DE WISSELWERKING TUSSEN ADMINISTRATIEVE EN ... · sanctionering te lokaliseren. De thesis zal ten...
128
Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2016-2017 DE WISSELWERKING TUSSEN ADMINISTRATIEVE EN STRAFRECHTELIJKE SANCTIONERING Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door Jasper Baert 01203602 Promotor: Prof. Dr. Philip Traest Commissaris: Jan Roelandt
Transcript of DE WISSELWERKING TUSSEN ADMINISTRATIEVE EN ... · sanctionering te lokaliseren. De thesis zal ten...
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2016-2017
DE WISSELWERKING TUSSEN ADMINISTRATIEVE EN
STRAFRECHTELIJKE SANCTIONERING
Masterproef van de opleiding
‘Master in de rechten’
Ingediend door
Jasper Baert
01203602
Promotor: Prof. Dr. Philip Traest
Commissaris: Jan Roelandt
2
3
Voorwoord
Het schrijven van de masterproef vormt het orgelpunt van de vijfjarige opleiding tot ‘master
in de rechten’. Zowel bij het schrijven van deze masterproef als tijdens de hele opleiding heb
ik steeds kunnen rekenen op de steun van mijn familie.
Ik wens dan ook mijn ouders, grootouders en broer te bedanken. Zij stonden altijd klaar om
mij te helpen, elk met hun middelen. Daarnaast is ook een woord van dank op zijn plaats aan
het adres van mijn promotor, Prof. Dr. Philip Traest en mijn commissaris, dhr. Jan Roelandt
die mij beiden met enthousiasme hebben geholpen bij het schrijven van mijn eindwerk.
Ik hoop oprecht dat de lezer enige vorm van welbehagen en nieuwe inzichten kan vinden bij
het lezen van de thesis.
4
5
Inhoudstafel
Voorwoord
Inhoudstafel
Algemene inleiding
1. Inleiding ........................................................................................................................... 11
a. Situering strafrechtelijke sanctionering ........................................................................ 11
i. Begrip ....................................................................................................................... 11
1. De strafvordering .................................................................................................. 11
2. Strafrechtelijke sancties ........................................................................................ 12
ii. Strafrechtelijke waarborgen ..................................................................................... 14
b. Situering administratieve sanctionering ....................................................................... 16
i. Begrip ....................................................................................................................... 16
ii. Voordelen ................................................................................................................. 18
iii. Vergelijking met strafrechtelijke sanctionering ................................................... 19
c. Waarom is er nood aan een alternatieve vorm van sanctionering? .............................. 20
i. Historische achtergrond ............................................................................................ 20
ii. Het sepotbeleid ......................................................................................................... 21
iii. Straffeloosheid, feiten of fictie? ........................................................................... 23
1. Strafvervolging ..................................................................................................... 24
2. Strafuitvoering ...................................................................................................... 24
d. Non Bis In Idem ........................................................................................................... 25
i. Begrip ....................................................................................................................... 25
ii. Rechtspraak .............................................................................................................. 26
1. Europese rechtspraak ............................................................................................ 26
a. ‘Idem’ ............................................................................................................. 27
i. Oorspronkelijke rechtspraak van het EHRM .............................................. 27
ii. Arrest Zolotukhin ........................................................................................ 29
iii. Arrest Routsalainen ..................................................................................... 31
b. Strafrechtelijk karakter van een sanctie .......................................................... 32
2. Belgische rechtspraak ........................................................................................... 33
a. Hof van Cassatie ............................................................................................. 33
b. Grondwettelijk Hof ......................................................................................... 35
2. De GAS-wetgeving .......................................................................................................... 37
6
a. Situering ....................................................................................................................... 37
i. GAS als onderdeel van bestuurlijke handhaving ..................................................... 37
ii. Overlast .................................................................................................................... 38
iii. De gemeentelijke administratieve sanctie, quid? ................................................. 40
1. Evolutie ................................................................................................................ 40
a. Wet van 13 mei 1999 ...................................................................................... 40
b. Periode 1999-2013 .......................................................................................... 42
c. Wet van 24 juni 2013 ...................................................................................... 46
2. GAS-inbreuken ..................................................................................................... 47
3. Mogelijke sancties ................................................................................................ 49
b. De GAS-procedure ....................................................................................................... 50
i. GAS-procedure ......................................................................................................... 51
1. Vaststelling inbreuk .............................................................................................. 51
2. Verdere afhandeling ............................................................................................. 52
a. Sanctionerend ambtenaar ................................................................................ 52
b. Louter administratieve inbreuken ................................................................... 53
c. Gemengde inbreuken ...................................................................................... 53
i. Verzending van de vaststelling ................................................................... 53
ii. Vervolg van de procedure ........................................................................... 55
ii. Stilstaan en parkeren ................................................................................................ 55
iii. Beroep .................................................................................................................. 57
c. Verhouding GAS tot de klassieke strafvordering ........................................................ 58
i. Keuze tussen GAS en gewone strafrechtelijke vervolging ...................................... 58
1. Keuze in de politieverordening ............................................................................ 58
2. Keuze bij de vaststelling van een inbreuk ............................................................ 60
ii. Rol van het Openbaar Ministerie.............................................................................. 61
1. Scharnierfunctie van het parket ............................................................................ 61
2. Het Openbaar Ministerie in de beroepsprocedure ................................................ 63
3. Het protocolakkoord ............................................................................................. 64
iii. Artikel 6 EVRM en GAS ..................................................................................... 66
iv. Knelpunten ............................................................................................................... 70
1. Problemen van eenvormigheid ............................................................................. 70
2. Rechten van het slachtoffer .................................................................................. 71
3. Het gerechtelijk landschap en de protocolakkoorden........................................... 72
4. (Te) zware procedure? .......................................................................................... 73
7
5. De beperkte toepassing van de zware gemengde inbreuken ................................ 74
d. Een blik over de noordelijke grenzen: het Nederlandse systeem ................................. 74
i. Waarom rechtsvergelijking met Nederland? ............................................................ 75
ii. De bestuurlijke strafbeschikking voor overlast als voorbeeld voor België? ............ 76
1. De bestuurlijke strafbeschikking, quid? ............................................................... 76
2. Mogelijke lessen voor België ............................................................................... 77
e. Beoordeling van de wisselwerking tussen de GAS en de klassieke strafrechtelijke
vervolging ............................................................................................................................. 79
3. De fiscale administratie in de una via-wet ....................................................................... 81
a. Situering ....................................................................................................................... 81
i. Fiscaal straf(proces)recht ......................................................................................... 81
1. Materieel fiscaal strafrecht ................................................................................... 81
2. Formeel fiscaal strafrecht ..................................................................................... 81
ii. De fiscaal-administratieve sanctionering ................................................................. 83
1. Bevoegdheid van de fiscale administratie ............................................................ 83
2. De fiscaal-administratieve sancties ...................................................................... 84
a. De belastingverhoging .................................................................................... 84
b. De fiscale boete .............................................................................................. 86
b. De una via-wet ............................................................................................................. 86
i. Voorgeschiedenis ..................................................................................................... 86
ii. De una via-wet van 20 september 2012 ontleed ...................................................... 89
1. Una via-principe ................................................................................................... 89
2. Una via-overleg .................................................................................................... 91
a. Algemeen ........................................................................................................ 91
b. Uitwerking van het overleg ............................................................................ 93
c. Actoren in het overleg .................................................................................... 95
3. Verhoging van de strafrechtelijke geldboetes ...................................................... 96
iii. Nasleep ................................................................................................................. 97
1. Rechtspraak van het Grondwettelijk Hof ............................................................. 97
2. Vlaams reparatiedecreet ....................................................................................... 99
3. Toekomst? .......................................................................................................... 100
a. Fiscaal strafrecht ........................................................................................... 100
b. Una via .......................................................................................................... 101
c. Verhouding ‘una via’ tot de klassieke strafvordering ................................................ 102
i. Keuze tussen administratieve vervolging en strafrechtelijke vervolging ............... 102
8
1. Criteria ................................................................................................................ 102
2. Stroomschema van de te volgen regels bij de una via-keuze ............................. 104
a. Eerste hypothese: eenvoudige fiscale fraude ................................................ 104
b. Tweede hypothese: ernstige en/of georganiseerde fiscale fraude en/of
waarvoor specifieke maatregelen noodzakelijk zouden kunnen zijn die tot de
bevoegdheid van de rechterlijke macht behoren. ................................................... 104
ii. Knelpunten ............................................................................................................. 105
1. Registratie- en successierechten ......................................................................... 105
2. Una via en de minnelijke schikking ................................................................... 106
3. Una via-regeling verenigbaar met non bis in idem? .......................................... 106
d. Beoordeling van de wisselwerking tussen de fiscaal-administratieve sanctionering en
de klassieke strafrechtelijke sanctionering ......................................................................... 107
4. Conclusie ........................................................................................................................ 111
Bibliografie
9
Algemene Inleiding
Beccaria zag in de 18e eeuw, toen hij zijn bekende traktaat, Trattato dei delitti e delle Pene,
schreef, een strafrecht dat slechts als ultimum remedium dienst kan doen. Enkel wanneer het
echt noodzakelijk is om over te gaan tot bestraffing kan strafrecht een rol spelen. Strafrecht
mag slechts een laatste redmiddel zijn wanneer al de rest faalt. Toen al zagen de
rechtsgeleerden dat uit een te omvangrijk strafrecht, overbelasting van het gerechtsapparaat
kan voortvloeien.
Het viel evenwel anders uit. Het strafrecht is vandaag allerminst als een ultimum remedium te
beschouwen. In de loop der eeuwen is het strafrecht uitgegroeid tot een heel ingewikkeld
kluwen van regelgeving waar andere rechtstakken zijn binnengeslopen. Het typevoorbeeld
daarvan is het Sociaal Strafwetboek, waar strafrecht wordt gebruikt om de naleving van de
sociale wetgeving te waarborgen. En het sociaal recht is maar één van de vele voorbeelden
waar andere rechtstakken met het strafrecht zijn verwikkeld geraakt.
Zoals Beccaria en zijn tijdsgenoten al hadden voorspeld, zorgt een te breed spectrum van
gedragingen die strafbaar worden gesteld voor overbelasting van het gerechtsapparaat.
Hierdoor komt de rechtvaardigheid van ons strafrechtssysteem in gedrang. Vanaf het ogenblik
dat de vervolging van misdrijven niet meer optimaal kan werken, loeren willekeur en
straffeloosheid om de hoek. Alternatieven zijn dus gewenst om het strafrechtsapparaat
enigszins te ontlasten.
Het is hier dat administratieve sanctionering aan de oppervlakte komt als hét alternatief bij
uitstek. Via deze weg is het mogelijk dat andere instanties dan de klassieke
strafrechtsinstanties zorgen voor de beteugeling van (maatschappelijk) ongewenste
gedragingen.
Essentieel bij zo’n systeem van administratieve beteugeling is dat er duidelijke procedures
moeten worden uitgewerkt die perfect zijn afgestemd op de klassieke strafprocedures. De
twee moeten elkaar perfect aanvullen. Zo niet, dan stort het systeem in elkaar en worden
dubbele bestraffingen of net het omgekeerde, straffeloosheid, schering en inslag.
Samenvattend kan men stellen dat een wisselwerking tussen administratieve en
strafrechtelijke sanctionering noodzakelijk is.
10
Het is precies deze wisselwerking die zal onderzocht worden. Er zal onderzocht worden hoe
administratieve en strafrechtelijke sanctionering zich tegenover elkaar verhouden en op basis
van welke criteria een keuze wordt gemaakt voor het te verkiezen sanctioneringsmechanisme.
Er zal daarbij gekeken worden naar de moeilijkheden en zaken die nog voor verbetering
vatbaar zijn.
De thesis zal daarvoor aanvangen met een beknopte omschrijving van de kernbegrippen
administratieve en strafrechtelijke sanctionering waarna de problematiek en noodzaak van een
wisselwerking tussen beide kernbegrippen wordt toegelicht. Vervolgens worden verschillende
domeinen van administratieve sanctionering toegelicht om op die manier de verhouding met
de klassieke strafvordering nader te kunnen bekijken. Hiervoor worden twee belangrijke
domeinen uitgelicht: de gemeentelijke administratieve sancties en sanctionering in het fiscaal
recht in het licht van de una via-wet. Er bestaat immers geen algemeen systeem van
administratieve sanctionering waardoor elke rechtstak afzonderlijk moet worden bekeken.
De thesis tracht een antwoord te vinden op de vele vragen die niet alleen in de juridische
wereld aan bod komen maar ook reeds uitvoerig werden besproken in de media. Helaas loopt
men in dat laatste geval het risico om een vertekend en niet-exhaustief beeld te krijgen van de
problematiek. Daarom zal deze thesis op een juridisch-wetenschappelijke wijze de
wisselwerking tussen administratieve en strafrechtelijke sanctionering onderzoeken. Op het
einde van de thesis is het de bedoeling een antwoord te hebben op de vraag hoe deze
wisselwerking concreet wordt uitgewerkt in het Belgisch staatsbestel.
11
1. Inleiding
a. Situering strafrechtelijke sanctionering
i. Begrip
Strafrechtelijke sanctionering is zo oud als de straat. Al reeds in de prehistorie werd degene
die de groep schade toebracht, verbannen uit het territorium. Strafrechtelijke sanctionering is
op een of andere manier altijd al inherent aan de samenleving geweest. De invulling van dit
begrip daarentegen is veranderlijk en onderhevig aan de maatschappelijke context van de
tijdsperiode en plaats waarin men zich bevindt. Het is evenwel niet de bedoeling om een
studie te maken van de evolutie van het begrip strafrechtelijke sanctionering, daarom zal
hieronder enkel aandacht worden besteed aan het huidige Belgisch strafrechtelijk systeem en
de verschillende sancties die hieraan verbonden zijn.
Wanneer men de wisselwerking tussen administratieve en strafrechtelijke sanctionering wil
onderzoeken is het m.i. nodig om een zeker basisinzicht te hebben in de strafrechtelijke
procedure om op die manier makkelijker verschilpunten tussen beide vormen van
sanctionering te lokaliseren. De thesis zal ten slotte uitgaan van verschillende rechtsgebieden
waarin administratieve sanctionering zit ingebakken. De wisselwerking met de strafrechtelijke
procedure zal telkens vanuit dat specifiek rechtsgebied en de administratieve sanctionering die
eraan verbonden is, worden behandeld. Dit omdat de administratieve procedures zelf
onderling verschillen, in tegenstelling tot strafrechtelijke sanctionering. Hier wordt voor al de
materies waar de strafrechtsketen mee te maken krijgt, in hoofdlijnen dezelfde procedure
toegepast.
1. De strafvordering
Vooraleer men tot een strafrechtelijke veroordeling kan komen, dienen twee fases te worden
doorlopen: het inquisitoire vooronderzoek en de accusatoire terechtzitting.
Het vooronderzoek verloopt schriftelijk via de vorming van een strafdossier, dat de basis zal
vormen voor de latere terechtzitting. Verder gebeurt het vooronderzoek ook heimelijk. In
principe wordt geen informatie losgelaten tegenover de verdachte en het slachtoffer, laat staan
tegenover derde partijen. Het vooronderzoek wordt ook niet op tegenspraak gedaan. Het is
niet de bedoeling dat de verdachte hier al reeds verweermiddelen moet aanvoeren.
12
Men moet er ook op wijzen dat het vooronderzoek twee vormen kan aannemen: het
opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek. Het grote verschil tussen die twee
vormen bevindt zich in het feit dat het opsporingsonderzoek wordt gevoerd door de procureur
des Konings en het gerechtelijk onderzoek door de onderzoeksrechter.1 Dit laatste is nodig
wanneer het onderzoek vereist dat er dwangmaatregelen worden gebruikt. Er is evenwel nog
een tussenweg. Sinds 1998 bestaat de figuur van de mini-instructie waardoor zulke
dwangmiddelen ook kunnen worden bevolen door de onderzoeksrechter in het kader van een
opsporingsonderzoek dat verder wordt gevoerd door de procureur des Konings.2
Eens het vooronderzoek is afgerond en er beslist wordt om de zaak voor de rechtbank te
brengen, komt men in de fase van het onderzoek ter terechtzitting. Door het accusatoire
karakter hiervan verloopt de procedure nu mondeling, door middel van debatten die op
tegenspraak gebeuren.3 Ook de weg van het heimelijk karakter wordt verlaten. Er geldt (in
principe) openbaarheid van terechtzitting alsook van de uitspraak.4 Bij de uitspraak heeft de
rechter de mogelijkheid om een strafrechtelijke sanctie op te leggen. Deze worden hieronder
op beknopte wijze beschreven.
2. Strafrechtelijke sancties
Het strafrecht kent een breed gamma aan straffen. Er dient hier een onderscheid te worden
gemaakt tussen de hoofdstraffen en de bijkomende straffen. De eerste categorie van straffen
kunnen autonoom worden opgelegd, ze bestaan dus op zichzelf. De bijkomende straffen
kunnen zoals de benaming al doet vermoeden niet alleenstaand worden uitgesproken door de
strafrechter. Ze moeten samen met een hoofdstraf worden opgelegd.5
Men kent in het Belgisch recht vijf hoofdstraffen. De eerste en misschien wel meest in het oog
springende is de vrijheidsstraf. Hieronder valt de opsluiting in het geval van misdaden
(tijdelijk vanaf vijf jaar en tot veertig jaar maximum of levenslang)6, de correctionele
gevangenisstraf (vanaf acht dagen tot vijf jaar)7, de politionele gevangenisstraf (één tot zeven
1 C. VAN DEN WYNGAERT m.m.v. B. DE SMET, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, deel 2,
Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2014, 582-583 en 589. 2 B. DE SMET, “Mini-instructie”, OSS 2008, afl. 59, 141-144. 3 F. DERUYCK, Overzicht van het Belgisch strafprocesrecht, Brugge, Die Keure, 2014, 187. 4 Art. 148 en 149 van de Grondwet. 5 A. DE NAUW en F. DERUYCK, Overzicht van het Belgisch algemeen strafrecht, Brugge, Die Keure, 2015, 124
e.v. 6 Art. 8 en 9 Sw. 7 Art. 25, eerste lid Sw.
13
dagen)8 en ten slotte de hechtenis voor politieke misdrijven (tijdelijk of levenslang)9. Verder
kent men ook de werkstraf als hoofdstraf10, en meer recent, de autonome probatiestraf11
alsook de straf onder elektronisch toezicht.12
De laatste strafrechtelijke hoofdstraf, die tevens de vorm van een bijkomende straf kan
aannemen, is de geldboete.13 In het kader van deze thesis verdient de geldboete bijzondere
aandacht. De geldboete is namelijk naast een veelgebruikte strafrechtelijke sanctie een zeer
populaire administratieve sanctie.
Onder de bijkomende straffen dienen drie categorieën te worden onderscheiden naargelang
het type misdrijf waarop de straf betrekking heeft. Ten eerste zijn er de bijkomende straffen
die in het kader van alle misdrijven kunnen worden opgelegd. Concreet gaat het hier over de
geldboete en de verbeurdverklaring. Ten tweede zijn er de bijkomende straffen voor misdaden
en wanbedrijven, zijnde: de terbeschikkingstelling van de strafuitvoeringsrechtbank, de
ontzetting uit burgerlijke en politieke rechten en nog enkele specifieke straffen die betrekking
hebben op een concreet misdrijf (bv. beroepsverbod, verval recht tot sturen, etc.). Ten derde
en ten laatste kent men de bijkomende straffen die enkel bij misdaden kunnen worden
opgelegd. Deze zijn de afzetting (van titels, graden, openbare ambten, bedieningen en
betrekkingen14) en de bekendmaking van de veroordeling.15
Er dient te worden opgemerkt dat bovenstaande (summiere) opsomming van strafrechtelijke
sancties relevant is in het kader van bestraffing van natuurlijke personen. Voor rechtspersonen
zijn niet alle straffen toepasselijk vanwege de aard van een rechtspersoon. Een vrijheidsstraf
bijvoorbeeld is logischerwijze niet mogelijk voor een rechtspersoon. Het strafwetboek bepaalt
echter enkele specifieke straffen voor rechtspersonen.16
De geldboete17 is uiteraard wel een mogelijke strafsanctie voor rechtspersonen. Daarnaast kan
de ontbinding van de rechtspersoon worden uitgesproken18, kan een tijdelijk of definitief
8 Art. 28 Sw. 9 Art. 10 en 11 Sw. 10 Art. 37quinquies Sw. 11 Art. 37octies Sw. 12 Art. 37ter Sw. 13 Art. 38 Sw. (voor natuurlijke personen) 14 Art. 19 Sw. 15 A. DE NAUW en F. DERUYCK, Overzicht van het Belgisch algemeen strafrecht, Brugge, Die Keure, 2015, 125-
145. 16 P. WAETERINCKX, De strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de rechtspersoon en zijn leidinggevenden,
Mortsel, Intersentia, 2011, 89-95. 17 Art. 41bis Sw. (voor rechtspersonen) 18 Art. 35 Sw.
14
verbod worden opgelegd om een werkzaamheid te verrichten19, kunnen tijdelijk of definitief
één of meer inrichtingen gesloten worden20 en kan het vonnis of arrest gepubliceerd of
verspreid worden.21
ii. Strafrechtelijke waarborgen
Het strafrechtelijk systeem kent enkele waarborgen in hoofde van de verdachte in de
onderzoeksfase en de beklaagde of beschuldigde22 tijdens de terechtzitting. Deze waarborgen
moeten de rechtsonderhorige die al dan niet een misdrijf heeft gepleegd, beschermen tegen
mogelijke misbruiken. Gezien de sociale, financiële, materiële en psychisch nadelige
gevolgen van een strafrechtelijke veroordeling is een systeem waarbij de rechten van de
verdachte of beklaagde op één of meer manieren gevrijwaard worden, wenselijk te noemen.
Het strafproces kent zowel in zijn onderzoeksfase als tijdens de fase van de terechtzitting een
groot formalisme. Deze procedurele waarborgen zijn hoofdzakelijk terug te vinden in het
Wetboek van Strafvordering.
Wanneer men in het vooronderzoek bewijs tracht te vergaren moet men opletten dat men
hierbij geen procedurele waarborgen en rechten van de verdachten schendt. In voorkomend
geval kan de nietigheid van het bewijs worden uitgesproken. Sinds het Antigoon-arrest van
het Hof van Cassatie23 zijn er drie gronden waarop deze nietigheden kunnen worden
uitgesproken. In 2013 heeft de wetgever deze gronden in het Wetboek van Strafvordering
ingeschreven.24 Er wordt tot nietigheid besloten van het onrechtmatig verkregen
bewijsmateriaal wanneer:25
- De naleving van de betrokken vormvoorwaarden wordt voorgeschreven op straffe van
nietigheid.
- De begane onregelmatigheid de betrouwbaarheid van het bewijs heeft aangetast.
- Het gebruik van het bewijs in strijd is met het recht op een eerlijk proces.
19 Art. 36 Sw. 20 Art. 37 Sw. 21 Art 37bis Sw. 22 De term ‘beklaagde’ slaat op een persoon die terechtstaat voor een politie of correctionele rechtbank, de term
‘beschuldigde’ wordt gebruikt voor een assisenproces. Hierna zal de term ‘beklaagde’ consequent worden
gebruikt om de persoon die het voorwerp uitmaakt van een strafrechtelijk proces aan te duiden. 23 Cass. 14 oktober 2003, P.03.0762.N. 24 X., “Antigoon in wet”, Juristenkrant 2013, afl. 278, 2. 25 Art. 32 VTSv.
15
Artikel 6 EVRM waarborgt het recht op een eerlijk proces. Dit houdt onder andere in dat de
strafrechter onafhankelijk en onpartijdig moet zijn en dat het strafproces binnen een redelijke
termijn moet worden afgehandeld. Daarnaast veronderstelt het recht op een eerlijk proces ook
dat er een recht van verdediging moet zijn. De verdachte moet de mogelijkheid hebben om de
tenlasteleggingen tegen te spreken en dit met gelijke wapens. Iedere procespartij moet
dezelfde middelen kunnen aanwenden en in het bezit van dezelfde stukken worden gesteld.26
Een ander belangrijk begrip in artikel 6 EVRM is het vermoeden van onschuld. Artikel 6, 2e
lid van het EVRM zegt letterlijk dat “een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor
onschuldig [wordt] gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.” Dit
veronderstelt onder meer dat er geen straf mag worden opgelegd op basis van een
onweerlegbaar vermoeden en dat er steeds een link moet zijn tussen de veroordeelde en de
strafbare gedraging.27
Wanneer men specifiek naar de strafrechtelijke sancties gaat kijken, kan men ook enkele
belangrijke waarborgen terugvinden. Ten eerste is er het wettelijk karakter van de opgelegde
straf. Het legaliteitsbeginsel dat zich vertaalt in het adagium ‘nulla poena sine lege’ zit
ingebakken in ons strafrecht.28 De strafwet moet zo geformuleerd zijn dat eenieder weet of
kan weten welke gedragingen strafbaar zijn en welke niet.29 De rechter kan nooit een straf
opleggen wanneer hij daarvoor geen basis kan vinden in een wet.
Dit brengt ons naadloos bij het tweede kenmerk van een strafrechtelijke sanctie, namelijk dat
een ‘straf’ enkel door een (straf)rechter kan worden opgelegd. Theoretisch gezien kan men
enkel dan van een straf spreken. In het kader van bijvoorbeeld tuchtrecht of bestuurlijke
handhaving kan men enkel van een sanctie spreken.30
Verder dient te worden opgemerkt dat een straf nooit met terugwerkende kracht kan worden
opgelegd.31 Als een bepaalde handeling op het ogenblik van het stellen ervan niet
geïncrimineerd is, kan die handeling niet leiden tot een strafrechtelijke sanctie.
26 R. DECLERQ, Beginselen van de strafrechtspleging, Mechelen, Kluwer, 2014, 818. 27 A. DEN HARTOG, Artikel 6 E.V.R.M.: grenzen aan het streven de straf eerder op de daad te doen volgen,
Antwerpen, Maklu, 1992, 56. 28 Art. 14 GW. 29 D. BIJNENS, P. SCHOLLEN en J. THEUNIS, “De toetsing aan grondrechten door het Grondwettelijk Hof.
Overzicht van rechtspraak”, TBP 2015, afl. 2, 101.
2013 30 A. DE NAUW en F. DERUYCK, Overzicht van het Belgisch algemeen strafrecht, Brugge, Die Keure, 2015, 34. 31 Art 2, 1e lid Sw.
16
Ten slotte is er nog het algemeen rechtsbeginsel dat stelt dat een beklaagde geen twee keer
voor dezelfde strafbare feiten kan worden veroordeeld door de rechter. Dit komt tot
uitdrukking in het adagium ‘non bis in idem.’ De vraag of cumulatie tussen een
strafrechtelijke en administratieve sanctie met betrekking tot het zelfde feit, mogelijk is, wordt
verder in de thesis behandeld.32
b. Situering administratieve sanctionering
i. Begrip
Administratieve sanctionering is in tal van rechtstakken terug te vinden. Men denke aan
sociaal recht, fiscaal recht, bestuursrecht, ruimtelijke ordening, sportrecht (in het kader van de
voetbalwet), economisch en financieel recht, etc. Men tracht hiermee de naleving van
bepaalde rechtsnormen uit die specifieke rechtstak af te dwingen.
Een eenduidige en algemeen aanvaarde definitie van de term administratieve sanctie is er niet.
Wel is er meer eensgezindheid over de kenmerken die administratieve sancties bezitten.33
Deze kenmerken34 worden hieronder kort overlopen:
1) Opdat een administratieve sanctie zou kunnen worden opgelegd, moet er sprake zijn
van een voorafgaande verstoring van de rechtsorde, i.e. een concrete inbreuk op een
rechtsnorm.
2) Een administratieve sanctie wordt opgelegd door een bestuursorgaan. Hiervoor is geen
voorafgaande tussenkomst nodig van een rechtscollege. Een administratieve sanctie
kan dus nooit worden opgelegd door een rechter, zelfs niet wanneer het om een
administratieve rechter gaat. Dit staat niet in de weg dat rechterlijke controle mogelijk
is na de oplegging van de sanctie en zelfs verplicht in het raam van Europese
rechtspraak (infra).
3) Het betreft hier een individuele bestuurshandeling, waardoor de sanctie in principe
onmiddellijk uitvoerbaar is en daarnaast ook bekleed is met een vermoeden van
wettelijkheid.
32 Zie 1.d. Non bis in idem. 33 L. DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”, TBP 2001, afl.
1, 5. 34 Zie daarvoor J. PUT, “Administratieve sancties in het socialezekerheidsrecht. Preventieve rechtsbescherming
bij en rechterlijke controle op het opleggen van administratieve sancties in de sociale zekerheid”, jura falconis,
1998-1999, nr. 3, p. 455-494, te vinden via http://www.law.kuleuven.be/jura/; J. PUT, “Rechtshandhaving door
administratieve sancties in het recht”, RW 2001-2002, nr. 34, 1196-1197; L. DE GEYTER, “De controle van de
civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”, TBP 2001, afl. 1, 5-6.
17
4) Een vierde kenmerk is het (minstens ten dele) repressieve karakter van de
administratieve sanctie. Men tracht de inbreuk op de rechtsnorm te sanctioneren en te
beëindigen.
5) Administratieve sancties hebben een wettelijk karakter. Een wettelijke regeling is dan
ook vereist opdat een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. Dit kenmerk is
onderhevig aan kritiek uit de rechtsleer. Enkele (gemeentelijke) administratieve
sancties, namelijk de schorsing en intrekking van vergunningen en toelatingen, liggen
besloten in de bevoegdheid om die vergunningen en toelatingen in eerste instantie te
verlenen.35
De sancties die een bestuursorgaan kan opleggen zijn heel uiteenlopend en hebben veelal een
verband met de rechtsnormen waarvan zij de naleving probeert af te dwingen. Zo is in het
kader van bestuurlijke handhaving de mogelijkheid aanwezig voor een burgemeester, om
‘publiek toegankelijke inrichtingen’ te sluiten wanneer desbetreffende publieke inrichting
door zijn gedragingen zorgt voor een verstoring van de openbare orde.36
De meest bekende en ook meest gebruikte administratieve sanctie is de administratieve
geldboete. In tal van rechtstakken wordt de administratieve geldboete gebruikt om inbreuken
op de rechtsnormen te sanctioneren. Er heerst hier wel een grote verscheidenheid inzake de
wijze van vaststellen van de geldboete enerzijds en de hoogte van de geldboete anderzijds.
Ook hier is het mogelijk dat er een verband bestaat tussen de begane inbreuk en de zwaarte
van de geldboete. In het fiscaal recht bijvoorbeeld, wordt de geldboete vastgesteld in
verhouding tot de ontdoken belasting.37
Een administratieve geldboete dient te worden onderscheiden van een administratieve
transactie. Een administratieve transactie is een aanbod tot minnelijke schikking dat de
administratie doet aan een verdachte. Als deze het aanbod aanvaard vervalt de strafvordering,
indien de verdachte niet aanvaard zal de zaak voor de strafrechter komen.38 Een voorbeeld
van zo’n administratieve transactie is de dading inzake douane en accijnzen.
Een administratieve sanctie kan nooit een vrijheidsberovend effect hebben. Deze beperking
vloeit voort uit artikel 12 van de Grondwet dat de vrijheid van een persoon waarborgt door te
35 M. BOES, “Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, 242. 36 Art. 134quater van de Nieuwe Gemeentewet van 24 juni 1988, BS 3 september 1988, err. BS 8 juni 1990
(hierna: N.Gem.W.). 37 J. PUT, “Rechtshandhaving door administratieve sancties in het recht”, RW 2001-2002, nr. 34, 1197. 38 C. VAN DEN WYNGAERT m.m.v. S. VANDROMME, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, deel 1,
Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2011, 404 (hierna: C. VAN DEN WYNGAERT m.m.v. S. VANDROMME, Strafrecht
en strafprocesrecht in hoofdlijnen, deel 1).
18
stellen dat niemand kan worden aangehouden zonder een gemotiveerde beslissing van een
rechter.
ii. Voordelen
Een eerste grote voordeel aan administratieve sanctionering is dat deze in principe geen
sporen nalaat, daar waar een strafrechtelijke veroordeling te zien is op het strafblad van de
veroordeelde. Bijgevolg kan men dus zeggen dat de administratieve sanctie minder
stigmatiserend werkt voor de rechtsonderhorige die gesanctioneerd wordt. De sporen van een
strafrechtelijke veroordeling verdwijnen maar wanneer de rechter eerherstel verleent aan de
veroordeelde als deze aan bepaalde voorwaarden voldoet.39 Wanneer het gaat om een
veroordeling tot een politiestraf, gebeurt er een automatische uitwissing na drie jaar.40
Ten tweede biedt administratieve sanctionering ook proceseconomische voordelen. De
procedure tot het opleggen van een administratieve sanctie verloopt in principe sneller dan
wanneer er een strafrechtelijke procedure wordt opgestart. Daarnaast liggen de proceskosten
voor de overheid lager. Indien de betrokkene blijft stilzitten na de oplegging van een
administratieve sanctie dan wordt deze definitief. Het is slechts wanneer de betrokkene niet
akkoord gaat met de sanctie dat de gerechtelijke instanties in actie moeten komen.
Specifiek voor geldboetes geldt in het strafrecht dat deze moeten worden verhoogd met de
wettelijke opdeciemen. Dit om tegemoet te komen aan de voortdurende waardevermindering
waaraan geld onderhevig is. 41 In praktijk wordt het bedrag van de geldboete vermenigvuldigd
met (momenteel) het getal acht. In principe zijn het enkel de strafrechtelijke geldboeten die
onderhevig zijn aan het systeem van opdeciemen. Het bedrag van de administratieve
geldboete moet niet worden vermenigvuldigd. Voor de (niet juridisch-geschoolde) burger is
dit alvast veel transparanter.
Soms wordt ingezet op administratiefrechtelijke beteugeling omdat bepaalde administraties
meer gespecialiseerd zijn in bepaalde materies.42 In de strafrechtelijke
handhavingsmechanismen is soms minder kennis aanwezig over specifieke rechtstakken en
rechtsfiguren.
39 Art. 621 Sv. 40 Art. 619 Sv. 41 P. LAMBERT, “Opdeciemen op de strafrechtelijke geldboeten”, in X., Postal Memorialis. Lexicon strafrecht,
strafvordering en bijzondere wetten, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2013, 1-2. 42 F. SCHRAM en J. LIEVENS, Gemeentelijke administratieve sancties : een antwoord op overlast?, Brugge,
Vanden Broele, 2013, 31.
19
Tot slot wordt door de figuur van administratieve sanctionering vermeden dat heel wat
inbreuken op de rechtsorde onbestraft blijven. Het klassieke systeem van strafrechtelijke
sanctionering heeft de capaciteit immers niet om al deze inbreuken te bestraffen.43
iii. Vergelijking met strafrechtelijke sanctionering
Het meest essentiële verschilpunt tussen administratieve en strafrechtelijke sanctionering is
uiteraard de entiteit die de sanctie oplegt, de strafrechter of de gemeente. Dit brengt
aanzienlijke gevolgen met zich mee. De strafrechter is namelijk gebonden aan een aantal
strafrechtelijke waarborgen (supra) daar waar de gemeenten de beginselen van behoorlijk
bestuur moeten respecteren.44
Op dit verschilpunt moet een belangrijke nuance worden aangebracht. De administratieve
sanctie zal, door de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, in het
Belgisch recht meestal een strafrechtelijk karakter bezitten (zie 1.d.ii.1.b. Strafrechtelijk
karakter van een sanctie). Daardoor moeten de vereisten van artikel 6 EVRM ook worden
nageleefd bij het opleggen van een administratieve sanctie.45
Daarnaast dienen bij beide vormen van sanctionering de beslissingen gemotiveerd te worden.
De rechtsgrond daarvoor is wel verschillend. Voor rechterlijke uitspraken is de rechtsgrond
artikel 149 van de Grondwet, voor administratieve sancties is dit de wet motivering
bestuurshandelingen.46
Ook het legaliteitsbeginsel geldt bij administratieve sanctionering.47 Zowel bij de, verderop in
de thesis behandelde, gemeentelijke administratieve sancties als de fiscaal-administratieve
sancties48 kan geen sanctie worden opgelegd zonder wettelijke grondslag. Bij de
gemeentelijke administratieve sancties is het niet zozeer de wet die een sanctie op bepaalde
gedragingen zet maar zijn het de gemeentelijke verordeningen en reglementen die hiervoor
verantwoordelijk zijn.49
43 Zie daarover meer: 1.c.iii. Straffeloosheid, feiten of fictie? 44 D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke administratieve sancties”, in
L. VENY en N. DE VOS (ed.) Gemeentelijke administratieve sancties, Vanden Broele, Brugge, 2005, 161. 45 Zie meer daarover in 2.c.iii. Artikel 6 EVRM en GAS. 46 Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen, BS 12 september
1991. 47 Zie ook 1.b.i. Begrip. 48 Zie 3.a.ii.1 Bevoegdheid van de fiscale administratie. 49 Zie 2.a.iii.2 GAS-inbreuken.
20
Op verschillende wijzen worden dus ook waarborgen gecreëerd bij de toepassing van
administratieve sancties. Toch is de bescherming die de burger bij strafrechtelijke
sanctionering heeft, nog steeds ruimer. Daar dienen de formalistische strafrechtelijke
procedures voor. Zoals uit de thesis zal blijken, is het bij administratieve sanctionering veelal
één van de doelstellingen om (minder zwaarwichtige feiten) sneller te kunnen afhandelen. De
grootste vorm van bescherming wordt natuurlijk geboden doordat een rechter (meteen) de
feiten beoordeelt.
De strafrechtelijke sanctie verschilt ook met de administratieve sanctie wanneer het gaat over
de toepassing van een sanctie met terugwerkende kracht. Bij administratieve sanctionering is
toepassing van de wet met terugwerkende kracht, in tegenstelling tot bij straffen, mogelijk.50
c. Waarom is er nood aan een alternatieve vorm van sanctionering?
i. Historische achtergrond
Na de tweede wereldoorlog begon de Belgische staat de vorm aan te nemen van een
verzorgingsstaat. Dit had niet alleen gevolgen voor de sociaaleconomische situatie van België
maar ook voor het Belgisch strafrecht. Men opteerde ervoor om in sociaaleconomische
sectoren (men denke aan het sociaal recht en het fiscaal recht) ook strafrechtelijke regulering
te implementeren. Dit zorgde voor een overmatige aanwending van het strafrecht. Het gevolg
hiervan is de zogenaamde ‘crisis van het strafrecht’ vanaf de jaren ‘80.51
Dit strookt niet met de redenering van Beccaria dat strafrecht slechts een ultimum remedium
zou moeten zijn.52 Al in de tijd van de verlichting, toen het subsidiariteitsbeginsel zijn intrede
maakte in de doctrine, beseften de rechtsgeleerden dat wanneer men te veel gedragingen
strafbaar stelt, het stafrechtsapparaat overbelast wordt. Hierdoor kan dat strafrechtsapparaat
niet meer optimaal functioneren.53 Het subsidiariteitsbeginsel veronderstelt namelijk dat de
Staat slechts gedragingen strafbaar stelt wanneer het echt nodig is.
Desondanks is men dus overgegaan tot een overdaad aan aanwending van het strafrecht.
Vandaag is inderdaad, zoals voorspeld door de penalisten ten tijde van de verlichting, het
50 C. VAN DEN WYNGAERT m.m.v. S. VANDROMME, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, deel 1, 107. 51 B. DE RUYVER, “Het strafrechtelijk beleid in een postmoderne samenleving” in T. BALTHAZAR (ed.), Update
in de criminologie, Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Universiteit Gent, Mechelen, Kluwer, 2004,
156 en 162. 52 D. VERHOFSTADT, “De negen strafrechtelijke principes van Cesare Beccaria”, Strafblad (Den Haag) 2014 (4),
301. 53 L. DUPONT, Beginselen van een behoorlijke strafrechtsbedeling: bijdrage tot het grondslagenonderzoek van
het strafrecht, Antwerpen, Kluwer, 1979, 67.
21
strafrechtssysteem overbelast geraakt. Dat heeft niet alleen te maken met de reguleringsdrift
ten tijde van het naoorlogse België. In de jaren ‘70 en ‘80 is het justitieel apparaat
verwaarloosd vanwege een gebrek aan politieke aandacht voor justitie. Daardoor daalde het
budget voor justitie drastisch.54
Dit alles maakt dat het strafrechtsapparaat niet in staat is om het hele arsenaal aan
strafbaarstellingen te dragen. Er zijn dus alternatieven nodig om het strafrechtssysteem te
ontlasten. Het is hier dat administratieve sanctionering m.i. een van de oplossingen kan
bieden. Volledigheidshalve dient nog te worden vermeld dat er nog andere pistes zijn om aan
deze doelstelling te voldoen, men denke aan bemiddeling in strafzaken, minnelijke
schikkingen, etc. Deze laatste opties vallen wel niet volledig buiten de strafrechtsketen.
ii. Het sepotbeleid
Principieel is in België het Openbaar Ministerie bevoegd om over te gaan tot vervolging naar
aanleiding van een misdrijf. Het Openbaar Ministerie is in dit kader dan ook bevoegd om de
opportuniteit van de vervolging te beoordelen.55 Zij kan aldus beslissen om een zaak zonder
gevolg te klasseren, m.a.w. de zaak seponeren. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt
tussen een technisch sepot en een beleidssepot. In het eerste geval is vervolging (technisch
gezien) niet mogelijk (bv. Wanneer de dader onbekend is of de zaak al verjaard is). In het
tweede geval gaat het om een toepassing van het opportuniteitsbeginsel en acht het Openbaar
Ministerie vervolging niet opportuun (wanneer de feiten niet zo ernstig zijn).56
Parketmagistraten zijn in principe vrij in hun beslissing om over te gaan tot seponering of
vervolging maar moeten daarbij wel rekening houden met richtlijnen van strafrechtelijk
beleid,57 die bindend zijn voor de leden van het Openbaar Ministerie. Deze richtlijnen worden
uitgevaardigd door de minister van Justitie. Daarvoor krijgt hij wel hulp van het College van
Procureurs-generaal, die moeten zorgen voor een coherente uitwerking en de coördinatie van
54 L. HUYSE en A. VERDOODT, “Dertig jaar justitiebeleid. Kroniek van een aangekondigde crisis”, Panopticon
1999 (1), 11. 55 Art. 28quater, 1e lid Sv. 56 F. DERUYK, Overzicht van het Belgisch strafprocesrecht, Brugge, Die Keure, 2014, 96. 57 Art. 28quater, 1e lid Sv.
22
de richtlijnen van strafrechtelijk beleid. Bovendien geeft het College zijn advies aan de
minister van Justitie wanneer deze de voorgenoemde richtlijnen vastlegt.58
Het principe dat de richtlijnen voor strafrechtelijk beleid bindend zijn voor parketmagistraten
wordt door de parlementaire voorbereiding van de wet die de onderhavige regel invoerde,
genuanceerd. Net zoals in het EU-recht werken de strafrechtelijke beleidsrichtlijnen slechts
ten aanzien van het te bereiken resultaat. Op die manier behouden de parketmagistraten hun
appreciatiemarge met betrekking tot individuele dossiers. Het is namelijk niet de bedoeling
dat de minister van Justitie zich teveel in de dossiers gaat mengen. Zijn taak is beperkt tot het
bepalen van de doelstellingen en het vaststellen van de krijtlijnen waarin de leden van het
Openbaar Ministerie hun taken moeten uitoefenen.59
Het is dus mogelijk om over het hele land een vervolgingsbeleid (en aldus een sepotbeleid) te
voeren maar de uiteindelijke beslissing om effectief tot seponering over te gaan ligt nog
steeds bij de individuele parketmagistraat. Tegen de beslissing om te seponeren staat geen
rechtsmiddel open.60
Daarnaast kan een parket binnen zijn arrondissement zelf zijn beleid bepalen, uiteraard binnen
de perken van de richtlijnen van strafrechtelijk beleid door de minister van Justitie en het
College van Procureurs-generaal (de zogenaamde COL’s61). Dit gebeurt dan in een
‘parketbeleidsplan’.62
In de rechtsleer wordt (m.i. terecht) betoogd dat bij een vervolgingsbeleid het van belang is
dat de criminaliteit wordt aangepakt die inspeelt op de graad van belang die een samenleving
geeft aan misdrijven (moord wordt als ernstiger aanzien dan bv. vandalisme). De kwaliteit van
de afhandeling van zorgvuldig geselecteerde dossiers is belangrijker dan de voortdurende zorg
voor een zo laag mogelijk sepotpercentage.63
58 Art. 143bis, §2, 1° Gerechtelijk Wetboek van 10 oktober 1967, BS 31 oktober 1967 (hierna: Ger. W.) juncto
art. 143quater, 1e en 2e lid Ger. W. 59 Wetsontwerp tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van federaal
magistraat. Verslag namens de commissie voor de justitie uitgebracht door de heren Coveliers en Vandenberghe,
Parl.St. Senaat 1996-97, nr. 1-447/4. 60 P. ARNOU, “Seponering”, OSS 1994, Afl. 18, 10. 61 Deze COL’s zijn omzendbrieven van het College van Procureurs-generaal. 62 Zie daarover P. LENAERTS, “15 jaar dienst voor het Strafrechtelijk beleid en de invoering van een
parketbeleidsplan.”, in A. RAES (eds.), congresboek. Strafrechtelijk beleid. Beleidsvoering: evoluties en
uitdagingen, Politeia, Brussel, 2010, 167-174. 63 P. LENAERTS, “Sepotbeheersing en prioriteiten: twee polen van een zelfde geïntegreerd opsporings- en
vervolgingsbeleid”, Orde van de dag 2002, afl 18, 17-18.
23
Hierbij dient m.i. wel een belangrijke kanttekening te worden gemaakt. Wanneer een te hoog
sepotcijfer kan worden waargenomen zal de maatschappij daar ook schade van ondervinden.
Wanneer te veel misdrijven ongemoeid worden gelaten zal de draagkracht voor criminaliteit
die een samenleving heeft, ook overschreden worden, net zoals bij de zwaarwichtigere
misdrijven.
Daarnaast moet er ook rekening worden gehouden worden met het slachtoffer dat eigenlijk
twee keer benadeeld wordt. Eerst was er het misdrijf en vervolgens het verzuim van de
overheid om de strafbare gedraging te vervolgen. De burger heeft, zoals hierboven al
aangegeven, zelf de mogelijkheid niet om tegen een sepot op te komen.64
Inzetten op administratieve sanctionering is een mogelijkheid om aan deze tegenstelling
tegemoet te komen. Het Openbaar Ministerie kan zich concentreren op de dossiers die zij van
belang acht terwijl de misdrijven die onder die grens vallen niet ongemoeid worden gelaten
omdat er een alternatief voorhanden is voor strafrechtelijke vervolging.
Zo’n systeem vereist wel een performante wisselwerking tussen strafrechtelijke en
administratieve sanctionering. Zowel vanuit praktisch oogpunt als vanuit het non bis in idem-
beginsel (zie 1.d. Non bis in idem).
iii. Straffeloosheid, feiten of fictie?
Door het gebruik van administratieve sanctionering kan men de straffeloosheid, die onze
rechtsorde teistert, trachten in te tomen. De gemeentelijke administratieve sanctie
bijvoorbeeld, werd in 1999 ingevoerd omdat de gemeentelijke politieverordeningen de facto
niet konden werden afgedwongen. De processen-verbaal die in dat kader werden opgemaakt
werden door het Openbaar Ministerie veelal geseponeerd omdat zij noodgedwongen hun
aandacht aan meer ernstige vormen van criminaliteit dienen te besteden. Desalniettemin is het
van belang dat ook de gedragingen die door de bevolking als enorm storend worden
bevonden, worden aangepakt.65 Een administratieve sanctie kan aan dat probleem verhelpen.
Zoals aangeven kan straffeloosheid ontstaan doordat strafbare gedragingen niet worden
vervolgd. Maar ook op een ander echelon van de strafrechtsketen kunnen problemen ontstaan,
namelijk op dat van de strafuitvoering.
64 W. DE SMEDT, “Seponeren niet zonder gevolg voor slachtoffer”, Juristenkrant 2015, afl. 309, 10. 65 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr.49-
2031/001, 1-2.
24
1. Strafvervolging
Ten tijde van de invoering van de gemeentelijke administratieve sanctie (infra), de meest
bekende vorm van administratieve sanctionering, lag het gemiddelde seponeringspercentage
rond de 74%. Dit had zeker niet alleen te maken met de technische sepots. Ook wanneer men
enkel keek naar de beleidssepots bleef nog een percentage van 54% over.66
Ook heden ten dage blijkt het niet mogelijk te zijn om vanuit het Openbaar Ministerie, in te
zetten op een vervolgingsbeleid dat het aantal sepots eerder aan de lage kant kan houden. Op
de parketten ligt sowieso al een hoge werklast die hen ertoe noopt bepaalde prioriteiten te
stellen.67 Naast die hoge werklast kan worden vastgesteld dat de parketten de nodige
capaciteit missen om een doeltreffend vervolgingsbeleid te voeren. De parketten kampen met
een tekort aan magistraten van ongeveer 11%, een percentage dat op middellange termijn nog
dreigt op te lopen.68
Het is dus (al langer) duidelijk dat criminaliteit niet alleen via de strafrechtelijke weg kan
worden aangepakt. Wanneer men dit wel zou doen, zou dit leiden tot een hoge mate van
straffeloosheid. Als men de strafrechtsketen als een grote trechter zou zien, waarbij de
strafbare gedragingen de vloeistof uitmaken, die door de trechter moet lopen en het echelon
van de strafrechtsvervolging de opening van de trechter is, kan men maar beter voorzien in
een extra opvangmogelijkheid om al wat overloopt op te vangen. Administratieve
sanctionering kan hier zijn rol spelen.
Deze vergelijking gaat evenwel niet volledig op. Men kan het best voorzien in een duidelijk
afgelijnd systeem waarbij men zoveel mogelijk op voorhand kan bepalen via welke weg men
een bepaalde gedraging gaat sanctioneren. Opnieuw kan men dus besluiten dat een goede
wisselwerking tussen administratieve en strafrechtelijke sanctionering essentieel is.
2. Strafuitvoering
66 C. FIJNAUT, D. VAN DAELE en S. PARMENTIER, Een openbaar ministerie voor de 21ste eeuw, Leuven,
Universitaire Pers Leuven, 2000, 97-98. 67 A. VERHAGE, “Over de (on)mogelijkheid om een beleid te voeren op parketniveau”, Orde van de dag 2002,
afl. 18, 8. 68 W. DE SMEDT, “Seponeren niet zonder gevolg voor slachtoffer”, Juristenkrant 2015, afl. 309, 10.
25
De fase van strafuitvoering komt pas tot uiting wanneer de keuze tussen administratieve en
strafrechtelijke sanctionering al lang is gemaakt. In principe zou de fase van de strafuitvoering
dus geen enkel effect mogen hebben op desbetreffende keuze.
Men moet helaas wel besluiten dat de strafuitvoering in het Belgische rechtstelsel tekenen van
gebreken vertoont. Bij het zoeken naar oplossingen om aan deze gebreken te verhelpen kan
het nuttig zijn om niet alleen te kijken binnen het echelon van strafuitvoering, maar ook de
mogelijkheid te onderzoeken om bepaalde gedragingen te depenaliseren om de druk op het
systeem te verlichten.
Niet alle (gevangenis)straffen worden daadwerkelijk uitgevoerd, ook hier stellen zich
capaciteitsproblemen waardoor het noodzakelijk is om beleidsmatig op te treden inzake
strafuitvoering.69
Ook wanneer er geen behoefte is aan beleidsmatig optreden, stellen er zich problemen. Zo is
de ratio van invordering van strafrechtelijke geldboeten ronduit slecht te noemen. Dit blijkt uit
onderzoek dat het Rekenhof de afgelopen 20 jaar heeft gedaan. Uit een rapport uit 2007 bleek
dat bijna de helft van de strafrechtelijke geldboeten onbetaald bleven.70 In het (voorlopig)
laatste rapport van het Rekenhof in 2014 kan worden afgeleid dat er nog niet veel progressie
is geboekt.71
Men tracht aan deze problemen te verhelpen door middel van een actieplan om de invordering
van geldboeten te verbeteren. Indien men daar niet in slaagt kan men een poging doen om,
zoals reeds aangegeven, het systeem te verlichten door een (extra) aantal zaken administratief
te vervolgen. Het inningspercentage bij de GAS-boetes bijvoorbeeld, ligt tussen 90 en 95%,
wat aanzienlijk beter is dan dat van de strafrechtelijke geldboeten.72
d. Non Bis In Idem
i. Begrip
Non bis in idem (ook aangeduid als ne bis in idem) betekent letterlijk “niet tweemaal voor
hetzelfde.” Het non bis in idem-beginsel betekent dat men geen twee keer voor hetzelfde feit
69 C. VAN DEN WYNGAERT m.m.v. S. VANDROMME, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, deel 1, 43. 70 Rekenhof, Tenuitvoerlegging van de patrimoniale straffen. Penale boeten en bijzondere verbeurdverklaringen.
Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, februari 2007, 17. 71 Rekenhof, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers: Uitvoering van de penale
boeten: Opvolgingsaudit, januari 2014. 72 G. GEUDENS, “GAS-wet heeft wel bestaansrecht”, Juristenkrant 2009, afl. 192, 12.
26
kan worden vervolgd of worden bestraft. Dit algemeen rechtsbeginsel wordt omschreven door
artikel 14, 7e lid BUPO73 en is aldus toepasselijk in België. Daarnaast wordt dit beginsel ook
erkend in artikel 4 van het 7e protocol bij het EVRM74 dat intussen (maar relatief laat) door
België is geratificeerd. Ten slotte zou men ook kunnen argumenteren dat het non bis in idem-
beginsel impliciet uit het recht op een eerlijk proces van artikel 6 EVRM kan worden
afgeleid.75
Niet alleen in internationale rechtsbronnen vindt men het non bis in idem-beginsel terug, ook
in het Belgisch intern recht werd non bis in idem als algemeen rechtsbeginsel erkend door het
Hof van Cassatie.76
De vraag die zich in het kader van deze thesis stelt, is of het non bis in idem-beginsel toelaat
dat strafrechtelijke sancties worden gecumuleerd met administratieve sancties. Kan er met
andere woorden een straf worden opgelegd naar aanleiding van een bepaalde gedraging
wanneer die gedraging ook administratiefrechtelijk wordt beteugeld? Klassiek werd
aangenomen dat men in het kader van non bis in idem, deze verschillende wijzen van
sanctionering los van elkaar moet zien en dat cumulatie dus mogelijk zou zijn.77 Deze
zienswijze heeft de talrijke nationale en internationale rechtspraak niet overleefd.
Hieronder wordt nader ingegaan op deze rechtspraak uitgaande van, in volgorde, Europese
Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) en twee van de drie belangrijkste
nationale rechtscolleges (i.e. het Hof van Cassatie en het Grondwettelijk Hof) over het non bis
in idem-beginsel in het kader van de cumulatie van strafrechtelijke en
administratiefrechtelijke sancties.
ii. Rechtspraak
1. Europese rechtspraak
Zowel het Hof van Justitie als het EHRM hebben zich al verschillende keren uitgesproken
over de toepassing van het non bis in idem-beginsel. In het kader van de wisselwerking tussen
73 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten van 19 december 1966, BS 6 juli 1983. 74 Protocol nr. 7 bij het Verdrag ter Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
van 22 november 1984, BS 22 juni 2012. 75 A. DE NAUW, “Cumulatie van straffen en administratieve sancties met een strafrechtelijk karakter na de
arresten Zolotoukhin en Ruotsalainen” in F. DERUYCK, Strafrecht meer ... dan ooit, Die Keure, Brugge, 2011, 3. 76 Cass 22 februari 1971, Arr. Cass. 1971, 599 en Cass 5 mei 1992, Arr. Cass. 1991, 837. 77 E. ANKAERT en J. PUT, “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van Europeesrechtelijke
vereisten” in Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Kluwer, Alphen aan
de Rijn, 2006, 53-96.
27
administratieve en strafrechtelijke sanctionering is vooral de rechtspraak van het EHRM
relevant.
a. ‘Idem’
Essentieel is het woord ‘idem’ en de invulling die hieraan wordt gegeven. Ziet men
strafrechtelijke en administratieve sanctionering als ‘hetzelfde’ in het kader van het non bis in
idem-beginsel of staan deze beide rechtsfiguren los van elkaar? De rechtspraak van het
EHRM hierrond is niet altijd even eenduidig geweest.
i. Oorspronkelijke rechtspraak van het EHRM
In de zaak Gradinger78 kwam het EHRM tot een schending van het non bis in idem-beginsel
ten gevolge van de cumulatie van een strafsanctie en een administratieve geldboete. Op
nieuwjaarsnacht van het jaar 1987 veroorzaakte Gradinger een ongeval dat de dood van een
fietser tot gevolg had. Later bleek dat Gradinger onder invloed van alcohol was ten tijde van
het ongeval.
Gradinger werd een eerste keer vervolgd wegens het onopzettelijk doden van die fietser met
de verzwarende omstandigheid van alcoholintoxicatie. Dat laatste kon evenwel niet bewezen
worden. Uiteindelijk werd een strafrechtelijke boete opgelegd met een vervangende
gevangenisstraf bij wanbetaling. Daarnaast kreeg Gradinger nog een administratieve
geldboete wegens het rijden onder invloed.
Het EHRM zag hierin een schending van art. 4 van het 7e protocol bij het EVRM. Beide
bestraffingen hadden namelijk dezelfde gedraging tot voorwerp. Het Hof nam hier aldus een
feitelijke beoordeling aan van het begrip ‘idem’. Dit in tegenstelling tot in de zaak Oliveira79
waar het Hof ervoor koos om een juridisch criterium te gebruiken80 en aldus afstapte van die
feitelijke benadering.
De zaak Oliveira had niet de cumulatie tussen een strafsanctie en een administratieve sanctie
tot voorwerp maar de toelaatbaarheid van twee verschillende strafsancties, die op
verschillende tijdstippen werden uitgesproken, naar aanleiding van eenzelfde gedraging
waarbij twee misdrijven werden gepleegd. In casu kreeg Oliveira een strafrechtelijke
geldboete opgelegd in het kader van een verkeersongeval waarbij zij geen controle had over
78 EHRM 23 oktober 1995, nr. 15963/90, Gradinger/Oostenrijk. 79 EHRM 30 juli 1998, nr. 84/1997/868/1080, Oliveira/Zwitserland. 80 C. CONINGS, “Ne Bis In Idem, tijd voor hetzelfde ‘idem’”, NjW 2012, nr. 261, 277.
28
haar voertuig (op een besneeuwde weg) en haar snelheid niet voldoende had aangepast aan de
omstandigheden op de baan. Later veroordeelde een andere strafrechter Oliveira naar
aanleiding van datzelfde verkeersongeval voor opzettelijke slagen en verwondingen aan een
andere betrokkene bij het ongeval.
Het Hof zag hier geen schending van het non bis in idem-beginsel in. Zoals aangegeven
hanteerde het EHRM hiervoor een juridische benadering van het begrip idem: als één
gedraging twee afzonderlijke misdrijven impliceert, is een tweede vervolging mogelijk.81
Naast het feitelijke en juridische criterium ontwikkelde het EHRM nog een derde criterium,
dat van de essentiële bestanddelen. Om tot een schending van non bis in idem te komen is het
noodzakelijk dat het misdrijf dezelfde essentiële bestanddelen omvat. Men kan dit derde
criterium opvatten als een verfijning van het juridische criterium.82 In de zaak Ponsetti en
Chesnel83 was er sprake van een strafrechtelijke veroordeling en een administratieve sanctie,
zijnde een belastingverhoging wegens de afwezigheid van (tijdige) aangifte van de inkomsten.
Het Hof zag deze feiten niet als dezelfde overtreding. De strafrechtelijke overtreding vereiste
bedrieglijk opzet daar waar bij de administratieve overtreding elke vorm van opzet ontbrak.84
Aldus zijn hier de essentiële bestanddelen niet dezelfde. Het non bis in idem-beginsel werd,
volgens het Hof, zodoende niet geschonden.
Datzelfde criterium werd gebruikt in de zaak Fischer85 waar er wel sprake was van een
schending van het non bis in idem-beginsel. Fischer reed, onder de invloed van alcohol, een
fietser omver die, later, aan zijn verwondingen zou overlijden. Fischer kreeg naar aanleiding
van die aanrijding een administratieve sanctie wegens het overtreden van een aantal
wegverkeersnormen, onder andere het rijden onder invloed. Daarnaast werd hij ook
strafrechtelijk veroordeeld wegens het onopzettelijk doden van de fietser nadat hij door
alcohol geïntoxiceerd was.
Het EHRM kwam hier wel tot de conclusie dat er een schending van het non bis in idem-
beginsel was op basis van het criterium van dezelfde essentiële bestanddelen. Het Hof stelde
81 J. DIEPENDAELE, “Eenmaal? Andermaal? Cumul van administratieve sancties in de werkloosheid met
strafsancties (of met administratieve sancties): de opflakkering van een oud zeer”, RW 2012-2013, nr. 23, 887. 82 A. DE NAUW, “Cumulatie van straffen en administratieve sancties met een strafrechtelijk karakter na de
arresten Zolotoukhin en Ruotsalainen” in F. DERUYCK, Strafrecht meer ... dan ooit, Die Keure, Brugge, 2011,
12. 83 EHRM 14 september 1999, nrs. 36855/97 en 41731/98, Ponsetti en Chesnel/Frankrijk. 84 A. DE NAUW, “Cumulatie van straffen en administratieve sancties met een strafrechtelijk karakter na de
arresten Zolotoukhin en Ruotsalainen” in F. DERUYCK, Strafrecht meer ... dan ooit, Die Keure, Brugge, 2011,
12. 85 EHRM 28 mei 2001, nr. 37950/97, Fischer/Oostenrijk.
29
dat de essentiële bestanddelen van administratieve overtreding van het ‘dronken rijden’ niet
verschilt van essentiële bestanddelen van de strafrechtelijke veroordeling die Fischer opliep.
Aldus werd Fischer hier twee maal vervolgd en bestraft.
ii. Arrest Zolotukhin
Zoals aangegeven gebruikte het EHRM tot dan toe al drie verschillende criteria: een feitelijk
criterium (zoals gebruikt in de zaak Gradinger), een juridisch criterium (zoals gebruikt in de
zaak Oliveira) en het criterium van de essentiële bestanddelen (zoals gebruikt in de zaak
Ponsetti en Chesnel, alsook in de zaak Fischer). De rechtsonzekerheid die de inflatie van
criteria met zich mee bracht wou het Hof beëindigen met het arrest Zolotukhin86 en aldus
duidelijkheid scheppen rond het non bis in idem-beginsel.87
Zolotukhin was een Russische militair die in het begin van het jaar 2002 zijn vriendin in de
kazerne had binnengesmokkeld. Helaas voor Zolotukhin werd de aanwezigheid van zijn
vriendin opgemerkt en werd hij naar een politiestation gebracht om meer uitleg over de zaak
te verschaffen. Zolotukhin, die zich in staat van dronkenschap bevond, beledigde daar een
politieambtenaar en een kapitein, maakte een heleboel kabaal en trachtte, niet geheel
geweldloos, het politielokaal te verlaten.
Hierover werd een proces-verbaal opgesteld met betrekking tot de administratieve overtreding
‘kleine ordeverstoring’.88 Ook tijdens het opstellen van het proces-verbaal ging Zololukhin
tekeer met beledigingen en een nieuwe ontsnappingspoging. Nadat het proces-verbaal al was
opgemaakt uitte Zolotukhin zelfs doodsbedreigingen aan het adres van de commandant die
het proces-verbaal had opgesteld.
De administratieve overtreding ‘kleine ordeverstoring’ monde uit in een administratieve
opsluiting van 3 dagen die nog dezelfde dag als die van de feiten werd uitgevoerd.
Zolotukhin werd ook strafrechtelijk vervolgd wegens ordeverstoring (door de
politieambtenaar en de kapitein te beledigen en geweld te gebruiken), belediging en
bedreiging van een openbaar ambtenaar (namelijk de commandant die het proces-verbaal had
86 EHRM 10 februari 2009, nr. 14939/03, Zolotukhin/Rusland. 87 C. CONINGS, “Ne Bis In Idem, tijd voor hetzelfde ‘idem’”, NjW 2012, nr. 261, 277. 88 Vertaling uit J. DIEPENDAELE, “Eenmaal? Andermaal? Cumul van administratieve sancties in de werkloosheid
met strafsancties (of met administratieve sancties): de opflakkering van een oud zeer”, RW 2012-2013, nr. 23,
887.
30
opgemaakt).89 De strafrechtbank sprak Zolotukhin vrij met betrekking tot de ordeverstoring
aangezien hij hiervoor al gesanctioneerd was door een administratieve overheid. Vanwege de
beledigingen en bedreigingen aan het adres van de commandant werd hij wel strafrechtelijk
veroordeeld.
De zaak werd voor het EHRM gebracht die een schending van het non bis in idem-beginsel
vaststelde.90 Rusland ging hier niet mee akkoord en vroeg de verwijzing naar de Grote Kamer
van het EHRM om zo een herziening van de uitspraak te bekomen.
Essentieel aan het arrest Zolotukhin, is dat het EHRM kiest voor het feitelijk criterium onder
verwijzing naar de interpretatie van het Hof van Justitie dat al eerder een feitelijke uitlegging
van het begrip ‘idem’ had verkozen.91 Het EHRM stelt dat “artikel 4 van het 7e protocol van
het EVRM (‘non bis in idem’) een tweede vervolging of berechting verhindert wanneer deze
voortkomt uit dezelfde feiten of feiten die substantieel hetzelfde zijn.92” Het EHRM verliet
dus de andere twee criteria ten voordele van het feitelijk criterium. Het EHRM gaf daarbij
expliciet aan dat het juridisch criterium (i.e. kijken of één gedraging twee afzonderlijke
misdrijven impliceert, cfr. de zaak Oliveira) zorgt voor een te sterke restrictie van de rechten
van de burgers.93
In de concrete zaak Zolotukhin is het Hof er van overtuigd dat de administratieve vervolging
van de militair een strafrechtelijk karakter heeft.94
Het EHRM maakte verder een onderscheid tussen de ordeverstoring enerzijds en de
beledigingen en bedreigingen aan het adres van de openbare ambtenaar anderzijds. Voor die
laatste feiten is er enkel een strafvervolging ingesteld en wordt artikel 4 van het 7e protocol bij
het EVRM dus niet geschonden.95 Wat betreft de ordeverstoring vond er eerst een
administratieve vervolging en sanctionering plaats en daarna nog een strafrechtelijke
vervolging. Hier is er wel een schending van het non bis in idem-beginsel. De omstandigheid
dat Zolotukhin werd vrijgesproken door de strafrechter vanwege die administratieve sanctie
doet daar niets aan af aangezien er wel degelijk twee vervolgingen hebben plaatsgevonden.
89 Ibid. 90 EHRM 7 juni 2007, nr. 14939/03, Zolotukhin/Rusland. 91 A. DE NAUW, “Cumulatie van straffen en administratieve sancties met een strafrechtelijk karakter na de
arresten Zolotoukhin en Ruotsalainen” in F. DERUYCK, Strafrecht meer ... dan ooit, Die Keure, Brugge, 2011,
13. 92 EHRM 10 februari 2009, nr. 14939/03, Zolotukhin/Rusland, overweging 82. 93 Ibid, overweging 81. 94 Ibid, overweging 57. 95 Ibid, overweging 93.
31
Niet alleen een dubbele bestraffing kan voor een schending zorgen van non bis in idem, dit
geldt ook voor een dubbele vervolging.96
Het ziet er naar uit dat het EHRM zich deze keer wel zal houden aan het gebruik van het
feitelijk criterium. De rechtspraak uit het arrest Zolotukhin werd namelijk (een eerste keer)
bevestigd in de zaak Routsalainen.
iii. Arrest Routsalainen
De zaak Routsalainen97 speelde zich af in de fiscale sfeer. De heer Routsalainen werd erop
betrapt een brandstof te gebruiken die minder werd belast dan dieselbrandstof terwijl er geen
aanvullende belasting werd betaald. Daarvoor kreeg Routsalainen een strafrechtelijke
geldboete opgelegd. Later werd die aanvullende belasting dan toch nog opgelegd maar werd
deze verdrievoudigd als sanctie omdat Routsalainen de administratie niet op de hoogte had
gebracht over het gebruik van die minder belaste brandstof en aldus ook geen aanvullende
belasting had betaald op die brandstof.
Ten eerste komt het EHRM tot het besluit dat de fiscale naheffing een strafrechtelijk karakter
heeft aangezien er geen sprake is van een loutere compensatie van de niet-betaalde belasting
maar van een verdrievoudiging van de naheffing. Ten tweede gaat het Hof nader in op de
vraag of er een schending is van het non bis in idem-beginsel. Gelet op het gebruik van het
feitelijk criterium stelt zich de vraag of de feiten die aan de grondslag liggen van de
strafrechtelijke geldboete dezelfde zijn als de feiten die de naheffing teweeg brachten.
Volgens het Hof zijn de feiten die aan de grondslag liggen van de verschillende sancties
dezelfde en is er dus sprake van een schending van het non bis in idem-beginsel. Opvallend is
dat het Hof dit standpunt inneemt ondanks het feit dat voor de strafrechtelijke geldboete het
element opzet vereist was, daar waar dit niet zo was voor de administratieve naheffing. Dit
wijst er nog eens extra op dat ook het derde criterium, dat van dezelfde essentiële
bestanddelen, definitief verlaten is door het EHRM.
Ook in latere rechtspraak zoals in de zaak Tomasovic98 blijft het Hof bij zijn keuze voor een
feitelijke benadering en verwijst het daarbij expliciet naar de Zolotukhin-rechtspraak.
96 Ibid, overweging 110. 97 EHRM 16 juni 2009, nr.13079/03, Routsalainen/Finland, AFT 11 november 2010, 35-36. 98 EHRM, 18 oktober 2011, Tomasovic/Kroatië.
32
Bij wijze van besluit kan men stellen dat het EHRM een hele weg heeft afgelegd met
betrekking tot het non bis in idem-beginsel. Toch ziet het er naar uit dat het Hof voor
duidelijkheid heeft kunnen zorgen door het gebruik van het feitelijk criterium. Wanneer een
overtreding voortvloeit uit dezelfde feiten of uit feiten die in essentie hetzelfde zijn maakt dit
een tweede vervolging of berechting onmogelijk.99
b. Strafrechtelijk karakter van een sanctie
Wanneer het gaat over de cumulatie tussen strafrechtelijke en administratieve sancties, moet
uiteraard worden nagegaan of die administratieve sanctie een strafrechtelijk karakter heeft
opdat het non bis in idem-beginsel toepassing zou kunnen hebben. Het EHRM werkt al sinds
de zaak Engel100 in de jaren 70 met de zogenaamde ‘Engel-criteria’ om te beoordelen of een
sanctie een strafrechtelijk karakter heeft.
De Engel-criteria zijn drievoudig en niet cumulatief:101
1. Ten eerste moet gekeken worden naar de kwalificatie in het interne recht van de
betrokken staat om te beoordelen of een sanctie als strafrechtelijk moet worden
aangeduid.
Het belang van dit criterium mag niet worden overdreven en wordt beter aanzien als
ondersteunend ten aanzien van de andere criteria in het voordeel van een
strafrechtelijke kwalificatie. De interne kwalificatie hangt immers af van de wil van de
nationale wetgever.102 Diens kwalificatie kan dan ook niet doorslaggevend zijn.
Anders zou er nooit sprake kunnen zijn van een schending van het non bis in idem-
beginsel ook al heeft de administratieve sanctie (rekening houdend met de andere
criteria) overduidelijk een strafrechtelijk karakter.
2. Het tweede criterium is de aard van de overtreden norm waarop de sanctie kan worden
opgelegd. Hier spelen twee aspecten een belangrijke rol. Enerzijds moet de norm een
algemene draagwijdte hebben doordat de norm zich richt tot alle rechtsonderhorigen.
Anderzijds is vereist dat de sanctie op de overtreden norm een preventief en repressief
karakter vertoont.
99 C. CONINGS, “Ne Bis In Idem, tijd voor hetzelfde ‘idem’”, NjW 2012, nr. 261, 277-278. 100 EHRM 8 juni 1976, nrs. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72: 5370/72, Engel en anderen/Nederland. 101 S. GNEDASJ en H. VANHULLE, “Not even God judges twice for the same act… and tax offence. Draagwijdte
en grenzen van het ne bis in idem-beginsel”, TFR september 2014, nr. 466, 653. 102 F. DEBELVA en J. MOTTE, “De proportionaliteit van fiscale sancties: theoretisch kader, grondslagen en
verhouding tot mensenrechten”, TFR december 2015, nr. 492, 974.
33
Dit criterium wordt aanzien als het belangrijkste van de drie criteria.
3. Ten laatste is er nog het criterium dat voorschrijft dat de aard en de zwaarte van de
maximumsanctie die de betrokkene riskeert in rekening moet worden gebracht. Men
mag hier dus niet kijken naar de sanctie die de betrokkene in concreto opgelegd krijgt.
Het is de (abstracte) maximumsanctie die van tel is.103
2. Belgische rechtspraak
Niet alleen de Europese rechters hebben zich uitgesproken over het non bis in idem-beginsel.
Ook in interne rechtspraak is heel wat terug te vinden over dit beginsel. In het kader van deze
thesis zal (logischerwijze) ook hier enkel worden ingegaan op rechtspraak die relevant is voor
de cumulatie van administratieve en strafrechtelijke sancties. Daarvoor zal gekeken worden
naar twee van de drie belangrijkste rechtscolleges in België, zijnde het Hof van Cassatie en
het Grondwettelijk Hof.
a. Hof van Cassatie
Oorspronkelijk was het Hof van Cassatie van mening dat enig cumul tussen administratieve
en strafrechtelijke sancties niet verboden was. Het zag een administratieve sanctie (dat zich, in
casu, situeerde in het fiscaal recht) eerder als een soort vergoeding tegenover de Belgische
schatkist. Door dat vergoedend karakter was er geen sprake van een strafrechtelijke
vervolging en konden beide sancties dus naast elkaar worden toegepast zonder problemen op
te leveren met het non bis in idem-beginsel. Het Hof van Cassatie verwees ook naar de wil
van de wetgever om administratieve sancties buiten het strafrecht te houden.104
Deze rechtspraak stond onder druk door toedoen van de rechtspraak van het EHRM dat wel
graten zag in een verbod tussen cumulatie van administratieve en strafrechtelijke sancties
(supra). Desalniettemin bleef het Hof van Cassatie lange tijd bij haar standpunt.105
In 1999 veranderde het Hof van Cassatie uiteindelijk haar rechtspraak in deze materie. Het
Hof van Cassatie kwam tot de conclusie dat een administratieve sanctie (onder bepaalde
103 Ibid. 104 Cass. 27 september 1991, RW 1991-92, 711. 105 A. DE NAUW, “Cumulatie van straffen en administratieve sancties met een strafrechtelijk karakter na de
arresten Zolotoukhin en Ruotsalainen” in F. DERUYCK, Strafrecht meer ... dan ooit, Die Keure, Brugge, 2011, 4.
34
omstandigheden) wel degelijk een strafrechtelijk karakter kan hebben.106 Het Hof van
Cassatie ging, in tegenstelling tot het EHRM wel niet zo ver om cumulatie tussen
administratieve sancties (met een strafrechtelijk karakter) en een strafsanctie volledig te
verbieden. In die zin is het toegestaan dat men bij het opleggen van een administratieve
sanctie rekening houdt met een eerder uitgesproken straf. De ene sanctie wordt aldus
aangerekend op de andere.107
Het Hof van Cassatie geeft vijf (niet-cumulatieve)108 criteria om uit te maken of een
(fiscaalrechtelijke) administratieve sanctie een strafrechtelijk karakter heeft. Er moet worden
nagegaan of de sanctie:
- Zonder onderscheid elke belastingplichtige en niet slechts een bepaalde groep met
een particulier statuut betreft.
- Een bepaald gedrag voorschrijft en op de naleving ervan een sanctie stelt.
- Niet alleen maar een vergoeding in geld van een schade betreft, maar essentieel
ertoe strekt te straffen om de herhaling van soortgelijke handelingen te
voorkomen.
- Stoelt op een norm met een algemeen karakter, waarvan het oogmerk terzelfdertijd
preventief en repressief is.
- Zeer zwaar is gelet op het bedrag ervan.109
Wanneer aan deze criteria niet voldaan is kan er dus geen sprake zijn van een cumulverbod
daar er geen strafrechtelijke sanctie is. Ook is een aanrekening van de administratieve sanctie
op de strafrechtelijke niet mogelijk.
Het mag dus duidelijk zijn dat de bescherming die het Hof van Cassatie, met zijn interpretatie
van het non bis in idem-beginsel, aan de burgers verleent minder ruim is dan die van het
EHRM en (zoals hierna zal blijken) het Grondwettelijk Hof.
Voorlopig heeft het Hof van Cassatie zich ook nog niet aangesloten bij de feitelijke
benadering van het begrip ‘idem’ die bij de andere hogere rechtscolleges wordt gehanteerd. In
106 Cass. 5 februari 1999, RW, 1998-99, 1352. 107 A. DE NAUW, “Cumulatie van straffen en administratieve sancties met een strafrechtelijk karakter na de
arresten Zolotoukhin en Ruotsalainen” in F. DERUYCK, Strafrecht meer ... dan ooit, Die Keure, Brugge, 2011, 4. 108 P. HOET, “Ne bis in idem – Nationaal en Internationaal. De rechtspraak van het Hof van Justitie en van het
Hof van de Rechten van de Mens getoetst aan de nationale rechtspraak”, CABG 2008/4, 70. 109 Cass. 25 mei 1999, RW 2000-01, 25.
35
een arrest uit 2011110 haalde het Hof van Cassatie aan dat het non bis in idem-beginsel niet is
geschonden wanneer de essentiële bestanddelen van een inbreuk verschillend zijn.
b. Grondwettelijk Hof
In tegenstelling tot het Hof van Cassatie, heeft het Grondwettelijk Hof zijn rechtspraak
vrijwel meteen geënt op die van het EHRM. Wanneer het EHRM er bijvoorbeeld een
juridische benadering van het begrip ‘idem’ op na hield, volgde het Grondwettelijk Hof in zijn
rechtspraak meestal vrijwel meteen. 111 Ook toen het EHRM zijn koers wijzigde en, met het
arrest Zolotukhin, de overgang maakte naar een feitelijke benadering volgde het
Grondwettelijk Hof.112
Dit heeft enerzijds tot gevolg dat het Grondwettelijk Hof sneller dan het Hof van Cassatie zal
besluiten tot een schending van het non bis in idem-beginsel en aldus sneller tot een verbod
van cumulatie tussen administratieve en strafrechtelijke sanctionering zal komen. Anderzijds
vormen de rechtspraak van het EHRM en het Grondwettelijk Hof een coherent geheel daar
waar de rechtspraak van Hof van Cassatie afwijkend kan genoemd worden ten aanzien van de
andere voorgenoemde hogere rechtscolleges.
110 Cass. 25 mei 2011, NjW 2011, afl. 253, 772. 111 GwH 26 april 2007, nr. 2007/67; GwH 18 juni 2008, nr. 2008/91; GwH 17 juli 2008, nr. 2008/106; C.
CONINGS, “Non bis in idem”, NJW 2014, afl. 295, 84-85. 112 GwH 19 december 2013, nr. 181/2013; C. CONINGS, “Non bis in idem”, NJW 2014, afl. 295, 84-85.
36
37
2. De GAS-wetgeving
a. Situering
i. GAS als onderdeel van bestuurlijke handhaving
Zoals hierboven al enkele keren uiteengezet, is ons strafrechtssysteem te beperkt qua
capaciteit om alle vormen van onbetamelijk gedrag te behandelen. Alternatieven zijn dus
geboden. Niet alleen alternatieven voor strafrechtelijke sanctionering zijn hier interessant, ook
andere methoden kunnen bijdragen tot een betere, veiligere en leefbare samenleving. Mits een
goed en sluitend systeem van preventie bijvoorbeeld, kunnen veel potentiële problemen
voortijdig in de kiem worden gesmoord.
Bestuurlijke handhaving kan gezien worden als de figuur die de hele lading alternatieven voor
het gebruik van de strafrechtsketen, dekt. Bestuurlijke handhaving, kan worden gedefinieerd
als “het geheel van regels dat de overheid de noodzakelijke regulerende instrumenten aanreikt
om criminele werkzaamheden in het raam van de (georganiseerde) criminaliteit te verhinderen
of te bemoeilijken.113”
Bestuurlijke handhaving omvat zowel een preventief luik als een repressief luik. Het
preventieve luik is een interessante aanvulling op het klassieke strafrecht dat niet over de
mogelijkheden beschikt om preventief op te treden. Het bestuur daarentegen heeft die opties
wel. Het zou bijvoorbeeld vergunningen of subsidies kunnen weigeren wanneer het
vermoedens heeft dat een organisatie criminele wortels heeft.114 Vermenging tussen legale en
illegale economie is namelijk een problematiek die niet te onderschatten valt.115
Het repressieve luik heeft betrekking op de sanctionering van inbreuken op regelgeving die is
vastgesteld door federale, regionale of lokale overheden en waarop administratieve
sanctionering mogelijk is. Het bij het brede publiek meest bekende voorbeeld hiervan is de
Gemeentelijke administratieve sanctie (GAS) dat zich situeert op het lokale niveau. Maar ook
113 F. SCHUERMANS, “Gewapend bestuursrecht: is er een rol weggelegd voor de pro-actieve recherche?”,
Custodes 1999, nr. 1, 106. 114 K. VAN HEDDEGHEM en T. VANDER BEKEN, “Bijtend bestuur. Op zoek naar de juridische mogelijkheden van
een gewapend bestuursrecht in België”, T.Strafr. 2002, afl. 5, 219. 115 G. GEUDENS, “Wie is er bang voor het gewapend bestuur?”, Juristenkrant 2016, afl. 333, 15.
38
in tal van andere (bovenlokale) rechtstakken zoals het fiscaal recht, sociaal recht,116
milieurecht, etc. is administratieve sanctionering aanwezig.117
Het is uiteraard enkel op de verhouding tussen die administratieve en de strafrechtelijke dat
deze thesis inspeelt en dus op het repressieve luik. Toch mag het bestaan en belang van het
preventieve luik niet zomaar genegeerd worden en dient dit ten allen tijde in het achterhoofd
te worden gehouden. In België gaat men de laatste 20 jaar immers uit van een integraal en
geïntegreerd veiligheidsbeleid. Dit wil onder meer zeggen dat de strafrechtelijke en
bestuurlijke actoren hun verantwoordelijk moeten nemen en moeten samenwerken om tot een
gepast veiligheidsbeleid te komen. De laatste kadernota integrale veiligheid118 zegt letterlijk
dat naast de reactief- strafrechtelijke aanpak er ook behoefte is aan een bestuurlijke aanpak
om problemen van (georganiseerde) criminaliteit aan te pakken.
Wanneer men het over de gemeentelijke administratieve sancties heeft, moet men steeds in
het achterhoofd houden dat de concrete uitwerking ervan, het resultaat is van het bredere
lokale beleid dat door de gemeenten autonoom wordt bepaald.
ii. Overlast
De belangrijkste ontstaansreden van gemeentelijke administratieve sancties kan simpel
worden samengevat in één woord: overlast.119 In artikel 135, §2, 7° van de Nieuwe
Gemeentewet wordt het nemen van maatregelen met betrekking tot het tegengaan van
openbare overlast toevertrouwd aan de gemeenten. Bij de invoering van gemeentelijke
administratieve sancties in 1999 wou men er voor zorgen dat de lokale besturen sneller en
beter konden optreden tegen vormen van kleine criminaliteit en overlastproblemen.120
Maar wat houdt overlast precies in? Juridisch gezien kan dit begrip als zeer vaag worden
beschouwd, een opmerking die ook de Raad van State al maakte.121 Een algemene, eenduidige
116 Zowel op de administratieve sanctionering in fiscaal recht, als in het sociaal recht wordt nog heel uitgebreid
teruggekomen in de thesis. 117 B. DE RUYVER (ed.), “Bestuurlijke handhaving van georganiseerde misdaadfenomenen”, IRCP, 5-6.
Vindplaats; http://www.cathyberx.be/content/dam/cathy-
berx/Leidraad%20Bestuurlijke%20Handhaving%20finale%20versie%201908.pdf 118 FOD Justitie en FOD Binnenlandse zaken, Kadernota integrale veiligheid 2016-2019, 17. 119 S. CASTELEIN, “De gemeentelijke administratieve sanctie … a never ending story”, T.Gem. 2005, afl. 1, 32. 120 Verslag namens de commissie voor de Binnenlandse Zaken, de algemene zaken en het openbaar ambt bij het
wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties en het wetsvoorstel tot invoering van een
art. 134ter in de nieuwe gemeentewet, Parl.St. Kamer 1998, nr. 49-2031/004, 2-3. 121 Advies van de Raad van State op het voorontwerp van wet tot invoering van gemeentelijke administratieve
sancties, 3 februari 1999, Parl.St. Kamer 1998, nr. 49-2031/001, 19-20.
39
omschrijving was lang niet terug te vinden. Men kon in de voorbereidende werken van de
eerste GAS-wet122 wel enkele voorbeelden terugvinden die het begrip overlast toch enigszins
kunnen situeren, zijnde geluidsoverlast, het gebruik van grasmaaiers of zaagmachines op een
zondag, het buitenzetten van een vuilniszak voor een bepaald uur, etc.123
Zoals artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet voorschrijft gaat het om ‘openbare overlast’
waarvoor de gemeenten maatregelen moeten kunnen nemen. Dit houdt in dat de gedragingen
die als overlast worden aanzien een openbaar karakter moeten hebben. Privégedragingen
vallen niet onder het begrip.124
Uiteindelijk werd het begrip openbare overlast omschreven in een omzendbrief van 2005.125
Daarin wordt gesteld dat openbare overlast betrekking heeft op “voornamelijk individuele,
materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen
verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat,
kunnen beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt.”
Het Grondwettelijk Hof maakt er geen probleem van dat het begrip openbare overlast niet
wettelijk wordt gedefinieerd. Het legaliteitsbeginsel vereist wel dat de gemeenten in hun
reglementen of verordeningen concreet bepalen welke vormen van openbare overlast zij
bestraffen.126
Men zou deze vormen van openbare overlast in theorie kunnen aanpakken via de
strafrechtelijke weg. Voor heel wat gedragingen die vandaag via de administratieve weg
worden opgelost, diende vroeger effectief via het stafrecht opgetreden te worden. Resultaat
daarvan was dat heel wat van die zaken onbestraft bleven. Zoals reeds hierboven meermaals
betoogd kan ons strafrechtsteem het niet aan om al deze vormen van lichte criminaliteit aan te
pakken.
Wanneer het strafrecht er niet meer in slaagt om alle criminaliteit te bestrijden bieden er zich
twee mogelijkheden aan: een nieuw sanctiesysteem opzetten voor bepaalde gedragingen of
die gedragingen gedogen. In België heeft men sinds 1999 duidelijk voor het eerste gekozen.
122 Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999. 123 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr.49-
2031/001, 2. 124 F. SCHRAM en J. LIEVENS, Gemeentelijke administratieve sancties : een antwoord op overlast?, Brugge,
Vanden Broele, 2013, 19. 125 Omzendbrief OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot
invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965
betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe
gemeentewet, BS 20 januari 2005. 126 GwH 23 april 2015, nr. 44/2015 (overwegingen B.21.1. t.e.m. B.21.4.).
40
Gedogen kan misschien proceseconomisch interessant zijn, maar het risico bestaat de burger
zelf het heft in handen zal nemen. Een sfeer van onverdraagzaamheid is in die
omstandigheden zeker niet onmogelijk.127
iii. De gemeentelijke administratieve sanctie, quid?
1. Evolutie
Voor de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties hadden de gemeenten de
mogelijkheid om via het uitvaardigen van verordeningen en reglementen bepaalde
overtredingen strafbaar te stellen met een politiestraf. Op deze manier konden de gemeente de
openbare orde op hun grondgebied handhaven en mogelijke overlast aanpakken. Zoals
hierboven meermaals, zelfs eindeloos, geschetst is ons strafrechtssysteem te beperkt om al
deze kleinere misdrijven te vervolgen. Dit bleek dan ook duidelijk uit het sepotbeleid van de
parketten. Hierdoor verloren de gemeentelijke politieverordeningen aanzienlijk aan kracht
gezien de beperkte afdwingbaarheid ervan.128
a. Wet van 13 mei 1999129
De wet van 13 mei 1999 wijzigde de Nieuwe Gemeentewet en voerde zo de mogelijkheid in
voor de gemeente om administratieve sancties te stellen op het overtreden van
politieverordeningen.130 De gemeenten konden een administratieve geldboete opleggen van
maximum 250 euro. Een sanctionerend ambtenaar werd bevoegd voor deze geldboete.
Daarnaast kreeg de burgemeester de mogelijkheid om, onder bepaalde voorwaarden, publiek
toegankelijke inrichtingen voor maximaal drie maanden te sluiten en een instelling voorlopig
te sluiten of de vergunning tijdelijk te schorsen.131
De gemeenten konden er ook voor opteren om het oude systeem (ten dele) voort te zetten en
het afdwingen van politieverordeningen over te laten aan de klassieke strafprocedure.132 Dit
betekende wel dat die verordening niet kon worden afgedwongen via een GAS. De
127 E. DEVROE, “Last van overlast: volle G.A.S. vooruit?”, Orde van de Dag december 2003, afl. 24, 15. 128 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
331. 129 Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999 (hierna: wet
13 mei 1999). 130 Toenmalig art. 119bis N.Gem.W, versie 1999. 131 Art. 134ter en 134quater N.Gem.W. 132 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status
questionis”, T.Strafr. 2005, afl. 6, 406.
41
gemeenteraad moest een keuze maken tussen strafrechtelijke en administratieve
sanctionering. Er heerste een cumulverbod.
De gemeenteraad werd ernstig beperkt in zijn mogelijkheden doordat de artikel 119bis van de
Nieuwe Gemeentewet bepaalde dat geen administratieve sanctie kon worden opgelegd indien
“een wet, decreet of ordonnantie reeds voorzien heeft in een strafsanctie of een
administratieve sanctie.” Hieruit volgde, wat men in de rechtsleer de problematiek van de
regeldichtheid noemt.133 Heel veel fenomenen werden al gesanctioneerd door een bestaande
regel. Volgens de letter van de wet was dus daar geen mogelijkheid meer om een
gemeentelijke administratieve sanctie in te voeren. Een voorbeeld dat veelal werd gegeven
voor deze problematiek, is dat van het sluikstorten.134 Het, intussen opgeheven, Vlaams
Decreet betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen135 omschreef het begrip
sluikstorten zo ruim dat men op geen enkele manier nog aan het probleem van sluikstorten
kon verhelpen met een gemeentelijke administratieve sanctie. Zelfs het op straat gooien van
bijvoorbeeld flesjes of papierwaren kon niet worden gesanctioneerd met een gemeentelijke
administratieve sanctie. Heel vervelend, wanneer men de bedenking maakt dat men de GAS-
wetgeving net had ingevoerd om tegemoet te komen aan openbare overlast, terwijl
sluikstorten perfect als typevoorbeeld kan worden gezien van openbare overlast.
Naast bovenstaande beperkingen (de regeldichtheid en het cumulverbod) die de gemeenten
hadden om te voorzien in gemeentelijke administratieve sancties, voorzag de wet nog een
andere beperking voor de gemeenteraad. De gemeenteraad kon (logischerwijze) slechts
verordeningen en reglementen aannemen voor de materies waarvoor hij bevoegd is. Deze
bevoegdheid strekt zich uit tot de openbare overlast (supra).136
133 L. VENY, T. DE SCHUTTER en S. CASTELEIN, “Gemeentelijke administratieve sancties … bis”, Gandaius
Actueel X, 2004, Mechelen, Kluwer, 75; F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke
administratieve sancties: een status questionis”, T.Strafr. 2005, afl. 6, 406; S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op
het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6, 332. 134 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009”, in T. DE SUTTER (ed.), Gemeentelijke
administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 15; F. SCHUERMANS, “Het
hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T.Strafr. 2005, afl. 6,
407. 135 Vlaams Decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, BS 25 juli 1981,
opgeheven door het Decreet van 23 december 2011 betreffende het duurzaam beheer van materiaalkringlopen en
afvalstoffen, BS 28 februari 2012. 136 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
331.
42
In overeenstemming met artikel 6 EVRM (supra) werd in 1999 aan de burger de mogelijkheid
gegeven om een beroepsprocedure te openen bij de politierechtbank tegen de beslissing van
de sanctionerend ambtenaar.137
Wanneer men de wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve
sancties beoordeelt, kan men gerust stellen dat deze wet zeker geen onverdeeld succes was.
Ten eerste zorgde de regeldichtheid er dus voor dat vele vormen van overlast al in een ander
kader werden gesanctioneerd en op die manier geen GAS meer kon worden gebruikt. Ten
tweede konden overtredingen op de verordeningen en reglementen van de gemeenten enkel
worden vastgesteld door politieambtenaren, die al lang voor de eerste GAS-wet
gedemotiveerd waren geraakt door het systematische gebrek aan gevolgen die aan hun
processen-verbaal werd gegeven. Bijgevolg staakten zij hun pogingen om overtredingen op de
GAS-reglementen te verbaliseren. Ten slotte hield de wet van 13 mei 1999 geen rekening met
openbare overlast veroorzaakt door minderjarigen.138
b. Periode 1999-2013
In praktijk bleek, door de tekortkomingen van het systeem van gemeentelijke administratieve
sancties, dat maar weinig gemeenten zich geroepen voelden om hun politieverordeningen en
reglementen te wijzigen en aldus administratieve sanctionering mogelijk te maken.
Desondanks vond het idee om overlast aan te pakken in een alternatief systeem buiten de
klassieke strafvervolging om, wel degelijk weerklank bij veel gemeenten. Alleszins
voldoende voor de wetgever om voort te borduren op de gemeentelijke administratieve
sancties en te pogen de tekortkomingen in de bestaande wetgeving weg te werken.139
Resultaat hiervan was dat in 2004 twee wetten140 werden aangenomen die het
toepassingsgebied van de administratieve sancties hadden uitgebreid, zowel op personeel als
137 Art. 601ter Ger.W. zoals ingevoegd bij de wet van 13 mei 1999 (artikel 8). 138 N. DUMAREY, Handboek voor de GAS-vaststeller, Die Keure, Brugge, 2016, 11; S. EECKHOUT, “GAS in het
spanningsveld tussen de bestuurlijke en de gerechtelijke aanpak van overlastfenomenen. Een politionele
benadering.”, in T. DE SUTTER (ed.) Gemeentelijke administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die
Keure, 2010, 61. 139 S. EECKHOUT, “GAS in het spanningsveld tussen de bestuurlijke en de gerechtelijke aanpak van
overlastfenomenen. Een politionele benadering.”, in T. DE SUTTER (ed.) Gemeentelijke administratieve sancties :
balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 61-62. 140 Wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de Nieuwe
Gemeentewet, BS 25 juni 2004 (hierna: wet 7 mei 2004) en de wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de Nieuwe
Gemeentewet, BS 23 juni 2004, err. BS 29 juni 2004 (hierna: wet 17 juni 2004).
43
op materieel vlak. Anderzijds kunnen vanaf 2004 ook niet-politieambtenaren overtredingen
op GAS-reglementen vaststellen.141
Op personeel vlak achtte de wetgever het opportuun om ook minderjarigen die de volle
leeftijd van 16 jaar hadden bereikt toe te voegen aan het stelsel van administratieve
geldboeten, weliswaar voor maximum 125 euro.142 De wetgever voorzag wel de bijstand van
een advocaat voor de minderjarige bij de administratieve procedure.143 Parallel met de
beroepsmogelijkheden van meerderjarigen bij de politierechtbank, kregen de minderjarigen
aan wie een administratieve sanctie werd opgelegd de mogelijkheid om in beroep te gaan bij
de jeugdrechtbank. Deze kon (en kan dat nog steeds) een maatregel van bewaring, behoeding
of opvoeding opleggen aan de minderjarige in plaats van de administratieve geldboete.144
De gemeenteraad kan sinds de wetten van 2004 ook voorzien in een bemiddelingsprocedure
in het kader van inbreuken op zijn reglementen en verordeningen. Voor meerderjarigen is
deze bemiddeling facultatief, voor minderjarigen verplicht. Het doel van deze bemiddeling
was “de dader van de inbreuk de mogelijkheid te bieden de schade die hij heeft aangebracht,
te vergoeden of te herstellen.”145
Met een aanpassing van de materiële bevoegdheden trachtte de wetgever de drempel tot het
gebruik van gemeentelijke administratieve sancties te verlagen. De wetgever deed dit
enerzijds door een aantal strafbaarstellingen te depenaliseren.146 Het ging onder meer over
vandalisme, nachtlawaai, graffiti, etc. Deze (vroegere) strafbaarstellingen konden op die
manier worden beteugeld met administratieve sancties.147
Door die depenalisering kon de problematiek van de regeldichtheid opzij worden gezet. Maar
ook op een andere manier werd daaraan verholpen. Voor bepaalde strafbaarstellingen148 werd
het mogelijk om ook een administratieve sanctie te voorzien op een inbreuk op die
strafbaarstelling. Het cumulverbod werd aldus gerelativeerd door de invoering van de
‘gemengde inbreuken’. Bij de concrete uitwerking hiervan moest wel worden gezorgd dat het
141 Art. 2 ,3. wet 17 juni 2004. 142 Art. 2, 2. wet 17 juni 2004. 143 Art. 2, 4. Wet 17 juni 2004 144 Art. 4 wet 7 mei 2004. 145 Art. 3 wet 17 juni 2004. 146 Art. 4 van de wet van 17 juni 2004 zorgde voor de opheffing van Titel X van boek II van het Strafwetboek en
de besluitwet van 29 december 1945 houdende verbod tot het aanbrengen van opschriften op den openbaren
weg. 147 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
334. 148 Het ging om de artikelen 327 tot 330, 398, 448, 461, 463, 526, 537 en 545 Sw.
44
non bis in idem-beginsel niet zou worden geschonden. Zowel een strafrechtelijke en
administratiefrechtelijke sanctie opleggen was en is uit den boze.149
De wetgever kwam hieraan tegemoet door de gemengde inbreuken op te delen in twee
categorieën, de lichte en de zware gemengde inbreuken. In het geval van de lichtere
misdrijven was het mogelijk een gemeentelijke administratieve sanctie op te leggen wanneer
het parket niet reageerde binnen één maand of aan de gemeente meedeelde dat het niet zou
overgaan tot vervolging. Bij de zware gemengde misdrijven was vereist dat het Openbaar
Ministerie expliciet aangaf dat een administratieve sanctie beter aangewezen was en dat zij
zou seponeren.150
Het belang van de administratieve afhandeling van de zware misdrijven zou beperkt blijven
aangezien men daar bij het Openbaar Ministerie niet voor stond te springen (en nog steeds
niet, infra). Zij verkozen voor deze misdrijven een strafrechtelijke behandeling. Die
misdrijven zijn bepaald ernstig te noemen en een administratieve geldboete, die op de koop
toe nog eens beperkt werd tot 250 euro, is hiervoor waarschijnlijk niet de meest aangewezen
sanctie.151 Men had beter het maximumbedrag van de administratieve geldboeten opgetrokken
zodat voor de zware gemengde inbreuken een sanctie kon worden opgelegd die beter in
verhouding stond tot het misdrijf. Bij opzettelijke slagen en verwondingen152 bijvoorbeeld,
zou men er met een geldboete van 250 euro relatief goedkoop van af komen.153 Met een
hogere maximumboete had men het Openbaar Ministerie misschien wél kunnen overtuigen
om voor zwaardere misdrijven sneller voor administratieve afhandeling te kiezen.
Al snel bleek dat er met de wetswijzing van 2004 nog een aantal problemen waren, waaraan
werd getracht tegemoet te komen via de reparatiewet van 20 juli 2005.154 Om te beginnen
werden de termijnen waarin de actoren van strafrechtelijke en administratieve vervolging
moesten optreden verlengd teneinde hen meer ademruimte te geven om de voorgeschreven
procedures te doorlopen.155
149 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
334. 150 Art 2, 3. wet 17 juni 2004. 151 S. EECKHOUT, “GAS in het spanningsveld tussen de bestuurlijke en de gerechtelijke aanpak van
overlastfenomenen. Een politionele benadering.”, in T. DE SUTTER (ed.) Gemeentelijke administratieve sancties :
balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 64. 152 Art. 398 Sw. 153 C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over de wijziging van de gemeentelijke
administratieve sancties”, RW 2005-06, afl. 12, 444. 154 Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 29 juli 2005 (hierna: wet 20 juli 2005). 155 Art. 21 wet 20 juli 2005.
45
Daarnaast dook door de depenalisering van een aantal strafbaarstellingen een nieuw probleem
op. Door die depenalisering konden minderjarigen die de volle leeftijd van 16 jaar nog niet
hadden bereikt niet meer gesanctioneerd worden bij overtreding van die voorheen strafbaar
gestelde gedragingen (zijnde nachtlawaai, vandalisme, etc.). Artikel 36, 4° van de
Jeugdbeschermingswet156 stipuleert namelijk dat maatregelen tegen minderjarigen mogelijk
zijn met betrekking tot gedragingen die voor meerderjarigen strafbaar zijn. Door de
depenalisering van bepaalde gedragingen zijn maatregelen op basis van de
Jeugdbeschermingswet voor die gedragingen uitgesloten. Doordat minderjarigen onder de 16
jaar ook buiten het toepassingsgebied vielen van de gemeentelijke administratieve sancties
kwamen zij terecht in een juridisch vacuüm.157 Hetzelfde probleem stelde zich voor
minderjarigen die wel al 16 jaar oud waren maar waar de gemeenten er niet voor hadden
geopteerd om de gedepenaliseerde inbreuk te sanctioneren met een GAS.158
De reparatiewet van 2005 loste dit probleem op door de depenalisering van de artikelen 559,
1°, 561, 1°, 563, 2° en 563, 3° van het Strafwetboek ongedaan te maken. Deze artikelen
werden dan maar, bij wijze van compromis, ingevoegd in de lijst van de lichte gemengde
inbreuken.159 Op deze manier werd het terug mogelijk om maatregelen te nemen ten aanzien
van minderjarigen op basis van de Jeugdbeschermingswet wanneer gemeentelijke
administratieve sancties niet mogelijk bleken.
In 2004 werden niet alleen enkele bepalingen uit het Strafwetboek gelicht, ook de misdrijven
uit de besluitwet van 29 december 1945160 werd volledig gedepenaliseerd. Door de opheffing
van die besluitwet, die gericht was tegen graffitispuiters, werden bepaalde vormen van graffiti
niet sanctioneerbaar door de depenalisering enerzijds en anderzijds doordat de gemeentelijke
verordeningen en reglementen nog niet voorzagen in een administratieve sanctie voor
graffiti.161 Aan dit probleem werd in 2007 verholpen door de invoeging van een algemene
156 Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als
misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade, BS 15 april
1965. 157 L. VENY en N. DE VOS (ed.) Gemeentelijke administratieve sancties, Vanden Broele, Brugge, 2005, 32-33. 158 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
336. 159 Art. 22 wet 20 juli 2005. 160 Besluitwet van 29 december 1945 houdende verbod tot het aanbrengen van opschriften op den openbaren
weg, BS 4 januari 1946. 161 F. SCHRAM en J. LIEVENS, Gemeentelijke administratieve sancties : een antwoord op overlast?, Brugge,
Vanden Broele, 2013, 125; S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en
strafrecht”, T.Strafr. 2015/6, 337-338.
46
graffitibepaling162 in het Strafwetboek die ook werd toegevoegd aan de lijst van de lichte
gemengde inbreuken.163
Ook werd in 2007 het mogelijk gemaakt dat een gemeenschapswacht inbreuken op de
gemeentelijke reglementen en verordeningen vaststelt, in zoverre dat die inbreuk uitsluitend
het voorwerp kan uitmaken van administratieve sancties.164 Met betrekking tot gemengde
inbreuken werd het optreden van de gemeenschapswacht dus niet mogelijk gemaakt. In 2011
werd met de invoeging van artikel 563bis Sw. een boerkaverbod ingevoerd in België. Ook
deze bepaling is deel gaan uitmaken van de lichte gemengde inbreuken waardoor
administratiefrechtelijke beteugeling mogelijk werd.165
De evaluatie van de wetten van 2004 (met zijn latere reparaties) kan gerust positiever worden
genoemd dan die van hun voorganger, de wet van 13 mei 1999. Voor 2004 waren er, zoals
aangegeven, maar weinig gemeenten die het systeem van gemeentelijke administratieve
sancties hadden ingevoerd. In 2009 daarentegen, maakten al 70% van de gemeenten gebruik
van het GAS-systeem.166
c. Wet van 24 juni 2013167
Gezien het succes van het GAS-systeem werd ervoor geopteerd om het verder uit te bouwen.
Het regeerakkoord van Di Rupo I stelde zichzelf tot doel verder te sleutelen aan de wetgeving
rond gemeentelijke administratieve sancties om ‘de strijd tegen antisociaal gedrag op te
voeren’.168 Dit voornemen vertaalde zich uiteindelijk in 2013 in een nieuwe wet (hierna:
GAS-wet) die de toenmalige GAS-wetgeving trachtte te moderniseren en te verduidelijken.169
Dit alles verliep niet zonder enig protest van de bevolking die aan het systeem een
162 Art. 534bis Sw. 163 Wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen en tot
wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 februari 2007. 164 Art. 3, 4° van de wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van
de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet, BS 29 juni
2007. 165 Wet van 1 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kleding die het gezicht volledig dan wel
grotendeels verbergt, BS 13 juli 2011. 166 T. DE SCHEPPER en K. VAN HEDDEGHEM, “De bestuurlijke aanpak van overlast: de gaspedaal wordt
ingedrukt”, Politiejournaal 2009, afl. 2, 16-19. 167 Wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 1 juli 2013 (hierna: GAS-
wet). 168 Regeerakkoord Di Rupo I, 1 december 2011, 146-147. 169 Wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 53-
2712/001, 4.
47
verregaande willekeur toeschreven en liever niet hadden dat ‘de gemeente als rechter kan
optreden’.170
Sinds 2013 hebben de gemeentelijke administratieve sancties een op zichzelf staande wet in
tegenstelling tot daarvoor, toen de hele GAS-procedure terug te vinden was in artikel 119bis
(en 119ter voor bemiddeling) van de Nieuwe Gemeentewet. Met de GAS-wet van 2013 werd
artikel 119bis gewijzigd, sindsdien staat er enkel een loutere verwijzing naar de wet van 24
juni 2013 in artikel 119bis. Artikel 119ter werd volledig opgeheven.171
De regelgeving rond de gemeentelijke administratieve sancties werd op heel wat vlakken
gewijzigd. Zo werd het maximumbedrag van de administratieve geldboete opgetrokken tot
350 euro voor volwassenen en 175 euro voor minderjarigen. Met de toevoeging van de
gemeenschapsdienst aan de mogelijke maatregel die de gemeenten kunnen opleggen, werd
ook het sanctie-arsenaal uitgebreid. Minderjarigen met de volle leeftijd van 14 jaar kunnen
sinds 2013 worden onderworpen aan een GAS in plaats van de voorheen gestelde
minimumleeftijd van 16 jaar. Daarnaast werd het ook wettelijk mogelijk voor
meergemeentezones om eenzelfde, identiek politiereglement aan te nemen.172
In de nieuwe GAS-wet werd ook bepaald dat de wetgeving om de twee jaar zou worden
geëvalueerd. De Minister van Binnenlandse Zaken dient daarover verslag uit te brengen aan
het parlement.173 In 2016 was het een eerste keer zover. Uit die evaluatie bleek dat 90% van
de gemeenten aangaven dat zij gebruik maken van GAS-boetes.174 Bij dit cijfer moet wel een
kanttekening worden gemaakt, niet alle gemeenten hadden geantwoord op de bevraging van
de FOD Binnenlandse Zaken, afwijkingen zijn dus mogelijk. In ieder geval kan gesteld
worden dat het succes van de gemeentelijke administratieve sancties de afgelopen jaren
blijven groeien is. Te verwachten valt dus dat men zal blijven inzetten op dit alternatief
sanctiemechanisme.
2. GAS-inbreuken
170 Zie http://www.standaard.be/cnt/dmf20131023_00805351 171 Art. 46 en art. 50 GAS-wet. 172 Respectievelijk de artikelen 4, §1, 1°; 4, §2, 1°: 14, §1 en 2, §2 GAS-wet. 173 Art 52 GAS-wet. 174 FOD Binnenlandse Zaken - Algemene Directie Veiligheid en Preventie, Tweejaarlijks verslag over de
toepassing van de GAS-wet 2014-2015, 17 december 2015, 6. Te vinden via
https://www.besafe.be/sites/besafe.localhost/files/burgers/documents/gas_rapport_nl.pdf
48
Er zijn vier categorieën inbreuken waar met een GAS kan worden tegen opgetreden. Bij elk
van deze inbreuken is vereist dat een verordening de gedraging strafbaar stelt met een GAS
alvorens deze gedraging kan gesanctioneerd worden. Met andere woorden, het
legaliteitsbeginsel speelt ook een rol in het kader van gemeentelijke administratieve sancties.
De eerste soort inbreuken zijn de louter administratiefrechtelijke inbreuken, ook de
eenvoudige inbreuken op de gemeentelijke reglementen en verordeningen genoemd.175 De
gemeenteraad, die bevoegd is voor deze reglementen en verordeningen, moet wel een keuze
maken tussen een (politie)straf176 of een administratieve sanctie. Beide vormen van
sanctionering voor een zelfde inbreuk is niet toegelaten.177 Deze administratiefrechtelijke
inbreuken betreffen gedragingen die niet strafbaar zijn gesteld in hogere wetgeving,
gedepenaliseerde inbreuken en gedragingen die weliswaar strafbaar zijn in hogere wetgeving
maar waarvoor een uitzondering werd gemaakt voor de toepassing van een GAS.178
De tweede en derde categorie hangen min of meer aan elkaar. Het betreffen de gemengde
inbreuken. Het gaat hier, zoals reeds aangegeven, om gedragingen die strafbaar zijn gesteld
door het Strafwetboek maar waarvoor toch een GAS mogelijk is. Men kan in een concreet
geval wel niet overgaan tot het opleggen van zowel een strafrechtelijke als een
administratiefrechtelijke sanctie. Het non bis in idem-beginsel staat dit immers in de weg.179
Binnen die gemengde inbreuken wordt een onderscheid gemaakt tussen de lichte gemengde
inbreuken180 en de zware gemengde inbreuken.181 De wet benoemd voor beiden limitatief de
wetsartikelen uit het strafwetboek waarvoor een GAS kan worden opgelegd.
Ten slotte is er nog de vierde categorie van sanctioneerbare inbreuken, zijnde de
overtredingen in verband met stilstaan en parkeren en zich begeven in een
verkeersvrijezone.182 Welke overtredingen specifiek bedoeld worden is niet af te leiden uit de
175 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
340. 176 177 Art. 5 GAS-wet. 178 N. DUMAREY, Handboek voor de GAS-vaststeller, Die Keure, Brugge, 2016, 25. 179 Wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 53-
2712/001, 7. 180 Art. 3, 2° GAS-wet verwijst naar de artikelen 461, 463, 526, 534bis, 534ter, 537, 545, 559, 1°, 561, 1°, 563,
2° en 3° en 563bis Sw. 181 Art. 3, 1° GAS-wet verwijst naar de artikelen 398, 448 en 521, derde lid Sw. 182 Art. 3, 3° GAS-wet.
49
GAS-wet. Er dient een lijst te worden vastgesteld met inbreuken in een bij ministerraad
overlegd KB.183 Wat intussen is gebeurd (infra).
3. Mogelijke sancties
De GAS-wet geeft de gemeenteraad vier mogelijke sancties om in zijn reglementen en
verordeningen te voorzien ter beteugeling van de in de wet voorziene inbreuken (supra).184
Daarnaast voorziet de GAS-wet nog twee alternatieve maatregelen om een GAS te vermijden,
namelijk de lokale bemiddeling en de gemeenschapsdienst.185
De administratieve sanctie moet proportioneel zijn in functie van de zwaarte van de feiten en
in functie van eventuele herhaling.186 De door de gemeenteraad gestelde straffen mogen ook
niet hoger zijn dan de politiestraffen.187
De meest bekende vorm van de gemeentelijke administratieve sanctie is ongetwijfeld de
administratieve geldboete. Het is, in principe, de gemeenteraad die bepaalt welk bedrag er op
welke overtreding staat, met dien verstande dat het maximumbedrag van 350 euro niet mag
worden overschreden. Voor minderjarigen ligt het maximum op 175 euro. De gemeenteraad
kan het bepalen van het bedrag van de administratieve geldboete ook overlaten aan de
sanctionerend ambtenaar.188 Voor de vierde categorie van GAS-inbreuken (stilstaan, parkeren
en verkeersvrijezones betreden) kunnen enkel administratieve geldboetes worden opgelegd.189
De overige vormen van gemeentelijke administratieve sancties zijn:
- De administratieve schorsing van een door de gemeente verleende toestemming of
vergunning.
- De administratieve intrekking van een door de gemeente verleende toestemming of
vergunning.
- De tijdelijke of definitieve administratieve sluiting van een inrichting.
De sanctionerende ambtenaar is niet bevoegd om één van deze drie (overige) sancties op te
leggen. Dat behoort tot de bevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen. Deze
183 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
345. 184 Art. 4, §1 GAS-wet. 185 Art. 4, §2 GAS-wet. 186 Art. 7 GAS-wet. 187 Art. 4, §3 GAS-wet. 188 F. SCHRAM en J. LIEVENS, Gemeentelijke administratieve sancties : een antwoord op overlast?, Brugge,
Vanden Broele, 2013, 148. 189 Art. 4, §4 GAS-wet.
50
bevoegdheden bestaan naast artikel 134ter van de Nieuwe Gemeentewet die aan de
burgemeester de mogelijkheid geeft om de voorlopige sluiting van een instelling of de
tijdelijke schorsing van een vergunning uit te spreken in geval van hoogdringendheid.
In plaats van een administratieve sanctie op te leggen kan er ook worden overgegaan tot
lokale bemiddeling of gemeenschapsdienst.
Bemiddeling is steeds vrijwillig. Niemand kan worden gedwongen om mee te werken aan de
lokale bemiddeling. Het doel van deze lokale bemiddeling is ofwel het herstel van de
veroorzaakte schade, ofwel het bedaren van het conflict.190 Het is de sanctionerend ambtenaar
die beslist of lokale bemiddeling wordt aangeboden. Voor minderjarigen is dit evenwel
verplicht.
De tweede alternatieve maatregel is dus de gemeenschapsdienst. Dit is ‘een prestatie van
algemeen belang uitgevoerd door de overtreder ten gunste van de collectiviteit’.191 Voor
meerderjarigen kan maximaal 30 uur worden opgelegd, bij minderjarigen is dit 15 uur
(wanneer het verplichte aanbod tot lokale bemiddeling wordt geweigerd door de minderjarige
of wanneer de bemiddelingspoging faalt).192
b. De GAS-procedure
Indien men een beeld wil krijgen van hoe de gemeentelijke administratieve sancties zich
verhouden tot de strafrechtelijke handhavingsmechanismen, is het absoluut noodzakelijk om
inzicht te hebben in het procedurele aspect van dit alles. Immers, is de wisselwerking tussen
administratieve en strafrechtelijke sanctionering iets anders dan de verhouding van tussen een
kluwen aan (strafrechtelijke en administratiefrechtelijke) actoren en formeel voorgeschreven
stappen die moeten worden gezet om uiteindelijk te komen tot een sanctie die best is
aangewezen gelet op de aard van de overtreding en de beschikbare middelen om aan de
overtreding te tornen?
Hieronder wordt een beschrijving gegeven van de GAS-procedure met als doel een eerste
inzicht te krijgen ten aanzien van de wisselwerking tussen administratieve en strafrechtelijke
sanctionering. De relevante aspecten hiervan worden hierna verder uitgediept (zie 2.c.
verhouding tot de klassieke strafvordering). Het gaat hier voornamelijk over de procedure tot
190 N. DUMAREY, Handboek voor de GAS-vaststeller, Die Keure, Brugge, 2016, 32. 191 W. BRUGGEMAN, “(Gemeentelijke) Administratieve Sanctie (GAS)” in X., Postal Memorialis. Lexicon
strafrecht, strafvordering en bijzondere wetten, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, losbl., 11 dln., G 30/39. 192 Art. 10 en 19 GAS-wet.
51
het opleggen van de GAS-boete aangezien dit de sanctie is waar het belang van de
samenwerking tussen het strafrecht en het administratief recht het grootst is.
i. GAS-procedure
1. Vaststelling inbreuk
Een eerste stap naar het opleggen van een GAS-boete is uiteraard de vaststelling van de
inbreuk die aanleiding zou kunnen geven tot een GAS. De logische vraag stelt zich dan ook
wie bevoegd is tot het vaststellen van een GAS-inbreuk. Dit verschilt naargelang het type
inbreuk. De volgende personen zijn bevoegd voor elke mogelijk type inbreuk:193
- Politieambtenaren
- Agenten van politie
- Bijzondere veldwachters in het kader van hun bevoegdheden.
Met betrekking tot de eerste categorie van inbreuken (waar enkel een administratieve sanctie
voor mogelijk is, geen strafsanctie) zijn er nog een (relatief groot) aantal extra personen
bevoegd om vaststellingen te verrichten. Deze zijn:194
- Gemeenteambtenaren die voldoen aan de door de Koning vastgelegde
minimumvoorwaarden.195
- Provinciale of gewestelijke ambtenaren, personeelsleden van de
intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en personeelsleden van de autonome
overheidsbedrijven binnen het raam van hun bevoegdheden en als zij daarvoor
door de gemeenteraad zijn aangewezen.
- Personeelsleden van de openbare vervoersmaatschappijen binnen het raam van hun
bevoegdheden en behorend tot één van de door de Koning bepaalde categorieën.196
- Gemeenschapswachten-vaststellers.197
193 Art. 20 GAS-wet. 194 Art. 21, §1 GAS-wet. 195 Deze zijn vastgelegd in het Koninklijk Besluit van 21 december 2013 tot vaststelling van de
minimumvoorwaarden inzake selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid van de ambtenaren en
personeelsleden die bevoegd zijn tot vaststelling van inbreuken die aanleiding kunnen geven tot de oplegging
van een gemeentelijke administratieve sanctie, BS 27 december 2013. 196 Dit KB is er tot op heden nog niet. 197 Art. 3, 4° van de wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van
de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet, BS 29 juni
2007.
52
Volledigheidshalve kan nog worden vermeld dat een bewakingsagent weliswaar niet het recht
heeft om inbreuken vast te stellen maar wel inbreuken van de eerste categorie kan melden bij
politieambtenaren en politieagenten in het kader van bepaalde activiteiten,198 op voorwaarde
dat zij daartoe zijn aangewezen door de gemeenteraad.199
Wanneer één van bovenstaande vaststellers een overtreding opmerkt moet hij daar een
bestuurlijk verslag respectievelijk een proces-verbaal van opmaken naargelang het gaat om
een louter administratieve overtreding (1e type inbreuk) of een gemengde inbreuk (2e en 3e
type inbreuk). Zowel het proces-verbaal als het bestuurlijk verslag hebben informatieve
bewijswaarde en gelden niet als bewijs tot het tegendeel aangezien de wet zich in stilzwijgen
hult hierover.200
2. Verdere afhandeling
a. Sanctionerend ambtenaar
Een GAS-boete kan enkel worden opgelegd door een sanctionerend ambtenaar. Een andere
administratieve sanctie dan een GAS-boete (zijnde de schorsing, intrekking en sluiting; supra)
wordt opgelegd door het college van burgemeester en schepenen.201 De sanctionerend
ambtenaar wordt aangeduid door de gemeenteraad en moet aan een aantal voorwaarden
betreffende onafhankelijkheid, kwalificatie en opleiding voldoen.202
Verschillende gemeenten kunnen samen beslissen om voor al hun gemeenten één
sanctionerend ambtenaar aan te duiden. Tevens kan de taak van de sanctionerend ambtenaar
worden uitgeoefend door een provincieambtenaar indien de gemeenteraad hierom verzoekt bij
de provincieraad.203
De procedure tot het opleggen van een GAS verschilt naargelang het gaat om een louter
administratieve inbreuk of een gemengde inbreuk. Hieronder zullen de procedures apart
worden uiteengezet.
198 Zie daarvoor art. 1, § 1, eerste lid, 6°, van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en de
bijzondere veiligheid, BS 25 mei 1990. 199 Art 21, §2 GAS-wet. 200 T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni
2013” in S. LIERMAN, Actualia gemeenterecht, Brugge, Die Keure, 2013, 43. 201 Art. 45 GAS-wet. 202 Zie daarvoor het Koninklijk Besluit van 21 december 2013 tot vaststelling van de kwalificatie- en
onafhankelijkheidsvoorwaarden van de ambtenaar belast met de oplegging van de administratieve geldboete en
tot inning van de boetes in uitvoering van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 27
december 2013. 203 Ibid, art. 1, §2 en §3.
53
b. Louter administratieve inbreuken
De personen die bevoegd zijn voor het vaststellen van GAS-overtredingen moeten hun
originele vaststelling binnen de twee maanden aan de sanctionerend ambtenaar verzenden. De
Procureur des Konings wordt in principe niet betrokken bij de procedure. Hierop is één
uitzondering: wanneer een minderjarige betrokken is, dan moet er aan de Procureur des
Konings een kopie van het bestuurlijk verslag worden toegezonden.204 De achterliggende
gedachte van deze uitzondering is om makkelijker na te gaan of de minderjarige zich bevindt
in een problematische opvoedingssituatie.205
Wanneer de sanctionerend ambtenaar van oordeel is dat een GAS gepast is, dient hij de
overtreder in kennis te stellen van zijn intentie om de GAS-procedure op te starten via een
aangetekende brief die een bepaalde minimuminhoud moet hebben.206 Indien de
sanctionerend ambtenaar van mening is dat een GAS-boete moet worden opgelegd die hoger
is dan 70 euro, heeft de overtreder het recht om zich mondeling te verweren. Daarvoor moet
hij binnen de 15 dagen na de kennisgeving bij aangetekende brief verzoeken om mondeling
verweer. Voor GAS-boetes die niet hoger zijn dan 70 euro kan hij zich enkel schriftelijk
verdedigen bij die aangetekende brief.207 De overtreder kan zich laten bijstaan of
vertegenwoordigen door een raadsman en heeft inzagerecht in het dossier.208
De sanctionerend ambtenaar heeft, vanaf de dag van de vaststelling van de GAS-inbreuk, zes
maanden tijd om zijn definitieve beslissing te nemen en ter kennis te brengen van de
betrokkenen (i.e. de overtreder en de gemeente). Indien er bemiddeling of
gemeenschapsdienst tussenkomt geldt een langere termijn van twaalf maanden. Het ontbreken
van een beslissing binnen deze termijnen brengt het verval van de GAS-boete met zich
mee.209
c. Gemengde inbreuken
i. Verzending van de vaststelling
204 Art. 22, §2 en §3 GAS-wet. 205 T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni
2013” in S. LIERMAN, Actualia gemeenterecht, Brugge, Die Keure, 2013, 44. 206 Art. 25 § 2 GAS-wet. 207 Art. 25, §2, 2° en §3 GAS-wet. 208 Art. 25, §2, 3° en 4° GAS-wet. 209 Art. 26 Gas-wet.
54
De originele vaststelling (i.e. het originele proces-verbaal) moet binnen de twee maanden na
de vaststelling worden overgezonden naar de Procureur des Konings. Wanneer minderjarigen
het voorwerp uitmaken van de vaststelling dient de verzending te gebeuren naar de Procureur
des Konings van de verblijfplaats van de ouders (of bij gebreke daarvan, de voogd). Daarnaast
wordt ook een kopie overhandigd aan de sanctionerend ambtenaar van de gemeente op wiens
grondgebied de feiten zich afspeelden.210 Essentieel is dat de strafrechtelijke procedure altijd
voorrang heeft op de administratieve.211
Ingeval er betrapping op heterdaad plaatsvond van een misdrijf geldt een kortere termijn van
één maand om de originele vaststelling over te zenden aan de Procureur des Konings of de
sanctionerend ambtenaar.212 De GAS-wet specificeert niet wat betrapping op heterdaad
inhoudt. Alsook kan men zich afvragen of die kortere termijn ook geldt voor louter
administratieve inbreuken, de wet spreekt immers over “de vaststelling na een misdrijf op
heterdaad.” Terwijl de essentie van een louter administratieve inbreuk is dat die inbreuk niet
strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd en er aldus geen sprake kan zijn van een misdrijf.
De overheid heeft met een omzendbrief soelaas gebracht over beide knelpunten van de GAS-
wet.213 Voor gemengde inbreuken moet worden teruggegrepen naar artikel 41 van het
wetboek van strafvordering dat voorschrijft dat betrapping op heterdaad inhoudt dat “het
misdrijf ontdekt [is] terwijl het gepleegd wordt of terstond nadat het gepleegd is.” Dit omvat
ook het geval waarbij een verdachte door het openbaar geroep wordt gevolgd, dit wil zeggen
dat de overtreder luidop wordt beschuldigd door de omgeving. Geruchten en algemene
bekendheid volstaan evenwel niet.
De omzendbrief gaat, net als de meeste rechtsleer, ervan uit dat ook betrapping op heterdaad
van een louter administratieve inbreuk aanleiding geeft tot de kortere verzendingstermijn van
één maand. Ze dringt er wel op aan om, in het geval van louter administratieve inbreuken, het
begrip strikt te interpreteren en “enkel heterdaad te weerhouden voor zover de vaststeller de
inbreuk zelf heeft zien gebeuren.” Op zich is het niet onlogisch dat voor beide type inbreuken
een zelfde regel wordt gehanteerd. Toch is het m.i. bijzonder ergerlijk dat de wetgever het
woord ‘misdrijf’ gebruikte in de GAS-wet. Dit noopte tot een interpretatie contra legem in de
omzendbrief, hoewel de overheid dit kennelijk zelf niet door had.
210 Art. 22, §1 GAS-wet. 211 W. BRUGGEMAN, “(Gemeentelijke) Administratieve Sanctie (GAS)” in X., Postal Memorialis. Lexicon
strafrecht, strafvordering en bijzondere wetten, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, losbl., 11 dln., G 30/54. 212 Art. 22. § 5 GAS-wet. 213 Zie art. III.4 van de omzendbrief van 22 juli 2014 waarbij uitleg verschaft wordt bij de nieuwe regelgeving
aangaande de gemeentelijke administratieve sancties, BS 8 augustus 2014.
55
ii. Vervolg van de procedure
De wetswijziging in 2004 voorzag dat het Openbaar Ministerie bij gemengde inbreuken zijn
fiat moet geven om een inbreuk administratief af te handelen (supra). Vandaag geldt deze
regel nog steeds, hoewel de termijnen verlengd zijn. Voor lichte gemengde inbreuken heeft
het parket twee maanden tijd, vanaf de ontvangst van het proces-verbaal, om aan de
sanctionerend ambtenaar te laten weten dat het een onderzoek opstart, vervolging instelt of
seponeert wegens gebrek aan toereikende bezwaren. Wanneer de sanctionerend ambtenaar dit
te horen krijgt, kan hij geen administratieve procedure opstarten. Hij zal enkel tot een
administratieve geldboete (of een alternatieve maatregel) kunnen besluiten wanneer het parket
liet weten dat het geen gevolg zal geven aan de feiten of wanneer het binnen twee maanden
geen beslissing nam.214
Voor zware gemengde inbreuken moet de Procureur des Konings binnen de twee maanden
expliciet aangeven dat hij een GAS opportuun acht.215 Het parket moet dus groen licht geven
voor de administratieve vervolging.
Afhankelijk van de inhoud van de beslissing van de Procureur des Konings zal dus vanaf hier
de strafrechtelijke respectievelijk de administratieve weg worden gevolgd.216 Al het
bovenstaande geldt onder voorbehoud van het niet-bestaan van een protocolakkoord tussen de
gemeente en het parket. Een protocolakkoord kan namelijk afwijken van de procedure in de
wet en zelfs afspraken bevatten met betrekking tot de afhandeling van GAS-inbreuken.217
ii. Stilstaan en parkeren
Hierboven werd de procedure voor de eerste, tweede en derde categorie GAS-inbreuken
uiteengezet. Zoals hoger vermeld, is er nog een vierde categorie, die overtredingen
betreffende stilstaan en parkeren enerzijds en anderzijds betreffende de verkeersborden C3 en
F103, wat neerkomt op het zich begeven in een verkeersvrijezone.
Deze categorie van inbreuken werd pas ingevoerd met de GAS-wet van 2013. Daarvoor was
er voor de gemeenten enkel een retributiesysteem voorhanden om een parkeerbeleid uit te
214 Art. 23, §3 GAS-wet. 215 Art. 23, §2 GAS-wet. 216 De administratieve procedure is dezelfde als die omschreven in 2.b.i.2.b. Louter administratieve inbreuken. 217 Art 23, §1 GAS-wet.
56
stippelen. Zo kon men betalend parkeren invoeren of het parkeren met een parkeerkaart.
Wanneer men daarop een overtreding vaststelde, kon men de eigenaar van het voertuig een
retributie opleggen. In theorie kon men ook toen al een GAS opleggen voor gedepenaliseerde
parkeerovertredingen maar de meeste gemeenten verkozen de parkeerretributie.
Problematisch waren de gevallen waar parkeren (of stilstaan) verboden was maar waar dit met
de voeten werd getreden. Hier was de gemeente niet bij machte om op te treden en werden de
nuttige vaststellingen niet altijd even systematisch gedaan.218
De nieuwe GAS-wet maakte aan die situatie dus een einde met de invoering van deze vierde
categorie GAS-inbreuken. Ook hier gaat het om een gemengde inbreuk. De overtreding kan
enerzijds strafrechtelijk, op basis van artikel 29 van de wegverkeerwet219, en anderzijds
administratiefrechtelijk met een GAS worden gesanctioneerd.
Een essentieel verschil met de normale GAS-procedure, is dat voor de vierde categorie enkel
een administratieve geldboete mogelijk is. Andere sancties of alternatieve wijzen van
afhandeling zijn niet toegelaten.220 De omvang van die administratieve geldboete kan, in
tegenstelling tot bij de andere types inbreuken, niet vrij worden bepaald door de sanctionerend
ambtenaar. De te sanctioneren overtredingen en het bedrag van de geldboete daarop zijn
limitatief opgesomd in het KB van 9 maart 2014.221 Afhankelijk van de overtreding kan een
administratieve boete worden opgelegd van 55, 110 of 330 euro.
Wanneer de gemeenteraad beslist om de onderhavige verkeersovertredingen met een GAS te
sanctioneren moet zij deze overtredingen vanzelfsprekend opnemen in zijn reglementen en
verordeningen.222 Bijkomend verplicht de GAS-wet het sluiten van een protocolakkoord
tussen de Procureur des Konings en het college van burgemeester en schepenen,223 daar waar
dit facultatief is voor de gemengde inbreuken van type twee en drie.
218 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
345; C. DE ROY, “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe
mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, afl. 3, 116. 219 Wet van 16 maart 1968 betreffende de politie over het wegverkeer (genoemd "de wegverkeerswet"), BS 27
maart 1968 (hierna: WVW). 220 Art. 4, §4 GAS-wet. 221 Koninklijk Besluit van 9 maart 2014 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties voor de
overtredingen betreffende het stilstaan en het parkeren en voor de overtredingen betreffende de verkeersborden
C3 en F 103, vastgesteld met automatisch werkende toestellen, BS 20 juni 2014. 222 C. DE ROY, “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe
mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, afl. 3, 118. 223 Art. 23, §1, 5e lid GAS-wet.
57
De bevoegde vaststeller224 zendt de vaststelling over naar de sanctionerend ambtenaar. De
Procureur de Konings moet daarvan op de hoogte worden gebracht (volgens de afspraken
gemaakt in het protocolakkoord). Indien het voertuig op directe of indirecte wijze betrokken
is bij een ongeval of indien ook andere GAS-inbreuken dan die van de vierde categorie
worden vastgesteld, wordt het proces-verbaal overgezonden naar de Procureur des
Konings.225
De sanctionerend ambtenaar heeft 15 dagen tijd om aan de overtreder de feiten, inbreuk en het
bedrag van de geldboete mee te delen, bij gewone zending. In de rechtsleer werd de vraag
gesteld waarom deze termijn niet op 14 dagen is vastgelegd.226 De termijn voor de
kennisgeving langs de stafrechtelijke weg ligt immers op 14 dagen.227 Men had die termijnen
perfect kunnen synchroniseren.
De overtreder krijgt 30 dagen om de boete te betalen tenzij hij zich verweert binnen diezelfde
termijn. Voor de geldboeten van 55 euro is dit steeds schriftelijk, bij een boete van 110 of 330
euro kan dit mondeling op verzoek van de overtreder.228
iii. Beroep
Zowel het EHRM als al de hoogste Belgische rechtscolleges zijn er van overtuigd dat een
beslissing, die mogelijk een strafrechtelijk karakter heeft, door het bestuur kan worden
genomen. Daarbij wordt steeds één essentiële voorwaarde gesteld: er moet beroep mogelijk
zijn bij een rechterlijke instantie die voldoet aan artikel 6 EVRM. Een rechter met volle
rechtsmacht moet het geschil kunnen beoordelen.229
In overeenstemming met deze rechtspraak voorziet de GAS-wet een beroepsprocedure bij de
politierechtbank of bij de jeugdrechtbank voor een minderjarige. Niet alleen de overtreder (of
zijn vertegenwoordiger) kan dit doen, ook de gemeente heeft deze mogelijkheid. Zo kan de
gemeente zijn eigen sanctionerend ambtenaar trachten te ‘overrulen’ via de rechter.
224 Zie daarvoor art. 21, §4 GAS-wet. 225 Art. 22, §6 GAS-wet. 226 T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni
2013” in S. LIERMAN, Actualia gemeenterecht, Brugge, Die Keure, 2013, 51. 227 Art. 62 WVW. 228 Art. 29, §1 GAS-wet. 229 J. PUT, “Rechtshandhaving door administratieve sancties in het recht”, RW 2001-2002, nr. 34, 1202. Zie ook
lager bij 2.c.iii. Artikel 6 EVRM en GAS.
58
De rechter beslist na een tegensprekelijk en openbaar debat over de wettelijkheid en de
proportionaliteit van de opgelegde geldboete. De rechter kan de beslissing van de
sanctionerend ambtenaar ofwel bevestigen ofwel herzien.230 Het is dus vereist dat de rechter
zich uitspreekt over het geheel van de zaak, wat betrekking heeft op zowel de rechtsregels, de
feiten, de opportuniteit en eventueel de omvang van de sanctie. Hiermee is voldaan aan de
vereiste van artikel 6 EVRM. De (politie- of jeugd)rechter heeft volle rechtsmacht.231
Wat betreft de jeugdrechter dient te worden opgemerkt dat deze de mogelijkheid heeft om in
plaats van de administratieve geldboete te voorzien in een maatregel van bewaring, behoeding
of opvoeding. Wanneer hij dit doet is zijn beslissing vatbaar voor hoger beroep volgens de
procedures van de jeugdbeschermingswet (i.e. bij het Hof van Beroep).232 Dit is in het kader
van gemeentelijke administratieve sancties de enige optie die gegeven wordt om beroep aan te
tekenen tegen de beslissing van de rechter. In alle andere gevallen is er geen beroep mogelijk
tegen de beslissing van de politie- of jeugdrechter.233
c. Verhouding GAS tot de klassieke strafvordering
i. Keuze tussen GAS en gewone strafrechtelijke vervolging
1. Keuze in de politieverordening
Het is de gemeenteraad die als eerste de keuze heeft om te beslissen tot administratieve
sanctionering van (de kleinere) criminaliteit en overlast, dan wel tot strafrechtelijke
sanctionering of zelfs helemaal geen sanctionering. De wet bepaalt namelijk dat de gemeente
straffen of administratieve sancties kan bepalen voor de inbreuken op zijn reglementen of
verordeningen.234
De gemeente oordeelt vrij of een situatie bij politiereglement moet worden geregeld en moet
gesanctioneerd worden, op welke wijze dan ook. Een gebrek aan strafbaarstelling kan de
efficiëntie van een reglement of verordening verminderen maar zal er evenwel niet voor
zorgen dat deze zinloos wordt.235 Er moet wel nog steeds rekening worden gehouden met het
feit dat men als gemeente niet kan optreden als een inbreuk door of krachtens een wet, een
230 Art. 31, §1, 3e en 4e lid GAS-wet. 231 M. BOES, “Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, 250. 232 Art. 31, §1, 5e en 7e lid GAS-wet. 233 Art. 31, §1, 6e lid GAS-wet. 234 Art. 2, §1 GAS-wet. 235 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009”, in T. DE SUTTER (ed.), Gemeentelijke
administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 13.
59
decreet of een ordonnantie, strafrechtelijk of administratief gesanctioneerd wordt.236 Hoewel
dit genuanceerd dient te worden door het bestaan van de gemengde inbreuken.
Het is aan de gemeenteraad zelf om straffen en administratieve sancties op overtreding van
hun reglementen en verordeningen vast te stellen. Het kan deze bevoegdheid niet delegeren
aan het college van burgemeester en schepenen.237
De gemeenteraad kan niet tegelijk én een administratieve sanctie én een politiestraf op een
inbreuk in haar reglementen en verordeningen voorzien. Zij dient de keuze tussen deze
sancties wel niet algemeen te maken. Zowel strafsancties als administratieve sancties kunnen
voorkomen in een reglement of verordening.238 Zo kan het interessant zijn om de lichte
gemengde inbreuken administratief aan te pakken en de zware van in het begin over te laten
aan de strafrechtsketen. Maar de keuze ligt dus bij de gemeenten, hoewel die keuze in zekere
zin wordt beïnvloed door het doen en laten van het Openbaar Ministerie dat nog steeds het
laatste woord heeft in concrete zaken.
De gemeenteraad doet er goed aan zijn reglementen op te stellen na enig voorafgaand overleg
tussen de stakeholders. Wisselwerking tussen de administratieve en strafrechtelijke weg
vereist nu eenmaal enige samenwerking. Een soloslim van de gemeenteraad zonder enige
raadpleging van andere actoren lijkt niet de meest productieve zet. De burgemeester, de
korpschef van de lokale politie en de Procureur des Konings dienen al minstens aanwezig te
zijn bij dit overleg maar ook andere, eventueel gespecialiseerde, actoren kunnen betrokken
worden.239
Naast voorafgaand overleg werkt men best ook met een zekere (ruimere) visie. Natuurlijk kan
men als gemeenteraad in de reglementen de fenomenen opnemen die zij zelf als storend
ervaren zonder achterliggend idee. De vraag is maar hoe coherent op dat moment het
bestuurlijk handhavingsbeleid nog is.
Men kan er voor opteren om enkel administratief op te treden wat betreft de prioritaire
overlastfenomenen, wat een minimalistische visie zou betekenen. Daar tegenover staat de
maximalistische visie die zoveel mogelijk inbreuken wil incorporeren in de reglementen.
Vooral bij die laatste visie moet men opletten voor de praktische haalbaarheid van zijn
236 Art. 2, §1 GAS-wet. 237 Art. 43, 2, 2° Gemeentedecreet. 238 T. ALLEWAERT, Gemeentelijke Administratieve Sancties in de praktijk, Brugge, Die Keure, 2014, 17. 239 F. SCHRAM en J. LIEVENS, Gemeentelijke administratieve sancties : een antwoord op overlast?, Brugge,
Vanden Broele, 2013, 187.
60
reglementen.240 De vaststellers en de sanctionerend ambtenaar moeten ook in staat zijn om
alle inbreuken te verwerken. Men denkt dus beter twee maal na vooraleer via reglementen
administratief op te treden.
In praktijk blijkt dat de gemeenten vooral kiezen om louter administratieve sancties in hun
reglementen op te nemen. Maar ook van de optie om lichte gemengde inbreuken
administratiefrechtelijk te beteugelen wordt veelvuldig gebruikt gemaakt. De zware
gemengde inbreuken doen het op dat vlak minder goed, net als het foutief stilstaan en
parkeren. Hieronder wordt weergegeven hoeveel maal een categorie administratieve
inbreuken werd geïncorporeerd in de reglementen van een gemeente in de periode 2014-
2015:241
BRUSSEL VLAANDEREN WALLONIË TOTAAL
LOUTER
ADMINISTRATIEVE
INBREUKEN
18 158 88 264
LICHTE
GEMENGDE
INBREUKEN
19 143 64 226
ZWARE
GEMENGDE
INBREUKEN
11 48 34 93
STILSTAAN EN
PARKEREN
18 27 39 84
2. Keuze bij de vaststelling van een inbreuk
Eens een inbreuk is vastgesteld zal er soms opnieuw een keuze moeten worden gemaakt of
men die inbreuk administratief dan wel strafrechtelijk zal sanctioneren. Dit is het geval bij de
gemengde inbreuken en de inbreuken op stilstaan en parkeren (wat in se ook gemengde
inbreuken zijn). Over hoe die keuze gemaakt dient te worden kan zowel worden verwezen
naar de uitleg over de procedurele bepalingen van de gemengde inbreuken (2.b.i.2.c.
gemengde inbreuken) als naar de uitleg hieronder over de rol van het Openbaar Ministerie
(2.c.ii. rol van het Openbaar Ministerie).
240 Ibid, 190. 241 FOD Binnenlandse Zaken - Algemene Directie Veiligheid en Preventie, Tweejaarlijks verslag over de
toepassing van de GAS-wet 2014-2015, 17 december 2015, 10.
61
ii. Rol van het Openbaar Ministerie
1. Scharnierfunctie van het parket
Het Openbaar Ministerie is de behoeder van de strafvordering.242 In die hoedanigheid beslist
zij als eerste welke gedragingen zouden moeten worden bestraft, tenminste heeft zij de macht
om een stafrechter te laten oordelen over personen die strafbare gedragingen stellen. Het
Openbaar Ministerie toonde aanvankelijk weinig interesse voor gemeentelijke administratieve
sancties. Door de invoering van de gemengde inbreuken, werd zij gedwongen om een meer
actieve rol op te nemen.243
De eerste categorie gemeentelijke administratieve inbreuken is geen zorg van het Openbaar
Ministerie. De louter administratieve inbreuken hebben slechts betrekking op situaties die op
generlei wijze strafbaar zijn gesteld. Afgezien van de gevallen waar minderjarigen bij zijn
betrokken en de Procureur des Konings dus een kopie van het bestuurlijk verslag ontvangt,
houdt het parket zich niet bezig met louter administratieve inbreuken.
Bij de tweede en derde categorie inbreuken speelt het Openbaar Ministerie wel een
doorslaggevende rol. De Procureur des Konings heeft de macht om administratieve
sanctionering tegen te houden. Tegen zijn wil is het voor die inbreuken niet mogelijk om een
GAS op te leggen. Opdat de gemeentelijke administratieve sancties succesvol kunnen zijn,
moet de relatie tussen de gemeente en het parket dus optimaal zijn.
Dat is ook de visie van het College van Procureurs-generaal. In zijn (geactualiseerde)
omzendbrief 1/2006 pleit het voor overleg en duidelijke communicatie met de lokale besturen.
Op die manier kan het Openbaar Ministerie meer zicht krijgen op de reglementen en
verordeningen van de gemeenten. Ook met het oog op de harmonisering en de
verenigbaarheid van die reglementen met het strafrechtelijk beleid van het parket is afdoende
overleg een noodzaak.244
De lokale parketten hebben de instructie meegekregen om het type behandeling van de lichte
gemengde inbreuken te laten afhangen van enerzijds sociologische gegevens die eigen zijn
aan elk arrondissement en de omvang of de specifieke kenmerken van de beoogde strafbare
242 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
352. 243 T. VAN DEN HENDE, “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties”, in T. DE SUTTER
(ed.), Gemeentelijke administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 87. 244 Omz. Col 1/2006 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, tekst herzien op 30 januari 2014, err.
2 juli 2014, 57-58.
62
gedragingen. Anderzijds dient rekening gehouden te worden met de respectievelijke
reactiecapaciteit van de gemeentelijke instanties en het Openbaar Ministerie.245
De lokale uitwerking van deze richtlijn van het College van Procureurs-generaal verschilt
naargelang het parket. VAN DEN HENDE onderscheidt vijf verschillende opties:246
- De misdrijven worden in principe strafrechtelijk afgehandeld behalve wanneer het
om banalere zaken gaat zoals nachtlawaai (art. 561, 1° Sw.) en feitelijkheden of
lichte gewelddaden (art. 563, 3° Sw.), alsook bij geringe schade.
- De misdrijven worden in principe administratief afgehandeld behalve bij
opzettelijke beschadiging van onroerende goederen (art. 534ter Sw.), grafitti (art.
534bis Sw.), vernieling van afsluitingen (art. 545 Sw.).
- De omvang van de schade of de frequentie van het gedrag bepaalt het type
behandeling. Onder een bepaalde grens gebeurt de afhandeling administratief,
boven die grens strafrechtelijk.
- Het type behandeling hangt af van de kwalificatie die het Strafwetboek geeft aan
het misdrijf. Voor overtredingen wordt de voorkeur gegeven aan een GAS. Voor
wanbedrijven verkiest men hier een strafrechtelijke afhandeling.
- Er zijn geen specifieke richtlijnen vanuit het lokale parket en aldus beslist de
parketmagistraat bij elke concrete zaak hoe een misdrijf zal worden afgehandeld.
Het Openbaar Ministerie staat duidelijk veel sceptischer tegenover een administratieve
behandeling van zware gemengde inbreuken. Het College van Procureurs-generaal beveelt de
lokale parketten aan om zoveel mogelijk binnen het strafrecht te blijven met deze materie,
teneinde geen verschillen in behandeling noch discriminerende vormen van beleid te doen
ontstaan. Toch wordt de mogelijkheid om zware gemengde inbreuken te sanctioneren met een
GAS niet uitgesloten door het College. Wel achten de Procureurs-generaal het aangewezen
om rekening te houden met de situatie en de belangen van het slachtoffer en, zeker wat betreft
opzettelijke slagen en verwondingen (art. 398 Sw.) met de ernst van de schade die hij heeft
geleden.247
245 Ibid, 59-60. 246 T. VAN DEN HENDE, “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties”, in T. De Sutter
(ed.), Gemeentelijke administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 114. 247 Omz. Col 1/2006 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, tekst herzien op 30 januari 2014, err.
2 juli 2014, 51 en 59.
63
De lokale parketten lijken dit standpunt te huldigen. De Raad van Procureurs gaf in het
verleden ook al aan dat zware gemengde inbreuken beter strafrechtelijk wordt behandeld.248
Toch komen in de praktijk GAS-boetes voor zware gemengde inbreuken voor. In de periode
2014-2015 werden er in Vlaanderen alleen al minstens 1600 GAS-boetes voor zware
gemengde inbreuken uitgeschreven. Het gros van deze geldboetes komen wel uit één
gemeente.249 Het feit dat verschillende gemeenten (een deel van de) zware gemengde
inbreuken toch opnamen in hun reglementen en dat de parketmagistraten soms toch hun fiat
geven voor administratieve vervolging kan (deels) worden verklaard door de noodzaak van de
creatie van een opvangnet voor wanbedrijven die door het sepotbeleid van het parket niet
strafrechtelijk worden vervolgd.250
2. Het Openbaar Ministerie in de beroepsprocedure
Wanneer men ervoor opteerde om een administratieve sanctie op te leggen en de betrokkene
daar niet mee akkoord is, zal deze de zaak voor de politie- of jeugdrechtbank trekken. De
vraag stelt zich of het Openbaar Ministerie daar aanwezig dient te zijn. Voor minderjarigen is
dit alleszins verplicht.251
Voor meerderjarigen is het antwoord genuanceerder. Hier is in principe geen dergelijke
verplichting, aangezien de procedure voor de politierechtbank civielrechtelijk is.252
Desalniettemin werd in de rechtspraak al geoordeeld dat het aangewezen is dat het Openbaar
Ministerie aanwezig is bij de beroepsprocedure in het kader van zijn adviesbevoegdheid van
artikel 138 van het Gerechtelijk Wetboek.253 De rechter moet immers de administratieve
sanctie toetsen aan de internationale normen, de grondwet en de wet motivering
bestuurshandelingen254 (zie daarover ook 2.c.iii. Artikel 6 EVRM en GAS). Dit betreffen
248 T. VAN DEN HENDE, “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties”, in T. De Sutter
(ed.), Gemeentelijke administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 116, verwijzend
naar het (niet-gepubliceerde) proces-verbaal van de vergadering van de Raad van 4 maart 2005. 249 FOD Binnenlandse Zaken - Algemene Directie Veiligheid en Preventie, Tweejaarlijks verslag over de
toepassing van de GAS-wet 2014-2015, 17 december 2015, 23. 250 J. RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving ? - (Geen) overlast door
bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falconis 2010-2011/4, 574. 251 T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni
2013” in S. LIERMAN, Actualia gemeenterecht, Brugge, Die Keure, 2013, 58. 252 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status
questionis”, T.Strafr. 2005, afl. 6, 412. 253 Pol. Brugge 16 oktober 2008, onuitg., behandeld in T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake
gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN, Actualia gemeenterecht,
Brugge, Die Keure, 2013, 58. 254 Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen, BS 12 september
1991.
64
normen van openbare orde waardoor men zou kunnen stellen dat het Openbaar Ministerie bij
de beroepsprocedure moet worden betrokken.255
M.i. zou een meer pragmatische visie hier beter passen. Wanneer men de kosten tegen de
baten zou afwegen, is de conclusie dat de kosten de baten overschrijden. De
capaciteitsproblemen van het Openbaar Ministerie zijn immers welbekend. Zijn de
gemeentelijke administratieve sancties niet ingevoerd, net om de druk op de strafrechtelijke
actoren, waaronder het parket, te verlagen? Wanneer men deze premisse aanneemt kan men
niet anders dan concluderen dat het beter is om het Openbaar Ministerie niet oeverloos te
belasten met taken in het kader van de GAS-procedures. Als de werklast van het parket
verlaagd wordt aan strafrechtelijke kant maar in dezelfde mate wordt verhoogd aan de
administratiefrechtelijke kant, krijg je de facto een nuloperatie.
De beoordeling van de politierechter op zich biedt m.i. genoeg waarborgen voor de controle
op de beginselen van het strafrecht. Er is tot op heden overigens nog geen (nationale of
internationale) hogere rechtspraak die de aanwezigheid van een openbare aanklager vereist.
3. Het protocolakkoord
Het protocolakkoord kan worden omschreven als het draaiboek van de gemeentelijke
administratieve sancties bij gemengde inbreuken, tenminste als er één is. Het protocolakkoord
is namelijk, zoals reeds aangegeven, facultatief voor de gemengde inbreuken maar verplicht
wat betreft de inbreuken stilstaan en parkeren. Onder meer de te volgen procedures, de
afhandeling van de inbreuken en de afspraken over communicatie worden erin geregeld.256
Het protocolakkoord wordt gesloten tussen het college van burgemeester en schepenen
enerzijds en de procureur des Konings anderzijds. De gemeenteraad moet het akkoord wel
bekrachtigen. Het protocolakkoord moet worden gepubliceerd op de internetsite van de
gemeente (indien zij dat heeft) en/of via een affiche waarop vermeld staat waar de
protocoltekst geraadpleegd kan worden.257
255 Pol. Brugge 16 oktober 2008, onuitg., behandeld in T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake
gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN, Actualia gemeenterecht,
Brugge, Die Keure, 2013, 58. 256 X., “GAS-wet”, NJW 2014, afl. 295, 73. 257 Art. 23, §1 GAS-wet.
65
Het volgende kan worden opgenomen in het protocolakkoord:258
- Het type gemengde inbreuken waarvoor de partijen van mening zijn dat het over
het algemeen meer opportuun is om administratieve sancties op te leggen.
- De procedure voor verzending van het proces-verbaal van vaststelling van elke
gemengde inbreuk, evenals de minimum termijn en de modaliteiten inzake
informatie door de bevoegde procureur des Konings ten opzichte van de
sanctionerend ambtenaar over zijn wil om een informatie of onderzoek al dan niet
te openen of vervolgingen in te stellen of om elk dossier zonder gevolg te
klasseren bij gebrek aan voldoende bewijzen.
- De modaliteiten inzake samenwerking en informatie-uitwisseling.
Men heeft met het KB van 21 december 2013 voorzien in een modelprotocolakkoord. Dat
schrijft voor dat expliciet moet worden aangegeven welke inbreuken de Procureur des
Konings strafrechtelijk zal vervolgen en welke niet. Wanneer de Procureur in het protocol
aangeeft om niet te vervolgen, verbinden de gemeenten er zich toe die zaken naar behoren af
te handelen.259
Op deze manier kan men dus sneller en efficiënter inbreuken afhandelen. Zo kan de Procureur
des Konings meteen bepalen voor welke inbreuken hij strafrechtelijke respectievelijk
administratieve sanctionering wenselijk acht. Zo moet niet in elke concrete zaak opnieuw
worden bepaald hoe men de inbreuk zal afhandelen. Gelet op de hoge werklast van het
Openbaar Ministerie is dit zeker geen overbodige luxe. Maar aan dat voordeel is dan weer
meteen een nadeel verbonden. Het parket verliest met het protocolakkoord de mogelijkheid
om zijn oordeel af te laten hangen van de concrete omstandigheden en belangen van de
partijen. Iets wat het College van Procureurs-generaal nochtans voorschrijft voor zware
gemengde inbreuken (supra). Desalniettemin raad het College aan om een protocolakkoord te
sluiten voor de tweede en derde categorie inbreuken.260
258 Wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 53-
2712/001, 18. 259 Art. 2.I.1 hoofdstuk B en art. 2.I.1 hoofdstuk C van de bijlage bij het Koninklijk Besluit van 21 december
2013 tot vaststelling van de nadere voorwaarden en het model van het protocolakkoord in uitvoering van artikel
23 van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 27 december 2013. 260 Omz. Col 1/2006 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, tekst herzien op 30 januari 2014, err.
2 juli 2014, 61.
66
Wat betreft de vierde categorie inbreuken droeg het College op aan de lokale parketten om,
gezien het verplichte karakter, zo snel mogelijk een protocolakkoord te sluiten.261
Wanneer er sprake is van een inbreuk van de vierde categorie ten laste van de gebruiker van
een voertuig en er een verband is met een ongeval (direct of indirect) of een inbreuk van de
tweede of derde categorie, moet het proces-verbaal worden overgemaakt aan de Procureur des
Konings binnen een door het protocol te bepalen termijn. Voor het geheel van de feiten wordt
administratieve vervolging dan uitgesloten.262 Op die manier vermijdt men dat enige
strafrechtelijke vervolging zou worden uitgeschakeld door de administratieve263, het bestaan
van het non bis in idem-beginsel mag men immers niet uit het oog verliezen.
Ter vergemakkelijking van de communicatie tussen gemeenten en het Openbaar Ministerie
dient de Procureur des Konings één of meer referentiemagistraten aan te duiden. Gemeenten
kunnen deze dan contacteren wanneer er moeilijkheden zijn bij het toepassen van de wet of
het protocolakkoord, en/of om informatie te verkrijgen over het gevolg gegeven aan bepaalde
processen-verbaal.264
Het Grondwettelijk Hof heeft geoordeeld dat het protocolakkoord de Grondwet niet schendt
en dat het protocolakkoord de onafhankelijkheid van het Openbaar Ministerie niet in het
gedrang brengt. Wel moeten de bepalingen rond het protocolakkoord grondwetsconform
geïnterpreteerd worden in die zin dat het protocolakkoord te allen tijde op initiatief van het
Openbaar Ministerie moet kunnen worden aangepast. Dit teneinde de grondwettelijk
gewaarborgde opsporingsbevoegdheid265 van het Openbaar Ministerie te vrijwaren.266
iii. Artikel 6 EVRM en GAS
Zoals reeds aangegeven heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens drie criteria
uitgewerkt om te bepalen of een administratieve sanctie een strafrechtelijk karakter heeft in de
zin van artikel 6 EVRM (de Engel-criteria). Ook het Grondwettelijk Hof lijkt het standpunt te
261 Ibid, 51. 262 Art. 2.II hoofdstuk B van de bijlage bij het Koninklijk Besluit van 21 december 2013 tot vaststelling van de
nadere voorwaarden en het model van het protocolakkoord in uitvoering van artikel 23 van de wet betreffende de
gemeentelijke administratieve sancties, BS 27 december 2013. 263 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
350. 264 Hoofdstuk B van de bijlage bij het Koninklijk Besluit van 21 december 2013 tot vaststelling van de nadere
voorwaarden en het model van het protocolakkoord in uitvoering van artikel 23 van de wet betreffende de
gemeentelijke administratieve sancties, BS 27 december 2013. 265 Zie art. 151, §1 GW. 266 GwH 23 april 2015, nr. 44/2015 (overweging B.42.4.).
67
huldigen dat administratieve sancties een strafrechtelijk karakter kunnen hebben.267 Al in
1992 besliste het Grondwettelijk Hof, in het kader van sociale administratieve geldboeten, dat
ongeacht de kwalificatie die de wetgever geeft aan de sanctie, de waarborgen die
voortvloeien uit de algemene beginselen van het strafrecht toepasselijk zijn.268
Wanneer een administratieve sanctie een strafrechtelijk karakter heeft brengt dit met zich mee
dat er “zowel aan procedurele als aan materiële waarborgen van rechtsbescherming, vervat in
internationale mensenrechtenverdragen, in de Grondwet en in de algemene beginselen van het
strafrecht moet worden voldaan.”269 Daarnaast moeten ook de beginselen van behoorlijk
bestuur worden nageleefd.270
Artikel 6 van het EVRM geeft de volgende rechten aan een persoon die strafrechtelijk
vervolgd wordt:271
- Recht op toegang tot een rechter met volle rechtsmacht.
- Recht om bij de behandeling van zijn zaak aanwezig te zijn.
- Recht op een eerlijke behandeling van zijn zaak.
- Recht op behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke rechter.
- Recht op behandeling van zijn zaak door een onpartijdige rechter.
- Recht op behandeling van zijn zaak door een gerecht dat door de wet is ingesteld.
- Recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn.
- Recht op een openbare behandeling van zijn zaak.
- Recht op een openbare uitspraak in zijn zaak.
- Recht om voor onschuldig te worden gehouden totdat zijn schuld in rechte is
komen vast te staan.
- Recht om onverwijld en in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden op de
hoogte te worden gesteld van de gronden waarop de beschuldiging berust.
- Recht op voldoende tijd en faciliteiten voor de verdediging.
- Recht op (kosteloze) bijstand door een raadsman.
267 L. DE GEYTER, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke sancties. Een
analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens”, in M.
SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter
bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, Die Keure, 2005, 110-114. 268 GwH 18 november 1992, nr. 72/92. 269 A. ALEN, “Administratieve geldboeten. Hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, in X.,
Publiekrecht : de doorwerking van het publiekrecht in het privaatrecht. Postuniversitaire cyclus Willy Delva
1996/97, Gent, Mys en Breesch, 1997, 304-305. 270 J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2010, 418. 271 T. VANDER BEKEN, “Meer met minder ? Over administratieve handhaving en strafrecht light”, De orde van de
dag december 2003, afl. 24, 70.
68
- Recht op het (doen) ondervragen van getuigen à charge en getuigen à décharge.
- Recht op kosteloze bijstand van een tolk.
Wanneer al deze principes onverkort zouden moeten worden toegepast, zou dit
administratieve sanctionering onmogelijk maken. Het EHRM staat evenwel toe dat ‘minor
offences’ administratief worden afgehandeld op voorwaarde dat de vervolgde zijn zaak kan
voorleggen aan een rechterlijke instantie die wel voldoet aan de voorwaarden van artikel 6
EVRM.272 Deze rechter moet dus volle rechtsmacht hebben.273 Daarbij mag de rechter de
discretionaire bevoegdheid van het bestuur beoordelen wat betreft de wettigheid van de
beslissing maar niet de opportuniteit. Het is namelijk niet de bedoeling dat de rechter in de
plaats van het bestuur zou treden.274
Dat laatste wordt in het kader van de gemeentelijke administratieve sancties wel genuanceerd
door de politierechter van Dendermonde. Die stelde dat er geen GAS-boete mag worden
opgelegd bij afwezigheid van effectieve openbare overlast en vernietigde aldus de
administratieve geldboete.275
Het Hof van Cassatie preciseert voornoemde vereiste van artikel 6 EVRM. De rechter moet
nagaan “of voldaan is aan alle wettelijke vereisten van de straf en hiervoor de elementen in
feite en in rechte kunnen beoordelen. Hij moet de mogelijkheid hebben de werkelijkheid na te
gaan van de sanctie en eveneens te beoordelen of de sanctie met de wettelijke voorschriften
overeenstemt, en inzonderheid of zij niet indruist tegen specifieke wettelijke bepalingen of
tegen algemene rechtsbeginselen, en of zij niet in strijd is met de zorgvuldigheidsplicht van
het bestuur.”276
Bepaalde rechten moeten al reeds worden gerespecteerd in de fase van de administratieve
vervolging. De behandeling binnen redelijke termijn kan hier als logisch voorbeeld gegeven
worden, indien dit recht namelijk pas zou spelen wanneer er een rechter aan te pas komt wordt
het hele principe van redelijke termijn behoorlijk uitgehold. 277
272 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, Öztürk/Duitsland. 273 EHRM 26 oktober 1994, Ortenberg, Siere A, Vol. 295B; L. DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter
op de opgelegde administratieve geldboete”, TBP 2001/1, 10-11. 274 EHRM 28 mei 1985, Ashingdane, Siere A, Vol. 93; L. DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter op de
opgelegde administratieve geldboete”, TBP 2001/1, 11. 275 Pol. Dendermonde 5 mei 2011, onuitg., behandeld in T. VAN DEN HENDE, “Bewezen inbreuk op
politiereglement leidt niet automatisch tot administratieve geldboete”, Juristenkrant 2011, afl. 230, 3. 276 A. ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het
Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, RW 1999-00, afl. 19, 633. 277 T. VANDER BEKEN, ““Administratieve afhandeling. Anders en beter?” in T. BALTHAZAR, J. CHRISTIAENS en
M. COOLS, Het strafrechtsysteem in de laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer, 2004, 125.
69
Ook de gemeentelijke administratieve sancties dienen te voldoen aan de vereisten van artikel
6 EVRM. Het tweede Engel-criterium, namelijk de aard van de inbreuk, is hiervoor
verantwoordelijk.278
De wetgever had dit alles wel degelijk begrepen aangezien hij ruime aandacht besteedde aan
procedurele waarborgen bij de toepassing van de GAS-wet. Er wordt de mogelijkheid
gegeven aan de betrokkenen om zich te verweren, mondeling of schriftelijk naargelang het
geval. Daarnaast is bijstand van een advocaat mogelijk en kan men inzage in het dossier
verkrijgen.279
De GAS-wet op zich volstaat evenwel niet om te voldoen aan artikel 6 EVRM. De
sanctionerend ambtenaar zal bij de uitvoering van zijn opdracht zorgvuldig te werk moeten
gaan om het EVRM niet te miskennen. Hij zal het vermoeden van onschuld, het zwijgrecht,
de behandeling binnen redelijke termijn en de rechten van verdediging moeten respecteren.280
De rechtspraak bevestigde dit principe al meermaals. De politierechter van Vilvoorde stelde
dat “de gemeentelijke administratieve sancties bedoeld zijn voor het publiek in het algemeen
en een repressieve bedoeling hebben. Er bestaat dan ook geen betwisting over dat ze van
strafrechtelijke aard zijn in de zin van artikel 6 van het EVRM.”281 De rechten van
verdediging moeten dus worden gerespecteerd. In casu kreeg een man die de orde aan de
luchthaven van Zaventem zou hebben verstoord een GAS-boete van 100 euro opgelegd. De
sanctionerend ambtenaar had zijn beoordeling gesteund op elementen die niet onderworpen
waren aan tegenspaak en dus werd de sanctie vernietigd.
In dezelfde lijn vernietigde de politierechtbank in Brugge een GAS nadat de sanctionerend
ambtenaar zijn beslissing liet steunen op een stuk dat na het verweer van de overtreder was
toegevoegd aan het dossier terwijl de overtreder daar niet van op de hoogte werd gesteld.282
Ook de politierechter van Antwerpen oordeelde al dat bij een GAS de rechten van
verdediging moeten worden gerespecteerd.283 In deze zaak werd geen mondeling verweer
278 J. RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving ? - (Geen) overlast door
bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falconis 2010-2011/4, 557. 279 F. SCHRAM en J. LIEVENS, Gemeentelijke administratieve sancties : een antwoord op overlast?, Brugge,
Vanden Broele, 2013, 139. 280 Ibid. 281 Pol. Vilvoorde, 5 september 2013, onuitg., behandeld in I. FLACHET, “EVRM geldt ook voor GAS-boete”,
Juristenkrant 2013, afl. 275, 3 en behandeld in T. DECAIGNY, “Tegenspraak bij gemeentelijke administratieve
sancties”, NjW 2013, afl. 287, 665. 282 Pol. Brugge 17 oktober 2013, onuitg., behandeld in T. DE SUTTER, “Overzicht GAS-rechtspraak”, T.Pol.
2015, afl. 3-4, 98-99.
70
toegestaan terwijl dit wettelijk verplicht was. De boete was namelijk hoger dan de (oude)
drempel van 62,5 euro. De politierechtbank van Brugge kwam ook al tot een gelijkaardig
besluit.284
iv. Knelpunten
Dat de GAS-regeling nog niet zaligmakend is wordt bewezen door de soms zure oprispingen
vanuit de publieke opinie. Er is inderdaad nog ruimte voor verbetering. De vraag of al de
argumenten tegen de gemeentelijke administratieve sancties (lees: de GAS-boetes)
gerechtvaardigd zijn kan hier helaas niet op exhaustieve wijze worden beantwoord. Hieronder
zal enkel worden ingegaan op de moeilijkheden en tekortkomingen bij de wisselwerking
tussen strafrechtelijke sanctionering en de toepassing van gemeentelijke administratieve
sancties.
1. Problemen van eenvormigheid
Een nefast gevolg van het gebruik van gemeentelijke administratieve sancties, is wat
SCHUERMANS een gebrek aan ‘handhavingslogica’ noemt. Een gemengde inbreuk zoals
bijvoorbeeld diefstal kan worden afgehandeld door de Procureur des Konings (door te
seponeren, een minnelijke schikking voor te stellen, strafbemiddelingen toe te passen, etc.),
door de correctionele rechtbank, door de gemeentelijk sanctionerend ambtenaar of door de
politierechter na beroep volgend op een administratieve sanctie. Op die manier wordt het
allemaal wel heel complex en onvoorspelbaar.285 En het begrip onvoorspelbaarheid staat
haaks op het begrip rechtszekerheid.
Via welke weg een (gemengde) inbreuk wordt bestraft, verschilt van gemeente tot gemeente.
Het maken van nachtlawaai bijvoorbeeld, kan in gemeente A strafrechtelijk worden vervolgd
en 100 meter verderop, op het grondgebied van gemeente B administratief worden
gesanctioneerd. En in gemeente C wordt er mogelijk helemaal niet vervolgd omdat er niet
283 Pol. Antwerpen, 19 maart 2013, onuitg., behandeld in K. VANDERSCHOT en K. WEIS, “GAS-gesanctioneerde
kan zich mondeling én schriftelijk verweren”, Juristenkrant 2013, afl. 267, 2. 284 Pol. Brugge 5 mei 2014, onuitg., behandeld in T. DE SUTTER, “Overzicht GAS-rechtspraak”, T.Pol. 2015, afl.
3-4, 99. 285 F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van
bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke
administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, Die Keure, 2005,
55.
71
voorzien is in een GAS en de Procureur des Konings de zaak seponeert. Het hoeft geen
betoog dat zo’n systeem tot grote rechtsongelijkheid kan leiden.286
Een oplossing hiervoor zou erin kunnen bestaan om de politieverordeningen van de
onderscheiden gemeenten af te stemmen op elkaar. Zo zou men de normerende bevoegdheid
bij de federale overheid kunnen leggen opdat de toepassing van de gemeentelijke
administratieve sancties zou worden geharmoniseerd voor heel het grondgebied.287 Het
probleem met die zienswijze is dat overlast een begrip is dat kan verschillen naargelang de
plaats en context. Eenzelfde regeling voor een grootstad als voor kleine dorpjes is niet meteen
interessant te noemen.288
De GAS-wet heeft zelf voor een (gulden?) middenweg gezorgd. Het is mogelijk voor
meerdere gemeenten om gezamenlijk één politieverordening te maken van toepassing op het
grondgebied van die gemeenten. Dit kan op het niveau van de politiezone, het gerechtelijk
arrondissement of zelfs meerdere politiezones.289 Dergelijke intergemeentelijke
samenwerking kwam overigens in praktijk al voor, voordat de GAS-wet dit voorzag.290
Niet alleen de aard van de sanctie (of net het ontbreken van enige vorm van sanctionering)
kan tot rechtsongelijkheid leiden. Ook de omvang van de administratieve geldboetes kan
verschillen naargelang de gemeente. Dit is een rechtstreeks gevolg van het
decentraliseringsprincipe dat de gemeenten een zekere autonomie geeft.291
In de rechtsleer wordt hiertegen geargumenteerd dat de politierechter de mogelijkheid heeft
om extreme verschillen te matigen via een evenredigheidstoets. Daarnaast wordt betoogd dat
ook in het klassieke strafproces verschillen qua straftoemeting kunnen voorkomen tussen de
verschillende rechtscolleges van eenzelfde niveau.292
2. Rechten van het slachtoffer
De rechtspositie van het slachtoffer van gemengde inbreuken bij administratieve afhandeling
wordt niet behandeld in de GAS-wet. Wanneer dergelijke inbreuk strafrechtelijk zou worden
286 E. DEVROE, “Last van overlast: volle G.A.S. vooruit?”, Orde van de Dag 2003, afl. 24, 28. 287 Ibid. 288 P. NIES en H. VAN EYGEN, “Kinrooi is Antwerpen niet”, Orde van de Dag 2016, afl. 73, 89. 289 Art. 2 GAS-wet. 290 N. DUMAREY, Handboek voor de GAS-vaststeller, Die Keure, Brugge, 2016, 14. 291 S. CASTELEIN, “De gemeentelijke administratieve sanctie … a never ending story”, T.Gem. 2005, afl. 1, 35; J.
RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving ? - (Geen) overlast door bestuurlijke
ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falconis 2010-2011/4, 556. 292 G. GEUDENS, “GAS-wet heeft wel bestaansrecht”, Juristenkrant 2009, afl. 192, 12.
72
afgehandeld, krijgt het slachtoffer de kans om zich burgerlijke partij te stellen en zo een
schadevergoeding te bekomen. Niet dus bij de GAS-regeling. Het slachtoffer zal zich tot de
burgerlijke rechter moeten wenden.293
Bij de minnelijke schikking is een voorwaarde dat de verdachte de schade vergoedt van het
slachtoffer (ten minste voor het niet-betwiste deel).294 Bij het opleggen van een GAS-boete is
geen dergelijke voorwaarde voorzien.295 Eventueel kan in het kader van de GAS-procedure
wel worden overgegaan tot bemiddeling. Maar dit biedt de overtreder geen garanties, in
tegenstelling tot zijn strafrechtelijke tegenhanger296, waar de strafvordering vervalt eens de
overtreder al zijn voorwaarden vervuld.297
De GAS-wet maakt ook niet duidelijk of het slachtoffer, wanneer een zaak administratief
wordt afgehandeld, een afschrift krijgt van de beslissing van de sanctionerend ambtenaar. Met
het oog op de bewijsvoering voor de burgerlijke rechter, met het oog op een
schadevergoeding, zou dit nochtans interessant kunnen zijn.298
3. Het gerechtelijk landschap en de protocolakkoorden
Recent heeft het Belgische gerechtelijk landschap een schaalvergroting ondergaan. In plaats
van 27, zijn er sindsdien 14 parketten van eerste aanleg en dus 14 Procureurs des Konings. Dit
heeft tot gevolg dat de Procureur des Konings op een grotere afstand zit van de gemeenten en
dus minder voeling heeft met de lokale situatie. Veelal zal de procureur des Konings
uniformiteit in het strafvervolgingsbeleid van de parketten van zijn arrondissement willen. Op
die manier hebben de gemeenten niet altijd de mogelijkheid om te kiezen welke gemengde
inbreuken ze wel of niet in de politieverordening willen opnemen.299 Een lokaal overlastbeleid
uitstippelen wordt er zo niet gemakkelijker op.
293 J. RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving ? - (Geen) overlast door
bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falconis 2010-2011/4, 561. 294 Art 216bis, §4 Sv. 295 T. VAN DEN HENDE, “Strafrecht light tegen overlast is overbodig”, Juristenkrant 2009, afl. 191, 10. 296 Art 216ter Sv. (bemiddeling in strafzaken). 297 T. VAN DEN HENDE, “Strafrecht light tegen overlast is overbodig”, Juristenkrant 2009, afl. 191, 10-11. 298 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
355. 299 VVSG, evaluatie nieuwe GAS-wet ,te vinden via
http://www.vvsg.be/veiligheid/bestuurlijke%20handhaving/GAS/Documents/Evaluatie%20nieuwe%20GAS-
wet_07102015.pdf
73
Aan deze moeilijkheid is dan weer een voordeel verbonden. Als de Procureur des Konings
inderdaad kiest voor een uniform beleid kiest voor zijn gehele arrondissement, komt dit dan
weer wel de eenvormigheid van het sanctiebeleid ten goede.
4. (Te) zware procedure?
De gemeentelijke administratieve sancties werden onder andere ingevoerd als snellere en
efficiëntere aanvulling op de logge en zware procedure die de strafrechtsketen kenmerkt. De
vraag stelt zich of de GAS-procedure zelf niet te zwaar is geworden en of zij zo zijn doel niet
is voorbijgestreefd.300
De procedure werd hoger al uiteengezet. Inderdaad kan worden vastgesteld dat de procedure
relatief omslachtig is. Er zijn termijnen te respecteren, afschriften te overhandigen,
kennisgevingen te versturen, verweermiddelen te horen, etc. Zoals aangegeven bestaan veel
van deze procedurele regels met een reden, zoals het respecteren van artikel 6 EVRM.
Maar heeft de GAS-procedure dan wel nog een meerwaarde? Vooral met betrekking tot
gemengde inbreuken stelt deze vraag zich. Voor louter administratieve inbreuken liggen de
zaken enigszins anders daar er sowieso geen strafrechtelijke sanctionering mogelijk is. Het
Openbaar Ministerie dient ten allen tijde alert te blijven bij de administratieve sanctionering
van gemengde inbreuken. Er is immers altijd het risico dat de GAS-regeling de strafvordering
zou besmetten. Stel dat iemand een GAS-boete krijgt en betaald wegens winkeldiefstal maar
later blijkt dat die persoon deel uit maakt van een georganiseerde bende. Het is hier
onduidelijk of strafrechtelijke vervolging voor bendevorming nog mogelijk is.301 Die
noodzakelijke alertheid brengt mogelijk eerder een verschuiving van de werklast mee dan een
ontlasting voor het parket.302
Ook VAN DEN HENDE is van mening dat de meerwaarde van de GAS-boetes beperkt is. De
gemengde inbreuken kunnen evengoed worden afgehandeld via een minnelijke schikking
300 F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van
bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke
administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, Die Keure, 2005,
61. 301 F. VROMAN en S. MALEFASON, “De GAS-wetgeving: een kind van zijn tijd? O tempora! O mores!”, Orde van
de dag 2016, afl. 73, 35. 302 S. MALEFASON, “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”, T.Strafr. 2015/6,
355.
74
indien men de investeringen die men doet voor een systeem van administratieve sanctionering
zou doen voor de versterking van de capaciteit van het parket.303
In de rechtsleer wordt daar tegenin gebracht dat minnelijke schikking op het vlak van
verweermogelijkheden niet de waarborgen biedt voor de overtreder die de gemeentelijke
administratieve sancties wel bieden. Daarnaast worden de voorstellen tot minnelijke schikking
veelal niet betaald waardoor de figuur van de minnelijke schikking zou falen als middel om de
rechtbanken te ontlasten.304
5. De beperkte toepassing van de zware gemengde inbreuken
Hierboven werd al aangegeven dat, hoewel er in praktijk wel degelijk zware gemengde
inbreuken worden gesanctioneerd, het Openbaar Ministerie een koele minnaar is van het
administratief vervolgen van deze inbreuken.305 Niet alleen het Openbaar Ministerie is
argwanend tegenover administratieve afhandeling van zware gemengde inbreuken, ook in de
rechtsleer werden al meerdere malen twijfels geuit over deze regeling. De meerderheid vind
dat ernstigere feiten thuishoren in het klassieke strafrecht met zijn juridische waarborgen
aldaar.306
Deze zienswijzen blijken niet zonder gevolgen voor de praktijk. Over de periode van twee
jaar na de invoering van de nieuwe GAS-wet in 2013 werden over heel België 238 396 GAS-
boetes uitgedeeld. Minder dan 1% daarvan was het gevolg van een zware gemengde
inbreuk.307 Dit alles maakt dat het platform voor de zware gemengde inbreuken misschien niet
breed genoeg is.
d. Een blik over de noordelijke grenzen: het Nederlandse systeem
303 T. VAN DEN HENDE, “Strafrecht light tegen overlast is overbodig”, Juristenkrant 2009, afl. 191, 11. 304 G. GEUDENS, “GAS-wet heeft wel bestaansrecht”, Juristenkrant 2009, afl. 192, 12. 305 Zie 2.c.ii.1. Scharnierfunctie van het parket. 306 S. CHRISTIAENSEN, “Gemeentelijke administratieve sancties: een verhaal van gerechtelijke werklast en
gemeentelijke overlast”, Panopticon 2004, afl. 4, 3; J. RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit
de GAS-wetgeving ? - (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falconis 2010-
2011/4, 554; F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een
status questionis”, T.Strafr. 2005, afl. 6, 414; J. DE WIT, “GAS-wet maakt van gemeenten rechters”,
Juristenkrant 2005, afl. 107, 3, T. VANDER BEKEN, “Administratieve afhandeling. Anders en beter?” in T.
BALTHAZAR, J. CHRISTIAENS en M. COOLS, Het strafrechtsysteem in de laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer,
2004, 133. 307 FOD Binnenlandse Zaken - Algemene Directie Veiligheid en Preventie, Tweejaarlijks verslag over de
toepassing van de GAS-wet 2014-2015, 17 december 2015, 30.
75
i. Waarom rechtsvergelijking met Nederland?
In Nederland kampten de gemeenten, net als in België, met overlastproblemen. Wat, zoals bij
ons, in Nederland zorgde voor heel wat frustraties bij de bevolking.308 Daarnaast ontstond ook
bij onze noorderburen de noodzaak om de strafrechtelijke middelen doelmatiger in te
zetten.309 Het gevolg was dat men ook in Nederland een administratief sanctioneringsysteem
uitwerkte om aan lokale overlast tegemoet te komen.
In feite kent men in Nederland niet één systeem van lokale bestuurlijke sanctionering (in
Nederland verkiest men deze term boven de term administratieve sanctionering), maar twee
systemen waaruit de gemeenten de keuze hebben. Enerzijds heeft men er de bestuurlijke
boete, anderzijds de bestuurlijke strafbeschikking.
De “Wet bestuurlijke boete overlast in de publieke ruimte310,” waarin de bestuurlijke boete
zijn rechtsgrond vindt, is vrij vergelijkbaar met onze GAS-wet.311 Op basis van die wet
kunnen de Nederlandse gemeenten overlastboetes uitschrijven zonder rechterlijke
tussenkomst, ook voor minderjarigen (maar dan al vanaf 12 jaar).
Opvallend is dat bij de invoering van de bestuurlijke boete, geen enkele gemeente hiervoor
koos. Allen, of toch de gemeenten die graten zagen in bestuurlijke sanctionering van overlast,
kozen zij voor de bestuurlijke strafbeschikking. Daarop moet wel de nuance worden gemaakt
dat sinds 1 januari 2017 de gemeenten Den Haag en Amsterdam zijn overgeschakeld naar de
bestuurlijke boete.312
Heeft men in Nederland een beter administratief sanctioneringmechanisme gevonden daar de
overgrote meerderheid voor de bestuurlijke strafbeschikking kiest, ten nadele van de
bestuurlijke boete? Het systeem dat gelijkaardig is aan de GAS-regeling wordt immers aan de
kant gelaten door de gemeenten. Kan België daar inspiratie uit te halen? Op zijn minst kan het
nuttig zijn om de figuur van de bestuurlijk strafbeschikking eens van naderbij te bekijken.
308 J. RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving ? - (Geen) overlast door
bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falconis 2010-2011/4, 577. 309 N. KWAKMAN, “Twee nieuwe sanctiestelsels ter bestrijding van overlast in de openbare ruimte op lokaal
niveau”, NJB 2009/3, afl. 1, 9-15. 310 Wet van 20 december 2007, houdende wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een
bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening
betreffende overlast in de openbare ruimte (Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte), Stb. 19
februari 2008. 311 E. DEVROE, “Kiezen voor stadsrepublieken? Over administratieve afhandeling van overlast in de steden”,
Tijdschrift voor Veiligheid 2013 (12), afl. 2, 41-42. 312 B. VAN DER VORM, “De straffende burgemeester: een gevaar voor het strafrecht?”, DD 2017/9, afl. 2, 89.
76
ii. De bestuurlijke strafbeschikking voor overlast als voorbeeld voor
België?
1. De bestuurlijke strafbeschikking, quid?
De strafbeschikking kan drie vormen aannemen. Ten eerste is er de OM-strafbeschikking. de
officier van justitie (deze figuur is te vergelijken met de Procureur des Konings bij ons) van
het Openbaar Ministerie, kan voor een misdrijf waarop een wettelijke gevangenisstraf van
maximum zes jaar staat, een strafbeschikking uitvaardigen. Deze OM-strafbeschikking kan
bestaan uit313:
- Een taakstraf van ten hoogste honderdtachtig uren.
- Een geldboete.
- Onttrekking aan het verkeer;
- De verplichting tot betaling aan de staat van een som gelds ten behoeve van het slachtoffer;
- Ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen voor ten hoogste zes
maanden.
Ten tweede kent men in Nederland de politiestrafbeschikking. Deze worden opgelegd door de
politie of buitengewone opsporingsambtenaren die daartoe zijn aangewezen bij algemene
maatregel van bestuur. Ook hier geldt de regel dat de strafbeschikking slechts kan worden
opgelegd voor misdrijven waar een wettelijke gevangenisstraf van maximum zes jaar op
staat.314 Specifiek gaat het dan over een bestuurlijke geldboete die de politie of buitengewone
opsporingsambtenaren kunnen opleggen. De politiestrafbeschikking wordt opgelegd onder de
verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie. Het bestuur heeft geen eigen
beleidsruimte.315
Bij de bestuurlijke strafbeschikking heeft het bestuur net wel eigen beleidsruimte.316 De
bestuurlijke strafbeschikking wordt opgelegd door personen die belast zijn een publieke taak
en die de bevoegdheid hebben gekregen om een strafbeschikking uit te vaardigen.317 De
officier van justitie dient controle uit te oefenen op de kwaliteit van de strafbeschikking op
technisch-juridisch vlak (maar oefent geen controle uit op de opportuniteit van de
313 Art. 257a [Nederlands] wetboek van Strafvordering van 15 januari 1921, Stb. 30 juli 1925 (hierna: WvSv.). 314 Art. 257b WvSv. 315 N. KWAKMAN, “Twee nieuwe sanctiestelsels ter bestrijding van overlast in de openbare ruimte op lokaal
niveau”, NJB 2009/3, afl. 1, 9-15. 316 Ibid. 317 Art. 257ba, 1e lid WvSv.
77
uitgevaardigde strafbeschikkingen).318 De bevoegde personen werken onder toezicht van en
volgens richtlijnen vast te stellen door het College van procureurs-generaal.319
Ondanks het bovenstaande is de bestuurlijke strafbeschikking geen zuiver administratieve
sanctie. De bestuurlijke strafbeschikking situeert zich nog steeds in het strafrecht, hoewel de
strafrechter gepasseerd wordt. Deze rechtsfiguur vindt zijn rechtsgrond dan ook in het
Nederlandse wetboek van Strafvordering en de bepalingen hiervan zijn dus ook van
toepassing.320
Tegen een strafbeschikking (elke vorm ervan) kan worden opgekomen bij wege van verzet bij
het Openbaar Ministerie, waarop de tenuitvoerlegging wordt geschorst. Het Openbaar
Ministerie kan dan beslissen of zij de strafbeschikking zal intrekken of wijzigen. Wanneer de
beschikking niet wordt ingetrokken, moet de zaak aanhangig worden gemaakt bij de
kantonrechter.321 Daartegen staat ook hoger beroep open en eventueel voorziening in cassatie.
2. Mogelijke lessen voor België
Zoals gezegd kozen de Nederlandse gemeenten massaal de bestuurlijke strafbeschikking
boven de bestuurlijke boete voor overlast. Er moet dan toch iets zijn dat in het voordeel van
de bestuurlijke strafbeschikking spreekt.
Om te beginnen zou de informatie-uitwisseling, in principe, minder zwaar moeten zijn.322
Men blijft onder het regime van het Openbaar Ministerie, ongeacht wie de strafbeschikking
oplegt. Hoger werd reeds aangegeven dat de GAS-procedure vrij omslachtig is, niet in het
minst op het vlak van informatie-uitwisseling tussen het parket en de gemeenten Een
belangrijk gevolg daarvan is dat de communicatie tussen het Openbaar Ministerie en de
gemeenten, in het raam van de Gas-wet, veel inspanningen kost.
Ook kan het Openbaar Ministerie op een meer directe manier de lijnen uitzetten. Onder de
GAS-wet moet het parket zijn wil opleggen via de protocolakkoorden of, bij gebreke daarvan,
door in te stemmen met de administratieve vervolging. In het Nederlandse systeem heeft het
Openbaar Ministerie naast de leiding van de sanctionering, via zijn kwaliteitscontrole en
318 J. RAEYMAEKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving ? - (Geen) overlast door
bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falconis 2010-2011/4, 578. 319 Art. 257ba, 2e lid WvSv. 320 Ibid. 321 Art. 257e en 257f WvSv. 322 Y. VAN SETTEN en P. BOER, “Bestuurlijke boete en strafbeschikking: de oplossing voor de
overlastproblematiek in uw gemeente?”, Gst. 2008, afl. 7289, 70-75.
78
toezicht (supra), ook de mogelijkheid om beslissingen te herzien die door organen of personen
uitgaande van het gemeentebestuur zijn opgelegd. Dit kan alleen maar positief zijn voor de
consistentie van het straftoemetingsbeleid.323
Met de figuur van de bestuurlijke strafbeschikking blijft de straffende bevoegdheid
(hoofdzakelijk) in het strafrecht en wordt zij niet uitbesteedt aan het bestuursrecht, ondanks
het feit dat het de gemeentelijke bestuursorganen zijn die geldboetes kunnen opleggen wegens
overlast.324 Dat de gemeente voor rechter kon spelen stuitte in België op veel kritiek bij de
invoering van de GAS-wet(ten). Bij de bestuurlijke strafbeschikking is de sanctionerende
bevoegdheid van het bestuur veel genuanceerder.
Doordat men in het strafrecht blijft, zijn de beginselen en regels van het straf(proces)recht van
toepassing op de strafbeschikkingsprocedure.325 In het licht van het EVRM moet men zich
dus geen zorgen maken of men bij de procedure tot oplegging van een administratieve sanctie
voldoet aan de vereisten van artikel 6 EVRM. De strafrechtelijke waarborgen zijn immers
sowieso aanwezig bij de procedure.
Er zijn natuurlijk ook argumenten tegen de bestuurlijke strafbeschikking. Het voornaamste
argument ertegen is dat het Openbaar Ministerie, bij lokale overlast, een soort quasi-rechter
wordt, iets wat problemen met de Grondwettelijke bevoegdheidsverdeling zou kunnen
opleveren.326 Deze kritiek valt te weerleggen door erop te wijzen dat bij verzet tegen de
strafbeschikking een onafhankelijke rechter van rechtswege wordt gevat327 (wanneer het
Openbaar Ministerie de beschikking niet intrekt). Daarnaast kan men vaststellen dat men deze
kritiek perfect kan doortrekken naar een meer zuivere vorm van administratieve
sanctionering, zoals de GAS-wet. Is de gemeente immers dan ook geen quasi-rechter,
aangenomen dat zoiets al bestaat? De kritiek dat een soort quasi-rechter (strafrechtelijke)
zaken kan afhandelen is m.i. meer een algemene kritiek op buitengerechtelijke afhandeling
van strafzaken.
323 R. HARTMANN, “De bestuurlijke strafbeschikking: panacee voor de gemeentelijke handhaving?”, PROCES
2010 (89), 72. 324 Ibid, 70-71. 325 R. HARTMANN, “De bestuurlijke strafbeschikking: panacee voor de gemeentelijke handhaving?”, PROCES
2010 (89), 72. 326 D. VAN DAELE, “Strafrechtelijke rechtshandhaving in beweging: over decriminalisering, bestuurlijke boete en
strafbeschikking”, in F. VEBRUGGEN, R. VERSTRAETEN, D. VAN DAELE en B. SPRIET, Strafrecht als roeping :
liber amicorum Lieven Dupont, Leuven, Universitaire pers, 2005, 642-643. 327 R. HARTMANN, “De bestuurlijke strafbeschikking: panacee voor de gemeentelijke handhaving?”, PROCES
2010 (89), 68-69.
79
Het is ook maar de vraag in hoeverre de strafrechter ontlast wordt aangezien men zich vrij
eenvoudig kan verzetten tegen de strafbeschikking. Vooral het feit dat de strafrechter
automatisch gevat wordt wanneer verzet bij het Openbaar Ministerie faalt, kan voor
moeilijkheden zorgen. Wanneer teveel zaken naar de strafrechter gaan ná de oplegging van
een strafbeschikking, loopt men het risico dat men net meer middelen moet investeren in
plaats van minder. M.i. doet men er, in dergelijk systeem, goed aan de drempel voor de
toegang tot de strafrechter hoog genoeg te houden, maar natuurlijk niet zo hoog zodat de
vereisten van artikel 6 EVRM niet meer worden nageleefd.
Besluitend kan gesteld worden dat het de moeite kan lonen om de toepassing van de
bestuurlijke strafbeschikking in België te onderzoeken en overwegen. M.i. is het niet
oninteressant dat, als men dan toch overlast buitengerechtelijk wil afhandelen, men zoveel
mogelijk binnen de strafrechtelijke organisatie kan blijven, mét de hulp van het lokale
bestuur.
e. Beoordeling van de wisselwerking tussen de GAS en de klassieke
strafrechtelijke vervolging
De GAS-procedure is zeker (nog) niet zaligmakend. Nochtans staat de GAS-wet op juridisch
vlak vrij sterk op zijn poten. De toets van het Grondwettelijk Hof werd vrij makkelijk
doorstaan. Er is op generlei wijze een schending van artikel 6 EVRM. Het
evenredigheidsbeginsel en het non bis in idem-beginsel wordt door de GAS-wet
gerespecteerd. Alsook is er toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter met volle
rechtsmacht.328
Meer kanttekeningen kunnen worden gemaakt bij de praktische uitwerking van de
gemeentelijke administratieve sancties. Zoals aangehaald kunnen er moeilijkheden worden
vastgesteld rond de eenvormigheid van sanctionering binnen de Belgische Staat, is de
procedure vrij zwaar, kan het nut van de zware gemengde inbreuken in vraag worden gesteld
gezien de beperkte toepassing ervan, etc.
Aan dergelijke moeilijkheden kan verholpen worden door uitvoerig overleg tussen alle
actoren in het GAS-verhaal. Vooral het belang van het protocolakkoord kan in deze
onmogelijk worden overschat. Indien men dit afsluit kan men kortere
328 K. WEIS, “Grondwettelijk Hof verfijnt GAS-wet”, Juristenkrant 2015, afl. 309, 2.
80
(communicatie)termijnen hanteren. Of door meteen te bepalen wie een bepaalde inbreuk
afhandelt, kan men kostbare tijd verliezen.329 Op die manier kan men de zware procedure toch
iet of wat vergemakkelijken.
Daarnaast is het opletten voor de polariserende werking van de GAS-wet. Voorstanders zien
de GAS-wet als het ideale middel tegen overlast, tegenstanders gruwelen van het idee dat de
gemeenten voor rechter zou kunnen spelen en zo de rechtstaat op de helling zetten. Hoewel
dat laatste sterk overdreven is toont het wel aan dat het maatschappelijk draagvlak eerder
beperkt is.330
COPS en PUT stellen voor om een “serene dialoog over het GAS-systeem in zijn geheel” te
houden, “met een ‘derde weg’ als resultaat, waarin beide standpunten tot op zekere hoogte
aan elkaars bekommernissen en bedoelingen tegemoetkomen.”331 Voor deze derde weg kan
eventueel de bestuurlijke strafbeschikking naar Nederlands voorbeeld overwogen worden.
Ook op die manier wordt getracht te verhelpen aan de overlastproblematiek maar blijft men
ook binnen het strafrecht, zij het met een bestuurlijke component.
Het zal m.i. vooral de lokale uitwerking zijn die bepaalt of de wisselwerking tussen de
gemeentelijke administratieve sanctionering en de strafrechtelijke een succesverhaal is of niet.
De wetgever heeft de gemeenten en het Openbaar Ministerie de middelen daartoe gegeven,
aan hen om deze op gepaste wijze te gebruiken.
Veel zal dan ook afhangen van de bereidheid van de gemeenten en lokale parketten om samen
te werken. Als één van de twee componenten soloslim wil spelen of niet meteen voldoende
animo vertoont voor gemeentelijke administratieve sanctionering heeft het geen zin om GAS-
boetes op te nemen in de gemeentelijke verordeningen en reglementen. Een performante
wisselwerking tussen administratieve en strafrechtelijke sanctionering is onmogelijk zonder
de wil van alle actoren om samen te werken en de gemeentelijke administratieve sancties de
nodige aandacht te geven. Is deze wil er niet, dan kan men beter binnen de klassieke
strafprocedures blijven. De mogelijke straffeloosheid door de (gebeurlijke) seponering van het
Openbaar Ministerie moet men er dan wel bijnemen.
329 M. VERBEEK, K. VAN HEDDEGHEM en T. DE SCHEPPER, Gemeentelijke administratieve sancties: de
bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2016, 2/20. 330 D. COPS en J. PUT, “Gemeentelijke Administratieve Sancties: ‘wondermiddel’ of ‘gevaar voor de
democratie’?”, TJK 2013, afl. 1, 3-4. 331 Ibid, 4.
81
3. De fiscale administratie in de una via-wet
a. Situering
i. Fiscaal straf(proces)recht
1. Materieel fiscaal strafrecht
Het fiscaal strafrecht als onderdeel van het bijzonder strafrecht strekt ertoe de naleving van
fiscaalrechtelijke bepalingen af te dwingen. Meer in het bijzonder wil het fiscale fraude
aanpakken.332
De fiscale misdrijven kunnen worden opgedeeld in drie categorieën:333
- De misdrijven die eigenlijke belastingfraude inhouden. Alle overtredingen op de
fiscale wetten en haar uitvoeringsbesluiten, die gepleegd zijn met bedrieglijk
oogmerk of met oogmerk om te schaden, vallen hieronder en zijn aldus strafbaar.
- De misdrijven die een middel zijn om belastingfraude te plegen of om de
ontdekking ervan te voorkomen. Voorbeelden hiervan zijn valsheid in geschrifte,
valse getuigenissen afleggen, afleggen van valse verklaringen als tolk of
deskundige, etc.
- De misdrijven die eigenlijk geen belastingsmisdrijven zijn, zoals niet naleving van
een sluitingsbevel dat werd opgelegd door de rechtbank na een voorafgaand
belastingmisdrijf.
Fiscale misdrijven zijn wanbedrijven. Zijn kunnen dus worden bestraft met een geldboete, een
gevangenisstraf.334 Daarnaast zijn ook nog bijkomende straffen mogelijk, i.e. de bijzondere
verbeurdverklaring, het beroepsverbod, de sluiting van de inrichting en de aanplakking en
bekendmaking van de veroordeling.335
2. Formeel fiscaal strafrecht
332 M. ROZIE, “Krachtlijnen van het materiële fiscale strafrecht na de hervormingen van 1980 en 1986” in A. DE
NAUW, J. D’HAENENS en M. STORME, Actuele problemen van het strafrecht, Antwerpen, Kluwer, 1988, 135. 333 J. D’HAENENS, “Het formeel fiscaal strafrecht na de hervormingen van 1980 en 1986” in A. DE NAUW, J.
D’HAENENS en M. STORME, Actuele problemen van het strafrecht, Antwerpen, Kluwer, 1988, 154-155. 334 F. DESTERBECK, Krachtlijnen van het fiscaal strafrecht en fiscaal strafprocesrecht, Gent, Larcier, 2015, 8. 335 M. MAUS, Handboek fiscale sanctionering, Brugge, Die Keure, 2017, 138-143; A. DE NAUW, Fiscaal
strafrecht en strafprocesrecht, Antwerpen, Intersentia, 2007, 39-48.
82
De strafvordering in fiscale zaken werd lange tijd336 niet uitgeoefend door het Openbaar
Ministerie. De fiscale administratie nam deze taak op zich en dagvaardde de beklaagde
rechtstreeks voor de vonnisgerechten.337 Dit systeem heeft evenwel niet standgehouden. De
fiscale administratie gaf de voorkeur aan de toepassing van administratieve sancties waardoor
er weinig vervolgingen werden ingesteld.338
In 1980 besliste de wetgever om het Openbaar Ministerie opnieuw verantwoordelijk te maken
voor fiscale strafvervolgingen.339 Om enige coherentie te behouden tussen (de toepassing van)
strafrechtelijke en administratieve fiscale sanctionering, was het de bedoeling dat de FOD’s
Justitie en Financiën een protocol zouden uitwerken om de verhouding tussen de parketten en
de fiscale administratie vast te stellen. Wegens het protest van de Procureurs-generaal, die niet
wilden dat het Openbaar Ministerie bij voorbaat zou verzaken aan de strafvordering, kwam dit
protocol er evenwel niet door, wat niet meteen een gunstige invloed had op de coherentie van
het vervolgingsbeleid.340
In 1986341 werkte de wetgever een compromis uit tussen de vervolging op initiatief van het
Openbaar Ministerie en de vervolging op initiatief van de administratie. De uitoefening van
de strafvordering door het Openbaar Ministerie bleef behouden maar werd slechts mogelijk
gemaakt mits aangifte van een gemachtigde ambtenaar of, in bepaalde omstandigheden, na
advies van de fiscale administratie.342
Wat de aangifte betreft, mogen de fiscale ambtenaren slechts fiscale misdrijven ter kennis
geven aan het Openbaar Ministerie na machtiging van de adviseur-generaal (i.e. de
gewestelijk directeur343) onder wie zij ressorteren.344 Wanneer die machtiging niet gegeven
zou zijn, kan de Procureur des Konings niet overgaan tot vervolging.345
336 Sinds de wet van 31 december 1925 tot wijziging van de wetgeving inzake rechtstreekse belasting en daarmee
gelijkgestelde taxes, BS 2-3 januari 1926, err. BS 13 januari 1926 tot de wet van 8 augustus 1980 betreffende de
budgettaire voorstellen 1979-1980, BS 15 augustus 1980. 337 A. DE NAUW, Fiscaal strafrecht en strafprocesrecht, Antwerpen, Intersentia, 2007, 72. 338 J. KIRKPATRICK, “ Réflexions sur la répression de la fraude fiscale en Belgique” in X., Le droit économique et
financier en 1985: hommage à Robert Henrion, Brussel, Bruylant, 1985, 359-360. 339 Art. 47 wet van 8 augustus 1980 betreffende de budgettaire voorstellen 1979-1980, BS 15 augustus 1980. 340 F. DERUYCK, “Het instellen van de fiscale strafvervolging”, in M. MAUS en M. ROZIE, Actuele problemen van
het fiscaal strafrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 101. 341 Wet 4 augustus 1986 houdende fiscale bepalingen, BS 20 augustus 1986, err. BS 15 oktober 1986 (ook
bekend onder de naam ‘Charter van de belastingplichtige’). 342 J. D’HAENENS, “Het formeel fiscaal strafrecht na de hervormingen van 1980 en 1986” in A. DE NAUW, J.
D’HAENENS en M. STORME, Actuele problemen van het strafrecht, Antwerpen, Kluwer, 1988, 159. 343 A. DE NAUW, Fiscaal strafrecht en strafprocesrecht, Antwerpen, Intersentia, 2007, 76. 344 Art. 29, 2e lid Sv. 345 Art. 460, §2 Wetboek van de inkomstenbelastingen van 10 april 1992, BS 30 juli 1992 (hierna: WIB).
83
Wanneer het Openbaar Ministerie zelf, zonder enige voorafgaande verwittiging van de fiscus,
kennis heeft gekregen van een fiscaal misdrijf kon het sinds 1986 slechts tot vervolging
overgaan na (niet-bindend) advies van voorgenoemde gewestelijk directeur. In 1992346 heeft
men het verplichte karakter van het advies verlaten, sindsdien is het advies facultatief. Gevolg
hiervan is dat het advies in praktijk maar zelden wordt gevraagd door het Openbaar
Ministerie.347
De fiscale administratie zou in theorie ook een klacht met burgerlijke partijstelling kunnen
neerleggen bij de onderzoeksrechter en zo de strafvordering op gang brengen. Het
gemeenrecht moet men hier dan onverkort toepassen.348 Dit zou evenwel ingaan tegen de
geest van het una via-overleg,349 waarvan het de bedoeling is dat het de aangifte van een
fiscaal misdrijf door de fiscus bij het Openbaar Ministerie voorafgaat. Daarnaast beschikt de
onderzoeksrechter, in tegenstelling tot het parket, niet over gespecialiseerde fiscale
magistraten waardoor het onderzoek beter door de procureur des Konings kan worden
geleid.350
ii. De fiscaal-administratieve sanctionering
1. Bevoegdheid van de fiscale administratie
De fiscale administratie is bevoegd tot het opleggen van een administratieve sanctie maar niet
tot het invoeren ervan. De invoering van fiscaal-administratieve sancties is namelijk het
prerogatief van de wetgever. Artikel 170 van de Grondwet schrijft voor dat geen belasting ten
behoeve van de staat kan worden ingevoerd dan door een wet. Uit de rechtspraak van het
Grondwettelijk Hof valt af te leiden dat het fiscaal legaliteitsbeginsel ook voor
administratieve sanctionering geldt.351
Het Grondwettelijk Hof oordeelde namelijk dat artikel 170 Gw. niet alleen slaat op het
vastleggen van de hoofdbestanddelen van de belasting maar ook bij het bepalen van
belastingverhogingen en intresten die er bijkomende elementen van zijn. Het Grondwettelijk
346 Wet van 28 december 1992 houdende fiscale, financiële en diverse bepalingen, BS 31 december 1992. 347 F. DERUYCK, “Het instellen van de fiscale strafvervolging”, in M. MAUS en M. ROZIE, Actuele problemen van
het fiscaal strafrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 103. 348 S. BERNEMAN, “Fiscale rechter vs. Strafrechter: wie heeft het er voor het zeggen?” in F. DERUYCK en M.
ROZIE, Het Strafrecht bedreven. Liber Amicorum Alain De Nauw, Brugge, Die Keure, 2011, 31. 349 Zie daarover 3.b De una via-wet. 350 F. DESTERBECK, Krachtlijnen van het fiscaal strafrecht en fiscaal strafprocesrecht, Gent, Larcier, 2015, 65. 351 M. MAUS, “Fiscaal-administratieve sanctionering en rechtsbescherming” in M. MAUS en M. ROZIE, Actuele
problemen van het fiscaal strafrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 201-203.
84
Hof stelde verder dat de bevoegdheid om belastingverhoging te voorzien, inherent is aan de
belastingbevoegdheid.352
De grondslag tot het opleggen (en het uitvoeren) van administratieve sancties door de fiscale
administratie bevindt zich in het feit dat de fiscale administratie is bekleed met de openbare
macht. Daardoor kan het, zonder naar een rechter te moeten stappen, een uitvoerbare titel
creëren waarmee de fiscus enerzijds in staat is om de schuldenaar te dwingen zijn
verschuldigde belastingen te betalen en anderzijds sancties op te leggen aan hij die de fiscale
wetten overtreedt.353
2. De fiscaal-administratieve sancties
De fiscaal-administratieve sancties hebben tot doel de rechten van de schatkist te vrijwaren en
beogen een gepaste vergoeding bij niet-nakoming van de fiscale verplichtingen. Toch hebben
zij niet het karakter van een schadevergoeding. Deze sancties moeten bijdragen tot de
naleving van de fiscale rechtsregels. Ook moeten ze worden onderscheiden van de eigenlijke
belastingen, ook al worden ze meestal tezamen ingevorderd.354
De fiscale administratie heeft een relatief breed scala aan fiscaal-administratieve sancties
waarmee zij kan optreden tegen overtredingen op de fiscale wetgeving. Zij zijn verspreid over
de verschillende fiscale domeinen zoals de inkomstenbelastingen, de btw-wetgeving, de
successierechten, etc. Hieronder zullen de meest relevante sancties in het kader van de huidige
context van de wisselwerking tussen fiscaal-administratieve en strafrechtelijke sanctionering,
relatief beknopt, worden beschreven. Met de meest relevante sancties wordt bedoeld, die
sancties die geraakt worden door de una via-regelgeving, i.e. de belastingverhoging en de
fiscale geldboete.
a. De belastingverhoging
Belastingverhogingen zijn enkel voorzien in het kader van de inkomstenbelastingen. In het
BTW-wetboek355 bijvoorbeeld, zijn deze niet terug te vinden. Belastingverhogingen worden
352 GwH 13 januari 1994, nr. 3/94, overwegingen B.5.2. en B.5.3. Bevestigd door GwH 2 maart 1995, nr. 18/95,
overweging B.2. 353 M. MAUS, Handboek fiscale sanctionering, Brugge, Die Keure, 2017, 40. 354 M. DE JONCKHEERE, M. DELANOTE, M. MAUS en E. DE JONGHE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure,
2016, 369. 355 Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde van 3 juli 1969, BS 17 juli 1969 (hierna: WBTW).
85
aanzien als de belangrijkste administratieve sanctie in het Wetboek van
Inkomstenbelastingen.356 De belastingverhoging wordt opgelegd bij niet-aangifte of in geval
van onvolledige of onjuiste aangifte.357 Laattijdige aangifte wordt door het Hof van Cassatie
gelijkgesteld met niet-aangifte.358
Een verhoging van belastingen kan maar worden opgelegd in zoverre de niet-aangegeven
inkomsten het bedrag van 2 500 euro overschrijden. In dat geval kan een verhoging worden
opgelegd van 10% tot 200% op de niet-aangegeven inkomsten. In tegenstelling tot de
bovengrens is de minimumgrens van 10% niet absoluut. Bij ontstentenis van kwade trouw kan
namelijk worden afgezien van het minimum. Het totaal van de op het niet-aangegeven
inkomstengedeelte verschuldigde belastingen en de belastingverhogingen mag niet hoger zijn
dan het totaalbedrag van de niet-aangegeven inkomsten.359
Wanneer de belastingplichtige geen intentie had om belastingen te ontduiken, is de
belastingverhoging, in de regel,360 10% voor een eerste overtreding, bij herhaling wordt dit
20% en bij een derde overtreding 30%. Vanaf de vierde, niet-opzettelijke overtreding, wordt
de niet-aangifte gelijkgesteld met de opzettelijke belastingontduiking en wordt de niet-
aangifte in die schalen bestraft.361
Bij intentionele belastingontduiking geldt eenzelfde schaalsysteem. Het verschil is dat het hier
gaat over een belastingverhoging van 50%, 100% of 200% voor respectievelijk de eerste,
tweede of derde overtreding.362 De bewijslast van dit opzettelijk karakter ligt bij de fiscale
administratie363, dat moet aantonen dat de opzet aanwezig was op het moment van indiening
van de aangifte door de belastingplichtige.364
Wanneer de ontduiking gepaard gaat met het gebruik van valse stukken of met omkoping of
poging tot omkoping van fiscale ambtenaren, is de verhoging sowieso 200%.365
356 M. MAUS, Handboek fiscale sanctionering, Brugge, Die Keure, 2017, 56. 357 Art. 444, 1e lid WIB. 358 Cass. 5 september 1979, Pas. 1980, I, 7. 359 Art. 444 WIB. 360 Voor de roerende voorheffing en de bedrijfsvoorheffing geldt een licht afwijkende regeling. 361 Art. 225-226 Koninklijk Besluit van 27 augustus 1993 tot uitvoering van het Wetboek van
Inkomstenbelastingen 1992 (afgekort als “KB/WIB 92”), BS 13 september 1993. 362 Ibid. 363 Gent 28 juni 2000, Fisc. Koer. 2000, 452-453. 364 Brussel 12 oktober 2007, TFR 2009, afl. 354, nr. 2009/N6; B. VAN VLIERDEN, L. CASSIMON, C. MESKENS, B.
DE COCK, E. VANDINGENEN en Y. COOLS, “[Inkomstenbelastingen. Procedure] De aanslag - Administratief
beroep, ambtshalve ontheffing en vorderingen in rechte - Invordering – Sancties”, in A. TIBERGHIEN, Handboek
voor Fiscaal Recht 2016-2017, Mechelen, Kluwer, 2016, 1008. 365 Art. 225-226 KB/WIB 92.
86
b. De fiscale boete
In tegenstelling tot de belastingverhoging, kunnen fiscaal-administratieve geldboeten worden
opgelegd in alle fiscale takken, en niet enkel bij de inkomstenbelastingen. De modaliteiten
verschillen wel naargelang het fiscale wetboek. Zo maakt men in het BTW-wetboek het
onderscheid tussen proportionele en vaste geldboeten.
De proportionele boete is een geldboete gelijk aan het dubbel van de ontdoken of niet tijdig
betaalde belasting.366 Ze is enkel mogelijk voor overtredingen die aanleiding geven tot de
vaststelling van een onrechtmatige BTW-aftrek of een achterstallige BTW-schuld.367
Daarnaast kan, in de gevallen waar geen proportionele geldboete is voorzien, een vaste
administratieve geldboete worden opgelegd, gaande van 50 tot 5000 euro.368
In het Wetboek van Inkomstenbelasting maakt men geen dergelijk onderscheid. Er kunnen
enkel vaste administratieve geldboeten worden opgelegd die, in principe369, variëren van 50
tot 1250 euro.370 Een administratieve geldboete wordt, in het kader van de
inkomstenbelastingen, voornamelijk toegepast indien een belastingverhoging niet mogelijk is
of wanneer die lager zou zijn dan de administratieve geldboete. Desalniettemin is er geen
wettelijk verbod tot cumulatie van beide administratieve sancties.371
b. De una via-wet
i. Voorgeschiedenis
Hoger werd reeds uiteengezet dat het fiscaal sanctierecht in de jaren ‘80 enkele grondige
wijzigingen heeft ondergaan. Uiteindelijk werd de strafvordering in fiscale zaken
toevertrouwd aan het Openbaar Ministerie mits de nodige formaliteiten vervuld zijn. Het
366 Art 70, §1 WBTW. 367 M. DE JONCKHEERE, M. DELANOTE, M. MAUS en E. DE JONGHE, De fiscale procedure, Brugge, Die Keure,
2016, 426. 368 Art 70, §4 WBTW. 369 Bij niet-aangifte van een juridische fiscale constructie bedraagt de boete 6250 euro (art. 445, §2 WIB). Bij
overtredingen op de aanvullende rapportage van verrekenprijzen kan een boete worden opgelegd, gaande van
1250 tot 25 000 euro (art 445, §3 WIB). 370 Art 445, §1 WIB. 371 M. MAUS, Handboek fiscale sanctionering, Brugge, Die Keure, 2017, 60.
87
systeem van administratieve sanctionering bleef echter bestaan naast de strafrechtelijke
sanctionering, zij het met een andere verhouding.372
Ondanks dit wetgevend ingrijpen, verliep de bestrijding van fiscale fraude nog steeds
problematisch. Een heel groot probleem was dat er op hetzelfde moment, en zonder enige
vorm van samenwerking, zowel een strafrechtelijke als een administratieve procedure kon
plaatsvinden. Dergelijk gebrek aan coherentie is absoluut nefast voor een efficiënte aanpak
van fiscale overtredingen gelet op de beschikbare middelen, personeel en tijd.373 De strijd
tegen fiscale fraude verliep hierdoor zeer inefficiënt.
Dit probleem, dat als een molensteen rond de nek van een fiscaal sanctioneringsysteem hing,
noopte in 2007 de Kamer van volksvertegenwoordigers ertoe een parlementaire
onderzoekscommissie op te richten die tot taak had de grote financiële en fiscale dossiers van
de afgelopen jaren te onderzoeken. Daarnaast moest zij trachten de oorzaken van het
systematisch mislukken van deze dossiers te vinden en er remedies voor te formuleren.374
De parlementaire onderzoekscommissie kwam onder meer tot het besluit dat de instelling van
het una via-principe in de Belgische fiscale rechtsorde wenselijk zou zijn. Dit houdt in dat
overtredingen van de fiscale wetgeving ofwel administratief ofwel strafrechtelijk worden
beteugeld.375 Het verslag van de parlementaire onderzoekscommissie monde uit in een
wetsvoorstel ter invoering van de una via-regel in fiscale strafzaken.376 Dit wetsvoorstel werd
evenwel afgeschoten door de kritiek van de Raad van State, die Grondwettelijke bezwaren
had,377 en de complexe structuur van de voorgestelde regeling.378
Intussen speelden er op het Europese niveau nog andere zaken die de cumulatie tussen
strafrechtelijke en administratieve procedures zwaar onder druk zetten. Met het arrest
Zolotukhin, begin 2009, had het EHRM beslist dat wanneer een overtreding voortvloeit uit
dezelfde feiten of uit feiten die in essentie hetzelfde zijn, dit een tweede vervolging of
372 Zie 3.a.i.2. Formeel fiscaal strafrecht. 373 B. VERSTRAETEN, “Op naar echtscheiding met onderlinge toestemming tussen fiscus en parket ?”, Fisc.Act.
2012, afl. 7, 5. 374 Voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie om de grote fiscale fraude-dossiers te
onderzoeken, Parl.St. Kamer 2008-09, nr. 52-0034/001, 3-4. 375 Parlementair onderzoek naar de grote fiscale fraude-dossiers. Verslag namens de onderzoekscommissie.,
Parl.St. Kamer 2008-09, nr. 52-0034/004, 222-223. 376 Wetsvoorstel tot invoering van de una via-regel in fiscale strafzaken, de oprichting van een fiscaal auditoraat
en de oprichting van een comité F, Parl.St. Kamer 2009-10, nr. 52-2210/001. 377 Wetsvoorstel tot invoering van de una via-regel in fiscale strafzaken, de oprichting van een fiscaal auditoraat
en de oprichting van een comité F. Advies van de Raad van State nr. 47 426/2, Parl.St. Kamer 2009-10, nr. 52-
2210/002. 378 M. DE JAEGER en F. VAN VOLSEM, “Een toelichting bij de Una Via-Wet van 20 september 2012”, T.Strafr.
2013, afl. 1, 3.
88
berechting onmogelijk maakt.379 Op fiscaal vlak werd deze rechtspraak door het EHRM
bevestigd met het arrest Routsalainen.380
Het toenmalige Belgische kader van fiscale sanctionering beantwoorde in de verste verte niet
aan de Zolotukhin-rechtspraak. De toenmalige artikelen 449 WIB, 73 WBTW, 206 W.
Reg.381, 133 W. Succ.382 en 207 WDRT383 schreven elks voor dat in fiscale strafzaken de
correctionele straffen konden worden opgelegd onverminderd de fiscaal-administratieve
sancties of de fiscale geldboeten.384 Het feit dat zulke bepalingen lijnrecht tegenover het non
bis in idem-beginsel zoals geïnterpreteerd door het EHRM staan, dwong de Belgische
wetgever over te gaan tot actie.
Het moge duidelijk zijn dat inzetten op een una via-regeling, ironisch genoeg, de enige weg
was die men uit kon. In navolging op het verslag van de parlementaire onderzoekscommissie
en het rapport van een werkgroep die was opgericht met het oog op de actualisering van het
Charter van de belastingplichtige385 werd in 2010 de (nieuwe) werkgroep ‘una via’ opgericht.
Deze werkgroep borduurde voort op het werk van zijn voorganger en de aanbevelingen van
de parlementaire onderzoekscommissie en koos resoluut voor het una via-principe.386
Uiteindelijk werd op 23 december 2011 een wetsvoorstel387 ingediend waaruit de una via-
wet388 zoals we die vandaag kennen zou voortvloeien. Sinds 1 november 2012 kan fiscale
fraude ofwel slechts één keer worden vervolgd of bestraft, hetzij strafrechtelijk, hetzij
administratiefrechtelijk.
De una-via wet heeft tot doel de strijd tegen de fiscale fraude op een efficiënte manier te
organiseren opdat een dubbel gebruik van overheidsmiddelen vermeden wordt.389 Samengevat
trachtte de wetgever met de una via-wet ervoor te zorgen dat:
379 EHRM 7 juni 2007, nr. 14939/03, Zolotukhin/Rusland; Zie daarover 1.d.ii.a ‘Idem’. 380 EHRM 16 juni 2009, nr.13079/03, Routsalainen/Finland; Zie daarover 1.d.ii.a ‘Idem’. 381 Wetboek der registratie-, hypotheek- en griffierechten van 30 november 1939, BS 1 december 1939. 382 Wetboek der successierechten van 31 maart 1936, BS 7 april 1936. 383 Wetboek diverse rechten en taksen van 2 maart 1927, BS 6 maart 1927. 384 M. MAUS, “Una via in fiscale strafzaken : een weg vol putten en bulten”, Fisc.Act. 2012, afl. 19, 5-6. 385 I.e. wet van 4 augustus 1986 houdende fiscale bepalingen, BS 20 augustus 1986, err. BS 15 oktober 1986. 386 S. LIPPENS en C. THIEL, Het Belgisch una via-model in fiscale strafzaken, Mechelen, Kluwer, 2012, 17. 387 Wetsvoorstel tot instelling van het “una via”-principe in de vervolging van overtredingen van de fiscale
wetgeving en tot verhoging van de fiscale penale boetes, Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001 (hierna:
Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001). 388 Wet van 20 september 2012 tot instelling van het " una via "-principe in de vervolging van overtredingen van
de fiscale wetgeving en tot verhoging van de fiscale penale boetes, BS 22 oktober 2012 (hierna: una via-wet). 389 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 6.
89
- Er een oplossing wordt gevonden voor het non bis in idem-probleem in het fiscaal
sanctierecht.
- Er een platvorm wordt gevormd om overleg tussen het Openbaar Ministerie, de
fiscale administratie en de politie te faciliteren.
- Er een voldoende ontradend effect aan fiscale fraude wordt gegeven door de
strafrechtelijke geldboetes worden verhogen.390
De una via-wet is geen op zichzelf staande wet zoals bijvoorbeeld de GAS-wet van 2013. De
una via-wet wijzigt slechts andere wetten, zijnde het Wetboek van Strafvordering, het
Wetboek van de Inkomstenbelastingen, het Wetboek van de Belasting over de Toegevoegde
Waarde, het Wetboek der Registratie-, Hypotheek- en Griffierechten, Wetboek der
Successierechten en het Wetboek Diverse Rechten en Taksen.
ii. De una via-wet van 20 september 2012 ontleed
1. Una via-principe
Una via betekent letterlijk ‘één weg’. Wanneer een geval van fiscale fraude aan het licht komt
dient hieraan beteugeld te worden, ofwel via de strafrechtelijke weg, ofwel via de
administratieve weg. De wetgever werkte hiervoor een techniek uit, die er in grote lijnen in
bestaat, de administratieve sanctionering ‘on hold’ te zetten wanneer een strafproces aan de
gang is. Deze techniek werd enkel toegepast op de belastingen over de toegevoegde waarde
(BTW) en de inkomstenbelastingen.
Wanneer het Openbaar Ministerie de strafvordering uitoefent en de fiscale administratie al
eerder voorzag in een administratief-fiscale sanctie, schorst de una via-wet zowel de
opeisbaarheid als het verloop van de verjaring van de vordering tot voldoening, van de
administratieve sanctie. De sancties worden in die gevallen dus (voorlopig) niet uitgevoerd.
Wanneer de zaak aanhangig wordt gemaakt bij de correctionele rechtbank wordt de fiscaal-
administratieve sanctie definitief onopeisbaar. De buitenvervolgingstelling daarentegen,
maakt een einde aan de schorsing van de opeisbaarheid en de schorsing van de verjaring.391
De una via-wet voorzag in deze regeling voor de belastingverhoging392 en fiscale
geldboeten393 in het kader van de inkomstenbelastingen. Aangezien het BTW-Wetboek niet
390 M. DE JAEGER en F. VAN VOLSEM, “Een toelichting bij de Una Via-Wet van 20 september 2012”, T.Strafr.
2013, afl. 1, 3. 391 Art. 3 en 4 una via-wet (wat betreft de inkomstenbelasting); Art. 14 una via-wet (wat betreft BTW). 392 Art. 444 WIB.
90
voorziet in een belastingverhoging als administratieve sanctie, werd daar de una via-regeling,
logischerwijze, enkel ingevoerd voor de fiscale geldboeten.394
Onder het instellen van de strafvordering wordt begrepen: een vordering om een onderzoek in
te stellen dat gericht wordt aan de onderzoeksrechter, een rechtstreekse dagvaarding voor het
vonnisgerecht, via een oproeping bij proces-verbaal of een onmiddellijke verschijning.395 De
laatste drie gevallen brengen de definitieve niet-opeisbaarheid met zich mee.396 Het eerste
geval betreft het gerechtelijk onderzoek. Het opsporingsonderzoek zorgt niet voor de
schorsing van de opeisbaarheid van de administratieve sanctie.397
De wetgever preciseerde niet of de administratieve sancties onopeisbaar worden wanneer
tegen de buitenvervolgingstelling beroep wordt ingesteld bij de kamer van
inbeschuldigingstelling. Het College van Procureurs-generaal trachtte deze wettelijke lacune
op te vullen door in een omzendbrief te stellen dat de kamer van inbeschuldigingstelling
gelijk moet worden gesteld met de raadkamer. De bevestiging van de buitenvervolgingstelling
door de kamer van inbeschuldigingstelling zorgt voor het einde van de schorsing van de
opeisbaarheid. Wanneer de kamer de uitspraak tot buitenvervolgingstelling van de raadkamer
tenietdoet en aldus aanhangig maakt bij de correctionele rechtbank, is de administratieve
sanctie definitief niet opeisbaar.398
Het feit dat de administratieve sanctie opeisbaar wordt wegens buitenvervolgingstelling is
vreemd te noemen. Die buitenvervolginstelling impliceert immers dat er te weinig bezwaren
zijn om een strafrechtelijke vervolging in te stellen. Het lijkt lastig voor de fiscale
administratie om in die omstandigheden een administratieve sanctie te rechtvaardigen.399
De regel van de schorsing van de opeisbaarheid van de fiscaal-administratieve sancties geldt
zowel in situaties waarin er (una via-)overleg werd gepleegd tussen de fiscus en het Openbaar
Ministerie als in situaties waarin zulks overleg niet plaatsvond.400
393 Art. 445 WIB. 394 Art. 72 WBTW. 395 H. BOSLY, D. VANDERMEERSCH en M. BEERNAERT, Droit de la procédure pénale, Brugge, La Charte, 2010,
150. 396 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de wet van 20 september 2012 (BS 22 oktober 2012) tot
instelling van het “una via”-principe in de vervolgingen van overtredingen van de fiscale wetgeving en tot
verhoging van de fiscale penale boetes, 11 (hierna: omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una
via-wet). 397 Ibid. 398 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet, 21. 399 J. SPEECKE, “Una via: de oplossing voor alle problemen?” TFR 2013, afl. 452, 951-952. 400 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 10.
91
De una via-wet hult zich ook in stilzwijgen wat betreft de situatie waar de fiscaal-
administratieve procedure reeds is afgerond door de betaling en het verstrijken van de
bezwaartermijnen. Het Antwerpse Hof van Beroep is van oordeel dat in dit geval het non bis
in idem-beginsel er voor zorgt dat de strafvordering onontvankelijk wordt.401
De una via-regeling heeft geen gevolgen meegebracht in de wijze waarop het strafonderzoek
wordt gevoerd in fiscale fraudezaken. Vanaf het ogenblik dat men kiest voor een
strafrechtelijke afhandeling van fiscale fraude, kan de fiscus niet actief tussenkomen in het
opsporings- of gerechtelijk onderzoek.402
2. Una via-overleg
a. Algemeen
De una via-wet voegt aan artikel 29 van het Wetboek van strafvordering een derde lid toe, dat
voorziet in een mogelijkheid tot overleg tussen de fiscale administratie en de Procureur des
Konings.403 Dit overleg kan zowel plaatsvinden op initiatief van de fiscus, als op initiatief van
de Procureur des Konings. De procureur kan de strafbare feiten, waarvan hij kennis heeft
genomen tijdens het overleg, vervolgen.404 Voor het Openbaar Ministerie komt er dus een
mogelijkheid bij, om de strafvordering op gang te brengen naar aanleiding van de ontdekking
van fiscale fraude.405 Het overleg en de informatie die daaruit voortkomt, is geen klacht of
aangifte vanuit de fiscale administratie in de zin van artikel 29, 2e lid Sv.406
Het overleg heeft tot doel de procureur des Konings, vanuit zijn grondwettelijke bevoegdheid,
in staat te stellen een oordeel te vormen over de opportuniteit om een opsporingsonderzoek op
te starten of een gerechtelijk onderzoek te vorderen en of dat de feiten kunnen leiden tot
individuele vervolgingen in het fiscale fraudedossier. Na het overleg moet men in staat zijn
een keuze te maken of de fiscale fraude langs de administratieve weg, dan wel langs de
strafrechtelijke weg zal afgehandeld worden.407 Indien men besluit de strafrechtelijke weg te
401 Antwerpen 27 juni 2012, nr. 2013/55, TFR 2013, afl. 452, 978-981; J. SPEECKE, “Una via: de oplossing voor
alle problemen?” TFR 2013, afl. 452, 952. 402 F. DESTERBECK, Krachtlijnen van het fiscaal strafrecht en fiscaal strafprocesrecht, Gent, Larcier, 2015, 75. 403 Art. 2 una via-wet. 404 Art. 6, 15, 26, 28 en 32 una via-wet. 405 J. SPEECKE, “Una via: de oplossing voor alle problemen?” TFR 2013, afl. 452, 950. 406 M. DE JAEGER en F. VAN VOLSEM, “Een toelichting bij de Una Via-Wet van 20 september 2012”, T.Strafr.
2013, afl. 1, 9. 407 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 9.
92
volgen, zal de fiscale administratie zich beperken tot het vaststellen van de fiscale schuld en
geen administratieve sancties toepassen.408
Dit is het operationeel overleg. Het was de bedoeling van de wetgever dat de resultaten van
dit operationeel overleg zouden worden overgemaakt aan een federale cel teneinde de
gegevens over de fraudedossiers te verwerken tot strategische informatie, op basis waarvan de
strijd tegen de fiscale fraude zou moeten worden gecoördineerd.409 Die strategische cel op het
federale niveau, die zou bestaan uit één vertegenwoordiger van het College van Procureurs-
generaal, één vertegenwoordiger van de politie en één vertegenwoordiger van de fiscale
administratie, rapporteert op zijn beurt aan de federale regering.410 Tot op heden is hier echter
nog geen uitvoering aan gegeven. Wel stelde, relatief recent, de minister van Financiën in zijn
beleidsnota de implementatie van het strategisch overleg in het vooruitzicht.411
Het (operationele) overleg is facultatief. In die zin is het una via-overleg niet meteen een
breuk met het verleden. Ook voor de invoering van de una via-wet gingen de fiscus en het
parket in praktijk met elkaar in overleg.412 Men deed dit toen om te verzekeren dat een
eventuele kennisgeving van de fiscale administratie aan het parket zou gevolgd worden door
de instelling van de strafvordering.413
Wanneer er geen overleg werd gepleegd blijft artikel 29, 2e lid Sv van kracht. Het Openbaar
Ministerie kan in die gevallen enkel overgaan tot vervolging na machtiging van de gewestelijk
directeur van de fiscale administratie. Zoals gezegd, is deze machtiging op straffe van niet-
ontvankelijkheid van de strafvordering.414
Dit facultatief karakter brengt met zich mee dat het overleg betrekking heeft op een selectie
van concrete dossiers en niet op alle dossiers waarin er aanwijzingen van fiscale fraude zijn.
Op die manier heeft de una via-wet er toch niet voor gezorgd dat een dubbele behandeling van
408 Ibid. 409 Circulaire AFZ nr 9/2012 dd 23/10/2012 (AFZ/2012-0629) betreffende de wet van 20/09/2012 tot instelling
van het "una via"-principe in de vervolging van overtredingen van de fiscale wetgeving en tot verhoging van de
fiscale penale boetes, 2 (hierna: circ. AFZ nr. 9/2012, 23 oktober 2012, inzake inkomstenbelastingen en btw). 410 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 7-8. 411 Algemene beleidsnota financiën en fiscale fraudebestrijding, Parl.St. Kamer 2015-16, nr. 54-2111/013, 21-
22. 412 W. DEFOOR, “Strijd tegen de fiscale fraude - De wet van 20 september 2012 tot instelling van het una via-
principe bij de vervolging van fiscale misdrijven: wegomleidingen blijven mogelijk”, Notariaat 2013, afl. 5, 6. 413 J. SPEECKE, “Una via: de oplossing voor alle problemen?” TFR 2013, afl. 452, 949. 414 Art. 460, §2, WIB; B. VERSTRAETEN, “Op naar echtscheiding met onderlinge toestemming tussen fiscus en
parket ?”, Fisc.Act. 2012, afl. 7, 6.
93
een fiscaal fraudedossier onmogelijk wordt.415 In die zin is de valorisatie van de beschikbare
tijd en middelen ook na de invoering van de una via-wet nog voor verbetering vatbaar.
Het una via-overleg heeft het karakter van een werkoverleg dat voorafgaat aan de effectieve
aanpak van de fiscale fraude.416 Het overleg is geen element van de procedure, noch kan het
de beoordelingsbevoegdheid van het Openbaar Ministerie beperken.417 De verslagen van dit
overleg kunnen dus niet worden opgevat als aktes van rechtspleging.418 Het gevolg daarvan is
dat de fiscale administratie en het Openbaar Ministerie ook na de keuze van de te volgen weg,
in de strafrechtelijke respectievelijk administratieve procedure, indiciën van fiscale fraude
kunnen uitwisselen.419
b. Uitwerking van het overleg
De wet regelt slechts het algemeen kader van het una-via-overleg. De uitwerking van de
modaliteiten liet men over aan de ministers van Financiën en Justitie. Deze dienden de
praktische kant van het overleg te coördineren via omzendbrieven, met respect voor de
autonomie van het Openbaar Ministerie.420 De enige voorwaarden die de wet stelt zijn
enerzijds dat de fiscale administratie, in het kader van het overleg, de gegevens van het fiscaal
dossier meedeelt aan het Openbaar Ministerie.421 Anderzijds kunnen fiscale ambtenaren die
deelnemen aan het una-via overleg gehoord worden als getuige of anderszins.422 Zij zouden
bijvoorbeeld technisch advies kunnen geven aan het parket.423
Door de keuze van de wetgever om de praktische kant van het una via-overleg maar heel
summier te regelen, moet men terugvallen op de circulaires van enerzijds het College van
Procureurs-generaal424 en anderzijds van de fiscale administratie.425 Dergelijke
415 B. VERSTRAETEN, “Op naar echtscheiding met onderlinge toestemming tussen fiscus en parket ?”, Fisc.Act.
2012, afl. 7, 6. 416 C. BUYSSE, “Una via: opsporingsonderzoek schorst fiscale sancties (nog) niet”, Fiscoloog 2012, afl. 1315, 9-
11. 417 Circ. AFZ nr. 9/2012, 23 oktober 2012, inzake inkomstenbelastingen en btw, 3. 418 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 9. 419 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 10. 420 Verslag namens de commissie voor de financiën en begroting, Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/005, 8. 421 Art. 8 en 17 una via-wet (die art. 462 WIB en art. 47ter WBTW in die zin wijzigen). 422 Art. 9 en 16 una via-wet (die art. 463 WIB en art. 74bis WBTW in die zin wijzigen). 423 W. DEFOOR, “Strijd tegen de fiscale fraude - De wet van 20 september 2012 tot instelling van het una via-
principe bij de vervolging van fiscale misdrijven: wegomleidingen blijven mogelijk”, Notariaat 2013, afl. 5, 5. 424 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet. 425 Circ. AFZ nr. 9/2012, 23 oktober 2012, inzake inkomstenbelastingen en btw.
94
wetgevingstechniek brengt met zich mee dat er maar in beperkte mate sprake is van een
zekere transparantie.426
Het is de bedoeling dat het una-via overleg zo snel mogelijk plaatsvind na de ontdekking van
de fiscale fraude.427 Men moet daarbij wel opletten dat men niet te snel overgaat tot overleg
en vervolgens het maken van de keuze welke de meest geschikte weg is. Om dergelijke keuze
te maken moet men immers beschikken over enige kennis van zaken en aldus zal men
voldoende informatie moeten inwinnen vóór het una via-overleg.428 In ieder geval dient de
beslissing over de te volgen weg, uiterlijk binnen de twee werkdagen na het overleg genomen
te worden, maar bij voorkeur al tijdens het overleg.429
Aangezien de wet niets bepaalt over de vorm van het overleg, kan het operationeel overleg
zowel schriftelijk als mondeling gebeuren, in periodieke overlegvergaderingen.430 De
omzendbrief van het College van Procureurs-generaal bepaalt dat het operationeel overleg op
het niveau van het gerechtelijk arrondissement wordt georganiseerd. Daarmee wijkt het af van
de memorie van toelichting die de organisatie van het operationeel overleg toeschrijft aan het
niveau van het Hof van Beroep.431 Een exegetische interpretatie van de una via-wet sluit zich
duidelijk aan bij het standpunt van het College van Procureurs-generaal. De wet spreekt
immers over overleg met de Procureur des Konings.432
Daartoe wordt in elk gerechtelijk arrondissement een in fiscale zaken gespecialiseerde
referentiemagistraat aangesteld. Deze staat in contact met de coördinatiedienst op gebied van
antifraude van de FOD Financiën (AFC), dat tevens het contactpunt is waarnaar alle
noodzakelijke inlichtingen met betrekking tot de uitvoering van de artikelen 3, 4 en 14 van de
una via-wet433, worden meegedeeld.434 Via die weg kan de fiscale administratie in kennis
worden gesteld van het bestaan van een strafonderzoek of een strafrechtelijke beslissing
426 M. DE JAEGER en F. VAN VOLSEM, “Een toelichting bij de Una Via-Wet van 20 september 2012”, T.Strafr.
2013, afl. 1, 6. 427 Verslag namens de commissie voor de financiën en voor de economische aangelegenheden, Parl.St. Senaat
2011-12, nr. 5-1592/3, 41. 428 M. DE JAEGER en F. VAN VOLSEM, “Een toelichting bij de Una Via-Wet van 20 september 2012”, T.Strafr.
2013, afl. 1, 8. 429 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet, 34. 430 F. DESTERBECK, Krachtlijnen van het fiscaal strafrecht en fiscaal strafprocesrecht, Gent, Larcier, 2015, 81. 431 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 7-8. 432 Zie art. 2 una via-wet. 433 I.e. de artikelen die de schorsing van de opeisbaarheid van de fiscaal-administratieve sancties regelen. 434 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet, 16-17.
95
(zoals bijvoorbeeld de beschikking tot buitenvervolgingstelling, veroordeling of
vrijspraak).435
Het una via-overleg wordt voorgezeten door een magistraat van het Openbaar Ministerie met
specialisatie op fiscaal vlak.436 Het College van Procureurs-generaal specificeert niet of deze
magistraat dezelfde is als voorgenoemde referentiemagistraat. Het lijkt m.i. vanuit praktisch
oogpunt interessant om beide taken te laten vervullen door eenzelfde parketmagistraat.
Welke weg het fiscale dossier uiteindelijk zal volgen teneinde tot een gepaste sanctie te
komen, hangt van het oordeel van het Openbaar Ministerie dat, na het overleg, hierover
soeverein beslist.437 De Raad van State aanvaardt niet dat de fiscale administratie de
eindbeslissing zou hebben. Dit zou tot gevolg hebben dat de fiscus de vervolging van het
Openbaar Ministerie zou kunnen uitschakelen door een administratieve sanctie op te leggen,
wat een schending van artikel 151, §1 van de Grondwet is. In dergelijk geval zou het parket
namelijk zijn bevoegdheid verliezen om te oordelen of de strafvordering al dan niet moet
worden ingesteld.438
Het College van Procureurs-generaal bepaalt in zijn omzendbrief dat het operationeel overleg
dient te gebeuren naar het voorbeeld van hoe de arrondissementscellen tewerk gaan met
sociale fraudedossiers.439 Deze arrondissementscellen vormen het platform waarbinnen
vertegenwoordigers van de sociale inspectiediensten en van het Openbaar Ministerie overleg
plegen teneinde de sociaalrechtelijke controle en opsporing te coördineren.440
c. Actoren in het overleg
Het is vanzelfsprekend dat (vertegenwoordigers van) het Openbaar Ministerie en de fiscale
administratie betrokken zijn. Voor de fiscale administratie is het de gewestelijk directeur of
een ambtenaar die door hem wordt aangewezen die aanwezig is bij het overleg. Deze kan zich
435 F. DESTERBECK, Krachtlijnen van het fiscaal strafrecht en fiscaal strafprocesrecht, Gent, Larcier, 2015, 81. 436 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet, 18. 437 Ibid. 438 Wetsvoorstel tot invoering van de una via-regel in fiscale strafzaken, de oprichting van een fiscaal auditoraat
en de oprichting van een comité F. Advies van de Raad van State nr. 47 426/2, Parl.St. Kamer 2009-10, nr. 52-
2210/002, 11. 439 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet, 18. 440 Art. 11-15 Sociaal Strafwetboek van 6 juni 2010, BS 1 juli 2010; K. SALOMEZ, Sociaal strafrecht, Brugge,
Die Keure, 2010, 76.
96
laten bijstaan door één of meer ambtenaren die het individueel dossier behandelen of een
zekere expertise hebben in het fraudefenomeen dat besproken wordt.441
Enkel de gewestelijk directeur is bevoegd om overleg te vragen aan het Openbaar Ministerie
of erin toe te stemmen. In dat laatste geval is aan de gewestelijk directeur opgedragen
onmiddellijk toe te stemmen in de vraag tot overleg vanwege het parket.442
Naast de fiscus en het parket kan ook de politie deelnemen aan het operationeel overleg.443
Hun deelname is geenszins een verplichting maar is wel wenselijk om zicht te krijgen op de
beschikbare politiecapaciteit. Zowel de federale als de lokale politie kan deelnemen. De
gerechtelijk directeur van de federale gerechtelijke politie of de zonechef van de lokale politie
(of degene die zij aanwijzen) kunnen zich laten bijstaan door één of meer medewerkers die
het dossier beheersen.444
De belastingplichtige is logischerwijze niet aanwezig op dit overleg, noch kan hij het overleg
afdwingen.445
3. Verhoging van de strafrechtelijke geldboetes
De una via-wet zorgde niet alleen voor een verschuiving in de relatie tussen de fiscale
administratie en het parket, ook de strafrechtelijke geldboetes werden verhoogd. Bij de
invoering van het una via-principe was het noodzakelijk dat de geldboetes een ontradend
effect zouden hebben.446 Beide wegen, zowel de strafrechtelijk als de
administratiefrechtelijke, moeten even afschrikwekkend zijn.447
Voor deze verhoging, was er de facto een groot onevenwicht tussen de hoogte van de
administratieve en strafrechtelijke boetes. De administratief-fiscale belastingverhogingen
kunnen oplopen tot maar liefst 200% van de ontdoken belasting, en dus enorm hoog worden,
daar waar de strafrechter slechts een maximumboete van 125 000 euro kon opleggen.448 Voor
441 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 6. 442 M. DE JAEGER en F. VAN VOLSEM, “Een toelichting bij de Una Via-Wet van 20 september 2012”, T.Strafr.
2013, afl. 1, 7. 443 Art. 2 una via-wet dat art. 29 Sv in die zin wijzigt. 444 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet, 17. 445 S. LIPPENS en C. THIEL, Het Belgisch una via-model in fiscale strafzaken, Mechelen, Kluwer, 2012, 104 en
116. 446 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 8. 447 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/005, 7. 448 A. VAN STEENBERGE, “(De)penalisering van het fiscaal recht: biedt de Una Via-wet een uitweg?”, TVW 2013,
afl. 3, 227.
97
de una via-wet kon een strafrechtelijke boete nog worden aangevuld met een fiscaal-
administratieve boete of belastingverhoging. Sinds de inwerkingtreding van de una via-wet is
dit onmogelijk.449
Teneinde deze discrepantie ongedaan te maken, koos de wetgever ervoor om de
strafrechtelijke geldboetes gevoelig te verhogen. De administratiefrechtelijke geldboetes (of
belastingverhogingen), die men evengoed had kunnen verlagen om in verhouding te zijn tot
de strafrechtelijke boetes, werden ongemoeid gelaten.450
Sinds de una via-wet bedraagt de maximumboete die de strafrechter kan opleggen, 500 000 in
plaats van 125 000 euro.451 Daarnaast werd ook een einde gemaakt aan de uitsluiting van
fiscaal-strafrechtelijke geldboetes in het toepassingsgebied van de opdeciemen.452 Sindsdien
moesten deze geldboetes dus met 6 worden vermenigvuldigd. Met andere woorden, de
maximum strafrechtelijke geldboete bedroeg vanaf dan 3 000 000 euro.453 Wat dus een heel
eind hoger ligt dan de 125 000 euro maximumboete van voordien. Vanaf 1 januari 2017
werden de opdeciemen verhoogd454, wat er voor zorgt dat de strafrechtelijke geldboetes nu
met 8 moeten worden vermenigvuldigd in plaats van met 6. De strafrechtelijke
maximumboete in fiscale zaken bedraagt dus nu 4 000 000 euro. De verhoging van de
strafrechtelijke gelboetes mist zijn doel (i.e. fiscale fraude ontraden) dus zeker niet.455
iii. Nasleep
1. Rechtspraak van het Grondwettelijk Hof
449 T. DE CLERCK, “Una via : het einde van een tweesporenbeleid inzake fraudedossiers”, Pacioli 2013, afl. 357,
7. 450 A. VAN STEENBERGE, “(De)penalisering van het fiscaal recht: biedt de Una Via-wet een uitweg?”, TVW 2013,
afl. 3, 227. 451 Art. 10,11 en 12 una via-wet die de art. 450, 452 en 456 WIB in die zin wijzigen; Art. 18,19 en 20 una via -
wet die de art. 73, 73bis en 73quater WTBW in die zin wijzigen; Art. 22, 23 en 24 una via-wet die de art. 206,
206bis en 207bis W. Reg. in die zin wijzigen; Art. 30 una via-wet dat de art. 207, 207bis en 207quater WDRT in
die zin wijzigt. In het W.Suc werden geen zulke wijzigingen aangebracht. 452 De art. 13, 21, 25 en 31 una via wet die de art. 457WIB, 73quinquies WBTW, 207ter W.Reg. en
207quinquies WDRT in die zin wijzigen. 453 D. NORÉ, “Una via-principe in fiscaal recht weldra een feit”, Juristenkrant 2012, afl. 254, 1. 454 Art. 59 en 60 programmawet van 25 december 2016, BS 29 december 2016 die de wet van 5 maart 1952
betreffende de opdecimes op de strafrechtelijke geldboeten, BS 3 april 1952 in die zin wijzigen. 455 D. LIBOTTE, “Wet van 20 september 2012 tot instelling van het ‘una via’-principe in de vervolging van
overtredingen van de fiscale wetgeving en tot verhoging van de fiscale penale boetes”, TBH 2012, afl.9, 946.
98
Kennelijk werd de una via-wet niet overal enthousiast onthaald. De Liga van
belastingplichtigen stelde namelijk een vernietigingsberoep in tegen de una via-wet bij het
Grondwettelijk Hof.456
Het Grondwettelijk Hof ging niet in op alle eisen van de Liga maar zette de una via-wet wel
degelijk op de helling. Het Hof stelde vast dat de una via-wet enkel de situatie viseert waar
een gerechtelijk onderzoek wordt ingesteld tegen een belastingplichtige tijdens of voor een
fiscaal-administratief onderzoek. Wanneer het strafonderzoek wordt geopend nádat de
belastingplichtige een administratieve sanctie heeft opgelopen, wordt volgens het
Grondwettelijk Hof het non bis in idem-beginsel geschonden457 en dit ongeacht of het om een
gerechtelijk onderzoek of een opsporingsonderzoek gaat.458
Voor sommigen gaat het Grondwettelijk Hof hier te ver.459 In de eerste plaats is een
(opsporings)onderzoek geen synoniem van vervolging, het kan ertoe leiden, maar dat is niet
noodzakelijk. Ten tweede is het mogelijk dat in één proces-verbaal meerdere strafbare feiten,
waaronder fiscale fraude, voor ogen heeft. In dit geval wordt voor al die feiten één
opsporingsonderzoek opgestart. Het feit dat reeds een administratieve sanctie werd opgelegd
zou niet mogen verhinderen dat dit opsporingsonderzoek moet worden tenietgedaan. Men kan
in zo’n geval perfect slechts overgaan tot vervolging voor de andere feiten, zoals bijvoorbeeld
valsheid in geschrifte.460
In ieder geval zorgt de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof ervoor dat de artikelen 3, 4 en
14 van de una via-wet in strijd zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en
desgevallend vernietigd worden. De wetgever zal dus over moeten gaan tot reparatie van de
una via-wet teneinde een oplossing te vinden voor de (vervallen) regels inzake de schorsing
van de opeisbaarheid en verjaring van fiscaal-administratieve sancties. Door de vernietiging
van voorgenoemde artikelen wint het una-via overleg nog extra aan belang. Duidelijke
afspraken over de afhandeling van fiscale fraude zijn nu meer dan ooit een conditio sine qua
non.
456 GwH 3 april 2014, nr. 61/2014. 457 W. HUBER, “Una-viawet terug naar af”, Juristenkrant 2014, afl. 289, 2. 458 B. VERSTRAETEN en P. HANNES, “Una via-koorts stijgt Vlaanderen naar het hoofd”, Fisc.Act. 2015, afl. 23, 2;
GwH 3 april 2014, nr. 61/2014, overwegingen B.17.2. en B.18.3. 459 H. BROCKMANS, “Vernietiging Una Via-wet veroorzaakt fiscale chaos”, interview met M. MAUS en F.
DESTERBECK, Trends 2014, te vinden via http://trends.knack.be/economie/beleid/vernietiging-una-via-wet-
veroorzaakt-fiscale-chaos/article-normal-217153.html; B. VERSTRAETEN en P. HANNES, “Una via-koorts stijgt
Vlaanderen naar het hoofd”, Fisc.Act. 2015, afl. 23, 2. 460 B. VERSTRAETEN en P. HANNES, “Una via-koorts stijgt Vlaanderen naar het hoofd”, Fisc.Act. 2015, afl. 23, 2.
99
De rechtspraak van het Grondwettelijk Hof heeft gezorgd voor (een lange tijd van) veel
rechtsonzekerheid. Er is op dit moment geen wet die deze problematiek regelt en terugvallen
op de situatie van voor de una via-wet is onzinnig aangezien die situatie lijnrecht inging tegen
het non bis in idem-beginsel.461
Deze situatie kan uiteraard niet eeuwig blijven duren. Wetgevende initiatieven zullen
genomen moeten worden. Op dit moment is er nog geen (federale) reparatie van de una via-
wet voorhanden. Er wordt daar nog steeds over onderhandeld.462
2. Vlaams reparatiedecreet
Vlaanderen besliste om niet te wachten op de federale wetgever en ging in 2015 zelf over tot
actie. Het komt erop neer dat sindsdien, in de Vlaamse fiscale regelgeving, niet alleen de
strafrechtelijke veroordeling, de administratieve sanctionering uitsluit (zoals in de una via-
wet), maar ook omgekeerd.463
In de Vlaamse Codex Fiscaliteit464 heeft men derhalve de volledige schorsingsregel (van de
opeisbaarheid van administratieve sancties) van de (federale) una via-wet overgenomen. Daar
heeft men nog aan toegevoegd dat wanneer een administratieve geldboete of een
belastingverhoging opgelegd is en definitief geworden is, de strafvordering vervalt.465 Zo
tracht men tegemoet te komen aan de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof. De instelling
van de strafvordering nadat de belastingplichtige een definitieve administratieve sanctie heeft
opgelopen, wordt zo onmogelijk.
Of dit reparatiedecreet veel zoden aan de dijk zal brengen is heel twijfelachtig. Vanuit de
rechtsleer kwam striemende kritiek op de Vlaamse una via-regeling. Om te beginnen is er de
vraag naar de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest. Vlaanderen kan inderdaad bepaalde
handelingen strafbaar stellen maar hier is het nog een stap verder gegaan door de ‘vorm van
461 H. BROCKMANS, “Vernietiging Una Via-wet veroorzaakt fiscale chaos”, interview met M. MAUS en F.
DESTERBECK, Trends 2014, te vinden via http://trends.knack.be/economie/beleid/vernietiging-una-via-wet-
veroorzaakt-fiscale-chaos/article-normal-217153.html 462 F. DESTERBECK, “‘Charter van de belastingplichtige’ wordt gemoderniseerd”, Fisc.Act. 2016, Afl. 39, 10-11. 463 K. JANSSENS, “Reparatiedecreet brengt Vlaamse 'una via' en rulings”, Fisc.Act. 2015, afl. 28, 8-9. 464 Decreet van 13 december 2013 houdende de Vlaamse Codex Fiscaliteit (aangehaald als : Vlaamse Codex
Fiscaliteit van 13 december 2013), BS 23 december 2013. 465 Art. 35 decreet 17 juli 2015 tot wijziging van de Vlaamse Codex Fiscaliteit van 13 december 2013, BS 14
augustus 2015.
100
vervolging te regelen.’466 Het Grondwettelijk Hof had evenwel al eerder geoordeeld dat dit de
bevoegdheid is van de federale wetgever.467
Ten tweede spreekt men in het decreet enkel over een definitieve administratieve sanctie,
maar wat als de fiscale administratie tot het besluit komt dat de belastingplichtige
vrijgesproken dient te worden? Het decreet hult zich hier in stilzwijgen. In principe maakt ook
dit een strafrechtelijke vervolging onmogelijk aangezien het non bis in idem-beginsel niet
alleen slaat op een veroordeling maar ook op de vervolging.468 Cassatie heeft reeds
geoordeeld dat een vrijspraak die de (straf)vervolging beëindigt niet noodzakelijk door een
strafrechter moet worden uitgesproken.469
Ten derde en ten slotte heeft men onvoldoende rekening gehouden met de Grondwettelijk
gewaarborgde autonomie van het Openbaar Ministerie. Stel dat een fiscaal ambtenaar weet
krijgt van een fiscale fraudezaak en deze sanctioneert met een belastingverhoging, dan kan,
eens de belastingverhoging definitief is geworden, het Openbaar Ministerie niets meer doen
en dit volledig buiten zijn wil om.470 Dergelijke regeling staat op gespannen voet met artikel
151, §1 van de Grondwet.
3. Toekomst?
a. Fiscaal strafrecht
Een mogelijkheid om problemen met het non bis in idem-beginsel te vermijden is een
(gedeeltelijke) depenalisering in het fiscaal strafrecht. Op die manier kan men meteen via de
administratieve weg verhelpen aan fiscale fraude zonder dat ingewikkelde procedures moeten
worden gevolgd en wordt overleg overbodig, wat dan weer wat extra tijd uitspaart.
De huidige minister van Justitie (Koen GEENS) gaf in zijn justitieplan al aan dat het aantal
strafbepalingen zou verminderen. Waar administratieve sanctionering al is ingevoerd, zoals in
het fiscaal recht, wordt overwogen de penale sanctionering af te schaffen.471
Tot een volledige depenalisering zal het hoogstwaarschijnlijk niet komen. In de Kamer van
volksvertegenwoordigers kwam hevige kritiek op het idee om fiscale fraude uit het strafrecht
te halen. De minister van Justitie reageerde daarop door te zeggen dat hij enkel de
466 B. VERSTRAETEN en P. HANNES, “Una via-koorts stijgt Vlaanderen naar het hoofd”, Fisc.Act. 2015, afl. 23, 3. 467 GwH 27 november 2002, nr. 170/2002, overweging B.5.2. 468 S. GNEDASJ, “Vlaamse ‘una via’ onvolmaakt en voorbarig”, Fisc.Act. 2015, afl. 30, 11. 469 Cass. 17 februari 2015, nr. P.14.0201.N. 470 B. VERSTRAETEN en P. HANNES, “Una via-koorts stijgt Vlaanderen naar het hoofd”, Fisc.Act. 2015, afl. 23, 3. 471 FOD Justitie, Het justitieplan, een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, 2015, 42.
101
strafwaardigheid zal onderzoeken.472 Daarnaast is in het justitieplan te lezen dat voor de niet-
gedepenaliseerde inbreuken die nog steeds zowel strafrechtelijk als administratief kunnen
worden gesanctioneerd, zal worden onderzocht hoe het una via-principe optimaal kan worden
ingesteld, met respect voor het non bis in idem-beginsel.473
b. Una via
Dat de una via-wet zal moeten worden bijgesteld, staat buiten kijf. Daar heeft het
Grondwettelijk Hof voor gezorgd, of de wetgever zelf door de wet vrij stuntelig474 te
formuleren. De hamvraag is hoe men, op het federale niveau, de una via-wet zal repareren.
DESTERBECK stelt voor om over de rechtstakken heen te kijken en inspiratie te zoeken bij
het sociaal sanctierecht.475
Wanneer de sociale inspectie een inbreuk vaststelt, maakt zij een dossier op en wordt dit
doorgespeeld aan het arbeidsauditoraat. Daar wordt beslist of ze de zaak zelf behandelen en
dus kiezen voor strafrechtelijke sanctionering of het dossier zal worden doorgespeeld aan de
administratie.476 Deze regeling vertoont gelijkenissen met de procedure voor de gemengde
inbreuken in de schoot van de GAS-wet.
Dergelijk systeem heeft nog nooit tot noemenswaardige problemen geleid. Bovendien zou het
hier nog steeds mogelijk zijn, en zelfs wenselijk, dat de fiscale administratie en het parket in
overleg treden met elkaar.477 De minister van Justitie heeft al eerder aangegeven dat het te
overwegen valt om het systeem van het sociaal strafrecht toe te passen op alle inbreuken die
zowel strafrechtelijk als administratiefrechtelijk kunnen worden afgehandeld.478
Een andere optie is het opzetten van een geïntegreerd systeem van strafrechtelijke en
administratieve sanctionering. In een recent arrest479 heeft het EHRM een samenhangende
administratieve en strafrechtelijke vervolging toegelaten. Vereist is dat beide procedures
472 N. DIEPVENS, “Justitieplan is aanzet tot broodnodige hervormingen”, Fisc.Act. 2015, afl. 11, 1. 473 FOD Justitie, Het justitieplan, een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, 2015, 42. 474 F. DESTERBECK, “Wordt het fiscaal strafrecht afgeschaft ?” Fisc.Act. 2015, afl. 11, 4-5. 475 F. DESTERBECK, “Grondwettelijk Hof keurt overleg fiscus-gerecht goed maar veroordeelt praktische
Uitwerking”, Fisc.Act. 2014, afl. 13, 9; F. DESTERBECK, “Wordt het fiscaal strafrecht afgeschaft ?” Fisc.Act.
2015, afl. 11, 6; F. DESTERBECK, Krachtlijnen van het fiscaal strafrecht en fiscaal strafprocesrecht, Gent,
Larcier, 2015, 80-81. 476 Ibid; Art. 72 Sociaal Strafwetboek. 477 F. DESTERBECK, “Grondwettelijk Hof keurt overleg fiscus-gerecht goed maar veroordeelt praktische
uitwerking”, Fisc.Act. 2014, afl. 13, 9. 478 Beleidsverklaring Justitie, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54-0020/018, 17. 479 EHRM 15 november 2016, nrs. 24130/11 en 29758/11, A en B/Noorwegen.
102
onafscheidelijk met elkaar verbonden zijn en één geïntegreerd stelsel uitmaken. Het gaat dus
over één procedure in plaats van twee procedures.480
In casu had de Noorse strafrechter een gevangenisstraf opgelegd nadat een administratieve
boete was betaald en dus definitief geworden was. De strafrechter gaf daarbij aan dat hij
rekening hield met de administratieve sanctie van de fiscale administratie. Het EHRM gaat
dus akkoord met het combineren van administratieve en strafrechtelijke procedures als dit
leidt tot één coherente en geïntegreerde procedure.481
Het valt te overwegen voor België om, naar het voorbeeld van Noorwegen, zo’n geïntegreerd
systeem op poten te zetten nu het EHRM daar geen problemen in ziet. De rechtspraak van het
Grondwettelijk Hof wees ook al in die richting.482
In het vernietigingsarrest over de una via-wet, gaf het Grondwettelijk Hof namelijk aan dat
“indien, nadat de administratieve sanctie een definitief karakter heeft gekregen, nieuwe feiten
zouden opduiken die aangeven dat de omvang van de fraude groter is dan de aanvankelijk
ontdekte fraude, zou het beginsel non bis in idem zich niet ertegen verzetten dat
strafvervolgingen worden ingesteld tegen de betrokken belastingplichtige, voor zover het niet
zou gaan om feiten die in wezen identiek zijn aan die waarvoor hij het voorwerp heeft
uitgemaakt van de administratieve sanctie.”483
c. Verhouding ‘una via’ tot de klassieke strafvordering
i. Keuze tussen administratieve vervolging en strafrechtelijke vervolging
1. Criteria
Een vast en precies criterium om een fraudedossier toe te wijzen aan het Openbaar Ministerie
of de fiscale administratie, is er niet. Dit is ook niet mogelijk in het licht van de Grondwet.
Artikel 151, §1 GW stipuleert namelijk dat het Openbaar Ministerie onafhankelijk is in de
individuele opsporing en vervolging.” Dit brengt met zich mee dat elk streng criterium dat
vooraf wordt opgelegd en dat ertoe strekt dat al te nauwkeurige instructies worden gegeven,
480 S. GNEDASJ, “EHRM opent achterpoortje voor dubbele bestraffingen in fiscale en strafzaken. Grijpt België
weer naast de prijzen?”, Fisc.Act. 2016, afl. 40, 2. 481 Ibid, 5-6. 482 F. DESTERBECK, “Una via: de patstelling doorbroken?”, Fisc.Act. 2015, afl. 37, 10. 483 GwH 3 april 2014, nr. 61/2014, overweging B.17.2.
103
de beoordelingsbevoegdheid van het Openbaar Ministerie beperkt en dus de Grondwet
schendt.484
Het Grondwettelijk Hof ziet geen schending van het gelijkheidsbeginsel in het feit dat er geen
nauwkeurig criterium bestaat. Alle verdachten van fiscale fraude worden namelijk op dezelfde
manier bejegend doordat op dezelfde manier een keuze moet worden gemaakt.485
De afwezigheid van een nauwkeurig criterium verhindert niet dat er algemene criteria bestaan.
Essentieel bij het bepalen welke weg zal worden gevolgd is, dat dit gebeurt met respect voor
het subsidiariteitsbeginsel. Dit wil zeggen dat de opsporing van fiscale fraude en de fiscale
schuld de taak blijft van de fiscus met al hun wettelijke middelen waarover zij beschikken.
Enkel wanneer die wettelijke middelen onvoldoende blijken, dienen de onderzoeksmiddelen
van de rechterlijke macht te worden aangewend.486 In die gevallen is het optreden van het
Openbaar Ministerie wenselijk.487
Zodoende dient een onderscheid te worden gemaakt tussen twee soorten fiscale
fraudedossiers. Enerzijds zijn er de dossiers van eerder eenvoudige fiscale fraude waarbij de
wettelijke middelen van de fiscale administratie voldoende zijn om de fraude te beteugelen.
Anderzijds heeft men de meer ernstige fiscale fraudedossiers waarvoor gerechtelijke
onderzoeksmiddelen noodzakelijk zijn.488 Men moet daarbij altijd beoordelen of de
gerechtelijke weg daadwerkelijk een meerwaarde inhoudt, gelet op allerlei factoren als
politiecapaciteit, het bedrag en omvang van de fraude, de in te zetten middelen (bijvoorbeeld
telefoontap), etc.489
Indien er geen meerwaarde is om fiscale fraude strafrechtelijk af te handelen of wanneer de
belastingplichtige gewillig meewerkt in de fiscale fraudezaak, is er geen reden om de zaak
niet te laten afhandelen door de fiscale administratie, zelfs al gaat het om ernstige en
georganiseerde fiscale fraude.490 Dit is een nuancering op het subsidiariteitsprincipe.
Dat men werkt met dergelijke ‘rudimentaire selectiecriteria’ heeft ook zo zijn gevaren. In
principe maakt men de keuze in de schoot van het una via-overleg in het prille begin van
onderzoek naar fiscale fraude. Behalve in duidelijke gevallen, valt het moeilijk te voorspellen
484 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet, 15. 485 GwH 3 april 2014, nr. 61/2014, overweging B.3.4. 486 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 6. 487 B. VERSTRAETEN, “Op naar echtscheiding met onderlinge toestemming tussen fiscus en parket ?”, Fisc.Act.
2012, afl. 7, 6. 488 Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1973/001, 7. 489 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet, 16. 490 Circ. AFZ nr. 9/2012, 23 oktober 2012, inzake inkomstenbelastingen en btw, 1.
104
of de (beperktere) fiscale onderzoeksmaatregelen zullen volstaan. Het risico bestaat steeds dat
men te snel zal overschakelen op de strafrechtelijk weg teneinde zeker over afdoende
middelen te beschikken.491
2. Stroomschema van de te volgen regels bij de una via-keuze
Het College van Procureurs-generaal heeft een schema opgemaakt met betrekking tot de te
volgen regels inzake fiscale fraude.492 Het College werkt daarvoor met hypotheses en
subhypotheses. Hieronder zullen zij, relatief beknopt, worden weergegeven.
a. Eerste hypothese: eenvoudige fiscale fraude
Binnen deze hypothese moet onderscheid worden gemaakt tussen de gevallen waarin de
politie de fiscale fraude ontdekt en die waar de fiscale administratie de fraude op het spoor
komt.
- Indien de fiscus de eenvoudige fiscale fraude ontdekt, gaat zij zelf over tot de
behandeling van het dossier en eventuele sanctionering. Het Openbaar Ministerie
wordt niet in kennis gesteld van de fiscale fraude. Bijgevolg zal hier geen una via-
overleg plaatsvinden.
- Indien de politie de eenvoudige fiscale fraude ontdekt, stuurt zij een proces-
verbaal naar het parket. Het parket stelt dan de coördinatiedienst op gebied van
antifraude van de FOD Financiën (AFC) in kennis van de fiscale fraude en gaat
over tot seponering van de zaak zodat de fiscale administratie de handen vrij heeft
om zelf een sanctie op te leggen.
b. Tweede hypothese: ernstige en/of georganiseerde fiscale
fraude en/of waarvoor specifieke maatregelen
noodzakelijk zouden kunnen zijn die tot de bevoegdheid
van de rechterlijke macht behoren.
491 J. SPEECKE, “Una via: de oplossing voor alle problemen?” TFR 2013, afl. 452, 950. 492 Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de una via-wet, 31-34.
105
Deze hypothese viseert de gevallen van ernstige en/of georganiseerde fiscale fraude waar een
strafrechtelijke afhandeling daadwerkelijk een meerwaarde biedt. Ook hier zijn er twee
subhypotheses naargelang wie de fiscale fraude ontdekt.
- Indien de fiscale administratie de fiscale fraude ontdekt, brengt de gewestelijk
directeur van de bevoegde fiscale administratie overeenkomstig art. 29, 2e lid Sv
het Openbaar Ministerie op de hoogte, of vraagt hij om het una via-overleg te
organiseren waarna dit overleg zo spoedig mogelijk wordt geïnstalleerd.
- Indien de politie de fiscale fraude ontdekt, stelt zij een proces-verbaal op en
verzendt het deze naar het Openbaar Ministerie.
o Indien het Openbaar Ministerie van oordeel is dat de fraudezaak
strafrechtelijk moet worden vervolgd, stelt het de coördinatiedienst op
gebied van antifraude van de FOD Financiën (AFC) daarvan in kennis.
Daarbij dient te worden aangegeven dat het Openbaar Ministerie de
strafvordering heeft ingesteld door een gerechtelijk onderzoek te vorderen,
of dat er een opsporingsonderzoek is gestart.
o Indien het Openbaar Ministerie van oordeel is dat het una via-overleg moet
worden georganiseerd, vraagt het parket aan de ambtenaar van de FOD
Financiën die bij het rechtsgebied van het hof van beroep is gedetacheerd
om een omstandige nota op te stellen van de feiten en van de bepalingen
van de fiscale wetboeken waarop een inbreuk gepleegd werd. Er wordt
vervolgens contact opgenomen met de gewestelijk directeur om het overleg
te organiseren.
ii. Knelpunten
1. Registratie- en successierechten
De una via-schorsingsregeling werd niet ingevoerd voor de wetboeken van Successierechten,
van Registratierechten, en van de Diverse Rechten en Taksen. Dit was geen vergetelheid van
de wetgever maar een bewuste zet. Het was de bedoeling dat er eerst overleg zou plaatsvinden
met de Gewesten aangezien de onderhavige belastingen ook Gewestelijk zijn.493
Ook hier zal de wetgever een andere oplossing moeten vinden na de vernietiging van de
schorsingsregeling door het Grondwettelijk Hof. Een tweede una via-wet maken die een kopie
493 C. BUYSSE, “Una via: opsporingsonderzoek schorst fiscale sancties (nog) niet”, Fiscoloog 2012, afl. 1315, 11.
106
is van de eerste, wat men had voorzien voor de overige fiscale wetboeken, is geen optie. De
Vlaamse decreetgever trachtte intussen zelf met een oplossing te komen en voerde zelf een
nieuwe una via-regeling in, maar die regeling lijkt ook niet meteen zaligmakend (supra).
De mogelijkheid tot het voeren van una via-overleg geldt wel voor alle fiscale takken. Dus
ook voor de successierechten, de registratierechten en de diverse rechten en taksen.
2. Una via en de minnelijke schikking
Een minnelijke schikking is slechts mogelijk nadat de fiscale fraudeur zijn verschuldigde
belastingen heeft betaald.494 Wanneer de fiscale administratie bij deze regularisatie een
bijkomende administratieve sanctie (bijv. een belastingverhoging) oplegt, stelt zich de vraag
of het Openbaar Ministerie de mogelijkheid nog heeft om een minnelijke schikking op te
leggen. De una via-wet hult zich in stilzwijgen over deze problematiek. De rechtsleer gaat er,
terecht, van uit dat het non bis in idem-beginsel in dergelijke gevallen verhindert dat er een
minnelijke schikking kan worden gesloten.495
Naast de vereiste van regularisatie is er nog een tweede voorwaarde om een minnelijke
schikking op te leggen in fiscale zaken. De fiscale administratie moet namelijk instemmen
met de minnelijke schikking. Gelet op het non bis in idem-beginsel is het zeer twijfelachtig of
de fiscus zijn instemming wel zal geven aangezien dit de toepassing van fiscaal-
administratieve sancties onmogelijk maakt.496
3. Una via-regeling verenigbaar met non bis in idem?
Het, reeds meermaals geciteerde, Zolotukhin-arrest van het EHRM stelt dat het non bis in
idem-beginsel impliceert dat een tweede vervolging of berechting onmogelijk is voor een
overtreding die voortvloeit uit dezelfde feiten of uit feiten die in essentie hetzelfde zijn. Men
heeft de una via-wet ingevoerd, mede om de Belgische wetgeving in overeenstemming te
brengen met deze rechtspraak.
494 M. MAUS, “Una via in fiscale strafzaken : een weg vol putten en bulten”, Fisc.Act. 2012, afl. 19, 7-8 495 J. SPEECKE, “Una via: de oplossing voor alle problemen?” TFR 2013, afl. 452, 954; T. DE CLERCK, “Una via :
het einde van een tweesporenbeleid inzake fraudedossiers”, Pacioli 2013, afl. 357, 8; M. MAUS, “Una via in
fiscale strafzaken : een weg vol putten en bulten”, Fisc.Act. 2012, afl. 19, 7-8; M. DE JAEGER en F. VAN
VOLSEM, “Een toelichting bij de Una Via-Wet van 20 september 2012”, T.Strafr. 2013, afl. 1, 20-21. 496 F. SMET, “Una via en minnelijke schikking : een onmogelijk huwelijk ?”, Fiscoloog 2012, afl. 1317, 8-10; T.
DE CLERCK, “Una via : het einde van een tweesporenbeleid inzake fraudedossiers”, Pacioli 2013, afl. 357, 8.
107
De wetgever lijkt niet helemaal geslaagd in zijn opzet. De opeisbaarheid van de fiscaal-
administratieve sanctie wordt geschorst wanneer het Openbaar Ministerie de strafvordering
instelt. Problematisch is dat dit impliceert dat de belastingplichtige al reeds is bestraft met een
administratieve sanctie met strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 6 EVRM. Dit maakt
verdere strafrechtelijke vervolging in beginsel onmogelijk.497
Het feit dat deze fiscaal-administratieve sanctie nog niet definitief geworden is doet daar geen
afbreuk aan. Het Hof van Cassatie oordeelde al dat het non bis in idem-beginsel zich ertegen
verzet dat één persoon twee vervolgingen oploopt, ook al is de eerste beslissing nog niet in
kracht van gewijsde getreden498 en dus nog niet definitief geworden is.
Door de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof heeft dit knelpunt aan belang verloren. De
regeling rond de opeisbaarheid van fiscaal-administratieve sancties is immers ongrondwettig.
Toch houdt de wetgever deze kritiek maar beter in het achterhoofd wanneer zij een nieuwe
regeling uitwerkt.
d. Beoordeling van de wisselwerking tussen de fiscaal-administratieve
sanctionering en de klassieke strafrechtelijke sanctionering
De una via-regeling staat in België duidelijk nog niet punt. De rechtspraak van het
Grondwettelijk Hof zorgde voor een leemte in de wisselwerking tussen administratieve en
strafrechtelijke sanctionering. De schorsing van de opeisbaarheid van fiscaal-administratieve
sancties bij het instellen van de strafvordering vindt op dit moment geen toepassing.
Het is absoluut noodzakelijk dat de federale wetgever zijn verantwoordelijkheid opneemt en
eindelijk, we zijn ondertussen al drie jaar verder sinds het arrest van het Grondwettelijk Hof,
een nieuwe wet maakt die zorgt voor een correcte wisselwerking van strafrechtelijke en
administratieve sanctionering, met respect voor het non bis in idem-beginsel. In de rechtsleer
werden alvast enkele voorstellen geformuleerd.499
Men heeft op het Vlaamse niveau getracht om zelf een una via-regeling uit te werken die
voortborduurt op de (vernietigde) federale una via-wet. Helaas vertoont ook dit decreet
problemen.500
497 M. MAUS, “Una via in fiscale strafzaken : een weg vol putten en bulten”, Fisc.Act. 2012, afl. 19, 7-8. 498 Cass. 2 december 2009, nr. P.09.1581.F. 499 Zie 3.b.iii.3.b Una via. 500 Zie 3.b.iii.2. Vlaams reparatiedecreet.
108
De lacune die is ontstaan door de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, moet, op federaal
niveau, worden opgevuld door de toepassing van het una via-overleg en de richtlijnen die het
College van Procureurs-generaal heeft uitgevaardigd. M.i. kan het nuttig zijn om verder te
borduren op die laatste piste. Dit kan bijvoorbeeld door een soort protocolakkoord af te sluiten
met de fiscale administratie. Men treedt dan eenmaal grondig in overleg waaruit een akkoord
voortvloeit waar praktische afspraken en richtlijnen in beschreven staan. Men kan dan voor
verschillende scenario’s en overtredingen voorzien welke stappen zullen worden gezet. In de
omzendbrief van het College van Procureurs-generaal staan wel enkele stroomschema’s,501
maar deze blijven heel vaag.
In de schoot van de GAS-wet is ook een dergelijk protocolakkoord mogelijk.502 Men kan hier
inspiratie uithalen. In het GAS-protocol worden, naast de stroomschema’s over de te volgen
weg, ook de modaliteiten inzake de informatie-uitwisseling en samenwerking vastgelegd.
Gezien het (lokale) karakter van overlast en gemeentelijke administratieve sancties worden
deze protocolakkoorden op lokaal niveau gesloten. Voor de fiscale sanctionering is dit
natuurlijk niet te verkiezen. Een eenvormige behandeling van fiscale fraude over heel het land
is wenselijk en waarschijnlijk noodzakelijk in het licht van het gelijkheidsbeginsel.
Met het voorstel om een protocolakkoord te gebruiken in de samenwerking tussen de fiscale
administratie en het parket of desgevallend tussen de FOD Justitie en de FOD Financiën,
wordt het warm water niet opnieuw uitgevonden. In 1980 werd ook al eens getracht een
protocol uit te werken tussen de FOD’s Justitie en Financiën.503 Daar werd toen niets mee
gedaan vanwege het protest van de Procureurs-generaal die niet wilden dat het Openbaar
Ministerie op voorhand zou verzaken aan de strafvordering.
Vandaag lijkt dergelijke eis minder grond te hebben. De situatie van nu is totaal anders dan in
1980. Om te beginnen is de noodzaak om bepaalde zaken administratief af te werken alleen
maar groter geworden sinds in de jaren ’80 de zogenaamde crisis van het strafrecht oorsprong
vond. Ten tweede heeft het College van Procureurs-generaal in zijn una via-omzendbrief zelf
verzaakt aan de strafvordering door eenvoudige fiscale fraude toe te wijzen aan de fiscale
administratie. Ten slotte moet men ook niet twijfelen aan de grondwettigheid van zulk
protocolakkoord. In het kader van de GAS-wet heeft het Grondwettelijk Hof geoordeeld dat
een protocolakkoord tussen het Openbaar Ministerie en het bestuur de Grondwet niet schendt
501 Zie 3.c.i.2. Stroomschema van de te volgen regels bij de una via-keuze. 502 Zie 2.c.ii.3 Het protocolakkoord. 503 Zie 3.a..i.2 Formeel fiscaal strafrecht.
109
op voorwaarde dat het Openbaar Ministerie ten allen tijde het initiatief kan nemen om het
akkoord aan te passen. Dit om de grondwettelijk gewaarborgde opsporingsbevoegdheid van
het Openbaar Ministerie in artikel 151, §1 van de Grondwet te waarborgen.504
Met het sluiten van een dergelijk protocolakkoord (dat dus verder gaat dan de huidige
omzendbrieven) is minder overleg nodig naar aanleiding van concrete fiscale fraudezaken. Dit
verhoogt de efficiëntie binnen de una via-procedure en is minder tijdrovend dan telkens in
overleg te moeten gaan. Door de vernietiging van de schorsingsregel, blijft de una via-
regeling vooral ‘in leven’ door het una via-overleg.
Het una via-overleg zou, met een protocolakkoord, desalniettemin van groot belang blijven,
twijfelgevallen zullen er namelijk altijd zijn. En in tegenstelling tot de, toch wel banalere,
overlast, heeft fiscale fraude veelal een zekere zwaarwichtigheid waarbij de manier van
sanctionering goed moet worden overdacht.
504 GwH 23 april 2015, nr. 44/2015 (overweging B.42.4.).
110
111
4. Conclusie
Administratieve sanctionering is in het huidige Belgische rechtstelsel een noodzaak
geworden. Ons hedendaagse strafbestel heeft niet de capaciteit om alle vormen van
maatschappelijk onwenselijk gedrag te beteugelen. Het gevolg daarvan is dat veel kleinere
misdrijven door het Openbaar Ministerie worden geseponeerd en dus onbestraft blijven.
Administratieve sancties mogen dan wel geen onderdeel uitmaken van het strafrecht, toch
zullen zij veelal in het kader van artikel 6 EVRM als strafrechtelijk worden aanzien. Dit
brengt aanzienlijke gevolgen met zich mee bij de toepassing van administratieve sancties.
Vooral met betrekking tot het non bis in idem-beginsel is voorzichtigheid geboden.
Sinds het arrest Zolotukhin van het EHRM is een tweede vervolging of berechting onmogelijk
wanneer deze voortkomt uit dezelfde feiten of feiten die substantieel hetzelfde zijn. Vooral
voor het Belgisch fiscaal sanctierecht had deze rechtspraak gevolgen. Het toenmalig kader
van fiscaal-administratieve sanctionering dat cumulatie van administratieve en strafrechtelijke
sancties toeliet, was niet verenigbaar met de interpretatie die het EHRM geeft aan het non bis
in idem-beginsel. Dit was dan ook één van de ontstaansredenen van de una via-wet.
Wanneer men de wisselwerking tussen de administratieve en strafrechtelijke sanctionering (in
het fiscaal recht en het gemeenterecht) van naderbij bekijkt, kan men vaststellen dat een
loutere studie van de wetgeving niet voldoende is om een exhaustief beeld te krijgen in deze
materie. Zowel de GAS-wet als de una via-wet voorzien weliswaar in een sluitend wetgevend
kader om een bepaalde overtreding in één of andere richting van beteugeling te sturen, toch
geven beide wetten de mogelijkheid aan de actoren in het sanctierecht de mogelijkheid om
onderling afspraken te maken. In de GAS-wet via de (facultatieve) protocolakkoorden, in de
una via-wet via het una via-overleg.
In het kader van de una via-wet moet worden opgemerkt dat sedert de vernietiging van de
schorsingsregel door het Grondwettelijk Hof, dit wetgevend kader helemaal niet zo sluitend
meer is. Hierdoor is alle gewicht op het una via-overleg terecht gekomen. De samenwerking
en informatie-uitwisseling tussen de strafrechtelijke actoren (de leden van het Openbaar
Ministerie) en de administratiefrechtelijke actoren (de leden van de fiscale administratie) is
dus van kapitaal belang. Hoe dan ook moet de wetgever dringend ingrijpen om de wettelijke
lacune die is ontstaan op te vullen.
De GAS-wet doorstond de grondwettelijke toets, in tegenstelling tot de una via-wet, wél.
Bijgevolg kan men daar, bij het ontbreken van afspraken tussen de gemeenten en het parket,
112
terugvallen op een wettelijke procedure. Deze is echter relatief zwaar te noemen, zeker voor
een procedure die mede als doel heeft om overtredingen sneller af te handelen. Daarom is het
uitwerken van een protocolakkoord zeker geen overbodige luxe.
Zowel bij de GAS-wet als bij de una via-wet zijn onderlinge afspraken dus een belangrijke
factor om tot een succesvolle wisselwerking te komen. Dit is niet zo verwonderlijk. De
wisselwerking tussen administratieve en strafrechtelijke sanctionering komt vooral tot uiting
in het werkveld. Het is dan ook een goed idee om de praktische kant van de wisselwerking te
laten organiseren door de personen die effectief moeten zorgen voor de schifting van de
misdrijven. De taak van de wetgever is dan vooral om erover te waken dat de burger
voldoende bescherming wordt geboden bij deze interactie tussen administratieve en
strafrechtelijke sanctionering. Zij moet er voor zorgen dat het non bis in idem-beginsel ten
allen tijde gevrijwaard blijft. Alsook moet de wet waarborgen dat de vereisten van artikel 6
EVRM, zoals het recht op toegang tot een rechter met volle rechtsmacht, worden nageleefd
bij de toepassing van administratieve sancties.
De strafrechtelijke en administratieve actoren die zorgen voor een vlotte doorstroming van
dossiers naar het meest geschikte sanctiemechanisme en de wet die waarborgt dat de burger
geen schade oploopt bij de zoektocht naar een correcte beteugeling van onwenselijke gedrag,
dát zijn de juiste ingrediënten voor een performante wisselwerking tussen administratieve en
strafrechtelijke sanctionering.
113
Bibliografie
Wetgeving
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4
november 1950.
Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten van 19 december 1966, BS
6 juli 1983.
Protocol nr. 7 bij het Verdrag ter Bescherming van de Rechten van de Mens en de
Fundamentele Vrijheden van 22 november 1984, BS 22 juni 2012.
Gecoördineerde Grondwet van 17 februari 1994, BS 17 februari 1994.
Wetboek van Strafvordering van 17 november 1808, BS 6 september 1967.
Strafwetboek, BS 9 juni 1867, err. BS, 5 oktober 1867
Wetboek van Strafvordering van 15 januari 1921, Stb. 30 juli 1925 (Nederland).
Wet van 31 december 1925 tot wijziging van de wetgeving inzake rechtstreekse belasting en
daarmee gelijkgestelde taxes, BS 2-3 januari 1926, err. BS 13 januari 1926.
Wetboek diverse rechten en taksen van 2 maart 1927, BS 6 maart 1927.
Wetboek der successierechten van 31 maart 1936, BS 7 april 1936.
Wetboek der registratie-, hypotheek- en griffierechten van 30 november 1939, BS 1 december
1939.
Besluitwet van 29 december 1945 houdende verbod tot het aanbrengen van opschriften op den
openbaren weg, BS 4 januari 1946.
Wet van 5 maart 1952 betreffende de opdecimes op de strafrechtelijke geldboeten, BS 3 april
1952.
Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen
die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit
veroorzaakte schade, BS 15 april 1965.
Gerechtelijk Wetboek van 10 oktober 1967, BS 31 oktober 1967.
Wet van 16 maart 1968 betreffende de politie over het wegverkeer (genoemd "de
wegverkeerswet"), BS 27 maart 1968.
Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde van 3 juli 1969, BS 17 juli 1969.
Wet van 8 augustus 1980 betreffende de budgettaire voorstellen 1979-1980, BS 15 augustus
1980.
114
Vlaams Decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, BS
25 juli 1981.
Wet 4 augustus 1986 houdende fiscale bepalingen, BS 20 augustus 1986, err. BS 15 oktober
1986.
Nieuwe Gemeentewet van 24 juni 1988, BS 3 september 1988, err. BS 8 juni 1990.
Wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en de bijzondere veiligheid, BS 25 mei
1990.
Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen, BS
12 september 1991.
Wetboek van de inkomstenbelastingen van 10 april 1992, BS 30 juli 1992.
Wet van 28 december 1992 houdende fiscale, financiële en diverse bepalingen, BS 31
december 1992.
Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni
1999.
Wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de
jeugdbescherming en de Nieuwe Gemeentewet, BS 25 juni 2004.
Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet, BS 23 juni 2004, err. BS 29
juni 2004.
Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 29 juli 2005.
Wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende
eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 februari 2007.
Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van
de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe
gemeentewet, BS 29 juni 2007.
Wet van 20 december 2007, houdende wijziging van de Gemeentewet in verband met de
invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij
gemeentelijke verordening betreffende overlast in de openbare ruimte (Wet bestuurlijke boete
overlast in de openbare ruimte), Stb. 19 februari 2008.
Sociaal Strafwetboek van 6 juni 2010, BS 1 juli 2010.
Wet van 1 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kleding die het gezicht
volledig dan wel grotendeels verbergt, BS 13 juli 2011.
Decreet van 23 december 2011 betreffende het duurzaam beheer van materiaalkringlopen en
afvalstoffen, BS 28 februari 2012.
115
Wet van 20 september 2012 tot instelling van het " una via "-principe in de vervolging van
overtredingen van de fiscale wetgeving en tot verhoging van de fiscale penale boetes, BS 22
oktober 2012.
Wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 1 juli 2013
Decreet van 13 december 2013 houdende de Vlaamse Codex Fiscaliteit (aangehaald als :
Vlaamse Codex Fiscaliteit van 13 december 2013), BS 23 december 2013.
Decreet 17 juli 2015 tot wijziging van de Vlaamse Codex Fiscaliteit van 13 december 2013,
BS 14 augustus 2015.
Programmawet van 25 december 2016, BS 29 december 2016
Koninklijk Besluit van 27 augustus 1993 tot uitvoering van het Wetboek van
Inkomstenbelastingen 1992 (afgekort als “KB/WIB 92”), BS 13 september 1993.
Koninklijk Besluit van 21 december 2013 tot vaststelling van de kwalificatie- en
onafhankelijkheidsvoorwaarden van de ambtenaar belast met de oplegging van de
administratieve geldboete en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet betreffende de
gemeentelijke administratieve sancties, BS 27 december 2013.
Koninklijk Besluit van 21 december 2013 tot vaststelling van de nadere voorwaarden en het
model van het protocolakkoord in uitvoering van artikel 23 van de wet betreffende de
gemeentelijke administratieve sancties, BS 27 december 2013.
Koninklijk Besluit van 9 maart 2014 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties
voor de overtredingen betreffende het stilstaan en het parkeren en voor de overtredingen
betreffende de verkeersborden C3 en F 103, vastgesteld met automatisch werkende toestellen,
BS 20 juni 2014.
Omzendbrief OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13
mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot
wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe
gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 januari
2005.
Omzendbrief van 22 juli 2014 waarbij uitleg verschaft wordt bij de nieuwe regelgeving
aangaande de gemeentelijke administratieve sancties, BS 8 augustus 2014.
Parlementaire stukken
116
Wetsontwerp tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het
ambt van federaal magistraat. Verslag namens de commissie voor de justitie uitgebracht door
de heren Coveliers en Vandenberghe, Parl.St. Senaat 1996-97, nr. 1-447/4.
Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-
99, nr.49-2031/001.
Verslag namens de commissie voor de Binnenlandse Zaken, de algemene zaken en het
openbaar ambt bij het wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties
en het wetsvoorstel tot invoering van een art. 134ter in de nieuwe gemeentewet, Parl.St.
Kamer 1998, nr. 49-2031/004.
Voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie om de grote fiscale
fraude-dossiers te onderzoeken, Parl.St. Kamer 2008-09, nr. 52-0034/001.
Parlementair onderzoek naar de grote fiscale fraude-dossiers. Verslag namens de
onderzoekscommissie., Parl.St. Kamer 2008-09, nr. 52-0034/004.
Wetsvoorstel tot invoering van de una via-regel in fiscale strafzaken, de oprichting van een
fiscaal auditoraat en de oprichting van een comité F, Parl.St. Kamer 2009-10, nr. 52-
2210/001.
Wetsvoorstel tot invoering van de una via-regel in fiscale strafzaken, de oprichting van een
fiscaal auditoraat en de oprichting van een comité F. Advies van de Raad van State nr. 47
426/2, Parl.St. Kamer 2009-10, nr. 52-2210/002.
Verslag namens de commissie voor de financiën en voor de economische aangelegenheden,
Parl.St. Senaat 2011-12, nr. 5-1592/3.
Wetsvoorstel tot instelling van het “una via”-principe in de vervolging van overtredingen van
de fiscale wetgeving en tot verhoging van de fiscale penale boetes, Parl.St. Kamer 2011-12,
nr. 53-1973/001.
Verslag namens de commissie voor de financiën en begroting, Parl.St. Kamer 2011-12, nr.
53-1973/005.
Wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13,
nr. 53-2712/001.
Beleidsverklaring Justitie, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54-0020/018.
Algemene beleidsnota financiën en fiscale fraudebestrijding, Parl.St. Kamer 2015-16, nr. 54-
2111/013.
Rechtspraak
EHRM
EHRM 8 juni 1976, nrs. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72: 5370/72, Engel en
anderen/Nederland.
117
EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, Öztürk/Duitsland.
EHRM 28 mei 1985, Ashingdane, Siere A, Vol. 93.
EHRM 26 oktober 1994, Ortenberg, Siere A, Vol. 295B.
EHRM 23 oktober 1995, nr. 15963/90, Gradinger/Oostenrijk.
EHRM 30 juli 1998, nr. 84/1997/868/1080, Oliveira/Zwitserland.
EHRM 14 september 1999, nrs. 36855/97 en 41731/98, Ponsetti en Chesnel/Frankrijk.
EHRM 28 mei 2001, nr. 37950/97, Fischer/Oostenrijk.
EHRM 7 juni 2007, nr. 14939/03, Zolotukhin/Rusland.
EHRM 10 februari 2009, nr. 14939/03, Zolotukhin/Rusland.
EHRM 16 juni 2009, nr.13079/03, Routsalainen/Finland, AFT 11 november 2010, 35-36.
EHRM 18 oktober 2011, Tomasovic/Kroatië.
EHRM 15 november 2016, nrs. 24130/11 en 29758/11, A en B/Noorwegen.
Hof van Cassatie
Cass. 22 februari 1971, Arr. Cass. 1971, 599.
Cass. 5 september 1979, Pas. 1980, I, 7.
Cass. 27 september 1991, RW 1991-92, 711.
Cass. 5 mei 1992, Arr. Cass. 1991, 837.
Cass. 5 februari 1999, RW, 1998-99, 1352.
Cass. 25 mei 1999, RW 2000-01, 25.
Cass. 14 oktober 2003, P.03.0762.N.
Cass. 2 december 2009, nr. P.09.1581.F.
Cass. 25 mei 2011, NjW 2011, afl. 253, 772.
Cass. 17 februari 2015, nr. P.14.0201.N.
Grondwettelijk Hof
GwH 18 november 1992, nr. 72/92.
GwH 13 januari 1994, nr. 3/94.
GwH 2 maart 1995, nr. 18/95.
118
GwH 27 november 2002, nr. 170/2002.
GwH 26 april 2007, nr. 67/2007.
GwH 18 juni 2008, nr. 91/2008.
GwH 17 juli 2008, nr. 106/2008.
GwH 19 december 2013, nr. 181/2013.
GwH 3 april 2014, nr. 61/2014.
GwH 23 april 2015, nr. 44/2015.
Feitenrechters
Gent 28 juni 2000, Fisc. Koer. 2000, 452-453.
Brussel 12 oktober 2007, TFR 2009, afl. 354, nr. 2009/N6.
Antwerpen 27 juni 2012, nr. 2013/55, TFR 2013, afl. 452, 978-981.
Pol. Brugge 16 oktober 2008, onuitg.
Pol. Dendermonde 5 mei 2011, onuitg.
Pol. Antwerpen, 19 maart 2013, onuitg.
Pol. Vilvoorde, 5 september 2013, onuitg.
Pol. Brugge 17 oktober 2013, onuitg.
Pol. Brugge 5 mei 2014, onuitg.
Rechtsleer
Boeken
ALLEWAERT T., Gemeentelijke Administratieve Sancties in de praktijk, Brugge, Die Keure,
2014, 116 p.
BOSLY H., VANDERMEERSCH D. en BEERNAERT M., Droit de la procédure pénale, Brugge, La
Charte, 2010, 1593 p.
DE NAUW A., Fiscaal strafrecht en strafprocesrecht, Antwerpen, Intersentia, 2007, 137 p.
DE NAUW A., D’HAENENS J. en STORME M., Actuele problemen van het strafrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1988, 530 p.
DE NAUW A. en DERUYCK F., Overzicht van het Belgisch algemeen strafrecht, Brugge, Die
Keure, 2015, 213 p.
119
DE JONCKHEERE M., DELANOTE M., MAUS M. en DE JONGHE E., De fiscale procedure,
Brugge, Die Keure, 2016, 644 p.
DE SUTTER T. (ed.) Gemeentelijke administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die
Keure, 2010, 127 p.
DECLERQ R., Beginselen van de strafrechtspleging, Mechelen, Kluwer, 2014, 1892 p.
DEN HARTOG A., Artikel 6 E.V.R.M.: grenzen aan het streven de straf eerder op de daad te
doen volgen, Antwerpen, Maklu, 1992, 385 p.
DERUYCK F., Overzicht van het Belgisch strafprocesrecht, Brugge, Die Keure, 2014, 259 p.
DERUYCK F. en ROZIE M., Het Strafrecht bedreven. Liber Amicorum Alain De Nauw, Brugge,
Die Keure, 2011, 1040 p.
DESTERBECK F., Krachtlijnen van het fiscaal strafrecht en fiscaal strafprocesrecht, Gent,
Larcier, 2015, 94 p.
DUMAREY N., Handboek voor de GAS-vaststeller, Die Keure, Brugge, 2016, 168 p.
DUPONT L., Beginselen van een behoorlijke strafrechtsbedeling: bijdrage tot het
grondslagenonderzoek van het strafrecht, Antwerpen, Kluwer, 1979, 237 p.
FIJNAUT C., VAN DAELE D. en PARMENTIER S., Een Openbaar Ministerie voor de 21ste eeuw,
Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2000, 266 p.
LIERMAN S., Actualia gemeenterecht, Brugge, Die Keure, 2013, 141 p.
LIPPENS S. en THIEL C., Het Belgisch una via-model in fiscale strafzaken, Mechelen, Kluwer,
2012, 131 p.
MAUS M, Handboek fiscale sanctionering, Brugge, Die Keure, 2017, 332 p.
MAUS M. en ROZIE M., Actuele problemen van het fiscaal strafrecht, Antwerpen, Intersentia,
2011, 760 p.
SALOMEZ K., Sociaal strafrecht, Brugge, Die Keure, 2010, 167 p.
SANTENS M. (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke
administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit,
Brugge, Die Keure, 2005, 223 p.
SCHRAM F. en LIEVENS J., Gemeentelijke administratieve sancties : een antwoord op
overlast?, Brugge, Vanden Broele, 2013, 218 p.
TIBERGHIEN A., Handboek voor Fiscaal Recht 2016-2017, Mechelen, Kluwer, 2016, 2279 p.
VANDE LANOTTE J. en GOEDERTIER G., Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, Die Keure,
2010, 1530 p.
VAN DEN WYNGAERT C. m.m.v. VANDROMME S., Strafrecht en strafprocesrecht in
hoofdlijnen, deel 1, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2011, 536 p.
120
VAN DEN WYNGAERT C. m.m.v. DE SMET B., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen,
deel 2, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2014, 537-1378.
VENY L. en DE VOS N. (ed.) Gemeentelijke administratieve sancties, Vanden Broele, Brugge,
2005, 285 p.
VERBEEK M., VAN HEDDEGHEM K. en DE SCHEPPER T., Gemeentelijke administratieve
sancties: de bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2016.
VEBRUGGEN F., VERSTRAETEN R., VAN DAELE D. en SPRIET B., Strafrecht als roeping : liber
amicorum Lieven Dupont, Leuven, Universitaire pers, 2005, 695 p.
WAETERINCKX P., De strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de rechtspersoon en zijn
leidinggevenden, Mortsel, Intersentia, 2011, 185 p.
X., Le droit économique et financier en 1985: hommage à Robert Henrion, Brussel, Bruylant,
1985, 479 p.
X., Publiekrecht : de doorwerking van het publiekrecht in het privaatrecht. Postuniversitaire
cyclus Willy Delva 1996/97, Gent, Mys en Breesch, 1997, 578 p.
Artikels
ALEN A., “Administratieve geldboeten. Hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”,
in X., Publiekrecht : de doorwerking van het publiekrecht in het privaatrecht.
Postuniversitaire cyclus Willy Delva 1996/97, Gent, Mys en Breesch, 1997, 265-314.
ALEN A., “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de
koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, RW 1999-00,
afl. 19, 630-638.
ALLEWAERT T, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de
wet van 24 juni 2013” in LIERMAN S., Actualia gemeenterecht, Brugge, Die Keure, 2013, 29-
68.
ANKAERT E en PUT J., “Bestuurlijke punitieve sancties in België in het licht van
Europeesrechtelijke vereisten” in Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke
punitieve sancties, Kluwer, Alphen aan de Rijn, 2006, 53-96.
ARNOU P., “Seponering”, OSS 1994, Afl. 18, 1-22.
BERNEMAN S, “Fiscale rechter vs. Strafrechter: wie heeft het er voor het zeggen?” in
DERUYCK F. en ROZIE M., Het Strafrecht bedreven. Liber Amicorum Alain De Nauw, Brugge,
Die Keure, 2011, 29-45.
BIJNENS D., SCHOLLEN P. en THEUNIS J., “De toetsing aan grondrechten door het
Grondwettelijk Hof. Overzicht van rechtspraak”, TBP 2015, afl. 2, 67-112.
BOES M., “Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, 242-254.
121
BROCKMANS H., “Vernietiging Una Via-wet veroorzaakt fiscale chaos”, interview met MAUS
M. en DESTERBECK F., Trends 2014, te vinden via
http://trends.knack.be/economie/beleid/vernietiging-una-via-wet-veroorzaakt-fiscale-
chaos/article-normal-217153.html
BRUGGEMAN W., “(Gemeentelijke) Administratieve Sanctie (GAS)” in X., Postal Memorialis.
Lexicon strafrecht, strafvordering en bijzondere wetten, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium,
losbl., 11 dln., G30/01-G30/91.
BUYSSE C., “Una via: opsporingsonderzoek schorst fiscale sancties (nog) niet”, Fiscoloog
2012, afl. 1315, 9-11.
CASTELEIN S., “De gemeentelijke administratieve sanctie … a never ending story”, T.Gem.
2005, afl. 1, 31-40.
CHRISTIAENSEN S., “Gemeentelijke administratieve sancties: een verhaal van gerechtelijke
werklast en gemeentelijke overlast”, Panopticon 2004, afl. 4, 1-5.
CONINGS C., “Ne Bis In Idem, tijd voor hetzelfde ‘idem’”, NjW 2012, nr. 261, 274-282.
CONINGS C., “Non bis in idem”, NJW 2014, afl. 295, 84-85.
COPS D. en PUT J., “Gemeentelijke Administratieve Sancties: ‘wondermiddel’ of ‘gevaar voor
de democratie’?”, TJK 2013, afl. 1, 3-5.
DE CLERCK T., “Una via : het einde van een tweesporenbeleid inzake fraudedossiers”, Pacioli
2013, afl. 357, 4-8.
DE GEYTER L, “De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve
geldboete”, TBP 2001, afl. 1, 4-12.
DE GEYTER L, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke
sancties. Een analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens”, in SANTENS M. (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk
bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van
overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, Die Keure, 2005, 107-115.
DE JAEGER M. en VAN VOLSEM F., “Een toelichting bij de Una Via-Wet van 20 september
2012”, T.Strafr. 2013, afl. 1, 2-23.
DE NAUW A., “Cumulatie van straffen en administratieve sancties met een strafrechtelijk
karakter na de arresten Zolotoukhin en Ruotsalainen” in DERUYCK F., Strafrecht meer ... dan
ooit, Die Keure, Brugge, 2011, 1-19.
DE ROY C., “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over de wijziging van
de gemeentelijke administratieve sancties”, RW 2005-06, afl. 12, 441-455.
DE ROY C., “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS:
nieuwe mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, afl. 3, 115-128.
122
DE RUYVER B. (ed.), “Bestuurlijke handhaving van georganiseerde misdaadfenomenen”,
IRCP, 5-6. Vindplaats; http://www.cathyberx.be/content/dam/cathy-
berx/Leidraad%20Bestuurlijke%20Handhaving%20finale%20versie%201908.pdf
DE RUYVER B, “Het strafrechtelijk beleid in een postmoderne samenleving” in BALTHAZAR T.
(eds.), Update in de criminologie, Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Universiteit
Gent, Mechelen, Kluwer, 2004, 155-168.
DE SCHEPPER T. en VAN HEDDEGHEM K., “De bestuurlijke aanpak van overlast: de gaspedaal
wordt ingedrukt”, Politiejournaal 2009, afl. 2, 16-19.
DE SMET B., “Mini-instructie”, OSS 2008, afl. 59, 141-144, 59-164.
DE SMEDT W., “Seponeren niet zonder gevolg voor slachtoffer”, Juristenkrant 2015, afl. 309,
10.
DE SUTTER T., “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009”, in DE SUTTER T.(ed.),
Gemeentelijke administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 1-58.
DE SUTTER T., “Overzicht GAS-rechtspraak”, T.Pol. 2015, afl. 3-4, 91-122.
DE WIT J., “GAS-wet maakt van gemeenten rechters”, Juristenkrant 2005, afl. 107, 2-3.
DEBELVA F. en J MOTTE J., “De proportionaliteit van fiscale sancties: theoretisch kader,
grondslagen en verhouding tot mensenrechten”, TFR december 2015, nr. 492, 968-981.
DECAIGNY T., “Tegenspraak bij gemeentelijke administratieve sancties”, NjW 2013, afl. 287,
665.
DEFOOR W., “Strijd tegen de fiscale fraude - De wet van 20 september 2012 tot instelling van
het una via-principe bij de vervolging van fiscale misdrijven: wegomleidingen blijven
mogelijk”, Notariaat 2013, afl. 5, 5-8.
DESTERBECK F, “‘Charter van de belastingplichtige’ wordt gemoderniseerd”, Fisc.Act. 2016,
Afl. 39, 10-11.
DESTERBECK F., “Grondwettelijk Hof keurt overleg fiscus-gerecht goed maar veroordeelt
praktische uitwerking”, Fisc.Act. 2014, afl. 13, 7-9.
DESTERBECK F., “Una via: de patstelling doorbroken?”, Fisc.Act. 2015, afl. 37, 7-10.
DESTERBECK F., “Wordt het fiscaal strafrecht afgeschaft ?” Fisc.Act. 2015, afl. 11, 4-6.
DERUYCK F, “Het instellen van de fiscale strafvervolging”, in MAUS M. en ROZIE M., Actuele
problemen van het fiscaal strafrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 99-115.
DEVROE E., “Kiezen voor stadsrepublieken? Over administratieve afhandeling van overlast in
de steden”, Tijdschrift voor Veiligheid 2013 (12), afl. 2, 37 -61.
DEVROE E., “Last van overlast: volle G.A.S. vooruit?”, Orde van de Dag december 2003,
aflevering 24, 7-32.
123
D’HAENENS J., “Het formeel fiscaal strafrecht na de hervormingen van 1980 en 1986” in DE
NAUW A., D’HAENENS J. en STORME M., Actuele problemen van het strafrecht, Antwerpen,
Kluwer, 1988, 151-176.
DIEPENDAELE J., “Eenmaal? Andermaal? Cumul van administratieve sancties in de
werkloosheid met strafsancties (of met administratieve sancties): de opflakkering van een oud
zeer”, RW 2012-2013, nr. 23, 882-892.
DIEPVENS N., “Justitieplan is aanzet tot broodnodige hervormingen”, Fisc.Act. 2015, afl. 11,
1-4.
EECKHOUT S., “GAS in het spanningsveld tussen de bestuurlijke en de gerechtelijke aanpak
van overlastfenomenen. Een politionele benadering.”, in DE SUTTER T. (ed.) Gemeentelijke
administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die Keure, 2010, 59-68.
FLACHET I., “EVRM geldt ook voor GAS-boete”, Juristenkrant 2013, afl. 275, 3.
GEUDENS G., “GAS-wet heeft wel bestaansrecht”, Juristenkrant 2009, afl. 192, 12.
GEUDENS G., “Wie is er bang voor het gewapend bestuur?”, Juristenkrant 2016, afl. 333, 15.
GNEDASJ S., “EHRM opent achterpoortje voor dubbele bestraffingen in fiscale en strafzaken.
Grijpt België weer naast de prijzen?”, Fisc.Act. 2016, afl. 40, 2-12.
GNEDASJ S., “Vlaamse ‘una via’ onvolmaakt en voorbarig”, Fisc.Act. 2015, afl. 30, 11-12.
GNEDASJ S. en VANHULLE H., “Not even God judges twice for the same act… and tax offence.
Draagwijdte en grenzen van het ne bis in idem-beginsel”, TFR september 2014, nr. 466, 643-
686.
HARTMANN R., “De bestuurlijke strafbeschikking: panacee voor de gemeentelijke
handhaving?”, PROCES 2010 (89), 64-75.
HOET P., “Ne bis in idem – Nationaal en Internationaal. De rechtspraak van het Hof van
Justitie en van het Hof van de Rechten van de Mens getoetst aan de nationale rechtspraak”,
CABG 2008/4, 1-86.
HUBER W., “Una-viawet terug naar af”, Juristenkrant 2014, afl. 289, 2.
HUYSE L. en VERDOODT A., “Dertig jaar justitiebeleid. Kroniek van een aangekondigde
crisis”, Panopticon 1999 (1), 3-19.
JANSSENS K., “Reparatiedecreet brengt Vlaamse 'una via' en rulings”, Fisc.Act. 2015, afl. 28,
3-9.
KIRKPATRICK J., “ Réflexions sur la répression de la fraude fiscale en Belgique” in X., Le
droit économique et financier en 1985: hommage à Robert Henrion, Brussel, Bruylant, 1985,
345-374.
KWAKMAN N., “Twee nieuwe sanctiestelsels ter bestrijding van overlast in de openbare ruimte
op lokaal niveau”, NJB 2009/3, afl. 1, 9-15.
124
LAMBERT P., “Opdeciemen op de strafrechtelijke geldboeten”, in X., Postal Memorialis.
Lexicon strafrecht, strafvordering en bijzondere wetten, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium,
2013, 1-13
LENAERTS P., “15 jaar dienst voor het Strafrechtelijk beleid en de invoering van een
parketbeleidsplan.”, in RAES A. (eds.), congresboek. Strafrechtelijk beleid. Beleidsvoering:
evoluties en uitdagingen, Politeia, Brussel, 2010, 167-174.
LENAERTS P., “Sepotbeheersing en prioriteiten: twee polen van een zelfde geïntegreerd
opsporings- en vervolgingsbeleid”, Orde van de dag 2002, afl 18, 17-24.
LIBOTTE D., “Wet van 20 september 2012 tot instelling van het ‘una via’-principe in de
vervolging van overtredingen van de fiscale wetgeving en tot verhoging van de fiscale penale
boetes”, TBH 2012, afl.9, 946.
MALEFASON S., “De GAS-Wet: op het kruispunt van bestuurlijk sanctierecht en strafrecht”,
T.Strafr. 2015/6, 330-355.
MAREEN D., “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke
administratieve sancties”, in VENY L. en DE VOS N. (ed.) Gemeentelijke administratieve
sancties, Vanden Broele, Brugge, 2005, 159-220.
MAUS M., “Fiscaal-administratieve sanctionering en rechtsbescherming” in MAUS M. en
ROZIE M., Actuele problemen van het fiscaal strafrecht, Antwerpen, Intersentia, 2011, 201-
252.
MAUS M., “Una via in fiscale strafzaken : een weg vol putten en bulten”, Fisc.Act. 2012, afl.
19, 5-9.
NIES P. en VAN EYGEN H., “Kinrooi is Antwerpen niet”, Orde van de Dag 2016, afl. 73, 84-
90.
NORÉ D., “Una via-principe in fiscaal recht weldra een feit”, Juristenkrant 2012, afl. 254, 1.
PUT J., “Administratieve sancties in het socialezekerheidsrecht. Preventieve
rechtsbescherming bij en rechterlijke controle op het opleggen van administratieve sancties in
de sociale zekerheid”, jura falconis, 1998-1999, nr 3, p. 455-494.
PUT J., “Rechtshandhaving door administratieve sancties in het recht”, RW 2001-2002, nr. 34,
1195-1209.
RAEYMAEKERS J., “Problemen bij gemengde inbreuken uit de GAS-wetgeving ? - (Geen)
overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falconis 2010-2011/4,
537-580.
ROZIE M., “Krachtlijnen van het materiële fiscale strafrecht na de hervormingen van 1980 en
1986” in DE NAUW A., D’HAENENS J. en STORME M., Actuele problemen van het strafrecht,
Antwerpen, Kluwer, 1988, 133-150.
SCHUERMANS F., “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar
een embryo van bestuurlijke parketten” in SANTENS M. (ED.), Gewapend bestuur?
125
Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van
overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, Die Keure, 2005, 21-66.
SCHUERMANS F., “Gewapend bestuursrecht: is er een rol weggelegd voor de pro-actieve
recherche?”, Custodes 1999, nr. 1, 105-125.
SCHUERMANS F., “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties:
een status questionis”, T.Strafr. 2005, afl. 6, 405-425.
SMET F., “Una via en minnelijke schikking : een onmogelijk huwelijk ?”, Fiscoloog 2012, afl.
1317, 8-10.
SPEECKE J., “Una via: de oplossing voor alle problemen?” TFR 2013, afl. 452, 945-956.
VAN DAELE D., “Strafrechtelijke rechtshandhaving in beweging: over decriminalisering,
bestuurlijke boete en strafbeschikking”, in VEBRUGGEN F., VERSTRAETEN R., VAN DAELE D.
en SPRIET B., Strafrecht als roeping : liber amicorum Lieven Dupont, Leuven, Universitaire
pers, 2005, 617-646.
VAN DEN HENDE T, “Bewezen inbreuk op politiereglement leidt niet automatisch tot
administratieve geldboete”, Juristenkrant 2011, afl. 230, 3.
VAN DEN HENDE T., “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties”, in
DE SUTTER T. (ed.), Gemeentelijke administratieve sancties : balans 1999-2009, Brugge, Die
Keure, 2010, 85-119.
VAN DEN HENDE T., “Strafrecht light tegen overlast is overbodig”, Juristenkrant 2009, afl.
191, 10-11.
VAN DER VORM B., “De straffende burgemeester: een gevaar voor het strafrecht?”, DD
2017/9, afl. 2, 77-91.
VAN HEDDEGHEM K. en VANDER BEKEN T., “Bijtend bestuur. Op zoek naar de juridische
mogelijkheden van een gewapend bestuursrecht in België”, T.Strafr. 2002, afl. 5, 219-240.
VAN SETTEN Y en BOER P., “Bestuurlijke boete en strafbeschikking: de oplossing voor de
overlastproblematiek in uw gemeente?”, Gst. 2008, afl. 7289, 70-75.
VAN STEENBERGE A., “(De)penalisering van het fiscaal recht: biedt de Una Via-wet een
uitweg?”, TVW 2013, afl. 3, 220-231.
VAN VLIERDEN B., CASSIMON L., MESKENS C., DE COCK B., VANDINGENEN E. EN COOLS Y.,
“[Inkomstenbelastingen. Procedure] De aanslag - Administratief beroep, ambtshalve
ontheffing en vorderingen in rechte - Invordering – Sancties”, in TIBERGHIEN A., Handboek
voor Fiscaal Recht 2016-2017, Mechelen, Kluwer, 2016, 896-1022.
VANDER BEKEN T., “Administratieve afhandeling. Anders en beter?” in BALTHAZAR T.,
CHRISTIAENS J. en COOLS M., Het strafrechtsysteem in de laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer,
2004, 119-135.
126
VANDER BEKEN T., “Meer met minder ? Over administratieve handhaving en strafrecht light”,
De orde van de dag december 2003, afl. 24, 65-74.
VANDERSCHOT K. en WEIS K., “GAS-gesanctioneerde kan zich mondeling én schriftelijk
verweren”, Juristenkrant 2013, afl. 267, 2.
VENY L., DE SCHUTTER T. EN CASTELEIN S., “Gemeentelijke administratieve sancties … bis”,
Gandaius Actueel X, 2004, Mechelen, Kluwer, 65-106.
VERHAGE A., “Over de (on)mogelijkheid om een beleid te voeren op parketniveau”, Orde van
de dag 2002, afl. 18, 7-16.
VERHOFSTADT D., “De negen strafrechtelijke principes van Cesare Beccaria”, Strafblad (Den
Haag) 2014 (4), 299-305.
VERSTRAETEN B., “Op naar echtscheiding met onderlinge toestemming tussen fiscus en parket
?”, Fisc.Act. 2012, afl. 7, 5-9.
VERSTRAETEN B. en HANNES P., “Una via-koorts stijgt Vlaanderen naar het hoofd”, Fisc.Act.
2015, afl. 23, 1-6.
VROMAN F. EN MALEFASON S., “De GAS-wetgeving: een kind van zijn tijd? O tempora! O
mores!”, Orde van de dag 2016, afl. 73, 26-36.
WEIS K., “Grondwettelijk Hof verfijnt GAS-wet”, Juristenkrant 2015, afl. 309, 2.
X., “Antigoon in wet”, Juristenkrant 2013, afl. 278, 2.
X., “GAS-wet”, NJW 2014, afl. 295, 72-73.
Varia
Omz. Col 1/2006 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, tekst herzien op 30
januari 2014, err. 2 juli 2014.
Rekenhof, Tenuitvoerlegging van de patrimoniale straffen. Penale boeten en bijzondere
verbeurdverklaringen. Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers,
februari 2007.
Regeerakkoord Di Rupo I, 1 december 2011.
Omz. Col 11/2012 van 22 oktober 2012 betreffende de wet van 20 september 2012 (BS 22
oktober 2012) tot instelling van het “una via”-principe in de vervolgingen van overtredingen
van de fiscale wetgeving en tot verhoging van de fiscale penale boetes.
Circulaire AFZ nr 9/2012 dd 23/10/2012 (AFZ/2012-0629) betreffende de wet van
20/09/2012 tot instelling van het "una via"-principe in de vervolging van overtredingen van
de fiscale wetgeving en tot verhoging van de fiscale penale boetes.
Rekenhof, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers: Uitvoering
van de penale boeten: Opvolgingsaudit, januari 2014.
127
FOD Justitie, Het justitieplan, een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, 2015.
FOD Binnenlandse Zaken - Algemene Directie Veiligheid en Preventie, Tweejaarlijks verslag
over de toepassing van de GAS-wet 2014-2015, 17 december 2015. Te vinden via
https://www.besafe.be/sites/besafe.localhost/files/burgers/documents/gas_rapport_nl.pdf
FOD Justitie en FOD Binnenlandse zaken, Kadernota integrale veiligheid 2016-2019.
VVSG, evaluatie nieuwe GAS-wet ,te vinden via
http://www.vvsg.be/veiligheid/bestuurlijke%20handhaving/GAS/Documents/Evaluatie%20ni
euwe%20GAS-wet_07102015.pdf
128
