1 van 7

Beheersing van juridische en administratieve behandelprocessen

Case: behandeling bezwaarschriften bij de gemeente Rotterdam Opdracht uitgevoerd door Michel Capel, adviseur, interim- en verandermanager.

Bezwaarschriften behandelen Burgers die het niet eens zijn met een besluit van de gemeente kunnen daartegen een bezwaarschrift indienen. De gemeente behandelt deze bezwaarschriften conform de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) en de gemeentelijke verordening bezwaarschriften. De behandeling kent een formele procedure die lijkt op rechtspraak. Een onafhankelijke commissie binnen de gemeente beoordeelt het bezwaar en adviseert de gemeente om het bezwaar gegrond of ongegrond te verklaren. De gemeente beslist vervolgens. Als de beslissing op het bezwaar negatief uitvalt, kan de burger naar de rechter. Als de beslissing positief uitvalt, kan ook de gemeente de gang naar de rechter maken. In Rotterdam worden jaarlijks 10.000 bezwaarschriften behandeld (exclusief belasting- en parkeerzaken). Voor deze behandeling is een honderd man sterke gespecialiseerde juridische eenheid ingericht die geacht wordt maandelijks 800 bezwaarschriften te behandelen binnen een door de wet opgelegde termijn van maximaal veertien weken. Als deze termijn wordt overschreden is de gemeente een dwangsom verschuldigd aan de burger.

Aanleiding en mijn rol In de periode 2006 tot 2009 ben ik intensief betrokken geweest bij het efficiënter en sneller laten verlopen van het behandelproces van bezwaarschriften bij de gemeente Rotterdam. Ik was als teammanager verantwoordelijk voor het team (40 fte) dat bezwaarschriften in het kader van sociale wetten behandelde (jaarlijks 5000 bezwaarschriften). Later werd ik tijdelijk tevens manager van het team beroepszaken (35 fte). Er was nog een derde team (35 fte) waar alle overige bezwaarschriften werden behandeld. Naast mijn lijnverantwoordelijkheid was ik als projectmanager verantwoordelijk voor het ontwerp van een verbeterd behandelproces en de bijbehorende ondersteunende systemen voor alle teams. Daarnaast had ik als MT-lid voor de hele juridische dienst de verantwoordelijkheid voor ICT en kwaliteitszorg. Op mijn initiatief is – na het beschrijven en verbeteren van de processen – het ISO 9000 kwaliteitscertificaat opnieuw behaald. Rotterdam had daarmee de eerste ISO-gecertificeerde gemeentelijke juridische dienst in huis. De Rotterdamse juridische dienst was kort voor mijn komst uit de ambtelijke bestuursdienst gelicht en samen met andere ondersteunende diensten ondergebracht in een shared service center (SSC). Hiermee veranderde de lump-sum financiering van de dienst in een financiering op basis van productie en later – op mijn initiatief – in een financiering op basis van een stuksprijs per behandelde zaak. Hiervoor was het nodig om het behandelproces gecontroleerder, sneller en efficiënter te maken. Om dit mogelijk te maken heb ik samen met de controller de planning en control verbeterd door de informatievoorziening uit systemen te verbeteren, urenregistratie per zaak in te voeren en op basis daarvan activity based costing mogelijk te maken. Dit was uiteraard nodig om een stuksprijs per behandelde zaak te kunnen berekenen. Deze verbeteringen waren sowieso ook al nodig om het behandelproces beter te kunnen sturen en de benodigde personele capaciteit te kunnen voorspellen. Verder heb ik in het kader van de reorganisatie (vanwege de overgang naar het SSC) een nieuw competentiegericht functiehuis ontworpen en ingevoerd en daarvoor akkoord gekregen van de OR. Na de invoering zijn alle medewerkers opnieuw ingeschaald op basis van beoordelings- en functioneringsgesprekken. In het kader van de overgang naar het SSC was verhuizing naar een ander gebouw noodzakelijk. Als MT-lid was ik medeverantwoordelijk voor de inrichting van de nieuwe bedrijfsruimte. Ik heb mij daarbij met succes sterk gemaakt voor een indeling die beter paste bij de nieuwe procesmatige werkwijze en de nieuwe teamstructuur. Mijn primaire verantwoordelijkheid was het verbeteren en versnellen van het behandelproces en het veranderen van de organisatie en de cultuur in mijn team. Daarover hieronder meer.

2 van 7

Oude situatie Voordat het behandelproces werd aangepakt, hadden de Rotterdamse juristen gemiddeld meer dan 40 weken nodig om een bezwaarschrift te behandelen. Er was ook een grote fluctuatie in de doorlooptijd; sommige zaken duurden meer dan een jaar. Daarnaast was er een grote achterstand van zaken en een reservoir aan zaken met een onduidelijke status waar niemand meer het fijne van wist. De oude situatie kan als volgt worden samengevat:

Procesmanagement

• Er was geen expliciete processturing (regie), er werd vrijwel alleen gereageerd op externe impulsen om aan de slag te gaan.

• Er was geen formele termijnbewaking, alles hing af van de alertheid van de behandelaar.

• De hoorzitting voor de externe bezwarencommissie – een belangrijk moment in de behandeling – werd pas ingepland als de behandelaar meende voldoende voorbereid te zijn.

• Er was geen uniformiteit in de behandeling en de administratieve logistiek, zowel behandelaars als secretarieel medewerkers hanteerden elk hun eigen werkmethoden.

• Er was geen duidelijke scheiding van taken tussen behandelaar en secretariaat, het was onduidelijk wiens taak het was om kopieer-, bel- en regelwerk te doen.

• Behandelaars en secretariaat opereerden vrijwel los van elkaar, secretariaat deed op afroep ondersteunend werk voor de behandelaar.

• Er was voor de behandelaars geen harde productienorm, er werd weinig gemeten op het gebied van instroom, productie, uitstroom en doorlooptijd.

• Gemeentelijke afdelingen (de ketenpartners) die dossiers en beoordelingen moesten aanleveren als basis voor de behandeling van een bezwaar werden niet voldoende aangestuurd om tijdig en compleet de benodigde stukken aan te leveren. Informatie over de aanlevering was er niet; stukken raakten onderweg zoek en het was vaak onduidelijk welke ketenpartner aan zet was. Bovendien vond de dossieruitwisseling nog volledig op papier plaats.

Personeel en organisatie

• De behandelaar deed geheel zelfstandig zijn zaken, pakte ‘s morgens een vers dossier uit een bak en ging aan de slag.

• Het secretariaat (DIV en administratie) was zuiver ondersteunend en reactief en de ‘klassieke’ verhouding tussen jurist en secretaresse leverde de nodige spanning op.

• Er was een (lage) productienorm maar de behandelaar werd er niet op afgerekend. • Snelheid en tijdigheid waren geen kwaliteitscriterium, een zaak inhoudelijk diepgaand

behandelen was de gangbare norm. • Er was een grote achterstand in functionerings- en beoordelingsgesprekken, minder

goed functionerende medewerkers hadden vaak een dossier met alleen verouderde positieve beoordelingen.

• Uitstellen van werk tot een later moment was gangbaar, de wettelijke termijn werd niet als haalbaar gezien en was niet richtinggevend.

3 van 7

Workflowmanagementsysteem

• Er werd gebruik gemaakt van een workflowmanagementsysteem (WFMS) maar de functionaliteit werd maar ten dele gebruikt. Nieuwe medewerkers kregen geen training en moesten het systeem on-the-job leren kennen.

• De sturingsmogelijkheden vanuit het systeem waren heel beperkt, er waren alleen lange standaardlijsten waardoor het overzicht op belangrijke dingen ontbrak.

• Omdat het systeem maar ten dele werd gebruikt en de gebruikers er niet goed in thuis waren, werden er veel invoerfouten gemaakt (vooral kritische data, van belang voor de termijnsturing). Het overzicht op kritische zaken ontbrak daardoor.

• Invoer van nieuwe zaken bleef soms een week liggen, zodat het moeilijk was om de benodigde behandelcapaciteit voor de komende periode te voorspellen.

Nieuwe situatie

Procesmanagement

• Het proces en de rollen van de diverse betrokkenen zijn in detail uitgetekend in een swimming lane diagram. Hiermee is nu duidelijk wie welke processtap uitvoert. Een uitgebreide procesbeschrijving is niet gemaakt omdat aanvankelijk de handelingen binnen elke processtap niet werden aangepast. Het aanpassen van handelingen is later door medewerkers zelf opgepakt.

4 van 7

• Meten is weten Op basis van de principes van LEAN en SixSigma is het WFMS uitgebreid met kritische data en andere meetpunten. Na vele data-analyses en het verbeteren van incorrecte gegevens kan nu inzicht worden verkregen in het ideale en het werkelijke procesverloop. Door de voorspellende waarde van deze informatie kan een capaciteits- planning worden gemaakt voor de komende periode.

• Zeefwerking en procesuitval Niet elke zaak doorloopt het hele proces, bovendien kent het proces diverse zijpaden. Met deze kennis kan de benodigde capaciteit nog verder worden verfijnd en gestuurd.

• Op basis van de industriële en logistieke LEAN principes is de procesgang verbeterd door het verwijderen van dubbel werk en overbodige handelingen.

• IJzeren tijdlijn Het gehele behandelproces is in de tijd uitgezet, rekening houdend met de maximale doorlooptijd. Deze tijdlijn moet in alle gevallen worden gehaald en dat blijkt ook goed te realiseren. De gemiddelde doorlooptijd van zaken ligt nu op ongeveer zeven weken, de maximale doorlooptijd van veertien weken wordt in 98% van de gevallen gehaald.

5 van 7

• De regiefunctie op het behandelproces is gescheiden van de behandelfunctie. In de

klassieke situatie is de behandelaar tevens procesregisseur. In het nieuwe proces heeft het secretariaat (nu genaamd Ondersteuning) de regie en bewaakt de termijnen. De juristen/behandelaars behandelen zaken en worden in procesmatig opzicht aangestuurd door de ondersteuning. De hiervoor benodigde cultuuromslag (de verhouding tussen secretaresse en jurist verandert fundamenteel) ging gemakkelijker dan gedacht. De ondersteuning neemt de behandelaar verder zoveel mogelijk ondersteunend werk uit handen. In de processchema’s ligt vast wie welke processtap uitvoert.

• De hoorzitting voor de externe bezwarencommissie – een belangrijk moment in de behandeling – wordt standaard ingepland op drie weken na de start van de behandeling. De behandelaar wordt hierdoor gedwongen om vóór dit tijdstip de zaak voor te bereiden. Er is geen ruimte meer voor twijfel en onnodig uitstel. Deze aanpassing van het proces heeft het meeste effect gehad op de doorlooptijd.

• Een deel (65%) van de zaken kan via een verkorte procedure worden behandeld (ambtelijk horen, zonder hoorcommissie). Hiervoor is dan ook een aparte, kortere ijzeren tijdlijn ingevoerd.

• Er is een harde productienorm voor behandelaars ingevoerd van minimaal 200 zaken per jaar. Deze termijn is goed haalbaar binnen het efficiëntere proces.

• De ketenpartners (gemeentelijke diensten die stukken moeten aanleveren) worden op basis van afspraken op directieniveau harder aangestuurd. Als stukken niet na drie weken ontvangen zijn, wordt de zaak in behandeling genomen en desnoods zonder stukken voor de bezwarencommissie gebracht. Omdat de bezwaarmaker in dit geval meestal de zaak zal winnen, is dit een goede stok achter de deur om tijdig dossiers aangeleverd te krijgen. Belangrijk hierbij is de steun op directieniveau voor deze aanpak.

• De ondersteuning werkt niet meer op afroep van de behandelaar maar neemt zelf het initiatief. Er wordt gewerkt met een vaste dagindeling. Het begin van de dag bestaat uit het registeren en distribueren van ontvangen stukken, het eind van de dag uit het verzendklaar maken van uitgaande stukken. De regel is dat geen enkel inkomend of uitgaand stuk blijft liggen tot de volgende dag. Door deze maatregel is de doorlooptijd per zaak gemiddeld met een week bekort.

• De structuur die is aangebracht in het behandelproces zorgt voor rust en continuïteit. Er is geen voortdurend ad hoc ingrijpen van de manager meer nodig. Crisissituaties vanwege deadlines en last-minute acties om nog iets te redden, komen niet meer voor.

Personeel en organisatie

• Het secretariaatsteam is gesplitst en binnen de drie behandelteams onder dezelfde leiding gebracht als de behandelaars. Het behandelproces is daardoor een gezamenlijke verantwoordelijkheid geworden van het integrale team. De ondersteuning is qua capaciteit iets uitgebreid om meer taken van de behandelaars over te nemen en de procesregie uit te voeren. Het opleidingsniveau van de ondersteuning is nu hoger en binnen het nieuwe functiegebouw is ruimte gemaakt voor zwaardere - en beter betaalde - ondersteunende functies.

• De ondersteuning regisseert het proces en verzorgt de logistiek (proactief), de jurist behandelt de zaak (reactief). Zoals eerder gemeld, is deze cultuuromslag zonder al te veel weerstand gemaakt. Het opwaarderen van de rol en het niveau van de ondersteuning heeft geleid to meer zelfrespect bij de ondersteuners. De ondersteuners zijn daardoor creatief en initiatiefrijk geworden en zijn – helemaal in de LEAN gedachte - voortdurend bezig met het optimaliseren van hun werkzaamheden.

• Door de efficiëntere procesgang is er capaciteit bij behandelaars vrijgekomen. Binnen het nieuwe functiegebouw is ruimte gemaakt voor de rol van kwaliteitscoördinator. Voor vijf vakgebieden is er nu een senior-jurist die alle zaken naloopt en zorgt voor uniformiteit is behandeling, juridische beoordeling en indeling van de teksten. De inhoudelijke kwaliteit van de behandeling is hierdoor sterk verbeterd.

• De verhuizing naar een kantoortuin, met daarin de ondersteuning - als procesregisseur - centraal in de ruimte, leverde tijdens de voorbereiding veel weerstand op bij de behandelaars. Door de structuur en rust in het proces te brengen, is er echter ook rust in

6 van 7

de kantoortuin. De samenwerking tussen behandelaars en met de ondersteuning is sterk verbeterd.

Workflowmanagementsysteem

• De operationele informatie die uit het systeem gehaald kan worden, is sterk uitgebreid. Er zijn aangepaste standaardoverzichten voor elke vorm van sturingsinformatie, met name om de doorlooptijd te sturen en er zijn overzichten per medewerker en geaggregeerd om de output te sturen en voorspellingen te doen van de benodigde capaciteit.

• Het systeem is nu voorzien van een rapportgenerator waarmee een bestand voor verdere analyse kan worden gemaakt. De analyses kunnen in Excel worden gedaan.

• De gegevens uit de rapportgenerator worden ook gebruikt door de controller om managementrapportages te maken. Door de koppeling met Excel kunnen nu ook eenvoudig grafieken worden gemaakt.

7 van 7

Masterplan Is er tevoren voor de boven beschreven verandering een groot, alles omvattend plan gemaakt? Het antwoord is nee. Er is deels planmatig gewerkt, met name daar waar de verandering formele inbedding nodig had, bijvoorbeeld vanwege de noodzaak tot aanpassen van een gemeentelijke verordening. Dit was het geval bij het invoeren van de verkorte behandelprocedure (ambtelijk horen). Uiteraard zijn alle stappen betreffende de overgang van ambtelijke bestuursdienst naar shared service center (de reorganisatie) formeel en planmatig ingebed. Ook de overgang naar integrale teams en nieuwe functies is planmatig voorbereid en uitgevoerd. Verder is er voor diverse procesaanpassingen een planmatig voorbereide en geëvalueerde pilot uitgevoerd, zoals de overgang naar het standaard inplannen van de hoorzitting. Verder is er vooral gewerkt in kleine verbeterstappen die binnen korte tijd succesvol konden zijn. Soms zijn veranderingen teruggedraaid omdat het succes niet kwam. Omdat er dan geen groot plan op directieniveau aan ten grondslag lag, kon dat gedaan worden zonder gezichtsverlies voor de betrokkenen.

Veranderaanpak Heb ik een bepaalde veranderaanpak of –methode gehanteerd? Het antwoord is: ten dele. Wat het verandervermogen van de organisatie sterk positief heeft beïnvloed, is de externe druk die er was om het beter te gaan doen. De overgang naar het shared service center en de druk vanuit de politiek om de behandeltermijnen op orde te krijgen, zorgden voor een sfeer van “we zullen ze laten zien dat het kan” en “wij tegen de rest”. (het veranderconcept van ‘de gemeenschappelijke vijand’). Voor mij als verandermanager was dit soms een kapstok om veranderingen door te voeren waar weerstand tegen was zonder krediet te verliezen bij de medewerkers. Een tweede (voor de hand liggende) veranderstap was het ontwikkelen van een visie op de toekomst, een wenkend perspectief, en die tot vervelens toe verkondigen. Als MT besteedden we veel tijd aan het verwoorden en presenteren van de visie en de voorgenomen veranderingen. Duidelijkheid geven over wat komen ging en de verzekering dat alleen veranderingen die succes hebben, zouden worden ingevoerd, heeft de verandering zeker makkelijker gemaakt. Belangrijk voor het succes en het enthousiasme bij de betrokkenen was om hen te motiveren met een haalbare visie met concrete doelen. Elk succesje werd daarmee een begin van bewijs dat het echt kon lukken om van 40 weken naar veertien weken doorlooptijd te gaan. Hierdoor ontstond enthousiasme en creativiteit bij de betrokken medewerkers. Een groot deel van de procesverbeteringen zijn dan ook bottom-up op initiatief van teamleden ontstaan. Een derde veranderstap was het toepassen van LEAN/SixSigma concepten zonder dat ik dit met zoveel woorden ging zeggen. Een juridische afdeling laat zich immers niet graag vergelijken met een fabriek, ook al is het wel de realiteit dat het een juridisch/administratief productiebedrijf betrof. Zonder weerstand op te roepen kon hierdoor een informeel LEAN verbetertraject op gang worden gebracht. Een ander aspect van de veranderaanpak was het uitvoeren van wat ik noem een ‘ABC analyse van het peloton’. Direct na de start heb ik met hulp van mede teammanagers en senior behandelaars een indeling gemaakt van mijn medewerkers in een kopgroep van initiatiefrijke verandergezinden (A), een peloton van loyale volgers (B) en een groepje onwillige of onkundige achterblijvers (C). Met deze kennis kon ik de juiste mensen betrekken bij pilots en plannen en waar nodig bij bepaalde medewerkers de weerstand neutraliseren. Heeft u interesse om mij te betrekken bij een dergelijk traject in uw organisatie?

Neem contact op: michel.capel5@gmail.com of 0627-048493