DECENTRALISATIES IN DE ZORG EUROPAPROOF?€¦ · een sociale markteconomie met een groot...
33
DECENTRALISATIES IN DE ZORG EUROPAPROOF? Voorlichtingsbijeenkomst Laura Parret Houthoff Buruma Universiteit Utrecht 1 oktober 2015
Transcript of DECENTRALISATIES IN DE ZORG EUROPAPROOF?€¦ · een sociale markteconomie met een groot...
DECENTRALISATIES IN DE ZORG EUROPAPROOF?
Voorlichtingsbijeenkomst
Laura Parret
Houthoff Buruma
Universiteit Utrecht
1 oktober 2015
o Decentralisatie en Europa
o Bevoegdheden in de EU en sociaal Europa
o Interne markt
o De invloed van EU recht op de decentralisatie:
economische activiteiten
o Toezicht
2
OUTLINE
Waarom bemoeit Europa zich met de
decentralisatie van de zorg?
3
DE DECENTRALISATIE
o Decentralisatie in het sociale domein
o Jeugdwet
o Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015
o Participatiewet
o Wet langdurige zorg
o Nationale regelgeving zonder (op het eerste
gezicht) een duidelijk verband met Europa
4
DE DECENTRALISATIE
Basisbeginselen (art. 5 VEU):
o Attributiebeginsel (bevoegdheidstoebedeling)
o Subsidiariteitsbeginsel
o Evenredigheidsbeginsel
Typen bevoegdheden (art. 2-6 VWEU):
o Exclusief
o Gedeeld (probleem van ‘pre-emption’) o Coördinerend, ondersteunend of aanvullend
5
BEVOEGDHEDEN IN DE EU
o EU en lidstaten gedeelde bevoegdheid voor het
sociale beleid en volksgezondheid (art. 4 VWEU)
o EU is bevoegd om het optreden van de lidstaten te
ondersteunen, te coördineren of aan te vullen met
betrekking tot bescherming en verbetering
menselijke gezondheid (art. 6 VWEU)
o VWEU geeft expliciet aan op welk onderwerp de
EU bevoegd is, voor het overige zijn de lidstaten
bevoegd
6
BEVOEGDHEDEN IN DE EU
o EU en lidstaten gedeelde bevoegdheid voor het
sociale beleid en volksgezondheid (art. 4 VWEU)
o Uitwerking art. 151-164 VWEU:
o Integratieclausule – horizontaal karakter sociale
politiek
o Achtergrond = fundamentele meningsverschillen
over inrichting van sociale politiek
o Art. 151 laatste al. = sprekend: de werking van de
interne markt zal wel bevorderen dat de verschillen
minder groot worden..
7
BEVOEGDHEDEN IN DE EU
o Voorbeeld: Artikel 168 VWEU – Volksgezondheid
o EU mag wetgeving maken voor kwaliteits- en veiligheidseisen die worden gesteld aan geneesmiddelen en medische hulpmiddelen
o EU heeft geen concrete taak om gezondheidsbeleid te creëren (in andere sectoren heeft de EU een vergaande bevoegdheid, zoals landbouw)
o Lidstaten zijn exclusief bevoegd met betrekking tot de bepaling van hun gezondheidsbeleid, alsmede de organisatie en de verstrekking van gezondheidsdiensten en geneeskundige verzorging.
o Dus waarom is het Europees recht dan toch relevant voor de decentralisatie van de zorg?
8
BEVOEGDHEDEN IN DE EU
Level playing field op de markt
9
INTERNE MARKT
De Unie brengt een interne markt tot stand. Zij zet zich in voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.
De Unie bestrijdt sociale uitsluiting en discriminatie, en bevordert sociale rechtvaardigheid en bescherming, de gelijkheid van vrouwen en mannen, de solidariteit tussen generaties en de bescherming van de rechten van het kind.
(artikel 3, lid 3 VEU)
10
INTERNE MARKT – SOCIALE MARKTECONOMIE
o Sociale markteconomie
o Integratiebepalingen (intern en extern)
o Handvest:
o Zie art. 27-34 voor sociale rechten bv. Sociale bijstand
en bescherming van jongeren
o Toepassingsgebied (beperkt): uitlegging van
secundair EU recht en beoordeling maatregelen
lidstaten tov vrij verkeer
11
INTERNE MARKT – SOCIALE MARKTECONOMIE
o Interne markt: art. 3(3) VEU
o Vier vrijheden: art. 26(2) VWEU: marktfocus,
grensoverschrijdende aspecten
o Vrij verkeer van goederen
o Vrij verkeer van (economisch actieve) personen
o Vrij verkeer van diensten
o Vrij verkeer van kapitaal
12
INTERNE MARKT
Interne markt: ruimte zonder binnengrenzen
o Negatieve integratie Vrij verkeer verbodsbepalingen
o Maar niet voldoende!
o Wegnemen rechtmatige belemmeringen vrij verkeer
o Voorkoming en bestrijding van mededingingsverstoringen
o Harmonisatie d.m.v. aannemen nieuwe regels op EU niveau (het stellen van gemeenschappelijke normen) positieve integratie (hier minder het geval)
13
INTERNE MARKT
HvJ EU Duphar (1984), Kohll en Decker (1998): gezondheidszorg is een nationale bevoegdheid,
maar dat neemt niet weg dat bij de uitoefening
daarvan de interne markt regels (en ook de
mededingingsregels) in acht moet worden
genomen
14
INTERNE MARKT
o Uitzonderingen mogelijk op vrij verkeer en vrij veel
ruimte voor zorg in ruime zin (zie uitdrukkelijke
erkenning autonomie in verdragen zelf)
o Zeker wel bv.: toegang tot de markt voor
zorgaanbieders uit ander lidstaten (diensten)
o Bv. ook gelijke behandeling werknemers bepaalde
sociale voordelen
Zie vooral aanbodkant (op de markt) en behandeling
onderdanen andere lidstaten
15
INTERNE MARKT
o Decentralisatie en mededinging (samenwerking
door zorginstellingen en gemeenten)
o Decentralisatie en staatssteun
o Decentralisatie en Diensten van Algemeen
Economisch Belang(DAEB)
o Decentralisatie en aanbesteden
16
DE LINK MET DE INTERNE MARKT: ECONOMISCHE ACTIVITEITEN
Een onderneming is elke eenheid die een
economische activiteit uitoefent, ongeacht haar
rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt
gefinancierd
17
ECONOMISCHE ACTIVITEIT
Binnen de Unie verschillen zorgstelsels sterk van lidstaat tot lidstaat. Of en in welke mate verschillende zorgaanbieders met elkaar concurreren, wordt in ruime mate bepaald door deze specifieke nationale kenmerken. In sommige lidstaten zijn publieke ziekenhuizen een integrerend onderdeel van een nationaal gezondheidsstelsel en zijn deze bijna volledig gebaseerd op het solidariteitsbeginsel. Die ziekenhuizen worden rechtstreeks gefinancierd uit sociale premies en andere staatsmiddelen, en leveren hun diensten kosteloos aan de personen die zijn aangesloten, op basis van een universele dekking. Het Hof van Justitie en het Gerecht hebben bevestigd dat, waar dit soort structuur bestaat, de betrokken organisaties niet handelen als ondernemingen.
Waar die structuur bestaat, hebben zelfs activiteiten die op zich een economisch karakter kunnen hebben, maar die worden uitgevoerd alleen om een andere niet-economische dienst te kunnen verrichten, geen economisch karakter. Een organisatie die producten aankoopt, zelfs in grote hoeveelheden, om er diensten mee aan te bieden die geen economisch karakter hebben, handelt niet als onderneming op grond van het enkele feit dat zij koper is op een markt.
Mededeling DAEB (2012) en Ontwerpmededeling van de Commissie betreffende het begrip "staatssteun" in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (2014)
18
ECONOMISCHE ACTIVITEIT – GEZONDHEIDSZORG
In vele andere lidstaten bieden ziekenhuizen en andere zorgaanbieders hun diensten aan tegen betaling, hetzij rechtstreeks door patiënten, hetzij door hun verzekering. In die systemen speelt er een zekere mate van concurrentie tussen ziekenhuizen wat betreft het aanbieden van zorgdiensten. Waar dit het geval is, is het enkele feit dat een zorgdienst wordt verricht door een publiek ziekenhuis, niet voldoende om de activiteit als niet-economisch aan te merken.
Het Hof van Justitie en het Gerecht hebben ook duidelijk gemaakt dat zorgdiensten die onafhankelijke dokters en andere particuliere zorgaanbieders tegen vergoeding voor eigen risico verrichten, als een economische activiteit dienen te worden aangemerkt. Dezelfde beginselen zouden gelden ten aanzien van zelfstandige apotheken.
Mededeling DAEB (2012) en Ontwerpmededeling van de Commissie betreffende het begrip "staatssteun" in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (2014)
19
ECONOMISCHE ACTIVITEIT - GEZONDHEIDSZORG
Of socialezekerheidsregelingen als economische activiteit moeten worden aangemerkt, hangt af van de wijze waarop deze zijn opgezet en gestructureerd. In wezen maakt de rechtspraak een onderscheid tussen regelingen die op het solidariteitsbeginsel zijn gebaseerd, en regelingen met een economisch karakter.
Daarbij hanteren het Hof van Justitie en het Gerecht een reeks criteria om te bepalen of een socialezekerheidsregeling op het solidariteitsbeginsel is gebaseerd (en dus geen economische activiteit inhoudt):
(a) berust de regeling op een systeem van verplichte aansluiting?
(b) vervult de regeling een functie van uitsluitend sociale aard?
(c) mist de regeling ieder winstoogmerk?
(d) zijn de betaalde uitkeringen niet afhankelijk van het bedrag van de premies?
(e) is het bedrag van de betaalde prestaties niet noodzakelijkerwijze evenredig aan de beroepsinkomsten van de verzekerde? en
(f) staat de regeling onder overheidstoezicht?
Mededeling DAEB (2012) en Ontwerpmededeling van de Commissie betreffende het begrip "staatssteun" in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (2014)
20
ECONOMISCHE ACTIVITEIT – SOCIALE ZEKERHEID
Dergelijke op het solidariteitsbeginsel gebaseerde regelingen dienen te worden onderscheiden van regelingen met een economisch karakter. Anders dan op het solidariteitsbeginsel gebaseerde regelingen worden regelingen met een economisch karakter vaak gekenmerkt door:
(a) het feit dat deelneming facultatief is;
(b) het kapitalisatiebeginsel (de uitkeringen hangen enkel af van de betaalde premies en de financiële resultaten van de regeling);
(c) het winstgerichte karakter ervan, en
(d) het feit dat de uitkeringen een aanvulling zijn op die van een basisstelsel.
In sommige regelingen worden kenmerken van beide categorieën gecombineerd. In dat geval hangt de classificatie van de regeling af van een beoordeling van de verschillende elementen en hun relatieve belang.
Mededeling DAEB (2012) en Ontwerpmededeling van de Commissie betreffende het begrip "staatssteun" in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (2014)
21
ECONOMISCHE ACTIVITEIT – SOCIALE ZEKERHEID
o Vanuit marktgedachte en impact interne markt
bepalend voor toepassingsgebied
o Geen EU definitie en erg casuïstisch
o Gemeenschappelijk begrip voor
mededingingsrecht in ruime zin
22
ECONOMISCHE ACTIVITEIT
Europees niveau:
o Het verbod op restrictieve afspraken en praktijken (art. 101 VWEU): voorbeelden
o Het verbod op het maken van misbruik van een machtspositie (art. 102 VWEU): voorbeelden
o De concentratiecontrole voor ondernemingen (Verordening 139/2004)
Nationaal niveau:
o Mededingingswet
o Sectorspecifieke regelgeving
o (Wet Markt en Overheid)
23
DECENTRALISATIE EN MEDEDINGING
o Art. 101 VWEU en 6 MW gelijke inhoud
(kartelverbod)
o Verbod (alleen als economische activiteiten)
o Kan best veel als er geen ernstige en merkbare
beperking
o Attent zijn op tekenen van overtredingen waar men
geen partij is (zie bv bij aanbestedingen)
24
MEDEDINGING
De definitie van staatssteun bestaat uit de
volgende cumulatieve voorwaarden:
1. economisch voordeel;
2. aan een of meerdere ondernemingen (selectiviteit);
3. steunmaatregel van de staat of bekostigd met
staatsmiddelen;
4. potentiële vervalsing van de mededinging;
5. potentiële belemmering handelsverkeer tussen lidstaten.
25
DECENTRALISATIE EN STAATSSTEUN
o DAEB dienen een publiek belang en overheidsoptreden is noodzakelijk, omdat deze diensten anders niet door de markt naar maatschappelijk aanvaardbare voorwaarden worden verricht
o Artikel 106(2) VWEU en Altmark arrest (C-280/00)
o Het DAEB pakket:
o Een mededeling;
o Een DAEB de-minimisverordening (500.000 Euro);
o Een Vrijstellingsbesluit (o.a. aanbod van medische zorg door ziekenhuizen, gezondheidszorg en langdurige zorg, kinderopvang, toegang tot de arbeidsmarkt en herintreding, sociale huisvesting, en zorg voor en sociale inclusie van kwetsbare groepen), maar geen overcompensatie, en;
o Een Kaderregeling.
26
DECENTRALISATIE EN DAEB
o Interne markt – regels in ruime zin
o Vrij verkeer
o Mededinging: economische activiteiten
o Bewustwording – Compliance
(verantwoordelijkheid overheid)
27
TUSSENCONCLUSIE
Complexe handhaving – en
toezichtstructuur
28
TOEZICHT
o Parallelle handhaving en volle toepassing van art. 101 en 102 VWEU
o Europese Commissie (art. 4 Verordening (EG) Nr. 1/2003),
o nationale mededingingsautoriteiten (ACM) (art. 5), en
o nationaal rechtelijke instanties (art. 6).
o Ieder (autoriteiten of rechters) met eigen instrumentarium qua procedure en sancties in nationaal recht begrensd door Europees recht
29
TOEZICHT – MEDEDINGING
o Nationaal niveau: Mededingingswet en Wet marktordening gezondheidszorg
o ACM , Nza en de rechtelijke macht
o ACM publiceerde diverse documenten:
o Leidraad informatie uitwisselen over afbouw capaciteit in de langdurige zorg, maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp binnen de mededingingswet
o Uitgangspunten toezicht op zorgaanbieders in eerste lijn
o Samenwerking in het belang van patiënten en verzekerden stimuleren (vb. overleg over ontwikkelingen in de zorg in een regio of stad)
o Samenwerking die schadelijk is voorkomen (vb. collectief onderhandelen om hogere prijs af te dwingen)
30
TOEZICHT – MEDEDINGING
Aanvullende en onderscheidende taken:
o Europese Commissie: toetsing van de verenigbaarheid (laatste woord) en ambtshalve onderzoek;
o Nationale rechters: individuele rechtsbescherming, handhaving standstill bepaling en rol bij terugvordering.
“Terwijl de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie valt, die daarbij onder toezicht staat van de rechters van de Unie, zien de nationale rechterlijke instanties toe – totdat de Commissie haar eindbeslissing heeft vastgesteld – op de vrijwaring van de rechten van de justitiabelen in geval van een eventuele schending door de overheidsinstanties van het verbod waarin artikel 108, lid 3, VWEU voorziet.” (zie de arresten C-261/01 en C-262/01 van Calster e.a.; C-368/04 Transalpine Ölleitung in Österreich; C-284/12 Deutsche
Lufthansa)
31
TOEZICHT – STAATSSTEUN
o Staatssteunverbod en handhaving (art. 107 en 108 VWEU):
o Handhaving Europese Commissie en nationale rechter, geen rol voor mededingingsautoriteit (ACM)
o Exclusieve bevoegdheid Commissie voor verenigbaarheid
o Rechter: Is er steun? Is die mogelijk vrijgesteld? Had die aangemeld moeten worden?
o Rechter: eigen instrumentarium maar begrensd door Europees recht en effectiviteit
o Self assessment door overheden!
32
TOEZICHT – STAATSSTEUN
