Het hierboven geciteerde criterium van het Grondwettelijk Hof sluit immers

het gebruik van artikel 144, tweede lid van de Grondwet uit.

Als men zich toch zou beroepen op artikel 144, tweede lid van de Grondwet dan valt het te

betreuren dat men de lijn niet absoluut heeft doorgetrokken. Hebben we immers te maken met

een burgerlijk rechtsgevolg, dan diende er ook geen maximumbedrag te worden bepaald en

hoefde men niet de helft van het bedrag toe te wijzen aan de algemene middelen van de

Schatkist. Hieruit blijkt toch dat er nog steeds een bepaalde mate van voorzichtigheid bestaat

bij de wetgever en men de objectieve aard van de dwangsom in stand probeert te houden.

C. Conclusie

162. Het aanzienlijk belang van het opleggen van een dwangsom door de Raad van State als

een mechanisme tot uitvoering van arresten kan niet ontkend worden. De Wet van 20 januari

2014 houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van

de Raad van State heeft hieraan zeker zijn steentje bijgedragen en zorgt voor een bijkomende

mate van efficiëntie. Wat valt te betreuren is dat de wijziging van artikel 36 RvS-wet een

ambigue regeling is. De wetgever heeft het blijkbaar niet aangedurfd om de lijn door te trekken

van het arrest van het Grondwettelijk Hof (dat stelt dat de bevoegdheid tot het opleggen van

een dwangsom in principe geen subjectief recht inhoudt voor de verzoeker), met als gevolg

dat bepaalde restricties in acht worden genomen.261 Zelfs indien de dwangsomregeling

aanzien zou moeten worden als een burgerrechtelijk gevolg van een beslissing van de Raad

van State dan nog zou men zich in principe kunnen beroepen op artikel 144, tweede lid van

de Grondwet.

Afdeling 5: bestuurlijke lus

163. Eén van de voornaamste doelstellingen van de Wet van 20 januari 2014 op de hervorming

van de bevoegdheid, procedureregeling en organisatie van de Raad van State is een meer

oplossingsgerichte, definitieve geschillenbeslechting. De vernietiging op zich werd als

onvoldoende beschouwd. Zo kwam het vaak voor dat er werd vernietigd wegens schending

van één bepaald vormvoorschrift. Verzoekers haalden daarbij een pyrrusoverwinning bij de

Raad van State, omdat de nieuwe beslissing die volgt op het vernietigingsarrest aangevochten

260 Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 2242/1, 1. 261 Zie onder meer MvT bij het wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 27.

61

werd wegens een andere vermeende onregelmatigheid. Deze carrouselrechtspraak zorgt voor

een zware maatschappelijke kost en komt het algemeen belang niet ten goede.

Zo was de bekende zaak van de tramlijn te Wijnegem262 de doorslaggevende reden voor de

invoering van de bestuurlijke lus in de annulatieprocedure voor de Raad van State.

164. De invoering van een bestuurlijke lus bij de Raad van State werd vaak beschouwd als

één van de belangrijkste elementen van de hervorming van 2014263 maar ook als één van de

meest controversiële,264 waardoor deze regeling reeds uitvoerig werd besproken in diverse

rechtsleer.265 In het kader van dit onderzoek zullen vooreerst de principes van, het inmiddels

vernietigde, artikel 38 RvS-Wet worden uiteengezet (§ 1). En daarna de arresten nr. 74/2014

van 8 mei 2014, nr. 103/2015 van 16 juli 2015 en nr. 152/2015 van 29 oktober 2015 van het

Grondwettelijk Hof die zowel de bestuurlijke lus bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen,

Milieuhandhavingscollege als de Raad van State hebben vernietigd (§ 2). Het is ook belangrijk

om even in te gaan op de nieuwe Vlaamse regeling ingevoerd door artikel 5 van het Decreet

van 3 juli 2015 tot wijziging van artikel 4.8.19 VCRO en het Decreet van 4 april 2014

betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuurscolleges, om

te onderzoeken of een bestuurlijke lus überhaupt nog mogelijk is voor de Raad van State (§

3).

§ 1. De bestuurlijke lus in de procedure voor de Raad van State266

165. Zowel de Vlaamse decreetgever, als vervolgens de federale wetgever hebben zich

geïnspireerd op het Nederlandse model van de bestuurlijke lus die werd ingevoerd bij wet van

14 december 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor

herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter.267

Artikel 38 RvS-Wet voorzag voor de verwerende partij in de mogelijkheid om een gebrek in de

bestreden akte of het bestreden reglement te herstellen of te laten herstellen, dit bij wijze van

tussenarrest. Op deze manier tracht men te vermijden dat de betrokken beslissing zou worden

vernietigd en bood men aan de Raad van State de mogelijkheid om een definitief einde te

stellen aan het geschil.

166. De invoering van dergelijke bestuurlijke lus voor de Raad van State werd in de

parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord:

“De Raad van State krijgt nu de bevoegdheid om in het kader van een bij hem aanhangig

geding aan de verwerende partij voor te stellen gebruik te maken van de mogelijkheid om een

vastgestelde onregelmatigheid in de loop van het proces te herstellen teneinde een

vernietiging te vermijden. Uit het feit dat deze bevoegdheid tot doel heeft een besluit te

262 RvS Lauwers, nr. 212.825, 28 april 2011. 263 M. JOASSART, “Premier aperçu de la réforme du Conseil d’Etat", CDPK 2015, 51. 264 B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE en Th. CAMBIER, “Les accessoires de l’arrêt d’annulation et la boucle administrative", in F. VISEUR en J. PHILIPPART (ed.), la justice administrative, Brussel, Larcier, 2015, 331. 265 Bvb. S. BOULLART, “De bestuurlijke lus en de administratieve lus vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming van de rechtsonderhorige”, in P. TAELMAN, (ed.), Efficiënt procederen voor een goede rechtsbedeling. XLIste Postuniversitaire cyclus Willy Delva 2014-2015, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 424-458. 266 Zie S. BOULLART, “De bestuurlijke lus en de administratieve lus vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming van de rechtsonderhorige”, in P. TAELMAN, (ed.), Efficiënt procederen voor een goede rechtsbedeling. XLIste Postuniversitaire cyclus Willy Delva 2014-2015, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 424-458. 267 Staatsblad 2009, 570.

62

herstellen blijkt dat het gebruik van de bestuurlijke lus er niet toe kan leiden dat na herstel het

besluit een gewijzigde inhoud krijgt. Daarmee wordt aangesloten bij de houding die de

Vlaamse Gemeenschap in haar decreet van 6 juli 2012 houdende wijziging van diverse

bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening heeft aangenomen wat de Raad voor

Vergunningsbetwistingen betreft”.268

167. De bestuurlijke lus, zoals geregeld in artikel 38 RvS-Wet, dat zowel van toepassing was

op de annulatieprocedure als de schorsingsprocedure, kon slechts worden toegepast wanneer

aan bepaalde voorwaarden was voldaan.

Zo was in de eerste plaats vereist dat de onregelmatigheid in bestreden bestuurshandeling

herstelbaar is. Dat is bijvoorbeeld niet het geval wanneer het in de procedure betrokken

bestuur niet bevoegd is om het gebrek te herstellen.269 Daarenboven moest het gebrek binnen

een termijn van drie maanden, indien niet dan binnen een redelijke termijn, herstelbaar zijn.

Dit had tot doel te voorkomen “dat de duur van de procedure voor de Raad van State door het

gebruik van de bestuurlijke lus overmatig wordt verlengd”.270

In de tweede plaats kon er geen toepassing gemaakt worden van de bestuurlijke lus indien er

geen toestemming werd verleend door het betrokken bestuur. De procedure kon immers niet

zinvol worden toegepast indien de verwerende partij niet bereid was om zijn medewerking te

verlenen.271

In de derde plaats was vereist dat het herstel van het gebrek moest leiden tot de definitieve

beslechting van het hangende geding. De toepassing van de bestuurlijke lus kon dan ook niet

eerder plaatsvinden dan nadat er een onderzoek is geweest van alle middelen,272 daarin

inbegrepen de middelen van openbare orde die niet werden aangevoerd door de verzoekende

partij. Aan deze voorwaarde was ook niet voldaan indien bleek dat de betrokken beslissing

behept was met andere gebreken die niet in aanmerking kwamen voor de toepassing van de

bestuurlijke lus.273

Ten slotte mocht het herstel van de gebreken geen weerslag hebben op de inhoud van de akte

of het reglement. De te corrigerende onregelmatigheden konden aldus alleen voorkomen bij

het einde van de administratieve procedure.274 Deze onregelmatigheden waren dus, in feite,

van weinig belang. Bij dergelijke beperkte invulling bezat de bestuurlijke lus weinig

toegevoegde waarde ten aanzien van de vereiste van belang bij het middel krachtens artikel

14, § 1, derde lid RvS-Wet.

268 MvT bij het wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, Parl. St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 28. 269 GwH 16 juli 2015, nr. 103/2015, overweging B.10.1. 270 MvT bij het wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, Parl. St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 28. 271 MvT bij het wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, Parl. St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 28. 272 RvS Hayette en Anrys, nr. 231.362, 27 mei 2015. In dit arrest heeft de Raad van State geoordeeld dat geen toepassing kan worden gemaakt van de bestuurlijke lus omdat het auditoraatsverslag niet alle middelen had onderzocht. 273 MvT bij het wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, Parl. St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 28. 274 MvT bij het wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State, Parl. St. Senaat 2012-2013, nr. 2277/1, 29.

63

§ 2. De arresten nr. 74/2014 van 8 mei 2014, nr. 103/2015 van 16 juli 2015 en nr.

152/2015 van 29 oktober van het Grondwettelijk Hof

168. Artikel 13 van de Wet van 20 januari 2014 houdende hervorming van de bevoegdheid,

de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State tot invoering van een artikel

38 in de RvS-Wet, dat in werking is getreden op 1 maart 2014, werd vernietigd door het

Grondwettelijk Hof in zijn arrest van 16 juli 2015.275

169. Dat deze regeling werd vernietigd door het Grondwettelijk was geen verrassing. De

federale wetgever had zich in grote mate geïnspireerd op artikel 4.8.14 VCRO, dat werd

ingevoerd door artikel 5 van het Decreet van 6 juli 2012 houdende wijziging van diverse

bepalingen van de VCRO, wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen betreft. Deze regeling

werd reeds vernietigd door het Grondwettelijk Hof in zijn arrest van 8 mei 2014. Het

Grondwettelijk hanteerde dezelfde rechtspraak in zijn arrest van 29 oktober 2015 tot

vernietiging van artikel 5 van het Decreet van 3 juli 2015 tot wijziging van artikel 4.8.19 van de

Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en het decreet van 4 april 2014 betreffende de

organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges. Dit alles heeft

dus niet verwonderlijk geleid tot de vernietiging van de bestuurlijke lus voor de Raad van

State.276

170. Vooreerst oordeelde het Grondwettelijk Hof dat de bepaling op discriminerende wijze

afbreuk deed aan het beginsel van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter door

de Raad voor Vergunningsbetwistingen, respectievelijk de Raad van State, de mogelijkheid te

bieden, wanneer die de toepassing van de bestuurlijke lus voorstelt, zijn standpunt over de

uitkomst van het geschil kenbaar te maken, dat nochtans tot dezelfde beslissing moet leiden.

Zo oordeelt het Grondwettelijk Hof dat het rechterlijk toezicht de externe en interne

wettigheidscontrole betreft, niet zover gaat dat de rechter zijn beoordeling in de plaats zou

kunnen stellen van de discretionaire beoordelingsbevoegdheid van de administratie. Bij zijn

controle mag de rechter zich immers niet begeven op het terrein van de opportuniteit, vermits

dat onverenigbaar zou zijn met de beginselen die de verhoudingen regelen tussen het bestuur

en de rechtscolleges. Het vaststellen van de inhoud van een discretionaire beslissing, meer

bepaald als gevolg van het herstel van de onregelmatigheid, komt niet de rechter maar het

bestuur toe.277

171. Verder oordeelde het Grondwettelijk Hof dat de bestuurlijke lus op discriminerende wijze

afbreuk doet aan de rechten van verdediging, het recht op tegenspraak en het recht op

toegang tot de rechter.

In de eerste plaats omdat in artikel 4.8.14 VCRO niet voorzien was in een op tegenspraak

gevoerd debat over de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus.278 Het Hof verwijst

naar rechtspraak van het EHRM volgens welke telkens een rechtscollege een element

aanbrengt dat ertoe strekt de beslechting van het geschil te beïnvloeden, zoals te dezen de

275 GwH 16 juli 20115, nr. 103/2015. 276 S. BOULLART, “De bestuurlijke lus bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen vernietigd. Wat met de bestuurlijke lus bij de Raad van State?”, (noot onder GwH nr. 74/2014, 8 mei 2014), RABG 2014, 1383-1388. 277 GwH 8 mei 2014, 74/2014, overwegingen B.7.3. en B.7.4.; GwH 16 juli 2015, 103/2015, overwegingen B.11.2. - B.11.4. 278 Zie hierover ook J. VANPRAET, Vlaamse bestuursrechtscolleges in een grondwettelijk perspectief. Grenzen en mogelijkheden van een Vlaamse Justitie, Brugge, die Keure, 2015, 66.

64

mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus, het recht op tegenspraak inhoudt dat de

partijen hierover debat moeten kunnen voeren.279 Het loutere oordeel door de Raad voor

Vergunningsbetwistingen dat de belanghebbenden door de toepassing van de bestuurlijke lus

niet onevenredig kunnen worden benadeeld, kan niet volstaan. Het komt immers de partijen

zelf toe, en niet het rechtscollege, om uit te maken of een nieuw element opmerkingen behoeft

of niet.280 In tegenstelling tot het bij arrest nr. 74/2014 vernietigde artikel 4.8.4 VCRO

waarborgde de bestuurlijke lus bij de Raad van State wel het recht op tegenspraak.281

Op de tweede plaats omdat niet is voorzien in de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen

de beslissing die met toepassing van de bestuurlijke lus is genomen, na de kennisgeving of

de bekendmaking daarvan.282

Tot slot zijn beide bestuurlijke lussen volgens het Grondwettelijk Hof in strijd met de formele

motiveringsverplichting zoals gewaarborgd in de Wet van 29 juli 1991 betreffende

uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen, doordat zij het betrokken bestuursorgaan

toestaat een individuele bestuurshandeling die niet uitdrukkelijk is gemotiveerd na toepassing

van de bestuurlijke lus van de vereiste motivering te voorzien.283

§ 3. Een nieuwe bestuurlijke lus voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen

172. Met het Decreet van 3 juli 2015 krijgen de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het

Milieuhandhavingscollege een gloednieuwe bestuurlijke lus.284 Dit decreet van 3 juli 2015

poogt aan de grondwettigheidsbezwaren van het Grondwettelijk Hof tegemoet te komen door

een hervorming van de bestuurlijke lus in de procedureregelen bij de Vlaamse

bestuursrechtscolleges.285 Het decreet kreeg ondertussen uitvoering bij Besluit van de

Vlaamse Regering van 2 oktober 2015 houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse

bestuursrechtscolleges, wat betreft de bestuurlijke lus en diverse andere bepalingen.286

De regeling betreffende de bestuurlijke lus is thans terug te vinden in artikel 34 DBRC. De

uitvoeringsregels zijn terug te vinden in de artikelen 50 en 51, voor wat betreft het

Milieuhandhavingscollege, en de artikelen 93 en 94, voor wat betreft de Raad voor

Vergunningsbetwistingen, van het Procedurebesluit van 16 mei 2014.

173. De voornaamste reden van de grondwettigheidsbezwaren zoals opgesomd in de arresten

van 8 mei 2014287, 16 juli 2015288 en 29 oktober 2015289 was dat de bestuurlijke lus leidde tot

een inhoudelijk identieke, retroactief herstelde beslissing, zonder mogelijkheid om de ‘nieuwe’

279 GwH 8 mei 2014, 74/2014, overweging B.8.3. 280 GwH 8 mei 2014, 74/2014, overweging B.8.3. 281 GwH 16 juli 2015, 103/2015, overweging B.12.3. 282 GwH 8 mei 2014, 74/2014, overweging B.8.5 en GwH 16 juli 2015, 103/2015, overweging B.12.5. 283 GwH 8 mei 2014, 74/2014, overweging B.9.5 en GwH 16 juli 2015, 103/2015, overweging B.13.4. 284 Decreet van 3 juli 2015 tot wijziging van artikel 4.8.19 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, BS 16 juli 2015. 285 MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2014-2015, nr. 354/1, 8. 286 BS 5 november 2015, afgekort als Procedurebesluit. 287 GwH 8 mei 2014, nr. 74/2014. 288 GwH 16 juli 2015, nr. 103/2015. 289 GwH 29 oktober 2015, nr. 152/2015.

65

beslissing aan te vechten.290 In het nieuwe artikel 34 DBRC wordt de voorwaarde dat de

bestreden beslissing na toepassing van de bestuurlijke lus gehandhaafd moet blijven,

geschrapt. Dit heeft tot gevolg dat de inhoud en de strekking van de beslissing kunnen wijzigen

na toepassing van de bestuurlijke lus. Dit heeft tot gevolg dat als het Vlaams

bestuursrechtscollege vaststelt dat de onwettigheid is hersteld en dat het herstel niet is

aangetast door een nieuw opgeworpen onwettigheid, het Vlaams bestuursrechtscollege het

beroep tegen de herstelbeslissing verwerpt. Het beroep wordt aldus uitgebreid met de

herstelbeslissing. Daarnaast vernietigt het Vlaams bestuursrechtscollege de bestreden

beslissing geheel of gedeeltelijk.291 Het herstel van de onregelmatigheid neemt met andere

woorden de vorm aan van een nieuwe beslissing, herstelbeslissing genoemd, zodat er niet

wordt hersteld binnen de oorspronkelijke bestreden beslissing.

174. De bestuurlijke lus, zoals vervangen bij het artikel 5 van het Decreet van 3 juli 2015, kan

slechts worden toegepast wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

In de eerste plaats is vereist dat de onwettigheid van de bestreden beslissing herstelbaar is.

De omvang van de onwettigheden of het aantal onwettigheden speelt in principe geen rol,

zolang de onwettigheid herstelbaar is. Wel is van belang of de ingeroepen onwettigheid

hersteld zou kunnen worden binnen een redelijke termijn.

In de tweede plaats is het gebruik van de bestuurlijke lus enkel mogelijk nadat alle partijen de

mogelijkheid hebben gehad hun standpunt over het gebruik ervan kenbaar te maken. Pas als

alle partijen een schriftelijk standpunt over het gebruik van de bestuurlijke lus kenbaar hebben

kunnen maken, beslist de bestuursrechter over de toepassing van de bestuurlijke lus met een

tussenuitspraak292 en bepaalt het de termijn waarin de herstelbeslissing door de betrokken

overheid dient te worden genomen.293

In de derde plaats dient de toepassing van de bestuurlijke lus te kunnen leiden tot een

definitieve beëindiging van het rechtsgeschil. In dat verband moet worden gewezen op de

noodzaak van een onderzoek naar de gegrondheid van alle aangevoerde middelen in de

tussenuitspraak waarin tot toepassing van de bestuurlijke lus wordt besloten.294 Hieruit blijkt

zoals in de parlementaire voorbereiding295 wordt aangegeven dat omdat de toepassing van de

bestuurlijke lus veronderstelt dat alle middelen ten gronde uitvoerig worden onderzocht, die

rechtsfiguur uit zijn aard enkel geschikt is om te worden toegepast in de vernietigingsprocedure

en niet in de schorsingsprocedure.

175. Ondertussen werd tegen deze ‘nieuwe’ bestuurlijke lus een vernietigingsberoep ingesteld

bij het Grondwettelijk Hof, waar inmiddels uitspraak over werd gedaan in het arrest van 1

december 2016.296

290 VERHELST, G., “Raad voor Vergunningsbetwistingen en Milieuhandhavingscollege krijgen bestuurlijke lus 2.0”, RW 2015-16, 927. 291 Artikel 34, § 6, DBRC. 292 Artikel 34, § 2 DBRC. 293 Artikel 34, § 3 DBRC. 294 MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2014-2015, nr. 354/1, 19. Zie ook artikel 34, § 3, tweede lid DBRC. 295 MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2014-2015, nr. 354/1, 19. 296 GwH 1 december 2016, nr. 153/2016.

66

Wat betreft de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de bestuursrechter oordeelt het

Grondwettelijk Hof als volgt:

“Aangezien de bestuursrechter zijn beslissing omtrent de mogelijke toepassing van de

bestuurlijke lus neemt in een tussenuitspraak, waarin alle overige middelen zijn beslecht, na

kennisname van de schriftelijke standpunten van alle partijen over het gebruik van de

bestuurlijke lus en nadat een openbare terechtzitting over de mogelijke toepassing van de

bestuurlijke lus is gehouden, doet de beslissing van de bestuursrechter, al dan niet ambtshalve

genomen, om aan de verwerende partij de mogelijkheid te bieden om een bestuurlijke lus toe

te passen, geenszins afbreuk aan de beginselen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid. […]

De bestuursrechter doet met een zodanige beslissing op geen enkele wijze afbreuk aan de

discretionaire bevoegdheid van het bestuur, noch loopt hij vooruit op de wettigheidstoetsing

van de herstelbeslissing die in voorkomend geval het resultaat is van de aanwending van de

bestuurlijke lus door de verwerende partij”.297

Dat de aanwending van de bestuurlijke lus alleen mogelijk is nadat alle partijen de mogelijkheid

hebben gehad hun standpunt over het gebruik ervan kenbaar te maken en dat de betrokken

partijen, wat betreft de herstelbeslissing zelf, ook in de mogelijkheid verkeren om hierover hun

schriftelijk standpunt mee te delen aan het bestuursrechtscollege, doet het Grondwettelijk Hof

ertoe besluiten dat er geen schending is van het recht op tegenspraak. Temeer komt het

Grondwettelijk Hof tot deze beslissing omdat de herstelbeslissing, na de uitspraak van de Raad

voor Vergunningsbetwistingen waarin wordt vastgesteld dat het gebrek is hersteld, wordt

bekendgemaakt en kan worden aangevochten voor het bestuursrechtscollege door

belanghebbenden die doordat zij geen partij zijn bij het beroep, niet zijn tussengekomen in het

geding. Het beroep, na de bekendmaking van de herstelbeslissing staat derhalve open voor

alle partijen die daartoe belang hebben, overeenkomstig de bepalingen van de VCRO. 298

Een schending van de formele motiveringsplicht, die volgt uit de Wet van 29 juli 1991, is niet

aan de orde volgens het Grondwettelijk Hof om dezelfde reden zoals hierboven reeds werd

aangehaald. Er is immers een mogelijkheid tot het instellen van een beroep door elke

belanghebbende tegen de herstelbeslissing waarin in de vereiste motivering is voorzien.299

De nieuwe bestuurlijke lus voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het

Milieuhandhavingscollege doorstaat aldus de grondwettigheidstoets van het Grondwettelijk

Hof.

176. Bij de federale wetgever zien we voorlopig geen nieuwe initiatieven inzake de bestuurlijke

lus voor de Raad van State. Ondanks het feit dat de nieuwe Vlaamse regeling de

grondwettigheidstoets heeft doorstaan, blijft het voor wat de Raad van State betreft thans nog

koffiedik kijken.

297 GwH 1 december 2016, nr. 153/2016, overweging B.9.2. 298 GwH 1 december 2016, nr. 153/2016, overwegingen B.12.1.–B.12.7. 299 GwH 1 december 2016, nr. 153/2016, overwegingen B.15.5.

67

§ 4. Conclusie

177. Men is het erover eens dat het Grondwettelijk Hof terecht een halt heeft toegeroepen aan

de bestuurlijke lus zoals die oorspronkelijk werd opgevat door zowel de Vlaamse decreetgever

als de federale wetgever. Desalniettemin heeft de Vlaamse decreetgever ervoor geopteerd om

conform de arresten van het Grondwettelijk Hof een nieuwe bestuurlijke lus voor de Raad voor

Vergunningsbetwistingen en het Milieuhandhavingscollege uit te werken, die de

grondwettigheidstoets van het Grondwettelijk Hof wel heeft doorstaan zoals blijkt uit het arrest

nr. 153/2016 van 1 december 2016.

De bestuurlijke lus heeft zeker zijn toegevoegde waarde inzake efficiëntie en

rechtsbescherming. Het bestuur wordt in staat gesteld om onwettigheden, die geen betrekking

hebben op de inhoud van de beslissing, te herstellen, waar dit voorheen steeds tot een

vernietiging zou hebben geleid.

Toch is het zeer twijfelachtig of we ooit nog een bestuurlijke lus zullen zien in de procedure

voor de Raad van State. Het is zeker mogelijk om zich te inspireren op de regeling zoals

voorzien bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het Milieuhandhavingscollege. Het is

echter de vraag of een bestuurlijke lus bij de Raad van State in een nog beperktere invulling

zal krijgen ten opzichte van de oorspronkelijke geambieerde bestuurlijke lus. Voorlopig is het

nog even afwachten geblazen… .

Afdeling 6: Schadevergoeding tot herstel300


A. Inleiding

178. Stellen dat finale geschillenbeslechting door de Raad van State een fel gecontesteerd

thema is, is een understatement. De loutere mogelijkheid tot het uitspreken van een

vernietiging door de Raad van State wordt steeds meer als onvoldoende beschouwd zowel in

het kader van het algemeen belang als wat het bieden van rechtsherstel betreft. Een duidelijk

voorbeeld daarvan was de zaak van de tramlijn in Deurne, waarbij de vier jaar eerder

uitgereikte stedenbouwkundige vergunning voor de aanleg van een nieuwe tramlijn Deurne-

Wijnegem werd vernietigd door de Raad van State.301 Er zijn tal van andere voorbeelden

waaruit blijkt dat de publieke opinie over de Raad van State een steeds negatievere vorm lijkt

aan te nemen.302

300 In dit onderzoek wordt het overheidsopdrachtencontentieux buiten beschouwing gelaten. Zie hierover S. BEN MESSAOUD en I. VAN KAUCHTEN, “Le contentieux de l’atribution des marchés publics à l’aune de la réforme du Conseil d’Etat”, in F. VISEUR en J. PHILIPPART (eds.), La justice administrative, Brussel, Larcier, 2015, 397-454 en P. FLAMEY en S. AERTS, “Onwettigheid bij de gunning van een overheidsopdracht en de herstelbevoegdheid van de Raad van State”, (noot onder RvS Legrand, nr. 232.416, 2 oktober 2015), T.Aann. 2015, 409-428. 301 RvS Lauwers, nr. 212.825, 28 april 2011. 302 Bvb.: RvS Parent, nr. 218.494, 15 maart 2012. Waarbij de tuchtstraf tot ontslag van ontslag van ambtswege opgelegd aan een afpersende politieagent wordt vernietigd omdat het taalbrevet van de directeur-generaal van de federale politie, die de tuchtstraf heeft opgelegd niet voldoet aan de Bestuurstaalwet; RvS Hendrickx, nr. 212.393, 4 april 2011. In dit arrest heeft de Raad van State het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “Adelbergpark-Dorp” geschorst dat een groot stadsvernieuwingsproject in Lommel mogelijk moest maken.

68

Nochtans had de Raad van State krachtens de vigerende wetgeving in al deze gevallen geen

andere mogelijkheid dan over te gaan tot een loutere vernietiging/schorsing. Ingeval een

beroep op ontvankelijke wijze werd ingeleid en tot de vaststelling werd gekomen dat een

middel ernstig of gegrond was kon de Raad van State niet anders dan de betrokken

bestuurshandeling te schorsen/vernietigen.

Tot voor de hervorming van 2014 kon de Raad van State immers niet overgaan tot een

afweging van de in het geding zijnde belangen. In sommige gevallen is de schorsing of

vernietiging een te verregaande sanctie voor de vastgestelde onregelmatigheid, waar in

andere gevallen dergelijke sanctie niet tot een voldoende rechtsherstel leidt en de verzoeker

zich diende te richten tot een burgerlijke rechter om volledig rechtsherstel te bekomen.303 De

roep naar een grote hervorming van de Raad van State werd dan ook steeds groter, want wat

voorheen werd gezien als een belangrijk pluspunt van de rechtsbescherming wordt op heden

beschouwd als een tekortkoming.

179. Het uitbreiden van het sanctiearsenaal van de Raad van State kon echter niet gebeuren

zonder slag of stoot, wat men moest artikel 144 van de Grondwet wijzigen wat niet evident

was gezien dit artikel niet was opgenomen in de herzieningsverklaring.304 Men zag zich

genoodzaakt om via artikel 195 van de Grondwet, dat wel voor herziening vatbaar was, tijdelijk

een soepeler herzieningsprocedure in te voeren. Met de Grondwetswijziging van 29 maart

2012 werd het tijdelijk mogelijk om bepaalde in artikel 195 GW opgesomde bepalingen aan te

passen zonder dat er eerst parlementaire verkiezingen nodig zijn.305

Op deze manier werd aan artikel 144 van de Grondwet een tweede lid toegevoegd306 dat

bepaalt dat “de wet […] de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges [kan]

machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen”. De

herziening van artikel 144 van de Grondwet had tot doel om “te voorkomen dat de eiser die

met succes een beroep tot vernietiging bij de Raad van State heeft ingediend, achteraf

verplicht is een burgerlijke procedure op te starten om schadeloosstelling te verkrijgen voor

het door de nietig verklaarde handeling veroorzaakte nadeel”.307

180. De uitbreiding om te oordelen over de burgerrechtelijke gevolgen wordt expliciet beperkt

tot de federale administratieve rechtscolleges. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat

men zich hiertoe heeft beperkt “omdat de administratieve rechtbanken die vandaag bestaan,

tot stand zijn gekomen met gebruikmaking van de impliciete bevoegdheden waarover wordt

gesproken in artikel 10 van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980, en dat het niet de

bedoeling is om deze bevoegdheid in vraag te stellen”.308 Door de uitbreidingsmogelijkheid

303 S. LUST, integraal rechtsherstel door administratieve rechtscolleges, Brugge, die Keure, 2016, 7-8. 304 Verklaring tot herziening van de Grondwet, 7 mei 2010, BS 7 mei 2010. 305 A.S. VANDAELE, “Bezint eer ge begint: enkel bedenkingen bij de herziening van artikel 144 G.W.”, CDPK 2012, 263-264. 306 Over de wijziging van artikel 144 van de Grondwet, zie o.a.: H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 428-438; H. BOCKEN, “De kers op de taart? De herziening van artikel 144 van de Grondwet en de Raad van State”, TPR 2012, 7-25; A.-S. VANDAELE, “Bezint eer ge begint: enkele bedenkingen bij de herziening van artikel 144 G.W.”, CDPK 2012, 263-271; J. GOOSSENS en MOLLIN, J., “Vlinderakkoord kondigt hertekening gerechtelijk landschap aan via artikel 144 Grondwet”, CDPK 2012, 76-105. 307 Commissieverslag voor de herziening van de Grondwet, Parl.St. Kamer 2011-2012, nr. 53 2064/3, 32. 308 Commissieverslag voor de herziening van artikel 195 van de Grondwet namens de commissie voor de institutionele aangelegenheden, Parl.St. Senaat 2011-2012, nr. 5-1532/3, 74.

69

expliciet te beperken tot federale administratieve rechtscolleges kunnen de gemeenschappen

en gewesten zich niet beroepen op artikel 144 Grondwet om ook hun administratieve

rechtscolleges, men denke bvb. aan de Raad voor Vergunningsbetwistingen, dergelijke

uitgebreide rechtsmacht te geven. Artikel 144 Grondwet is immers geen

bevoegdheidsverdelende bepaling en spreekt zich aldus niet uit over welke overheid

administratieve rechtscolleges kan oprichten. Dit artikel spreekt zich enkel uit over de vraag,

als men dan al administratieve rechtscolleges kan oprichten, welke rechtsmacht men dan aan

die colleges kan geven. Artikel 10 BWHI, waarop de gemeenschappen en gewesten zich

beroepen om administratieve rechtscolleges op te richten op grond van hun impliciete

bevoegdheden, kan evenmin een grondslag bieden om aan hun administratieve

rechtscolleges een verruimde rechtsmacht te geven.309

181. Het nieuwe tweede lid van artikel 144 Grondwet bepaalt dat de bevoegdheid van de

federale administratieve rechtscolleges kan uitgebreid worden tot het “beslissen over de

burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissing”. Dit gaat verder dan het louter toekennen van

een schadevergoeding tot herstel, wat tot nog toe de enige toepassing is.310 Dat het voorstel

om de Raad van State bevoegd te maken om schadevergoeding tot herstel toe te kennen

gelijktijdig werd ingediend met het voorstel tot herziening van artikel 144 “betekent uiteraard

niet dat de wetgever geen andere modaliteiten mag vastleggen dan die waarin in deze

bepaling is voorzien”. “De bedoeling is wel degelijk de Raad van State en de administratieve

rechtscolleges, wanneer ze beslissen over een geschil dat hun overeenkomstig de artikelen

160 of 161 van de Grondwet is toevertrouwd, in staat te stellen te beslissen over de burgerlijke

rechten die verband houden met deze betwistingen”.311

182. De eerste toepassing van artikel 144, tweede lid van de Grondwet is de invoeging van

artikel 11bis RvS-Wet door artikel 6 van de Wet van 6 januari 2014 met betrekking tot de Zesde

Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.312

Artikel 11bis RvS-Wet geeft aan de Raad van State de bevoegdheid om een

schadevergoeding tot herstel toe te kennen bij de vaststelling van een onwettigheid. De nadere

regeling werd uitgewerkt in het Koninklijk Besluit van 25 april 2014 betreffende de

schadevergoeding tot herstel bedoeld in artikel 11bis van de wetten op de Raad van State

gecoördineerd op 12 januari 1973.313 Dit koninklijk besluit wijzigt bestaande artikelen van het

Algemeen Procedurereglement en voegt er tevens een aantal nieuwe bepalingen aan toe die

betrekking hebben op de procedureregels voor de verzoeken tot het bekomen van een

schadevergoeding tot herstel.314 Dit besluit is in werking getreden op 1 juli 2014 en is ook van

toepassing op alle nog lopende procedures.315

309 A.-S. VANDAELE, “Bezint eer ge begint: enkele bedenkingen bij de herziening van artikel 144 G.W.”, CDPK 2012, 269-270. 310 Zie hierover ook H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 430. 311 Voorstel tot herziening van de Grondwet, Parl.St. 2012-2013, nr. 5-2242/1, 2. 312 BS 31 januari 2014. 313 BS 16 juni 2014. 314 S. BOULLART en N. VERMEIRE, “Schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State”, RABG 2014, 1440. 315 Zie infra.

70

183. Artikel 11bis RvS-Wet luidt als volgt:

“Elke verzoekende of tussenkomende partij die de nietigverklaring van een akte, een

reglement, of een stilzwijgend afwijzende beslissing vordert met toepassing van artikel 14, § 1

of § 3, kan aan de afdeling bestuursrechtspraak vragen om haar bij wijze van arrest een

schadevergoeding tot herstel toe te kennen ten laste van de steller van de handeling indien zij

een nadeel heeft geleden omwille van de onwettigheid van de akte, het reglement of de

stilzwijgend afwijzende beslissing, met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar

en particulier belang.

Het verzoek tot schadevergoeding wordt uiterlijk ingediend zestig dagen na de kennisgeving

van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld. Er wordt een uitspraak gedaan over

het verzoek tot schadevergoeding binnen de twaalf maanden na de kennisgeving van het

arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld.

Bij toepassing van artikel 38, moet het verzoek tot schadevergoeding uiterlijk worden

ingediend zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de beroepsprocedure wordt

afgesloten. Er wordt een uitspraak gedaan over het verzoek tot schadevergoeding binnen de

twaalf maanden na de kennisgeving van het arrest waarbij de beroepsprocedure wordt

afgesloten.

De partij die het verzoek tot schadevergoeding heeft ingediend, kan geen burgerlijke

aansprakelijkheidsvordering meer instellen om het herstel van hetzelfde nadeel te bekomen.

Elke partij die een burgerlijke aansprakelijkheidsvordering instelt of heeft ingesteld, kan aan

de afdeling bestuursrechtspraak geen vergoeding voor hetzelfde nadeel meer vragen”.

184. De schadevergoeding tot herstel krachtens artikel 11bis RvS-Wet is een autonoom begrip

te onderscheiden van de burgerlijke schadevergoeding op grond van de artikelen 1382 e.v.

B.W. en van de herstelvergoeding voor buitengewone schade op grond van artikel 11 RvS-

Wet

B. Burgerlijke schadevergoeding op grond van artikel 1382 BW316

185. De drie toepassingsvoorwaarden opdat een schadevergoeding kan worden toegekend

op grond van artikel 1382-1383 BW zijn algemeen bekend: een fout, schade en een causaal

verband tussen beide.

Artikel 11bis RvS-Wet vermeldt het bestaan van een fout niet als toepassingsvereiste. Het

betreft aldus een nieuwe vorm van foutloze overheidsaansprakelijkheid, het bestaan van een

vastgestelde onwettigheid van de aangevochten handeling volstaat.

316 Over het onderscheid tussen de schadevergoeding op grond van artikel 11bis RvS-Wet en de burgerlijke schadevergoeding op grond van artikel 1382 BW meer uitgebreid infra § 7 en de bijdrage van I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 185-226.

71

C. Herstelvergoeding voor buitengewone schade op grond van artikel 11 RvS-Wet

186. De Raad van State had reeds een ‘schadevergoedingsbevoegdheid’ die bekend staat als

de bevoegdheid inzake billijkheidsaansprakelijkheid. Artikel 11 RvS-Wet dat handelt over deze

bevoegdheid bepaalt wat volgt:

“Als geen ander rechtscollege bevoegd is, doet de (afdeling bestuursrechtspraak) naar

billijkheid en met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang,

bij wege van arrest uitspraak over de eisen tot herstelvergoeding voor buitengewone, morele

of materiële schade, veroorzaakt door een administratieve overheid. De eis tot

herstelvergoeding is niet-ontvankelijk dan nadat de administratieve overheid een

verzoekschrift om vergoeding geheel of gedeeltelijk heeft afgewezen of gedurende zestig

dagen verzuimd heeft daarop te beschikken”.

187. Het betreft zowel een residuaire als een subsidiaire bevoegdheid, die slechts kan

gevorderd worden in de mate geen ander rechtscollege bevoegd is om hierover uitspraak te

doen en de rechtzoekende eerst zijn verhaal dient te zoeken bij de administratieve overheid in

kwestie.

188. Het residuaire karakter heeft tot gevolg dat het in wezen om een foutloze

aansprakelijkheid dient te gaan. Zo is de Raad van State immers niet bevoegd, gezien het

residuaire karakter van artikel 11 RvS-Wet, om uitspraak te doen over schade die wordt gelinkt

aan het foutief optreden van een administratieve overheid daar in dit geval de vordering wordt

gesteund op de artikelen 1382-1383 e.v. BW zodat enkel de hoven en rechtbanken bevoegd

zijn om hierover te oordelen. Hetzelfde geldt voor het recent ingevoerde artikel 11bis RvS-Wet,

eens men aan de voorwaarden voldoet om een schadevergoeding tot herstel te vorderen kan

men zich niet beroepen op artikel 11 RvS-Wet.

Zo kan de Raad van State zich niet over een vordering op grond van artikel 11 RvS-Wet

uitspreken indien de voorliggende situatie het voorwerp kan zijn van een gemeenrechtelijke

aansprakelijkheidsvordering (artikel 11bis RvS-Wet dient hier ook onder begrepen te worden),

die redelijke kansen op slagen heeft.317

189. Daarnaast zal de Raad van State slechts overgaan tot vergoeding van buitengewone

schade, met name de schade die abnormaal, direct en zeker en daarenboven

geïndividualiseerd is.318

190. Verder bepaalt artikel 11 RvS-Wet dat de Raad van State uitspraak doet naar billijkheid.

Het moet dus niet gaan om een volledige of allesomvattende vergoeding maar een vergoeding

die voor de Raad van State als billijk wordt beschouwd. Bij zijn beoordeling zal de Raad van

State daarenboven rekening dienen te houden met alle omstandigheden van openbaar en

particulier belang. Zo zal er geen toekenning van vergoeding plaatsvinden indien hierdoor de

continuïteit van de openbare dienst in het gedrang zou worden gebracht of indien de financiële

weerslag de begroting van de betrokken overheid al te zwaar zou belasten.319

317 RvS Delatte, nr. 177.496, 30 november 2007 en RvS Henvo, nr. 209.606, 9 december 2010. 318 Zie infra. 319 Zie infra.

72

D. Geen autonome vordering

191. Het verzoek tot schadevergoeding tot herstel op grond van artikel 11bis RvS-Wet is

daarentegen geen autonome vordering, maar zij vormt een accessorium van het

annulatieberoep320 en komt hoe dan ook niet aan bod als het beroep tot nietigverklaring om

redenen die er eigen aan zijn verworpen wordt, zonder dat de Raad van State zich heeft

uitgesproken over de onwettigheid van de bestreden bestuurshandeling.321

§ 2. Toepassingsgebied

192. De schadevergoeding tot herstel kan slechts gevorderd worden in het kader van een

beroep tot nietigverklaring van een bestuurshandeling of eventueel in het kader van een

beroep gericht tegen een impliciete weigeringsbeslissing met toepassing van artikel 14, § 1 of

§ 3 RvS-Wet.322

193. In het geval de Raad van State zich moet uitspreken over de cassatieberoepen ingesteld

tegen de door de administratieve rechtscolleges in laatste aanleg gewezen beslissingen in

betwiste zaken wegens overtreding van de wet of wegens schending van substantiële of op

straffe van nietigheid voorgeschreven vormen op grond van artikel 14, § 2 RvS-Wet, kan men

geen schadevergoeding tot herstel eisen.

Ook in een procedure op grond van artikel 16 RvS-Wet waarbij de Raad van State uitspraak

doet in volle rechtsmacht kan geen schadevergoeding tot herstel worden geëist.

A. Partijen die de schadevergoeding tot herstel kunnen vorderen

194. Het verzoek tot schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State kan niet door

eenieder worden gevorderd. Volgens artikel 11bis RvS-Wet kunnen enkel de volgende partijen

dergelijk verzoek indienen:

Elke verzoekende of tussenkomende partij die de nietigverklaring van een akte, een

reglement, of een stilzwijgend afwijzende beslissing vordert met toepassing van artikel

14, § 1 of § 3 RvS-Wet;

De tussenkomende partij heeft echter enkel de mogelijkheid om dit verzoek te

formuleren als ze de verzoekende partij ondersteunt en de nietigverklaring van de

handeling vordert323.

195. Bijgevolg is het niet mogelijk voor de tussenkomende partij aan de zijde van de

verwerende partij, in het kader van een annulatieberoep, om de schadevergoeding tot herstel

te vorderen. Volgens sommige auteurs kan, een verschil in behandeling tussen de

tussenkomende partij aan verzoekende zijde en de tussenkomende partij in verweer, een

320 RvS Genicot e.a., nr. 230.163, 10 februari 2015; RvS Genicot, nr. 230.164, 10 februari 2015; RvS Stevens, nr. 231.330, 26 mei 2015 en RvS nv Savegas e.a., nr. 234.103, 10 maart 2016. 321 RvS Stevens, nr. 231.330, 26 mei 2015; RvS Indekeu, nr. 232.377, 29 september 2015; RvS Indekeu e.a., nr. 232.378, 29 september 2015; RvS Redant e.a., nr. 232.614, 20 oktober 2015 en RvS Baggio, nr. 232.767, 29 oktober 2015. 322 Artikel 11bis, eerste lid RvS-Wet. 323 Parl.St. Senaat 2012-2013, nr. 5-2233/1, 6.

73

discriminatie vormen.324 In zijn advies wijst de afdeling wetgeving van de Raad van State erop

dat het niet onredelijk zou zijn om deze bevoegdheid van de Raad van State uit te breiden tot

alle tussenkomende partijen.325 In de parlementaire voorbereidingen vinden we echter geen

enkele weerslag op deze kritiek en wordt er bijgevolg geen gehoor aan gegeven.

B. Ten laste van de steller van de handeling

196. Krachtens artikel 11bis, eerste lid RvS-Wet komt de schadevergoeding tot herstel

uitsluitend ten laste van de steller van de handeling. Het meest eenvoudige model is dat de

steller van de handeling tevens de verwerende partij is in de procedure.

197. In het geval de bestreden handeling het werk is van meerdere verwerende partijen kan

gewezen worden op de stelling van D. RENDERS e.a.326 dat indien voldaan is aan de

voorwaarden tot het toekennen van een schadevergoeding tot herstel in hoofde van alle

partijen ze allen gehouden zijn tot vergoeding in solidum.

198. In principe kan de schadevergoeding tot herstel niet ten laste worden gelegd van de steller

van een voorbereidende handeling die de oorzaak is van de onwettigheid van de bestreden

handeling, omdat zij de onwettig bevonden handeling niet heeft gesteld.

199. Ook in het geval dat de onwettigheid slaat op een handeling die niet de bestreden

handeling is, maar, door toepassing van artikel 159 van de Grondwet, zijn weerslag heeft in

het onderhavig geschil (de onregelmatigheid weerspiegelt aldus op de handeling die wordt

bestreden), zal de steller van de bestreden handeling gehouden zijn om de schadevergoeding

tot herstel te vergoeden.327

200. Een andere problematiek die zich in dit geval voordoet is dat de aansprakelijkheid van

het aangesproken bestuur door een verzekeringsovereenkomst gedekt kan zijn. Een

verzekeraar heeft echter niet de hoedanigheid van steller van de bestreden handeling. De

324 Zie D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 362; C. MATHIEU, "De nieuwe bevoegdheid van de Raad van State : de schadevergoeding tot herstel. Vraag naar de implementeringswijze, doeltreffendheid en noodzaak”, Jura Falconis 2013-2014, 92. 325 Adv. RvS 53.933/AV bij Wetsvoorstel met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet, Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 7. De Raad van State, afdeling wetgeving oordeelt als volgt over dit vraagstuk: “de voorgestelde bepaling maakt het voor een in verweer tussenkomende partij — die doorgaans de begunstigde van de bestreden handeling is en dus het hardst getroffen wordt door de nietigverklaring ervan — niet mogelijk om aan de Raad van State een schadevergoeding te vragen tot herstel van het nadeel dat zij ondervindt door de nietigverklaring van deze handeling wegens een onwettigheid waarmee zijzelf meestal niets uitstaande heeft. Dit strookt goed met het voornemen dat in de toelichting bij het voorstel te kennen gegeven wordt maar de gegrondheid van dit verschil in behandeling tussen de interveniënten, naargelang de stelling die ze ondersteunen, zou moeten worden toegelicht aangezien het niet onredelijk zou zijn alle geschillen ter zake van herstelvergoeding die ontstaan naar aanleiding van de vernietigingsarresten van de Raad van State, bij haar aanhangig te maken”. 326 Zie D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 375-376. Men verwijst naar een arrest van de Raad van State (RvS asbl Association du Val d’Amblève, nr. 234.362, 12 april 2016) om tot deze conclusie te komen. 327 D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 375-376.

74

verzoekende partij kan de verzekeraar aldus niet aanspreken in het kader van een procedure

tot schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State.328

201. De steller van de onwettig bevonden handeling kan zich in dergelijke gevallen voor de

hoven en rechtbanken, op basis van de artikelen 1382 e.v. B.W., nog keren tegen degene die

foutief heeft gehandeld en zo de schade heeft veroorzaakt.329

202. De verzoeker van zijn kant ziet zich in al die gevallen, waarbij de schadevergoeding niet,

of niet volledig, ten laste kan worden gelegd op de steller van de bestreden handeling,

genoodzaakt om een afzonderlijke aansprakelijkheidsprocedure voor de gewone hoven en

rechtbanken in te stellen tegen de andere personen aan wie een verwijt kan worden

gemaakt.330

C. Vergoeding die in aanmerking komt

203. In tegenstelling tot het gemeen aansprakelijkheidsrecht, waarbij de rechtzoekende niet

alleen schadevergoeding bij equivalent kan vorderen maar ook een herstel in natura kan

verkrijgen, zoals een verbod om bepaalde handelingen te stellen of een bevel tot handelen,

blijkt dat een schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State uitsluitend de vorm

aanneemt van een geldelijke vergoeding.331 Dit wordt terecht verantwoord door te stellen dat

“de nietigverklaring van de onwettige handeling, die noodzakelijkerwijs uitgesproken wordt

voor of gelijktijdig met het toekennen van de schadevergoeding tot herstel, een vorm van

herstel in natura is, aangezien ze ertoe leidt de onwettige handeling in de rechtsordening uit

te wissen”.332 Uit het accessoir karakter van de schadevergoeding tot herstel en de aard van

een uitgesproken nietigverklaring kan men het geldelijk karakter verantwoorden. De

nietigverklaring kan immers beschouwd worden als een herstel in natura.

Daarenboven moet rekening gehouden worden met artikel 36 RvS-Wet op grond waarvan de

rechtzoekende een bevel kan vorderen in het annulatieberoep of in een navolgende

procedure333. Hieruit blijkt dat het niet noodzakelijk is om slechts een herstel in natura te

kunnen vorderen op grond van artikel 11bis RvS-Wet.

204. De Raad van State is niet verplicht om de volledige schade te vergoeden. Uit artikel 11bis

RvS-Wet blijkt het tegendeel: de schadevergoeding tot herstel dient immers te worden

toegekend “met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang”.

Hieruit volgt een verplichting voor de Raad van State om dergelijke omstandigheden in acht te

nemen, waardoor de Raad aldus over een zekere matigingsbevoegdheid beschikt.334 De

wetgever heeft ter zake geen richtlijnen meegegeven over hoe de Afdeling

328 I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 207. 329 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 7. 330 I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 207, zie ook supra. 331 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 8. 332 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 8. 333 Zie supra. 334 RvS sa Poels R. e.a., nr. 234.240, 24 maart 2016. In dit arrest bevestigt de Raad van State uitdrukkelijk zijn matigingsbevoegdheid. “L'article 11bis des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat soumet ainsi l'octroi d'une indemnité réparatrice à la constatation de la présence de trois éléments et contient une modulation".

75

Bestuursrechtspraak van de Raad van State deze omstandigheden van openbaar en

particulier belang dient te beoordelen. De indieners van het wetsvoorstel lichtten toe dat “deze

verplichting onder andere gerechtvaardigd [is] door de noodzaak om een evenwicht te

behouden tussen de partij die de nietigverklaring vordert en de verwerende partij, in die zin dat

die laatste niet over de mogelijkheid beschikt om de volgens haar meest voordelige

procedurele weg te kiezen, aangezien ze gebonden is door de keuze van de partij die de

vergoeding vraagt […] Het gaat dus om een autonoom begrip waarvan aan de Raad van State

de zorg wordt overgelaten om geleidelijk aan de modaliteiten te bepalen in zijn rechtspraak”.335

Dit wordt eveneens bevestigd door de afdeling Wetgeving van de Raad van State die stelt dat

“de rechtspraak hiervan de exacte contouren [zal] moeten vastleggen. Gelet op het aan de

rechtzoekende aangereikte alternatief om te kiezen tussen de rechterlijke weg en de

toepassing van het nieuwe artikel 11bis, is het weinig waarschijnlijk dat de door de Raad van

State toegekende vergoeding aanzienlijk kleiner zal zijn dan de vergoeding die het resultaat

zou zijn van de rechtspraak van de gewone rechtbanken want dit zou betekenen dat de

rechtzoekenden hun verzoek tot schadevergoeding niet bij de Raad van State zullen

indienen”.336

Aldus wordt aan het aan de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State overgelaten

om een concrete invulling te geven van het autonome, abstracte begrip van omstandigheden

van openbaar en particulier belang.337

§ 3. Electa una via non datur recursus ad alteram338

205. De partij die het verzoek tot schadevergoeding heeft ingediend, kan geen burgerlijke


Elke partij die een burgerlijke aansprakelijkheidsvordering instelt of heeft ingesteld, kan aan

de afdeling bestuursrechtspraak geen vergoeding voor hetzelfde nadeel meer vragen.339

De betrokken partij zal er dus voor moeten kiezen om ofwel te opteren voor een burgerlijke

aansprakelijkheidsrechtsvordering, ofwel voor een schadevergoeding tot herstel die wordt

toegekend door de Raad van State, met in dat geval het voordeel inzake proceseconomie en

tijdswinst. Evenwel, zodra deze keuze is gemaakt, vindt het ‘electa una via’-principe

toepassing. Hetzelfde principe geldt wanneer een partij heeft gekozen voor een burgerlijke

aansprakelijkheidsvordering: in dit geval, kan er geen schadevergoeding tot herstel meer aan

de Raad van State worden gevraagd.340

206. Zelfs de verzoekende partij die afstand van geding doet van zijn verzoek tot

schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State zou zich in principe in de onmogelijkheid

335 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5/2233/1, 7. 336 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 8. 337 I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 210-216 en H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 433. 338 Wat betekent: eens een procedurele weg gekozen, kan men geen andere kiezen. 339 Artikel 11bis, vierde en vijfde lid RvS-Wet. 340 ¨Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/1, 6.

76

geplaatst zien om een verzoek tot schadevergoeding voor hetzelfde nadeel in te stellen bij de

gewone hoven en rechtbanken.341 Dit ondanks de kritiek van de afdeling Wetgeving van de

Raad van State die stelt dat “zoals het artikel geredigeerd is, verbiedt het zelfs een verzoeker

die afstand heeft gedaan van zijn verzoek tot herstelvergoeding bij de Raad van State, om zich

nog te richten tot de hoven en rechtbanken, en vice versa. Als dat niet de bedoeling is, moet

het artikel gewijzigd worden”.342

Een dermate strenge lezing van artikel 11bis, vierde en vijfde lid RvS-Wet houdt voor de

verzoeker, die niet wacht tot na de uitspraak van het annulatieberoep om een verzoek tot

schadevergoeding in te dienen, een risico in. Indien de Raad van State immers oordeelt dat

het annulatieberoep onontvankelijk is zonder dat een onwettigheid werd vastgesteld, kan de

Raad van State geen schadevergoeding toekennen maar zou ook een

aansprakelijkheidsvordering voor de gewone hoven en rechtbanken uitgesloten zijn. De Raad

van State heeft via rechtspraak het electa una via-principe terecht getemperd door het

volgende te stellen in het arrest Stevens343:

“Tot een vaststelling van onwettigheid is de Raad in dit arrest, dat de procedure tot

nietigverklaring afsluit, niet gekomen. Het verzoek tot schadevergoeding dient te worden

afgewezen. Aangezien de oorzaak van die afwijzing niet teruggaat op een uitspraak over de

grond van de zaak, staat artikel 11bis, vierde lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad

van State een gemeenrechtelijke vordering tot schadevergoeding niet in de weg. Die

zogenaamde electa una via regel heeft immers, gelet op de interne samenhang van het

bedoelde wetsartikel, slechts toepassing in het geval door de Raad van State bij arrest een

onwettigheid is vastgesteld”.

207. Ook in het geval de Raad van State in het annulatieberoep een verlies van belang

vaststelt (door bvb. het niet aanvechten van een navolgende beslissing waarbij de opdracht

aan een concurrent wordt toegewezen) en samen met het annulatieberoep een verzoek tot

schadevergoeding tot herstel werd ingediend stelt de Raad van State, terecht, dat er niet werd

geoordeeld over de grond van de zaak en artikel 11bis, vierde lid RvS-Wet een

gemeenrechtelijke vordering niet in de weg staat.344

Het omgekeerde geldt ook: het voornemen om een schadevergoeding te eisen betekent niet

dat men daarom automatisch een belang heeft bij het annulatieberoep. De Raad van State

oordeelde immers in het arrest Zeeuws van 26 mei 2015345 dat de “beweerde intentie om een

verzoek tot schadevergoeding tot herstel in te dienen evenmin zijn belang bij een vernietiging

van de bestreden beslissingen [kan] vrijwaren. Een dergelijk verzoek is immers geen

autonome vordering maar vormt een accessorium van het annulatieberoep. Het komt hoe dan

ook niet aan bod als het beroep tot nietigverklaring om redenen die er eigen aan zijn verworpen

341 Parl.St. Senaat 2013-14, nr. 5-2232/5, 360. De Staatssecretaris reageert als volgt op de opmerking van de afdeling Wetgeving van de Raad van State: “dat zodra een partij aldus een verzoek tot schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State of een aansprakelijkheidsrechtsvordering voor de hoven en rechtbanken heeft ingesteld, het una via electa-principe van toepassing is, zelfs indien de partij afstand doet van geding of afziet van de rechtsvordering”. 342 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/1, 8-9. 343 RvS Stevens, nr. 231.330, 26 mei 2015, nr. 38. 344 RvS bv Acrostichon Ventures, nr. 233.381, 5 januari 2016. 345 RvS Zeeuws, nr. 231.332, 26 mei 2015.

77

wordt, zonder dat de Raad van State zich heeft uitgesproken over de onwettigheid van de

bestreden akte.”

208. Hoewel de Raad van State in zijn rechtspraak het electa una via-principe enigszins matigt,

is de justitiële rechter niet gebonden door deze interpretatie. Er is echter weinig reden toe

waarom deze de bovenstaande rechtspraak niet zou volgen, want het komt de

rechtsbescherming immers alleen maar ten goede.

209. Enige soepelheid in de rechtspraak is hier inderdaad op zijn plaats. Het herstel van

schade staat immers voorop, door artikel 11bis RvS-Wet op een te beknopte wijze te lezen

staat dit een goede rechtsbedeling en een optimale rechtsbescherming in de weg.346

210. Er dient wel opgemerkt te worden dat het electa una via-principe slechts geldt indien

verzoeker zich beroept, zowel bij de burgerlijke rechtbank als bij de Raad van State, op

hetzelfde nadeel dat volgt uit eenzelfde onwettigheid.347 In dit verband kan men zich echter de

vraag stellen wat wordt bedoeld met hetzelfde nadeel. H. BOCKEN348 stelt terecht de vraag of

het volstaat voor de benadeelde om zich voor de burgerlijke rechter te beroepen op een andere

soort schade of dat hij een andere schadepost aanvoert, dan hij deed voor de Raad van State

om ontvankelijk geformuleerd te zijn. Het lijkt inderdaad niet zo dat het electa una via-principe

zou verbieden dat een vordering tot herstel van andere schade wordt ingesteld voor de

burgerlijke rechtbank als deze die werd opgeworpen voor de Raad van State en vice versa.

Het principe gaat slechts zover dat dient vermeden te worden dat eenzelfde schade

verschillende keren zou worden vergoed. Het principe kan echter niet zover gaan dat een

andere schade, gezien de eigen karakteristieken van een procedure voor de gewone hoven

en rechtbanken en anderzijds voor de Raad van State, niet zou kunnen worden vergoed.349 H.

BOCKEN350 stelt dat “om attributiegeschillen te vermijden, men op dit vlak zou kunnen bepalen

dat het exclusief karakter van de gekozen procedure betrekking heeft op het herstel van

schade veroorzaakt door de door de Raad van State vastgestelde onwettigheid”.

Het kan in dit opzicht ook niet te verantwoorden zijn dat de rechtzoekende die door de

onwettigheid van een bestuurshandeling en een fout van een andere persoon dan de steller

van de handeling wordt geschaad, tegen die andere persoon geen

aansprakelijkheidsvordering voor de gewone hoven en rechtbanken zou kunnen instellen

omdat de steller van de handeling op grond van artikel 11bis RvS-Wet voor de Raad van State

is gedaagd.351 Voorlopig heeft de rechtspraak op deze vraag nog geen antwoord geboden en

blijft het dus afwachten.

346 Voor zover kon nagegaan worden, bestaat daarover nog geen rechtspraak. 347 D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 383. 348 H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 437. 349 Zie hierover ook F. BELLEFLAMME en J. SOHIER, “Incidence de la réforme du Conseil d’Etat sur la responsabilité des pouvoirs publics", in F. TULKENS, J. SAUTOIS, F. BELLEFLAMME, Actualités en droit public et administratif: la responsabilité des pouvoirs publics, Brussel, Bruylant, 2014, 71. 350 H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 437. 351 I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 209.

78

211. Verzoeker dient er echter steeds rekening mee te houden dat de Raad van State over

een matigingsbevoegdheid beschikt en niet de volledige schade dient te vergoeden. De

schade die niet wordt toegekend door de Raad van State in het kader van een afweging van

openbare en private belangen, kan niet meer worden gevraagd voor de burgerlijke rechter, die

in principe wél een volledige schadevergoeding kan toekennen.

§ 4. Voorwaarden voor de toekenning van de schadevergoeding tot herstel

212. Een schadevergoeding tot herstel kan enkel worden toegekend door de Raad van State

indien verzoeker een nadeel heeft geleden omwille van een onwettigheid van de akte, het

reglement of de stilzwijgend afwijzende beslissing.352

Er zijn dus drie voorwaarden353 waaraan moet worden voldaan:

Er moet een onwettigheid worden vastgesteld;

Verzoeker moet een nadeel lijden;

Dat nadeel moet het gevolg zijn van de vastgestelde onwettigheid. Er moet dus een

causaal verband voor handen zijn.

A. Een onwettigheid

213. Als schadeverwekkende gebeurtenis wordt de onwettigheid van de handeling in

aanmerking genomen. De overheid zal in principe de schade moeten vergoeden, zonder dat

haar enige fout treft en dus ook als de onwettigheid voortvloeit uit omstandigheden waarmee

ze niets uitstaande heeft.354

214. Artikel 11bis, tweede lid RvS-Wet verwijst, als schadeverwekkende gebeurtenis, naar een

“arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld” en niet naar een vernietigingsarrest. Het

volstaat dat een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 14, § 1 of 3 RvS-Wet werd

ingesteld en dat de Raad van State een onwettigheid van de bestreden bestuurshandeling

vaststelt, zonder dat hierbij noodzakelijk is dat deze handeling wordt vernietigd.

215. De onwettigheid kan aldus volgen uit:

de vernietiging van de bestreden handeling;

de vaststelling van een onwettigheid n.a.v. een exceptie van onwettigheid in het kader

van een beroep tegen een andere bestuurshandeling maar waarop de bestreden

handeling is gebaseerd;355

de vernietiging van de bestreden handeling in een andere zaak. Een schadevergoeding

tot herstel is in dit geval mogelijk met verwijzing naar het eerder gewezen

vernietigingsarrest.

352 Artikel 11bis, eerste lid RvS-Wet. 353 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 6. Zie ook bvb. RvS sa Poels R. e.a., nr. 234.240, 24 maart 2016. 354 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 6. 355 D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 364. Zie ook Parl.St. Senaat, nr. 5-2233/2, 6-7.

79

216. Maar wat gebeurt er met een vordering tot schadevergoeding tot herstel indien het

beroep ten gronde onontvankelijk wordt verklaard?

217. Een interessant arrest om ter zake te ontleden is het arrest Stevens van 26 mei 2015356

waarin de Raad van State oordeelde dat het beroep tot nietigverklaring niet langer ontvankelijk

was door een verlies aan belang en waarbij het verzoek tot schadevergoeding eveneens werd

verworpen omdat de Raad niet tot de vaststelling van een onwettigheid was gekomen.

Aldus oordeelt de Raad dat de schadevergoeding tot herstel een accessorium is van het

beroep tot nietigverklaring.357

Uit de parlementaire voorbereidingen blijkt uitdrukkelijk dat het verzoek tot schadevergoeding

tot herstel een accessorium is van het beroep tot nietigverklaring.358 Daarbovenop komt dat uit

de tekst van artikel 11bis RvS-Wet voortvloeit dat een verzoekende partij slechts een vordering

tot schadevergoeding kan instellen indien de bestreden handeling het voorwerp uitmaakt van

een annulatieberoep. Dit is terecht te noemen. Artikel 144, tweede lid van de Grondwet heeft

de Raad van State slechts gemachtigd om te oordelen over de burgerrechtelijke gevolgen van

zijn beslissingen. Het dient in hoofdzaak dus nog steeds te gaan om een initieel ingediend

annulatieberoep. Een loutere vordering tot vaststelling van een onwettigheid met daaraan

gekoppeld een vraag tot vergoeding kan niet worden beschouwd als een burgerrechtelijk

gevolg van een beslissing. In dat geval zou die vordering namelijk de beslissing van de RvS

zelf uitmaken. Daarenboven zou een dergelijke vordering rechtstreeks de vraag inhouden tot

erkenning van een subjectief recht tot vergoeding, waar de Raad van State nog steeds niet

bevoegd is om hierover te oordelen.359

218. Het hierboven vastgestelde accessoir karakter geldt enkel voor het instellen van een

vordering tot schadevergoeding voor de Raad van State. Eens de vordering is ingesteld kan

getwijfeld worden aan het accessoir karakter ervan. Op het eerste zicht zou men kunnen

stellen dat dit zo is omdat artikel 11bis RvS-Wet spreekt over de vaststelling van een

onwettigheid, wat in principe zal gebeuren in de beslissing over een annulatieberoep, indien

er geen onwettigheid werd vastgesteld zal het verzoek tot vergoeding afgewezen moeten

worden.360 Van deze stelling gaat de Raad van State uit om te oordelen dat het verzoek tot

vergoeding “hoe dan ook niet aan bod [komt] als het beroep tot nietigverklaring verworpen

wordt om redenen die er eigen aan zijn, zoals ten deze het verlies aan actueel belang, zonder

dat de Raad van State zich heeft uitgesproken over de onwettigheid van de bestreden akte”.361

Dat een onwettigheid enkel zou kunnen worden vastgesteld in een vernietigingsarrest druist

in tegen de bedoelingen van de wetgever. De voorwaarde is immers dat er een onwettigheid

wordt vastgesteld. Of dit al dan niet gebeurt in een arrest waarbij een vernietiging wordt

356 RvS Stevens, nr. 231.330, 26 mei 2015. Zie hierover ook C. MATHIEU, "De Raad van State geeft geleidelijk aan vorm aan de schadevergoeding tot herstel: antwoorden en nieuwe vragen“, CDPK 2016, 42-50. 357 Deze rechtspraak wordt bevestigd in RvS Zeeuws, nr. 231.332, 26 mei 2015; RvS Redant en Knapen, nr. 232.614, 20 oktober 2015 en RvS Génicot, nr. 230.164; RvS nv Acrostichon Ventures, nr. 233.381, 5 januari 2016 en RvS nv Sagevas, nr. 234.103, 10 maart 2016. 358 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/1, 6. 359 Zie hierover J. GOOSSENS, “De vervaagde grens tussen burgerlijke en administratieve rechter”, TBP 2014, 290. 360 Artikel 25/3, § 3 Algemeen Procedurereglement. 361 Zie onder meer RvS Zeeuws, nr. 231.332, 26 mei 2015; RvS Redant en Knapen, nr. 232.614, 20 oktober 2015 en RvS Génicot, nr. 230.164; RvS nv Acrostichon Ventures, nr. 233.381, 5 januari 2016 en RvS nv Sagevas, nr. 234.103, 10 maart 2016.

80

uitgesproken doet er niet toe.362 Uit de parlementaire voorbereidingen blijkt dat “het verzoek

tot vergoeding niet enkel [zal] kunnen worden geformuleerd wanneer de Raad van State een

akte, een reglement of een stilzwijgend afwijzende beslissing nietig verklaart, maar ook voor

alle schade die ontstaat door een in een arrest vastgestelde onwettigheid […]Er moet ook

worden aangenomen dat wanneer een partij hangende de procedure haar belang verliest bij

het verdwijnen van een handeling uit de rechtsorde, onder andere omwille van een evolutie in

haar persoonlijke situatie, dit niet betekent dat ze geen nadeel heeft geleden omwille van de

onwettigheid van deze handeling en dat ze geen legitiem belang behoudt bij het beroep.

Aangezien de Raad van State de bevoegdheid heeft gekregen om het nadeel geleden door

een akte, een reglement of een stilzwijgend afwijzende beslissing, te vergoeden, komt het hem

toe om in elk geval te oordelen over de wettigheid als er wordt beweerd dat de aangehaalde

onwettigheid een nadeel heeft veroorzaakt dat kan leiden tot een dergelijke vergoeding”.363

219. Aldus zou de Raad van State in principe, ook al wordt een annulatieberoep verworpen en

kan er dus geen vernietiging plaats vinden, moeten overgaan tot een onderzoek van de

wettigheid van de bestreden handeling. In deze hypothese zou het dus mogelijk zijn dat een

vergoeding tot herstel wordt toegekend aan de verzoeker ondanks dat er geen vernietiging

werd uitgesproken.364

220. Hoewel het duidelijker had geweest voor de Raad van State en de rechtzoekende indien

dit uitdrukkelijk zou zijn opgenomen in artikel 11bis RvS-Wet365 heeft de wetgever ervoor

gekozen om dit niet te doen omdat “de Raad van State, door het samenlezen van, enerzijds,

de noties « benadeling » en/of « belang » van voornoemd artikel 19 van de gecoördineerde

wetten op de Raad van State, zoals ze momenteel worden geïnterpreteerd en, anderzijds, het

voorgestelde artikel 11bis, zoals toegelicht door de reacties en de huidige besprekingen,

effectief in staat is om ook te oordelen over de wettigheid van een bestreden

bestuurshandeling, zelfs indien zich een evolutie voordeed in de concrete persoonlijke situatie

van de verzoeker. De termen « benadeling » en « belang » kunnen dusdanig worden

geïnterpreteerd zodat zij, omwille van het geleden nadeel dat uitzicht kan geven op een

vergoeding bij toepassing van artikel 11bis, effectief ook de wettigheid van de bestreden

behandeling zal kunnen beoordelen zelfs als de tenietdoening van de bestreden handeling de

verzoeker geen enkel rechtstreeks voordeel opbrengt, en een bijkomende aanpassing van de

wetgeving derhalve niet is vereist”.366

221. De rechtspraak van de Raad van State druist rechtstreeks in tegen de bedoelingen van

de wetgever. Een wijziging van artikel 11bis RvS-Wet dringt zich in deze mate wel degelijk op.

362 I. MATHY, “Le nouveau contentieux de l’indemnité réparatrice: le juge administratif à l’assaut du droit civil?”, in F. VISEUR en J. PHILIPPART, La justice administrative, Brussel, Larcier, 2015, 203, nr. 15 ; F. BELLEFLAMME en J. SOHIER, "Incidence de la réforme du Conseil d’Etat sur la responsabilité des pouvoirs publics" in F. TULKENS, La responsabilité des pouvoirs publics. Actualités en droit public et administratif – cycle de conférences UB3, Brussel, Bruylant, 2014, 49-50. 363 Parl.St. Senaat, nr. 2233/1, 8. 364 Er dient opgemerkt te worden dat deze hypothese niet mogelijk maakt dat er een loutere vordering tot vaststelling van een onwettigheid met daaraan een verzoek tot vergoeding gekoppeld kan worden ingesteld voor de Raad van State. Bij het instellen van een vordering tot vergoeding dient immers wel rekening gehouden te worden met het accessoir karakter ervan in verhouding met het annulatieberoep. 365 Dit was tevens ook de kritiek die de afdeling Wetgeving van de Raad van State had bij het wetsvoorstel; Adv.RvS 53.933/AV bij het Wetsvoorstel met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet, Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 7. 366 Parl.St. Senaat 2013-14, nr. 5-2232/5, 358-359.

81

De Raad van State lijkt niet te gaan afstappen van de redenering dat er enkel een onwettigheid

kan vastgesteld worden in het kader van een annulatieberoep.367

222. We kunnen deze problematiek ook vanuit een ander standpunt bekijken, namelijk dat van

het belangvereiste.368 De bedoeling van de indieners van het wetsvoorstel,369 om het ook

mogelijk te maken om de wettigheid van de bestreden handeling te onderzoeken ook al is er

geen belang meer bij het vorderen van de vernietiging, lijkt in strijd te zijn met de rechtspraak

rond het belang zoals uitgewerkt in de rechtspraak van de Raad van State.

223. Zo vereist vaste rechtspraak van de Raad van State dat er niet enkel een belang

voorhanden moet zijn bij het instellen van het annulatieberoep, maar dat dit belang wordt

aangehouden gedurende de gehele procedure, dus tot op het moment van de uitspraak. Dat

belang mag daarnaast niet louter financieel zijn, de benadeelde mag met zijn annulatieberoep

niet enkel een vergoeding nastreven.

Indien de benadeelde zijn belang verliest gedurende het annulatieberoep wordt dat beroep

onontvankelijk bevonden. In de hypothese dat de Raad van State nog steeds een onderzoek

zou moeten voeren naar de wettigheid van de bestreden handeling in het licht van een verzoek

tot vergoeding, bestaat er in hoofde van de benadeelde enkel een financieel belang. Zoals

reeds eerder aangehaald blijkt dat de Raad van State niet aanvaardt dat een louter financieel

belang voldoende zou zijn om toch over te gaan tot een onderzoek van de wettigheid van de

bestreden handeling.370

224. Dit probleem kan verholpen worden door de belangvereiste bij enerzijds de

nietigverklaring van de bestreden handeling los te koppelen van de belangvereiste bij de

schadevergoeding tot herstel.371 Een louter financieel belang zou nog steeds niet volstaan in

het kader van het annulatieberoep maar zou wel volstaan om de gegrondheid van de zaak te

onderzoeken in het kader van een schadevergoeding tot herstel. Op deze manier zou de Raad

van State geen grote omwenteling moeten maken in zijn huidige vaststaande rechtspraak met

betrekking tot het belangvereiste bij de nietigverklaring van een bestuurshandeling en zou men

daarnaast tegemoet komen aan de bedoeling van de wet.372

367 Let wel, zoals later wordt uiteengezet, dat bij de intrekking door de overheid ten gevolge van een onwettigheid vastgesteld in een eerder gewezen schorsingsarrest de Raad van State wel aanvaardt dat er een onwettigheid voor handen is, ook al wordt ook hier niet overgegaan tot de vernietiging (de bestreden beslissing zal immers niet meer bestaan); RvS Legrand, nr. 232.416, 2 oktober 2015. 368 Zie hierover meer uitgebreid A.-S. VANDAELE, “Schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State en de interpretatie van het actueel belang”, RW 2015-16, 803-814. 369 Parl.St. Senaat 2013-14, nr. 5-2232/5, 358-359. 370 Getuige de beoordeling van de Raad van State in het arrest nv Acrostichon Ventures waarin de Raad oordeelt dat de verwijzing naar een mogelijkheid tot het vragen van schadevergoeding aan de Raad niet volstaat om te getuigen van een aangehouden belang om overgaan tot een onderzoek ten gronde. (RvS nv Acrostichon Ventures, nr. 233.381, 5 januari 2016). 371 Zie hierover C. MATHIEU, “De Raad van State geeft geleidelijk aan vorm aan de schadevergoeding tot herstel: antwoorden en nieuwe vragen”, CDPK 2016, 48, in tegenstelling tot M. KAISER en E. GOURDIN, “La qualité du requérant et son intérêt au recours et au moyen", in F. VISEUR en J. PHILIPPART, La justice administrative, Brussel, Larcier, 2015, 55-56, menen dat eens een onwettigheid wordt vastgesteld, de vernietiging eveneens zou moeten uitgesproken worden. 372 Hierbij geldt steeds de opmerking dat er bij het instellen van een annulatieberoep steeds een belang voor handen zal moeten zijn, is dit niet het geval dan zal nadien ook geen vordering tot schadevergoeding tot herstel kunnen ingesteld worden. (RvS Baggio, nr. 232.767, 29 oktober 2015).

82

225. De Raad van State stelt daarenboven geen onwettigheid vast wanneer het beroep

onontvankelijk wordt bevonden.373 Deze vaststelling verschilt echter in die mate van de

hierboven reeds aangehaalde rechtspraak omdat het beroep ab initio wordt verworpen. Dit is

in overeenstemming met de wetgeving en de parlementaire voorbereidingen omdat een

verzoek tot vergoeding slechts kan worden ingesteld indien er een geldig annulatieberoep

werd ingesteld.

226. Indien een verzoeker zijn vordering tot schadevergoeding tot herstel indient samen met

zijn vordering tot nietigverklaring brengt de rechtspraak van de Raad van State zoals die naar

voor wordt gebracht in het arrest Stevens374 weinig problemen met zich mee. Hoewel de Raad

bij verlies van belang geen onderzoek zal voeren naar de wettigheid van de bestreden

beslissing en een vordering tot schadevergoeding aldus is uitgesloten,375 blijft het volgens de

Raad mogelijk om een vordering tot schadevergoeding in te leiden voor de burgerlijke

rechtbanken, dit ondanks het electa una via-principe.

227. Een groter probleem doet zich voor wanneer een verzoeker zijn vordering tot vergoeding

pas instelt binnen de 60 dagen na de kennisgeving van het arrest dat de onwettigheid vaststelt.

Indien in het oorspronkelijk annulatieberoep een verlies van belang wordt vastgesteld, zonder

dat een vordering tot herstel werd ingesteld, kan men niet van de Raad van State eisen dat hij

de gegrondheid alsnog zou onderzoeken omdat de benadeelde eventueel nog een vordering

tot schadevergoeding tot herstel zou kunnen instellen nadat het arrest wordt gewezen. De

verzoeker zal zich aldus in de onmogelijkheid bevinden om nog een vordering in te stellen op

grond van artikel 11bis RvS-Wet, omdat er helemaal geen arrest zal bestaan die een

onwettigheid vaststelt.

228. Het lijkt dus aan te raden om de vordering tot herstel samen met het annulatieberoep in

te dienen. Ten eerste omdat de Raad van State dan, in principe, de gegrondheid van de

bestreden handeling zal moeten onderzoeken. Ten tweede omdat indien de Raad dit niet doet

er wordt geoordeeld dat het electa una via-principe in dergelijk geval niet speelt en een

vordering voor de burgerlijke rechtbanken nog steeds tot de mogelijkheden zal behoren.

In ieder geval moge het duidelijk zijn dat een ingreep van de wetgever de voorkeur zal

genieten.376

229. De vraag of de Raad van State kennis kan nemen van een verzoek tot herstel in het geval

de bestreden handeling werd ingetrokken wordt positief beantwoord in het arrest Legrand

van 2 oktober 2015377, waarbij de Raad voor het eerst een schadevergoeding heeft toegekend.

De feiten luiden kort samengevat als volgt.378 De heer Legrand had een aanvraag ingediend

voor het verkrijgen van een identificatiekaart als bewakingsagent. Deze werd hem echter

geweigerd omdat hij in voorgaande jaren een strafrechtelijke veroordeling had opgelopen,

373 RvS Baggio, nr. 232.767, 29 oktober 2015; RvS Dardenne, nr. 233.829, 15 februari 2016 en RvS Ammi, nr. 235.603, 9 augustus 2016. 374 RvS Stevens, nr. 231.330, 26 mei 2015. 375 Hoewel hij dit wel zou moeten doen in het licht van de parlementaire voorbereiding. 376 A.-S. VANDAELE, “Schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State en de interpretatie van het actueel belang”, RW 2015-16, 814. 377 RvS Legrand, nr. 232.416, 2 oktober 2015. 378 Zie hierover C. MATHIEU, "De Raad van State geeft geleidelijk aan vorm aan de schadevergoeding tot herstel: antwoorden en nieuwe vragen“, CDPK 2016, 50-52.

83

waardoor niet was voldaan aan alle wettelijke toepassingsvoorwaarden. De heer Legrand

heeft deze weigering vervolgens zowel met een schorsingsberoep als met een

annulatieberoep aangevochten bij de Raad van State. Met zijn arrest van nr. 225.305 van 31

oktober 2013379 schorste de Raad van State deze weigeringsbeslissing omdat de veroordeling

in kwestie reeds lange tijd geleden automatisch uitgewist had moeten zijn. De onwettigheid

van de weigeringsbeslissing werd aangenomen als ernstig middel, zodat de

weigeringsbeslissing ten minste prima facie onwettig bevonden werd. Ten gevolge van dit

schorsingsarrest van de Raad van State besloot de overheid de betrokken

weigeringsbeslissing in te trekken en een nieuwe positieve beslissing te nemen. Het hangende

annulatieberoep werd om die reden als onontvankelijk beschouwd,380 waarop de heer Legrand

op 22 september 2014 een verzoek tot het verkrijgen van een schadevergoeding tot herstel

heeft ingediend.

De vraag rees of een onwettigheid kan geënt worden op een arrest dat de intrekking van een

bestuurshandeling, ingevolge de schorsing ervan door de Raad van State, vaststelt.

De Raad van State oordeelde dat uit de voorbereidende werken van de Wet van 6 januari

2014 blijkt dat de schadevergoeding tot herstel geënt kan worden op elk arrest waarbij een

onwettigheid wordt vastgesteld en dus ook op het arrest dat vaststelt dat een annulatieberoep

doelloos is geworden door de intrekking van de betrokken handeling.381 De reden hiervoor is

dat volgens de Raad van State de prima facie onwettigheid door de overheid is aangenomen

doordat deze de weigeringsbeslissing heeft ingetrokken, verwijzend naar het schorsingsarrest,

en vervolgens een positieve beslissing heeft genomen.382

230. Hier anders over oordelen zou tot gevolg hebben dat de voorwaarden voor het instellen

van een vordering tot schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State niet vervult zouden

zijn, zodat hierover geen uitspraak zou kunnen gedaan worden. Door het louter intrekken van

de bestreden bestuurshandeling zou de overheid niet langer door de Raad van State

gehouden kunnen worden om de benadeelde, van de bestreden bestuurshandeling, te

vergoeden.383 Het komt dus enkel ten goede van de rechtsbescherming dat de Raad van State

ter zake een ruime lezing geeft aan het begrip “een arrest dat de onwettigheid vaststelt”. Er

dient wel opgemerkt te worden dat niet het duidelijk is of deze rechtspraak aangehouden zal

kunnen worden, gezien tegen het arrest Legrand een cassatievoorziening werd ingesteld.384

231. Indien er aan de intrekking van de bestreden handeling geen schorsingsarrest of negatief

auditoraatsverslag voorafgaat is de hierboven uiteengezette rechtspraak van de Raad van

State moeilijker in stand te houden.

379 RvS Legrand, nr. 225.305, 31 oktober 2013. 380 RvS Legrand, nr. 228.108, 24 juli 2014. 381 RvS Legrand, nr. 228.108, 24 juli 2014. 382 Zie hierover ook I. MATHY, “Le nouveau contentieux de l’indemnité réparatrice: le juge administratif à l’assaut du droit civil?”, in F. VISEUR en J. PHILIPPART, La justice administrative, Brussel, Larcier, 2015, 202 en en P. FLAMEY en S. AERTS, “Onwettigheid bij de gunning van een overheidsopdracht en de herstelbevoegdheid van de Raad van State”, (noot onder RvS Legrand, nr. 232.416, 2 oktober 2015), T.Aann. 2015, 418. 383 Let wel dat een vordering voor de hoven en rechtbanken op grond van de artikel 1382 e.v. BW steeds tot de mogelijkheden behoort voor de benadeelde, indien een fout van de overheid kan worden aangetoond. 384 Als het van de Raad van Stat afhangt in ieder geval wel, getuige RvS asbl Association du Val d’Amblève, Lienne et affluents, nr. 234.362, 12 april 2016.

84

Indien gekeken wordt naar de voorwaarden waaronder een administratieve rechtshandeling

kan worden ingetrokken,385 dan kan men daaruit afleiden dat er volgens de Raad van State

een onderscheid dient gemaakt te worden naargelang het een rechtshandeling betreft die al

dan niet rechten verleent aan derden.386

Heeft men te maken met een bestuurshandeling die geen rechten verleent dan kan die op elk

moment worden ingetrokken, ongeacht het rechtmatige of onrechtmatige karakter ervan. De

intrekking zal met andere woorden niet ipso facto de erkenning van een onwettigheid tot gevolg

hebben. In dit geval zal men dus steeds moeten nagaan of de intrekking het gevolg is van een

vastgestelde onwettigheid, al is het maar prima facie.

Heeft men daarentegen te maken met een bestuurshandeling die wel rechten toekent dan kan

deze slechts worden ingetrokken indien ze onrechtmatig is. In dergelijk geval volgt uit de

intrekking minstens impliciet de erkenning van een onwettigheid door het bestuur. Wordt het

bestaan van een onwettigheid in de motivering van het intrekkingsbesluit niet expliciet erkend,

dan is een eigen onderzoek en vaststelling van de onwettigheid door de Raad van State

vereist.

Indien de intrekking niet het gevolg is van een schorsingsberoep, waarbij een onwettigheid

wordt vastgesteld, of het gevolg is van een andere onwettigheid, dan deze die werd

vastgesteld door de Raad van State, is bijgevolg vereist dat er uitdrukkelijk in het

vernietigingsarrest, gericht tegen de oorspronkelijke handeling, een onwettigheid wordt

vastgesteld, opdat een vordering tot schadevergoeding tot herstel op grond van artikel 11bis

kan worden ingesteld voor de Raad van State.387

232. De schadevergoeding tot herstel op grond van artikel 11bis RvS-Wet betreft een foutloze

aansprakelijkheid. Er is enkel vereist dat een onwettigheid wordt vastgesteld. Of dit al dan niet

een fout uitmaakt in hoofde van de overheid die de handeling heeft gesteld doet er niet toe.388

Dit heeft tot gevolg volgens de parlementaire voorbereidingen dat “het verzoek tot vergoeding

zal niet enkel kunnen worden geformuleerd wanneer de Raad van State een akte, een

reglement of een stilzwijgend afwijzende beslissing nietig verklaart, maar ook voor alle schade

die ontstaat door een in een arrest vastgestelde onwettigheid. Deze nuance werd ingevoerd

om te vermijden dat bepaalde proceduremodaliteiten, in het bijzonder de bestuurlijke lus (thans

in ontwerp), zouden kunnen worden geïnterpreteerd alsof ze de partij die het nadeel heeft

geleden omwille van de onwettige akte, maar uiteindelijk hersteld na de zogenaamde lus de

mogelijkheid zou ontzeggen om vergoed te worden voor haar nadeel”.389

385 Zie hierover M. VAN DAMME en F. DE KEGEL, Intrekking van de administratieve rechtshandeling, Brugge, die Keure, 1994. 386 Zie J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, die Keure, 2010, 810. 387 Zie hierover ook D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 365 ; RvS asbl Association du Val d’Amblève, Lienne et affluents, nr. 234.362, 12 april 2016. 388 H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 433-434; I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 201-203; F. GLANSDORFF, “L’indemnité réparatrice: une nouvelle compétence du Conseil d’Etat vue par un civiliste”, JT 2014, 478; D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 365-366. Het in de rechtspraak van het Hof van Cassatie ontwikkelde leerstuk van de eenheid van onwettigheid en fout (met temperingen) zoals van toepassing op de burgerrechtelijke vordering tot schadevergoeding na een door de

85

233. Hoewel de toepassing van de bestuurlijke lus voor de Raad van State reeds werd

vernietigd door het Grondwettelijk Hof390 heeft deze redenering belangrijke implicaties. Zo

werd reeds eerder gewezen op het feit dat een vergoeding zal verschuldigd zijn in het geval

er een vaststelling van een onwettigheid is n.a.v. een exceptie van onwettigheid in het kader

van een beroep tegen een andere bestuurshandeling maar waarop de bestreden handeling is

gebaseerd. Ook indien er toepassing wordt gemaakt van artikel 14ter RvS-Wet, waarbij

bepaalde gevolgen van een vernietigde handeling kunnen worden gehandhaafd, blijft een

vergoeding tot herstel mogelijk.391

B. Een nadeel

234. De Raad van State is bevoegd om een schadevergoeding tot herstel toe te kennen

wanneer de begunstigde van een vernietigingsarrest aantoont dat de weerhouden

onwettigheid hem een nadeel heeft berokkend dat niet geheel werd hersteld door de

vernietiging van de bestreden bestuurshandeling.392 Er kan aldus slechts schadevergoeding

tot herstel worden toegekend voor het deel van de schade dat niet werd hersteld door de

vernietiging.

Zoals in de parlementaire voorbereidingen duidelijk naar voor kwam, betreft de

schadevergoeding tot herstel op grond van artikel 11bis RvS-Wet een autonome procedure

waarvan aan de Raad van State de zorg wordt overgelaten om geleidelijk aan de modaliteiten

te bepalen in zijn rechtspraak..393 Het criterium ‘nadeel’ zal aldus een jurisprudentiële

ontwikkeling kennen waar voorlopig nog weinig zicht op is.

235. Wat we wel al duidelijk is, is dat zowel een moreel394 als materieel395 nadeel in aanmerking

komt voor een vergoeding tot herstel.396 Het komt de verzoeker toe om het nadeel te bewijzen

Raad van State vastgestelde onwettigheid, geldt dus niet in het kader van artikel 11bis RvS-Wet. Over dit leerstuk, zie: A. ALEN en P. LEMMENS (eds.), Staatsrecht, Brugge, die Keure, 24-31.

389 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/1, 8. Het in de rechtspraak van het Hof van Cassatie ontwikkelde leerstuk van de eenheid van onwettigheid en fout (met temperingen) zoals van toepassing op de burgerrechtelijke vordering tot schade 390 GwH 16 juli 2015 nr. 103/2015. 391 Parl.St. Kamer 2013-14, nr. 3233/004, 23. Zie ook D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 366. 392 RvS Legrand, nr. 232.416, 2 oktober 2015; RvS Van Den Broeck, nr. 233.506, 19 januari 2016; RvS bvba Hippo Shop, nr. 235.393, 7 juli 2016. 393 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/1, 7. 394 RvS Legrand, nr. 232.416, 2 oktober 2015 (waarbij de Raad van State oordeelt dat het moreel nadeel volledig werd hersteld door de schorsing van de bestreden bestuurshandeling en de intrekking ervan); RvS Van Den Broeck, nr. 233.506, 19 januari 2016 (waarbij de aantasting van de professionele reputatie van de verzoekster als morele schade wordt beschouwd. De schade werd, bij gebrek aan enige toelichting door verzoekster, ex aequo et bono begroot); RvS bvba Hippo Shop, nr. 235.393, 7 juli 2016 (waarbij wordt geoordeeld dat de morele schade volledig werd vergoed door het vernietigingsarrest). 395 RvS Legrand, nr. 232.416, 2 oktober 2015 (waarbij de Raad van State een integrale vergoeding toekent voor het geleden materieel nadeel); RvS Kempgens, nr. 235.196, 23 juni 2016 (waarbij de geur- en lawaaihinder door de exploitatie van een varkenskwekerij als materieel nadeel wordt beschouwd, ook hier kende de Raad van State een integrale schadevergoeding toe); RvS Van Den Broeck, nr. 233.506, 19 januari 2016 (waarbij het verlies van een kans om te worden geselecteerd met het oog op een bevordering wordt beschouwd als een materieel nadeel. Tevens blijkt uit dit arrest dat het mogelijk is om de behandeling van de vraag tot vergoeding kan worden opgeschort totdat er meer duidelijkheid is over de nieuwe benoemingsprocedure en de gevraagde informatie, door de Raad van State, is verkregen). 396 RvS Van Den Broeck, nr. 233.506, 19 januari 2016.

86

en aan te tonen aan de hand van concrete elementen.397 De Raad van State heeft echter

aangetoond dat hij hier een zekere soepelheid aan de dag kan leggen, zo kan het volstaan dat

het gevraagde bedrag plausibel is398 en dat een bepaald nadeel ook zou kunnen worden

bewezen aan de hand van verklaringen van omwonenden.399

236. Wat de kosten en honoraria van de advocaat betreft, dient opgemerkt te worden dat de

schadevergoeding tot herstel hier in principe niet kan worden toegekend. Deze kosten worden

normaliter gedekt door de rechtsplegingsvergoeding, d.i. de forfaitaire tegemoetkoming in de

kosten en honoraria van de advocaat. Dit nadeel wordt in principe hersteld door de

vernietiging, hoewel dit een forfaitaire dekking betreft lijkt de Raad van State ervan uit te gaan

dat een volledige dekking hier niet perse aan de orde is.400

Er bestaat echter wel een mogelijkheid dat de kosten en honoraria van de advocaat het

voorwerp kunnen uitmaken van een schadevergoeding tot herstel namelijk in het geval

wanneer het beroep dat tot het vernietigingsarrest heeft geleid, buiten het toepassingsgebied

valt van artikel 30/1 RvS-Wet401. Dit is het geval indien het beroep werd ingeleid vóór 2 april

2014, d.i. de inwerkingtreding van artikel 30/1 RvS-wet, zoals ingevoegd door de Wet van 20

januari 2014 en uitgevoerd door het Koninklijk Besluit van 28 maart 2014.402

Indien de kosten en honoraria het voorwerp uitmaken van een vordering tot schadevergoeding

tot herstel heeft de Raad van State, dit bij wijze van voorbeeld, in het arrest bvba Hippo Shop

nr. 235.393 van 7 juli 2016, als volgt geoordeeld:

“dat brengt niet van de weeromstuit mee dat verzoekster terecht bij wijze van

schadevergoeding tot herstel “de volledige verdedigingskosten” claimt. Zoals het

Grondwettelijk Hof in zijn arrest nr. 118/2009 van 16 juli 2009 aangaf, zou inzake de

verhaalbaarheid van de kosten en de erelonen verbonden aan de bijstand van een advocaat

voor de Raad van State niet mogen worden voorbijgegaan aan het feit dat de wetgever – die

bij wet van 21 april 2007 artikel 1022 van het Gerechtelijk Wetboek verving – zijn wil heeft

uitgedrukt dat ter zake wordt afgeweken van het beginsel van de volledige schadevergoeding

en een forfaitaire schadeloosstelling wordt verleend. Mede rekening gehouden met het

specifieke karakter van het objectief contentieux, dat de legaliteit van akten en reglementen

betreft en waarin niet de subjectieve rechten van partijen aan de orde zijn, wordt verzoekster

voor de besproken schadepost een forfaitaire schadeloosstelling van 700 euro toegekend”.

C. Causaal verband tussen de vastgestelde onwettigheid en het geleden nadeel

237. Artikel 11bis RvS-Wet vereist dat een schadevergoeding tot herstel slechts kan worden

toegekend indien verzoeker een nadeel heeft geleden omwille van de onwettigheid van de

akte, het reglement of de stilzwijgend afwijzende beslissing. Dit causaal verband tussen

397 RvS asbl Association du Val d’Amblève, Lienne et affluents, nr. 234.362, 12 april 2016. 398 RvS Kaissoun, nr. 234.652, 9 mei 2016. 399 RvS Kempgens, nr. 235.196, 23 juni 2016. 400 RvS bvba Hippo Shop, nr. 235.393, 7 juli 2016. 401 Zie ook RvS Kaissoun, nr. 234.652, 9 mei 2016 waarbij de Raad van State naast het toekennen van een rechtsplegingsvergoeding in de vergoedingsprocedure ook nog een bijkomende schadevergoeding toekent voor advocatenkosten omdat in het kader van het annulatieberoep nog geen rechtsplegingsvergoeding kon worden toegekend.

87

enerzijds de vastgestelde onwettigheid en anderzijds het geleden nadeel wordt niet verder

uitgelegd in de parlementaire voorbereiding. Daarin wordt alleen gesteld dat de

schadevergoeding tot herstel, hoewel ze gelijkenissen vertoont met de burgerrechtelijke

aansprakelijkheid en de billijkheidsaansprakelijkheid (artikel 11 RvS-Wet), een autonoom

begrip is.403 De ratio legis van de hervorming van de Raad van State bestaat erin om de

benadeelde van een onwettige bestuurshandeling tijd en procedurekosten te besparen en

aldus een alternatief te vormen op een buitencontractuele aansprakelijkheidsvordering voor

de gewone hoven en rechtbanken. In het licht hiervan, en dit is tevens de overheersende

strekking in de rechtsleer,404 moet de Raad van State zich wat de invulling van het begrip

‘causaal verband’ betreft in lijn stellen met de wijze waarop de burgerlijke rechtbanken dit

invullen.

238. Het gemeen recht, voornamelijk door toedoen van het Hof van Cassatie, gaat ervan uit

dat er sprake is van een causaal verband zodra de schade, zoals deze zich in concreto

voordeed, zonder de fout niet of niet op dezelfde wijze zou zijn ontstaan, d.i. de conditio sine

qua non-test.405 Dit wordt ook wel de equivalentieleer genoemd omdat feitelijke en juridische

causaliteit samen vallen. Er wordt immers geen onderscheid gemaakt naargelang het relatieve

belang van de verschillende noodzakelijke voorwaarden. De equivalentieleer gaat bijgevolg uit

van de schade zoals die zich in concreto voordeed en niet van de normale, waarschijnlijke of

voorzienbare gevolgen van een bepaald type fout, zoals wel het geval is bij de leer van de

adequate oorzaak of de toepassing van het criterium van de voorzienbare schade.406

239. Uit rechtspraak van de Raad van State kunnen we afleiden dat de equivalentieleer ook

wordt gevolgd in het kader van artikel 11bis RvS-Wet.

Zo oordeelt de Raad van State in het arrest Legrand nr. 232.416 van 2 oktober 2015407 dat

verzoekende partij zonder de vastgestelde onwettigheid veel vroeger door de bewakingsdienst

in dienst was genomen en hij bijgevolg een hogere vergoeding had ontvangen dan deze die

hij in werkelijkheid heeft ontvangen.

In het arrest bvba Hippo Shop408 komt de Raad van State tot een andere conclusie: namelijk

dat de schade niet voorkomt uit het onwettige onteigeningsbesluit maar uit de realisering van

de ringweg en de uit de uitvoering van de stedenbouwkundige vergunning die daarvoor nodig

403 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/1, 7. 404 Zie o.a. D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 373; C. MATHIEU, "De nieuwe bevoegdheid van de Raad van State: de schadevergoeding tot herstel. Vraag naar de implementeringswijze, doeltreffendheid en noodzaak”, Jura Falconis 2013-2014, 95-96. Sommige auteurs zijn echter een andere mening toegedaan en zien in het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State een afwijkende opvatting van het gemeen recht over het begrip causaliteit, omdat de afdeling Wetgeving melding maakt van het gegeven dat het vereist is dat “het nadeel wel degelijk rechtstreeks aan de onwettige handeling toe te schrijven is. Zie hierover H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 435; I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 204. 405 Zie over het causaal verband in het gemeen recht meer uitgebreid H. BOCKEN en I. BOONE, Inleiding tot het schadevergoedingsrecht. Buitencontractueel aansprakelijkheidsrecht en andere schadevergoedingsstelsels, Brugge, die Keure, 2011, 71-91 en de aldaar geciteerde rechtspraak. 406 Ibidem. 407 Voor de feitelijke omstandigheden zie supra. 408 RvS bvba Hippo Shop, nr. 235.393, 7 juli 2016.

88

is. Het betrof in dit geval een schadevergoeding tot herstel voor gederfde huurinkomsten maar

uit de feiten bleek dat niet de onteigening aan de basis lag van het opzeggen van de huur

maar de nabijheid van de ring. De schade zou zich dus ook hebben voorgedaan indien de

onwettigheid niet plaats had gevonden.

Een verzoeker moet aantonen dat het nadeel zich niet zou hebben voorgedaan zonder de door

de overheid begane onwettigheid. De Raad van State heeft dit ook met zoveel woorden

gezegd in een aantal arresten409:

"Considérant qu'il résulte des dispositions légale et réglementaire précitées que le Conseil

d'Etat est compétent pour accorder une indemnité réparatrice lorsque le bénéficiaire d'un arrêt

d'annulation établit que l'illégalité retenue est à l'origine d'un préjudice qu'il subit et qui n'est

pas entièrement réparé du fait de l'annulation; que le requérant doit ainsi faire la démonstration

d'un lien de causalité entre l'illégalité constatée et le préjudice dont il se plaint, cette

démonstration devant établir que ce préjudice ne se serait pas produit sans l'illégalité commise

par l'autorité".

Hieruit kunnen we dus afleiden dat de Raad van State de conditio sine qua non-test toepast

zoals dat ook gebeurt bij de gewone hoven en rechtbanken.

§ 5. Procedure

A. Verloop procedure

240. Het in artikel 11bis RvS-Wet bedoelde verzoek tot schadevergoeding tot herstel kan

geformuleerd worden410:

1° gelijktijdig met het beroep tot nietigverklaring;

2° of tijdens de procedure tot nietigverklaring;

3° of ten laatste binnen de zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de

onwettigheid of het herstel ervan bij toepassing van de bestuurlijke lus werd vastgesteld.

240. De mogelijkheid om het verzoek tot schadevergoeding tot herstel te formuleren nadat de

Raad van State heeft geoordeeld over het beroep tot nietigverklaring beantwoordt aan de

doelstelling om “onnodige werklast te vermijden, zowel voor de partijen als voor het auditoraat

van de Raad van State”.411

241. De termijn van zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid

of het herstel ervan bij toepassing van de bestuurlijke lus werd vastgesteld, is een heel korte

termijn in vergelijking met de termijn waarbinnen een vordering tot aansprakelijkheid kan

geformuleerd worden voor de gewone hoven en rechtbanken, die vijf jaar bedraagt vanaf de

kennisname van de schade.412

409 RvS Kempgens, nr. 235.196, 23 juni 2016; RvS Van Den Broeck, nr. 233.506, 19 januari 2016. 410 Zie art. 25/1 Algemeen Procedurereglement, zoals ingevoegd bij artikel 2 van het KB van 25 april 2014 betreffende de schadevergoeding tot herstel bedoeld in artikel 11bis van de wetten op de Raad van State gecoördineerd op 12 januari 1973. 411 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/1, 6-7. 412 Artikel 2262bis Ger.W.

89

Deze korte termijn heeft echter als voordeel dat er in het verlengde van het annulatieberoep

kan worden gehandeld, het verzoek tot schadevergoeding is immers een accessorium van het

annulatieberoep.413 Dergelijke korte termijn ligt geheel in lijn met de bedoeling van de wetgever

om in een efficiëntere proceseconomie te voorzien.414

Aan de andere zijde kan deze korte termijn er aan in de weg staan rekening te houden met

het eventueel herstel ten gevolge van de vernietiging van de onwettig bevonden

bestuurshandeling. Het is dus met andere woorden niet zeker of de benadeelde, op het

moment dat de vordering tot schadevergoeding tot herstel zou moeten worden geformuleerd,

zich enig idee heeft kunnen vormen van de schade die het gevolg is van de vastgestelde

onwettigheid.415 De vaststelling van de exacte contouren van het geleden nadeel ten gevolge

van de vastgestelde onwettigheid kan in sommige gevallen langer duren dan de zestig dagen

waarbinnen een vordering tot schadevergoeding tot herstel kan worden geformuleerd.416

Deze problematiek wordt grotendeels opgevangen door de pragmatische houding die de Raad

van State heeft aangenomen in het arrest Van Den Broeck waarin wordt gesteld dat het

behandelen van de vordering tot schadevergoeding tot herstel kan worden geschorst wanneer

de materiële schade nog niet volledig is geconsolideerd. In casu werd aan verzoekster een

nieuwe kans verleend om deel te nemen aan selectieproeven.417

Er dient wel rekening gehouden te worden met artikel 11bis, tweede lid RvS-Wet dat bepaalt

dat er een uitspraak gedaan wordt over het verzoek tot schadevergoeding binnen de twaalf

maanden na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld, maar

dit is echter een ordetermijn waar van afgeweken kan worden.418

242. Er zijn echter situaties denkbaar waarin de termijn van zestig dagen na de kennisgeving

van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld problemen kan opleveren die slechts

gedeeltelijk worden verholpen door de pragmatische houding van de Raad van State.

Zo kan er op grond van artikel 36 RvS-Wet een bevel tot handelen, eventueel gekoppeld aan

een termijn, opgelegd worden aan de overheid in het vernietigingsarrest. Om uitvoering te

geven aan de handelingsplicht opgelegd door de Raad van State zal aan de overheid in de

meeste gevallen een langere termijn gegund worden dan de zestig dagen-termijn voorzien in

artikel 11bis RvS-Wet. Hoewel het handelen van de overheid grotendeels tegemoet kan

komen aan het nadeel dat wordt geleden door de verzoekende partij, is het verstandiger om

een vordering tot schadevergoeding in te stellen binnen de zestig dagen-termijn zoals

vooropgesteld door artikel 11bis RvS-Wet. Indien de Raad van State de rechtspraak van het

arrest Van Den Broeck aanhoudt zal de procedure worden opgeschort tot op het moment dat

de termijn, opgelegd in het vernietigingsarrest op grond van artikel 36 RvS-Wet is verlopen en

413 D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 376. 414 “Het voordeel van het nieuwe stelsel is dat alles voor hetzelfde gerecht wordt geregeld, zodat men niet voor een ander gerecht opnieuw moet beginnen voor de schadevergoeding. Men wint dus tijd”. Parl.St. Senaat 2013-14, nr.5-2232/5, 361. 415 Dit kan onder meer ook een reden zijn om de vordering tot schadevergoeding niet samen met of tijdens het annulatieberoep te formuleren. Behalve in het geval een verlies van belang zou kunnen worden vastgesteld, want dan lijkt het net nuttiger om een vordering tot schadevergoeding tot herstel te formuleren gedurende het annulatieberoep. Zie hierover supra. 416 Zie hierover ook D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 376-379. 417 RvS Van Den Broeck, nr. 233.506, 19 januari 2016. 418 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 8.

90

de overheid dus niet heeft gehandeld waar ze dat had moeten doen. Rekent men integendeel

wel op de goede wil van de overheid en laat men de termijn van zestig dagen verstrijken, en

de overheid stelt geen handeling ter uitvoering van het vernietigingsarrest, dan kan men enkel

de uitvoering eisen in een afzonderlijke procedure, eventueel onder verbeurte van een

dwangsom.419 In dit geval is het eisen tot een schadevergoeding tot herstel voor de Raad van

State niet meer mogelijk en zal men zich enkel kunnen wenden tot de gewone hoven en

rechtbanken op grond van de artikelen 1382 e.v. B.W.

Op basis van datzelfde artikel 36 RvS-Wet kan uit een vernietigingsarrest ook een

onthoudingsplicht voortvloeien.420 De overheid zal geen handeling kunnen stellen die ingaat

tegen het gezag van gewijsde van een vernietigingsarrest. In de hypothese dat het

vernietigingsarrest uit zichzelf voldoende rechtsherstel biedt aan de benadeelde, zal men ook

geen vordering tot schadevergoeding tot herstel kunnen formuleren binnen de zestig dagen.

Indien de overheid naderhand toch een handeling stelt die ingaat tegen het gezag van

gewijsde van het vernietigingsarrest dat tot een nadeel lijdt van de oorspronkelijk verzoekende

partij, dan zal deze zich genoodzaakt zien om tegen deze handeling een annulatieberoep in

te dienen waarin een verzoek tot schadevergoeding tot herstel kan geformuleerd worden421.

B. Inhoud van het verzoek

243. Indien het verzoekschrift tot herstel in dezelfde akte als het beroep tot nietigverklaring

wordt geformuleerd moet het de volgende verplichte vermeldingen bevatten:422

de titel van het verzoekschrift moet naast de vermelding “verzoekschrift tot

nietigverklaring” ook “verzoek tot schadevergoeding tot herstel” vermelden;

het bedrag van de gevraagde vergoeding;

een uiteenzetting die aantoont welk nadeel geleden wordt door de onwettigheid van de

akte, het reglement of de stilzwijgend afwijzende beslissing.

Bovendien moeten alle stukken die het verzoek staven worden bijgevoegd bij het

verzoekschrift, samen met een inventaris. Ze zijn alle overeenkomstig die inventaris

genummerd.423

Voldoet men hier niet aan dan zal het verzoekschrift niet op de rol worden ingeschreven. Er is

wel voorzien in een mogelijkheid tot regulariseren. De hoofdgriffier richt in dat geval aan de

verzoekende partij een brief waarin meegedeeld wordt waarom het verzoekschrift niet is

ingeschreven op de rol en waarbij die partij verzocht wordt binnen vijftien dagen haar

verzoekschrift te regulariseren. De verzoekende partij die haar verzoekschrift regulariseert

binnen vijftien dagen na de ontvangst van het verzoek van de hoofdgriffier, wordt geacht het

419 Zie hierover supra hoofdstuk 8, afdeling 2. 420 Zie hierover supra hoofdstuk 8, afdeling 2. 421 In deze hypothese lijkt het wel aan te raden om de schadevergoeding tot herstel te formuleren samen met het annulatieberoep. De onwettigheid zal immers volgen uit de onthoudingsplicht in hoofde van de overheid. Daarenboven dient men in acht te nemen dat een afzonderlijke procedure op basis van artikel 36 RvS-Wet geen aanleiding kan geven tot schadevergoeding tot herstel omdat artikel 11bis RvS-Wet uitdrukkelijk bepaalt dat dit enkel mogelijk is in het kader van een vernietigingsprocedure op grond van artikel 14, § 1 of 3 RvS-Wet. 422 Artikel 25/2, § 1 Algemeen Procedurereglement. 423 Artikel 25, § 4 Algemeen Procedurereglement.

91

te hebben ingediend op de datum van de eerste verzending ervan. Een verzoekschrift dat niet,

onvolledig of laattijdig is geregulariseerd, wordt geacht niet te zijn ingediend.424

244. Indien het verzoekschrift tot herstel wordt geformuleerd bij een afzonderlijke akte van het

verzoekschrift tot nietigverklaring moet het de volgende verplichte vermeldingen bevatten425:

een gedateerde akte ondertekend door de partij of een advocaat;

de titel "verzoek tot schadevergoeding tot herstel";

het kenmerk van het beroep tot nietigverklaring of van het desbetreffende arrest;

de naam, hoedanigheid en woonplaats of zetel van de partij die de schadevergoeding

aanvraagt, evenals de gekozen woonplaats426;

het bedrag van de gevraagde vergoeding en een uiteenzetting die aantoont welk

nadeel geleden wordt door de onwettigheid van de akte, het reglement of de

stilzwijgend afwijzende beslissing.

Bovendien moeten ook in deze hypothese alle stukken die het verzoek staven worden

bijgevoegd bij het verzoekschrift, samen met een inventaris. Ze zijn alle overeenkomstig die

inventaris genummerd.427

Wat het regulariseren van het verzoekschrift betreft, kan verwezen worden naar wat hierboven

reeds werd uiteengezet.

245. Bovendien moet het verzoekschrift in beide gevallen volgende vermeldingen verplicht

bevatten:

vermelding van de taal overeenkomstig artikel 2, § 2 Algemeen Procedurereglement;

indien verzoekende partij een rechtspersoon is, een afschrift van haar gepubliceerde

statuten en van haar gecoördineerde geldende statuten;

indien verzoekende partij een rechtspersoon is en niet door een advocaat wordt

vertegenwoordigd, een afschrift van de akte van aanstelling van haar organen,

alsmede het bewijs dat het daartoe bevoegde orgaan beslist heeft in rechte te treden.

246. De Raad van State legt, bij wijze van het arrest Kaissoun van 11 mei 2015, de nodige

soepelheid aan de dag waar hij stelt dat de vordering tot schadevergoeding tot herstel ook kan

worden ingesteld door middel van een memorie van wederantwoord, hoewel dat geval niet

uitdrukkelijk wordt voorzien in het Algemeen Procedurereglement.428

247. Ook het opschriftvereiste wordt soepel geïnterpreteerd, de Raad van State hanteert aldus

geen overdreven formalisme. De Raad van State oordeelde immers in het arrest Kaissoun als

volgt:

“considérant que si le mémoire en réplique ne porte pas l‟intitulé ‘demande d‟indemnité

réparatrice’, il contient les autres mentions exigées par l‟article 25/2, § 2, du règlement général

424 Artikel 25, § 4, tweede t.e.m. vierde lid Algemeen Procedurereglement. 425 Artikel 25, § 2 Algemeen Procedurereglement. 426 Zoals bedoeld in artikel 84, § 2, eerste lid Algemeen Procedurereglement. 427 Art. 25, § 4 Algemeen Procedurereglement. 428 RvS Kaissoun, nr. 231.184, 11 mei 2015. Die mogelijkheid strookt anderzijds wel met het bepaalde in artikel 25/1 Algemeen Procedurereglement.

92

de procédure; qu‟à moins de tomber dans un vain formalisme, la demande apparaît, sous cet

aspect, recevable"429.

248. Indien de schadevergoeding tot herstel wordt gevorderd in een afzonderlijk verzoekschrift

moet het bedrag van de gevraagde vergoeding en het nadeel dat geleden wordt door de

onwettigheid van de akte, het reglement of de stilzwijgend afwijzende beslissing uiteengezet

worden. In het arrest Van Den Broeck van 19 januari 2016 toont de Raad van State zich

welwillend wat de invulling van deze vereiste op formeel vlak betreft, want de Raad zegt

hierover het volgende:

“que ces dispositions n'imposent pas que la demande d'indemnité réparatrice contienne une

référence formelle à l'article 11bis, précité ni n'exige, sous peine d'irrecevabilité, que toute

demande soit d'office accompagnée de pièces de nature à l'étayer; que cette règlementation

n'impose pas davantage que la demande d'indemnité réparatrice développe les trois éléments

propres au droit commun de la responsabilité civile mais seulement qu'elle comprenne un

exposé du préjudice subi du fait de l'illégalité de l'acte annulé et indique le montant de

l'indemnité demandée, ce qui est le cas en l'espèce; que l'exercice des droits de la défense ne

saurait être affecté par le caractère succinct d'une demande lorsque les développements de

celleci sont, comme en l'espèce, parfaitement clairs; qu'enfin, la demande a bien pour objet

l'octroi d'une indemnité réparatrice du fait de l'illégalité affectant une décision qui a été annulée

par le Conseil d'État de sorte que la compétence de ce dernier ne saurait être contestée; que

la requérante n'est ainsi pas tenue d'établir une faute dans le chef de la partie adverse"430.

249. Het indienen van een verzoek tot schadevergoeding tot herstel door de verzoekende partij

of door de tussenkomende partij, in het kader van het annulatieberoep, geeft aanleiding tot

het betalen van een rolrecht431 van 200 euro.432

Het indienen van een verzoekschrift tot tussenkomst, in het kader van een verzoek tot

schadevergoeding tot herstel geeft aanleiding tot het betalen van een rolrecht van 150 euro.433

C. Onderzoek en beoordeling van het verzoek tot schadevergoeding tot herstel

250. Wanneer het verzoek tot schadevergoeding tot herstel geformuleerd wordt op hetzelfde

moment als het beroep tot nietigverklaring, kan dit verzoek gelijktijdig met het beroep

onderzocht en beoordeeld worden als het aangewezen lid van het auditoraat van mening is

dat hij over alle hiertoe nuttige gegevens beschikt.434 Als dit niet het geval is, wordt het

onderzoek van dat verzoek uitgesteld tot aan het arrest waarbij definitief uitspraak wordt

gedaan over dat beroep tot nietigverklaring.435

Indien geen onwettigheid wordt vastgesteld, wijst het arrest dat de procedure tot

nietigverklaring afsluit, eveneens het verzoek om schadevergoeding tot herstel af.436

429 RvS Kaissoun, nr. 231.184, 11 mei 2015. 430 RvS Van Den Broeck, nr. 233.506, 19 januari 2016. 431 Zie hierover D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 381-382. 432 Artikel 70, § 1, eerste lid, 2° Algemeen Procedurereglement. Zie artikel 8 KB 25 april 2014. 433 Artikel 70, § 2 Algemeen Procedurereglement. Zie artikel 8 KB 25 april 2014. 434 Artikel 25/3, § 1, eerste lid Algemeen Procedurereglement. 435 Artikel 25/3, § 1, tweede lid Algemeen Procedurereglement. 436 Artikel 25/3, § 3 Algemeen Procedurereglement.

93

251. Wanneer het verzoek tot schadevergoeding tot herstel geformuleerd wordt tijdens de

procedure tot nietigverklaring, wordt het onderzoek ervan uitgesteld tot aan het arrest dat een

definitieve uitspraak doet over het beroep tot nietigverklaring.437

Indien geen onwettigheid wordt vastgesteld, wijst het arrest dat de procedure tot

nietigverklaring afsluit, eveneens het verzoek om schadevergoeding tot herstel af.438

252. Wanneer het verzoek tot schadevergoeding tot herstel geformuleerd wordt binnen de

zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid of het herstel ervan

bij toepassing van de bestuurlijke lus werd vastgesteld, of als het onderzoek van dat verzoek

uitgesteld is en het verzoek niet afgewezen is omdat geen onwettigheid wordt vastgesteld,

stuurt de hoofdgriffier een kopie van het verzoek naar de verwerende partij.

De verwerende partij beschikt dan over een termijn van zestig dagen om een memorie van

antwoord te sturen naar de griffie.

De hoofdgriffier stuurt een kopie van de memorie van antwoord naar de partij die de

vergoeding aanvraagt of deelt mee dat er geen memorie van antwoord werd ingediend.

De partij die de vergoeding aanvraagt beschikt over een termijn van zestig dagen om een

memorie van wederantwoord of een toelichtende memorie aan de griffie te bezorgen.

Wanneer de verzoekende partij de termijnen voor het toesturen van de memorie van

wederantwoord of van de toelichtende memorie niet eerbiedigt, doet de afdeling, nadat de

partijen die daarom verzocht hebben, gehoord zijn, zonder verwijl uitspraak, waarbij het

ontbreken van het vereiste belang wordt vastgesteld.439

Een kopie van de memorie van wederantwoord of de toelichtende memorie zal door de

hoofdgriffier naar de verwerende partij gestuurd worden.

De kamer bij dewelke de zaak aanhangig is kan uitspraak doen bij verstek ten opzichte van

de partijen die zich van alle verweer hebben onthouden. Zo de zaak vervolgd wordt tegen

meerdere partijen waarvan de ene haar verweermiddelen hebben voorgebracht en waarvan

de andere verzuimden zulks te doen, doet de kamer uitspraak bij dezelfde beslissing ten

opzichte van al de partijen.440

Na uitvoering van voorafgaande maatregelen, maakt de auditeur verslag op over de zaak

binnen de maand. Met het oog op het opmaken van dat verslag kan de auditeur zowel aan de

overheden en besturen als aan de partijen alle dienstige inlichtingen en documenten vragen.

Hij kan de partijen een termijn opleggen voor het verstrekken van de gevraagde inlichtingen

en documenten. 441

437 Artikel 25/3, § 2 Algemeen Procedurereglement. 438 Artikel 25/3, § 3 Algemeen Procedurereglement. 439 Artikel 14bis Algemeen Procedurereglement juncto artikel 21, tweede lid RvS-Wet. 440 Artikel 11 Algemeen Procedurereglement. 441 Artikel 12 Algemeen Procedurereglement.

94

Is de kamer van oordeel dat nieuwe verrichtingen moeten worden bevolen, dan wijst zij ter

uitvoering daarvan een staatsraad of een lid van het auditoraat aan, die een aanvullend verslag

opmaakt.442

De griffie deelt het auditoraatsverslag aan de partijen mee in de door de auditeur bepaalde

volgorde. Elk van de partijen beschikt over dertig dagen om een laatste memorie in te

dienen.443 De laatste memorie die na de termijn van dertig dagen wordt ingediend wordt

ambtshalve uit de debatten geweerd.

De terechtzitting is openbaar tenzij dit problemen voor de orde of de zeden mocht opleveren.444

Er wordt een uitspraak gedaan over het verzoek tot schadevergoeding binnen de twaalf

maanden na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld.445

D. Gevolgen arrest

253. De rechtsmiddelen die open staan tegen een arrest met betrekking tot de

schadevergoeding tot herstel zijn uiterst beperkt te noemen. De Raad van State beslist immers

in eerste en in laatste aanleg, er is bijgevolg geen hoger beroep mogelijk. Daarenboven is er

in principe geen cassatievoorziening mogelijk, behalve bij een conflict van attributie op grond

van artikel 158 van de Grondwet.446

254. Het ontbreken van enig rechtsmiddel447 tegen de beslissing van de Raad van State wordt

door vele auteurs in vraag gesteld in het licht van de grondwettelijke beginselen, want dit zou

namelijk neerkomen op een schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat bij de gewone

hoven en rechtbanken er wel een beroepsmogelijkheid bestaat.448

Het valt moeilijk te voorspellen of het Grondwettelijk Hof op dat vlak het onderscheid tussen

de schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State en de gemeenrechtelijke

schadevergoeding voor de gewone hoven en rechtbanken al dan niet redelijk verantwoord zal

bevinden in het licht van de doelstelling van de wetgever om te komen tot een efficiëntere

rechtsbedeling.449

Er dient daarenboven opgemerkt te worden dat enkel in strafzaken een recht op dubbele

aanleg bestaat. Er bestaat ook geen algemeen rechtsbeginsel dat voorziet in een recht op

voorziening in cassatie.450

442 Artikel 13 Algemeen Procedurereglement. 443 Artikel 14, eerste en tweede lid Algemeen Procedurereglement. 444 Artikel 27, eerste lid RvS-Wet. 445 Artikel 11bis, tweede lid RvS-Wet. 446 Bvb. tegen het arrest Legrand (RvS Legrand, nr. 232.416, 2 oktober 2015) werd een cassatievoorziening ingesteld. 447 Een arrest gewezen op grond van artikel 11bis RvS-Wet is overeenkomstig de artikelen 40, 47 en 50bis Algemeen Procedurereglement wel vatbaar voor verzet, derdenverzet en een beroep tot herziening. 448 Zie hierover H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 436-437. 449 M. MERCKAERT, “Artikel 144 van de Grondwet en het toekennen van schadevergoeding tot herstel door de Raad van State”, in A. ALEN, B. DALLE, K. MUYLLE, W. PAS, J. VAN NIEUWENHOVE en W. VERRIJDT (eds.), Het federale België na de Zesde Staatshervorming, Brugge, die Keure, 2014, 251-252. 450 J. GOOSSENS, “De vervaagde grens tussen burgerlijke en administratieve rechter”, TBP 2014, 292.

95

Bovendien past de afwezigheid van rechtsmiddelen451 tegen een arrest betreffende de

schadevergoeding tot herstel in het accessoir karakter van dergelijke vordering met een

beroep tot nietigverklaring; dergelijk beroep wordt immers ook gewezen in eerste en laatste

aanleg.

Er dient overigens opgemerkt te worden dat in het kader van een vergoeding voor

buitengewone schade op grond van artikel 11 RvS-Wet er geen hoger beroep of voorziening

in cassatie kan worden ingesteld. De schadevergoeding tot herstel op grond van artikel 11bis

RvS-Wet vormt aldus geen precedent op dit gebied.452

255. Rest enkel nog de vraag welk gezag van gewijsde een arrest heeft waarin geoordeeld

wordt over een vordering tot schadevergoeding tot herstel.453 Er dient in dit opzicht, rekening

houdend met het electa una via-principe, een onderscheid gemaakt te worden tussen een

arrest dat de schadevergoeding tot herstel toekent of afwijst.

256. Een arrest dat de schadevergoeding tot herstel toekent heeft net zoals een

vernietigingsarrest een gezag van gewijsde erga omnes. Dit geldt niet alleen voor wat in het

dispositief van dat arrest wordt bepaald maar ook voor de onlosmakelijk daarmee verbonden

motieven.454 Stellen dat een uitspraak over de vordering tot schadevergoeding enkel inter

partes zou gelden455 omdat het gaat over een burgerrechtelijk gevolg van een beslissing van

de Raad van State kan niet worden gevolgd. Het gaat immers nog steeds over een gevolg van

een hoofdbeslissing, deze hoofdbeslissing is een vernietigingsarrest, waarbij algemeen wordt

aanvaard dat deze een gezag van gewijsde erga omnes heeft. Het is ook logisch in het kader

van het electa una via-principe, eens een schadevergoeding wordt toegekend door de Raad

van State zal deze niet meer het voorwerp kunnen uitmaken van een burgerlijke vordering.

Ervan uitgaande dat een arrest dat de schadevergoeding tot herstel toekent een gezag van

gewijsde erga omnes heeft dan, heeft dat tot gevolg dat dit arrest tegenstelbaar is aan de

burgerlijke rechter. De burgerlijke rechter zal bijgevolg niet kunnen terugkomen op de

geldelijke vergoeding die door de Raad van State werd toegekend. Het gezag van gewijsde

erga omnes geldt voor het beschikkend gedeelte van het arrest en de daarmee onlosmakelijk

verbonden motieven, maar ook voor niet meer dan dat. De burgerlijke rechter zal wel nog

kunnen oordelen over wat niet in het arrest is besloten, bv. over een andere schade, een

andere fout, … .

257. Anders is het voor een arrest dat van begin af aan onontvankelijk wordt bevonden. In dit

geval zal het, in overeenstemming met electa una via-principe, immers wel nog mogelijk zijn

voor de burgerlijke rechter om zich over de kwestie te buigen.456

451 Met voorbehoud van een cassatievoorziening in het kader van een attributieconflict in de zin van artikel 158 van de Grondwet. 452 D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 388. 453 Zie hierover D. RENDERS, “Conflits d’attributions au sens de l’article 158 de la Constitution: quand et dans quelle mesure le pouvoir de contrôle du juge judiciaire sur l’action du juge administratif a-t-il été altéré?", (noot onder Cass. 25 april 2013), RCJB 2015, 127. 454 Hierbij wordt de mening gevolgd zoals uiteengezet in D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 388. 455 Zie H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 431. 456 Rekening houdend met RvS Stevens, nr. 231.330, 26 mei 2015 zie supra.

96

§ 6. De werking in de tijd van artikel 11bis RvS-Wet

258. Het aanvankelijke wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wijzigingswet van 6 januari 2014

bevatte oorspronkelijk geen overgangsbepaling met betrekking tot de toepassing van artikel

11bis RvS-Wet. De afdeling Wetgeving van de Raad van State wees erop dat “bij ontstentenis

van een dergelijke bepaling zijn de wetten inzake bevoegdheid en rechtspleging echter

onmiddellijk van toepassing op de aan de gang zijnde procedures. Dit kan voor de

rechtzoekenden problemen veroorzaken omdat het de manier verstoort waarop ze een

betwisting aanpakken en omdat het onzekerheid doet ontstaan over de acties die ondernomen

moeten worden ten gevolge van arresten uitgesproken binnen zestig dagen vóór de

inwerkingtreding van de wet”.457

Deze opmerking in het achterhoofd gehouden458 werd een overgangsbepaling ingevoegd. De

artikelen 6 en 7 van de Wet van 6 januari 2014 met betrekking tot de Zesde Staatshervorming

inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet zijn in werking getreden

op 1 juli 2014459. De overgangsbepaling luidt als volgt: “vanaf [1 juli 2014], is artikel 11bis RvS-

Wet van toepassing op de ingediende verzoeken tot herstelvergoeding die samenhangen met

de vanaf [1 juli 2014] ingestelde beroepen met toepassing van artikel 14, § 1 of 3 RvS-Wet, of

met de vanaf [1 juli 2014] uitgesproken arresten met toepassing van artikel 14, § 1 of 3 RvS-

Wet”460.

259. Aldus zijn er dus twee mogelijkheden vanaf wanneer artikel 11bis van toepassing is:

het verzoek tot schadevergoeding tot herstel wordt geformuleerd samen met of tijdens

een annulatieberoep dat werd ingesteld na 1 juli 2014;

ofwel wordt het verzoek tot schadevergoeding tot herstel geformuleerd binnen de

zestig dagen na een vernietigingsarrest dat werd uitgesproken na 1 juli 2014.

Men kan aldus geen toepassing maken van artikel 11bis RvS-Wet op grond van een

vernietigingsarrest uitgesproken vóór 1 juli 2014. Anderzijds kan men geen vordering tot

schadevergoeding tot herstel op grond van artikel 11bis RvS-Wet instellen gedurende een

hangend annulatieberoep dat werd ingesteld vóór 1 juli 2014.

Ook in de hypothese waarin het mogelijk zou zijn om een vordering tot schadevergoeding tot

herstel te formuleren, bv. bij memorie van antwoord, na 1 juli 2014 gedurende een

annulatieberoep dat werd ingesteld vóór 1 juli 2014, vindt artikel 11bis RvS-Wet krachtens de

overgangsbepaling nog geen toepassing.

Zo oordeelt de Raad van State in het arrest Legrand van 2 oktober 2015461 terecht dat artikel

11bis RvS-Wet toepassing kon vinden. De schadevergoeding tot herstel werd immers

geformuleerd nadat een vernietigingsarrest werd uitgesproken. Het betrokken

vernietigingsarrest werd uitgesproken op 24 juli 2014,462 dit is na de inwerkingtreding van

457 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 9. 458 Parl.St. Senaat 2013-14, nr. 5-2233/3, 16. 459 Artikel 73 Wet van 6 januari 2014 met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet, BS 31 januari 2014. 460 Artikel 40 Wet van 6 januari 2014 met betrekking tot de Zesde Staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 van de Grondwet, BS 31 januari 2014. 461 RvS Legrand, nr. 232.416, 2 oktober 2015. 462 RvS Legrand, nr. 228.108, 24 juli 2014.

97

artikel 11bis RvS-Wet. Wil men een schadevergoeding tot herstel formuleren op basis van dit

vernietigingsarrest, dan is dat mogelijk.

Hierbij doet het er niet toe of het betrokken vernietigingsarrest al dan niet een onwettigheid

vaststelt in de zin van artikel 11bis RvS-Wet.463 Dit betreft immers een beoordeling die geen

betrekking heeft op de temporele toepassing van de regeling van de schadevergoeding tot

herstel voor de Raad van State. Het kan uiteraard zo zijn dat de vordering wordt afgewezen

omdat geen onwettigheid werd vastgesteld, maar ze kon wel in eerste instantie temporeel

worden ingesteld omdat artikel 11bis RvS-Wet op dat ogenblik reeds in werking was getreden.

§ 7. Naar de burgerlijke rechter of de Raad van State?464

259. Sinds het Flandria-arrest465 van het Hof van Cassatie kent de overheidsaansprakelijkheid

voor de burgerlijke rechter een nog steeds evoluerende uitgebreide invulling. Wat meteen een

nadeel geeft aan artikel 11bis RvS-Wet dat nog steeds slechts een beperkte jurisprudentiële

invulling kent.

Dit kan echter geen reden zijn voor een benadeelde partij om steeds het pad van de burgerlijke

rechter te kiezen, zowel de procedure voor de Raad van State op grond van artikel 11bis RvS-

Wet als een procedure voor de gewone hoven en rechtbanken op grond van de artikelen 1382

e.v. B.W. heeft immers zijn voor- en nadelen.

In wat hierna volgt, worden de voor- en nadelen van beide types van procedures kort tegenover

elkaar afgewogen.

A. Partijen in het geding

1. De verzoekende partij

260. Voor de gewone hoven en rechtbanken kan elke schadelijdende derde een vordering tot

schadevergoeding instellen.

Wat betreft de schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State kan enkel de verzoekende

partij of tussenkomende partij aan verzoekers zijde, in het kader van een beroep ingesteld op

grond van artikel 14, § 1 of 3 RvS-Wet, een vordering op grond van artikel 11bis RvS-Wet

formuleren.466 Elke schadelijdende partij die niet voldoet aan deze hoedanigheid zal zich

genoodzaakt zien om een vordering voor de burgerlijke rechter in te stellen.

2. De partij gehouden tot schadevergoeding

261. Artikel 11bis RvS-Wet bepaalt uitdrukkelijk dat de schadevergoeding tot herstel kan

toegekend worden ten laste van de steller van de handeling. Dit heeft als gevolg dat niet

463 Vergelijk met D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 389-390. 464 Wat deze uiteenzetting betreft wordt grotendeels de structuur gehanteerd zoals in I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 185-226. 465 Cass. 5 november 1920, Pas. 1920, I, 127. 466 Zie supra.

98

iedereen die mee verantwoordelijk is voor de begane onwettigheid in het geding voor de Raad

van State kan worden betrokken.467

262. In dat opzicht dient bovendien rekening gehouden te worden met het electa una via-

principe; een partij die het verzoek tot schadevergoeding heeft ingediend, kan geen burgerlijke


Dit zou dus kunnen betekenen, bij een strikte lezing, dat van zodra de steller van de handeling

voor de Raad van State wordt gedaagd op grond van artikel 11bis RvS-Wet, de rechtzoekende,

die niet alleen door de onwettigheid wordt geschaad maar ook door de fout van een andere

persoon wordt geschaad, geen vordering tot schadevergoeding tegen die andere persoon zou

kunnen instellen voor de gewone hoven en rechtbanken,468 hoewel het electa una via-principe

enkel de bedoeling kan hebben om dezelfde schade die reeds wordt vergoed, geen tweede

maal zou kunnen worden vergoed. Lijdt men echter schade die niet volgt uit de onwettigheid

maar door de fout van een andere persoon dan de steller van de handeling, dan moet een

burgerlijke vordering tegen die persoon mogelijk blijven. De rechtspraak heeft in dit opzicht

nog een pak vragen te beantwoorden.

263. Wat in ieder geval duidelijk is, is dat wanneer er meerdere personen aansprakelijk kunnen

worden gesteld voor de schade die een rechtzoekende heeft geleden, het voordeliger is voor

de rechtzoekende om een vordering in te stellen voor de gewone hoven en rechtbanken. Op

deze manier is men ook zeker dat alle schade zal worden vergoed. Bovendien heeft de

vordering bij de burgerlijke rechter tot gevolg dat alle regresvorderingen in één procedure

kunnen worden afgehandeld, wat ten goede komt van de proceseconomie.

B. Vergoeding die in aanmerking komt

264. In tegenstelling tot het gemeen aansprakelijkheidsrecht, waarbij de rechtzoekende niet

alleen schadevergoeding bij equivalent kan vorderen maar ook een herstel in natura kan

verkrijgen, zoals een verbod om bepaalde handelingen nog te stellen of een bevel tot

handelen, blijkt dat een schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State uitsluitend de

vorm aanneemt van een geldelijke vergoeding.469

Dit kan worden verantwoord door enerzijds de aard van een vernietigingsarrest, dat in principe

een herstel in natura tot gevolg heeft, en anderzijds omdat in het kader van een

annulatieberoep rekening dient gehouden te worden met artikel 36 RvS-Wet, krachtens dit

artikel kan een bevel tot handelen of een onthoudingsplicht worden opgelegd aan de betrokken

overheid. Dit in acht genomen is het niet noodzakelijk dat een herstel in natura kan worden

opgelegd in het kader van de schadevergoeding tot herstel. Het uiteindelijk verleende herstel

zal niet in die mate verschillen dat het voordeliger zou zijn om een schadevergoeding te

vorderen voor de gewone hoven en rechtbanken.

265. De Raad van State is niet verplicht om de volledige schade te vergoeden. Uit artikel 11bis

blijkt het tegendeel, de schadevergoeding tot herstel dient immers te worden toegekend “met

inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang”. Hieruit volgt een

467 Zie supra. 468 I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 209. 469 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 8.

99

verplichting voor de Raad van State om die omstandigheden in acht te nemen, de Raad

beschikt aldus over een zekere matigingsbevoegdheid470. De wetgever heeft ter zake geen

richtlijnen meegegeven over hoe de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State deze

omstandigheden van openbaar en particulier belang dient te beoordelen. De indieners van het

wetsvoorstel lichten doe dat “deze verplichting onder andere gerechtvaardigd [is] door de

noodzaak om een evenwicht te behouden tussen de partij die de nietigverklaring vordert en

de verwerende partij, in die zin dat die laatste niet over de mogelijkheid beschikt om de volgens

haar meest voordelige procedurele weg te kiezen, aangezien ze gebonden is door de keuze

van de partij die de vergoeding vraagt […] Het gaat dus om een autonoom begrip waarvan

aan de Raad van State de zorg wordt overgelaten om geleidelijk aan de modaliteiten te

bepalen in zijn rechtspraak”471.

Dit wordt tevens bevestigd door de afdeling Wetgeving van de Raad van State die stelt dat “de

rechtspraak hiervan de exacte contouren [zal] moeten vastleggen. Gelet op het aan de

rechtzoekende aangereikte alternatief om te kiezen tussen de rechterlijke weg en de

toepassing van het nieuwe artikel 11bis, is het weinig waarschijnlijk dat de door de Raad van

State toegekende vergoeding aanzienlijk kleiner zal zijn dan de vergoeding die het resultaat

zou zijn van de rechtspraak van de gewone rechtbanken want dit zou betekenen dat de

rechtzoekenden hun verzoek tot schadevergoeding niet bij de Raad van State zullen

indienen”472.

Aldus wordt aan het aan de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State overgelaten

om de concrete invulling te geven van het autonome, abstracte begrip van omstandigheden

van openbaar en particulier belang.473

266. Op dit moment is het niet duidelijk in welke mate de omvang van de vergoeding toegekend

door de Raad van State zal verschillen met deze toegekend door de gewone hoven en

rechtbanken ten gevolge van een door de Raad van State vastgestelde onwettigheid van het

overheidsoptreden.

C. Het begrip fout versus het begrip onwettigheid

267. Inzake artikel 11bis RvS-Wet wordt als schadeverwekkende gebeurtenis de onwettigheid

van de handeling in aanmerking genomen. De overheid zal in principe de schade moeten

vergoeden, zonder dat haar enige fout treft en dus ook wanneer de onwettigheid voortvloeit uit

omstandigheden waarmee ze geen uitstaan heeft.474

Artikel 11bis, tweede lid RvS-Wet verwijst, als schadeverwekkende gebeurtenis, naar een

“arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld” en niet naar een vernietigingsarrest. Het

470 RvS sa Poels R. e.a., nr. 234.240, 24 maart 2016. In dit arrest bevestigt de Raad van State uitdrukkelijk zijn matigingsbevoegdheid. “L'article 11bis des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat soumet ainsi l'octroi d'une indemnité réparatrice à la constatation de la présence de trois éléments et contient une modulation". 471 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5/2233/1, 7. 472 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 8. 473 473 I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 210-216 en H. BOCKEN, “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144 Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”, TOO 2013, 433. 474 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 6.

100

volstaat dat een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 14, § 1 of 3 RvS-Wet werd

ingesteld en dat de Raad van State een onwettigheid van de bestreden bestuurshandeling

vaststelt, zonder dat het hierbij noodzakelijk is dat deze handeling wordt vernietigd.

268. Dit in tegenstelling tot het begrip fout dat voor de burgerlijke rechtbanken wordt gebruikt

waar er twijfel heerst over de eenheid of dualiteit van de begrippen ‘onwettigheid’ en ‘fout’.

Volgens de meerderheid moet een eenheidsleer worden gehanteerd volgens welke een

onwettigheid (d.i. de schending van een wettelijk gebod of verbod) wel met een fout is te

vereenzelvigen, behalve bij een onoverkomenlijke dwaling of een andere

rechtvaardigingsgrond).475

269. Met toepassing van de eenheidsleer zou men kunnen denken dat de begrippen ‘fout’

(voor de gewone hoven en rechtbanken) en ‘onwettigheid’ (voor de Raad van State) dezelfde

lading zouden dekken. I. CLAEYS476 merkt terecht op dat een door de Raad van State

vastgestelde onwettigheid ten gevolge van het gelijkheidsbeginsel niet noodzakelijk een fout

is in de zin van artikel 1382-83 BW, hij stelt immers dat een schending van het

gelijkheidsbeginsel slechts als fout is te beschouwen indien ze tegelijkertijd als een

onzorgvuldige handeling kan worden beschouwd.

270. In het geval een onwettigheid wordt vastgesteld in een bestuurshandeling, maar de

benadeelde vreest dat aan de onwettigheid een zorgvuldigheidstoets kan gekoppeld worden

in het kader van een burgerrechtelijke procedure of er een onoverkomelijke dwaling of

rechtvaardigingsgrond477 in het spel is, stelt men beter een vordering in voor de Raad van

State op grond van artikel 11bis RvS-Wet.

D. De aard van het nadeel

271. De aard van het nadeel waarvoor een herstelvergoeding in het kader van artikel 11bis

RvS-Wet kan worden toegekend wordt niet gepreciseerd in het wetsvoorstel. Het advies van

de afdeling Wetgeving, Raad van State stelt enkel dat dit nadeel ‘reeds berokkend, vaststaand

en dadelijk’ moet zijn.478 De aard van het nadeel kan dus net zoals in het gemeenrechtelijk

aansprakelijkheidsrecht zowel van materiële als morele aard zijn.479

272. In het gemeen aansprakelijkheidsrecht moet schade zeker zijn maar is niet vereist dat de

schade reeds berokkend of dadelijk is om voor vergoeding in aanmerking te komen.480 Hieruit

zou men een verschil in invulling kunnen afleiden, maar niets is minder waar. Uit rechtspraak

475 Over de eenheid van onwettigheid en fout inzake overheidsaansprakelijkheid in het gemeen recht, zie uitgebreid: A. ALEN en P. LEMMENS (eds.), Staatsrecht, Brugge, die Keure, 2008, 24-31; D. RENDERS, (ed.), La responsabilité des pouvoirs publics, Brussel, Bruylant, 2016; H. VANDENBERGHE (ed.), Overheidsaansprakelijkheid, Brugge, die Keure, 2005, 295 p.; X. (ed.), La responsabilité des pouvoirs publics, Brussel, Bruylant, 1991, 533 p. 476 I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 203. 477 In de zin van o.m. Cass. 13 mei 1982, Arr.Cass. 1981-82, nr. 547, 1134. 478 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 6. 479 Zie supra. 480 I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 205.

101

van de Raad van State blijkt immers dat de nodige soepelheid aan de dag wordt gelegd

wanneer uit omstandigheden zou blijken dat de schade niet dadelijk of reeds berokkend is.481

E. Oorzakelijk verband

273. Artikel 11bis RvS-Wet vereist dat een schadevergoeding tot herstel slechts kan worden

toegekend indien verzoeker een nadeel heeft geleden omwille van de onwettigheid van de

akte, het reglement of de stilzwijgend afwijzende beslissing. Dit causaal verband tussen

enerzijds de vastgestelde onwettigheid en anderzijds het geleden nadeel wordt niet verder

gepreciseerd in de parlementaire voorbereiding. Daarin wordt alleen gesteld dat de

schadevergoeding tot herstel, hoewel ze gelijkenissen vertoont met de burgerrechtelijke

aansprakelijkheid en de billijkheidsaansprakelijkheid (artikel 11 RvS-Wet), een autonoom

begrip betreft. De ratio legis van de hervorming van de Raad van State bestaat erin om de

benadeelde van een onwettige bestuurshandeling tijd en procedurekosten te besparen en

aldus een alternatief te vormen op een buitencontractuele aansprakelijkheidsvordering voor

de gewone hoven en rechtbanken. In het licht hiervan moet de Raad van State zich wat de

invulling van het begrip ‘causaal verband’ betreft in lijn stellen met de wijze waarop de

burgerlijke rechtbanken dit invullen.

274. Het gemeen recht, voornamelijk door toedoen van het Hof van Cassatie , gaat ervan uit

dat er sprake is van een causaal verband zodra de schade, zoals deze zich in concreto

voordeed, zonder de fout niet of niet op dezelfde wijze zou zijn ontstaan, d.i. de conditio sine

qua non-test. Dit wordt ook wel de equivalentieleer genoemd omdat feitelijke en juridische

causaliteit samen vallen. Er wordt immers geen onderscheid gemaakt naargelang van het

relatieve belang van de verschillende noodzakelijke voorwaarden. De equivalentieleer gaat

bijgevolg uit van de schade zoals die zich in concreto voordeed en niet van de normale,

waarschijnlijke of voorzienbare gevolgen van een bepaald type fout, zoals wel het geval is bij

de leer van de adequate oorzaak of de toepassing van het criterium van de voorzienbare

schade.

275. Uit rechtspraak van de Raad van State kunnen we afleiden dat de equivalentieleer ook

wordt gevolgd in het kader van artikel 11bis RvS-Wet.482

De vrees dat uit het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State483 zou kunnen

afgeleid worden dat een andere invulling aan het begrip ‘causaal verband’ zou worden

gegeven blijkt onterecht te zijn zodat in dit opzicht geen merkwaardig verschil kan worden

opgemerkt in vergelijking met de gemeenrechtelijke invulling van het causaal verband.

F. Procedurele verschillen

276. Artikel 11bis RvS-Wet bepaalt dat het verzoek tot schadevergoeding tot herstel uiterlijk

wordt ingediend zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd

vastgesteld De termijn van zestig dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de

481 Getuige daarvan RvS Van Den Broeck, nr. 233.506, 19 januari 2016 waarbij de behandeling van de vraag tot vergoeding kan wordt opgeschort totdat er meer duidelijkheid is over de nieuwe benoemingsprocedure en de door de Raad van State gevraagde informatie verstrekt is. 482 Zie supra. 483 Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2233/2, 7 zoals aangehaald in I. CLAEYS, “Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in M. VAN DAMME (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 204.

102

onwettigheid of het herstel ervan bij toepassing van de bestuurlijke lus werd vastgesteld, is

een heel korte termijn in vergelijking met de termijn waarbinnen een vordering tot

aansprakelijkheid kan geformuleerd worden voor de gewone hoven en rechtbanken, die vijf

jaar bedraagt vanaf de kennisname van de schade.484 Bovendien wordt de verjaring van de

vordering tot schadevergoeding voor de gewone hoven en rechtbanken gestuit tot het tijdstip

waarop een definitieve beslissing wordt uitgesproken in het kader van een annulatieberoep.485

Deze korte termijn heeft echter als voordeel dat er in het verlengde van het annulatieberoep

kan worden gehandeld, want het verzoek tot schadevergoeding is een accessorium van het

annulatieberoep.486 Dergelijke korte termijn ligt geheel in lijn met de bedoeling van de wetgever

om in een efficiëntere proceseconomie te voorzien487.

Zoals reeds uitvoerig werd uiteengezet brengt de korte termijn voor het indienen van een

schadevergoeding tot herstel wat nadelen met zich mee, die echter door een pragmatische

houding van de Raad van State in grote mate worden beperkt.488

277. De procedure bij de gewone hoven en rechtbanken brengt extra kosten met zich mee en

kan een procedureslag van lange duur tot gevolg hebben. De procedure bij de Raad van State

lijkt proceseconomisch voordeliger te zijn. De vordering moet ingesteld worden binnen de

zestig dagen na een vastgestelde onwettigheid, er zal in principe uitspraak gedaan moeten

worden binnen de twaalf maanden na de kennisgeving van het arrest dat een onwettigheid

vaststelt en er staan quasi geen rechtsmiddelen open tegen de uitspraak van de Raad van

State.489

484 Zie supra. 485 Artikel 2244, lid 2-3 B.W. 486 D. RENDERS, B. GORS en A. PERCY, “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 376. 487 “Het voordeel van het nieuwe stelsel is dat alles voor hetzelfde gerecht wordt geregeld, zodat men niet voor een ander gerecht opnieuw moet beginnen voor de schadevergoeding. Men wint dus tijd”. Parl.St. Senaat 2013-14, nr.5-2232/5, 361. 488 Zie hierover supra. 489 Zie supra, § 5 Procedure.

103

HOOFDSTUK 9: CONCLUSIE

De hervorming van 2014 is een stap in de goede richting naar finale geschillenbeslechting

door de Raad van State.

Een verzoeker zal in veel gevallen geen beroep meer moeten doen op een lange uitputtende

procedureslag voor de burgerlijke rechter om optimaal rechtsherstel te bekomen. Om

uitvoering te geven aan een vernietigingsarrest werd het arsenaal van de Raad van State

uitgebreid door de hervorming. Zo beschikt de Raad van State over een

substitutiebevoegdheid en kan hij in zijn arrest verduidelijkingen geven aan de overheid.

Daarenboven werd de injunctie- en dwangsombevoegdheid geoptimaliseerd en kan de Raad

van State een schadevergoeding tot herstel toekennen aan de benadeelde van een onwettig

overheidsoptreden.

Er is echter een keerzijde, ondanks de goede intenties van de wetgever is er nog heel wat

ruimte voor verbetering.

De Raad van State ziet zich nog steeds genoodzaakt om een vernietiging uit te spreken indien

een onwettigheid, van eender welke aard, wordt vastgesteld. De oplossing lag volgens de

wetgever in het creëren van een bestuurlijke lus, ware het niet dat deze werd vernietigd door

het Grondwettelijk Hof. De Vlaamse decreetgever is echter niet bij de pakken blijven zitten en

heeft inmiddels een nieuwe bestuurlijke lus ingevoerd die de grondwettoets heeft doorstaan.

Voorlopig zien we bij de federale wetgever geen intenties op dat vlak, wat valt te betreuren.

De rechtsmacht van de Raad van State werd door de toevoeging van een tweede lid aan artikel

144 van de Grondwet uitgebreid. De Raad van State zal voortaan kunnen oordelen over de

burgerrechtelijke gevolgen van zijn beslissingen.

Voorlopig wordt met deze uitbreiding spaarzaam omgegaan. Ook dat valt te betreuren. Op

grond van deze bevoegdheid zou het immers mogelijk moeten zijn om in een volwaardige

dwangsombevoegdheid te voorzien.

De eerste en (voorlopig?) enige toepassing van artikel 144, tweede lid van de Grondwet is de

invoeging van artikel 11bis in de RvS-Wet. Krachtens dit artikel is de Raad van State voortaan

bevoegd om een schadevergoeding tot herstel toe te kennen. In het kader van een optimaal

rechtsherstel en een gunstigere proceseconomie is deze evolutie toe te juichen. Voorlopig kent

deze procedure, voornamelijk aan Vlaamse zijde (waar merkelijk minder uitspraken te vinden

zijn), weinig bijval. Hoewel daar in principe weinig reden toe is. We zien immers dat de Raad

van State in zijn eerste rechtspraak opvallend pragmatisch te werk gaat en de procedure

zoveel mogelijk in lijn probeert te stellen met het gemeenrechtelijk aansprakelijkheidsrecht.

Daarenboven komt nog dat een verzoeker geen fout zal moeten bewijzen in het kader van een

vordering gegrond op artikel 11bis RvS-Wet. De loutere vaststelling van een onwettigheid zal

immers volstaan.

De bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding tot herstel toe kennen staat

nog in zijn kinderschoenen en moet bijgevolg de ruimte gegund worden om te groeien. Dat zal

in de eerste plaats moeten gebeuren door een aantal wetgevende ingrepen en anderzijds door

een jurisprudentiële invulling. Net daarom is het voorlopig te vroeg om conclusies te trekken.

104

De eerste stap is gezet, maar is nog een lange weg te gaan naar volwaardige finale

geschillenbeslechting door de Raad van State.

BIBLIOGRAFIE490

RECHTSLEER

Bijdragen uit boeken

ANDERSEN, R., “La modulation dans le temps des effets des arrêts d’annulation du Conseil

d’Etat", in X. (ed.), Liège, Strasbourg, Bruxelles: parcours des droits de l’homme. Liber

amicorum Michel Melchior, Limal, Anthemis, 2010, 381-395.

BOULLART, S., “De bestuurlijke lus en de administratieve lus vanuit het oogpunt van de

rechtsbescherming van de rechtsonderhorige”, in TAELMAN, P. (ed.), XLIste Postuniversitaire

cyclus Willy Delva 2014-2015. Efficiënt procederen voor een goede rechtsbedeling, Mechelen,

Wolters Kluwer, 2016, 424-458.

CLAEYS, I., "Schadevergoeding wegens een onwettige bestuurshandeling voor de hoven en

rechtbanken of voor de Raad van State: een moeilijke keuze?”, in VAN DAMME, M. (ed.), De

hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 185-226.

DELPEREE, F., "Faut-il supprimer le Conseil d’Etat?", in X. (ed.), Liber amicorum Robert

Andersen, Brussel, Bruylant, 2009, 187-197.

DONNAY, L. en PÄQUES, M., "L’indemnité réparatrice, entre questions existentielles et

reponses raisonnables", in RENDERS, D., La responsabilité des pouvoirs publics, Brussel,

Bruylant, 2016, 127-164.

DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch

administratief recht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2014, 1459 p.

LEFRANC, P., “Heeft de bestuurlijke lus nog een toekomst in de Raad van State?”, in

GOOSSENS, B., LOIX, Y. en SEBREGHTS, F. (eds.), Tussen algemene belang en toegewijde

zorg. Liber Amicorum Hugo Sebreghts, Antwerpen, Intersentia, 2014, 205-213.

LEFRANC, P., “Over het lot van de gevolgakte na een vernietigingsarrest”, in COOREMAN,

I., LINDEMANS, D. en PEETERS, L. (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad

van State, Brugge, die Keure, 2012, 117-149.

LINDEMANS, D., "De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State", in COOREMAN,

I., LINDEMANS, D. en PEETERS, L. (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad

van State, Brugge, die Keure, 2012, 3-80.

490 Enkel de meest belangwekkende rechtsleer is in dit overzicht opgenomen.

105

LUST, J., “De gevolgen van vernietigingsarresten. Ban het buikgevoel”, in COOREMAN, I.,

LINDEMANS, D. en PEETERS, L. (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van

State, Brugge, die Keure, 2012, 81-116.

LUST, S., Integraal rechtsherstel door administratieve rechtscolleges, Brugge, die Keure,

2016, 63 p.

LUST, S., SCHOLLEN, P. en VERBIST, S. (eds.), Actualia rechtsbescherming tegen de

overheid, Antwerpen, Intersentia, 2014, X + 164 p.

LUST, S., “Injunctie en dwangsom voor de Raad van State”, in M. VAN DAMME (ed.), De

hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 125-184.

MATHY, I., "Le nouveau contentieux de l’indemnité réparatrice: le juge administratif à l’assaut

du droit civil?", in VISEUR, F. en PHILIPPART, J., La justice administrative, Brussel, Larcier,

2015, 189-231.

MERCKAERT, M., "Artikel 144 van de Grondwet en het toekennen van schadevergoeding tot

herstel door de Raad van State", in ALEN, A., DALLE, B., MUYLLE, K., PAS, W., VAN

NIEUWENHOVE, J. en VERRIJDT, W. (eds.), Het federale België na de Zesde

Staatshervorming, Brugge, die Keure, 2014, 236-254.

NEURAY, J.-F., “Quand l’accessoire nuit au principal, ou la fin annoncée du contentieux de

l’excès de pouvoir”, in X. (ed.), D’urbanisme et d’environnement. Liber amicorum Francis

Haumont, Brussel, Bruylant, 2015, 993-1005.

OPDEBEEK, I., "De Raad van State en de dwangsom", in DEBERSAQUES, G., VAN DAMME,

M., DE CLERCQ, S. en LAENEN, G. (eds.), Rechtsbescherming door de Raad van State 15

jaar procedurele vernieuwing, Brugge, die Keure, 2004, 317-353.

PIRSON, A. en VRANCKEN, M., "La réparation du dommage causé par l’illégalité d’un acte

administratif et l’indemnité réparatrice: à quel saint se vouer?", in DURVIAUX, A.L. en

PÄQUES, M., Droit administratif et contentieux, Brussel, Larcier, 2016, 27-75.

STEVENS, F., “De lijdensweg naar een Raad van State in België (1831-1946)”, in D’HOOGHE,

D., DEKETELAERE, K. en DRAYE, A.M. (eds.), Liber amicorum Marc Boes, Brugge, die

Keure, 2011, 475-490.

VANDAELE, A.-S., “Dwangsommen voor de administratieve rechtscolleges”, in TAELMAN, P.

(ed.), XLIste Postuniversitaire cyclus Willy Delva 2014-2015. Efficiënt procederen voor een

goede rechtsbedeling, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 720-751.

VAN DAMME, M. (ed.), De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, 331

p.

VAN ORSHOVEN, P., “Twee maten en twee gewichten. Over scheiding der machten,

jurisdictioneel pluralisme, administratieve rechtscolleges, de Raad van State en de

grondwettelijke beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie”, in ALEN, A., JOOSTEN, V.,

106

LEYSEN, R. en VERRIJDT, W. (eds.), Liberae cogitationes. Liber amicorum Marc Bossuyt,

Antwerpen, Intersentia, 2013, 831-847.

VANPRAET, J., Vlaamse bestuursrechtscolleges in een grondwettelijk perspectief. Grenzen

en mogelijkheden van een Vlaamse justitie, Brugge, die Keure, 2015, 33-36.

VANPRAET, J., Vlaamse bestuursrechtscolleges in een grondwettelijk perspectief. Grenzen

en mogelijkheden van een Vlaamse justitie, Brugge, die Keure, 2015, 101 p.

Bijdragen uit tijdschriften

BOCKEN, H., “De kers op de taart? De herziening van artikel 144 van de Grondwet en de

Raad van State”, TPR 2012, 7-25.

BOCKEN, H., “Beter een vogel in de hand dan tien in de lucht? De wijziging van art. 144

Grondwet en de bevoegdheid van de Raad van State om schadevergoeding toe te kennen”,

TOO 2013, 428-438.

BOULLART, S. en VERMEIRE, N., "Het bekomen van schadevergoeding bij de Raad van

State", RABG 2014, 482-483.

BREWAEYS, E., “Raad van State. Procesrechtelijke vernieuwingen – deel 1”, NjW 2014, 426-

447.

BREWAEYS, E., “Raad van State. Procesrechtelijke vernieuwingen – deel 2”, NjW 2014, 482-

496.

CUVELIER, B., JOASSART, M. en BORN, R., "La genèse de la réforme du Conseil d’Etat",

APT 2016, 213-234.

DEBERSAQUES, G. en F. EGGERMONT., "De hervorming van de Raad van State 2014: een

eerste analyse van de voornaamste nieuwigheden”, RW 2013-14, 1403-1423.

DE WOLF, Ch., "De bestuurlijke lus is dood, lang leve de bestuurlijke lus", TOO 2015, 467-

475.

DUMONT, H., EL BERHOUMI, M. en HACHEZ, I., La sixième réforme de l’état: l’art de ne pas

choisir ou l’art du compromis, Brussel, Larcier, 2015, 41-54.

GLANSDORFF, F., “L’indemnité réparatrice: une nouvelle compétence du Conseil d’Etat vue

par un civiliste”, JT 2014, 474-479.

GOOSSENS, J., "Grondwettelijk Hof vernietigt bestuurlijke lus bij Raad van State",

Juristenkrant 2015, nr. 313, 9.

GOOSSENS, J. en MOLLIN, J., “Vlinderakkoord kondigt hertekening gerechtelijk landschap

aan via artikel 144 Grondwet”, CDPK 2012, 76-105.

107

GOOSSENS, J., “De vervaagde grens tussen burgerlijke en administratieve rechter”, TBP

2014, 275-294.

JOASSART, M., “Premier aperçu de la réforme du Conseil d’Etat”, CDPK 2015, 50-79.

LAGASSE, D. en B. GRIBOMONT., “Exit la boucle administrative?”, APT 2016, 251-259.

LUST, S., "De Raad van State hervormd? Een eerste verkenning van enkele

hervormingsvoorstellen”, RABG 2013, 884-898.

MATHIEU, C., "De nieuwe bevoegdheid van de Raad van State: de schadevergoeding tot

herstel. Vraag naar de implementeringswijze, doeltreffendheid en noodzaak”, Jura Falconis

2013-2014, nr. 50, 77-111.

MATHIEU, C., “De Raad van State geeft geleidelijk aan vorm aan de schadevergoeding:

antwoorden en nieuwe vragen”, CDPK 2016, 40-54.

MULLER, F., "Le Conseil d’Etat: un accident de l’histoire?", JT 2013, 613-614.

NIHOUL, M., "Le maintien d’effet(s) de l’acte annulé étendu aux actes administratifs

individuels: entre acharnement thérapeutique et soin palliatif", APT 2016, 274-303.

PÄQUES, M., "Le juge d’annulation et l’indemnisation", APT 2012, 232-237.

RENDERS, D., GORS, B. en PERCY, A., “L’indemnité réparatrice”, APT 2016, 355-390.

VANDAELE, A.-S., "Bezint eer ge begint: enkele bedenkingen bij de herziening van artikel 144

G.W.”, CDPK 2012, 263-271.

VANDAELE, A.-S., "Schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State en de interpretatie

van het actueel belang", RW 2015-16, 803-814.

VAN DAMME, N., “Le pouvoir d’injonction avec astreinte”, APT 2016, 260-273.

VAN EECKHOUTTE, D., “L’astreinte et l’injonction dans le contentieux administratif en

Belgique”, APT 2010, 426-434.

VERHELST, G., “Raad voor Vergunningsbetwistingen en Miliehandhavingscollege krijgen

bestuurlijke lus 2.0”, RW 2015-16, 923-939.

VERSTRAELEN, S., “De dwangsom: nog steeds een potentieel belangrijk instrument om een

moedwillige overheid bij te sturen”, (noot onder GwH, nr. 56/2014, 27 maart 2014), TBP 2015,

24-28.

X., “De Raad van State: staatsgevaarlijk? Over heden, verleden en toekomst van het

administratief contentieux”, Juristenkrant 2012, nr. 254, 14.

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent...andere organen dan de gewone hoven en rechtbanken...

Documents

Transcript of Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent...andere organen dan de gewone hoven en rechtbanken...