Een eerste vraag is of solidariteit nog langer behoort tot de nationale welvaartsstaat. Het kader

van het huidige nationale migratiebeleid is reeds in grote mate vastgelegd op het niveau van

de Europese Unie. Het vrij verkeersrecht van de Unieburgers, dit zijn de onderdanen van de

lidstaten, verleent hen het recht op verblijf in maar ook aanspraak op socialezekerheidsrech-

ten in andere lidstaten, zonder onderscheid naar nationaliteit. De enige beperking hier is dat

Respons: Dirk Vanheule

Van nationale naar Europese verzorgingsstaat

Dat migratie en solidariteit in toenemende mate verweven zijn behoeft geen twijfel. Een treffend voorbeeld vinden we in artikel 80 van het EU-Werkings-verdrag dat bepaalt dat de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak, ten grondslag liggen aan het beleid inzake grenscontrole, asiel en immigratie in de Europese Unie. In de realiteit blijken de grenzen van die solidariteit echter snel bereikt: de continue illegale instroom van Noord-Afrikaanse migranten in Italië en van daaruit verder in het Europa zonder binnengren-zen in 2011, deed de Franse regering al snel dreigen met de herinvoering van grenscontroles aan de Frans-Italiaanse grens. De herhaalde vraag van Malta aan andere lidstaten om soortgelijke asielzoekers over te nemen tij-dens de Libische oorlog, werd beantwoord met de opmerking dat het eiland eerst de eigen verplichtingen van opvang moet opnemen. De onmogelijk-heid van Griekenland om aan grote aantallen asielzoekers passende soci-aal opvang, die nochtans is voorzien in het EU-instrumentarium, te verlenen, weerhield andere lidstaten er niet van om doorgereisde asielzoekers terug te sturen naar dat land, wat uiteindelijk leidde tot een veroordeling door het Europese Mensenrechtenhof wegens onmenselijke en vernederende behan-deling van de betrokkenen. Deze voorbeelden illustreren hoe solidariteit in het delen van de lasten van migratie, een heikel punt is. Zij roept twee beleidsvragen op. Een eerste vraag houdt verband met de europeanisering en de vraag of er nog echt een plaats is voor de nationale welvaartsstaat als kader voor solidariteit onder de burgers met de nationaliteit van de staat. De tweede vraag betreft de relevantie van solidariteitsoverwegingen in het geval van situaties van gedwongen migratie.

58 Van nationale naar Europese verzorgingsstaat

Unieburgers geen onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland mo-

gen uitmaken. Een beroep op dat socialebijstandsstelsel geeft met andere woorden niet auto-

matisch aanleiding tot een verwijderingsmaatregel. Het gastland moet nagaan of het gaat om

tijdelijke problemen, en dient rekening te houden met de duur van het verblijf, de persoon-

lijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun, om te kunnen uitmaken of

de begunstigde een onredelijke belasting is geworden. De idee van de nationale welvaarts-

staat is hier al lang opgegeven: nationaal burgerschap is vervangen door Europees burger-

schap en wie normaal participeert, geniet de rechten. Aangezien de voorzieningsuitsluiting

is beperkt tot het extreme geval van ‘onredelijke belasting’, zal de discussie over de solidariteit

met Unieburgers eerder verschuiven naar het niveau van de systeeminsluiting: voldoet de

Unieburger wel aan de voorwaarden van het vrije verkeersrecht om aanspraak te maken op

de solidariteit of is er misschien sprake van kunstmatige constructies met als enkele bedoe-

ling om uiteindelijk aanspraak te maken op de solidariteitsmechanismen in andere lidstaten.

De soms schrijnende afwezigheid van treffende controlemiddelen om intra-Unie misbrui-

ken efficiënt aan te pakken (denk aan een Europese kruispuntbank) dreigt een bescherming

van de solidariteitsmechanismen uit te hollen.

Maar ook in het geval van immigratie van niet-Unieburgers (of ‘derdelanders’) naar

de Europese Unie stellen we vast dat het solidariteitskader ten dele Europees wordt bepaald.

Europese wetgeving waarborgt de solidariteit met bepaalde derdelanders: wie reeds meer

dan vijf jaar gevestigd is in de Unie kan aanspraak maken op een gelijke behandeling als de

eigen onderdanen op het gebied van sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescher-

ming. Deze Europese regelgeving ligt in de lijn van nationale en internationale grondrech-

tenrechtspraak die het ontzeggen van sociale rechten louter op basis van nationaliteit voor

wie reeds langere tijd verblijf houdt, veroordeelt. Stabiliteit van legaal verblijf is het criterium

voor gelijke toegang tot solidariteit, waarbij de klassieke notie van burgerschap die (recht op)

solidariteit insluit, wordt losgekoppeld van het bezit van nationaliteit.

Hier tegenover staat dan wel dat het verwerven van die langdurige verblijfsstatus – en

dus uiteindelijk de toegang tot de volledige solidariteit – aan voorwaarden is verbonden en

de lidstaten de kring van solidariteitsgerechtigden kunnen beperken of uitbreiden. Lidsta-

ten krijgen daarbij een marge: bij gezinshereniging bijvoorbeeld kan een inkomstenvereiste

worden gesteld, een mogelijkheid waarvan de Belgische wetgever in tegenstelling tot andere

lidstaten pas vanaf 2011 gebruik heeft gemaakt. Andere verblijfsstatuten gaan expliciet of

impliciet uit van een economisch zelfstandige derdelander die vermoedelijk geen gebruik zal

hoeven te maken van de nationale solidariteit. Dit is onder meer het geval met studenten, we-

tenschappelijke onderzoekers of hooggeschoolde werknemers. Het toelaten van personen

met een laag risico op beroep op de nationale solidariteit, vertrekt hier van een veronderstelde

zelfredzaamheid van de betrokkene in die initiële verblijfsperiode.

Nochtans is dit geen constante in de Europese regelgeving ten aanzien van derdelan-

ders. Het waarborgen van sociale voorzieningen en gezondheidszorg, op een identieke wijze

als voor de eigen onderdanen, aan erkende vluchtelingen en subsidiair beschermden die hun

59Van nationale naar Europese verzorgingsstaat

land van herkomst uit een bewezen vrees voor lijf en leden zijn ontvlucht, staat los van een

zelfredzaamheidsgedachte van de betrokkenen. Wel speelt de veronderstelde langdurige

aanwezigheid van deze personen, die simpelweg niet naar hun land terug kunnen, hier een

belangrijke rol. Gecombineerd met de afwezigheid van enige andere (formele of informele

vorm van) solidariteit voor de betrokkenen in het eigen land, treedt al vanaf de aanvang van

de asielprocedure een vervangend solidariteitsmechanisme in het opvangland in werking.

Dit verklaart de grote druk op de asielprocedure als een mogelijke toegangspiste tot die na-

tionale solidariteit: de criteria van de andere verblijfsstatuten (economische zelfstandigheid,

langdurig stabiel verblijf) gelden daar immers niet.

Dit brengt mij tot de tweede vraag: moeten de rationele bekommernissen om de instandhou-

ding van de eenzijdige of wederkerige solidariteit, waarvan we weten dat die niet enkel meer

voor de eigen nationale onderdanen geldt, altijd een leidend principe zijn in de uitwerking

van het immigratiebeleid? De zonet aangehaalde groep van erkende vluchtelingen en subsi-

diair beschermden is in deze context een sprekend voorbeeld. Bij deze groep is er geen sprake

van vrijwillige migratie – mogelijks ingegeven door de intentie om een verstorend gebruik te

maken van de solidariteitsmechanismen in het opvangland – maar van gedwongen migra-

tie, met geen alternatieven van terugkeer of beroep op solidariteitsmechanismen in het land

van herkomst. Opvang en bijstand zijn voor deze personen in een eerste verblijfsfase vaak

van levensbelang, alvorens zij hun leven kunnen heroriënteren en participeren aan de ont-

vangende samenleving. Het invoeren van tijdsgebonden toegangsvoorwaarden tot sociale

bijstand of het vereisen van zelfwerkzaamheid is hier geen realistische optie. Soortgelijke be-

kommernissen bestaan ten aanzien van andere kwetsbare groepen als niet begeleide minder-

jarigen of slachtoffers van mensenhandel. Een meer grenzeloze solidariteit ten aanzien van

deze personen is aangewezen wil men het menswaardig bestaan, het meest fundamentele

grondrecht van elk individu, respecteren.

Diezelfde redenering geldt ook ten aanzien van personen in een illegaal verblijf die

zich in levensbedreigende omstandigheden bevinden. In de huidige stand van wetgeving

en rechtspraak wordt ten aanzien van dergelijke documentloze vreemdelingen geen vol-

ledige solidariteit gewaarborgd, maar het willens en wetens negeren van levensnoodzake-

lijke opvang als minimale vorm van solidariteit, schuurt op mensenrechtelijk vlak tegen

het ontoelaatbare aan. Ook die minimale bijstand is noodzakelijk, zelfs wanneer dit nefaste

gevolgen heeft voor de solidariteitsbereidheid van de ontvangende samenleving. De conse-

quentie hiervan op het vlak van immigratiebeleid lijkt in dat geval dan ook te moeten zijn

dat de handhaving van de solidariteitsbereidheid veronderstelt dat dergelijke situaties con-

troleerbaar blijven. De nadruk zal dan komen te liggen op de noodzaak om misbruiken (bij-

voorbeeld van de asielprocedure, door personen die geen bewezen vrees hebben voor leven of

vrijheid in het land van herkomst) aan te pakken en om (soms langdurig gedoogde) situaties

van onwettig verblijf te voorkomen of te verhelpen.

[Dirk Vanheule is hoogleraar migratierecht aan de Universiteit Antwerpen]

60 Van nationale naar Europese verzorgingsstaat