DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE en Foederer...1.3 GEVOLGEN VAN ICT VOOR FACTOREN VAN...

DE BELASTINGDIENST:ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE

PROF. DR. V.J.J.M. BEKKERS

MR. DRS. B. FOEDERER

ONDERZOEKSPROGRAMMA INTERNET EN OPENBAAR BESTUUR 2001

TEN GELEIDE

Het Internet relativeert de betekenis van afstand en plaats, hetgeen ingrijpende gevolgenheeft voor het functioneren van het openbaar bestuur. Afstand en plaats zijn belangrijkeontwerpvariabelen voor de inrichting van de overheid, het verloop van beleidsprocessen,en voor de dienstverlening aan de burger.In het kader van het onderzoeksprogramma ‘Internet en openbaar bestuur’ is door deBelastingdienst de vraag gesteld, of de door het Internet gerealiseerde relativering vanafstand ook gevolgen heeft voor de externe en interne ‘compliance’ c.q. betrokkenheidvan belastingplichtigen resp. de eigen medewerkers. Voor de beantwoording van dezevraag zijn twee wegen bewandeld. Ten eerste is een literatuurstudie verricht die uit twee delen bestond. Het eerste deel richt-te zich op de vraag, of bepaalde met de afstand tussen belastingplichtigen en deBelastingdienst samenhangende factoren door het Internet aan verandering onderhevigzijn. Ten tweede werd in kaart gebracht welke betekenis werken-op-afstand c.q. telewer-ken heeft voor de betrokkenheid van de medewerker bij de organisatie.De tweede weg die werd bewandeld, kreeg de vorm van een drietal essays. Deze essayshadden eveneens het begrip afstand tot doel, maar trachtten uit een bestuurskundige,organisatiekundige en filofisch-ethisch optiek een aantal reflecties voor het voetlicht tebrengen.In dit deelproject speelde afstand geen rol. Het was het resultaat van een fysieke en virtu-ele coproductie tussen verschillende personen die op verschillende locaties hun steentjebijdroegen aan het project. Bram Foederer, Paul Frissen en Dorieke van der Haar partici-peerden van de zijde van de Katholieke Universiteit Brabant, terwijl van de zijde van deBelastingdienst Paul Strijp bij het project betrokken was. Hun inbreng en betrokkenheidmogen niet ongenoemd blijven. Ondergetekende fungeerde namens de ErasmusUniversiteit als deelnemer en projectleider.

Rotterdam, 16-1-2001.

Prof. dr. V.J.J.M. BekkersErasmus Universiteit Rotterdam.

DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 4

INHOUDSOPGAVE

DEEL I: DE ESSAYS

AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEFPAUL FRISSEN (KUB)

AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEFJOS DE MUL (EUR)

AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERINGVICTOR BEKKERS (EUR)

DEEL II: DE WORKSHOP

VERSLAG VAN DE WORKSHOP “ICT EN AFSTAND”UTRECHT, 13 DECEMBER 2000

DEEL III: BASISDOCUMENT

DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCEVICTOR BEKKERS (EUR) EN BRAM FOEDERER (KUB)

INLEIDING

DEELRAPPORTAGE I / DE EXTERNE DIMENSIE: ICT EN COMPLIANCE

1.1 INLEIDING1.1.1 AANLEIDING TOT ONDERZOEK1.1.2 BEPERKINGEN VAN ONDERZOEK1.1.3 INHOUD1.2 FACTOREN VAN COMPLIANCE1.2.1 AFSCHRIKKING1.2.2 PLICHTSBESEF1.2.3 CONSULENTEN1.2.4 OVERIGE FACTOREN1.3 GEVOLGEN VAN ICT VOOR FACTOREN VAN COMPLIANCE1.3.1 AFSCHRIKKING1.3.2 PLICHTSBESEF1.3.3 CONSULENTEN1.3.4 OVERIGE FACTOREN1.4 SAMENVATTING EN CONCLUSIES

DEELRAPPORTAGE II / DE INTERNE DIMENSIE: WERKEN OP AFSTAND

2.1 INLEIDING2.1.1 AANLEIDING TOT ONDERZOEK

PAGINA7

9

17

25

37

39

45

47

48

50

505051515152525354545455575859

61

6161


INHOUDSOPGAVE

2.1.2 BEPERKINGEN VAN ONDERZOEK2.1.3 INHOUD2.2 MOREEL GEDRAG, COHESIE EN BINDING 2.2.1 MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS2.2.2 COHESIE EN BINDING2.3 WERKEN OP AFSTAND: MORALITEIT, COHESIE EN BINDING2.3.1 MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS2.3.2 COHESIE EN BINDING2.4 SAMENVATTING EN CONCLUSIES

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

REFERENTIES

AUTEURSBESCHRIJVING

7626262636465656768

70

75

80

DEEL IDE ESSAYS

X

AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEF

PAUL FRISSEN (KUB)



BEGRIP

Afstand is in eerste instantie een begrip uit de fysieke wereld. Het is een aanduiding vanruimtelijke verwijdering dan wel nabijheid. We kunnen de afstand tussen twee plaatsen uit-drukken in kilometers. Een geringe afstand tussen twee personen kan centimeters of deci-meters bedragen. Het is deze ruimtelijke of fysieke afstand die door technische ontwikke-lingen op het gebied van informatievoorziening en communicatie (ICT) lijkt te wordengerelativeerd. De computer die ik thuis op mijn bureau heb staan kan over grote afstandeneffecten sorteren en is met miljoenen computers over de hele wereld verbonden in eennetwerk van netwerken - het internet.Daarmee is al aangeduid dat afstand niet alleen een fysiek of ruimtelijk begrip is, maar ookeen sociaal. Afstand duidt immers ook op relaties tussen mensen, groepen, organisatiesen sociale systemen. Afstand in sociale zin is ook een vorm van verwijdering of nabijheid,maar heeft meer met zingeving dan met kilometers te maken. We spreken dan overafstand tussen sociale klassen, tussen etnische groepen, tussen politieke of maat-schappelijke opvattingen, tussen hiërarchische lagen, tussen sexen. Wo rdt de afstandgeringer dan neemt de gelijkheid of gelijkwaardigheid toe. De variëteit blijft weliswaarbestaan, maar de verschillen zijn niet onoverkomelijk. Ze zijn draaglijk, acceptabel ofzelfs nastrevenswaardig.Daarmee is ook de derde betekenis van afstand duidelijk: de normatieve. Afstand kan inmorele zin gewenst zijn. De wetenschappelijk onderzoeker behoort met distantie zijnkenobject tegemoet te treden. De rechter spreekt recht zonder oneigenlijke betrokkenheid.De ambtenaar werkt ‘sine ira et studio’. In geheel andere omstandigheden is afstand ech-ter zeer gewenst. Betrokkenheid en engagement zijn nobele deugden voor een politicus,een actievoerder, een burger. Tussen geliefden behoort intimiteit te bestaan.Het begrip afstand, zo is duidelijk, kent tenminste drie dimensies: fysiek, sociaal, nor-matief. ICT heeft voor al deze dimensies gevolgen (zie ook: Bekkers en Foedere r,2000). Ik kom daarop terug, nadat ik eerst het begrip afstand in een perspectief vansturing heb geplaatst.

AFSTAND EN STURING

Het begrip afstand heeft in relatie tot sturing vooral betekenis gekregen in het licht van dezogenaamde bestuurlijke vernieuwing. ‘Sturing op afstand’ is immers in dat vertoog deaanduiding van een gerelativeerde maakbaarheidsconceptie. De overheid moet zich min-der indringend bemoeien met beleidsdomeinen. Daarbij is de afstandelijkheid niet gelijkaan onverschilligheid. Alleen het besef is gegroeid dat in termen van effectiviteit sturingbeperkt mogelijk is en in termen van normativiteit bovendien gewenst.De ruimtelijke aanduiding ‘sturing op afstand’ betekent dat de overheid in sociale of rela-tionele zin, maar ook in normatieve zin meer op hoofdlijnen en minder gedetailleerd zichbemoeit met processen van maatschappelijke zelfsturing. Deze sturing op afstand kenteen aantal karakteristieken. In de eerste plaats wordt de rol van het centrum beperkter, datwil zeggen, globaler, minder direct en inhoudelijk interveniërend en vooral meer overlatendaan zelfsturing in beleidsdomeinen. In de tweede plaats veranderen aangrijpingspuntenvoor sturing. De overheid concentreert zich op de input en output van maatschappelijkeprocessen en trekt zich terug van de throughput. Ook verandert de directe sturing in meta-sturing - ook wel procesmatige of randvoorwaardelijke sturing genoemd. In de derdeplaats verplaatst sturing zich van het centrale niveau naar meso- en micro-niveaus inmaatschappelijke domeinen. Tenslotte verandert het sturingsperspectief van top down inbottom up.



Interessant is overigens dat sturing op afstand vaak ook betrekking heeft op relaties tus-sen onderdelen van de overheid. Vooral bij processen van verzelfstandiging is dat hetgeval. Als het om de belastingdienst gaat zien we dat proces terug, misschien meer nogdan in de relaties tussen Belastingdienst en belastingplichtigen. Maar in de verhoudingtussen departement en Belastingdienst is van grotere afstand door verzelfstandiging zekersprake. Professionalisering in de dienst en vereenvoudiging en harmonisatie van fiscaalbeleid en wetgeving hebben dat overigens bevorderd. Wat bij dergelijke processen van verzelfstandiging of op afstand plaatsen vaak speelt ishet ‘dochter op kamers’-syndroom. Je dochter gaat op kamers, ze verzelfstandigt. Jij beltiedere avond om te controleren wat ze heeft gedaan in het vertrouwen dat ze volledigeinformatie verschaft. In de relatie tussen kerndepartement en verzelfstandigde eenhedenis dit syndroom breed zichtbaar in de intensivering van informatierelaties, controles enmonitoring na verzelfstandiging. De vraag is natuurlijk of de fameuze compliance-filosofie ook een uitdrukking van dat syn-droom is. Als dat zo is, heeft de moeder tamelijk veel succes in haar toezichtrelaties metde vele dochters. Tenslotte noem ik nog de ambiguïteit van het begrip sturing op afstand. In veel gevallen isnamelijk de ambitie om de effectiviteit van sturing wel te vergroten. De overheid concen-treert zich op hoofdlijnen, vermindert daardoor de sturingslast, en kan dientengevolgeingrijpender sturen op geselecteerde hoofdlijnen. Precies daarin ligt het (retorisch) succesvan paars: de sociaal-democratische sturingsambities worden gekoppeld aan de liberaleideologie van een kleine, maar krachtige staat.

AFSTAND EN ICT

Het fysieke aspect van afstand wordt door ICT ingrijpend beïnvloed. ICT overwint traditio-nele grenzen van fysieke afstand. Op twee manieren overigens. Aan de ene kant wordt dewereld een dorp voor mij: mijn gedrag kan over duizenden kilometers onmiddellijk effectsorteren. Aan de andere kant kan de hele wereld mijn dorp ook bereiken. Als bewoner vande virtuele wereld ben ik op grote afstand zichtbaar. ICT faciliteert dus een gelijktijdig pro-ces van schaalvergroting en schaalverkleining. Als individu kan ik optreden als global play-er. Elke global player kan zeer fijnmazig klantgericht zijn: ‘narrowcasting’ komt in de plaatsvan ‘broadcasting’. Wat historisch uniek is, is dat kleinschaligheid daarmee voor het eerstook een technologische optie geworden is. Het verdwijnen van afstand in fysieke zin maakt de betekenis van afstand in sociale ennormatieve zin des te groter. Vallen door de relativering van fysieke grenzen ook sociale ennormatieve grenzen weg? Bekkers (1998) wijst erop dat door ICT weliswaar fysieke gren-zen vervagen, maar dat de mogelijkheden om sociale of organisatorische grenzen te creë-ren of te reconstrueren toenemen. Op grote afstand is de burger zeer transparant en kanhij nauwgezet worden gecontroleerd en bewaakt. De Belastingdienst zou mijn aangiftebil-jet ook zelf al kunnen invullen. Gebeurt dat niet om redenen van normativiteit of hoopt dedienst op meer dan compliance bij mij? Tegelijkertijd komt voor mij als burger de fiscale flexibiliteit van de multinational binnenhandbereik als ik maar voldoende virtueel opereer. De virtuele organisatie heeft niet alleeneen omgeving zonder geografie, maar is ook intern territoriumloos. In plaats van ‘econo-mies of scale’ komen de ‘economies of scope’. Afstand is niet langer een conditie ofbelemmering, maar een keuze.De nieuwe betekenis van afstand heeft ook normatieve implicaties. In een virtual realitygame kan ik een andere identiteit aannemen en naar hartelust moorden en brandschatten.Vallen mijn morele grenzen daardoor weg? Neemt mijn loyaliteit aan de organisatie af naar-



mate ik meer telewerk? Antwoorden zijn nog moeilijk te geven. Wel is duidelijk dat van-zelfsprekendheden niet voorhanden zijn. Het relativeren van afstand in het gecombineer-de proces van deterritorialisering en virtualisering verplicht tot herijking van organisatie-patronen, sociale verhoudingen en normatieve kaders.Mogelijkheden om fysieke afstanden te overbruggen in termen van informatievoorzieningen communicatie, leiden tot een grotere nabijheid. Die grotere nabijheid kan de intimiteitvan de persoonlijke communicatie zijn, maar ook de controle van Big Brother voor wie ikals virtuele burger zeer transparant ben geworden door alle elektronische sporen die ikachterlaat. Het is precies die ambiguïteit die zichtbaar wordt in de relaties tussen afstand,sturing en ICT.

AFSTAND, STURING EN ICT

Tussen ontwikkelingen op het gebied van sturing en ontwikkelingen op het gebied van ICTbestaan, als het om afstand gaat, veel relatiepatronen. Ik noem twee scenario’s waarinsturing en ICT samengaan en spits toe op de factor afstand.

SCENARIO 1- MAINFRAMESTAATDit is de wereld van de grote systemen en de gesloten netwerken, waarbij routines, regel-matigheid en betrouwbaarheid voorop staan. In overheidsland gaat het dan vooral omtransacties op grote schaal: belastingen, uitkeringen, vergunningen, heffingen, boetes. Indeze werkelijkheid gaan ICT (of beter IT, want van veel communicatie is geen sprake) enklassieke bureaucratische sturing een nieuw verbond aan. In mijn proefschrift (Frissen,1989) heb ik al laten zien hoezeer de gestandaardiseerde, geformaliseerde en gecentrali-seerde wereld van IT cultureel verwant is aan de Weberiaanse bureaucratie. In organisa-torische zin op afstand geplaatste delen van de overheid, met name uitvoeringsorganisa-ties, zijn door de informatiearchitectuur met elkaar en met kerndepartementen verbonden.Zuurmond (1994) noemt deze nieuwe configuratie de infocratie. De tientallen ordners metwetgeving en regelingen inzake uitzonderingen en specifieke omstandigheden zijn ver-dwenen in de informatiearchitectuur van in netwerken gekoppelde computers. De burgeris zeer nabij gekomen. Alle data over hem zijn beschikbaar op elke werkplek. Hij wordtgemonitored en zonodig geflitst (zie bijvoorbeeld Zouridis, 2000). Maar hij is in zekere zinook medewerker geworden, wanneer hij online zijn gegevens invoert. We spreken vantransparantie, maar bedoelen vooral die van de burger.De conceptie van afstandelijke sturing verbindt zich met de Big Brother-kant van de tech-nologie. Bovendien ontstaat dit scenario nog eerder uit de nobele en klantgerichte bedoe-lingen van de overheid als ‘Soft Sister’ (“Leuker kunnen we het niet maken, wel gemakke-lijker...”). Immers om maatwerk te leveren is Big Brother nodig, omdat alle gegevensbeschikbaar moeten zijn. In fysieke zin kan de afstand gemakkelijk toenemen, omdat ICT de nabijheid faciliteert.Normatief leidt dit tot een verschuiving: hoe effectiever de overheid op dit punt wordt, hoeminder de burger de relatie met de overheid in morele termen zal zien. De effectiviteit van hetCJIB maakt dat verkeersboetes veranderen in calculeerbare belastingen op sportief rijgedrag.

SCENARIO 2 - DE INTERNETSTAATIn dit scenario verbinden karakteristieken van de web-generatie in ICT zich met bestuurlij-ke ontwikkelingen in de richting van een terugtredende en meer hybride overheid. In ver-schillende publicaties heb ik dit scenario beschreven (Frissen 1996 en 1999).ICT wordt steeds krachtiger. De capaciteit van systemen kent zowel kwantitatief als kwa-litatief een exponentiële groei: per jaar een verdubbeling. Daardoor wordt kleinschaligheid



een technologische optie en raakt planning over meer dan een aantal jaren welhaastonmogelijk. Die krachtige systemen hangen bovendien in netwerken van netwerken vannetwerken: het internet. Deze door militairen uitgevonden configuratie is (superieure ironie)anarchistisch. Voor het eerst in de geschiedenis zien we dat een systeem zonder centrum,zonder coördinatie en zonder sturing wonderlijk vitaal kan zijn. Sterker nog: het anarchis-tische karakter is belangrijkste voorwaarde voor die vitaliteit. Werkelijkheden waarin infor-matievoorziening en communicatie primaire processen zijn zullen meer en meer op hetinternet gaan lijken (verwacht ik); meer dan op de bureaucratieën die nu nog dominantzijn. Kennis en intelligentie worden in dit scenario gedistribueerde fenomenen die niet lan-ger hiërarchisch georganiseerd zijn. Kennis en intelligentie zijn overal en kunnen overalgebracht worden. In plaats van het klassieke beeld van de piramide komt de grote varië-teit van het netwerk en de archipel.De overheid is in deze werkelijkheid ver weg in die zin dat publieke sturing en reguleringveelal plaatsvinden buiten de traditionele instituties. De overheid, voorzover aanwezig, iséén van de vele actoren en speelt beperkte rollen. De burger is veel meer een vragende eneisende partij geworden. De afstand wordt kleiner én groter tegelijk. Partnerships en allian-ties duiden op nabijheid, maar veronderstellen vrijwilligheid. Ook solidariteit zal in dezewereld opnieuw moeten worden uitgevonden. Het territorium als grondslag voorbevoegdheid en handhaving is namelijk irrelevant geworden. De afstand tussen burger enoverheid neemt toe omdat repressie, toezicht en controle eveneens een koppeling vanjurisdictie en grondgebied veronderstellen. Tenminste, voorzover het om niet-materiëleprocessen gaat.

DE BELASTINGDIENST

Wat betekent dit nu voor de Belastingdienst?In de eerste plaats is van belang dat de twee scenario’s natuurlijk gechargeerde beeldenzijn. Bovendien bieden ze geen keuze, omdat ze beide tegelijkertijd optreden, afhankelijkvan taak en domein van een overheidsorganisatie.Wat ik het mainframe scenario heb genoemd is in de actuele ontwikkeling van deBelastingdienst heel zichtbaar. Effectiviteit van toezicht en handhaving neemt toe.Enerzijds omdat de wetgeving minder gedetailleerd wordt, anderzijds omdat de burgersteeds transparanter is. De winst van efficiency en effectiviteit maakt het voor de burgerweliswaar niet leuker, maar wel gemakkelijker. Bovendien is de afgenomen afstand dank-zij online aangifte doen van grote betekenis voor compliance. Het imago is daardoormodern en betrouwbaar; de burger ervaart een grotere toegankelijkheid en daardoor meergreep op zijn eigen situatie; snelheid van handelen vergroot acceptatie.De vraag is natuurlijk of er een kritische grens is. Als de Belastingdienst te dichtbij komtzou de compliance kunnen verminderen, zeker als ontwijking naar de virtuele wereldrealistisch wordt. Een kritische grens is eveneens gelegen in de grote afstand tussen beta-len en genieten. Belastingheffing is toch een proces uit de wereld van de aanbodinstitu-ties. De relatie tussen individueel beleefde solidariteit en collectief heffen en uitgeven ismet het verdwijnen van grote verhalen en ideologische bindingen problematischer gewor-den.Die afstand wordt in het tweede scenario alleen nog maar sterker beleefd. Via het internetben ik direct betrokken bij virtuele en fysieke gezelschappen van verbondenheid en soli-dariteit. Dat betekent dat bijdragen aan publieke doelen veel directer zichtbaar wordt danwel kan worden gemaakt. Arrangementen met het karakter van verzekeringen, vouchers,persoonlijke budgetten, profijtbeginsel, sponsoring worden dan ook aantrekkelijker dangrofmazige belastingbetaling voor een collectief aanbod van publieke voorzieningen. Die



aantrekkelijkheid is vooral ook gelegen in de directe zichtbaarheid en de kleine afstandtussen betaling en voorziening.De Belastingdienst zou zich daarop moeten oriënteren. Kan de Belastingdienst op diemanier met de complexe relatie tussen individuele betaling, solidariteit en publieke voor-zieningen omgaan? Kan de Belastingdienst dergelijke arrangementen faciliteren? De ICTis beschikbaar om zo’n vooral cultureel en sociaal noodzakelijke slag te maken.Tegelijkertijd zal het steeds virtueler en minder territoriaal worden van onze activiteiten,waaronder de economie, dit noodzakelijk maken.



LITERATUUR

Bekkers, V.J.J.M. (1998), Grenzeloze overheid. Over informatievoorziening en grensveran-deringen in het openbaar bestuur. Samsom, Alphen aan den Rijn

Bekkers, V.J.J.M., B. Foederer, (2000), De Belastingdienst: Afstand en Compliance.KUB/EUR, Tilburg/Rotterdam

Frissen, P.H.A. (1989), Bureaucratische cultuur en informatisering. SDU, Den Haag

Frissen, P.H.A. (1996), De virtuele staat. Academic Service, Schoonhoven

Frissen, P.H.A. (1999), De lege staat. Nieuwezijds, Amsterdam

Zouridis, S. (2000), Digitale disciplinering. Eburon, Delft

Zuurmond, A. (1994), De infocratie. Phaedrus, Rotterdam

AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEF

JOS DE MUL



THERE MUST BE FIFTY WAYS TO LEAVE YOUR LOVERPaul Simon

INLEIDING

De vraag die centraal staat in het voor de Belastingdienst uitgevoerde literatuuronderzoekVertrouwen op afstand is welke implicaties de (grootschalige) inzet van ICT heeft voor deexterne en interne ‘compliance’. Het gaat daarbij om de vraag wat het verdwijnen van derelevantie van fysieke afstand betekent voor de bereidheid van de belastingplichtige tijdigen correct aangifte te doen en voor de bereidheid van de medewerkers zich op een betrok-ken wijze in te zetten voor de werkgever.Wanneer men de vraag naar de mogelijkheden en grenzen van ‘vertrouwen op afstand’ wilbeantwoorden, dan ligt het voor de hand empirisch onderzoek te verrichten naar het fei-telijk gedrag van belastingplichtingen die elektronisch aangifte doen en telewerkendemedewerkers en dit te vergelijken met belastingplichtigen en medewerkers die hun activi-teiten op traditionele wijze verrichten. Om daarbij de juiste onderzoeksvragen te stellen ishet van belang daaraan voorafgaand te reflecteren op vraag welke rol (fysische, sociale ennormatieve) afstand speelt in het menselijk leven en welke transformatie afstand onder-gaat onder invloed van ICT. In dit essay zal ik – als aanvulling op de bestuurskundige enen organisatorische benaderingen van Frissen en Bekkers - de notie afstand vanuit eenfilosofisch, c.q. wijsgerig-antropologisch perspectief verhelderen en enkele implicatiesvoor de strategische doelstelling van de Belastingdienst exploreren.Het essay bestaat uit drie delen. In het eerste sta ik stil bij de rol die afstand speelt in deomgang van de mens met de wereld, zijn medemensen en zichzelf. Daarbij staan achter-eenvolgens de begrippen vertrouwdheid, vertrouwen en trouw centraal. In het tweede deelga ik nader in op de transformatie die deze drie noties onder invloed van ICT ondergaan. Inhet derde deel zal ik, ten slotte, kort aangegeven welke implicaties deze transformatiesbezitten voor de door de Belastingdienst nagestreefde externe en interne ‘compliance’.Daarbij zal achtereenvolgens de aandacht worden gevestigd op het belang van interface,identificatie en unificatie.

1 AFSTAND

De mens is een eindig wezen. Dat betekent niet alleen dat het leven van de mens (m/v/o) zichafspeelt in de begrensde tijd tussen geboorte en dood, maar ook dat hij slechts een engb e g rensde ruimte in de wereld inneemt. We vallen fysiek niet samen met de wereld en daar-om is er altijd een afstand tussen ons en de wereld, niet alleen in lichamelijke, maar ook inpsychische zin. Hierin onderscheiden mensen zich van andere dieren. Ook deze zijn eindig,en worden om die reden gekenmerkt door een zekere afstand tot hun wereld, maar het dierleeft door zijn aangeboren instincten van meet af aan in een min of meer vertrouwde were l d(Umwelt). De mens daarentegen bevindt zich niet alleen altijd op een bepaalde afstand vande wereld, maar heeft daarvan ook een besef. De mens staat open voor de wereld, isWe l t o ffen. De keerzijde hiervan is dat de wereld hem van meet af aan vreemd is.Ve r t rouwdheid met de wereld is voor de mens geen gegeven, maar een nooit eindigendeopgave. Opvoeding en socialisatie zijn gericht op het overwinnen van afstand en het ver-t rouwd maken met de leefwereld. Meer algemeen kan men stellen dat de functie van de cul-tuur erin bestaat de natuur om te vormen tot een vertrouwde wereld. Deze strategie is in zekerzin paradoxaal, want hoe meer cultuur de mens schept en daardoor zijn vertrouwdheid metde wereld doet toenemen, hoe meer hij van de natuur vervreemdt. Des te ‘cultuurlijker’ wew o rden, des te groter wordt de afstand tot de (uiterlijke en innerlijke) natuur. Hoewel de erva-



ring van afstand en vreemdheid als zodanig onaangenaam is (of op zijn best een uitdagingdeze afstand en vreemdheid te overwinnen - wetenschap en kunst worden voor een belang-rijk deel door dit verlangen gedreven), dienen we deze niet uitsluitend negatief te beoord e l e n .Het feit dat we altijd een zekere afstand weten te bewaren ten aanzien van de wereld en nooitvolledig in haar opgaan, ligt namelijk ook ten grondslag aan onze wereldopenheid en ons ver-mogen rationeel te handelen. Wie, bijvoorbeeld, geen afstand weet te nemen van zijn inner-lijke natuur en louter impulsief handelt, verliest in belangrijke mate zijn menselijkheid. Hetnadeel van de afstand heeft, om met volksfilosoof Cruyff te spreken, ook ‘sijn foordeel’. Hetmenselijk leven speelt zich dus, in de eerste plaats, voortdurend af tussen de polen vano n v e r t rouwdheid (vreemdheid) en vertro u w d h e i d .Deze dialectiek kenmerkt niet alleen de omgang met de wereld, maar ook die met onze mede-mensen. Ook hier geldt dat afstand primair een negatieve ervaring is. Wanneer het kind zichin de loop van zijn ontwikkeling moet ‘losmaken’ van zijn ouders, gaat dat gepaard met verla-tingsangst. Individu worden impliceert afstand nemen van de gemeenschap. Een belangrijkdeel van het menselijk verkeer is gericht op het overwinnen van deze intermenselijke afstand.Dat verlangen kenmerkt niet alleen onze persoonlijke relaties, zoals liefde en vriendschap,maar ook de zakelijke relaties die we met onze medemensen onderhouden. Hoewel ook hierhet verlangen naar vertrouwdheid een rol blijft spelen, gaat het in intermenselijk verkeer voor-al om de (normatieve) dimensie van vertrouwen. Ve r t rouwen vooronderstelt een zekere ver-t rouwdheid en daarmee een zekere stabiliteit en duurzaamheid. Face-to-face contacten zijndaarbij cruciaal (Levinas, 1987). In de sociale context komt afstand vooral tot uitdrukking inhet wantrouwen (dat de ander tot vreemdeling maakt). Ook vertrouwen is derhalve geen gege-ven, maar een nooit eindigende opgave voor de mens. Het menselijk leven speelt zich daar-om, in de tweede plaats, voortdurend af tussen de polen van wantrouwen en vertro u w e n .Afstand speelt, tenslotte, ook een rol in de omgang met onszelf. Hoewel we net als diere nleven vanuit een centrum (van beleving), vallen we daar nooit geheel mee samen. De menshoudt altijd een zekere afstand tot zichzelf. We blijven in die zin altijd (ten minste ten dele) eenv reemdeling voor onszelf. Maar ook hier worden we gedreven door het verlangen de afstanddie ons constitueert, te overwinnen. We zijn voortdurend op zoek naar onszelf. We willendaarbij trouw zijn aan wie we eigenlijk zijn. Maar omdat we onszelf nooit volledig kunnend o o rg ronden, zijn we nooit volledig onszelf en blijven we onvermijdelijk een vreemde vooronszelf. Als excentrisch wezen zijn we bovendien – en opnieuw in tegenstelling tot het in zijninstincten gefixeerde dier – nooit af, maar altijd bezig onszelf te re a l i s e ren. En ook dit is eenopgave zonder eind. Als het ‘onvoltooide dier’ staat ons leven steeds in het teken van ontel-b a re mogelijkheden. En dat maakt het er niet eenvoudiger op trouw te blijven aan onszelf.Maar ook hier geldt dat onze menselijkheid juist is gelegen in deze afstandelijkheid tenopzichte van onszelf, in de voortdurende vervreemding van onszelf. Wanneer we echter geenafstand nemen van onszelf, verzanden we in de reeds gere a l i s e e rde mogelijkheden, in onzetweede natuur. Het menselijk leven speelt zich om die reden, in de derde plaats, voortdure n daf tussen de polen van ontrouw en trouw aan onszelf. C o n c l u d e rend kunnen we stellen dat afstand een constituerend kenmerk is voor het mense-lijk leven (zonder afstand geen menselijkheid), maar dat we tegelijkertijd voortdurend gerichtzijn op de overwinning van deze afstand. Een volledige opheffing is echter mogelijk nochgewenst. Daarbij staat niets minder dan onze menselijkheid op het s p e l .

2 ICT

De in het eerste deel van dit essay beschreven afstandelijkheid van het menselijk leven isvan alle tijden. Dat betekent niet dat deze afstandelijkheid in alle tijden dezelfde is. De ont-wikkeling van de menselijke cultuur laat zich beschrijven als een proces van voortdurende



transformatie van de afstand tussen de mens en zijn wereld, medemensen en zichzelf.Technologieën spelen daarbij een belangrijke rol. In zekere zin zijn alle technologieën tele-technologieën, instrumenten gericht op de overwinning van afstand. Dat geldt zowel voor‘alfa-technieken’ als het schrift, dat onze eindigheid in de tijd compenseert door ons instaat te stellen gebruik te maken van de kennis en ervaringen van onze voorouders enonze eigen ervaringen door te geven aan onze kinderen, maar ook voor ‘beta-technieken’,zoals die zich vooral sinds de geboorte van de moderne natuurwetenschap overvloedighebben ontwikkeld. Zo hebben de telescoop en de microscoop het ons mogelijk gemaaktde ruimtelijke beperkingen van onze zintuigen (partieel) te overwinnen. Peter Weibel stelthet aldus: “De techniek helpt ons om het gemis dat door de afwezigheid ontstaat op tevullen, te overbruggen, te overwinnen. Iedere technologie is een teletechnologie en dientter overwinning van ruimtelijke en tijdelijke verwijdering. Maar deze overwinning vanafstand en tijd is alleen het fenomenologische aspect van de (tele)media. Het eigenlijkeeffect ervan zit in het feit dat ze door een of andere vorm van afwezigheid, vertrek, verte,verdwijning, breuk, leegte of verlies veroorzaakte psychische storingen (angsten, dwang-neurosen, castratiecomplexen) overwinnen. Doordat ze de negatieve horizon van de afwe-zigheid overwinnen of beëindigen, worden de technische media tot technieken van zorgen aanwezigheid. Doordat ze het afwezige denkbeeldig, symbolisch vertegenwoordigen,veranderen de media ook de schadelijke gevolgen van deze afwezigheid in plezierige. Inhet overwinnen van afstand en tijd overwinnen de media ook de verschrikking die deze opde psyche uitoefenen” (Weibel, 1992; 75). Weibels analyse werpt een verhelderend licht op de ontwikkeling van ICT. Deze maakt dui-delijk dat informatie- en communicatietechnologieën meer zijn dan instrumenten om aller-lei taken efficiënter en effectiever uit te voeren. Hun aantrekkingskracht danken ze mis-schien wel vooral aan het feit dat ze beloven de afstand die ons van de wereld, onzemedemensen en ons zelf scheidt, te overwinnen. Het Internet brengt niet alleen de helewereld op het beeldscherm, maar stelt ons tevens in staat onze eigen virtuele werelden tescheppen, het geeft ons de mogelijkheid met iedereen in contact te treden en – in de vormvan digitale personae en virtuele identiteiten – te worden wie we willen zijn. Het Internetfungeert in de geseculariseerde wereld – waarin technologie in veel opzichten de rol vande religie heeft overgenomen (De Mul, 1995) - als een ‘heilige graal’, een middel dat onsde attributen belooft te schenken die voorheen toekwamen aan God: alwetendheid, alom-tegenwoordigheid en almacht (De Mul, 1999; Wertheim, 1999). Wat ICT ons daarmeebelooft, is de ultieme overwinning op de ons constituerende afstand. Deze belofte wordtdoorgaans niet uitgesproken, en waarschijnlijk zijn de meeste ontwerpers en gebruikersvan ICT zich daarvan niet eens bewust, maar in laatste instantie is zij het wenkend per-spectief dat ons verlangen naar ICT voedt.De vraag is natuurlijk of de deze ‘metafysische hoop’ die met ICT is verbonden, gere c h t-v a a rdigd is. Wa n n e e r, zoals ik in het eerste deel heb betoogd, de afstand die ons consti-tueert, nooit volledig teniet kan worden gedaan, maar zich in zekere zin juist versterkt inonze pogingen haar te overwinnen, dan valt te vermoeden dat de radicale overbruggingvan afstand die het Internet realiseert, tegelijkertijd de afstand tussen ons en de were l d ,onze medemensen en onszelf radicaliseert. Wanneer we onze ervaringen met het Intern e ttot op heden in beschouwing nemen, dan lijkt dit vermoeden te zijn gere c h t v a a rd i g d .Z e k e r, het Internet stelt ons in staat met een muisklik te putten uit een bijna onbegre n s-de hoeveelheid informatie en daarmee onze vertrouwdheid met de wereld te verg ro t e n ,maar voor de eindige mens resulteert de onoverzichtelijke hoeveelheid informatie in eeninformation overload die ons juist meer dan ooit doet beseffen hoe eindig we zijn en, alsgevolg daarvan, hoe ‘were l d v reemd’. En wanneer we ons begeven in virtuele were l d e ndie we geheel naar onze hand kunnen zetten, betalen we als prijs een vervreemding van



de ‘echte’ wereld die groter is dan ooit tevoren. Bovendien ervaren we – bijvoorbeelddoor de onbedoelde interferenties en neveneffecten van computerpro g r a m m a ’s, virussenen de activiteiten van hackers - dat onze digitale macht nog ver verwijderd is van deg e d roomde almacht. En terwijl we hopen de afstand tot onze medemensen te verkleinen,beginnen we ons af te vragen of de anderen met wie we in contact treden wel degenenzijn met wie dachten te maken te hebben. En dit wantrouwen beperkt zich uiteindelijk niettot de digitale wereld, maar strekt zich uit tot onze alledaagse omgang met onze mede-mensen. De film eXistenZ (Cro n e n b e rg, 1999) toont een toekomstige wereld waarin dank-zij een ‘biopoort’ in het lichaam het zenuwstelsel van de bewoners onmiddellijk word tgeprikkeld. Wat deze film zo fascinerend maakt is dat de bewoners van deze wereld (alsook de toeschouwer) al snel niet meer weten wat realiteit is en wat schijn. Deze were l dlijkt nog ver weg, maar wie eenmaal een vruchteloze discussie is aangegaan met eensoftbot, die ziet zijn ‘vertrouwen op afstand’ danig ondermijnd. En wie, ten slotte, meentin het spel met identiteiten zijn ware zelf te kunnen vinden, ervaart dat zijn identiteit in velefragmenten uiteenvalt en ziet daarmee de afstand tot zichzelf eerder vermenigvuldigd danverkleind (De Mul, 2000).Met deze bespiegelingen wil ik mij allerminst tegen ICT keren. De toenemende complexi-teit van onze wereld maakt het onvermijdelijk ICT in te zetten. Bovendien zijn de digitaledromen van alwetendheid, alomtegenwoordigheid en almacht aangenaam (het eindigewezen mens schijnt niet zonder enigerlei vorm van religie te kunnen). Ik wil hier slechtsonderstrepen dat ICT de afstand die ons scheidt van de wereld, onze medemensen en onszelf niet zozeer wegneemt, maar daarentegen juist radicaliseert. De vertrouwdheid met dewereld, het vertrouwen in de medemens en de trouw aan ons zelf wordt door ICT nietzozeer gerealiseerd, maar op een nieuwe en radicale wijze uitgedaagd. ICT dwingt onsnieuwe wegen te zoeken om vertrouwdheid, vertrouwen en trouw te scheppen. Dit moe-ten we steeds in gedachten houden wanneer we informatie- en communicatietechnolo-gieën in onze wereld wensen te implementeren.

3 BELASTING

Welke lessen zijn er uit het voorafgaande te trekken voor de Belastingdienst en haar stre-ven naar externe en interne ‘compliance’? Kort gezegd komt het erop neer dat deBelastingdienst bij het ontwerpen en implementeren van informatie- en communicatiesys-temen er voor alles op op gericht moet zijn digitale vertrouwdheid, digitaal vertrouwen endigitale trouw te bevorderen. Ik zal dit in het hiernavolgende nader aanduiden met betrek-king tot de externe ‘compliance’, maar een en ander laat zich ook eenvoudig vertalen naarde interne ‘compliance’.De onoverzichtelijkheid van ICT in het algemeen en van Internet in het bijzonder (diesamenhangt met de hoeveelheid, de complexiteit en de flexibiliteit van de informatie)noopt ertoe veel aandacht te besteden aan de interface tussen het systeem en de gebrui-ker. Interessant in deze context zijn de pogingen de vertrouwdheid met de digitale wereld(van het Internet) te vergroten door het ontwikkelen van nieuwe typen interfaces. Daarbijkan bijvoorbeeld gedacht worden aan de ontwikkeling van driedimensionale grafischeinterfaces van het Internet die door de vragen van de gebruiker op dynamische wijze wor-den aangestuurd. Daarbij wordt de uiterst complexe en onoverzichtelijke hoeveelheidbeschikbare data op het Internet afgebeeld op een dynamische ‘landkaart’, waarbij ieder‘continent’ een bepaald informatiedomein representeert, waarop kan worden ingezoomd.Wie op zoek is naar informatie over bijvoorbeeld een bepaalde schilderij, kan inzoomen ophet continent kunst, vervolgens op het land schilderkunst en vervolgens – afhankelijk vande aanwezige voorkennis– zoeken op basis van (te combineren) criteria als onderwerp,



stijl, datering, geografische afkomst van de kunstenaar, grootte van de afbeelding etc.Afhankelijk van de gekozen zoekcriteria worden andere typen semi-transparante ’kaarten’ inuiteenlopende combinaties over elkaar geen gelegd, waardoor uiteenlopende deelverzame-lingen zichtbaar worden. Naar analogie zouden we ons een interface kunnen voorstellen diede belastingplichtige vertrouwd maakt met het ‘universum van de belasting’ en hem daarbij(feitelijk en normatief) de weg wijst. De door de Belastingdienst gebruikte software - de‘Belastingdiskette’ en de website met ‘downloadable’ formulieren en pro g r a m m a ’s - gaatreeds in deze richting, bijvoorbeeld doordat de gebruiker slechts door die ‘schermen’ word th e e n g e v o e rd die op basis van eerd e re antwoorden relevant zijn. Voor de toekomst kan menzich een driedimensionale dynamische website voorstellen die als die niet alleen als ‘portaal’dient voor de Belastingdienst zelf, maar de gebruiker ook op betro u w b a re wijze oriënteert inaanpalende gebieden (bijvoorbeeld met betrekking tot hypotheekverstrekking; vgl. hetgeplande ‘Gezondheidsportaal’ van het Ministerie van VWS).Met dit laatste voorbeeld zijn we reeds aanbeland bij het thema vertrouwen. Een van de‘hot topics’ in de wereld van het Internet – bijvoorbeeld in de discussies over e-commer-ce - is ‘trust’. Om de weerstand tegen zakelijke transacties op het Internet weg te nemen ishet noodzakelijk manieren te vinden om het digitale vertrouwen van de verschillende partij-en te bevorderen. Digitaal vertrouwen vereist identificatie, bijvoorbeeld door middel vanbiometrische technieken. Daarbij moet niet alleen worden gedacht aan identificatie van debelastingplichtige, maar ook van de belastingmedewerker (teneinde het wantrouwen wegte nemen uitsluitend met automaten en niet met mensen te maken te hebben). Het digita-le systeem dient gericht te zijn op het bewerkstellingen van een persoonlijke band tussende belastingplichtige en de Belastingdienst, bijvoorbeeld door face to face telepresentie-technieken (webcams etc.). Dergelijke ‘one to one’ communicatievormen zijn op hetInternet eenvoudig is te realiseren. Ook hier is het van groot belang tegelijkertijd aandachtte besteden aan de noodzakelijke afstandelijkheid. Volledige transparantie wordt als be-dreigend ervaren. Privacy en (gedeeltelijke) anonomiteit en pseudonimiteit dienen gewaar-borgd te zijn. Bovendien kan men zich ook afvragen of ‘morality enhancing technologies’(d.w.z. technologieën die moreel ongewenst gedrag uitsluiten) voldoende recht doen aande voor moreel gedrag vereiste afstandelijkheid. Wie uitsluitend goed handelt omdat hijniet anders kan, wordt niet gestimuleerd in de ontwikkeling van een moreel besef, datvoorondersteld wordt in een op ‘compliance’ gerichte strategie.Een grote uitdaging voor de Belastingdienst lijkt, ten slotte, te zijn de fragmentatie van debelastingplichtige in een veelheid van digitale deelsubjecten. Daarbij is niet alleen de prak-tische vraag aan de orde hoe de belastingplicht zich in het geval van de meervoudige (digi-tale) persoonlijkheid, die mogelijk wereldwijd verstrooid is in deelbetrekkingen, ‘hoofdelijk’moet worden omgeslagen (en gecontroleerd), maar ook de vraag welke implicaties dedigitale ontrouw aan het zelf heeft voor de ‘compliance’. Vertrouwen vooronderstelt, zoalsreeds opgemerkt, een zekere duurzaamheid en stabiliteit van relaties tussen betrokkenen.In het geval van de meervoudige persoonlijkheid wordt deze voorwaarde ondermijnd.Wellicht moet het streven van de belastingdienst hier vooral gericht zijn op de unificatievan de belastingplichtige. Daarbij zou de website van de Belastingdienst een vergelijkba-re functie kunnen krijgen als life style websites, die vooral gericht lijken te zijn op het inte-greren van de uiteenlopende rollen van het flexibele en gefragmenteerde (en daardoormarketeers tot wanhoop brengende) postmoderne subject (Frissen en De Mul, 2000).Daarmee zou de Belastingdienst zich op het eerste gezicht ver verwijderen van haar pri-maire taken. Daarbij moet echter bedacht worden dat er zonder belastingplichtigen geenbelasting kan worden gegeven. Wanneer er een tekort aan belastingplichtigen dreigt op tetreden, is de meest primaire taak van de Belastingdienst belastingplichtigen te scheppen.



LITERATUUR

Frissen, Valerie en Jos de Mul. Under construction. Persoonlijke en culturele identiteit inhet multimediatijdperk. Infodrome (Ministerie van OC&W), 2000.

Levinas, Emmanuel, Het menselijk gelaat. Essays, Ambo-Wijsgerig, Baarn1987.

Mul, Jos de, Virtuele religies. In: Trouw, 18 februari 1995, 17-18.

Mul, Jos de, Virtual romantics. In: Romantic desire in (post)modern art and philosophy,Albany, N.Y. 1999, 229-244.

Mul, Jos de. “Virtual anthropology.” Freiburg: Internationaler Kongress Helmuth Plessner -Exzentrische Positionalität, 2-4 November 2000.

Weibel, P., New space in Electronic Age. In: E. Bolle (red.), Book for the Unstable Media,Den Bosch 1992, 65-75.

Wertheim, Margaret, The pearly gates of cyberspace : a history of space from Dante to theInternet, New York 1999.

AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGEBENADERING

PROF. DR. VICTOR BEKKERS

CENTRUM VOOR PUBLIEK MANAGEMENT

ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM


AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING

OPMAAT

Sedert het internet bij het grote publiek bekend raakte, omstreeks 1994, is dit netwerkbegonnen aan een gestage opmars. Wanneer we zes jaren later de balans opmaken, danzien we dat het e-woord niet meer weg te denken is uit het alledaagse taalgebruik. E-busi-ness, e-commerce, e-economy, e-democracy en e-government zijn voorbeelden van diewoorden die bij sommigen de harten sneller doen kloppen. Nieuwe, virtuele organisatie-patronen hebben het licht gezien. Sommigen spreken zelfs van een ‘nieuwe economie’.Het internet laat ook het openbaar bestuur en de publieke sector niet ongemoeid.Experimenten en projecten hebben de afgelopen jaren het licht gezien. Nagegaan werdhoe het internet een bijdrage kon leveren aan het verbeteren van de dienstverlening aanen de communicatie met de burger.

De digitale aangifte van belastingen is een voorbeeld van een manier waarop het internetkan worden gebruikt. Deze vorm van digitale dienstverlening past heel goed bij de sloganvan de Belastingdienst: ‘leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’. Het internetwordt gezien als een instrument om de ‘compliance filosofie’ van de Belastingdienst terealiseren; een instrument dat past in de informatie- en netwerksamenleving waarin weons thans bevinden. De ‘compliance‘ filosofie is, gericht op het ‘het onderhouden en ver-sterken van de bereidheid van belastingplichtigen tot het nakomen van hun (fiscaal) wet-telijke verplichtingen’. De realisatie van deze filosofie maakt duidelijk dat het niet alleen omhet verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening maar ook om het uitoefenen van (pre-ventief en correctief) toezicht.

PROBLEEMSTELLING

Eén van de kenmerken van deze informatiesamenleving is dat door ICT-infrastructurenzoals het internet, territoriale, functionele en organisatiegrenzen vervagen. Dit heeft ookgevolgen voor de betekenis die wij aan afstand en tijd toebedelen als voorwaarden vooreffectief organiseren. Organiseren, opgevat als het realiseren van collectieve actie, werdlange tijd gezien als het op één plek bij elkaar brengen van mensen en middelen.Bovendien gaat het hierbij ook nog om een lineaire en sequentiële ordening van deze men-sen en middelen. Het internet laat ons zien dat niet alleen nieuwe, virtuele organisatie-patronen mogelijk zijn die tijds- en plaatsonafhankelijk zijn maar dat zich ook virtuelegemeenschappen ontwikkelen. De mogelijkheid van tijds- en plaatsonafhankelijke, a-synchrone organisatiepatronen diedoor het internet worden gefaciliteerd, heeft ook voor de betekenis en de beleving vanafstand zoals die bestaat tussen de klanten van de Belastingdienst -burgers, bedrijven enandere overheden- en de Belastingdienst. In dit essay wordt ten eerste een organisatie-kundige beschouwing gegeven over de vraag, hoe de notie van afstand in de relaties vande Belastingdienst met haar klanten, door de opkomst van nieuwe ICT-infrastructurenzoals het internet, van inhoud verandert. Ten tweede heeft het internet ook gevolgen voor de interne organisatie en het functione-ren van de Belastingdienst. Netwerktechnologie maakt het mogelijk om nieuwe werkme-thoden in te voeren. Telewerken is daarvan een voorbeeld. Telewerken maakt vanuit eenheel ander perspectief duidelijk dat het niet langer meer noodzakelijk is om mensen enmiddelen, kennis, kunde en informatie op één plek te concentreren. Ook hieraan is eencompliance-aspect te onderscheiden. Wat betekent telewerken voor de sociale cohesiebinnen en betrokkenheid bij een organisatie? Vanuit een organisatiekundige optiek wordenenkele gedachten naar voren gebracht.



VOORBIJ EEN INSTRUMENTELE BENADERING?

In veel beschouwingen over de betekenis van het internet voor digitale dienstverleningoverheerst een instrumentele benadering. De meerwaarde wordt vooral gezocht in gewin,gemak en genot. Het gaat om meer, sneller, beter etc. Voor de burger betekent de digita-le aangifte van belasting vooral gemak. Hij bespaart zich bijvoorbeeld de weg naar de brie-venbus. Voor de Belastingdienst betekent de digitale aangifte vooral gewin. Het externali-seren van invoerkosten leidt bijvoorbeeld tot efficiencywinst. Een andere benadering gaat daarentegen uit de van de impliciete organisatorische kwali-teiten van het internet. Zij vloeien onlosmakelijk voort uit de kenmerken en opzet van hetinternet als ICT-infrastructuur. Gemakshalve noem ik dit de institutionele benadering vanICT. Het internet stelt, zonder eisen aan toe- en uittreding (openheid) te stellen, mensen,groepen en organisaties in staat om zichzelf te organiseren (zelforganiserend en doelzoe-kend) door het leggen van verbindingen (interconnectiviteit) die in het teken staan vancommunicatie en interactie.

AFSTAND EN HET INTERNET

Dit heeft ook gevolgen voor de manier waarop het begrip afstand wordt ingevuld. In eenmeer instrumentele benadering wordt afstand vooral fysiek en geografisch ingevuld, dit wilzeggen het aantal meters of kilometers dat moet worden overbrugd. Ongeacht waar eenburger zich bevindt en ongeacht het tijdstip, heeft hij toegang tot bijvoorbeeld een virtueelloket en kan hij bepaalde informatie ontsluiten of bepaalde transacties verrichten.Daarnaast legt deze benadering de nadruk op de mate van omvattendheid die doorafstand wordt uitgedrukt. In dit geval gaat het om het internet als een wereldwijd netwerkdat tal van landen en continenten omvat en mondiale communicatie en transactie moge-lijk maakt.

Het internet overbrugt niet alleen afstand, in de zin dat territoriale en geografische gren-zen vervagen. Een meer institutionele benadering laat daarentegen ook zien dat functio-nele afstanden kunnen worden overbrugd. In elektronische netwerken die meerdere orga-nisaties omspannen is niet alleen onduidelijk welke mensen en welke middelen tot welkeorganisatie behoren, maar ook hoe de facto van taken, verantwoordelijkheden enbevoegdheden over deze organisaties zijn verdeeld. De functionele grenzen tussen orga-nisaties en daarmee de functionele afstand tussen organisaties vervagen, doordat een ver-dichting en versnelling van elektronische relaties en interacties plaats vindt.

Daarnaast heeft afstand een culturele c.q. symbolische functie. Afstand werd in de klas-sieke sociologie gezien als een belangrijke barrière voor groeps- en gemeenschapsvor-ming. Niet alleen ruimtelijk maar ook functioneel, bijvoorbeeld de afstand in status c.q. sta-tusverschillen. Het verwijst naar het onbereikbare of het moeilijk bereikbare. In de cultuurvan virtuele gemeenschappen (‘virtual communities’) speelt ‘het afstandsloze’ een belang-rijke rol. Een gedeelte van hun identiteit wordt hieraan juist ontleend.

WELK CENTRUM?

Het vermogen van het internet verbindingen te leggen vanuit elk willekeurig punt in hetnetwerk, heeft ingrijpende gevolgen omdat er geen centrum is. In het klassieke denkenover organiseren is de beschikbaarheid van een coördinerend, bovengeschikt centrumeen noodzakelijke voorwaarde. Vanuit dit centrum werden taken en processen volgens de



logica van dit centrum geïntegreerd. De omkering van deze gedachte zien we terug in eenaantal ‘business cases’ die worden gehanteerd in de wereld van e-commerce en e-busi-ness. Daarbij gaat om de volgende, met elkaar samenhangende begrippenparen:■ integratie en desintegratie■ aggregatie en disaggregatie■ intermediatie en disintermediatie.

In deze drie begrippenparen komt de notie van afstand eveneens terug. Afstand, ingeografische, functionele of culturele zin, wordt overbrugd, hetgeen kan leiden tot anderemanieren van ‘compliance’, van sociale en morele betrokkenheid.

We zullen de betekenis hiervan demonstreren aan de hand van de Belastingdienst.

INTEGRATIE EN DESINTEGRATIE: AFSTAND EN COMPLIANCE

In het denken over digitale dienstverlening wordt doorgaans veronderstelt dat de afstandtussen Belastingdienst en de belastingplichtige kleiner wordt, waardoor de betrokkenheidvan de burger groter wordt om vrijwillig belasting te betalen. Daartoe zijn in het verledenallerlei initiatieven genomen zoals de digitale aangifte van belasting en belastingterugga-ve bij particulieren. Het internet biedt mogelijkheden om de burger als klant deel uit te laten maken van hetsysteem. Er is sprake van een partiële insluiting in de overheidsorganisatie. De burgerkrijgt toegang tot de door hem of haar verstrekte gegevens en kan deze binnen bepaaldegrenzen zelf veranderen (denk bijvoorbeeld aan de mogelijkheden van studenten omgegevens toe te voegen en te wijzigen aan het studiefinancieringsbestand van de IBGroep). De facto is er sprake van integratie. Deze insluiting wordt zelfs vergroot door hetstreven om ICT in te zetten voor de verdere ontwikkeling van pro-actieve dienstverlening.De burger wordt actief door de overheid benaderd. Hij wordt gewezen op bepaalde rech-ten en plichten.Een dergelijke vorm van integratie versterkt de ‘compliance’ van burgers en bedrijven,omdat dit insluitingsproces plaats vindt volgens condities van de Belastingdienst. Alledoor belastingplichtigen te verrichten handelingen kunnen voorgeprogrammeerd worden.Hun keuze- en interpretatievrijheden worden aan banden gelegd, waardoor de kans opfouten of onvolledige gegevens kan worden geminimaliseerd. In zekere zin gaat het hierbij om een ‘mechanische’ vorm van insluiting, waarbij de sym-bolische afstand tot de Belastingdienst relatief groot is. Na de spreekwoordelijke drukkenop de knop verdwijnt de aanvraag in een zwart gat, oftewel in de ‘ black box’ van deBelastingdienst. Een meer ‘interactieve’ vorm van insluiting, waarbij de symbolische afstand tussen belas-tingplichtige en Belastingdienst afneemt, zou wellicht de ‘compliance’ kunnen versterken.Geleerd zou kunnen worden van een aantal e-commerce bedrijven, zoals Amazon.commaar ook Federal Express. Statusinformatie en ‘tracking en tracing’ faciliteiten stellenklanten in staat het hele koopproces – aanvraag tot en met bezorging – te volgen. Despreekwoordelijke ‘black box’ wordt daardoor transparanter. Het nadeel hiervan is dat bur-gers en bedrijven op grond van deze statusinformatie eerder gaan reageren, hetgeen eenextra beslag legt op de interne organisatie.

In tegenstelling tot het proces van dienstverlening zou men kunnen stellen dat toezicht enrechtshandhaving door de Belastingdienst juist gebaat zijn bij afstandelijkheid ten opzich-te van de belastingplichtige. Op deze manier wordt voorkomen dat er situaties kunnen



ontstaan van ongewenste beïnvloeding. Gaat het daarbij om toezicht achteraf, dan is dezeals gewenst ervaren afstand vaak beter te garanderen. Veel digitale dienstverleningspro-jecten laten zien dat er steeds meer sprake is van preventief toezicht: vooraf controlerenof iemand bepaalde rechten of plichten heeft. RINIS in de sociale zekerheid maakt dit dui-delijk. RINIS is een verwijsindex die het mogelijk maakt dat tal van organisaties in de socia-le zekerheid, zoals de Belastingdienst en de Sociale Verzekeringsbank, gegevens kunnenontsluiten die worden beheerd door de in RINIS deelnemende organisaties. Meer maat-werk in de toepassing van de sociale zekerheidswetgeving vereist meer gegevens vanmeerdere organisaties. Tegelijkertijd zien we dat het toezicht op de juistheid van de beslis-sing om een uitkering niet meer plaats vindt nadat het dienstverleningsproces reeds isafgerond (de toekenning van de uitkering), maar dat toezichtsaspecten, reeds in een prilstadium, integraal deel uitmaken van de dienstverlening.De door ICT gerealiseerde functionele grensvervaging tussen toezicht en dienstverleningen daarmee de integratie van beide functies zal daardoor op gespannen voet staan metde huidige opzet van de ‘compliance’ filosofie, waarin deze functies gescheiden zijn. Doorde scheiding wordt de kans op wederzijdse corrumpering tegengegaan.

‘Compliance’ kan tevens worden bewerkstelligd door de beslissingsvoorwaarden waaron-der belastingplichtigen hun digitale aangifte doen en de afwegingen die ze hierin maken,onder controle te brengen. We zien dit bijvoorbeeld terug bij in de wijze waarop de RDWhet APK-keuringsproces van garages elektronisch heeft vormgegeven. Getracht is dekeuze- en interpretatievrijheid van de APK-keurende garages zo veel mogelijk aan bandente leggen door het gehanteerde format en terugmeldingen. Op het eerste gezicht zou dezesamenwerking tussen de RDW en de garages kunnen worden gezien als een vorm vanintegratie die ertoe leidt dat de grenzen tussen de organisaties verder vervagen. Op hettweede gezicht is er daarentegen sprake van kolonisatie van de relaties die de RDWonderhoudt met gegevensverwerkende partijen in haar omgeving. Onzekerheid omtrentde kwaliteit van de APK-keuring wordt door het gebruikte ‘format’ aan banden gelegd. Deinvloed van de RDW houdt niet op aan de poort van de garage. Er is sprake van electro-nische penetratie. Geografische en functionele grenzen tussen de RDW en de garages -en daarmee afstand- hebben aan betekenis ingeboet. Daar staat echter tegenover datvanuit het perspectief van de autobezitter de RDW onzichtbaar blijft. Dit voorbeeld kan ook leerzaam zijn voor de Belastingdienst. ICT biedt de mogelijkhedenom de relaties met belangrijke partijen in de omgeving van de Belastingdienst verderonder controle te brengen door hun beslissingspremissen te definiëren dan wel hunbeleidsvrijheid te beperken. Naarmate de Belastingdienst in staat is langs elektronischeweg de beslissingspremissen van belastingplichtigen en intermediairs gericht te beïnvloe-den, wordt de ‘compliance’ versterkt. De mate waarin zij hierin in slaagt wordt ten eerstebepaalt door de vraag in hoeverre andere partijen afhankelijk zijn van de Belastingdienst;en ten tweede (indien er geen sprake is van eenzijdige afhankelijkheid) in hoeverre er spra-ke is van wederzijdse afhankelijkheid tussen deze andere partijen en de Belastingdienst.

AGGREGRATIE EN DISAGGREGATIE: AFSTAND EN COMPLIANCE

Binnen de wereld van e-commerce en e-business wordt getracht een aantal bedrijfspro-cessen te herontwerpen vanuit het perspectief van de klant. De bestaande organisatie,verhoudingen en samenwerkingsrelaties worden daarbij losgelaten. De centrale vraag is:kan men bepaalde processen zo herinrichten dankzij het internet dat er voor de klant eengrotere toegevoegde waarde ontstaat dan de waarden die tot nu toe werd gerealiseerd?Daarvoor is het noodzakelijk om bepaalde processen nader te ontleden (disaggregatie) en



los van bestaande verhoudingen te zoeken naar nieuwe constructies en coalities die van-uit het perspectief van de klant meer toegevoegde waarde opleveren (re-aggregatie).Kenmerkend voor al deze nieuwe constructies binnen de e-commerce en e-businesswereld is dat afstand als barrière om meer toegevoegde waarde te realiseren voor de klantaan betekenis afneemt.Ook voor de Belastingdienst kan dit interessante mogelijkheden opleveren, juist vanuit hetoogpunt van ‘compliance’. Nagegaan kan worden, of bepaalde fiscale processen (bij-voorbeeld het innen van belasting) niet op een andere manier georganiseerd kunnen wor-den die de facto de ‘compliance’ van de belastingplichtige kan versterken. Een hypothetisch voorbeeld maakt dit disaggregatieproces duidelijk. Ondernemers zijnverplicht om periodiek aangifte te doen van de door hen geïnde omzetbelasting. Hetaggregatiemoment ligt bij de betreffende ondernemer. De toegevoegde waarde is voorhem vrij beperkt. Hij fungeert als inningskantoor voor de Belastingdienst. Vanuit een e-commerce perspectief zou dit proces vervolgens ontrafelen (disaggregatie) en wellicht methet volgende alternatief komen. Waarom zou, gelet op de mogelijkheden die het interneten straks mobiele internet bieden, de BTW afdracht niet plaats vinden op het moment datde transactie plaats vindt? Dit voorbeeld is vanuit het perspectief van ‘afstand en compliance’ interessant. Ten eerstelaat het zien dat de Belastingdienst niet meer achteraf in de waardeketen zit. Het voordeelis dat hij op dit moment wel duidelijk zichtbaar is, omdat bepaalde zaken verrekend moe-ten worden. Het nadeel is dat hij afhankelijk is van de administratie van bijvoorbeeld eenwinkelbedrijf. In dit voorbeeld is de Belastingdienst aanwezig op het moment dat de trans-actie plaats vindt. Hij schuift dus naar voren in de waardeketen. De vraag is echter alleen:hoe zichtbaar is de Belastingdienst op dit moment? Daar staat echter tegenover dat hetdirect kunnen innen van BTW op het moment dat de transactie zich voordoet, als voordeelheeft dat de Belastingdienst niet afhankelijk is van de kwaliteit van de administratie vanhet betreffende winkelbedrijf.

INTERMEDIATIE EN DESINTERMEDIATIE: AFSTAND EN COMPLIANCE

Het internet heeft de afgelopen jaren duidelijk gemaakt dat in een aantal sectoren tradi-tionele intermediairs aan betekenis ingeboet hebben, zoals in de werelden van de reis- enreserveringsbureaus en verzekeringsagenten. Het internet zorgde ervoor dat de transpa-rantie van veel markten is toegenomen en de strategische informatievoorsprong van deintermediair steeds meer aan gewicht heeft verloren. Daarentegen zien we ook dat nieu-we intermediairs opstaan, omdat de informatiesamenleving van de 21ste eeuw gepaardgaat met een exponentiële stijging van informatie en kennis. ‘Information overload’ zorgtervoor dat nieuwe vormen van transparantie ontstaan. Deze nieuwe intermediairs probe-ren hierin nieuwe wegen te ontsluiten. De belastingen administratiesector is een sector waarin vooral particulieren en het midden-en kleinbedrijf gebruik maken van intermediairs zoals belastingen administratiekantore nom aangifte van belasting te doen. Van de ene kant is de afstand tussen de belastingbeta-ler en de Belastingdienst hierdoor groot. De Belastingdienst is daardoor relatief onzichtbaar.D a a rentegen is de afstand tussen de intermediair en de Belastingdienst weer vrij klein.Hetzelfde zagen we terug bij de RDW die gebruik maakte van de garage als intermediair. De vraag die dit oproept is of de veranderende posities tussen belastingplichtige, belas-tingintermediair en de Belastingdienst de betrokkenheid van de belastingbetaler bij deBelastingdienst versterken of juist verzwakken. Heeft de Belastingdienst juist baat bij eenversterking van de bestaande intermediairs? Of heeft de Belastingdienst juist belang bij deontwikkeling van nieuwe intermediairs, en wie zijn deze dan? En, wanneer de



Belastingdienst gebruik maakt van deze nieuwe intermediairs, hoe zichtbaar of onzicht-baar is de Belastingdienst dan en wat betekent dit voor de identificatie van de belasting-plichtige met de Belastingdienst?

De Belastingdienst kan natuurlijk ook zelf de rol van intermediair ter hand nemen door bij-voorbeeld na te gaan wat het opzetten van een “Belastingdienst-portaal” betekent voor deafstand tussen belastingplichtige en de Belastingdienst en voor de mate van ‘compliance’die hieruit voortvloeit. Een dergelijk portaal gaat verder dan de aangifte via internet zoalsdeze thans plaats vindt en de informatie die thans via de website van de Belastingdienstwordt aangeboden. Via dit portaal worden informatiediensten (verstrekken van informatie),contactdiensten (stellen van vragen en verkrijgen van antwoorden) en transactiediensten(digitale aangifte) aangeboden.Het voordeel van een dergelijk portaal is dat de herkenbaarheid voor de belastingplichti-ge toeneemt. Hij weet waar hij met zijn vragen en aangiften terecht kan. Bovendien bepaalthij zelf het moment en het tijdstip waarop hij wil communiceren en transacties wil verrich-ten. De afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige is daardoor klein. Daar staatechter een betrouwbaarheidsvraagstuk tegenover. Hoe weet ik als belastingplichtige dathet Belastingdienstportaal wel daadwerkelijk van de Belastingdienst is? En, hoe weet ikdat meneer Pieterse daadwerkelijk meneer Pieterse is? We zien dit ook terug in de e-com-merce wereld. ‘Trust’ of ‘vertrouwen’ is een kritische factor voor communicatie en trans-actie in een elektronische wereld. Ontbreekt dit vertrouwen, dan heeft dit ook gevolgenvoor de ‘compliance’ van de belastingplichtige.

Kenmerkend voor de Belastingdienst is dat haar kerntaak het heffen en innen van belas-tingen is. Deze twee deelprocessen zien we ook terug in de organisatie van deBelastingdienst. Vanuit een e-commerce perspectief op organiseren kunnen we dit ook terdiscussie stellen. Zou één van deze deelprocessen (disaggregatie) niet bij een andereorganisatie worden neergelegd kunnen worden? In de Verenigde Staten is een particulierbedrijf actief dat via de website het innen van lokale belastingen voor een groot aantallagere overheden ter hand neemt. Dit bedrijf functioneert daardoor als een nieuwe inter-mediair tussen de burger en de gemeente. De vraag die we ons moeten stellen of debetrokkenheid van de burger om vrijwillig belasting te betalen afneemt, wanneer deBelastingdienst de inning van belastinggelden niet meer zelf ter hand neemt?

BALANS

Ik heb laten zien dat afstand in de relatie tussen de Belastingdienst en de belastingplich-tige langs drie lijnen een andere inhoud krijgt door de mogelijkheden die het internet biedtom het heffen en innen van belasting anders te organiseren en daarmee ook de ‘com-pliance’ van belastingplichtigen. Voor de Belastingdienst heeft dit als voordeel dat ermeerdere strategische posities in de ‘waardeketen’ te onderscheiden zijn en dat dezeanders kunnen worden ingevuld. Naar voren of naar achteren? Zichtbaar of onzichtbaar?Zelfstandig of in samenwerking met anderen?

COMPLIANCE: DE INTERNE DIMENSIE

In dit essay wordt tevens aandacht gevraagd voor de interne dimensie van de ‘complian-ce’-filosofie. Wat doet afstand met die mensen die binnen de Belastingdienst werkzaamzijn, terwijl netwerktechnologie zoals internet, extra- en intranettechnologie, het mogelijkmaakt om werkprocessen binnen de organisatie van de Belastingdienst anders te organi-



seren? Naarmate het Nederlandse wegennet verder dichtslibt en de internettechnologiesteeds verder binnendringt op zowel de werkplek als de dagelijkse woon- en leefomge-ving, wordt de mogelijkheid van telewerken steeds meer gezien als een serieuze optie. Ditschept kansen, maar ook bedreigingen; bedreigingen die al ras in verband wordengebracht met het verlies aan controle, identiteitsverlies en ontbrekende sociale cohesie.Wat zijn in dit verband relevante vragen en dilemma’s?

TELEWERKEN: WELKE AGENDA?

Veel discussies over telewerken beginnen met de afweging van kansen en bedreigingenzoals deze zojuist zijn verwoord. Kansen, omdat telewerken vaak gezien wordt als eenoplossing voor een economisch probleem, bijv. productiviteitsverlies door file-vorming.Kansen, omdat er sprake is van een technologische kans (‘technology push’). Het isimmers technologisch mogelijk. Bedreigingen, omdat telewerken sociale en organisatori-sche beheersingsvraagstukken oproept. Zijn de verleidingen van het telewerken niet dus-danig, dat er de facto productiviteitsverlies optreedt? Mijns inziens is dit een te beperktediscussie. Er dient namelijk nog een aspect aan te worden toegevoegd. In hoeverre kantelewerken worden gezien als een oplossing voor een strategisch-organisatorisch pro-bleem? De vraag is dan ook: welke toegevoegde waarde heeft telewerken voor de strate-gische uitdagingen waarvoor de Belastingdienst zich gesteld ziet? Wat lost telewerken opvoor bepaalde problemen met betrekking tot de kerntaken van de Belastingdienst zoalshet innen en heffen van belastingen?

TELEWERKEN: VRIJBRIEF, VERTROUWEN OF CONTROLE?

Telewerken wordt vaak in verband gebracht met extra vrijheid. De telewerkende persoonzit immers thuis en onttrekt zich daardoor aan de sociale controle van direct leidingge-vende en zijn collega’s. Vertrouwen of ‘trust’ wordt daarom vaak gezien als een noodza-kelijke voorwaarde voor telewerken. In een aantal gevallen grijpen organisaties terug opmaatregelen en instrumenten die dit vertrouwen trachten te institutionaliseren; het in deorganisatie en het organisatiebeleid trachten te verankeren. Protocollen worden opgesteldmet het oog op het creëren van een zogenaamde telewerk-ethiek, terwijl in het kader vanbijvoorbeeld werving en selectie aandacht wordt geschonken aan de bepaalde compe-tenties die een betreffende persoon meer of minder geschikt maken voor telewerk. Tochis het van belang om op te merken dat ‘vertrouwen’ zich doorgaans in de communicatietussen mensen ontwikkelt. Communicatie is een noodzakelijke voorwaarde voor vertrou-wen. Het is geen abstracte grootheid, maar krijgt pas waarde in de alledaagse ‘face-to-face’ contacten. Deze overweging heeft ook gevolgen voor de volgende conclusie die uit onderzoek naartelewerken kan worden afgeleid. Onderzoek naar telewerken laat onder meer zien dat opafstand en tele-werkende medewerkers behoefte hebben aan contact en communicatie.Dit wordt gezien als een belangrijke factor die bijdraagt aan de interne verbondenheid en‘compliance’. De standaardreactie is het organiseren van wekelijkse of maandelijkse bor-rels etc. Deze behoefte aan communicatie kan daarnaast ook virtueel worden georgani-seerd. Het regelmatig krijgen van e-mails of het participeren in interne discussiegroepenkan in deze behoefte aan communicatie voorzien.Vertrouwen is belangrijk, maar in een aantal gevallen zien we dat telewerken en controlehand in hand gaan. Ervaringen met callcenters en helpdesks laten dit zien. Soms zitten demedewerkers van callcenters en helpdesks geconcentreerd op een plek binnen eengebouw; soms zitten ze thuis. Door middel van verschillende technieken kunnen mede-



werkers op de voet worden gevolgd. Telewerken en ‘Big Brother’ gaan in een aantal geval-len hand in hand. Daarbij moet echter worden aangetekend dat sommige werkzaamhedenzich beter en eerder eigenen voor ‘Big Brother’-achtige vormen van surveillance. Daarbijmoeten we bijvoorbeeld denken aan veel klantcontacten die een relatief laag niveau vanspecialistische kennis vereisen en waarbij een aantal administratieve handelingen moetenworden verricht. De thuiswerkende persoon wordt via een menu met handelingen enondersteund door een expert-module in staat gesteld relatief eenvoudige handelingen teverrichten. Via de computer wordt de ‘compliance’ van de medewerker gestuurd.

TELEWERKEN EN PROFESSIONALS: TWEE ZIJDEN VAN DEZELFDE MEDAILLE?

Een discussie over telewerken sui generis heeft snel de neiging om te verzanden in ‘voor’en ‘tegen’. Van belang is echter telewerken in verband te brengen met de aard van het pri-maire proces van de organisatie en de werkzaamheden van de persoon of personen diegaat of gaan telewerken. Zojuist is dit eveneens naar voren gebracht.Sommige werkprocessen en op te leveren producten zijn moeilijk te standaardiseren. Zijvereisen specialistische en professionele kennis en vaardigheden. Professionals, zoals bij-voorbeeld belastinginspecteurs, zijn doorgaans personen die relatief zelfstandig kunnenwerken. Het is daarom niet voor niks dat telewerken vaak populair is bij professionals,zoals bijvoorbeeld journalisten. Omdat telewerken veelal een vertrouwensrelatie veronder-stelt, wordt er doorgaans vanuit gegaan dat professionals dit vertrouwen eerder kunnenwaarmaken, omdat ze gewend zijn relatief autonoom te opereren. Dit heeft echter wel gevolgen voor de culturele oriëntatie van de pro f e s s i o n a l .Professionals hebben altijd een dubbele oriëntatie: enerzijds gericht op hun professie,anderzijds gericht op de organisatie waarvan zij deel uitmaken. Telewerken heeft als risicodat de oriëntatie van de professional op zijn eigen professie verder zal toenemen.

TELEWERKEN EN INFORMATIEVERWERKING: RISICOLOOS OF RISICOVOL?

Een ander aspect dat van belang in de discussie over telewerken is de aard van het infor-matieverwerkingsproces dat door telewerken op afstand wordt geplaatst. In hoeverre ishet voor de telewerkende ambtenaar van belang om rechtstreeks toegang te hebben totbepaalde databestanden teneinde zijn werkzaamheden optimaal te kunnen verrichten?Telewerken is gemakkelijker te organiseren, wanneer iemand inlogt op het intranet en daarzijn e-mail leest. Aan telewerken worden daarentegen strengere eisen gesteld, indien hetgaat om toegang tot bepaalde databestanden met vertrouwelijke informatie. Dit stelthogere eisen aan de beveiliging van interne netwerken en bestanden. Hoe meer externeverbindingen er zijn - bijvoorbeeld door telewerken - hoe groter de veiligheidsrisico’s.

TELEWERKEN ALS HEFBOOM VOOR KENNISMANAGEMENT

Wanneer een organisatie zoals de Belastingdienst steeds meer gebruik zal maken van hettelewerk, dan zal dit ook gevolgen hebben voor de interne informatievoorziening. Debehoefte aan een kennisinfrastructuur die telewerkers in staat stelt om op dezelfde maniergebruik te maken van informatie en kennis die zich reeds binnen de Belastingdienstbevindt, zal groter worden. De roep om de ontwikkeling van een kennisinfrastructuur enkennismanagement zal daardoor toenemen. Omdat in veel organisaties kennismanage-ment moeilijk van de grond komt -onder meer omdat mensen niet bereid zijn kennis tedelen- kan telewerken wel gebruikt worden als een hefboom om kennismanagement die-per en breder in de organisatie te verankeren. Maar ook het omgekeerde geldt. Het kop-



pelen van de discussie over telewerken aan kennismanagement biedt de mogelijkheid omde doorgaans vrij ‘enge’ discussie over telewerken te verbreden.

TELEWERKEN, KENNISMANAGEMENT EN VIRTUELE BELEIDSGEMEENSCHAPPEN

De zojuist geformuleerde gedachten hebben tot gevolg dat het interne communicatienet-werk steeds meer zal gaan lijken op het internet. De behoefte aan ‘portals’ die toeganggeven tot of verwijzen naar bepaalde informatie- en kennisbronnen zal daardoor toenemen.Ook zullen zich binnen de Belastingdienst ‘virtuele gemeenschappen’ gaan vormen, waar-binnen belangstellenden met elkaar van gedachten wisselen over bepaalde fiscale en ande-re issues. Pas dan komt kennis delen op gang. Virtuele gemeenschappen spelen eenbelangrijke rol in het dynamiseren van kennis binnen een organisatie of binnen een beleids-s e c t o r, waardoor het leervermogen van een organisatie of sector kan worden verg root. Voor het opstarten van deze virtuele gemeenschappen is het van belang om dit niet te stu-ren, maar dit vooral te zien als zelforg a n i s e rende processen. Tevens is het raadzaam omervoor te zorgen dat deze gemeenschappen kunnen beschikken over een gemeenschappe-lijke (minimale) informatiebasis. Toegang tot relevante informatie vergemakkelijkt pro c e s s e nvan zelforganisatie. Het bouwen van ‘portals’ die deze informatieverwijzende en -ontsluiten-de functie hebben is dan een eerste stap op weg naar virtuele beleidsgemeenschappen.Portals en beleidsgemeenschappen kunnen worden gezien als een manier van ‘interfacemanagement’. Naarmate binnen de Belastingdienst niet alleen telewerken, maar ook vir-tuele teams belangrijker worden, zal de invalshoek van het management ook verschuiven.De focus verschuift van de interne ordening van mensen en middelen naar het aanbren-gen van verbindingen. Management staat in het teken van het organiseren en faciliterenvan ‘verbindend vermogen’. Van belang is dit niet alleen te zien als het opzetten van ICT-netwerken maar verbindend vermogen ook te benaderen vanuit een organisatiecultureleen een lerende benadering.

TELEWERKEN EN VIRTUELE TEAMS

In veel gedeconcentreerde organisaties, zoals de Belastingdienst, zien we dat virtueleteams in het leven worden geroepen om beter te kunnen inspelen op veranderende omge-vingsomstandigheden. Het voordeel van virtuele teams is dat een platform voor interactie,communicatie en kennisdeling wordt geïntroduceerd dat zich niks aantrekt van geografi-sche, functionele en organisatorische grenzen. In veel gevallen zitten de teamleden achterhun bureau in de betreffende organisatie. Naarmate telewerken een reële optie wordt, zaldit ook gevolgen hebben voor de locatiekeuze van de deelnemers aan deze virtuele teams.De kans bestaat dat zij veel meer hun werk thuis gaan verrichten, omdat ze toch al virtu-eel werkzaam zijn. Ook dit heeft gevolgen voor hun betrokkenheid bij de organisatie.Het omgekeerde geldt natuurlijk ook. Naarmate telewerken meer ingeburgerd raakt, zal debehoefte aan virtuele teams toenemen. Telewerken kan ertoe bijdragen dat er meer erva-ring wordt opgedaan met het functioneren van virtuele teams. Dit schept tevens kansen,omdat virtuele teams gezien kunnen worden als organisatorische antwoorden op veran-derende omgevingsomstandigheden en daarmee de effectiviteit van de organisatie.

BALANS: EEN CONTINGENTIEBENADERING?

Bovenstaande overwegingen laten reeds zien dat het voor de Belastingdienst intere s-sant kan zijn om een contingentie-achtige benadering van telewerken te ontwikkelen,rekening houdende met de aard van het primaire proces, de daarmee samenhangende



vrijheids- en vertrouwensgraden en de organisatorische en informatorische randvoor-w a a rden die daarmee samenhangen. Het gaat niet om telewerken, maar om verschil-lende vormen en gradaties van telewerken. Bovendien is het van belang om ‘telewerken’niet als een op zichzelf staand fenomeen te beschouwen maar dit nadrukkelijk te kop-pelen aan de strategische agenda van Belastingdienst, om het in verband te bre n g e nmet organisatorische innovatie.

DEEL IIDE WORKSHOP

X

VERSLAG WORKSHOP 'ICT EN AFSTAND'

13 DECEMBER 2000, UTRECHT


VERSLAG WORKSHOP ‘ICT EN AFSTAND”

13 december 2000, Utrecht

INLEIDING

De workshop vindt plaats in het kader van de deelname van de Belastingdienst aan hetonderzoeksprogramma “Internet en Openbaar Bestuur”. Centraal staat de vraag naar deinvloed van ICT op de verhouding tussen Belastingdienst en burger enerzijds, enBelastingdienst en haar werknemers anderzijds. Deze relatie wordt besproken in het lichtvan het begrip ‘afstand’, welk begrip in het licht van het in belangrijke mate plaatsen tijd-onafhankelijke karakter van moderne technologie als het Internet.

Op basis van een literatuurverkenning inzake bovenstaand thema zijn van de hand van dehoogleraren Frissen (KUB), Bekkers (EUR) en De Mul (EUR) een drietal essays verschenendie het thema belichten vanuit een bestuurskundig, organisatiekundig resp. filosofischperspectief. Een en ander leidt tot de volgende constructie:

Na een bespreking in subgroepen van de drie essays worden in een plenaire sessie erva-ringen van de verschillende subgroepen uitgewisseld. Deze uitwisseling vindt plaats opbasis van een viertal thema’s: waarneming ter plaatse, Belastingtelefoon enBelastingdienst-site, werkoverleg, en de renseignering van vermogensbestanddelen. Dedrie essays zijn door hierop aangewezen rapporteurs van de subgroepen op deze thema’sbestudeerd.

WAARNEMING TER PLAATSE EN ANDERE VORMEN VAN FYSIEKE CONTROLE

Aangenomen wordt dat de door de Belastingdienst benodigde kennis in toenemendemate aanwezig zal zijn op het Internet, dan wel toegankelijk zal zijn via Internet. Dit lijktertoe te leiden dat fysieke controles minder noodzakelijk worden. Waar het gaat om de


VERSLAG WORKSHOP 'ICT EN AFSTAND"

fysieke controles op goederen of fysieke productieprocessen geldt dat die belangrijk blij-ven, maar een specifiek proces worden. Een contingente benadering, waarbij voor iedergeval andere omstandigheden kunnen gelden, lijkt noodzakelijk. Interessant is de vraag,of het fysieke ‘slim’ wordt: door toevoeging van technologie aan fysieke objecten alsobject van informatie (bijvoorbeeld onroerend goed) wordt het mogelijk om informatie opafstand te verkrijgen. Het kan worden verondersteld dat de vorm van waarnemingen in de Internet-economie zalveranderen. Zo zal controle zich bijvoorbeeld op servers kunnen gaan richten. Een moge-lijk probleem is hierbij, dat het in deze in belangrijke mate op kennis gebaseerde econo-mie in toenemende mate lastig zal worden om waardecreatie of toegevoegde waarde temonitoren. Ook lijkt het in toenemende mate mogelijk om door middel van ‘stealth-tech-nologie’ de snelheid te ontwikkelen om gegevens buiten het bereik van de Belastingdienstte houden. Belangrijke vraag is, of fysieke controle wordt gezien als een inbreuk op de pri-vacy. Het blijkt problematisch te zijn om in een Internet-omgeving een vertrouwensbasiste creëren. Dit vertrouwen lijkt noodzakelijk om de afstand tussen Belastingdienst enbelastingplichtige daadwerkelijk te verkleinen.Fysieke controle zal onder invloed van technologie in toenemende mate verschuiven vaninhoudelijke controle naar procesmatige of meta-controle: controle op basis van gehan-teerde datadefinities en veronderstellingen, borgingen en kwaliteitssystemen. De hierbo-ven beschreven ontwikkelingen leiden tot controle op een hybride domein, waar spannin-gen zullen optreden tussen bijvoorbeeld hiërarchische en netwerkachtige organisatievor-men en processen van fixatie en vluchtigheid.

BELASTINGTELEFOON EN BELASTINGDIENST-SITE

Waar het gaat om ontwikkelingen omtrent Belastingtelefoon en Belastingdienst-site isreeds nu te constateren dat publieke taken in toenemende mate (mede) worden verrichtdoor private organisaties. Ook banken en verzekeringsmaatschappijen leveren fiscaleinformatie. Ook op het Internet zelf vindt uitwisseling van fiscale informatie plaats, bij-voorbeeld in discussiegroepen. De Belastingdienst zou kunnen overwegen om dergelijkediscussiegroepen op het Internet te monitoren.Het ontstaan van een mogelijke digitale tweedeling is ook voor de Belastingdienst vanbelang. Rekening moet worden gehouden met die belastingplichtigen die niet over deapparatuur of vaardigheden beschikken om van de technologische ontwikkelingen te pro-fiteren. Vergelijkingen met de telefoon lijken er echter op te wijzen dat dit vooral een tijde-lijk knelpunt zal blijken te zijn. Ook hier geldt dat privacy een belangrijk aandachtspunt is. Opvallend is echter de con-statering dat de rol van de overheid op dit punt wellicht verschilt van de verwachting vande burger, gezien het feit dat de laatste in toenemende mate bereid blijkt zijn gegevens terbeschikking te stellen (vgl. Bonuskaart en Airmiles). Dit duidt erop dat ook het privacybe-grip geen eenduidige betekenis toekomt: privacy kan worden opgevat als een verzet tegenmogelijke informationele schade (creditcard-misbruik), ongelijkheid (bonuskaart: wint deklant evenveel als het bedrijf?), informationele onrechtvaardigheid (doorspelen van ver-trouwelijke gegevens van artsen aan verzekeringsmaatschappijen), en een inbreuk op depersoonlijke levenssfeer (eigenlijke betekenis).Ook de Belastingdienst zou zich in het licht van de privacy-discussie transparanter opkunnen stellen, om zo tegemoet te komen aan de Big-Brother-gevoelens die vaak mettechnologische ontwikkelingen gepaard gaan. Inzicht in de status van Emailberichten enandere informatie is echter van belang om ‘shoppende’ cliënten te voorkomen. Dit geldteens temeer nu de communicatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige onder



invloed van technologie naar verwachting een in toenemende mate informeel karakter zalkrijgen. De mogelijkheden die moderne technologie met zich meebrengt tot het bieden vanpersoonsgerichte informatie (‘narrowcasting’) zou door de Belastingdienst verder kunnenworden toegepast. Zo zou deze mogelijkheid kunnen worden aangewend in de vorm vanbeloningen bij tijdige aanlevering van gegevens.

Ook hier blijkt het belangrijk om vertrouwen te scheppen. De identiteit van zowelBelastingdienst als belastingplichtige dient te worden vastgesteld. Waar dit vertrouwen inde fysieke wereld vaak wordt opgebouwd in langdurige relaties is de vraag in hoeverre derelatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige als een dergelijke duurzame relatie iste kenschetsen. De toenemende fragmentatie van de samenleving leidt er bovendien toedat ook de notie van vertrouwen in toenemende mate gefragmenteerd zal worden ervaren.Ook het beeld van de overheid als ‘beschermer van de zwakkeren’ is in toenemende mateaan kritiek onderhevig, hetgeen het cre ë ren van vertrouwen lijkt te bemoeilijken.Certificering van de informatie is een mogelijke oplossing. Van belang is hierbij wel, wie indit kader de (centrale) regie voert: de Belastingdienst of de belastingplichtige.

WERKOVERLEG

Gezien het feit dat informatie in toenemende mate beschikbaar is, is de verwachting datwerknemers niet langer risico’s zullen vermijden, maar hun kansen zullen pakken. De vraagdie de Belastingdienst zich dan ook zal moeten stellen, is dan ook of zij ook in de toekomsteen interessante werkgever zal blijven.Telewerken is technologisch mogelijk, en zal (al dan niet op verzoek van de werknemer)aan belang toenemen. Teamleiders zullen hun teamleden in toenemende mate ‘los moe-ten laten’. Sturen op kennis en kennisgroepen wordt hiermee noodzakelijk. Managen opafstand leidt tot een verschuiving van ‘organisatie’ naar ‘organiseren’. Het creëren van ver-bindingen en een kennis-infrastructuur wordt belangrijker dan de fysieke aanwezigheidvan werknemers op een centrale lokatie. Werkverbanden zullen losser worden naarmate de informatie op meerdere plaatsenbeschikbaar komt, en door middel van Email electronisch kan/moet/mag worden ver-spreid. Virtuele teams zijn mogelijk, en contacten zullen in toenemende mate inhoudelijkvan aard zijn. Fysiek contact en communicatie blijven belangrijk om de binding aan deorganisatie te waarborgen, maar werknemers zullen elkaar ook buiten de bestaande struc-turen (vakbonden, afdelingen) gaan vinden. Electronische en fysieke vormen van overlegen interactie zullen aldus naast elkaar blijven bestaan, maar andere vormen van ver-trouwdheid moeten worden gezocht. De ‘corporate identity’ van de organisatie kan hierbijeen belangrijke rol spelen.

RENSEIGNERING VERMOGENSBESTANDDELEN

Vanuit een perspectief van (pro-actieve) dienstverlening kan worden verdedigd dat deBelastingdienst in de toekomst de door haar benodigde informatie niet langer bij de belas-tingplichtige gaat halen, maar deze gaat brengen. Hierbij kan ook worden aangesloten bijandere bronnenleveranciers in binnen- en buitenland (denk aan de hiervoor reedsgenoemde banken en verzekeringen, die via Email gegevens aan de Belastingdienst zou-den kunnen doen toekomen). Hiermee in overeenstemming is de idee van de burger dievan mening is dat ‘de Belastingdienst alles al weet’. De burger vindt toezicht in deze optiekdan ook niet vervelend, zolang hij of zij er maar niets van merkt. Vanuit de Belastingdienstkan aldus veel informatie uit renseignering worden gehaald. Opmerkelijk is in dit kader dat



belang wordt gehecht aan het feit, dat de belastingplichtige op de hoogte dient te wordengesteld van het feit dat de Belastingdienst over deze gegevens beschikt. Belangrijke vraagin deze discussie is de vraag naar eigendom van de (bron van de) gegevens. De normatieve aspecten van privacy lijken in dit kader de mogelijkheden van de benuttingvan de beschikbare gegevens op het Internet ten behoeve van renseignering te beperken.Ook kan de vraag worden gesteld hoe ver partiële inclusie eigenlijk gaat, en of renseigne-ring eigenlijk wel noodzakelijk is. Ervaringen bij het CJIB laten zien dat een vergaande keu-zebeperking door middel van technologische middelen kan leiden tot een verschuivendenormatieve houding bij de burger. Technologische ontwikkelingen maken dat diensverle-ning en toezicht in toenemende mate in elkaar overlopen, hetgeen de nodige spanningenmet zich meebrengt tussen de Belastingdienst als service-verlenende organisatie aan deene kant, en toezichthoudende instantie aan de andere kant.

TER AFSLUITING

Bovenstaande thematiek geeft een beeld van de mogelijke gevolgen van de toenemendetechnologische mogelijkheden voor de Belastingdienst waar het gaat om haar relatie metzowel belastingplichtigen als werknemers. Dit beeld geeft aanleiding tot een aantal hypo-thesen, die zouden kunnen worden gesteld met inachtneming van een termijn van drie totvijf jaar:

■ In de relatie Belastingdienst - Medewerker:Op Internet wordt een virtuele actiegroep opgericht door verontruste klantmanagers vande Belastingdienst

■ In de relatie Burger - Medewerker (voorheen: Belastingdienst):Iedere medewerker beheert zijn eigen site, en bedient daarmee zijn eigen klanten

■ In de relatie Belastingdienst - Burger:De burger bepaalt op individuele basis de mate van openbaarheid van zijn of haar gegevens

DEEL IIIBASISDOCUMENT

X

DE BELASTINGDIENST:AFSTAND EN COMPLIANCEEEN LITERATUURVERKENNING INZAKE DE MORELE EN SOCIALE GEVOLGEN VAN DE

INVOER VAN ICT VOOR DE EXTERNE EN INTERNE RELATIES VAN DE

BELASTINGDIENST ALS OVERHEIDSORGANISATIE EN WERKGEVER

PROF. DR V.J.J.M. BEKKERS (EUR)

MR DRS B. FOEDERER (KUB)


DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE

INLEIDING

AANLEIDING TOT HET ONDERZOEKBij de Belastingdienst werken 30.500 mensen. Samen innen zij jaarlijks 250 miljard gulden(113,4 miljard euro): ruim 179 miljard gulden aan belastingen (81,2 miljard euro) en meerdan 71 miljard aan premies (32,2 miljard euro). Op jaarbasis zorgt de Belastingdienstdaarmee voor ruim 250 miljard gulden (113,4 miljard euro) aan inkomsten voor de over-heid. Dat is driekwart van het totaal. Er zijn 5 miljoen particulieren en 800.000 onderne-mers die belastingplichtig zijn.

Bovenstaande tekst is afkomstig van de website van de Belastingdienst, voor eeniedertoegankelijk op www.belastingdienst.nl. De tekst geeft aan welke relaties deBelastingdienst dient te onderhouden: niet alleen fungeert de Belastingdienst als werkge-ver van ruim 30.000 werknemers, ook verleent zij diensten aan ruim 5 miljoen particulierenen 800.000 bedrijven. Het zijn deze relaties, die onder invloed van nieuwe vormen vanInformatie- en Communicatietechnologie mogelijk ingrijpende veranderingen ondergaan.Immers, in de virtuele wereld heeft fysieke afstand een andere betekenis dan in de fysie-ke wereld. Processen van horizontalisering en virtualisering die met ICT gepaard gaan,veranderen de betekenis van tijd en plaats voor het functioneren van organisaties. Dezeveranderende betekenis is in het geval van de Belastingdienst zowel intern (de medewer-kers van de Belastingdienst) als extern (belastingplichtigen) te duiden. Daarbij zijn ondermeer vraagstukken van moreel gedrag, morele binding en sociale cohesie aan de orde.Het zijn deze vraagstukken die de Belastingdienst ertoe hebben gebracht zich aan te slui-ten bij het onderzoeksprogramma ‘Internet en Openbaar Bestuur’, zoals dat wordt uitge-voerd door de Universiteiten van Tilburg en Rotterdam, alsmede medewerkers van Ordina,Cap Gemini en Origin. Bij dit alles dient overigens te worden aangetekend dat deBelastingdienst reeds in grote mate gebruik maakt van ICT, zowel in de interne organisa-tie als in de relatie met de belastingplichtigen. Reeds in 1992 liet een onderzoek vanBekkers en Frissen (1992) zien, dat informatisering bij de Belastingdienst, naast een ver-hoging van efficiëntie en uitbreiding van de mogelijkheden ter bestrijding van fraude, ookheeft geleid tot realisering van een cliënt- en doelgroeporiëntatie in werkprocessen enstructuur, alsmede een verbetering van de dienstverlening en informatievoorziening aanhet publiek (Bekkers & Frissen, 1992: 568-569). Deze rapportage, gebaseerd op litera-tuuronderzoek, is er echter expliciet op gericht om inzicht te bieden in de invloed van tele-matische mediëring op de veranderende betekenis van afstand met betrekking tot de hier-boven onderscheiden interne en externe relaties

INHOUD VAN DE RAPPORTAGEDeze rapportage bestaat uit twee delen. De eerste deelrapportage gaat in op het verdwij-nen van de relevantie van fysieke afstand als criterium voor het inrichten en functionerenvan de Belastingdienst ten aanzien van burgers en andere organisaties als belastingplich-tigen. De Belastingdienst komt letterlijk thuis of in het bedrijf via het beeldscherm.Tegelijkertijd komen burgers en organisaties dientengevolge re c h t s t reeks bij deBelastingdienst binnen -niet langer gemedieerd door formulieren, intermediairen en func-tionarissen. Belangrijke vraag is, wat dat betekent voor de ‘compliance’-filosofie van deBelastingdienst. De veranderende betekenis van afstand wordt dan met name duidelijk inde twee taken van de Belastingdienst: toezicht en dienstverlening. Beide taken zullen van-uit de compliance-theorie worden bestudeerd.

De tweede deelrapportage zal ingaan op het veranderen van de betekenis van afstand in



de relatie tussen de Belastingdienst als werkgever jegens haar werknemers. Om dezevraag te behandelen zal worden ingegaan op de mogelijkheden en beperkingen van tele-werken of ‘werken op afstand’ bij de Belastingdienst. Werken op afstand wordt onderinvloed van ICT in toenemende mate mogelijk, nu de fysieke locatie van het kantoorge-bouw en de daarmee samenhangende organisatiestructuur en -cultuur vervangen kunnenworden door architecturen en infrastructuren voor informatievoorziening en communica-tie. Hoewel de voordelen van telewerken door de Belastingsdienst inmiddels wordenonderkend, is een belangrijke vraag echter, wat de gevolgen van het werken op afstandzijn voor de relatie tussen werknemer en werkgever (“interne compliance”) enerzijds enwerknemers onderling (interne betrokkenheid) anderzijds. Het zijn met name deze vragen,die overigens sterk met elkaar verbonden zijn, die in de tweede deelrapportage zullen wor-den behandeld.



DEELRAPPORTAGE I

DE EXTERNE DIMENSIE: ICT EN COMPLIANCE

1.1 INLEIDING

De filosofie, zoals deze door de Belastingdienst ten opzichte van belastingplichtigen wordtgehanteerd, is even eenvoudig als veelomvattend: alles staat in het teken van de tijdige encorrecte aangifte door de belastingplichtige. Bij de Belastingdienst werden deze ideeënsamengevat tot: compliance als strategische doelstelling. Deze doelstelling kan als volgtworden geformuleerd (de Kam & van den Berg, 1992: 22; Belastingdienst, 1994):

‘HET ONDERHOUDEN EN VERSTERKEN VAN DE BEREIDHEID VAN BELASTINGPLICHTIGEN TOT NAKOM-ING VAN DE (FISCAAL-) WETTELIJKE VERPLICHTINGEN.’

Van belang in het kader van deze rapportage is dan, dat gesteld kan worden dat hoe gro-ter de ‘afstand’ tussen Belastingdienst en belastingplichtige is, hoe groter de kans zal zijndat de laatste niet aan zijn of haar verplichtingen zal voldoen. De notie van afstand, dieimpliciet in de compliance-filosofie verweven zit, komt bij de Belastingdienst vooral tot uit-drukking in de vormgeving van de processen van toezicht en dienstverlening. Dit wordtduidelijk wanneer wij kijken naar het driesporenbeleid, dat met betrekking tot de behan-deling van belastingplichtigen door de Belastingdienst wordt gevolgd. De eerste lijn zietop de belastingplichtigen die eigener beweging hun verplichtingen nakomen.Belastingplichtigen die hiertoe niet of niet zelfstandig in staat zijn worden geholpen ofondersteund. De tweede lijn ziet op diegenen die, geleid door de tijdige en correcte han-delswijze van de Belastingdienst, en door een breed algemeen toezicht van deBelastingdienst, hun verplichtingen nakomen. De derde lijn is het corrigerend handelen:naleving van verplichtingen kan slechts worden bewerkstelligd door deze categorie belas-tingplichtigen met correcties en sancties, in laatste instantie met strafvervolging, daartoete dwingen (Belastingdienst, 1994).

1.1.1 AANLEIDING TOT ONDERZOEK

De komst van nieuwe vormen van informatie- en communicatietechnologie (ICT) werpeneen nieuw daglicht op de hierboven kort weergegeven compliance-filosofie. Pro c e s s e nvan horizontalisering en virtualisering hebben mogelijk ingrijpende gevolgen voor derelatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Naar verwachting zal deze relatie intoenemende mate telematisch gemedieerd plaatsvinden. In deze deelrapportage zalw o rden ingegaan op hetgeen op dit moment in de literatuur bekend is omtrent de gevol-gen van informatisering op deze relatie. Hierbij dient te worden aangetekend dat, hoe-wel in veel studies met betrekking tot virtuele organisaties de notie van afstand word tg e re l a t i v e e rd, het doorgaans bij deze constatering blijft. Daarom is, in lijn met het hier-boven reeds vermelde, gekozen om de notie van afstand via de effecten van ICT op dep rocessen van toezicht en dienstverlening in kaart te brengen. Beide processen bevat-ten immers een impliciete afstandscomponent. Hierbij zal onder meer gebruik gemaaktw o rden van de verschillende in de literatuur onderscheiden factoren die de mate vancompliance versterken dan wel verzwakken, en de gevolgen van de inzet van ICT opdeze factoren.



1.1.2 BEPERKINGEN VAN ONDERZOEK

Hoewel naar de factoren die bepalend zijn voor de mate van compliance bij het voldoenaan het betalen van belastingen, met name in de Verenigde Staten, reeds in ruime mateonderzoek is gedaan, zijn de resultaten onderhavig aan de nodige beperkingen. Zo kan invele gevallen slechts de daadwerkelijk geconstateerde non-compliance worden gemeten.De niet-gesignaleerde compliance is om voor de hand liggende redenen slechts zeldenvoorwerp van onderzoek (zie hierover bijvoorbeeld Blumenthal et al, 1998). Bovendiendient bij de onderzoeksresultaten te worden aangetekend dat het zich met name richt opindividuele belastingplichtigen. Slechts in een beperkt aantal gevallen wordt onderscheidgemaakt tussen individuele belastingplichtigen en bedrijven. Deze beperking is met namevan belang, daar de intensiteit van de contacten die de Belastingdienst met haar klantenonderhoudt per doelgroep verschilt: zo wordt in de relatie tot de individuele belasting-plichtige gekozen voor een contact op afstand. De contacten met bedrijven zijn vaakbeduidend intensiever. Waar het onderscheid tussen individuele belastingplichtigen, klei-ne en grote bedrijven in de literatuur van belang wordt geacht, zal hier in deze rapportageexpliciet aandacht aan worden besteed.

1.1.3 INHOUD

In deze rapportage zal ten eerste worden ingegaan op de in de literatuur onderscheidenf a c t o ren van compliance (paragraaf 1.2). Voor een belangrijk deel zijn deze afkomstig vanhet in 1994 verschenen rapport ‘Compliance en non-compliance: eindrapportage van eenonderzoeks- en ontwikkelingsproject (Belastingdienst, 1994). Waar mogelijk zullen degegevens uit dit rapport worden aangevuld met recente onderzoeksre s u l t a t e n .Vervolgens zal worden ingegaan wat de gevolgen zijn van de inzet van ICT op de onder-scheiden factoren van compliance (paragraaf 1.3). Tenslotte zal in een samenvattendeparagraaf kort worden weergegeven wat de belangrijkste conclusies van de deelrappor-tage zijn (paragraaf 1.4).

1.2 FACTOREN VAN COMPLIANCE

In het hierboven reeds genoemde rapport van de Belastingdienst wordt een groot aantalfactoren van (non-) compliance vermeld. Zo wordt onder meer verwezen naar afschrikking,algemene houdingen (keurt de belastingplichtige het betalen van belastingen moreel af),demografische factoren, complexiteit van fiscale weten regelgeving, de opstelling van deBelastingdienst, het gebruik van consulenten, en geboden gelegenheid tot niet-nalevingals factoren van non-compliance.

In het kader van dit onderzoek is van belang dat de notie van afstand niet expliciet alscompliance-factor wordt genoemd. Wel is de notie van afstand bij verschillende van de inbovenstaand rapport, alsmede aanvullende literatuur, relevant geachte factoren, implicietaanwezig. In deze deelrapportage zal worden ingegaan op deze factoren. Gekeken zalworden naar de invloed van ICT op de afstand zoals deze impliciet verweven is met fac-toren als afschrikking, complexiteit van weten regelgeving, de opstelling van deBelastingdienst, het gebruik van consulenten, alsmede verschillende demografische fac-toren. Deze factoren zullen worden gegroepeerd onder vier hoofdgroepen: afschrikking,plichtsbesef, consulenten, en overige factoren.



1.2.1 AFSCHRIKKING

De conventionele economische theorie omtrent factoren van compliance en non-com-pliance van belastingplichtigen beschouwt non-compliance als een rationele en indivi-duele beslissing die is gebaseerd op de waarschijnlijkheid van detectie en vero o rd e l i n g(‘pakkans’), alsmede de hoogte van de straf of boete (zie onder meer Dubin & Wilde,1988: 62; Scholz & Pinney, 1995). Een verhoging van de pakkans of de hoogte van deboete zal in dit model aldus leiden tot een hogere mate van compliance (Linster, 1997:769. Deze theorie wordt ondersteund door onderzoek in Nederland. Zo kan uit onder-zoek worden geconstateerd dat de verg roting van de pakkans door de verg roting vande controle-dichtheid bij onder meer inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting,alsmede door de intensivering van het correctie- en controlebeleid heeft geleid tot eenverbetering van het compliance-gedrag (Belastingdienst, 1994). De hierboven weergegeven theorie is inmiddels echter aanmerkelijk aangepast. Zo isonder meer onderkend dat de belastingbetaler niet slechts uit rationele overwegingentot compliance zal komen, maar over het algemeen inherent eerlijk zal zijn (Erard &Feinstein, 1994). Opvallende discrepanties tussen subjectieve en objectieve pakkanshebben geleid tot nieuwe inzichten. Zo heeft onderzoek aangetoond dat een verho-ging van boeten en het aantal audits nauwelijks een positief effect heeft op de com-pliance van individuele burgers indien deze niet van de veranderingen op de hoogtezijn. Ook heeft een verhoging van intensiteit van controles mogelijk zelfs negatievegevolgen voor de compliance, waar deze controles bijvoorbeeld leiden tot een ver-m i n d e rd gevoel van burgerplicht bij de belastingplichtige (Scholz & Pinney, 1994;Blumenthal et al, 1998).

DE AFSTAND TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGE, EN DAARMEE DE MATE VAN NON-COMPLIANCE DOOR DE BELASTINGPLICHTIGE, KAN DOOR (EEN INTENSIVERING VAN) METHODEN VANCONTROLE EN TOEZICHT AANZIENLIJK WORDEN VERKLEIND. DEZE AFSTAND ZAL ECHTER WEERW O R D E N VERGROOT OP HET MOMENT DAT HET PLICHTSBESEF VAN DE BELASTINGPLICHTIGE ONDERINVLOED VAN DE DRUK VAN DEZE METHODEN NEGATIEF WORDT BEINVLOED.

1.2.2 PLICHTSBESEF

Bovengenoemde discrepanties tussen objectieve en subjectieve pakkans, alsmedehet besef dat de meeste belastingplichtgen over het algemeen zullen handelen uitplichtsbesef, hebben in vele landen geleid tot een verhoogde aandacht voor de hou-ding van de Belastingdienst ten opzichte van belastingplichtigen. Niet-opzettelijkenoncompliance kan in belangrijke mate worden voorkomen door aandacht voorbehulpzaamheid, een correcte behandeling, begrijpelijke informatie, vaste contactper-sonen, branche-kennis en doelgroepkennis (zie onder meer Belastingdienst, 1994).Ook in Nederland wordt het belang van dienstverlening door de Belastingdienst onder-kend (zie onder meer Belastingdienst, 1994/2000b). Voor het beleid met betrekking totindividuele belastingplichtigen en doelgroepen werd deze doelstelling vertaald in devolgende succesfactoren: (1) snelheid bij afhandelen, (2) zorgvuldigheid van handelen,en (3) gerichte aandacht. In het kader van de compliance-filosofie speelt dienstverle-ning aldus een belangrijke rol: een bere i k b a re, toegankelijke en klantgerichteBelastingdienst draagt ertoe bij dat Belastingplichtigen minder snel fouten maken inhun aangiften. Daardoor kan de Belastingdienst op haar beurt de aangiften snellerafhandelen (Belastingdienst, 2000b).



Dat de verhouding met de klant in belang heeft gewonnen, werd bij de invoering van de‘compliance-filosofie’ door de Belastingdienst onderkend: zo stellen De Kam en Van deBerg (1994) dat de opstelling van een belastingplichtige in belangrijke mate wordt bepaalddoor de wijze waarop een medewerker van de Belastingdienst hem of haar tegemoettreedt. Dit zal in ieder geval met respect dienen te zijn. Vanuit deze intentie moet er aan-dacht zijn voor bijzondere omstandigheden bij de belastingplichtigen, en moet er aandachtzijn voor de wens van belastingplichtigen om snel zekerheid te verkrijgen over fiscale aan-gelegenheden. Een en ander heeft inmiddels geleid tot een ingrijpende verandering in decultuur van de Belastingdienst. Ook de complexiteit van de fiscale weten regelgeving, eerder genoemd als een factor diebijdraagt aan non-compliance (zie ook bijvoorbeeld Silver, 1995), zou een mogelijk nega-tieve invloed kunnen uitoefenen op het bij de belastingplichtige aanwezige plichtsbesef.De resultaten zijn hier echter niet eenduidig. Dit heeft in belangrijke mate te maken met hetfeit dat er in dit kader vaak verwarring bestaat tussen onwil en onbegrip: veel niet-nalevenblijkt niet op opzet te berusten, maar op gebrek aan kennis en moedeloosheid, of gebrekaan aandacht. Deze constatering leidt ons ertoe de complexiteit van weten regelgevingte plaatsen onder de noemer plichtsbesef.

AANGENOMEN DAT DE MEESTE BELASTINGPLICHTIGEN VANUIT EEN GEVOEL VAN BURGERPLICHTOVERGAAN TOT HET VOLDOEN VAN HUN BELASTINGPLICHT, KAN EEN VERHOOGDE AANDACHT VOORDE HOUDING TEN OPZICHTE VAN DEZE BELASTINGPLICHTIGE, ALSMEDE HET TERUGBRENGEN VAN DECOMPLEXITEIT VAN FISCALE WET- EN REGELGEVING, AANMERKELIJK BIJDRAGEN AAN HETVERKLEINEN VAN DE AFSTAND TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGE, EN DAARMEEAAN HET TERUGDRINGEN VAN DE MATE VAN (VEELAL NIET-OPZETTELIJKE) NONCOMPLIANCE.

1.2.3 CONSULENTEN

De theorie die de belastingplichtige beschouwt als rationeel handelende actor stuitte nietalleen op bezwaren vanuit de geconstateerde discrepantie tussen objectieve en subjec-tieve pakkans. Ook bestonden er bij velen bezwaren omtrent het feit dat de theorie isgebaseerd op de veronderstelling dat de hoogte van het inkomen bij de belastingplichtigewel, maar bij de innende instantie niet bekend is. Meer recente theorievorming richt zichdan ook niet slechts op de belastingplichtige, maar tevens op de Belastingdienst, die stra-tegisch handelt naar gelang de informatie die door de Belastingdienst wordt verkregen vande belastingplichtige. Contra-informatie, gegevensuitwisseling binnen en tussen over-heidsinstellingen en analyse van interne bestanden zijn belangrijke hulpmiddelen bij deuitvoering en controle van het gevoerde beleid (Belastingdienst, 1994). Ook deze theoriewordt bevestigd door empirische resultaten, die aangeven dat het kunnen beschikkenover nieuwe gegevensstromen heeft geleid tot een vermindering van de (gesignaleerde)non-compliance (Belastingdienst, 1994). In dit kader wordt door een aantal auteurs ook de positie van intermediaire organisatiesals belastingkantoren en -consulenten van belang geacht, aangezien deze veelal wordeningeschakeld in het proces van het (correct) leveren van informatie aan de Belastingdienst(zie onder meer Belastingdienst, 1994). Het zijn deze intermediaire organisaties die zorgenvoor een correcte naleving van de fiscale weten regelgeving.

CONSULENTEN EN ANDERE INTERMEDIAIRE ORGANISATIES CREEREN EEN AFSTAND TUSSEN BELASTING-DIENST EN BELASTINGPLICHTIGE. ZIJ ZORGEN ER ECHTER TEVENS VOOR DAT VEEL GEVALLEN VAN NIET-OPZETTELIJKE NONCOMPLIANCE TIJDIG WORDEN GESIGNALEERD EN KUNNEN WORDEN VOORKOMEN.



1.2.4 OVERIGE FACTOREN

Zoals we reeds zagen worden in de literatuur, naast de hierboven genoemde factoren nogdiverse andere factoren gesignaleerd die bijdragen dan wel afbreuk doen aan de mate vancompliance. Ook deze zijn veelal gebaseerd op ervaringen met (groepen van) individuelebelastingplichtigen. Zo constateren Dubin en Wilde (1988: 71) dat een toename in de matevan werkeloosheid een negatief effect heeft op de mate van compliance van individuelebelastingplichtigen. Zij wijzen op de mogelijkheid dat deze groep het lagere genoten inko-men ‘compenseert’ door een groter deel niet op te geven. Ook is het volgens hen moge-lijk dat de lage mate van compliance te wijten is aan het feit dat deze groep vaker de toe-vlucht zoekt tot grijze of zwarte arbeid. Hiernaast constateren zij dat ook een toename vande mate van niet-blanken onder de bevolkingsgroep leidt tot een afname van de mate vancompliance in de midden- en lagere inkomensgroepen.

VERSCHILLENDE DEMOGRAFISCHE FACTOREN VERTONEN EEN DUIDELIJKE CORRELATIE MET DEMATE VAN NONCOMPLIANCE. DEZE FACTOREN ZIJN NIET EENDUIDIG ZIJN TE VERTALEN IN TERMENVAN AFSTAND. ZIJ VERDIENEN IN DEZE RAPPORTAGE ECHTER BIJZONDERE AANDACHT, AANGEZIENDE MOGELIJKE INVLOED VAN ICT OP (HET GEDRAG VAN) BOVENSTAANDE GROEPERINGEN VEELALWORDT GEPROBLEMATISEERD.

1.3 GEVOLGEN VAN ICT VOOR FACTOREN VAN COMPLIANCE

In deze paragraaf zal worden behandeld wat de invloed is van de inzet van nieuwe vormenvan Informatie- en Communicatietechnologie (ICT) op de afstand tussen Belastingdiensten belastingplichtige, zoals deze wordt beïnvloed door de hierboven onderscheiden fac-toren van compliance.

1.3.1 AFSCHRIKKING

Algemeen wordt aangenomen dat de inzet van ICT belangrijke gevolgen heeft voor dehandhavende taak van de Belastingdienst: het steeds sneller kunnen ontsluiten, intelligentverwerken en combineren van steeds meer gegevens die in verschillende databestanden-soms zelfs verspreid over meerdere organisaties- zijn opgeslagen, zorgt ervoor dat detransparantie van burgers en doelgroepen toeneemt. Hierdoor wordt het gemakkelijker omhet gedrag van deze burgers en bedrijven te volgen, te reconstrueren en te controleren(Bekkers, 1998: 174). Het is eenvoudiger om na te gaan of bepaalde bedrijven, groepenvan burgers, dan wel individuele burgers wel recht hebben op bepaalde overheidspresta-ties of hun plichten jegens de overheid wel naleven. Ook maakt ICT het in toenemendemate mogelijk om over te gaan tot koppeling van databestanden, om zo te komen tot hetterugdringen van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik.

Duidelijk moge zijn, dat de invoer van ICT in het controleproces van de Belastingdienst totbelangrijke winst kan leiden wat betreft de compliance van belastingplichtigen. Het feit datde Belastingdienst dankzij ICT zou kunnen rondneuzen in de administratie van bedrijvenen burgers heeft echter tot de nodige kritiek geleid. De discussie omtrent de mate waarinvormen van transparantie en controle politiek en publiek wenselijk en aanvaardbaar wor-den geacht staat meer dan eens in het teken van de overheid als zijnde Big Brother(Bekkers, 1998: 175). Lyon (1994) spreekt in dit kader zelfs het ontstaan van een surveil-lance society. Bij koppeling spelen niet alleen de gevaren waar het gaat om de privacybe-scherming, ook kan er door onzorgvuldig koppelen een discrepantie ontstaan tussen de



door middel van gegevensuitwisseling ‘geconstrueerde’ burger (Frissen, 1993) en de wer-kelijke persoon. De discrepantie tussen de feitelijke situatie waarin burgers en bedrijvenverkeren enerzijds en de informatie die daarover in databestanden is opgeslagen ander-zijds kan door onzorgvuldig koppelen groot worden (zie voor een goed overzicht van devoordelen en gevaren van het electronisch koppelen van informatiebestanden onder meerVan Duivenboden, 1999).

ICT VERGEMAKKELIJKT DE CONTROLE VAN BELASTINGPLICHTIGE. DE GEVAREN VAN (VERKEERDE)KOPPELING VAN GEGEVENS EN ANDERE PRIVACY-GERELATEERDE BEZWAREN DREIGEN VELEN ERECHTER VAN TE WEERHOUDEN VAN DE MOGELIJKHEID OM ELECTRONISCH HUN AANGIFTE TE VER-ZORGEN GEBRUIK TE MAKEN. BOVENDIEN DIENT IN AANMERKING TE WORDEN GENOMEN DAT EENTOENAME VAN HET AANTAL CONTROLES, ALSMEDE DE INTENSITEIT VAN DEZE CONTROLES, SLECHTSTOT EEN GERINGE AFNAME VAN HET AANTAL GEVALLEN VAN NONCOMPLIANCE ZAL LEIDEN. EEN‘KLANTVRIENDELIJKE’ BENADERING VAN DE BELASTINGPLICHTIGE LIJKT DAN OOK NOODZAKELIJKOM DE AFSTAND TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGE DAADWERKELIJK TEVERKLEINEN. INZICHTEN UIT DE LITERATUUR OMTRENT E-COMMERCE BIEDEN INZICHT IN DE WIJZEWAAROP DEZE BENADERING KAN WORDEN VERSTERKT.

1.3.2 PLICHTSBESEF

Waar de belastingplichtige uit een gevoel van plichtsbesef tot betaling van zijn belastingenovergaat, is het zaak om deze in het proces van dienstverlening waar mogelijk te onder-steunen. Ook dit proces kan met behulp van ICT verder worden verbeterd (zie onder meerSilver, 1995). Zo kunnen verzenders van informatie zoals de Belastingdienst kunnen dank-zij ICT veel selectiever te werk gaan. Zij krijgen steeds meer en betere mogelijkheden tot‘information targeting’: het op specifieke doelgroepen afstemmen van informatie die alleenvoor deze doelgroepen bestemd en interessant is (zie onder meer Frissen, 1996).Customization stelt klanten in staat om hun zoektocht te vernauwen en te bekorten (opeen grotere schaal wordt deze dienst ook geleverd door zgn. data miners; zie onder meerHirst, 1997). Langzaam zullen organisaties als de Belastingdienst steeds meer over deklanten te weten komen, en beter in staat zijn op de specifieke wensen van individueleklanten te anticiperen en te reageren (zie Fingar, Kumar & Sharma, 1999).

Het interactieve karakter van het Internet geeft de belastingplichtige de vrijheid om opieder moment van de dag de vragen te stellen die hij of zij beantwoord zou willen zien, enleidt dus tot een grotere soevereiniteit van de belastingplichtige (Andersen, 1999; Jansenen De Kam, 1999). Ook de transparantie van de organisatie neemt toe, en de mogelijkhe-den tot communicatie tussen leverancier en consument leiden tot een verlies aan contro-le aan de kant van de organisatie (zie onder meer Bekkers, 1998: 150). Organisaties kunnen ICT echter tevens gebruiken om de versterkte transparantie van deeigen organisatie en de daarmee samenhangende externe onzekerheid en afhankelijkheidte reduceren. Het informatiegedrag van bepaalde groepen of organisaties in de omgevingen de daarmee samenhangende interacties worden onder controle gebracht en daardoorgedisciplineerd. Dit scenario wordt door Bekkers (1998) het kolonisatiescenario genoemd:de kolonisatie van de omgeving die is gericht op de reductie van onzekerheid en afhan-kelijkheid (Bekkers, 1998: 77). In concreto uit zich dit bijvoorbeeld in het feit dat de belas-tingplichtige een foutmelding krijgt, op het moment dat de door hem electronisch ingetik-te gegevens niet langer met elkaar verenigbaar blijken.Bovenstaande laat zien dat toezicht en dienstverlening onder invloed van ICT steeds meerin elkaar over gaan lopen. Frissen (1996) wees in dit kader reeds op de ambivalente ver-



houding tussen de ‘presterende’ en de ‘repressieve’ rol van overheidsorganisaties. Meermaatwerk in de toepassing van weten regelgeving, alsmede in de realisatie van op deburger toegesneden overheidsvoorzieningen, betekent volgens hem per definitie datsteeds meer gegevens worden verzameld, ontsloten en gecombineerd (zie ook Bekkers,1998). Het onderscheid tussen toezicht en dienstverlening als gescheiden processenneemt aldus af: zij vervagen.

Hoewel de komst van ICT aldus een belangrijke verbetering kan betekenen voor met namede snelheid van het dienstverleningsproces, zijn er in de literatuur de nodige bezwarentegen deze ontwikkeling. Zo stellen Lips en Kroon (1998) dat het gebruik van het virtueleloket zou kunnen leiden tot een nieuwe bedreiging: doordat dienstverlening via een virtu-eel loket gepercipieerd zou kunnen worden als een zuiver technisch en daarmee onper-soonlijk proces, zou de dienstverlenende instantie de kans lopen haar gezicht naar de bur-ger toe te verliezen en daarmee de afstand tussen overheid en burger te vergroten (Lips &Kroon, 1998: 74). Uit de literatuur omtrent processen van ‘customer relationship management’ blijkt dat deafstand tussen consument en bedrijf afneemt, wanneer de consument inzicht krijgt in hetverwerkingsproces van de opdracht. De transparantie van de interne administratieve pro-cessen versterkt de loyaliteit van de consument. Dit kan ook gevolgen hebben voor dedienstverlening van de Belastingdienst jegens de belastingplichtige. Zo kan deBelastingdienst, door de belastingplichtige inzicht te bieden in de status van zijn of haaraanslag, de afstand tussen hen beiden verkleinen en zo de mate van compliance van dezijde van de belastingplichtige versterken.

Een en ander laat zien dat, waar het gaat om het leveren van informatie door de cliënt-bur-ger, in de virtuele wereld van het Internet ook andere afwegingen dan louter technischemogelijkheden een belangrijke rol spelen. Zo zal de belastingplichtige niet snel geneigdzijn om van het haar of hem ter beschikking staande virtuele loket gebruik te maken, indiendeze niet het geloof heeft dat de Belastingdienst vertrouwelijk met zijn of haar gegevensom zal gaan (zie onder meer Hoffman et al, 1999: 80). Bovendien maakt het virtuele karak-ter van de Digitale Belastingdienst het lastig om dit noodzakelijke vertrouwen te creëren.Immers, de klant wordt gevraagd vertrouwen te stellen in een virtuele ‘street-level bureau-crat’. Het virtuele karakter van de digitale Belastingdienst lijkt op het eerste gezicht tegen alle‘fysieke’ vertrouwensbeginselen in te gaan. Zo blijkt uit de beschikbare literatuur dat hetvertrouwen van de klant onder meer gestoeld is op eerdere ervaringen, deskundigheid,alsmede de aanwezigheid van krachtige sociale en juridische structuren. De immer voort -durende discussie omtrent het al dan niet ontbreken van sociale en juridische grondslagenvan het Internet, roept de vraag op of veel klanten van de digitale Belastingdienst gebruikzullen maken (zie voor het belang van vertrouwen ook Ferraro, 1997; Reagle, 1996; Rifkin& Khare, 1998).Waar het plichtsbesef van de belastingplichtige derhalve sterk samen lijkt te hangen metde notie van ‘trust’, een element dat wij voortdurend terugzien als een relevante notie inhet vormgeven van relaties in een electronische omgeving, geldt ook hier dat ‘trust’ voor-al als een containerbegrip wordt gebruikt. Het begrip is nauwelijks geoperationaliseerd,terwijl ook de onderzoeksresultaten weinig specifiek zijn. Wel is hier reeds van belang, datde notie van ‘trust’ onder andere wordt beïnvloed door de mate van electronische toe-gankelijkheid, heldere procedures, alsmede momenten van terugkoppeling (zie ondermeer Tapscott et al, 2000).



ICT BIEDT VERSCHILLENDE MOGELIJKHEDEN OM HET DIENSTVERLENINGSPROCES VAN DEBELASTINGDIENST TE VERBETEREN, EN DAARMEE DE AFSTAND TOT DE BELASTINGPLICHTIGE TEVERKLEINEN. MET NAME DE MOGELIJKHEID OM GERICHT INFORMATIE TE BIEDEN KAN TEGE-MOETKOMEN AAN DE VAAK COMPLEXE FISCALE WET- EN REGELGEVING. DOOR MIDDEL VA NELECTRONISCHE KOLONISATIE KAN EEN AANMERKELIJK AANTAL GEVALLEN VAN NONCOMPLI-ANCE WORDEN VOORKOMEN. DE IN HET KADER VAN NONCOMPLIANCE NOODZAKELIJK GEACHTEKLANTGERICHTE HOUDING VAN DE BELASTINGDIENST LIJKT ECHTER NIET IN OVEREENSTEMMINGMET DE VIRTUELE OMGEVING VAN HET INTERNET. MET NAME HET VERTROUWEN DAT NOODZA-KELIJK IS OM OVER TE GAAN TOT HET VERZORGEN VAN EEN ELECTRONISCHE AANGIFTE IS HIER-BIJ PROBLEMATISCH, TEMEER NU CONTROLE EN DIENSTVERLENING IN TOENEMENDE MATE METELKAAR VERWEVEN LIJKEN. BELANG WORDT IN DIT KADER GEHECHT AAN EEN HOGE MATE VA NELECTRONISCHE TOEGANKELIJKHEID EN HET BESTAAN VAN HELDERE PROCEDURES ENMOMENTEN VAN TERUGKOPPELING.

1.3.3 CONSULENTEN

Door verschillende auteurs wordt er op gewezen dat de door ICT ontstane mogelijkheidom de benodigde gegevens te verkrijgen in de huidige informatiemaatschappij slechtstheoretisch is. Er lijkt vooralsnog sprake van een kloof tussen de potentiële hoeveelheidaan informatie die kan worden ontsloten en de feitelijke toegang en bruikbaarheid vandeze informatie. Stevens (1996) geeft dan ook aan dat de Belastingdienst op Internet voor-lopig de positie zal innemen van de ‘relatief ongeïnformeerde controleur’. De problemenomtrent de informatiepositie van de Belastingdienst zouden mogelijk kunnen wordenondervangen door het gebruik van intermediairs. De ‘compliance’ van belastingplichtigenis van oudsher voor een belangrijk gedeelte afhankelijk van het gebruik van gecentrali-seerde instituties en intermediairs die kunnen worden aangewend om bijvoorbeeld infor-matie te verzamelen. Enerzijds ondersteunen intermediare organisaties het werk van deBelastingdienst. Anderzijds creëren zij echter ook een tussenstop, en daarmee eenafstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige.

De rol van deze intermediairs lijkt onder invloed van ontwikkelingen op het terrein van ICTin toenemende mate in belang af te nemen. Ook in Nederland is het voor (een beperktegroep van) ondernemers mogelijk bepaalde belastingverplichtingen rechtstreeks online afte handelen (Belastingdienst, 2000b: 33). De gevolgen van deze veranderingen is echternog niet duidelijk. Enerzijds lijkt het verdwijnen van intermediaire organisaties tot eenbesparing in tijd en kosten voor de Belastingdienst te leiden: de informatie wordt immersdirect aangeleverd. Anderzijds worden in de literatuur ook de nodige problemen voorzien.Zo is het zeer wel mogelijk dat de betrokken belastingplichtige niet op de hoogte is vaneventuele verplichtingen tot het leveren van informatie (zie onder meer United StatesDepartment of the Treasury, 1996).Niet alleen de gevolgen van deze ontwikkelingen zijn vooralsnog ongewis, ook het ver-dwijnen van intermediairs is vooralsnog betwist. Voor een deel is dit te verklaren aan dehand van de functie van intermediairs. Waar deze slechts een rol wordt toebedeeld alscoördinator van activiteiten zoals die plaatsvinden tussen een aantal actoren zou de indrukkunnen ontstaan dat deze functie inderdaad verloren is gegaan met de komst van ICT diedirecte communicatie tussen deze actoren mogelijk maakt. Sarkar et al (1995) stellen ech-ter dat intermediairs een groot aantal functies vervullen, die ook in het informatietijdperkhun waarde behouden. Voor zowel het betrokken bedrijf als de Belastingdienst betekentdit bijvoorbeeld, dat intermediairs een rol spelen bij de selectie, kwaliteitsborging en leve-ring van de door de Belastingdienst gewenste informatie. Ook voor intermediaire organi-



saties geldt dat zij onder invloed van de invoer van ICT, en dan met name onder invloedvan de door de Belastingdienst gehanteerde data-architectuur, (partieel) worden gekoloni-seerd (zie Bekkers, 1998; Zuurmond, 1994). Sarkar et al (1995) constateren dat, gezien de ogenschijnlijk uiteenlopende belangen vanonderneming en Belastingdienst, een belangrijke rol voor Cybermediaries zou kunnen lig-gen in de integratie van deze belangen. Dat de rol van consulenten met de intrede van ICTniet per definitie hoeft te verdwijnen, maar zeer waarschijnlijk wel aan verandering onder-hevig is, blijkt tevens wanneer hun positie wordt geanalyseerd vanuit de optiek van ‘dis-aggregation’, hetgeen met name van belang is in de vormgeving van ‘business webs’ (zieTapscott et al, 2000). Vanuit de optiek van de burger als consument wordt hierbij het‘waardeproces’ opengebroken, en gekeken welke activiteiten in deze waardeketen geau-tomatiseerd, geïntegreerd, geëlimineerd dan wel aan andere organisaties overgedragenkunnen worden. De notie van afstand speelt in deze optiek vooral een rol als kritische fac-tor vanuit het perspectief van efficiëntie (zie Van der Zee et al, 2000).

Ook uit empirisch onderzoek omtrent consulenten blijkt overigens dat dienstverlening entoezicht niet altijd helder te onderscheiden zijn. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een onderzoeknaar de gevolgen van de introductie van een systeem dat het voor belastingkantorenmogelijk maakt om electronisch aangiften in te dienen. Dit systeem was verbonden aanhet beleidsinitiatief om de kantoren vrijwillig te laten voldoen aan hun wettelijke verplich-tingen, een initiatief dat aldus sterke gelijkenis vertoont bij de inzet van ICT ter ondersteu-ning van de ‘compliance’ doelstelling van de Nederlandse Belastingdienst. Het onderzoeksuggereert dat de economische voordelen verbonden met een dergelijk systeem, niet evenbelangrijk zijn als wel werd gedacht. Hoewel de kosten met de invoering van het systeemwaren gedaald, bleek de tevredenheid over de samenwerking bij de belastingkantoren naverloop van tijd te zijn gedaald. Deze daling bleek bovendien sterk samen te hangen meteen stijging van gevoelens van spanning en conflict. Ook bleek er sprake van een gegroei-de onzekerheid omtrent de toegenomen mogelijkheden tot monitoring en regulering diemet het systeem verbonden waren (Williams, 1996). Verdedigd wordt dan ook wel, dat,dat, gezien de ogenschijnlijk uiteenlopende belangen van (met name) onderneming enBelastingdienst, een belangrijke rol voor Cybermediaries zou kunnen liggen in de integra-tie van deze belangen.

INTERMEDIAIRE ORGANISATIES ALS BELASTINGKANTOREN EN -CONSULENTEN LIJKEN ONDERINVLOED VAN ICT AAN BELANG IN TE BOETEN. DIT ZOU EEN AANMERKELIJKE VERKLEINING VAN DEAFSTAND TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGE TOT GEVOLG KUNNEN HEBBEN. TOCHZOU VOOR DEZE ORGANISATIES EEN BELANGRIJKE ROL WEGGELEGD KUNNEN ZIJN. ZO VERDEDIGENSOMMIGE AUTEURS DAT, GEZIEN DE OGENSCHIJNLIJK UITEENLOPENDE BELANGEN VAN (MET NAME)ONDERNEMING EN BELASTINGDIENST, EEN BELANGRIJKE ROL VOOR CYBERMEDIARIES ZOU KUNNENLIGGEN IN DE INTEGRATIE VAN DEZE BELANGEN. OOK VANUIT DE OPTIEK VAN ‘DISAGGREGATION’VERDIENT DE POSITIE VAN CONSULENTEN HERNIEUWDE AANDACHT.

1.3.4 OVERIGE FACTOREN

In de bestudeerde literatuur werd geen informatie aangetroffen over de gevolgen van ICTop de overige in de vorige paragraaf genoemde (met name demografisch te duiden) fac-toren. Niettemin verdient de positie van bijvoorbeeld laag-opgeleiden en allochtonen bij-zondere aandacht, nu de interactie tussen Belastingdienst en belastingplichtigen in detoekomst naar alle waarschijnlijkheid in toenemende mate electronisch zal plaatsvinden.Hoewel het Sociaal-Cultureel Planbureau (SCP) in haar onlangs verschenen rapport



‘Digitalisering van de leefwereld’ (Sociaal-Cultureel Planbureau, 2000) constateerde dat ervooralsnog geen sprake is van een ‘digitale tweedeling’, zijn het onder meer deze groependie achter dreigen te blijven waar het gaat om de beschikbaarheid van nieuwe vormen vanICT. Deze constatering maakt dat de hier onderscheiden doelgroepen waar mogelijk van-uit een ‘multi-channel’ perspectief zullen dienen te worden bestudeerd. De notie dat deinzet van ICT een interne bedrijfsvoering vereist waarin de verschillende informatiestromenvolledig geïntegreerd en goed gestructureerd zijn wordt onder meer weergegeven in deliteratuur rond de channel theory (zie voor een goed overzicht Li, Kuo & Russell, 1999;Kotler, 1997). Ook in het jaarverslag van 1999 wordt door de Belastingdienst aangegeven dat lessenkunnen worden getrokken uit het bedrijfsleven: ‘de komende tien of twintig jaar is voor onscruciaal wat ze in het bedrijfsleven distributiekanalen zouden noemen. Langs welk kanaalbedien ik burgers en bedrijven’ (Belastingdienst, 2000b; zie ook van Rijn, 1996). Een zorg-vuldige afstemming tussen, en selectie van de verschillende distributiekanalen is metname voor deze groepen van bijzonder belang.

HOEWEL ER GEEN LITERATUUR BESCHIKBAAR IS OVER DE GEVOLGEN VAN ICT VOOR DE VERSCHIL-LENDE IN HET KADER VAN DE COMPLIANCE-FILOSOFIE VAN DE BELASTINGDIENST RELEVANTGEBLEKEN (MET NAME DEMOGRAFISCH TE DUIDEN) FACTOREN, VERDIENT DE POSITIE VAN BIJVOOR-BEELD LAAG-OPGELEIDEN EN ALLOCHTONEN BIJZONDERE AANDACHT, NU DE INTERACTIE TUSSENBELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGEN IN DE TOEKOMST NAAR ALLE WAARSCHIJNLIJKHEID INTOENEMENDE MATE ELECTRONISCH ZAL PLAATSVINDEN. HET ZIJN ONDER MEER DEZE GROEPEN DIEACHTER DREIGEN TE BLIJVEN WAAR HET GAAT OM DE BESCHIKBAARHEID VAN NIEUWE VORMEN VANICT. EEN ZORGVULDIGE AFSTEMMING TUSSEN, EN SELECTIE VAN DE VERSCHILLENDE DISTRIBU-TIEKANALEN IS MET NAME VOOR DEZE GROEPEN VAN BIJZONDER BELANG.

1.4 SAMENVATTING EN CONCLUSIES

De notie van afstand wordt in de literatuur omtrent compliance niet expliciet als factoronderscheiden. Deze notie is echter wel impliciet bij verschillende factoren aanwezig. Zois dit het geval bij de factoren afschrikking, plichtsbesef, het gebruik van consulenten, enverschillende demografische factoren.

De afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige, en daarmee de mate van non-compliance door de belastingplichtige, kan door (een intensivering van) methoden vancontrole en toezicht aanzienlijk worden verkleind. Deze afstand zal echter weer wordenvergroot op het moment dat het plichtsbesef van de belastingplichtige onder invloed vande druk van deze methoden negatief wordt beïnvloed. ICT vergemakkelijkt de controle van belastingplichtige. De gevaren van (verkeerde) kop-peling van gegevens en andere privacy-gerelateerde bezwaren dreigen velen er echter vante weerhouden van de mogelijkheid om electronisch hun aangifte te verzorgen gebruik temaken. Bovendien dient in aanmerking te worden genomen dat een toename van het aan-tal controles, alsmede de intensiteit van deze controles, slechts tot een geringe afnamevan het aantal gevallen van noncompliance zal leiden. Een ‘klantvriendelijke’ benaderingvan de belastingplichtige lijkt dan ook noodzakelijk om de afstand tussen Belastingdiensten belastingplichtige daadwerkelijk te verkleinen. Inzichten uit de literatuur omtrent E-Commerce bieden inzicht in de wijze waarop deze benadering kan worden versterkt.

Aangenomen dat de meeste belastingplichtigen vanuit een gevoel van burgerplicht over-gaan tot het voldoen van hun belastingplicht, kan een verhoogde aandacht voor de hou-



ding ten opzichte van deze belastingplichtige, alsmede het terugbrengen van de com-plexiteit van fiscale weten regelgeving, aanmerkelijk bijdragen aan het verkleinen van deafstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige, en daarmee aan de het terugbrengenvan de mate van (veelal niet-opzettelijke) noncompliance.ICT biedt verschillende mogelijkheden om het dienstverleningsproces van deBelastingdienst te verbeteren, en daarmee de afstand tot de belastingplichtige te verklei-nen. Met name de mogelijkheid om gericht informatie te bieden kan tegemoetkomen aande vaak complexe fiscale weten regelgeving. Door middel van electronische kolonisatiekan een aanmerkelijk aantal gevallen van noncompliance worden voorkomen. De in hetkader van noncompliance noodzakelijk geachte klantgerichte houding van deBelastingdienst lijkt echter niet in overeenstemming met de virtuele omgeving van hetInternet. Met name het vertrouwen dat noodzakelijk is om over te gaan tot het verzorgenvan een electronische aangifte is hierbij problematisch, temeer nu controle en dienstverle-ning in toenemende mate met elkaar verweven lijken. Belang wordt in dit kader gehechtaan een hoge mate van electronische toegankelijkheid en het bestaan van heldere proce-dures en momenten van terugkoppeling.

Consulenten en andere intermediaire organisaties cre ë ren een afstand tussen Belastingdiensten belastingplichtige. Zij zorgen er echter tevens voor dat veel gevallen van niet-opzettelijkenoncompliance tijdig worden gesignaleerd en kunnen worden voorkomen. Intermediaire organisaties als belastingkantoren en -consulenten lijken onder invloed vanICT aan belang in te boeten. Dit zou een aanmerkelijke verkleining van de afstand tussenBelastingdienst en belastingplichtige tot gevolg kunnen hebben. Toch zou voor deze orga-nisaties een belangrijke rol weggelegd kunnen zijn. Zo verdedigen sommige auteurs dat,gezien de ogenschijnlijk uiteenlopende belangen van (met name) onderneming enBelastingdienst, een belangrijke rol voor Cybermediaries zou kunnen liggen in de integra-tie van deze belangen. Ook vanuit de optiek van ‘disaggregation’ verdient de positie vanconsulenten hernieuwde aandacht.

Verschillende demografische factoren vertonen een duidelijke correlatie met de mate vannoncompliance. Deze factoren zijn niet eenduidig zijn te vertalen in termen van afstand. Zijverdienen in deze rapportage echter bijzondere aandacht, aangezien de mogelijke invloedvan ICT op (het gedrag van) bovenstaande groeperingen veelal wordt geproblematiseerd. Hoewel er geen literatuur beschikbaar is over de gevolgen van ICT voor de verschillendein het kader van de compliance-filosofie van de Belastingdienst relevant gebleken (metname demografisch te duiden) factoren, verdient de positie van bijvoorbeeld laag-opge-leiden en allochtonen bijzondere aandacht, nu de interactie tussen Belastingdienst enbelastingplichtigen in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid in toenemende mate elec-tronisch zal plaatsvinden. Het zijn onder meer deze groepen die achter dreigen te blijvenwaar het gaat om de beschikbaarheid van nieuwe vormen van ICT. Een zorgvuldigeafstemming tussen, en selectie van de verschillende distributiekanalen is voor deze groe-pen van bijzonder belang.



DEELRAPPORTAGE II

DE INTERNE DIMENSIE: WERKEN OP AFSTAND

2.1INLEIDING

Telewerken of werken op afstand mag zich reeds lange tijd in een warme belangstellingverheugen. Niet alleen bij werknemers, maar ook bij werkgevers, vervoersdeskundigen,de publieke opinie, de telecommunicatie-industrie en anderen. Over de voordelen vantelewerken of werken op afstand is dan ook het nodige geschreven. Zo word taangegeven dat telewerkers over het algemeen een hogere productiviteit hebben. Ookzouden werknemers over meer vrijheid en flexibiliteit beschikken (zie onder meerGuthrie & Pick, 1999). Dit laatste komt ook ten goede aan de betre ffende org a n i s a t i e ,nu wel wordt aangenomen dat werkgevers in de (nabije) toekomst mogelijkheden voorwerken op afstand zullen moeten bieden om zich goed te pro f i l e ren op de arbeidsmarkt(zie ook Belastingdienst, 2000a: 21). Daarnaast heeft telewerken, of telematisch geme-d i e e rd werken over afstand, tevens belangrijke maatschappelijke voordelen. Zo kantelewerken een bijdrage leveren aan het verkeers- en vervoersbeleid dat is gericht ophet verg roten van de bereikbaarheid en het terugdringen van de filepro b l e m a t i e k .H i e rnaast kunnen in dit kader ook de bre d e re werk(gelegenheids) kansen, en toegangtot werk voor mensen met beperkte mobiliteit genoemd worden als maatschappelijkev o o rdelen van telewerken (zie onder meer Dekker, 1992). Toch bestaat er omtrent telewerken nog de nodige onduidelijkheid. Zo bestaat er nogsteeds geen algemeen geaccepteerde definitie. Gezien het verschil in perspectievenwaarmee telewerken wordt benaderd is het ook niet waarschijnlijk dat er consensus zalontstaan over de definitie van telewerk. Toch bestaat er wel overeenstemming over het-geen telewerken betekent: telewerken is in de eerste plaats ‘werken op afstand’. Het istelematisch gemedieerde arbeid: werken met behulp van telecommunicatiesystemen.

2.1.1 AANLEIDING TOT ONDERZOEK

In de aandacht voor werken op afstand lijkt voorlopig nog geen verandering te komen. Zostelt Jackson (1999:2) dat de vraag naar grotere flexibiliteit door werknemers, de immertoenemende noodzaak voor organisaties om te blijven innoveren en leren, alsmede het feitdat de toegang tot en de uitwisseling van kennis en ervaring in toenemende mate overgrenzen (zowel organisationeel als geografisch) zal plaatsvinden, de aandacht voor tele-werken of werken op afstand nog verder zullen doen toenemen. Ook de Belastingdienst buigt zich over de mogelijkheden en beperkingen van telewerken.Begin 2000 verscheen bij de Belastingdienst ‘Wanneer is men nog ten burele: over werkdat niet aan een plaats of aan een tijd gebonden is’ (Belastingdienst, 2000a). In het rap-port werd aangegeven dat er, ook bij de Belastingdienst, veel werk is dat opschuift vanplaats- en tijdgebondenheid naar plaatsen tijdonafhankelijkheid. Informatie- en commu-nicatietechnologie speelt hierbij volgens de auteurs een belangrijke rol. Inmiddels wordtalom onderkend dat met de komst van nieuwe vormen van informatie- en communicatie-technologie de mogelijkheden voor telewerken enorm zijn toegenomen. Immers, modernetelecommunicatiesystemen maken het mogelijk om een zeer breed spectrum aan activi-teiten ‘op afstand’ te verrichten. Het gebruik van ICT maakt het mogelijk om met elkaar te



interacteren en te communiceren zonder dat we tegelijkertijd in één en dezelfde ruimteaanwezig zijn. Hoewel de voordelen van telewerken binnen de Belastingdienst worden onderkend, zijnhet met name de sociologische gevolgen van telematische gemedieerde arbeid die hunaandacht vragen. Vandaar dat in deze deelrapportage met name zal worden ingegaan opde vraag wat de gevolgen van het werken op afstand zijn voor de morele houding van deop afstand geplaatste werknemer ten opzichte van zijn of haar werkgever en org a n i s a t i e ,de sociale cohesie binnen de organisatie, alsmede de binding van deze werknemer aande organisatie.

2.1.2 BEPERKINGEN VAN ONDERZOEK

De nog immer voortschrijdende en vernieuwende ontwikkelingen op het terrein van infor-matie- en communicatietechnologie zorgen ervoor dat de theorievorming rond telewerkenof werken op afstand in continue beweging is. Veel van deze theorie heeft echter nog geenempirische basis. Zo is omtrent de virtuele organisatie, waarbij wordt getracht door mid-del van de inzet van technologische middelen aansluiting te vinden bij de ideeën omtrentde flexibiliteit en responsiviteit van organisaties, reeds het nodige verschenen (zie ondermeer Grenier & Metz, 1995; Nohria, 1992; Davidow & Malone, 1992; Barnatt, 1995), maarzijn de ontwikkelde ideeën nog maar beperkt toegepast. Het gaat in de literatuur voorals-nog met name om het concept van de virtuele organisatie: operationele management-vraagstukken worden nog nauwelijks behandeld. Hoewel telewerken zich inmiddelsalweer een tiental jaren in een toenemende belangstelling mag verheugen zijn de inmid-dels opgedane ervaringen bovendien zelden eensluidend (zie bijvoorbeeld Phillips, 1998).Hoewel er in vele gevallen sprake is van positieve ervaringen, hebben minstens zoveelorganisaties bij de invoer van het werken op afstand de nodige problemen ervaren. Ditmaakt het uitermate lastig om hier met zekerheid uitspraken over te doen.

2.1.3 INHOUD

In deze deelrapportage zal ten eerste worden ingegaan op de in de literatuur bekende fac-toren die bijdragen dan wel afdoen aan integriteit van werknemers, sociale cohesie enorganisationele binding (paragraaf 2.2). Voor de onderscheiden thema’s zal wordenb e s p roken wat de mogelijkheden zijn voor organisaties om deze te beïnvloeden.Vervolgens zal worden ingegaan wat de gevolgen zijn van de inzet van ICT voor de moge-lijkheden om de verschillende onderscheiden thema’s te beïnvloeden (paragraaf 2.3).Tenslotte zal in een samenvattende paragraaf kort worden weergegeven wat de belang-rijkste conclusies van de deelrapportage zijn (paragraaf 2.4).

2.2 MOREEL GEDRAG, COHESIE EN BINDING

ICT maakt het in toenemende mate mogelijk om werknemers op afstand te plaatsen. Degevolgen hiervan voor de relatie tussen werkgever en werknemer staan in deze deelrap-portage centraal. Hier geldt, dat het belang van de notie van afstand expliciet wordt onder-kend als relevante factor voor de hier te onderscheiden thema’s, namelijk moreel gedragvan werknemers en sociale cohesie en binding. Zo maakt de traditionele theorie omtrentmoreel gedrag van werknemers op het niveau van de organisatie onderscheid tussen drieafzonderlijke elementen: druk, gelegenheid, en rationalisatie (Key, Messina & Turpen,1998: 71). De notie van druk verwijst voornamelijk naar ontwikkelingen op macro-niveau.Zo wordt de sterke stijging van het aantal gevallen van fraude in de afgelopen jaren wordt



voor een belangrijk deel toegerekend aan de toegenomen economische druk. Waar het in deze rapportage gaat om het moreel gedrag van werknemers, hetgeen ondermeer kan worden geduid als indicatie van de binding van deze werknemers aan de orga-nisatie, zal vooral gebruik worden gemaakt van de notie van gelegenheid. Het is dezegelegenheid die toeneemt op het moment dat een organisatie overgaat tot het op afstandplaatsen van werknemers. Immers, zij bevinden zich op dat moment buiten het gezichts-veld van de werkgever. Traditionele, op face-to-face contact gebaseerde controlemetho-den verliezen dan hun toepassing. De notie van rationalisatie zal vooral worden toegepastwaar het gaat om de sociale cohesie en binding van op afstand geplaatste werknemers.Het is deze (collectieve) rationalisatie die in belangrijke mate bepalend is voor de houdingdie de werknemer ten opzichte van zowel zijn werkgever en zijn collega’s zal aannemen.Het is deze rationalisatie, ook, die bij het op afstand plaatsen van werknemers in belang-rijke mate onder druk lijkt te komen staan, en de cohesie en binding van deze werknemerslijkt te bedreigen.

2.2.1 MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS

Onderzoek onder werknemers in de Verenigde Staten geeft aan dat 40 procent van werk-nemers eerlijk, 30 procent situationeel eerlijk, en 30 procent oneerlijk is. Dit geeft aan datzonder beleid van de werkgever om het gedrag van werknemers te controleren en sturen,immoreel gedrag zich inderdaad zal voordoen. Toch zijn deze resultaten niet onomstreden.Zo constateert ander onderzoek dat eerlijkheid onder de bevolking nog altijd als debelangrijkste waarde wordt beschouwd. Met name de constatering dat eerlijkheid nietconsistent is, maar situationeel bepaald, maakt het lastig om onomstreden uitspraken tedoen omtrent de eerlijkheid van werknemers. Ervaringen met moreel en immoreel gedrag van werknemers hebben vele werkgeversertoe gebracht methoden te ontwikkelen om de integriteit van hun werknemers waarmogelijk te waarborgen. Een belangrijke fase ligt hierbij in het wervings- en selectieproces.Door middel van referenties, gesprekken, vragenlijsten, simulaties en psychologische testswordt getracht de integriteit van de potentiële werknemer vast te stellen (Fletcher, 1995).Deze methoden, in combinatie toegepast, kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan hetbepalen van de integriteit van de potentiële werknemer. Zekerheid over toekomstig gedragis echter niet te verkrijgen. Integriteit is niet louter een kwestie van selectie, maar ook vanhet onderhouden van een gezonde organisatie.

Het is met name de hierboven reeds weergegeven realisatie dat integriteit en eerlijkheidvaak situationeel bepaald zijn, en afhankelijk zijn van vele andere factoren, die inmiddelshebben geleid tot de ontwikkeling van andere methoden om immoreel gedrag van werk-nemers te voorkomen. Deze zijn voornamelijk gericht op het beperken van de gelegenheidtot het ontstaan van immoreel gedrag. In een studie onder 63 organisaties in de VerenigdeStaten werd geconstateerd dat gebrekkige interne controlemechanismen en zwak beleidop het terrein van ethiek de voornaamste redenen waren voor het ontstaan van immoreelgedrag. Hiernaast werd ook bijvoorbeeld het onvoldoende scheiden van functies als eenreden voor het bestaan van immoreel gedrag genoemd (Key, Messina & Turpen, 1998).

De notie van gelegenheid gaat uit van de gedachte, dat immoreel gedrag veelal voortkomtuit het geloof dat het mogelijk is om dit gedrag te verbergen van de organisatie. Hoeweltraditionele interne controlemechanismen zoals de standaardisatie van werkmethoden enstrenge supervisie dit geloof in belangrijke mate kunnen bestrijden, hebben deze metho-den de laatste tijd de nodige kritiek te verduren gekregen. Zo stelt Depickere (1999) dat



dergelijke controlemethoden vaak een neerwaartse spiraal van wantrouwen en verder-gaande controle met zich brengen. Organisaties gaan daarom in toenemende mate overtot andere methoden om het bestaan van immoreel gedrag te bestrijden. Eén van dezemethoden ligt in het voeren van een strikt ethisch beleid, ondersteund door richtlijnen omdit beleid te handhaven. Hieraan zitten echter de nodige beperkingen. Om effectief te zijndient het geformuleerde beleid voldoende specifiek te zijn: de werknemer moet het beleidkunnen begrijpen en dient in staat te zijn de regels daadwerkelijk in acht te nemen. Hoewelorganisaties in toenemende mate over ethisch beleid beschikken, blijkt in vele gevalleneen aanmerkelijk deel van de werknemers bovendien niet op de hoogte van het bestaanvan dergelijk beleid.

Het voeren van een strikt ethisch beleid kan er bovendien toe bijdragen dat het vermogentot rationalisatie van immoreel gedrag wordt verminderd. Wanneer het gevoerde beleidduidelijk maakt welk gedrag niet wordt getolereerd, en bovendien consequent wordtgehandhaafd, is het voor de werknemer lastiger om de door hem of haar duidelijk onrecht-matige te plegen inbreuk op dit beleid te rationaliseren. Een wijze om dit te bewerkstelli-gen ligt in het afsluiten van een ‘ethisch’ contract met de individuele werknemer, hetgeenjaarlijks zou kunnen worden vernieuwd (Key, Messina & Turpen, 1998). Uit het gebruik vanhet concept ‘contract’ blijkt reeds dat de notie van rationalisatie veeleer verbonden is methet thema van cohesie en binding, zoals dat in de volgende paragraaf aan de orde zalkomen.

UIT HET FEIT DAT MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS VOOR EEN BELANGRIJK DEEL SITUATIONEELBEPAALD IS, BLIJKT DAT DE GELEGENHEID TOT HET VERTONEN VAN IMMOREEL GEDRAG EEN VANDE BELANGRIJKSTE TE ONDERSCHEIDEN FACTOREN IS BIJ HET VOORKOMEN VAN DIT GEDRAG. WAARMETHODEN VAN WERVING EN SELECTIE, HOEWEL BIJZONDER NUTTIG, VAAK NIET AFDOENDE ZULLENBLIJKEN TE ZIJN, WORDT VEELAL GEBRUIK GEMAAKT VAN TRADITIONELE, OP FACE-TO-FACEGEBASEERDE CONTROLEMETHODEN. HET BESEF DAT DERGELIJKE METHODEN NIET BEVORDERLIJKZIJN VOOR DE VERT R O U W E N S R E L ATIE TUSSEN WERKGEVER EN WERKNEMER, HEEFT VEELWERKGEVERS ERTOE GEBRACHT OP ZOEK TE GAAN NAAR NIEUWE VORMEN VAN CONTROLE. EENDAARVAN LIGT IN HET ACTIEF EN EXPLICIET VOEREN VAN EEN ACTIEF ETHISCH BELEID.

2.2.2 COHESIE EN BINDING

Diverse auteurs wijzen in het kader van de discussie omtrent de verhouding tussen werk-gever en werknemer enerzijds en de verhouding tussen werknemers onderling anderzijdsop het belang van het ontstaan en bestaan van een krachtige organisationele cultuur, als-mede het functioneren van socialisatiemechanismen die aldus bijdragen aan het commit-ment van een werknemer.De org a n i s a t i e c u l t u u r, en de daarmee samenhangende mate van commitment van de werk-nemer aan de organisatie, wordt ook wel organisationele identificatie genoemd (zie onder meerWiesenfeld, Raghuram & Garud, 1998; Tu rn e r, 1987; Dutton & Dukerich, 1991). Identificatiev e r t e g e n w o o rdigt de sociale en psychologische band tussen werknemer en organisatie -eenband die ook bij het ontbreken van fysieke nabijheid bestaat. De mate waarin de werknemerzich met de organisatie kan identificeren is onder meer van invloed op gevoelens van vertro u-wen tussen de werknemers, het bepalen van einddoelen, het ontstaan van org a n i s a t i o n e l ew a a rden en normen, de bereidheid om aan de organisatie verbonden te blijven, en de bere i d-heid om met anderen samen te werken (Dutton et al, 1994; Kramer, 1999; Kogut & Zander,1996). Het is dan ook niet verwonderlijk dat de kwestie van organisationele identiteit en iden-tificatie grote aandacht heeft gekregen van managers van bedrijven en overheidsinstellingen.



Velen verdedigen in dit kader dat het ontstaan van een organisationele cultuur en heteffectief socialiseren van (nieuwe) werknemers voor een belangrijk deel afhankelijk zijn vanface-to-face contacten. Het ontbreken van deze contacten zou tot gevolg hebben dat desocialisatie van met name nieuwe werknemers (het overnemen van de waarden en normenbinnen de organisatie) door vermindering van sociale interactie met collega’s niet goed totstand komt. Depickere (1999) wijst in dit kader op het gevaar van het ontbreken van bin-ding van deze werknemers aan hun organisatie. Het (mede tengevolge van de afwezigheidvan sociale cohesie) ontbreken van binding bemoeilijkt voor de werknemer de samenwer-king met collega’s, en zal hem of haar er mogelijk toe brengen de organisatie te verlaten.

DE AANWEZIGHEID VAN SOCIALE COHESIE EN BINDING AAN DE ORGANISATIE IS VAN GROOT BELANGVOOR HET FUNCTIONEREN VAN DE WERKNEMER. DE MATE WAARIN DE WERKNEMER ZICH MET DEORGANISATIE KAN IDENTIFICEREN IS ONDER MEER VAN INVLOED OP GEVOELENS VAN VERTROUWENTUSSEN DE WERKNEMERS, HET BEPALEN VAN EINDDOELEN, HET ONTSTAAN VAN ORGANISATIONELEWAARDEN EN NORMEN, DE BEREIDHEID OM AAN DE ORGANISATIE VERBONDEN TE BLIJVEN, EN DEBEREIDHEID OM MET ANDEREN SAMEN TE WERKEN. DE MATE VAN COHESIE EN BINDING IS VOOR EENBELANGRIJK DEEL AFHANKELIJK VAN FACE-TO-FACE INTERACTIE EN HET BESTAAN VAN SOCIALECONTACTEN.

2.3 WERKEN OP AFSTAND: MORALITEIT, COHESIE EN BINDING

Moraliteit en binding zijn kwesties die in de discussies rond telewerken of werken opafstand nog slechts beperkte aandacht hebben gekregen. Managers zijn vooral bezorgdom de mogelijk dalende productiviteit van hun op afstand geplaatste werknemers(Thompson, 1998). Dit blijkt onder meer uit het feit dat in de literatuur veel aandacht wordtbesteed aan de noodzakelijkheid van het sturen op output, die sterk samenhangt met dedoor de op afstand geplaatste werknemer te leveren prestatie. Opvallend is, dat zowelwerkgever als werknemer over het algemeen niet geïnteresseerd zijn in de wijze waaropde prestatie tot stand is gekomen, maar veeleer in de kwaliteit en tijdigheid van de pres-tatie. Niettemin kan aan de hand van de hiervoor beschreven begrippen het nodigeomtrent de invloed van werken op afstand op het moreel gedrag van werknemers alsme-de het bestaan van binding van deze werknemers worden gesteld.

2.3.1 MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS

Slechts enkele auteurs wijzen op de mogelijke negatieve gevolgen van het invoeren vantelewerken op het moreel gedrag van werknemers. Veel van deze gevolgen zijn gerelateerdaan de in de vorige paragraaf reeds besproken toegenomen gelegenheid tot het vertonenvan immoreel gedrag. Zo wijst Thompson (1998) onder meer op het feit dat een op afstandgeplaatste werknemer minder uren zou kunnen werken dan opgegeven, deze nevenwerk-zaamheden zou kunnen verrichten met behulp van de hem of haar door de organisatieverstrekte middelen, of vertrouwelijke informatie zou kunnen stelen of verkopen. Ook zou-den organisationele middelen kunnen worden aangewend voor ongeautoriseerde of onge-wenst doeleinden, zoals het bekijken of produceren van pornografie.

Voor een belangrijk deel zijn deze vragen gelegen in de toegenomen gelegenheid tot hetplegen van fraude: waar de meeste van de hierboven genoemde incidenten zich tevenvoor zouden kunnen doen bij werknemers die daadwerkelijk op kantoor aanwezig zijn,staan deze bloot aan een grotere mate van zichtbaarheid, en zou het gedrag wellicht eer-der worden opgemerkt (Thompson, 1998).



De tengevolge van het op afstand plaatsen van werknemers toegenomen gelegenheid tothet plegen van fraude wordt door velen, mede in het licht van de realisering dat het ont-breken van controlemechanismen haast onvermijdelijk zal leiden tot een zekere mate vanfraude, als problematisch ervaren. Immers, de toepassing van traditionele methoden vancontrole als surveillance wordt lastiger op het moment dat werknemer en werkgever zichniet op dezelfde locatie bevinden. Virtuele vormen van arbeid vereisen aldus methodenvan management en control die niet langer afhankelijk zijn van face-to-face surveillance. Hoewel het zeer waarschijnlijk is dat het in toenemende mate mogelijk zal worden omnieuwe technologie in te zetten ter monitoring en controle van de werknemers, zal dezemogelijkheid slechts beperkt kunnen worden toegepast, daar zij vaak zal leiden tot defen-sief gedrag bij de werknemers, die door de controlemethoden ontmoedigd worden ominnovatieve werken denkwijzen te ontwikkelen. Ook de in de vorige paragraaf bespro-ken methode om de gelegenheid tot het plegen van fraude te beperken, het ontwikkelenvan een strikt ethisch beleid, wordt door het op afstand plaatsen van werknemersbeperkt. Immers, de noodzakelijke voorwaarde van het ondubbelzinnig formuleren vanhet gevoerde beleid wordt lastig nu de werknemer zich in een veelheid van verschillendesituaties kan bevinden, hetgeen een ruime formulering van het gevoerde beleid noodza-kelijk lijkt te maken. Ook een strikte handhaving van het beleid wordt wellicht pro b l e m a-tisch nu de werknemer zich buiten het zicht van de werkgever bevindt, en de mogelijk-heid van detectie vermindert.Hoewel enkele auteurs dus reeds een verband leggen tussen de notie van afstand en hetm o reel gedrag van werknemers, laat een antropologische scenariostudie uitgevoerd in deVe renigde Staten zien dat er nog niet kan worden gesproken van een specifieke ‘tele-werk-ethiek’ (Guthrie & Pick, 1998). De studie geeft aanwijzingen dat het org a n i s a t i o n e l eniveau waarop de ervaringen met telewerken zijn opgedaan niet bijzonder van invloed zijnop de ethische beslissingen die werden genomen in de voorgelegde scenario’s .Werknemers op lagere niveaus leken niet traditioneler in hun visie op telewerk dan werk-nemers op hogere niveaus. Ook bleek dat werknemers die reeds ervaring hadden mettelewerken niet meer liberaal in hun mening over ethische arbeidskwesties dan degenendie niet over deze ervaring beschikten. Ondanks het feit dat niet gesteld kan worden dat op afstand geplaatste werknemers eena n d e re morele houding tonen ten opzichte van hun werkgever, wordt in de literatuuro m t rent telewerken de nodige aandacht besteed aan het proces van werving en selec-tie van op afstand te plaatsen werknemers. Deze aandacht is ingegeven door de over-weging dat, evenals niet alle taken geschikt zijn om in aanmerking te komen voor tele-werk, ook niet iedere werknemer geschikt is om telewerk te verrichten. Hoewel er nietzoiets is als een ‘teleworker personality’ (Nilles, 1998: 34) zijn er toch enige karakteris-tieken aan te wijzen waarover een telewerker zou moeten beschikken: zo worden ondermeer zelf-motivatie, zelfdiscipline, vaardigheden en ervaring, flexibiliteit en innovativiteit,socialisatie, familieomstandigheden, alsmede de fysieke omgeving waarin de betre ff e n-de taken zullen dienen te worden verricht, voor een op afstand geplaatste werknemervan belang geacht.

Het besef dat methoden van werving en selectie veelal niet afdoende zullen zijn om deintegriteit van werknemers te waarborgen, heeft bij verschillende auteurs geleid tot deoverweging dat de belangrijkste voorwaarde voor een succesvolle telewerk-operatie metname gelegen is in vertrouwen. Indien de werkgever vertrouwen schenkt aan de werkne-mers waar het gaat om het leveren van prestaties, en zij op hun beurt vertrouwen op dewerkgever waar het gaat om het leveren van feedback en begeleiding, is er geen reden omniet over te gaan tot de invoering van telewerk (zie onder meer Depickere, 1999: Nilles,



1998: 99). Gezien het feit dat de notie van vertrouwen in de literatuur verder geen uitwer-king vindt, zal hier in deze rapportage verder niet op in worden gegaan.

HET OP AFSTAND PLAATSEN VAN WERKNEMERS VERGROOT DE GELEGENHEID TOT HET VERTONENVAN IMMOREEL GEDRAG DOOR WERKNEMERS, NU TRADITIONELE, OP FACE-TO-FACE CONTACTENGEBASEERDE CONTROLEMETHODEN NIET LANGER KUNNEN WORDEN TOEGEPAST. ER BESTAAT GEENEMPIRISCH BEWIJS OMTRENT HET BESTAAN VAN EEN ‘TELEWERKER-ETHIEK’. VEEL AANDACHTGAAT NAAR HET PROCES VAN WERVING EN SELECTIE VAN OP AFSTAND TE PLAATSEN WERKNEMERS.DE NOTIE VAN VERTROUWEN WORDT VAN GROOT BELANG GEACHT, MAAR IS NOG NAUWELIJKSGEOPERATIONALISEERD.

2.3.2 COHESIE EN BINDING

De realisatie dat het ontstaan van een krachtige organisationele structuur, en daarmee socia-le cohesie en binding aan de organisatie, voor een belangrijk deel afhankelijk zijn van socia-le contacten, heeft vele auteurs ertoe gebracht aan te bevelen niet meteen over te gaan tothet op afstand plaatsen van werknemers (zie bijvoorbeeld Geerdink en Overmars, 1996).Ook Depickere re f e reert in dit kader aan het onderscheid tussen de nieuwkomers en dewerknemers die reeds lange tijd aan een organisatie verbonden zijn. Waar de laatsten wel-licht reeds aan de organisatie worden verbonden door een gemeenschappelijke cultuur eno rganisationele waarden, geldt dat voor de eersten in veel mindere mate. Desalniettemingeldt volgens haar voor beide groepen dat, zonder regelmatige contacten en goede com-municatie, telewerken de band tussen organisatie en werknemer zou kunnen vermindere n .D e p i c k e re wijst dan ook op het feit dat managers onder invloed van telewerken in toene-mende mate aandacht zullen dienen te besteden aan het verschijnsel commitment, en actiefop zoek zullen moeten gaan naar methoden om deze op te bouwen en te onderhouden.

In de virtuele context van de ‘op afstand geplaatste werknemer’ verdient de hierbovenreeds beschreven kwestie van organisationele identificatie volgens velen bijzondere aan-dacht. Wiesenfeld, Raghuram en Garud (1998) stellen dat identificatie essentieel is bij hetinstandhouden van virtuele organisaties. Het stelt de organisatie in staat de verspreidewerknemers te controleren, het vergemakkelijkt samenwerking in ‘virtuele teams’ en zorgter bovendien voor dat waardevolle werknemers voor de organisatie behouden blijven. De organisatie die gebruik maakt van telewerken bevindt zich echter in een lastige situatiewaar enerzijds het belang van organisationele identificatie van belang is om de fysiek ver-spreide werknemers aan de organisatie te binden, maar anderzijds de middelen om dezeidentificatie tot stand te brengen afwezig lijken te zijn (Wiesenfeld, Raghuram & Garud,1998). Een van de middelen die aangewend kan worden om in deze situatie toch te komentot identificatie is communicatie: door middel van het uitwisselen van meningen en verha-len kunnen de normen, waarden en cultuur van de organisatie totstandgebracht engedeeld worden. Bovendien zijn de aldus tot stand gebrachte waarden en normen ont-staan tengevolge van actieve participatie van de werknemer in de organisatie, hetgeen debinding aan de organisatie nog verder zal versterken (zie ondermeer Wiesenfeld,Raghuram & Garud, 1998; Huff, Sproull & Kiesler, 1989; Galpin & Sims, 1999).

Bij de discussie rond de binding van op afstand geplaatste werknemers dient echter welvoor ogen gehouden te worden dat ‘afstand’ een begrip is dat in voortdurende ontwikke-ling is. Zo hebben nieuwe vormen van ICT de aandacht voor zogeheten ‘virtuele teams’ delaatste jaren sterk doen toenemen. Deze vorm van samenwerking vindt plaats tussenzowel door tijd als ruimte gescheiden teamleden (Hammer & Champy, 1993; Lipnack &



Stamps, 1997), en kan, zowel bij intra- als interorganisatorische organisatievormen, totenorme voordelen leiden wat betreft productiviteit en uitwisseling van kennis.Jackson (1992/1999) geeft enkele kenmerken van de virtuele organisatie, zoals deze in deliteratuur worden vermeld. Zo signaleert hij onder meer het verdwijnen van hiërarchie eneen vervaging van grenzen, zowel binnen als tussen organisaties, een veranderlijke en pro-jectmatige werkorganisatie, gekenmerkt door samenwerkingsverbanden tussen collega’sen andere organisaties, en een toename van mediatie door cyberspace, gepaard gaandemet een afnemend gebruik van ‘centra’: gebouwen en kantoren. Het functioneren van vir-tuele teams is overigens niet zonder beperkingen. Zo voeren sommige auteurs (zie bij-voorbeeld Handy, 1995; Lipnack & Stamps, 1997) aan dat de afstand tussen de verschil-lende leden het bestaan van vertrouwensrelaties tussen deze teamleden noodzakelijkmaakt. Vooralsnog concluderen velen dan ook, dat het concept van virtuele teams vooralvan nut kan blijken te zijn waar het gaat om tijdelijke en afgebakende samenwerkingsver-banden, gericht op specifieke vraagstukken.

Dat virtuele teams zich ook binnen de Belastingdienst zeer waarschijnlijk zullen ontwikke-len, wordt ook weergegeven in het jaarverslag over 1999: ‘binnen de Belastingdienst zalin de toekomst steeds meer worden gewerkt in netwerken: kenniscentra waarin mede-werkers voor korte of langere tijd samenwerken op basis van hun fiscale specialisme ofhun kennis van bepaalde bedrijfstakken (Belastingdienst, 2000b). Relevant in het kadervan deze studie, is het feit dat het bestaan van dergelijke virtuele samenwerkingsverban-den het gevaar van een verwevenheid van functies met zich lijkt te brengen. Aangeziendeze verwevenheid van functies als een van de factoren zou kunnen gelden die afbreukdoen aan de binding van werknemers aan de organisatie, dient hier bij de ontwikkeling vandergelijke teams rekening mee te worden gehouden. Dit hoewel, zoals vermeld, de litera-tuur rond de gevolgen van het instellen van virtuele teams totnogtoe slechts zeer beperktempirisch is getest.

IN DE VIRTUELE CONTEXT VAN DE ‘OP AFSTAND GEPLAATSTE WERKNEMER’ VERDIENT DE KWESTIEVAN ORGANISATIONELE IDENTIFICATIE VOLGENS VELEN BIJZONDERE AANDACHT. HET STELT DEORGANISATIE IN STAAT DE VERSPREIDE WERKNEMERS TE CONTROLEREN, HET VERGEMAKKELIJKTSAMENWERKING IN ‘VIRTUELE TEAMS’ EN ZORGT ER BOVENDIEN VOOR DAT WAARDEVOLLEWERKNEMERS VOOR DE ORGANISATIE BEHOUDEN BLIJVEN. DE MIDDELEN OM DEZE IDENTIFICATIETOT STAND TE BRENGEN LIJKEN ECHTER AFWEZIG TE ZIJN. EEN VAN DE MIDDELEN DIE AANGEWENDKAN WORDEN OM IN DEZE SITUATIE TOCH TE KOMEN TOT IDENTIFICATIE IS COMMUNICATIE: DOORMIDDEL VAN HET UITWISSELEN VAN MENINGEN EN VERHALEN KUNNEN DE NORMEN, WAARDEN ENCULTUUR VAN DE ORGANISATIE TOTSTANDGEBRACHT EN GEDEELD WORDEN. HET ONTSTAAN VANVIRTUELE TEAMS VERDIENT IN DIT VERBAND BIJZONDERE AANDACHT.

2.4 SAMENVATTING EN CONCLUSIES

Het belang van de notie van afstand wordt in de literatuur expliciet onderkend als relevantefactor voor de hier te onderscheiden thema’s, namelijk moreel gedrag van werknemers ensociale cohesie en binding.

Uit het feit dat moreel gedrag van werknemers voor een belangrijk deel situationeelbepaald is, blijkt dat de gelegenheid tot het vertonen van immoreel gedrag een van debelangrijkste te onderscheiden factoren is bij het voorkomen van dit gedrag. Waar metho-den van werving en selectie, hoewel bijzonder nuttig, vaak niet afdoende zullen blijken tezijn, wordt veelal gebruik gemaakt van traditionele, op face-to-face gebaseerde controle-



methoden. Het besef dat dergelijke methoden niet bevorderlijk zijn voor de vertrouwens-relatie tussen werkgever en werknemer, heeft veel werkgevers ertoe gebracht op zoek tegaan naar nieuwe vormen van controle. Een daarvan ligt in het actief en expliciet voerenvan een actief ethisch beleid.Het op afstand plaatsen van werknemers vergroot de gelegenheid tot het vertonen vanimmoreel gedrag door werknemers, nu traditionele, op face-to-face contacten gebaseer-de controlemethoden niet langer kunnen worden toegepast. Er bestaat geen empirischbewijs omtrent het bestaan van een ‘teleworker-ethiek’. Veel aandacht gaat naar het pro-ces van werving en selectie van op afstand te plaatsen werknemers. De notie van ver-trouwen wordt van groot belang geacht, maar is nog nauwelijk geoperationaliseerd.

De aanwezigheid van sociale cohesie en binding aan de organisatie is van groot belangvoor het functioneren van de werknemer. De mate waarin de werknemer zich met de orga-nisatie kan identificeren is ondermeer van invloed op gevoelens van vertrouwen tussen dewerknemers, het bepalen van einddoelen, het ontstaan van organisationele waarden ennormen, de bereidheid om aan de organisatie verbonden te blijven, en de bereidheid ommet anderen samen te werken. De mate van cohesie en binding is voor een belangrijk deelafhankelijk van face-to-face interactie en het bestaan van sociale contacten.In de virtuele context van de ‘op afstand geplaatste werknemer’ verdient de kwestie vano rganisationele identificatie volgens velen bijzondere aandacht. Het stelt de organisatie instaat de verspreide werknemers te contro l e ren, het vergemakkelijkt samenwerking in ‘vir-tuele teams’ en zorgt er bovendien voor dat waardevolle werknemers voor de org a n i s a-tie behouden blijven. De middelen om deze identificatie tot stand te brengen lijken ech-ter afwezig te zijn. Een van de middelen die aangewend kan worden om in deze situatietoch te komen tot identificatie is communicatie: door middel van het uitwisselen vanmeningen en verhalen kunnen de normen, waarden en cultuur van de organisatie tot-standgebracht en gedeeld worden. Het ontstaan van virtuele teams verdient in dit ver-band bijzondere aandacht.



SAMENVATTING EN CONCLUSIES

DEELRAPPORTAGE I / DE EXTERNE DIMENSIE: ICT EN COMPLIANCE

De notie van afstand wordt in de literatuur omtrent compliance niet expliciet als factoronderscheiden. Deze notie is echter wel impliciet bij verschillende factoren aanwezig. Zois dit het geval bij de factoren afschrikking, plichtsbesef, het gebruik van consulenten, enverschillende demografische factoren.

De afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige, en daarmee de mate van non-compliance door de belastingplichtige, kan door (een intensivering van) methoden vancontrole en toezicht aanzienlijk worden verkleind. Deze afstand zal echter weer wordenvergroot op het moment dat het plichtsbesef van de belastingplichtige onder invloed vande druk van deze methoden negatief wordt beinvloed. ICT vergemakkelijkt de controle van belastingplichtige. De gevaren van (verkeerde) kop-peling van gegevens en andere privacy-gerelateerde bezwaren dreigen velen er echter vante weerhouden van de mogelijkheid om electronisch hun aangifte te verzorgen gebruik temaken. Bovendien dient in aanmerking te worden genomen dat een toename van het aan-tal controles, alsmede de intensiteit van deze controles, slechts tot een geringe afnamevan het aantal gevallen van noncompliance zal leiden. Een ‘klantvriendelijke’ benaderingvan de belastingplichtige lijkt dan ook noodzakelijk om de afstand tussen Belastingdiensten belastingplichtige daadwerkelijk te verkleinen. Inzichten uit de literatuur omtrent E-Commerce bieden inzicht in de wijze waarop deze benadering kan worden versterkt.

Aangenomen dat de meeste belastingplichtigen vanuit een gevoel van burgerplicht over-gaan tot het voldoen van hun belastingplicht, kan een verhoogde aandacht voor de hou-ding ten opzichte van deze belastingplichtige, alsmede het terugbrengen van de com-plexiteit van fiscale weten regelgeving, aanmerkelijk bijdragen aan het verkleinen van deafstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige, en daarmee aan de het terugbrengenvan de mate van (veelal niet-opzettelijke) noncompliance.ICT biedt verschillende mogelijkheden om het dienstverleningsproces van deBelastingdienst te verbeteren, en daarmee de afstand tot de belastingplichtige te verklei-nen. Met name de mogelijkheid om gericht informatie te bieden kan tegemoetkomen aande vaak complexe fiscale weten regelgeving. Door middel van electronische kolonisatiekan een aanmerkelijk aantal gevallen van noncompliance worden voorkomen. De in hetkader van noncompliance noodzakelijk geachte klantgerichte houding van deBelastingdienst lijkt echter niet in overeenstemming met de virtuele omgeving van hetInternet. Met name het vertrouwen dat noodzakelijk is om over te gaan tot het verzorgenvan een electronische aangifte is hierbij problematisch, temeer nu controle en dienstverle-ning in toenemende mate met elkaar verweven lijken. Belang wordt in dit kader gehechtaan een hoge mate van electronische toegankelijkheid en het bestaan van heldere proce-dures en momenten van terugkoppeling.

Consulenten en andere intermediaire organisaties cre ë ren een afstand tussen Belasting-dienst en belastingplichtige. Zij zorgen er echter tevens voor dat veel gevallen van niet-opzettelijke noncompliance tijdig worden gesignaleerd en kunnen worden voorkomen.Intermediaire organisaties als belastingkantoren en -consulenten lijken onder invloed vanICT aan belang in te boeten. Dit zou een aanmerkelijke verkleining van de afstand tussen



Belastingdienst en belastingplichtige tot gevolg kunnen hebben. Toch zou voor deze orga-nisaties een belangrijke rol weggelegd kunnen zijn. Zo verdedigen sommige auteurs dat,gezien de ogenschijnlijk uiteenlopende belangen van (met name) onderneming enBelastingdienst, een belangrijke rol voor Cybermediaries zou kunnen liggen in de integra-tie van deze belangen. Ook vanuit de optiek van ‘disaggregation’ verdient de positie vanconsulenten hernieuwde aandacht.

Verschillende demografische factoren vertonen een duidelijke correlatie met de mate vannoncompliance. Deze factoren zijn niet eenduidig zijn te vertalen in termen van afstand. Zijv e rdienen in deze rappportage echter bijzondere aandacht, aangezien de mogelijke invloedvan ICT op (het gedrag van) bovenstaande groeperingen veelal wordt gepro b l e m a t i s e e rd .Hoewel er geen literatuur beschikbaar is over de gevolgen van ICT voor de verschillendein het kader van de complaince-filosofie van de Belastingdienst relevant gebleken (metname demografisch te duiden) factoren, verdient de positie van bijvoorbeeld laag-opge-leiden en allochtonen bijzondere aandacht, nu de interactie tussen Belastingdienst enbelastingplichtigen in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid in toenemende mate elec-tronisch zal plaatsvinden. Het zijn onder meer deze groepen die achter dreigen te blijvenwaar het gaat om de beschikbaarheid van nieuwe vormen van ICT. Een zorgvuldigeafstemming tussen, en selectie van de verschillende distributiekanalen is voor deze groe-pen van bijzonder belang.

DEELRAPPORTAGE II / DE INTERNE DIMENSIE: WERKEN OP AFSTAND

Het belang van de notie van afstand wordt in de literatuur expliciet onderkend als relevantefactor voor de hier te onderscheiden thema’s, namelijk moreel gedrag van werknemers ensociale cohesie en binding.

Uit het feit dat moreel gedrag van werknemers voor een belangrijk deel situationeelbepaald is, blijkt dat de gelegenheid tot het vertonen van immoreel gedrag één van debelangrijkste te onderscheiden factoren is bij het voorkomen van dit gedrag. Waar metho-den van werving en selectie, hoewel bijzonder nuttig, vaak niet afdoende zullen blijken tezijn, wordt veelal gebruik gemaakt van traditionele, op face-to-face gebaseerde controle-methoden. Het besef dat dergelijke methoden niet bevorderlijk zijn voor de vertrouwens-relatie tussen werkgever en werknemer, heeft veel werkgevers ertoe gebracht op zoek tegaan naar nieuwe vormen van controle. Een daarvan ligt in het actief en expliciet voerenvan een actief ethisch beleid.Het op afstand plaatsen van werknemers verg root de gelegenheid tot het vertonen vani m m o reel gedrag door werknemers, nu traditionele, op face-to-face contacten gebaseer-de controlemethoden niet langer kunnen worden toegepast. Er bestaat geen empirischbewijs omtrent het bestaan van een ‘telewerker-ethiek’. Veel aandacht gaat naar het pro-ces van werving en selectie van op afstand te plaatsen werknemers. De notie van ver-t rouwen wordt van groot belang geacht, maar is nog nauwelijk geoperationaliseerd .

De aanwezigheid van sociale cohesie en binding aan de organisatie is van groot belangvoor het functioneren van de werknemer. De mate waarin de werknemer zich met de orga-nisatie kan identificeren is ondermeer van invloed op gevoelens van vertrouwen tussen dewerknemers, het bepalen van einddoelen, het ontstaan van organisationele waarden ennormen, de bereidheid om aan de organisatie verbonden te blijven, en de bereidheid ommet anderen samen te werken. De mate van cohesie en binding is voor een belangrijk deelafhankelijk van face-to-face interactie en het bestaan van sociale contacten.



In de virtuele context van de ‘op afstand geplaatste werknemer’ verdient de kwestie vano rganisationele identificatie volgens velen bijzondere aandacht. Het stelt de organisatie instaat de verspreide werknemers te contro l e ren, het vergemakkelijkt samenwerking in ‘vir-tuele teams’ en zorgt er bovendien voor dat waardevolle werknemers voor de org a n i s a-tie behouden blijven. De middelen om deze identificatie tot stand te brengen lijken ech-ter afwezig te zijn. Een van de middelen die aangewend kan worden om in deze situatietoch te komen tot identificatie is communicatie: door middel van het uitwisselen vanmeningen en verhalen kunnen de normen, waarden en cultuur van de organisatie tot-standgebracht en gedeeld worden. Het ontstaan van virtuele teams verdient in dit ver-band bijzondere aandacht.


REFERENTIES

Adami, L.M. (1999), Autonomy, Control and the Virtual Worker. In: P. Jackson (ed.) (1999),Virtual Working: Social and Organisational Dynamics. London & New York: Routledge,pp.131-149.

Andersen, T. (1999), Consumer Power via The Internet. First Monday, vol.4, nr.4.

Andreoni, J., B. Errard & J. Feinstein (1998), Tax Compliance. Journal of EconomicLiterature, vol.36, June 1998, pp.818-860.

B a rnatt, C. (1995), Cyberbusiness: Mindsets for a Wired Age. Chichester: John Wileyand Sons.

Bekkers, V.J.J.M. (1998), Grenzeloze overheid: over informatisering en grensveranderingenin het openbaar bestuur. Alphen aan den Rijn: Samsom.

Bekkers, V.J.J.M. & P.H.A. Frissen (1992), Informatization and administrative moderniza-tion in the Netherlands. In: P.H.A. Frissen, V.J.J.M. Bekkers, B. Brussaard, I.Th.M. Snellen& M. Wolters (eds.), European Public Administration and Informatization. Amsterdam, etc.:IOS Press.

Belastingdienst (1994), Compliance en non-compliance: Eindrapportage van een onder-zoeks- en ontwikkelingstraject. ‘s-Gravenhage: Belastingdienst.

Belastingdienst (2000a), Wanneer is men nog ten burele: over werk dat niet aan een plaatsof aan een tijd gebonden is. ‘s-Gravenhage: Belastingdienst.

Belastingdienst (2000b), Jaarverslag 1999. ‘s-Gravenhage: Belastingdienst

Blumenthal, M., et al (1998), The Determinants of Income Tax Compliance: Evidence froma Controlled Experiment in Minnesota. NBER Working Paper No.6575, May 1998.

Dawidow, W.H. & M.S. Malone (1992), The Virtual Corporation. London: Harper Business.

Dekker, R. (1992), Telewerken. Openbaar Bestuur, nr.10, pp.2-5.

Depickere, A. (1999), Managing Virtual Working: Between Commitment and Control? In: P.Jackson (ed.) (1999), Virtual Working: Social and Organisational Dynamics. London & NewYork: Routledge, pp.99-120.

Dubin, J.A. & L.L. Wilde (1988), An Empirical Analysis of Federal Income Tax Auditing andCompliance. National Tax Journal, vol.41, nr.1, pp.61-74.

Dutton, J.E. & J.M. Dukerich (1991), Keeping an eye on the mirror: The role of image andidentity in organizational adaptation, Academy of Management Journal, vol.34,pp.517-554.

Dutton, J.E., J.M. Dukerich & C.V. Harquail (1994), Organizational images and memberidentification. Administrative Science Quarterly, nr.39, pp.239-263.

Duivenboden, H.P.M. van (1999), Koppeling in uitvoering. Delft: Eburon.


REFERENTIES

Erard, B. & J.S. Feinstein (1994), Honesty and Evasion in the Tax Compliance Game.RAND Journal of Economics, vol.25, nr.1, pp.1-19.

Ferraro, A. (1997), Electronic Commerce: The Issues and Challenges to Creating Trust anda Positive Image in Consumer Sales on the World Wide Web. First Monday, vol.3, nr.6.

Fingar, P., H. Kumar & T. Sharma (1999), 21st Century Markets: From Places to Spaces.First Monday, vol.4, nr.12.

Fletcher, P.C. (1995), What Means to Assess Integrity? People Management, vol.24,August 1995, pp.30-31.

Frissen, P.H.A. (1993), Sturing, informatisering en voorlichting. In: A.D. de Roon & R.Middel (reds), De wereld van postbus 51: De voorlichtingscampagnes van de overheid.Houten/Zaventem: Bohn Stafleu Van Loghum, pp.264-269.

Frissen, P.H.A. (1996), De virtuele staat. Politiek, bestuur, technologie: een postmodernverhaal. Schoonhoven: Academic Service.

Galpin, S. & D. Sims (1999), Narratives and identity in flexible working and teleworkingorganisations. In: P. Jackson (ed.) (1999), Virtual Working: Social and OrganisationalDynamics. London & New York: Routledge.

Geerdink, M.G.M. & J.C.C. Overmars (1996), Het einde van telewerken. Management &Informatie, Oktober 1996.

Grenier, R. & Metes, G. (1995), Going Virtual: Moving Your Organisation into the 21stCentury. New York: Prentice Hall.

Guthrie, R.A. & J.B. Pick (1998), Work Ethic Differences Between Traditional and TeleworkEmployees. Journal of End User Computing, vol.10, nr.4, pp.33-41.

Hammer, M. & J. Champy (1993), Re-engineering the Corporation. New York: HarperCollins.

Handy, C. (1995), Trust and the virtual organization. Harvard Business Review, vol.73, nr.3,pp.40-50.

Hirst, K.K. (1997), Mining the Web: Techniques for Bridging the Gap between ContentProducers and Consumers. First Monday, vol.2, nr.10.

H o ffman, D.L., T. P. Novak & P. Chatterjee (1995), Commercial Scenarios for the We b :Opportunities and Challenges. Journal of Computer Mediated Communication, volume 1, nr. 3 .

H o ffman, D.L., T. P. Novak & M. Peralta (1999), Building Consumer Trust Online.Communications of the ACM, vol.42, nr.4, pp.80-85.

Huff, C., L. Sproull & S. Kiesler (1989), Computer communication and organizational com-mitment: Tracing the relationship in a city government. Journal of Applied SocialPsychology, vol.19, pp.1371-1391.


REFERENTIES

Jackson, P. (1996), The virtual society and the end of organisation. Department ofManagement Studies Working Paper. Uxbridge: Brunel University.

Jackson, P. (ed.) (1999), Virtual Working: Social and Organisational Dynamics. London &New York: Routledge.

Jackson, P. (1999), Introduction. In: Jackson, P. (ed.), Virtual Working: Social andOrganisational Dynamics. London & New York: Routledge.

Janssen, J. & P. de Kam (1999), De ontwikkeling van het informatiebeleid van deBelastingdienst: verleden, heden en toekomst. Management & Informatie, nr.6, pp.4-14.

Kam, P. de & F. van den Berg (1992), Van correctie naar preventie. Ervaringen van deBelastingdienst. Openbaar Bestuur, nr.10, pp.21-27.

Key, S., F. Messina & R. Turpen (1998), Keeping Employees Honest: Using Ethical Policiesto Deter Fraud. Ivey Business Quarterly, vol.63, nr.2, pp.69-71.

Kogut, B. & U. Zander (1996), What Firms Do? Coordination, Identity and Learning.Organization science, vol.7, nr.5, pp.502-518.

Kramer, R.M. (1999), Trust and Distrust in Organisations: Emerging Perspectives, EnduringQuestions. Annual Review of Psychology, vol.50, pp.569-598.

Li, H., Kuo, C. & M.G. Russell (1999), The Impact of Perceived Channel Utilities, ShoppingOrientations, and Demographics on the Consumer’s Online Buying Behavior. Journal ofComputer Mediated Communication, vol.5, nr.2.

Linster, B.G. (1997), Income Tax Compliance and Evasion: A Graphical Approach.Southern Economic Journal, pp.788-796.

Lipnack, J. & J. Stamps (1997), Virtual Teams: Reaching Across Space, Time, andOrganizations with Technology. John Wiley & Sons.

Lips, M. & N. Kroon (1998), Kwaliteit van overheidsdienstverlening in een informatiemaat-schappij: extrapolatie van een Technologisch Apecten onderzoek. In: W.B.H.J. van deDonk & P.H.A. Frissen (reds.), Over recht, bestuur en Informatisering. Lelystad: KoninklijkeVermande, pp.57-76..

Lyon, D. (1992), The Electronic Eye: The Rise of the Surveillance Society. Cambridge:Polity Press.

Nilles, J.M. (1998), Managing Telework: Strategies for Managing the Virtual Workforce.New York: John Wiley & Sons.

Nohria, N. (1992), Is a Network Perspective a Useful Way of Studying Organisations. In: N.Nohria & R.G. Eccles (eds), Networks and Organisations. Cambridge, Mass.: HarvardBusiness School Press.


REFERENTIES

Phillips, T. (1998), Teleworking: For Whom the Bell Tolls. Director, vol.52, nr.5, pp.36-41.Reagle, J.M. (1996), Trust in Electronic Markets. First Monday, vol.2.

Rifkin, A. & R. Khare (1998), Trust Management on the World Wide Web. First Monday,vol.3, nr.6.

Rijn, K. van (1996), Overheidsdiensten over de elektronische snelwegen. Comma, nr.1/2.

Sarkar, M.B., B. Butler & C. Seinfeld (1995), Intermediaries and Cybermediaries: AContinuing Role for Mediating Players in the Electronic Marketplace. Journal of ComputerMediated Communication, vol.1, nr.3.

Scholz, J.T. (1995), Duty, Fear and Tax Compliance: The Heuristic Basis of CitizenshipCompliance. American Journal of Political Science, vol.39, nr.2, pp.490-512.

S i l v e r, D.P. (1995), Tax Compliance and Tax Payer Attitude. The National PublicAccountant, vol.40, nr.11, pp.32-34.

Sociaal-Cultureel Planbureau (2000), Digitalisering van de leefwereld. ‘s-Gravenhage: SCP.

Stevens, S. (1996), Internet en belastingen. Weekblad 1996/6222, november 1996,pp.1719-1731.

Tapscott, D., et al (2000), Digital Capital: Harnessing the Power of Business Webs.Harvard, Conn.: Harvard Business School Press.

Thompson, C. (1998), Fraud Findings: Telecommuting Exposures. Internal Auditor, vol.55,nr.5, pp.62-72.

Turner, J. (1987), Rediscovering the social group: A self-categorization theory. Oxford,England: Basil Blackwell.

United States Department of the Treasury, Office of Tax Policy (1996), Selected Tax PolicyImplications of Global Electronic Commerce. INTERTAX, vol.25, nr.4, pp.148-171.

Wiesenfeld, B.M., S. Raghuram & R. Garud (1998), Communication Patterns asDeterminants of Organizational Identification in a Virtual Organization. Journal ofComputer Mediated Communication, vol.3, nr.4.

Williams, T.A. (1996), Government regulation through voluntary cooperation: a follow-upstudy of the strategic impact of information technology. Journal of Strategic InformationSystems, vol.5, pp.149-156.

Zee, H. van der, et al (reds) (2000), Architectuur als Managementinstrument. De Meern:Nolan, Norton & Co.

Zuurmond, A. (1994), De infocratie: een theoretische en empirische heroriëntatie opWeber’s ideaaltype in het informatietijdperk. ’s-Gravenhage: Phaedrus.


REFERENTIES

Zuurmond, A., J. Huigen, P.H.A. Frissen, I.Th.M. Snellen & P.W. Tops (reds) (1994),Informatisering in het openbaar bestuur: technologie en sturing bestuurskundigbeschouwd. ‘s-Gravenhage: VUGA.


AUTEURSBESCHRIJVING

Prof. dr. Victor J.J.M. Bekkers is als bijzonder hoogleraar ICT-infrastructuren in de publie-ke en private sector verbonden aan het Centrum voor Publiek Management van deErasmus Universteit Rotterdam. Daarnaast is hij als principal consultant werkzaam bij dedivisie Management Consultantcy van CMG Public Sector B.V. te Den Haag, waar hij zichvooral bezig houdt met vraagstukken op het terrein van de strategische aspecten van e-government.

mr drs B. (Bram) Foederer is als toegevoegd onderzoeker en docent werkzaam bij hetCentrum voor Recht, bestuur en informatisering (CRBI) van de Katholieke UniversiteitBrabant in Tilburg. Zijn onderzoek richt zich voornamelijk op de invloed van informatie- encommunicatietechnologie op de organisatie en het functioneren van het openbaar bestuur.Zijn bijzondere aandacht gaat hierbij uit naar de organisatie van de politie.

prof. dr. Paul Frissen is hoogleraar Bestuurskunde aan de Katholieke Universiteit Brabanten bestuurskundig adviseur. Zijn onderwijs, onderzoek en advieswerk richt zich op sturing,ICT en postmodernisering. Hij is de auteur van De virtuele staat (1996) en De lege staat(1999). Hij is voorzitter van de vakgroep en het centrum Recht, bestuur en informatisering.Meer informatie: www.p-h-a.frissen.nl.

Prof.dr. Jos de Mul is als hoogleraar wijsgerige antropologie verbonden aan de Faculteitder Wijsbegeerte van de Erasmus Universiteit Rotterdam, alwaar hij ook aan het hoofdstaat van het onderzoeksinstituut Filosofie van de Informatie- en Communicatietechno-logie (FICT). Samen met Paul Frissen geeft hij leiding aan het onderzoeksprogrammaInternet & Openbaar Bestuur

DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE en Foederer...1.3 GEVOLGEN VAN ICT VOOR FACTOREN VAN...

Documents

Transcript of DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE en Foederer...1.3 GEVOLGEN VAN ICT VOOR FACTOREN VAN...