Deelgemeenten - Eerste Kamer...2013/01/29 · in Amsterdam en Rotterdam na aanneming van dit...

Eerste Kamer Deelgemeenten 29 januari 2013EK 15 15-3-8

3Deelgemeenten

Aan de orde is de behandeling van:- het wetsvoorstel Wijziging van de Gemeentewet enenige andere wetten in verband met het afschaffen vande bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeen-ten in te stellen (33017).

De voorzitter:Ik heet de minister van Binnenlandse Zaken en Konink-rijksrelaties welkom.

De beraadslaging wordt geopend.

De voorzitter:Wij zijn toe aan de eerste termijn van de kant van de Ka-mer. Ik zie de woordvoerder van het CDA nu net binnen-komen. Dan geef ik meteen het woord aan mevrouw VanBijsterveld.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):Voorzitter. Excuus voor de kleine vertraging.

Dit wetsvoorstel schaft bestaande deelgemeenten af enIaat de bevoegdheid van gemeentebesturen om nieuwedeelgemeenten in te stellen vervallen. Het voorstel heefteen algemene strekking, maar in de praktijk betekent ditde afschaffing van de deelgemeenten in de steden Am-sterdam en Rotterdam; de enige gemeenten die nu dedeelgemeenten kennen.

Voorafgaande aan dit plenair debat heeft een uitgebrei-de schriftelijke behandeling van het voorstel plaats ge-vonden in deze Kamer. De CDA-fractie wil deze behande-ling hier niet overdoen. Bovendien kan de CDA-fractie zichvinden in het wetsvoorstel.

lk ga hierna kort op een drietal onderwerpen nader in.Ten eerste de context waarbinnen de CDA-fractie dit voor-stel beoordeelt. Ten tweede de voornaamste reden voorsteun van dit voorstel. Ten derde de mogelijkheden vanbinnengemeentelijke decentralisatie en burgerbetrokken-heid onder het nieuwe stelsel.

Wat de context betreft: het voorstel is ingediend doorhet vorige kabinet en door dit kabinet overgenomen. Netals het voorstel van het vorige kabinet, past dit voorstelook in een bredere serie veranderingen die het regeerak-koord in het vooruitzicht stelt, ook al verschillen die in-houdelijk van elkaar. De CDA-fractie hecht er belang aan,ook in de richting van deze minister van Binnenlandse Za-ken op te merken dat instemming met dit wetsvoorstelniet vanzelf meebrengt dat die instemming voor die ande-re voorstellen over het openbaar bestuur in het regeerak-koord ook bestaat. In elk geval zal de CDA-fractie van hetaangekondigde visiedocument over het openbaar bestuurmet belangstelling kennis nemen. Mijn fractie zal te zijnertijd graag daarover met de minister afzonderlijk van ge-dachten wisselen.

Mijn tweede punt: de voornaamste reden voor dezestructuurwijziging ligt in de wens om deelgemeenten nietde facto een vierde bestuurslaag te laten zijn. Deze reden-geving kan de CDA-fractie steunen. Hoe men de deelge-meenten nu ook wil kwalificeren: als vierde bestuurslaagof niet, duidelijk is dat zij in relatie tot de gemeentebestu-

ren gaandeweg meer zijn geworden dan een bestuurlijke"hulpstructuur". Voor de CDA-fractie is daarbij ook van be-lang dat de gemeente Amsterdam enige tijd geleden eenzekere centralisatie heeft doorgevoerd om tot een meerintegrale aanpak van de besluitvorming te komen. Veelonderwerpen werden wat te complex en te veel deelge-meenteoverschrijdend van aard gevonden om sublokaalbehandeld te worden. Ook in Rotterdam zijn volgens dememorie van antwoord enkele wijzigingen doorgevoerd.

Ik heb hierover nog wel een vraag aan de minister.Waarom is hij ervan overtuigd dat deelgemeenten onderde nieuwe constellatie niet ook een vierde bestuurslaagworden, anders dan door de vaststelling dat aan de nieu-we gremia geen bevoegdheid toekomt om verordeningente maken die door straffen te handhaven zijn? Kan de mi-nister dit toelichten in de context van het geheel van aanbevoegdheden?

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Mevrouw Van Bijsterveld zegt dat Amsterdam en later ookRotterdam in de afgelopen jaren hebben besloten tot eenzekere aanpassing van hun intergemeentelijk systeem,ook gezien de complexe taken. Geeft dit nu juist niet dui-delijk aan dat gemeenten dit goed zelf kunnen oplossenen dat dit niet door het Rijk hoeft te worden geregeld?

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):Ja en nee. Mijn fractie interpreteert deze handelwijze alseen steuntje in de rug. Het wetsvoorstel gaat in dezelfderichting maar doet er nog een klein schepje bovenop.

Ik kom nu bij het derde punt: de nieuwe mogelijkhe-den. Er zijn naar het oordeel van de CDA-fractie zinnigealternatieven voor buurt-, wijken burgerparticipatie. Ge-meentelijke commissies kunnen bevoegdheden gede-legeerd krijgen van de gemeente op een schaal waaropgeen sprake is van een totaalpakket van bestuurlijke be-voegdheden dat is met dat van de gemeenteraad. Nieu-we feiten zijn dat zowel in Amsterdam als in Rotterdaminmiddels door de raad een voorstel voor een alternatiefvoor de deelgemeenten is aangenomen. Alle voorstel-len zetten in op behoud van de buurtstructuren en kiezenvoor kleinschalige of kleinschaliger commissies, gecom-bineerd met sterkere burgerparticipatie. Hoewel dit "voor-uitlopen op wetgeving" geen argument is voor onze be-sluitvorming over een wetsvoorstel, is het wel interessanthiervan kennis te nemen.

Tot slot. De positie van de voormalige gemeente Ro-zenburg is in dit verband wel bijzonder in het licht van detoezegging die gedaan is bij de herindeling en voegingvan deze gemeente bij Rotterdam. Kan de minister ingaanop de positie van Rozenburg? Hoe ziet hij de waarde vande toezegging die indertijd is gedaan?

Wij wachten de reactie van de minister met belangstel-ling af.

De heer Engels (D66):Voorzitter. Het decentrale bestuur kampt met twee struc-turele en onderling samenhangende problemen. Het eer-ste is de in veel gemeenten en provincies ontbrekendebestuurskracht om de bestaande, en als gevolg van voort-gaande decentralisaties nieuwe bestuurlijke opgaven zelf-standig en op niveau te vervullen. Het tweede is dat dedaarvoor vaak ingezette oplossing van bestuurlijke sa-menwerking leidt tot nog meer bestuurlijke drukte. Een

Engels


samenhangende en systematische aanpak van dit vraag-stuk is tot dusver is uitgebleven.

Het vorige kabinet bleef ook op dit punt ernstig in ge-breke. De uitgebrachte visienota predikte de zogenaamde"weg der geleidelijkheid", een eufemisme voor de hand-having van de status quo in het staatsbestel. Slechts tweevoorstellen, namelijk de afschaffing van de deelgemeen-ten en de opheffing van de stadsregio's werden geagen-deerd. Het eerste bespreken wij vandaag. Wat het tweedebetreft vraag ik de minister naar de stand van zaken vandat wetsvoorstel. Je moet toch met een vraag beginnen,heb ik begrepen.

Het huidige kabinet heeft in het nieuwe regeerakkoordtot mijn vreugde wel de nodige ambities ontwikkeld omde vastzittende inrichting van het binnenlands bestuur temoderniseren. Mijn fractie ondersteunt op zichzelf ookhet streven om te komen tot een krachtige, compacte endienstverlenende overheid. Wij onderkennen de samen-hang van dit voorstel met de in het regeerakkoord opge-nomen nieuwe agenda voor de inrichting van het binnen-lands bestuur. Het is goed dat de minister in de komendemaand met een brief komt om deze agenda te vertalen ineen meer algemene visie op de toekomst van het binnen-lands bestuur. Het heeft te lang ontbroken aan een breed,systematisch en samenhangend perspectief op de herin-richting van met name het decentrale bestuur.

In afwachting van deze visie buigen wij ons vandaagover een eerder ingebrachte deeloplossing. Daaroverheeft inderdaad al een intensieve schriftelijke gedachte-wisseling plaatsgevonden tussen Kamer en regering. Ikdank de minister voor de inhoudelijk substantiële wijzewaarop hij op de vragen en opmerkingen van mijn frac-tie is ingegaan. Vanwege de principiële betekenis van eenaantal met dit voorstel verbonden aspecten van lokaal be-stuur wil ik in dit debat graag nog enkele opmerkingenmaken. Deze betreffen de relatie van dit wetsvoorstel metde bestuurlijke hoofdstructuur, de lokale autonomie en delokale democratie.

Blijkens de memorie van antwoord loopt dit wetsvoor-stel voor op de voornemens van het kabinet. Voor zoverde minister daarbij doelt op het streven om weer terugte gaan naar de uitgangspunten van onze bestuurlijkehoofdstructuur kan ik dat volgen. In de kern immers ko-men deze uitgangspunten van wat ook wel als het huisvan Thorbecke wordt aangeduid op het volgende neer.Onze Grondwet gaat voor de inrichting van het territori-aal georganiseerde binnenlands bestuur uit van drie be-stuurslagen met rijk, provincie en gemeente. Deze drieopenbare lichamen kenmerken zich ten opzichte van an-dere bestuurlijke figuren van functioneel bestuur en ver-lengd bestuur door twee wezenlijke elementen. De eer-ste is de opdracht tot algemeen en integraal bestuur, ende tweede een legitimatiegrondslag in de vorm van eenrechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging met poli-tieke eindverantwoordelijkheid en controle.

In deze constitutionele context plaats ik de analyse vande regering, dat de bestaande deelgemeenten als vormvan binnengemeentelijke decentralisatie trekken van eenafzonderlijke bestuurslaag zijn gaan vertonen. In dat lichtben ik geneigd deze analyse te delen. In de context vanartikel 4 van de Grondwet impliceert een rechtstreekseverkiezing van de leden van een orgaan immers, dat daar-mee in institutionele zin het bestaan van een volwaardigeen zelfstandige bestuurslaag geïndiceerd is. Waar vervol-gens in functionele zin sprake is van de behartiging vaneen aanzienlijk deel van de lokale belangen – met inbe-

grip van de bevoegdheid tot vaststelling van algemeenverbindende voorschriften – door een ander orgaan dande centrale raad en het college, lijkt ook in dat opzicht aande erkenning van een in feitelijk opzicht zelfstandige be-stuurslaag moeilijk te ontkomen.

Geredeneerd vanuit de staatsrechtelijke hoofdtrekkenvan de bestuurlijke hoofdstructuur en bij de huidige standvan de bestuurlijke organisatie moet dan inderdaad wor-den vastgesteld, dat het stelsel van deelgemeenten metgekozen vertegenwoordigingen en een substantiële over-dracht van taken – waaronder verordenende bevoegd-heden – uit een oogpunt van systeemconformiteit pro-blematisch is. In die zin kan worden ingestemd met eenvan de conclusies van de in de nota naar aanleiding vanhet verslag geciteerde commissie-Van den Berg dat eenzwaar opgetuigde, decentrale politieke bestuurslaag deslagkracht van het centrale gemeentebestuur beperkt. Hetwerkt blijkbaar politiek dupliceren en competentiestrijd inde hand en kan vanwege uiteenlopende politieke signatu-ren van centrale en decentrale colleges tot politisering enbestuurlijke fricties tussen bestuurslagen leiden.

Ik wil er in dit verband nog op wijzen dat de wetgeverer bij de introductie van de deelgemeenten uitdrukkelijkvan heeft afgezien aan deelraden rechtspersoonlijkheidtoe te kennen. Daarmee zou immers op voorhand in for-mele zin een nieuwe en zelfstandige bestuurslaag in hetleven zijn geroepen. Sindsdien heeft de eigenstandigestatus van de deelgemeenten, zeker na de dualisering,niettemin een sterker accent gekregen, waarmee feite-lijk de ontwikkeling naar een extra bestuurslaag zich als-nog heeft voltrokken. Deelgemeenten waren met anderewoorden oorspronkelijk bedoeld als organen van een ge-meente, maar hebben zich ontwikkeld naar een volwas-sen en betrekkelijk zelfstandige bestuurslaag.

Met de regering meen ik intussen dat in de nieuw ont-wikkelde stelsels van binnengemeentelijke decentralisatiein Amsterdam en Rotterdam na aanneming van dit wets-voorstel een hernieuwde doorontwikkeling van territorialegemeentelijke bestuurscommissies naar een feitelijke be-stuurslaag is uitgesloten. Ook het eventuele behoud vanhet element van een rechtstreekse verkiezing van territo-riale bestuurscommissies biedt daarvoor naar mijn me-ning geen grondslag. In de eerste plaats niet nu daardoorniet een in artikel 4 Grondwet bedoeld algemeen verte-genwoordigend orgaan met regelgevende bevoegdhedenin het leven wordt geroepen. In de tweede plaats niet om-dat geen sprake is van de behartiging van een aanzienlijkdeel van de gemeentelijke belangen en van een eindver-antwoordelijkheid voor het door een deelgemeentelijk be-stuursorgaan gevoerde bestuur. Graag vraag ik de minis-ter of ik hiermee de opvatting van de regering op dit puntvoldoende recht heb gedaan. Niet dat ik hier een gewoon-te van maak, maar vandaag komt dit even goed uit.

Toch rijst de vraag of met de verwijzing naar de ontsta-ne zelfstandige bestuurslaag in voldoende mate de voor-gestelde wettelijke ingreep kan worden gemotiveerd. Hetvoorstel raakt immers ook aan de wezenlijke staatsrechte-lijke principes van democratie en autonomie binnen hetdecentraal bestuur. Mijn fractie hecht zeer aan de bijzon-dere betekenis van die beginselen van decentralisatie enlokale autonomie. Hoewel de wetgever formeel bevoegdis regels te stellen voor de inrichting van het decentraalbestuur, zal dit toch moeten plaatsvinden in overeenstem-ming met deze in de Grondwet, de Gemeentewet en hetHandvest inzake de lokale autonomie erkende waarbor-gen.

Engels


Mijn fractie heeft om die reden in het voorlopig verslagde principiële vraag gesteld waar in het licht van het in deGrondwet geboden kader –waaronder het uitgangspuntvan de gedecentraliseerde eenheidsstaat, de bestuurlij-ke hoofdstructuur en de erkenning van de eigen huishou-ding van de gemeenten – de staatsrechtelijke grenzenvoor de bevoegdheid van de wetgever liggen ten aanzienvan de inrichting van het decentraal bestuur. Samengevatkomt het antwoord van de regering er op neer dat de wet-gever het bevoegde orgaan is om deelraden in te stellenen derhalve ook op te heffen, maar daarbij op betekenis-volle wijze inhoud behoort te geven aan de grondwettelij-ke grondbeginselen van het decentraal bestuur en beper-kingen om die reden deugdelijk behoort te motiveren.

Ik zou menen dat van de door Thorbecke ontwikkel-de pijlers onder het moderne decentrale bestuur – zoalsautonomie en democratische vertegenwoordiging – hetook in de Grondwet terug te vinden uitgangspunt van eendoor de wetgever te bepalen en daarmee in beginsel uni-forme inrichting van het decentraal bestuur inderdaadnog steeds van waarde is. Het is dus in dat licht vervol-gens de verantwoordelijkheid van de wetgever om te be-zien of een eerder mogelijk gemaakte ontwikkeling inmid-dels de bestuurlijke hoofdstructuur ontwricht, ofwel deeenheid van het gemeentebestuur bedreigt, dan wel af-breuk doet aan het primaat van de constitutionele hoofd-organen van het gemeentelijke bestuur. Het is met anderewoorden uitdrukkelijk niet aan de gemeentebesturen zelfom hier normerend op te treden.

In die zin is de opmerking van de minister dat met ditvoorstel op zichzelf een inbreuk wordt gemaakt op de ge-meentelijke autonomie op zichzelf sportief, zo niet sensi-tief, maar staatsrechtelijk te haastig. Er bestaat op basisvan de Grondwet geen autonome sfeer voor gemeente-besturen ten aanzien van de inrichting van het plaatselij-ke bestuur. Ook de wetgever stelt veel beperkingen aande inrichtingsvrijheid van gemeenten, zoals in de regelingvan het actieve en passieve kiesrecht, de incompatibilitei-ten, of de regeling van de onafhankelijkheid en rechtspo-sitie van lokale ambtsdragers en niet te vergeten integri-teit. Rechtsstatelijk gezien zijn gemeentebesturen met an-dere woorden gebonden aan de door Grondwet en wetop dit punt getrokken grenzen. De grondwettelijk gewaar-borgde bevoegdheid tot regeling en bestuur van de eigenhuishouding indiceert met andere woorden geen onbe-perkte ruimte voor eigenstandige institutionele construc-ties. Zou de minister zich bij nader aanzien bij deze analy-se willen aansluiten, zo vraag ik hem graag.

Daarvoor zijn overigens ook nog goede bestuurlijke ar-gumenten aan te voeren.

De heer Koole (PvdA):De heer Engels spreekt over de mogelijkheid van de wet-gever om de autonomie van de gemeenten te vergrotenof te verkleinen. Die mogelijkheid is er natuurlijk, maarwaarom hebben naar zijn mening de deelgemeenten inbijvoorbeeld Amsterdam en Rotterdam zich ontwikkeldin de richting van een zelfstandige bestuursstructuur dieonwenselijk wordt geacht? Is dat erg? Volgens de heerEngels zegt de minister dat een verkeerde ontwikkelingkan worden teruggedraaid als er sprake is van een be-dreiging van de bestuurlijke hoofdstructuur. Wat vindt deheer Engels daar zelf van? Is er op dit moment in Rotter-dam en Amsterdam – in ieder geval bij de deelgemeentenzoals die er tot nu toe waren – sprake van een werkelijke

bedreiging van de hoofdstructuur die ingrijpen door dewetgever, die in beginsel mogelijk is, rechtvaardigt?

De heer Engels (D66):Volgens mij ben ik daarover heel helder geweest. Dat degrondslag van mijn betoog uitmondt in de vraag aan deminister is gebaseerd op het feit dat ik de analyse van deregering deel dat er inderdaad sprake is van een lang-zaam ontwikkelde extra bestuurslaag die leidt tot bestuur-lijke drukte, niet systeemconform is en overigens niet alseen prerogatief kan worden beschouwd voor het lokalebestuur om daarover zelf beslissingen te nemen. Die ar-gumentatie heb ik dus gegeven.

De heer Koole (PvdA):Als die ontwikkeling heeft plaatsgevonden zoals de heerEngels die schetst, waarom is dat dan per se een nega-tieve ontwikkeling? Misschien zijn er goede redenen ge-weest voor de manier waarop dit zich heeft ontwikkeld.De steden Amsterdam en Rotterdam hebben daarin nogweer veranderingen aangebracht, maar misschien is hetalleszins redelijk dat dit gebeurt. Gemakshalve wordt ge-zegd dat dit leidt tot bestuurlijke drukte. Ik vraag aan deheer Engels waaruit dit blijkt. Wat is er mis gegaan? Zouje niet kunnen zeggen dat dit in de praktijk misschien al-leszins gerechtvaardigd is als dit zich zo heeft ontwikkeld,zelfs al zou er een zekere spanning bestaan met de oor-spronkelijke hoofdstructuur? Heeft de heer Engels aanwij-zingen voor die spanning?

De heer Engels (D66):Ik val in herhalingen. Ik heb aangegeven dat de huidigeuitgangspunten leidend zijn voor mijn fractie als het con-stitutionele kader voor de inrichting van ons binnenlandsbestuur, met name het decentraal bestuur, het vertrekpuntis. Dit betekent dat je moet uitgaan van drie bestuurs-lagen, die alle drie integraal besturen, en een democra-tische legitimatie. Wij hebben in Nederland buiten diehoofdstructuur om allerlei arrangementen verzonnen omtegemoet te komen aan problemen van bestuurskracht.Dit heeft vervolgens geleid tot veel bestuurlijke drukte.Je kunt een hele lijst maken van bestuurders in Amster-dam die actief zijn in deelraden. Ik heb die getallen nietparaat, maar ik heb ze wel ergens gezien. Ik ben daar toenbehoorlijk van geschrokken.

Dus de kwestie is hoe je dit element van bestuurlijkedruk waardeert. Dit wordt verschillend gewaardeerd. Ikweet dat bepaalde politieke partijen – ik zal ze niet met na-me noemen – bereid zijn bestuurlijke drukte te accepterenals er maar geen schaalvergroting of andersoortige fusiesworden geëntameerd in het decentraal bestuur. Dat zijnkeuzes die je maakt. De keuze van mijn fractie is helder:zij wil modernisering van het decentraal bestuur aankno-pend bij de problemen van deze tijd, maar dan binnen datconstitutionele stramien van de bestuurlijke hoofdstruc-tuur en niet door steeds nieuwe ad-hocarrangementen teverzinnen.

Wij hebben in deze Kamer een aantal malen met mi-nister Remkes fundamenteel gediscussieerd over hetWgr-plusvoorstel. Daarna hebben wij met minister TerHorst gesproken over de veiligheidsregio's. Daarbij kwamsteeds hetzelfde dilemma aan de orde. Aanvankelijk heb-ben deze ministers de vormen van verlengd lokaal be-stuur zoals Wgr-plus, ook al zijn die bijzonder, en ookde veiligheidsregio – een enigszins hybride figuur, maaruiteindelijk ook verlengd lokaal bestuur – verdedigd als

Engels


structurele oplossingen die passen in dat bestel. Beideministers hebben in de laatste periode van hun bewindaangegeven dat zij bij nader inzien daarop wilden terug-komen. Zij kondigden een nota aan, maar het kabinet viel.

Wij spreken al een reeks van jaren over een deelaspecten wij zullen de komende maanden met deze ministerhetzelfde debat gaan voeren. Mijn fractie heeft altijd het-zelfde standpunt ingenomen. Je kunt het ermee eens zijnof niet, maar zij heeft altijd consistent geredeneerd van-uit de bestuurlijke hoofdstructuur die in de Grondwet isterug te vinden. Dat is mijn waardering van het functione-ren van de deelraden.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Als ik het goed begrijp, zegt de heer Engels dus dat hetgaat om de hoofdstructuur. Geeft hij daarmee in feite aandat de wetswijziging waardoor de instelling van deelge-meenten mogelijk is gemaakt, in strijd is met de Grond-wet? Of hij zegt dat wat er nu gebeurt in die gemeenten,niet in overeenstemming is met de wet. Het is van twee-ën één. Ik krijg hierover graag duidelijkheid van de heerEngels.

De heer Engels (D66):De Grondwet geeft de wetgever de bevoegdheid om re-gels te maken voor de inrichting van het decentraal be-stuur. In 1992 is daarvan op dit punt gebruikgemaakt bijde Gemeentewet. Je kunt daar van alles van vinden, maardat is gebeurd, in de toenmalige omstandigheden met detoenmalige bedoeling. Vervolgens maakt de Grondwet dewetgever evenzeer bevoegd om op basis van nadere ar-gumentatie en inzichten terug te komen op de regelingdie men eerder heeft getroffen.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Dan zegt de heer Engels in feite: wat Amsterdam en Rot-terdam in de afgelopen jaren hebben gedaan, treedt bui-ten wat in 1992 is opgenomen over de deelgemeenten?

De heer Engels (D66):Sorry, ik doe echt mijn best, maar dit kan ik niet volgen.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):U zegt dat de thans bestaande situatie met de deelge-meenten in strijd is met de regeling in de Grondwet. Indat geval is het van tweeën een: of de wet is in strijd metde Grondwet, of de praktijk. Als de praktijk in strijd is metde Grondwet maar de wet niet, zou de praktijk buiten deregels van die wet moeten treden.

De heer Engels (D66):Nee, dat zijn twee redeneringen door elkaar. Het eerstepunt gaat over de vraag of de wetgeving in strijd is metde Grondwet. Het antwoord daarop is afhankelijk van devraag of de Grondwet de wetgever die bevoegdheid aldan niet heeft gegeven. Het andere punt dat ik opvoer-de, was dat de geest van de Grondwet is terug te vindenin de opzet van hoofdstuk 7: wij vertrekken vanuit de be-stuurlijke hoofdstructuur van drie bestuurslagen, inte-graal bestuur en een democratisch gekozen orgaan. Ver-volgens stelt mijn fractie dat in het licht van deze bestuur-lijke hoofdstructuur, die is terug te vinden in de Grond-wet, de huidige stand van de deelgemeenten inderdaadis dat deze trekken zijn gaan vertonen van een zelfstandi-ge en volwaardige bestuurslaag – en daarmee sluit ik aanbij de analyse van de regering – en dat daarmee derhalve

wordt afgeweken van de bestuurlijke hoofdstructuur. Bo-vendien wordt daardoor binnen het bestel extra bestuur-lijke drukte veroorzaakt. U kunt het daarmee eens zijn ofniet.

De voorzitter:Ik stel voor dat de heer Engels zijn betoog nu vervolgt.Mevrouw De Boer, u krijgt ook nog uw eerste termijn.

De heer Engels (D66):Ik vraag de minister of hij zich bij deze analyse wil aan-sluiten. Ik ben heel benieuwd hoe dit zal aflopen. Ik wilnog wel een extra argumentatie aanvoeren, en wel eenbestuurlijke argumentatie. Ik denk namelijk dat het eenmisverstand is om te denken dat het openbaar bestuurhet zou kunnen stellen zonder eenduidig geordende be-voegdheden en verantwoordelijkheden tussen, maar ookbinnen de drie bestuurslagen. Waar volgens moderne be-stuurskundigen juist een ontwikkeling is naar eigenstan-dig geordende sociale en economische netwerken, is erbehoefte aan een herkenbare en transparante overheids-organisatie. Al die betogen over meer differentiatie, selec-tiviteit, fasering, creativiteit, maatwerk en allerlei experi-mentele arrangementen zijn niet zelden ingegeven doorpolitiek-strategische belangen, en vaak ook door defensie-ve motieven. Mijn conclusie is dat er pas sprake zou zijnvan een aantasting van de lokale autonomie als er binnende staatsrechtelijke kaders – de bevoegdheid van de wet-gever – geen beleidsvrijheid zou bestaan om plaatselij-ke oplossingen te bieden voor de vraag naar een groterebetrokkenheid van burgers bij het lokale bestuur. Graaghoor ik van de minister of hij deze argumentatie deelt.

Ik heb de relatie tussen burger en bestuur inmiddelsgenoemd. Dat brengt mij, als derde en laatste punt, bij dekwestie van het in de discussie gebrachte element van debetekenis van deelraden voor de kwaliteit van de lokaledemocratie; een voor D66 aansprekend thema, dat ik ui-teraard niet kan laten liggen. Als ik het goed zie, meenteen aantal fracties dat het afschaffen van deelraden scha-delijk is voor de lokale democratie, omdat daarmee de af-stand tussen burgers en bestuur groter wordt. Ook daar-bij lijkt – ik kijk nu heel neutraal de zaal in – mij sprake vaneen misverstand. De kwaliteit van de lokale democratiemoet worden afgemeten aan de mate van zeggenschapvan de inwoners. Democratie gaat immers terug op deidee van de volkssoevereiniteit als grondslag van over-heidsgezag; dat vindt mijn fractie tenminste. In dat lichtmoet er primair worden geredeneerd vanuit de positievan de burger. Wie democratie verengt tot de fysieke af-stand tussen burger en bestuur, redeneert primair vanuitde positie van het bestuur en miskent daarmee het vooreen democratie essentiële element van een al dan nietbeslissende invloed van de burger op ambtsdragers enop beleid. De kwaliteit van de lokale democratie kan danook niet, althans niet uitsluitend, worden gedefinieerdin termen van schaal. In de kern heeft de zogenaamdekloof tussen burgers en bestuur veeleer te maken met devraag of burgers zich serieus genomen voelen door hunbestuurders, en met de vraag of er kwaliteit van bestuurwordt geleverd. Op dit punt is de waarneming in het rap-port van de commissie-Van den Berg interessant dat bur-gers zelf de democratische meerwaarde van deelgemeen-ten niet ervaren. Zij hebben weinig behoefte aan een par-tijpolitiek georganiseerd deelgemeentebestuur. Blijkbaarbieden deelgemeenten niet het "burgernabije" bestuur datzij pretenderen.

Engels


De heer Koole (PvdA):Voorzitter. De heer Engels haalt het rapport van de com-missie-Van den Berg aan. Ik weet niet of de heer Engelsdat rapport heeft gelezen, maar dat is niet gebaseerd opempirisch onderzoek en het is uit 2006, dus vrij kort na-dat de deelgemeenten werden ingesteld. Bovendien sloeghet alleen op Rotterdam. Rotterdam heeft daarna alles he-lemaal bezien en wijzigingen aangebracht, en heeft heelnadrukkelijk gesteld dat de deelgemeenten ook voor deRotterdamse burgers noodzakelijk waren om complemen-tair bestuur mogelijk te maken. Ik vraag de heer Engels opgrond waarvan hij nu oordeelt dat de deelgemeenten de-mocratisch slecht functioneerden. Daar gaat hij kennelijkvan uit.

De heer Engels (D66):Dat is niet de vraag die ik heb gesteld. Ik heb de vraag aande orde gesteld die in het voorlopig verslag en in de me-morie van antwoord is behandeld: of de afschaffing vandeelgemeenten een aanslag op de kwaliteit van de lokaledemocratie betekent, omdat daarmee de afstand tussenburger en bestuur wordt vergroot. Dat is de probleemstel-ling die ik neerlegde. Ik leg geen andere probleemstellingneer.

De heer Koole (PvdA):Nee, maar ik stelde u een andere vraag: of u vindt dat dedeelgemeenten, zoals deze tot dusver functioneerden,niets hebben bijgedragen aan de democratische legitima-tie van het lokale bestuur en misschien ook slecht functi-oneerden, en of dit voor D66 misschien een reden is omvoor de afschaffing van de deelraden te zijn.

De heer Engels (D66):Ik zou het anders willen formuleren: wij hebben ...

De heer Koole (PvdA):Ik zou graag willen dat u mijn vraag beantwoordde.

De heer Engels (D66):Als u het niet erg vindt, ga ik over mijn eigen antwoorden.Mijn fractie heeft zich de vraag gesteld of het argumentdat de afschaffing van deelgemeenten een aantasting isvan de democratie, valide is. Daar gaat het ons om, daar-over heb ik een redenering opgebouwd. Wij vinden dathet argument van democratische achteruitgang in iedergeval niet kan worden gebruikt als het wordt opgehangenaan het format van de fysieke afstand tussen burger enbestuur. En ik wil u best zeggen dat ik, noch in het rapportvan de commissie-Van den Berg uit 2006 zonder empi-risch onderzoek en alleen over Rotterdam, noch in versla-gen van stadsgesprekken, aanknopingspunten of aanwij-zingen heb gevonden die voor mij tot een andere conclu-sie zouden leiden. Dat betekent dat ik bij mijn opvattingblijf dat, vanuit de burgers geredeneerd, deelgemeentenmet deelraden geen preferent format zijn waarin dezenactief willen deelnemen aan het bestuur van de gemeen-te.

De voorzitter:Ik stel voor dat u uw betoog afrondt.

De heer Engels (D66):Ook na deze gedachtewisseling met de heer Koole kanik dus zeggen dat ik de minister kan blijven volgen, alshij in de memorie van antwoord opmerkt dat de oplos-

sing voor het overbruggen van de afstand tussen burgeren bestuur geen kwestie is van formele structuren, maarvan een goede dienstverlening en serieuze participatie-mogelijkheden. Met andere woorden, kleinschaligheid alszodanig is absoluut geen waarborg voor de kwaliteit enhet democratische gehalte van het lokale bestuur. Ook decommissie-Van den Berg heeft vastgesteld dat de schaalvan de deelgemeenten niet correspondeert met de schaalwaarop burgers hun woonomgeving beleven. Om die re-den zie ik dan ook niet hoe de opheffing van deelgemeen-ten zou kunnen bijdragen aan een achteruitgang van delokale democratie. Sterker nog, er zijn geen aanwijzingendat deelgemeenten in staat zijn gebleken om burgers aante spreken op een schaal en manier die er voor hen toedoet. Zij willen veel actiever meedenken en meedoen bijzaken die hun leefomgeving raken.

Men zou zelfs kunnen beredeneren dat de opheffingvan de deelgemeenten de lokale democratie versterkt. In-stitutioneel gezien blijft een rechtstreeks gekozen raad im-mers aan het hoofd van de gemeente staan. Het staat hetgemeentebestuur vervolgens vrij om dit representatievemodel uit een oogpunt van democratische kwaliteit aan tevullen en te verfijnen met vormen van interactief en par-ticipatief bestuur, zonder daarmee de formele eindverant-woordelijkheid van de raad aan te tasten. Ik vraag de mi-nister om nog eens te reflecteren op de vraag of de lokaledemocratie door dit wetsvoorstel wordt aangetast.

Voorzitter. Ik kom tot een afronding, wat u zal opluch-ten. Uit mijn bijdrage kan worden geconcludeerd dat deD66-fractie geneigd is om de afschaffing van de deelge-meenten te steunen, op grond van de vaststelling dat de-ze zich bij de huidige stand van de bestuurlijke organisa-tie te zeer tot een feitelijke bestuurslaag hebben ontwik-keld. Zij vormen inmiddels een te grote inbreuk op de be-stuurlijke hoofdstructuur, dragen bij aan bestuurlijke druk-te en daarmee aan gebrek aan slagvaardigheid, en sluitenniet aan bij de behoefte van burgers om op een modernewijze te participeren in het bestuur. Tegenwerpingen alsdat daarmee de lokale autonomie en de lokale democra-tie zouden worden aangetast, hebben ons tot dusver nietweten te overtuigen. Het staatsrechtelijke beginsel van delokale autonomie is geen exclusief rechtsbeginsel ten op-zichte van andere constitutionele principes. Burgers zienin de langs de lijnen van de partijendemocratie vormge-geven deelgemeenten geen democratische meerwaardevoor hun behoefte aan interactief bestuur.

Ik wacht met belangstelling op het antwoord van de mi-nister, en op de vragen van mijn goede collega's.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Ook in zijn conclusie zegt de heer Engels dat deelgemeen-ten niet zouden bijdragen aan de slagvaardigheid van hetbestuur en niet tegemoetkomen aan de behoeften van deburger aan een democratische vertegenwoordiging. Daar-bij baseert hij zich op één oud rapport, terwijl de regeringjuist in al haar antwoorden heeft aangegeven dat er geenprobleemanalyse zoals gemaakt door de heer Engels tengrondslag ligt aan dit wetsvoorstel. Er is geen analyse ge-maakt van het functioneren van de deelgemeenten. Ik zougraag willen dat de heer Engels aangeeft dat hetgeen hijdaarover zegt, zijn opvatting is in plaats van een feitelij-ke waarneming. Als hij het wel een feitelijke waarnemingnoemt, krijg ik graag wat betere bronnen dan één oud on-derzoek.

Engels


De heer Engels (D66):Om een misverstand uit de wereld te helpen: ik heb hetrapport van de commissie-Van den Berg twee keer aan-gehaald en zeker niet als enige bron. Mevrouw De Boermist steeds het punt dat ik probeer te maken, om vanuiteen constitutioneel raamwerk, althans vanuit mijn per-spectief, consistent te redeneren en te analyseren hoe jetegen het voorstel moet aankijken. Ik heb dat gedaan opbasis van drie belangrijke beginselen van lokaal bestuur,namelijk decentralisatie, autonomie en democratie. Datis dus geen probleemanalyse op grond van empirisch on-derzoek. Daartoe ben ik ook helemaal niet gekwalificeerd.Ik heb heel duidelijk de opvattingen van mijn fractie weer-gegeven en heb die vervolgens geplaatst en beredeneerdvanuit de constitutionele context. Dat heb ik gedaan; nietmeer en niet minder.

De heer Koole (PvdA):Ik stel een vervolgvraag. De heer Engels zegt dat hij ditdoet vanuit een formeel-constitutionele benadering. Hijtrekt aan het eind echter wel empirische conclusies. Hijzegt dat er een ontwikkeling gaande is geweest naar eenfeitelijke bestuurslaag. Hij zegt daarbij woordelijk dat ditbijdraagt aan een minder slagvaardig bestuur. Maar datweet hij helemaal niet. Dat is niet onderzocht. Daarvoorheeft hij geen enkele aanwijzing, tenzij hij zegt dat een ex-tra bestuurslaag altijd bijdraagt aan een minder slagvaar-dig bestuur. Dat is natuurlijk een non sequitur.

De heer Engels (D66):Er zijn buitengewoon veel onderzoeken gedaan naar deslagvaardigheid en het democratisch gehalte van be-stuursvormen die afwijken van de bestuurlijke hoofd-structuur. Daaruit komt steeds naar voren dat hoe meerbestuurlijke gremia je plaatst binnen het huis van Thor-becke en hoe meer bestuurders en ambtsdragers daarbijbetrokken zijn, des temeer dit de slagvaardigheid van hetopenbaar bestuur aantast omdat je over meerdere schij-ven moet werken. Er zijn dus zeker aanwijzingen te vin-den, ook in de analyse van het kabinet, dat er alleen al omdie kwantitatieve reden sprake is van bestuurlijke druk-te. Je kunt dat verschillend waarderen; dat ben ik overi-gens wel met de heer Koole eens. Wij waarderen dat nietals positief, vanuit de gedachte dat wij heel graag nu ein-delijk eens een start willen maken in deze kabinetsperio-de, ook al staan wij dan aan de andere kant, met de mo-dernisering en herinrichting van het binnenlands bestuur,met name het decentraal bestuur. Als wij steeds defensie-ve reflexen vertonen om bestaande institutionele verhou-dingen niet te willen aanpassen, komen wij daarmee nietverder. Het is ook mede in het licht – ik heb dat verbandgelegd – dat deze deeloplossing wat ons betreft toch ookin die sleutel moet worden gezet en dat er dus echt eenbegin moet worden gemaakt om terug te keren naar datmodel.

De heer Schouwenaar (VVD):Voorzitter. Het voorstel tot opheffen van de deelgemeen-ten is door mijn fractie positief ontvangen. Bij de schrif-telijke behandeling hebben wij enkele vragen gesteld. Ikdank de minister voor de beantwoording daarvan. Op eenaantal punten zijn wij tevreden; op enkele andere puntenkom ik straks terug. Mijn fractie heeft twijfel, met nameover de effectiviteit van dit wetsvoorstel.

Het wetsvoorstel is gesteld in algemene bewoordin-gen maar in werkelijkheid gaat het over Amsterdam enRotterdam, want alleen deze twee steden hebben deelge-meenten ingesteld. Dat maakt de kwestie enerzijds wateenvoudiger als het gaat om deelgemeenten, maar an-derzijds worden in de stukken ook alternatieven genoemdvoor de op te heffen deelgemeenten, gebiedscommissies,bestuurscommissies, functionele commissies en wijkra-den. Daarvan hebben wij een grote verscheidenheid ingemeenteland.

Als het over Amsterdam en Rotterdam gaat, past onsrespect, want wij hebben het over de twee grootste ge-meenten van ons land, belangrijk op alle terreinen vanoverheidsbemoeienis. Zij beschikken over een enorm po-tentieel. Dit wetsvoorstel berust niet op een vermeenddisfunctioneren van de deelgemeenten. In de stukkenwordt waardering uitgesproken voor al het werk dat in dedeelgemeenten is verzet. Mijn fractie sluit zich daarbij vanharte aan.

Waarom dan toch het voorstel tot opheffing van dedeelgemeenten? Kort gezegd: omdat ze naar de opvattingvan mijn fractie zijn uitgegroeid tot een vrijwel completebestuurslaag met een politiek bestuur, een duaal stelsel,een eigen budget en een fors takenpakket. Dit acht mijnfractie in strijd met de eenheid van het gemeentebestuuren in strijd met het primaat van de drie gemeentelijke or-ganen raad, college en burgemeester. Kort gezegd: geentwee kapiteins op een schip. Dat leidt tot een toenamevan het interbestuurlijke verkeer met alle knelpunten enproblemen van dien. Als oplossing wordt in het wetsvoor-stel voorgesteld om de deelgemeenten op te heffen en zete vervangen door iets lichtere varianten: niet meer tweekapiteins op een schip, maar een kapitein en een stuur-man. Mijn fractie pleit er niet voor om dan maar het heleschip aan de ketting te leggen. Integendeel: navigare ne-cesse est. De dienstverlening in de wijken moet blijven,gedeconcentreerd of gedecentraliseerd, dicht bij de men-sen. Alleen de politiek-bestuurlijke top zou wat ons betreftkunnen worden opgeheven.

Tegen dit wetsvoorstel zijn verschillende bezwaren in-gebracht; bezwaren met betrekking tot autonomie, demo-cratie, uitvoerbaarheid en betrokkenheid. Voor deze be-zwaren heeft mijn fractie begrip, maar zij meent dat hetwetsvoorstel in voldoende mate tegemoet komt aan degeopperde bezwaren. Kort wil ik deze bezwaren langslo-pen en aangeven hoe mijn fractie hier tegenaan kijkt.

Een eerste bezwaar is dat het een inbreuk betekent opde autonomie van de gemeenten; we zouden de hele zaakgewoon aan de gemeenten moeten overlaten. Op zich ge-nomen is deze stelling juist. De gemeentelijke autonomieheeft echter ook haar grenzen. Het Rijk bepaalt de struc-tuur en de gemeenten vullen hun ruimte in. Dat is wathier gebeurt. Het Rijk bepaalt de hoofdstructuur op drielagen en niet op vier. De wetgever heeft bij wet de deel-gemeenten mogelijk gemaakt en hij mag dat ook weer te-rugnemen. Het is niet "eens gegeven blijft gegeven". Hetis geen recht van placet. Het is een permanente verant-woordelijkheid van de wetgever voor de hoofdstructuur.Die impliceert het recht om in te grijpen.

Een tweede bezwaar is dat het wetsvoorstel ten kostegaat van de democratie. Echter, de gemeenteraad is enblijft de baas dus er is en blijft een stevige democratischelegitimatie. Dit bezwaar zou alleen dan juist zijn wanneerdemocratie hetzelfde was als zo veel mogelijk verkiezin-gen. Die stelling zou mijn fractie niet voor haar rekeningwillen nemen.

Schouwenaar


Tijdens het kennismakingsgesprek van de commis-sie BZK met minister Plasterk gaf de minister een tref-fend voorbeeld. Een inwoner van Amsterdam heeft te ma-ken met zes gekozen overheden. Periodiek neemt hij ofzij deel aan zes verkiezingen: voor de deelgemeente, degemeente, de provincie, het waterschap, Europa en deTweede Kamer. Ik heb het de minister horen zeggen en ikzeg het hem na. Ik geef toe dat dit plagiaat is, maar ook ikmoet met mijn tijd meegaan! Ik hoop dat de minister mijdat niet kwalijk neemt.

Het lijkt mijn fractie allemaal wat te veel van het goede.Ik noem het zo omdat op al die niveaus wel goed werk ge-daan wordt. Tegelijkertijd lezen we vaak het woord "ver-kiezingsmoe". Bij twee van de zes verkiezingen zoeken wijde combinatie met andere verkiezingen, anders zou deopkomst wel erg laag uitvallen. Wij vinden dus dat er weleen van deze verkiezingen gemist kan worden, in casu dievoor de deelgemeenten. Daarmee wordt de democratieniet nodeloos geweld aangedaan.

Een derde tegenwerping is dat in Amsterdam en Rot-terdam de leden van het college meer armslag moetenhouden voor hun grootstedelijke taken ofwel hun metro-pooltaken. Mijn fractie vindt dat dit toch vooral een zaakis van de gemeentelijke organisatie, portefeuilleverdelingen agendering. Ook ambtelijke voorbereiding en ambte-lijke uitvoering kunnen veel bijdragen aan de benodigdearmslag. Strikt rekenkundig bezien kan een bestuurderbezwaarlijk claimen dat hij of zij door meer dan een gelijk-waardige fulltimer vervangen moet worden, dus a fortioriniet door tientallen deelgemeentebestuurders.

Een vierde bezwaar luidt dat de betrokkenheid minderzou worden. Mijn fractie acht dit risico wel aanwezig maarniet uniek voor deelgemeenten. De betrokkenheid, de po-sitieve relatie tussen bestuur en inwoners, wordt bepaalddoor een goede dienstverlening en door de mogelijkhe-den tot participatie. In de memorie van antwoord wordtdit nog eens benadrukt. Mijn fractie is het hiermee eens.Dienstverlening en participatie kunnen in een bestuurs-commissie echter even goed of even slecht tot hun rechtkomen als in een deelgemeente. Mijn fractie beschouwthet bezwaar van een afnemende participatie dan ook nietals een argument om deelgemeenten in stand te houden,maar wel als een zeer belangrijk punt van aandacht, wantwe doen het uiteindelijk allemaal voor de inwoners. Wemoeten ons dus ook afvragen wat de inwoners vinden enhoe zij verder willen met hun deelgemeenten. In Rotter-dam is daarover het rapport BMR 14+ verschenen en inAmsterdam een rapport van de afdeling onderzoek en sta-tistiek. Grof samengevat komt het erop neer dat er weleen meerderheid is voor continuering van de dienstverle-ning maar geen meerderheid voor de politiek-bestuurlijketop. Dat wordt ook in de memorie van antwoord aange-geven: "Er is geen draagvlak voor behoud van de deelge-meenten in hun huidige vorm." Mijn fractie deelt die con-clusie.

Echter, mijn fractie twijfelt aan de effectiviteit van devoorliggende tekst van het wetsvoorstel. Weliswaar wor-den de deelgemeenten opgeheven en wordt ook de mo-gelijkheid om een substantieel takenpakket over te dragenvan de gemeente naar de deelgemeente geschrapt, maarhet is niet uitgesloten dat aan een bestuurscommissie exartikel 83 ook weer zo'n substantieel takenpakket wordtovergedragen. En dan hebben we toch weer een soortvan deelgemeenten. Ja, dat zou kunnen, zo zegt de Raadvan State. Dat is ook in de Tweede Kamer gezegd. Dat iseveneens in het voorlopig verslag van de Eerste Kamer

gezegd. Mijn fractie zegt het nu weer. Nee, zegt de minis-ter, het lijdt geen twijfel dat dit wetsvoorstel effectief zalzijn. Op bladzijden 2 en 12 van de memorie van antwoordschrijft de minister dit met een korte ei, maar op bladzijde7 schrijft hij het met een lange ij. Er is kennelijk dus tochenige ruimte voor twijfel!

Twee argumenten noemt de minister. Ten eerste: dedeelgemeenten en de overdracht van een substantieel ta-kenpakket bestaan niet meer. Artikel 87 is geschrapt. Tentweede: het takenpakket dat aan de nieuwe bestuurscom-missies kan worden overgedragen, wordt ernstig beperktdoor de wet in artikel 156, derde lid. Mijn fractie is hethiermee niet eens. Wat het eerste argument betreft: welis-waar zijn deelgemeenten en overdracht van een substan-tieel takenpakket straks opgeheven, maar artikel 156, eer-ste lid laat open dat de raad "bevoegdheden" overdraagtaan een bestuurscommissie. Dat laat heel veel ruimte.

Het tweede argument van de minister is dat die ruimteernstig wordt beperkt, omdat de bevoegdheid om veror-deningen te maken met straf of bestuursdwang niet over-draagbaar is. Er zijn dus niet veel taken meer over voorzo'n bestuurscommissie. Ook hier zijn wij het met de mi-nister oneens, want kwantitatief bezien valt het met dieernstige beperkingen wel mee en blijft er heel wat overaan taken voor een bestuurscommissie.

In Amsterdam kennen de deelgemeenten in totaal 320verordeningen. 70 daarvan zijn met straf of bestuurs-dwang. Maar dan blijven er voor de bestuurscommissienog 250 van de 320 over om te doen. Dat lijkt ons eenzeer fors takenpakket, geheel binnen de grenzen van ditwetsontwerp. Het gaat er nu niet om wie gelijk heeft. Dui-delijk is dat er verschil van mening mogelijk is. Daaromvragen wij aan de minister om dit meningsverschil op telossen en om duidelijkheid te scheppen. Bovendien is dui-delijkheid wenselijk omdat ontwikkelingen in gemeen-teland zich ook buiten de wet om kunnen voordoen, bij-voorbeeld bij burgemeestersbenoemingen, referenda ofbinnen gemeentelijke decentralisatie. Daarbij is telkenseen praktijk gegroeid buiten de wet om. Wil de ministertoezeggen dat hij de ontwikkelingen op de voet zal vol-gen? En wil hij toezeggen dat hij met een nieuw, aanvul-lend wetsvoorstel zal komen om uit te sluiten dat er tochweer een nieuwe bestuurslaag ontstaat op gemeentelijkniveau? Maar mijn fractie wil niet dat het voorliggendewetsvoorstel op zo'n reparatie wacht, want de gemeen-teraadsverkiezingen van 2014 komen snel dichterbij. Wekunnen ons geen uitstel veroorloven. Dus wat mijn frac-tie betreft: eerst aanvaarding van dit wetsvoorstel door deEerste Kamer en daarna een voorstel voor een reparatie-wet.

Kort samengevat: mijn fractie beschouwt dit wetsont-werp als een goede stap naar een effectiever en efficiën-ter bestuur. De bezwaren met betrekking tot democratie,autonomie, organisatie en betrokkenheid begrijpen wijgoed, maar wij achten ze niet van doorslaggevend ge-wicht. Over de effectiviteit van dit wetsontwerp hebbenwij grote twijfels. Er kan opnieuw een soort van deelge-meenten ontstaan in weerwil van dit wetsontwerp. Wijhopen dat de minister onze zorgen weg kan nemen.

De voorzitter:Dank u wel, mijnheer Schouwenaar. Het woord is aan me-vrouw De Boer. Wij blijven achter met de vraag of het pla-giaat de korte "ei" of de lange "ij" betrof.

De Boer


Mevrouw De Boer (GroenLinks):Voorzitter. Ik ben, waarschijnlijk als enige in dit huis, lidgeweest van de raad van een deelgemeente. Vier jaar wasik lid in Amsterdam Westerpark en na de fusie tot groterestadsdelen nog een jaar in Amsterdam-West. Ik heb in devoorbereiding van dit debat ook contact gehad met ande-re mensen die actief zijn in deelgemeenten, zowel in Am-sterdam als in Rotterdam. Zowel vanuit mijn eigen erva-ring als vanuit de verhalen van anderen, kan ik veel goedsvertellen over stadsdelen en deelgemeenten. Ik kan ver-tellen hoe door de politieke inzet van actieve bewonersde Staatsliedenbuurt veranderde van een verloederdeno-goarea, waar junks en hardcore krakers de dienst uit-maakten, in één van de meest gewilde buurten van Am-sterdam en het Westergasterrein veranderde van een ver-vuild fabrieksterrein in een prachtig cultuurpark. En ik kanvertellen hoe het de stadsdelen in Amsterdam-Noord enRotterdam-Zuid lukt om in hun deel van de stad, dat aande overkant van het water ligt en niet altijd op het net-vlies staat van de bestuurders en raadsleden in de Stope-ra en Coolsingel, interessante stedelijke ontwikkelingenop gang te brengen. Ik kan verhalen vertellen over de be-trokkenheid van de burgers bij de politiek, als het over deinrichting van hun plein gaat, over hun kinderboerderijen over hun welzijnsvoorzieningen. Ik kan vertellen overraadsleden die dan ook weten waar dat plein of die kin-derboerderij ligt, die de welzijnsvoorzieningen en de pro-blemen kennen die daarbinnen spelen. Kortom; ik kanvertellen over lokale politiek vanuit, en dichtbij de bewo-ners.

Natuurlijk kan ik ook zaken noemen waarvoor geldt dathet niet goed is gegaan in stadsdelen of deelgemeentenbijvoorbeeld de subsidiecultuur in Amsterdam Zuid-Oost.Maar dat alles schijnt niet relevant te zijn voor dit debat.Het wetsvoorstel om te komen tot het afschaffen van debevoegdheid om deelgemeenten in te stellen heeft, zoblijkt uit de antwoorden van de regering in de schriftelij-ke voorbereiding, namelijk helemaal niets te maken metde vraag of deelgemeenten wel of niet goed functione-ren en evenmin met de vraag of ze het bestuur wel of nietdichter bij de burger brengen. Het heeft ook niets te ma-ken met de vraag of de verdeling van taken en bevoegd-heden tussen centrale stad en deelgemeenten helder is.Evenmin heeft het te maken met de vraag of burgers enbedrijven nu wel of niet in verwarring zijn over waar zemet welk probleem terecht kunnen. Het heeft niets te ma-ken met de vraag of deelgemeenten geld kosten of juistgeld besparen en evenmin met de vraag of de slagkrachtwordt vergroot of niet. Ook heeft het niets te maken metde vraag of burgers zich vertegenwoordigd voelen of niet.Het is, kortom, niet de bedoeling van dit wetsvoorstel omproblemen op te lossen. Daaraan ligt dan ook geen pro-bleemanalyse ten grondslag.

Voor dat soort wetgeving hebben we een woord, name-lijk "symboolwetgeving". Het is wetgeving waarmee voor-al een politiek punt gemarkeerd moet worden; waarmeehet eigen gelijk behaald moet worden. Het is wel netjesdat dan ook onomwonden te stellen. Kan de minister nogeens klip-en-klaar bevestigen dat er aan dit wetsvoorstelgeen probleemanalyse ten grondslag ligt, dat het voor-stel niet bedoeld is om problemen op te lossen en dat wijhier derhalve te maken hebben met symboolwetgeving?Het symbool dat in dit wetsvoorstel is neergelegd is het

uitgangspunt: "meer dan twee bestuurslagen die ergensover gaan".

Het is om te beginnen nog maar de vraag of dit wets-voorstel aan dat uitgangspunt bijdraagt. In de eersteplaats is de vraag of er in het geval van deelgemeentenwel sprake is van twee bestuurslagen, of van een inter-ne verdeling van taken en bevoegdheden binnen één be-stuurslaag van het openbaar bestuur, namelijk de ge-meente. Ook is het de vraag of het gevolg van dit wets-voorstel niet juist zal zijn dat er juist meerdere bestuurlij-ke gremia over hetzelfde gaan: het complementaire be-stuur door deelgemeenten, waarbij of de deelgemeenteof de centrale stad binnen de gemeente ergens over gaat,wordt immers vervangen door de mogelijkheid van eengedelegeerd bestuur door territoriale commissies, waarbijnaast de commissie het centrale gemeentebestuur ergensover blijft gaan.

Bovendien zou het verminderen van het aantal be-stuurslagen naar ons oordeel geen doel op zichzelf moe-ten zijn, maar zou het moeten bijdragen aan een verdergelegen doel: het verbeteren van het openbaar bestuur inde praktijk. Is de minister dat met ons eens?

Daarnaast is een uitgangspunt niet meer dan dat: hetis een uitgangspunt. Uitgangspunten krijgen vorm in eensamenhangende visie, waarin verschillende uitgangspun-ten worden gewogen en waarin gewenste effecten wor-den geformuleerd. Maar blijkbaar acht het kabinet het nietnodig om dit wetsvoorstel af te stemmen op een dergelij-ke visie, terwijl die eraan zit te komen: over twee wekenkunnen we de kabinetsvisie op de bestuurlijke inrichtingvan Nederland verwachten. Dat vernamen we onlangs perbrief. Waarom kan die visie eigenlijk niet afgewacht wor-den, zodat we het onderhavige wetsvoorstel kunnen toet-sen aan de daarin geformuleerde doelstellingen en uit-gangspunten en we een en ander in samenhang kunnenbeoordelen?

Met betrekking tot het onderhavige wetsvoorstel zijner nog wel meer uitgangspunten relevant. Zo kennen wenaast het uitgangspunt van niet meer dan twee bestuurs-lagen ook een breed gedragen uitgangspunt dat taken enbevoegdheden van de overheid zo mogelijk worden uit-geoefend op het niveau dat het dichtst bij burgers staat.Een andere, hogere overheid zou eigenlijk alleen belastmoeten zijn met bevoegdheden die met het oog op deomvang en de aard van de taak en met het oog op de ei-sen van doelmatigheid en kostenbesparing, niet op eenlager niveau plaats kunnen vinden. Wie streeft naar par-ticiperend burgerschap, naar een effectieve civil socie-ty, waakt ervoor om de afstand tussen overheid en bur-ger te vergroten. Uiteindelijk gaat het erom dat in die on-derwerpen waarin het burgerbelang direct wordt geraakt,daadwerkelijk de opvattingen van burgers kunnen wor-den gehoord en meegenomen. Dit vraagt om een klein-schalige bestuurlijke organisatie. Daartegenover staat hettoenemende aantal complexe taken van gemeenten, diejuist een opschaling zouden rechtvaardigen. Het betrefteen opschaling die dit kabinet ook voorstaat. Volgens hetkabinet heeft de ideale gemeente een omvang van mini-maal 100.000 inwoners.

De voorzitter:De heer Engels wil een vraag stellen.

De heer Engels (D66):Ik heb in mijn betoog aandacht besteed aan de kwestiein hoeverre de fysieke afstand tussen burger en bestuur

De Boer


bepalend is voor een oordeel over de vraag of er spra-ke is van een goede of een minder goede democratie. Ikhoor nu in het betoog van mevrouw De Boer dat het in-derdaad goed zou zijn voor de lokale democratie dat be-stuurstaken zo dicht mogelijk bij burgers worden uitgeoe-fend. Kan mevrouw De Boer dan ook iets aangeven overde manier waarop een gemeentebestuur of een deel vaneen gemeentebestuur dat dicht bij burgers staat, invullingmoet geven aan verwachtingen van moderne en mondigeburgers, zodat ze die beleving ook herkennen?

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Ik denk in de eerste plaats dat het aan gemeenten zelf isom wat dat betreft een goede manier te vinden. Zij ken-nen hun gemeente het best en weten hoe ze een en andermoeten organiseren.

De heer Engels (D66):Excuses voorzitter, daarop moet ik toch even …

De voorzitter:Mevrouw De Boer moet haar antwoord kunnen geven. Ukunt daarna nog even reageren als u dat wilt.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Wij zijn van oordeel dat een en ander verschillende aspec-ten kent. Je hebt het aspect van je kunnen uiten. Je hebthet aspect van dienstverlening dichtbij, maar je hebt ookhet gesprek met gekozen volksvertegenwoordigers. Wijdenken dat het wat dat democratische aspect betreft vanbelang is om ervoor te zorgen dat die volksvertegenwoor-digers hun lokale omgeving kennen, dat ze de problemenkennen die daar spelen en dat ze benaderbaar zijn voorde rest van de bevolking. Daarin kunnen deelgemeenteneen belangrijke rol spelen. Je kunt het ook op een anderemanier organiseren, maar het kan eveneens op een heelgoede manier via deelgemeenten.

De heer Engels (D66):Voorzitter, excuses voor mijn eerdere haastige gang naarde microfoon.

Ik denk niet dat u kunt antwoorden dat gemeenten datzelf moeten uitmaken, want dan hoeven we zo'n debatniet te voeren. Maar u brengt ook het argument in van deaspecten die van belang zijn voor de meting van de kwa-liteit van de democratie. Dat moeten we hier dus ook kun-nen uitspreken tegenover elkaar.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Daarom zou ik dit debat ook graag voeren in die brederecontext van de bestuurlijke visie.

De voorzitter:Het lijkt mij goed dat de heer Engels zijn vraag "afmaakt".

De heer Engels (D66):Dan zijn we het met elkaar eens: we laten dat niet alleenaan de gemeenten over maar wij kunnen daar ook nogover spreken. U zei: naarmate volksvertegenwoordigersdichter bij burgers staan, kunnen ze eerder de belangenvan anderen herkennen en kunnen ze zich eerder herken-nen in de manier waarop volksvertegenwoordigers ope-reren. Wat betekent dat uit het oogpunt van medezeggen-schap van burgers, als we het over participatief bestuurhebben? Hoe moeten volksvertegenwoordigers die dichtbij burgers staan, omgaan met inbrengen en wensen van

burgers? Dat is mijn punt, in termen van medezeggen-schap. Het gaat mij niet om herkenbaarheid of dichtbij,maar de vraag is of wij ook macht uit handen geven, bij-voorbeeld als fracties.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Ik weet niet of ik uw vraag helemaal goed begrijp.

De voorzitter:Kunt u die kort op een andere wijze formuleren?

De heer Engels (D66):Is voor de bepaling van de waarde van de democratie pri-mair van belang of burgers zich herkennen in volksverte-genwoordigers, of is het in de huidige moderne samen-leving zo dat burgers zich niet alleen herkend willen we-ten maar dat ze ook invloed willen uitoefenen en dat ze te-vens van politici verwachten dat die inbreng op zijn minstserieus wordt genomen en dat die, als die zinnig is, wordtgehonoreerd? In het huidige politiek georganiseerde sys-teem, kunnen we wel zeggen "herkenbaar, dichtbij", maarwe zijn toch vaak aan het opleggen en aan het betuttelen.Dat spreekt burgers tegenwoordig niet aan. Dat is mijnpunt.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Nee, dat ben ik helemaal met u eens. Dat is ook onderdeelvan het daadwerkelijk kunnen participeren, het serieusgenomen worden, herkend worden en benaderbaar zijn.Ook daaraan leveren – dat is in elk geval zo in de praktijkdie ik ken – deelgemeenten een grote bijdrage.

De voorzitter:U vervolgt uw betoog.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Naar onze overtuiging kunnen deelgemeenten juist in eenbestuurlijk stelsel met grotere gemeenten – ik had het zo-juist over die gemeenten met 100.000 inwoners waar deminister naartoe wil – een essentiële rol spelen, door diedelen van het bestuur voor hun rekening te nemen waar-in actieve participatie van burgers essentieel is. De com-plexe taken op het niveau van de totale gemeente – groot-stedelijke projecten, bijstandsuitkeringen – kunnen dandoor de grotere gemeente worden uitgevoerd. En dannoem ik nog niet eens het meer strategische punt dat demogelijkheid om deelgemeenten in te stellen, de bereid-heid van gemeenten tot fusie zou kunnen vergroten; ver-gelijk dit maar met hoe het is gegaan bij Rozenburg enRotterdam. Maar helaas, we mogen blijkbaar niet afwe-gen welke rol deelgemeenten zouden kunnen spelen ineen nieuwe vormgeving van onze bestuurlijke inrichting.Dit wetsvoorstel moet erdoorheen voordat de bestuurlij-ke visie van het kabinet wordt besproken. Het eigen gelijkmoet worden behaald.

Dat het wetsvoorstel niet is bedoeld om problemenop te lossen maar om een politiek punt te maken, is nietde enige reden waarom het is te kenschetsen als sym-boolwetgeving. Het is ook symboolwetgeving, omdat dete verwachten effecten van de wet in de praktijk waar-schijnlijk minimaal zullen zijn. Deelgemeenten mogen nietmeer, maar territoriale bestuurscommissies met door debevolking gekozen leden en een aantal dagelijks bestuur-ders blijven wel mogelijk. Die zijn monistisch in plaatsvan dualistisch – vindt de minister dat niet een stap te-rug? – en hebben geen bevoegdheid om verordeningen

De Boer


met strafbepalingen vast te stellen; iets wat deelgemeen-ten nu slechts bij uitzondering doen.

Je zou dan natuurlijk kunnen stellen: als er in de prak-tijk niet zo veel verandert, is de invoering van deze wettoch niet zo erg? Met dat standpunt is de fractie vanGroenLinks het niet eens. In de eerste plaats omdat wet-geving gericht moet zijn op het oplossen van problemenin de samenleving. "Baat het niet, dan schaadt het niet"is onvoldoende grond voor wetgeving. Maar er is meeraan de hand. Het onderhavige wetsvoorstel staat op ge-spannen voet met de gemeentelijke autonomie, welke isverankerd in het Europees Handvest inzake lokale auto-nomie van de Raad van Europa. Ook de Raad van Statewees hier al op in zijn advies bij dit wetsvoorstel.

Voorzitter: Franken

De heer Schouwenaar (VVD):Voorzitter. In de woorden van mevrouw De Boer beluis-teren wij dat er geen ernstige problemen zijn en dat diedeelgemeenten dus rustig kunnen blijven bestaan. Maarvoor een overheidslaag, of eigenlijk iedere overheidsin-stelling, geldt toch niet dat deze bij een gebrek aan pro-blemen rustig kan blijven voortbestaan? Nee, die moet ie-dere keer opnieuw zijn nut en bestaansrecht bewijzen. Ismevrouw De Boer niet met mij van mening dat er ronddie deelgemeenten te veel discussie is om nog te kun-nen zeggen dat deze maar moeten voortbestaan? Ik denkdat zij te veel uitgaat van de gedachte "het moet voortbe-staan, tenzij". Zou er, juist bij de overheid, niet wat meerruimte moeten zijn voor "het moet níét voortbestaan, ten-zij"?

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Ik ben het met u eens dat er reden kan zijn om af en toestil staan bij de vraag of iets nog helemaal goed gaat, ofhet nog functioneert zoals we zouden willen, of we hetwillen veranderen. Maar dan moet je een probleemanaly-se maken, moet je bekijken of het goed functioneert, water wel goed gaat en wat niet. Het kabinet heeft dat in ditdossier tot nu toe gewoon geweigerd. Het heeft gezegd:het gaat er niet om of het al dan niet goed functioneert;wij vinden dat er niet meer dan twee bestuurslagen moe-ten zijn, that's it. Er ligt geen probleemanalyse.

De heer Schouwenaar (VVD):In de stukken staat een aantal serieuze bezwaren. Ookhebben verschillende sprekers hier al serieuze bezwarengeopperd, en ik denk dat andere sprekers dat hierna ookzullen doen.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Zoals?

De heer Schouwenaar (VVD):De heer Engels en ik hebben er een aantal genoemd; ikhoef ze niet te herhalen. Ik ben ervan overtuigd dat ernog meer zullen komen. Ik denk dat dit voldoende seri-eus is. Wat is het etiket "probleemanalyse" voor u eigen-lijk waard?

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Mij gaat het om het volgende. De problemen die wor-den benoemd, gaan over "wij vinden dit", of "wij zetten ervraagtekens bij of dit een juiste bestuurlijke inrichting is".Het gaat niet over de slagkracht van het bestuur en wat

daar wel of niet bij misgaat. Het gaat niet over wat stads-delen voor elkaar krijgen, of over de vraag of de inrichtingvan de openbare ruimte door stadsdelen beter gebeurtdan door de centrale stad. Als je het hebt over de vraagwat wel goed gaat en wat niet en of we te ver zijn door-geschoten, vind ik dat je dát centraal zou moeten stellen.Als de burgers te maken hebben met een wirwar van re-gels waar ze niet doorheen komen, zou je kunnen zeg-gen dat er reden is om daar iets aan te doen. Blijken doorde invoering van een stadsdeel als Amsterdam-Noord deNoordelijke IJ-oevers juist op een goede manier te wor-den ontwikkeld en zou dat anders niet zijn gebeurd, danis dat een argument om te kunnen zeggen: misschien ishet zo gek nog niet. Die weging moet je blijven maken, endie weging wordt in Amsterdam en Rotterdam voortdu-rend gemaakt. In Amsterdam werken de centrale stad ende stadsdelen samen aan het project "Eén stad, één opga-ve". Daarin wordt voortdurend afgestemd: wat laat menbij de deelgemeenten, wat doet de centrale stad, wat isde meest effectieve manier van besturen? Volgens onsmoet je hier op deze manier naar kijken. Wij moeten nietzomaar vanuit de rijksoverheid zeggen: wij vinden dat ereen bestuurslaag te veel is en het maakt niet uit hoe diein de praktijk werkt; en omdat wij dat vinden, gaan wij debevoegdheden inperken. Zo staan wij hierin.

De heer Engels (D66):Voorzitter. Mag ik uit het betoog van mevrouw De Boerconcluderen dat haar fractie eigenlijk van mening is dathet nu nog fungerende stelsel weinig problemen kent,ook op basis van eigen ervaringen daarmee?

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Wij zijn van oordeel dat het stelsel als zodanig geen pro-blemen kent. Natuurlijk zijn er problemen in sommigestadsdelen, maar wij achten die geen onderdeel van hetstelsel als zodanig. Volgens ons zijn Amsterdam en Rot-terdam overigens heel goed in staat om die problemen opte lossen en zetten zij daartoe voortdurend stappen.

De heer Engels (D66):Die conclusie trekt uw fractie op basis van eigen analy-ses? Dus niet op basis van de mogelijke empirische gege-vens, waar de heer Koole zo graag om vraagt?

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Ik zie dat zowel Amsterdam als Rotterdam voortdurendmonitort en evalueert, en dat daarop actie volgt. Ik neemdat waar en dat kunt u ook waarnemen. Ik heb geen aan-wijzingen gezien van dingen die misgaan. Ik heb die van-daag ook nog niet gehoord.

De heer Sörensen (PVV):Voorzitter. Ook ik heb een vraag aan mevrouw De Boer. Ishet feit dat er voortdurend wordt geëvalueerd, het feit datin alle vergaderingen, voor en na iedere verkiezing, hetbestaan van de deelraden ter sprake wordt gebracht, nietal een indicatie dat men met een probleem zit?

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Wat ons betreft niet. Ik denk dat het heel gezond is dateen stadsbestuur zijn interne functioneren voortdurendevalueert en monitort.

Ik had het over de gemeentelijke autonomie. Natuur-lijk kunnen er voor een wetgever gronden zijn om de ge-meentelijke autonomie aan te tasten, en om in te grijpen

De Boer


in de manier waarop lokale besturen hun interne bestuurorganiseren. Daarvoor moeten echter wel heel goedegronden zijn. De Raad van State spreekt over een nood-zaak. Noodzaak is in dit geval niet aangetoond; er wordenimmers geen bestaande problemen opgelost. Het imple-menteren van een bestuurlijk uitgangspunt, waarop ooknog wel het een en ander valt af te dingen, kan volgensons niet als noodzaak worden gezien. Bovendien is debevoegdheid om deelgemeenten in te stellen, niet voorniets in de wet opgenomen. Deze voorzag in een legitie-me behoefte van een aantal grote steden om hun internebestuur op een goede manier te regelen en een en anderook in overeenstemming met de wet te doen. Naar onsoordeel is het kabinet er tot op heden dan ook niet in ge-slaagd om duidelijk te maken dat de gronden die in 1992aanleiding waren tot het expliciet opnemen van de be-voegdheid in de wet, nu niet meer zouden gelden. Geziende expliciete opname in de wet, mist de suggestie dat erthans sprake zou zijn van een te ver doorgeschoten sys-teem, naar ons oordeel iedere grond. Integendeel; zowelAmsterdam als Rotterdam geven er blijk van dat zij huninterne bestuur op een goede manier kunnen regelen, deuitvoering hiervan kunnen monitoren en, waar nodig, deinterne organisatie en taakverdeling kunnen aanpassen.In Amsterdam is in 2010 het aantal stadsdelen nog ver-minderd naar zeven, en sindsdien werken stad en stads-delen samen aan het programma "Eén stad, één opgave".Ingrijpen in de gemeentelijke autonomie door, zonder datdaar grond voor is, een deel van het instrumentarium vande lokale overheid om het interne bestuur te regelen wegte nemen, kan worden gezien als een motie van wantrou-wen tegen Amsterdam en Rotterdam; blijkbaar doen zijhet niet goed.

De heer Engels (D66):Voorzitter. Omwille van het debat en de wetsgeschiedenisdie nu wordt gemaakt, het volgende. Mevrouw De Boerzegt dat met dit wetsvoorstel wordt ingegrepen in de lo-kale autonomie. Maar is dat nu echt het geval? Ik heb ge-probeerd aan te duiden dat de Grondwet de wetgever be-voegd maakt met betrekking tot de inrichting van het lo-kale bestuur, vanuit een uniform principe. Daar kun je hetmee eens zijn of niet, maar dat is het geldende stelsel. Indat geval kun je toch niet zeggen dat als de wetgever eenbevoegdheid aan gemeentebesturen heeft gegeven, daar-mee een autonome bevoegdheid is geschapen? Ik denkniet dat dit het geval is. Een autonome bevoegdheid isiets wat van origine bestaat, wat niet door de wetgever isteruggenomen en waarmee gemeentebesturen in hun ei-gen huishouding het initiatief kunnen nemen tot regelin-gen en bestuur. Mevrouw De Boer kan dus wel sprekenvan een ingreep van de wetgever – waar zij, geloof ik, te-gen is – maar uit staatsrechtelijk oogpunt kan dit volgensmij geen ingreep zijn in de lokale autonomie, want die be-staat op dit punt niet.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):In dat geval speelt natuurlijk de vraag wanneer iets vanoudsher een autonome bevoegdheid is, en wanneer ietsdat wordt als het in de wet is opgenomen. Ik zie het alsvolgt. Op het moment dat de bevoegdheid in de wet isopgenomen, is het een lokale bevoegdheid. Natuurlijk iseen wetgever bevoegd om daarop in te grijpen. Dat hebik ook gezegd. Ook de Raad van State heeft dat gezegd,maar het moet wel goed worden gemotiveerd. Naar ons

oordeel is "wij willen dit omdat wij het willen" de basisvan de huidige motivatie. Die vinden wij niet sterk.

De heer Engels (D66):Dat begrijp ik, maar nu zei u het anders. U zei dat daar-mee een lokale bevoegdheid is gegeven. Daar ben ik hethelemaal mee eens, maar die lokale bevoegdheid kan omgrondwettelijke redenen niet als autonomie worden aan-gemerkt. Dat is mijn punt. Het is echter wel een lokale be-voegdheid geworden, en deze kan worden teruggeno-men. Daar is nu discussie over, maar volgens mij kan ditin dit debat niet worden aangegrepen om te beweren datdaarmee wordt ingegrepen in de lokale autonomie. Dat ismijn punt; dat is geen argument.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):Dan verschillen wij daarover van mening, en verschilt uoverigens ook van mening met de Raad van State, die ditwetsvoorstel ook ziet als een aantasting van de lokale au-tonomie. Onze conclusie is: laat het toch vooral aan degemeenten zelf over, of zij al dan niet deelgemeenten wil-len instellen.

Ik rond af. Zoals gezegd, we hebben het vandaag nietover de vraag of deelgemeenten wel of niet goed func-tioneren. Ik ben er dan ook niet op uit om de minister ofmijn collega's ervan te overtuigen dat er overal deelge-meenten zouden moeten zijn. Daar hoeven wij ons name-lijk niet over uit te laten; dat kunnen de gemeenten heelgoed zelf. Ik hoop dat zowel de minister als alle partijenin de senaat zich de volgende vraag nog eens willen stel-len: is dit iets nu echt iets wat we vanuit het Rijk moetenregelen, of kunnen we dit aan de gemeenten overlaten? Ishet nodig om deze mogelijkheid uit te sluiten, of kunnenwe erop vertrouwen dat de door de burgers gekozen ge-meenteraadleden de interne organisatie van hun gemeen-te zo regelen dat zowel de aanpak van complexe proble-men als de burgerparticipatie optimaal tot hun recht ko-men?

Ook vraag ik de collega's om er nog eens bij stil testaan dat we hier te maken hebben met symboolwetge-ving, die niet is gestoeld op een deugdelijke analyse vanmogelijke problemen in de praktijk en zelfs niet echt debedoeling lijkt te hebben om problemen op te lossen. Bo-vendien is het symboolwetgeving met zeer beperkte prak-tische gevolgen. Wetgeving kortom, die het niet verdientde senaat te passeren.

De heer Kuiper (ChristenUnie):Voorzitter. Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstelmoest ik denken aan het boek Prediker uit de Bijbel, waar-in staat dat er een tijd is om te planten en een tijd om hetgeplante weer uit te rukken, en een tijd om te bouwen eneen tijd om weer af te breken. Er is een generatie geweestdie heeft gebouwd, nu is er een generatie die afbreekt.

Wij spreken vandaag over de afschaffing van de be-voegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten inte stellen. Die mogelijkheid heeft decennia lang bestaan –er is dus aan gebouwd – maar zij valt nu ten prooi aan debehoefte van dit kabinet om het mes te zetten in de om-vang van het lokale bestuur. Indertijd, toen er nog werdgebouwd, overheersten kwalitatieve argumenten: deel-raden brachten herkenbare, democratisch gelegitimeer-de bestuursactiviteit in grote stadsagglomeraties dichterbij de burger. Nu er wordt gebroken, overheersen kwan-

Kuiper


titatieve argumenten: er zijn te veel bestuurders, het zijnte dure hulpstructuren geworden en het kabinet wil "be-stuurlijke drukte" terugdringen. In zijn ogen is dit te berei-ken door het afschaffen van de deelgemeenten. Dat zijngeen krachtige argumenten. Wie uit is op spreiding vanbestuur, moet mensen inzetten. Dat is "all in the game".Maar dan is het wel wat pover om nu als groot bezwaaraan te voeren dat die mensen geld kosten en dat we ookmet minder toe kunnen. Het is overigens ook niet waardat wij in Nederland veel politieke ambtsdragers hebben.We zijn in dat opzicht nog altijd een vrij sober land. Zoalswe nog zullen zien wordt het werk er niet minder om enworden de lijnen tussen overheid en burger bij het ver-dwijnen van de deelraden alleen maar langer.

Voor de ChristenUnie is een zelfstandig lokaal bestuureen belangrijk uitgangspunt. Burgers en bestuurdersmoeten zo veel mogelijk de ruimte krijgen in zelfstandig-heid besluiten te nemen ten behoeve van de eigen ge-meenschap. Daartoe kan men ook de mogelijkheid reke-nen om deelgemeenten in te stellen. Uiteraard is het aangemeenten zelf of ze van deze mogelijkheid gebruik willenmaken. Maar er zijn situaties waarin het heel wijs en ver-standig is om deelgemeenten in te stellen, bijvoorbeeldwaar kleinere gemeenten worden opgeslokt door groteregemeenten – het voorbeeld van Rozenburg is genoemd –of waar de schaal van gemeenten zo groot wordt dat hetverstandig is, een nadere geleding in het lokaal bestuuraan te brengen. Een deelgemeente maakt vormen van lo-kale autonomie zichtbaar en versterkt deze ook. Het ar-gument dat er een vierde bestuurslaag is ontstaan en dateen hulpstructuur te belangrijk wordt gemaakt ten opzich-te van het hoofdschap gaat eigenlijk toch niet heel diep.Principieel is dit niet zo. Ik denk dat de hoofdstructuur ge-woon intact is. Feitelijk zijn er wel eens fricties. Er was neteen discussie over de empirie, maar dat blijft een openkwestie. Maar ook al zijn er wel eens fricties; die hebbennog nergens geleid tot onwerkbare situaties. Dus de pro-porties waarover wij spreken, zijn uiteindelijk heel gering.

Waarom zou de rijksoverheid een mogelijkheid die zijzelf schiep nu weer uit de wet moeten halen? Kunnen ge-meenten zelf hun bestuurlijke arrangement niet eigen-standig evalueren en aanpassen? In Amsterdam en inRotterdam gebeurt dit al. Volgens mijn fractie is het nietaan het Rijk om te bepalen hoe compact lokale overhedendienen te zijn.

Voorzitter. Een belangrijke toets voor het welslagen vandeze operatie is of de wet de door het kabinet genoem-de "bestuurlijke drukte" wel oplost. Blijft de noodzakelij-ke decentralisatie in het gemeentelijke bestuur niet on-ontkoombaar verbonden met de noodzaak van afstem-ming, vormen van overleg en vormen van gebiedsbe-stuur? Het vuil moet worden opgehaald, achterstandenmoeten worden aangepakt, krachtwijken verder ontwik-keld. Mijn fractie vreest dat hier mogelijk sprake is vaneen broekzak-vestzakgeval?

Kijkend naar de voorgeschiedenis van de Gemeenteweten de instelling van bestuurscommissies valt een belang-rijk motief op dat altijd heeft gegolden. De Gemeentewetvan 1964 gaf de mogelijkheid voor gemeenten om com-missies in te stellen die "ontlasting van de raad door ver-spreiding van bestuursmacht" mogelijk zouden kunnenmaken. Anders gezegd kon de centrale gemeenteraad be-paalde taken naar bestuurscommissies delegeren zodatdeze ondersteunend aan de gemeenteraad zouden func-tioneren. Omdat het in 1983 opgenomen artikel 4 Grond-wet zijn weerslag kreeg in artikel 87 Gemeentewet, kon-

den deze – territoriale – bestuurscommissies onder be-paalde voorwaarden als algemeen vertegenwoordigendeorganen worden aangemerkt. Zodra zij als zodanig wer-den aangemerkt, moesten zij rechtstreeks verkozen wor-den.

Bij de aanpassing van de Gemeentewet in 1994 werddit punt opnieuw onderstreept: indien een – territoriale –bestuurscommissie een "substantieel takenpakket" krijgt,zou ze verkozen moeten worden. Dat is een plausibele re-denering die een gemeente alle ruimte geeft te variërenin bestuursvormen. Alleen in Amsterdam en Rotterdamis van die ruimte gebruikgemaakt. Alleen de grotere ste-den hebben dus in de praktijk behoefte aan het instellenvan deelgemeenten. In dat licht is het kabinetsargumentover de "uit de hand gelopen hulpstructuur" niet erg over-tuigend. Het staat nog te bezien of dit uit de hand gelo-pen is. Nogmaals, wij beschikken over heel beperkte em-pirische gegevens daarover. Verder is de behoefte eraangeen algemeen verschijnsel. Wij hebben het hier alleenover Amsterdam en Rotterdam. Het hoofdschap van degemeenteraad is nergens werkelijk in gevaar gekomen.

Het kabinet geeft aan dat het functioneren van de deel-gemeenten in Amsterdam en Rotterdam op zich niet eenaanleiding vormde voor het voorliggende wetsvoorstel.Intussen wordt in beide steden nagedacht over een nieu-we invulling. Dat is hun vrijheid. Rotterdam en Amster-dam hebben allebei geen wet nodig om tot een herinrich-ting van hun binnengemeentelijk bestuur te komen. Maaromgekeerd is het wel jammer en een aantasting van die-zelfde vrijheid als gemeenten nooit meer deelgemeentenmogen instellen. Zelf ben ik een inwoner van het stads-deel Amsterdam-Noord. Ik was geen lid van een deelge-meenteraad maar ik was wel inwoner van een deelge-meente met een gemeenteraad in Noord. Het verdwijnenvan de deelgemeente zal leiden tot afnemende sensibili-teit voor wat er in de wijken gebeurt en zal de bestuurlij-ke afstand tot de centrale gemeenteraad vergroten. Dat isniet alleen een kwestie van fysieke afstand en nabijheid,maar ook een kwestie van psychologie en bereikbaarheidvan mensen.

De heer Sörensen (PVV):Net als de heer Kuiper woon ik in een deelgemeente en ikmoet hem zeggen dat ik het voor 100% oneens ben metzijn mening.

De heer Kuiper (ChristenUnie):Dit moet ik voor kennisgeving aannemen. Ik heb geen ar-gument gehoord.

De heer Sörensen (PVV):Ik zal het dadelijk in mijn betoog uitleggen.

De heer Kuiper (ChristenUnie):Goed.

Het stadsdeel waar ik woon telt 80.000 inwoners. Hetverdwijnen van de deelraad daar zal werkelijk een ver-schraling zijn van de bestuurlijke situatie. Het aantal van80.000 inwoners in Noord – inderdaad ook fysiek doorwater gescheiden van de stad zelf – is in omvang groterdan de gemeente Barneveld, de gemeente Nunspeet of degemeente Schagen. Het is een behoorlijk gebied, waarbijhet goed is dat er een eigen vorm van bestuur dicht bij is.

Kuiper


De heer Schouwenaar (VVD):Ik ken de gemeenten die de heer Kuiper als voorbeeldnoemt niet, maar wel enkele andere. Ik vraag mij af inhoeverre de verschraling die hij in het vooruitzicht steltkan worden gecompenseerd, goedgemaakt of opgevan-gen bijvoorbeeld door gebruik te maken van artikel 83?

De heer Kuiper (ChristenUnie):Mijn hoofdpunt is dat het de gemeenten zelf vrij moetstaan om de bestuursinrichting te kiezen die zij willen. Wijwillen graag dat de deelgemeente een mogelijkheid blijftom voor te kiezen door de gemeenten zelf. Amsterdamen Rotterdam zijn zelf aan het onderzoeken of zij tot an-dere vormen van gebiedsbestuur kunnen komen. Dat isook prima; dat is aan die gemeenten zelf. Het voordeelvan een deelgemeente is de aanwezigheid van een raad,van wethouders. Die mensen gaan de buurt in, zijn her-kenbaar. Zij zijn bij naam bekend bij de burgers. Er vindenspeciale activiteiten plaats in het stadsdeelkantoor. Dat iseen vorm van nabijheid die vruchtbaar is voor het stads-deel. Natuurlijk, er zijn altijd andere manieren te beden-ken, bijvoorbeeld via bestuurscommissies, maar die zul-len onzichtbaarder worden. De burger zal dat als een on-zichtbaar, sfinxachtig deel van het openbaar bestuur be-schouwen. Dat zal naar mijn mening leiden tot een gevoelvan grotere afstand tot het bestuur. De inwoners van Am-sterdam-Noord zullen kijken naar de centrale gemeente-raad en die is ver weg.

De heer Engels (D66):Is dat nu echt waar?

De heer Kuiper (ChristenUnie):Helemaal waar. Ik spreek niets dan de waarheid.

De heer Engels (D66):Dat geef ik de heer Kuiper graag toe, maar misschien zijner meer waarheden. Ik zal proberen uit te leggen wat ikbedoel. De heer Kuiper zei dat de herkenbaarheid en denabijheid belangrijk zijn en dat, wanneer dit niet wordtvormgegeven in een constructie als die van een deelge-meente, met een gekozen orgaan, dit tot verschraling zalleiden. Ik heb begrepen uit debatten die gevoerd zijn inRotterdam dat de burger daar zeer gecharmeerd was vande gedachte van bepaalde gremia waarvoor wel verkie-zingen kunnen worden gehouden, maar waarbij burgersop burgers zouden kunnen stemmen en niet op politie-ke partijen. De heer Kuiper zal mij hopelijk niet kwalijk ne-men dat ik hem, een beetje ondeugend, nu vraag of ditniet veel beter past in het concept dat hij regelmatig in al-lerlei debatten inbrengt, namelijk in hoeverre er binnende gemeenten sprake is van een politieke gemeenschapin termen van buurten, wijken, deelgemeenten en welkegremia dan ook. Daar wil ik graag iets meer over horen.

De heer Kuiper (ChristenUnie):Dat is een interessante vraag. Binnen grote stadsgemeen-ten zijn geledingen. Die kunnen zich organisch opbou-wen. Er wordt in de steden veel gedaan om een bepaaldwijkgevoel, een soort wijkcohesie tot stand te brengen.Dat is er wel degelijk. Ik geloof ook in de beweging diede heer Engels schetste in zijn bijdrage. Hij zei dat er vanburgers gevraagd wordt om actief bij te dragen aan dekwaliteit van hun leefomgeving. Dat zie ik gebeuren. Ookdaarvoor is het belangrijk dat de wisselwerking met het

plaatselijk openbaar bestuur goed loopt. Ook daarbij isnabijheid van bestuurders wel degelijk belangrijk.

De heer Engels noemt ook de mogelijkheid van gremiawaarbij burgers op burgers stemmen. Oké, dat erken ikook, maar het gaat mij erom dat de mogelijkheid blijft be-staan in de Gemeentewet om deelgemeenten in te stel-len; dat dit kan behoren tot het arrangement dat gekozenwordt.

Ik noemde net Rozenburg al. Die gemeente is opgeno-men in een groter conglomeraat, maar zij wil toch eeneigen identiteit – zo men wil: een gevoel van gemeen-schap – behouden en daar stelt zij ook prijs op. Dan is heteen heel elegante oplossing om daar de vorm van deel-gemeente voor te behouden. Mocht het zo zijn dat wij inde ontwikkeling verder gaan naar de opschaling van ge-meenten, dan zal het idee van lokale identiteit zich tel-kens opnieuw melden, zoals het zich altijd meldt in dis-cussies over gemeentelijke herindeling. Ook dan is dezevariant mogelijk waardevol. Daarom willen wij hem in dewet houden.

De heer Vliegenthart (SP):Collega Kuiper memoreert dat hij in Amsterdam-Noordwoont. Dat is een mooi stadsdeel, niet in de laatste plaatsomdat de SP in dat deelcollege zit. Ik hoorde van onzemensen daar dat Amsterdam-Noorderlingen – zoals zijzichzelf noemen – zich per definitie een vreemde eend inde Amsterdamse bijt voelen. Zelfs al zit de SP daar in hetcollege of had de ChristenUnie daarin gezeten, dan washet waarschijnlijk niet veel anders geweest. Mijn eerstevraag is of de deelraad nu echt een oplossing is voor hetprobleem van achterstelling of niet bereikbaar zijn. Graagkrijg ik een empirisch onderbouwd antwoord. Mijn twee-de vraag is de volgende. De heer Kuiper zegt dat Amster-dam-Noord uit 80.000 inwoners bestaat. Zijn de proble-men van Noord overal dezelfde? Zijn de problemen vanTuindorp Oostzaan dezelfde als in de Banne? Zijn de pro-blemen van Noord niet zo divers dat het stadsdeel al tegroot is om de echte wijkgerelateerde problemen op telossen, zeker omdat deelraden tegenwoordig op hoofd-lijnen vergaderen en niet over de individuele problemenvan wijken. Ik ben het met de heer Kuiper eens dat wijkenbelangrijk zijn. Mijn stelling is dat wij met de stadsdelenzoals wij die nu kennen dat probleem niet adresseren.

De heer Kuiper (ChristenUnie):Amsterdam-Noord heeft een heel eigen historie. Er zijndaar arbeiderswijken gekomen en er zijn veel migrantengekomen. Die fysieke afstand tot de stad heeft altijd ge-zorgd voor een eigen besef van identiteit. Het is goed datdaar een eigen vorm van bestuur bij is gekomen om die80.000 inwoners bestuurlijk bijeen te houden. Dat is goedgeweest voor Noord. De ontwikkeling die plaatsvindt aande noordelijke oever van het IJ is mede hieraan te dan-ken. Het is in feite een grotere gemeente in Nederland. Ikmaakte de vergelijking met Barneveld met 50.000 inwo-ners, overigens verspreid over een veel groter grondge-bied. Dus het is eigenlijk een stad op zichzelf. Als je daarde mogelijkheid weghaalt van de deelgemeente, is datjammer. De bestuurders zitten dan niet meer bovenop desituatie en dan zal die variëteit die de heer Vliegenthartschetst alleen nog maar toenemen. Uit wat ik om mijheen hoor – zoals ook de heer Vliegenthart dingen hoort –begrijp ik dat men dit een waardevolle vorm van bestuurvindt.

Kuiper


De heer Sörensen (PVV):Ik hoor mijn collega Kuiper zeggen dat het voor de ge-meente Rozenburg zo fantastisch is dat zij zelf heeft mo-gen beslissen of zij wel of niet een deelgemeente wildeworden. Dat is overigens met slechts één stem verschil inde gemeenteraad gebeurd en dat komt doordat twee lo-kale partijen elkaar het licht in de ogen niet gunnen. Dusals de een voorstemt, stemt de ander automatisch tegen.Was het niet veel beter geweest voor de gemeente Ro-zenburg als via een referendum aan de bevolking was ge-vraagd of ze misschien had willen kiezen voor aansluitingbij Westvoorne of Albrandswaard?

De heer Kuiper (ChristenUnie):Dat kan ik niet beoordelen. Er is kennelijk een besluit ge-nomen waarvan de uitkomst was dat Rozenburg een deel-gemeente binnen Rotterdam werd. Dat is via een demo-cratisch proces gegaan en daar heb ik verder geen oor-deel over.

De heer Sörensen (PVV):Was het volgens u niet veel democratischer geweest alsaan de bevolking was gevraagd of ze zich niet beter bijAlbrandswaard of Westvoorne, aanliggende gemeenten,kon aansluiten? Dit heeft de gemeente overigens ontzet-tend veel geld gekost.

De heer Kuiper (ChristenUnie):Ik weet het niet. Ik weet wel dat bij gemeentelijke herin-delingen de hamvraag altijd is wat de bevolking ervanvindt en of er draagvlak voor is. Dat is altijd een belangrij-ke vraag. Ik kan dat in dit geval niet beoordelen.

De heer Sörensen (PVV):Dus u vindt het referendum geen goed alternatief?

De heer Kuiper (ChristenUnie):Ik weet het niet. Ik kan alleen constateren dat er kenne-lijk een keer is besloten om voor Rozenburg een deelraadin te stellen. Ik heb gezegd dat ik me kan voorstellen datdit een oplossing is als er een beleving is van lokale iden-titeit, en die is er vaak bij herindelingen. Daarom willenwe deze mogelijkheid dus in de wet houden, als een mo-gelijkheid waarvoor kan worden gekozen. Het moet niet,maar het kan eventueel.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):Ik luister heel goed naar de inbreng van de heer Kuiper,met name naar de voordelen die hij opsomt van het be-houd van de deelgemeenten. Het lijkt er eigenlijk eenbeetje op dat hij ervan uitgaat dat er verder helemaalniets voor in de plaats kan komen. Inmiddels zijn er inRotterdam en Amsterdam alternatieven ontwikkeld dieook in de toekomstige situatie door de wet worden toege-staan. Ik ben heel benieuwd hoe de heer Kuiper de moge-lijk toekomstige situatie ziet in vergelijking met de huidi-ge. Wordt een aantal van zijn bezwaren niet weggenomendoor de nieuwe mogelijkheden?

De heer Kuiper (ChristenUnie):Ik weet natuurlijk heel wel dat er concreet wordt nage-dacht over alternatieven. Ik noem bestuurscommissies ofvormen van gebiedsbestuur als alternatief voor de deel-gemeenten. Ook daarvan kun je de voordelen natuurlijkheel groot maken. Er zijn wellicht ook heel grote voorde-len aan verbonden. Ik vind echter dat dit primair een keu-

ze moet zijn van de gemeenten zelf, zoals dit nu ook vormkrijgt in zowel Amsterdam als Rotterdam.

Voorzitter. Met dit wetsvoorstel wordt wat mijn fractiebetreft het lokale bestuur een instrument ontnomen ineen tijd waarin ook veel op gemeenten af komt. Het zorgtniet zonder meer voor minder bestuurlijke drukte, wanthet werk moet worden gedaan, ook straks in de bestuurs-commissies. Er blijft over dat het kabinet graag wil latenzien dat het ook kan snijden in de lasten van de overheidzelf, in een tijd waarin iedereen de broekriem moet aan-halen. Dat snijden gebeurt in dit geval evenwel bij de ge-meentelijke overheid, die daar wat ons betreft in princi-pe zelf over moet gaan. Een bezuiniging invullen voor eenandere bestuurslaag is te gemakkelijk en komt de rijks-overheid principieel niet toe. De argumentatie van het ka-binet omtrent dit wetsvoorstel vinden wij ontoereikendom te kunnen instemmen met het laten verdwijnen vandeze mogelijkheid voor lokaal bestuur uit de Gemeente-wet.

De heer De Lange (OSF):Voorzitter. Vandaag spreken we over wetsvoorstel 33017,waarmee wordt beoogd gemeenten hun huidige be-voegdheid te ontnemen om deelgemeenten in te stellen.Het is een volwaardig wetsvoorstel; er zal dus wel eenzwaarwegend probleem zijn, is dan de eerste reactie vanmijn fractie. Maar wat is dan dat probleem, hoe ernstigis het, en betekent implementatie van het voorliggendewetsvoorstel een oplossing van de gesignaleerde bezwa-ren? Het zijn eenvoudige en voor de hand liggende vra-gen, dus laten we maar eens kijken.

Waar gaat het om? De regering wenst een krachtige,kleine, dienstverlenende overheid met zo min mogelijkbestuurslagen, die bovendien goed op elkaar zijn afge-stemd. Welke zijn die bestuurslagen? De VVD-fractie teldeer drie. Er waren tijden dat die telling correct was. Echter,das war einmal, want naas

Deelgemeenten - Eerste Kamer...2013/01/29 · in Amsterdam en Rotterdam na aanneming van dit...

Documents

Transcript of Deelgemeenten - Eerste Kamer...2013/01/29 · in Amsterdam en Rotterdam na aanneming van dit...