Is het uitbesteden van politietaken in de praktijk mogelijk?

Jeroen Obdam1

Is it possible to outsource2 policing3 based on a trustworthy4 way? Yes it is. Aan het eind van mijn betoog, in hoofdstuk 3, kom ik tot de conclusie dat bepaald werk, of taken, die door de politie werden gedaan prima kunnen worden uitbesteed.

In hoofdstuk 2 toets ik, aan de hand van een viertal praktijkvoorbeelden, of een beslissingsmodel dat ik gebaseerd op hoofdstuk 1 geformuleerd heb, helpt bij het beantwoorden van de probleemstelling. Dat is zo. De uitkomst van de toetsen zijn verschillend. Daarbij signaleer ik wat goede alternatieven zijn als uitbesteden aan een externe partij niet mogelijk is.

Het eerste hoofdstuk is een inleidend hoofdstuk. In mijn werk ben ik in de loop van de jaren, een aantal visies, of opinies tegengekomen, die mijn kijk er op blijvend hebben beïnvloed. Die geef ik daar weer. Ze klinken ook door in de rest van de tekst. Samen vormen ze de basis voor een beslissingsmodel.

Inleiding

Is it possible to outsource policing in a trustworthy way? Dat is de vraag die ik in hoofdstuk 3 ga beantwoorden. Om dit te doen helpt het om, voordat ik verder ga met mijn tekst, te definiëren wat ik met bepaalde termen bedoel. Outsourcen is voor mij het uitbesteden van bepaalde activiteiten aan derden door organisaties, bedrijven en instellingen. Met policing worden in deze tekst de taken en activiteiten van de politie in de brede zin bedoeld. Trust wordt uitgelegd als de verwachting dat we er op kunnen vertrouwen dat een prestatie wordt geleverd.

De kern van mijn antwoord is dat het uitbesteden van bepaald politiewerk in principe kan, maar dat het niet altijd mogelijk of wenselijk is. Er zijn daarnaast nog meer mogelijkheden dan uitbesteden alleen. Een is om de beste medewerkers vooraan te zetten, of die op een strategisch moment in het proces toe te voegen, en zo de kwaliteit van het proces (aan de voorkant) positief te beïnvloeden. Dit is het intern uitbesteden van bepaalde taken. Een andere is die van het zo ondersteunen van een partner dat zijn manier van werken de politie direct voordeel oplevert. Die moet ook niet uit het oog worden verloren. Tot slot kan inderdaad een ondersteunde taak, van standaard werk waar specifiek politionele vakbekwaamheid geen toegevoegde waarde heeft, prima extern worden uitbesteed.

De manier waarop ik naar de politie kijk is in de loop van de jaren door een aantal visies, of opinies die ik in mijn werk ben tegengekomen, blijvend beïnvloed. Die “ankers” klinken door in de tekst.

1 Mr. J.J. Obdam is senior inspecteur bij de Inspectie Veiligheid en Justitie. Dit artikel werd op persoonlijke titel geschreven.2 Met outsourcen bedoel ik het uitbesteden van bepaalde activiteiten aan derden door bedrijven of instellingen. Dit zijn in de regel (eenvoudige) bedrijfsprocessen die niet tot de kernactiviteiten van het bedrijf behoren, zoals bijvoorbeeld de boekhouding, de catering of de schoonmaak. Door deze uit handen te geven aan specialisten wordt er meer tijd en aandacht gecreëerd voor de kerntaken van de organisatie.3 Met policing worden de taken en activiteiten van de politie bedoeld. De taak van de Nederlandse politie en de activiteiten die daar uit voortkomen zijn - om in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels - te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.4 Een ander Engels woord dat in de vakliteratuur vaak gebruikt wordt is trust. Het wordt in het Nederlands vaak vertaald als vertrouwen. Wat er eigenlijk mee bedoeld wordt, denk ik, is verwachten. Can the public trust the police to deliver? Kan het publiek er op vertrouwen dat de politie levert? Of welke prestatie kan het publiek (realistisch gezien) verwachten? Dat laatste lijkt me de meest correcte vertaling. Het Nederlandse publiek heeft best vertrouwen in haar politie. Het publiek verwacht echter niet altijd, op basis van ervaringen, een topprestatie van de politie.

1

(1.1) Het eerste voorbeeld van zo een “anker” is dat ik de Nederlandse politie zie als een echte eerstelijnsorganisatie. De taken die de politie uitvoert moeten, omdat ze door de politie gedaan worden, een toegevoegde waarde hebben voor de democratische rechtstaat. Vrij naar Jan Wiarda, oud korpschef van de politieregio Haaglanden, denk ik dat, samen met een goede visie, goede mensen en goede informatie de meest waardevolle onderdelen zijn van een organisatie en dus ook van de politie (WODC, 1981)5. Die onderdelen moeten dus goed geregeld zijn om het politiewerk ook goed te kunnen doen. Anders wordt het lastig.

(1.2.) Een manier om tot een werkwijze te komen waarbij die meest waardevolle onderdelen elkaar versterken is die van het model van Norton en Kaplan (Norton & Kaplan, 1996). Zij stellen onder andere dat de waarde van het menselijke kapitaal, het informatiekapitaal en hiermee samen het organisatiekapitaal wordt bepaald door de mate waarin alle thema’s en activiteiten op één lijn zijn gebracht en worden gehouden. Dat Norton en Kaplan worden gezien als invloedrijke denkers op het gebied van management de afgelopen decennia is wat mij betreft algemeen aanvaard. Hun model, kan dan ook prima als bouwsteen dienen voor een norm of beslissingsmodel.

(1.3.) Hoe je het werk doet vind ik ook belangrijk. Met Jan Nap, lector Waardevolle Praktijkontwikkeling aan de Politieacademie, ben ik van mening dat de politie als sterke arm op een geloofwaardige manier en naar vermogen moet bijdragen aan “het goede samenleven” (Nap, 2014). Behalve een sterke arm voor de overheid vind ik dat, vrij naar Pieter Jaap Aalbersberg, eenheidschef van de politie-eenheid Amsterdam, de politie ook een schild moet zijn voor de burger en niet alleen het zwaard van de overheid6.

Het publiek vertrouwt er op dat de politie zijn taken goed doet, maar verwacht niet altijd dat dit ook gebeurt. In Australië bijvoorbeeld heeft het publiek (maar ook de wetenschap) het over the best police money can buy (McGovern, 2009). Burgers en partners stellen steeds hogere eisen aan de kwaliteit en toegankelijkheid van de politiezorg. Hoe kan de politie aan deze eisen tegemoet komen?

Er zijn dus een aantal goede redenen voor de politie om bepaalde taken zelf te blijven doen. Een aantal taken kunnen simpelweg niet worden uitbesteed.

(1.4.) Tot slot moet het ook daadwerkelijk mogelijk zijn om een taak uit te besteden.

In hoofdstuk 1 worden drie van deze invalshoeken, (het model van Norton en Kaplan, dat het werk moet bijdragen aan een goede samenleving en de vraag of uitbesteden ook daadwerkelijke mogelijk is) met de invalshoek dat politiewerk met name eerstelijnswerk is samengevoegd tot één afwegingsmodel.

Op basis van dat afwegingsmodel is het mogelijk om tot een aantal vragen te komen die kunnen helpen bij het beantwoorden van de vraag of een bepaalde taak die nu door de politie wordt gedaan wel of niet kan worden uitbesteed. Dit doe ik in hoofdstuk 2 aan de hand van vier praktijkvoorbeelden. Deze hebben met elkaar gemeen dat ik daar vanuit mijn werk de afgelopen paar jaar inhoudelijk mee te maken heb gehad en er dus vanuit de inhoud goed mee bekend ben.

(2.1.) Als eerste praktijkvoorbeeld komt een van de antwoorden op de derde crisis in de opsporing aan bod, namelijk ZSM7.

(2.2.) Daarna wordt het antwoord van de eenheid Haaglanden besproken op de vraag hoe verwarde personen ook kunnen worden opgevangen8. De overeenkomst met ZSM is dat door het anders inrichten van een gezamenlijke werkproces de partners door de politie gefaciliteerd worden om het 5 Samen met zijn collega’s Eric Nordholt, Ries Straver en anderen schreef Jan Wiarda in 1997 “Politie in verandering”.6 Collegereeks Bestuur en Beleid, Universiteit van Amsterdam, (2014).7 ZSM staat voor zorgvuldig, samen en maatwerk. De werkwijze houdt in dat de politie, het openbaar ministerie, de Reclassering Nederland, Slachtofferhulp Nederland en de Raad voor de Kinderbescherming zich samen en snel over de veelvoorkomende criminaliteit in de wijk buigen.

2

werk directer te doen. Er blijft hierdoor meer capaciteit van politiemensen over voor de eerstelijnstaken.

(2.3.) Vervolgens komt de ontmanteling van (gewezen) productieplaatsen van synthetische drugs aan bod. Net als bij ZSM en bij de opvang van verwarde personen in Haaglanden is er voor gekozen om in de eerste lijn op het moment dat het het meeste verschil kan maken (politie) kennis toe te voegen aan het proces. Door net als bij ZSM directer te gaan werken met de partners in de opsporing (en bij de opvang van verwarde personen met de Geestelijke GezondheidsZorg (GGZ9) wordt het proces bij het aantreffen van een drugslab en het ontmantelen ervan niet alleen kwalitatief beter, maar in geval van het Landelijke Faciliteit Ondersteuning Ontmantelen (LFO) (http://ontmantelen.nl/ ) , ook veiliger10.

Als de sporen zijn veiliggesteld en de relevante goederen in beslag genomen zijn, is het goed te begrijpen dat vervolgens iemand anders dan de politie, het SEON (http://www.seon.nu / ), de locatie ontmantelt.

(2.4.) Dit is in mijn ogen te vergelijken met de manier waarop het Nederlands Forensich Instituut (NFI) en Verilabs (http://verilabs.nl/) werken11. Het NFI en Verilabs (een particulier bedrijf dat ook forensische producten en diensten levert) doen het feitelijk dna-onderzoek (2 e lijnswerk) voor de politie. De politie stelt de sporen veilig en levert ze dan bij hen aan. Eén van de redenen dat de politie naast het NFI gebruik maakt van een andere organisatie is dat Verilabs over een aantal technieken beschikt die het NFI (nog niet) heeft en bereid is om ook (grote aantallen) sporen te onderzoeken die het NFI niet wil of kan doen (omdat deze gehouden is aan het Service Level Agreement (SLA)12.

In hoofdstuk 3 komen de beide hoofstukken samen. Het theoretische model dat voortkomt uit hoofdstuk 1 wordt in hoofdstuk 2 aan de hand van een viertal concrete praktijkvoorbeelden getoetst. In hoofdstuk 3 kom ik tot de conclusie dat het (extern) uitbesteden van (ondersteunende) taken mogelijk is zonder dat dit ten koste gaat van het bijdragen aan “het goede samenleven”. Daarmee wordt de onderzoeksvraag, of dit mogelijk is, positief beantwoord. Daarnaast signaleer ik nog twee andere mogelijkheden om op een effectieve manier de eerstelijnstaak van de politie te ontlasten en hiermee meer tijd er voor vrij te maken, waardoor innovatie en meer contact met de burger mogelijk gemaakt kunnen worden.

1. Invalshoeken

In dit hoofdstuk komen mijn vertrekpunten of mijn “ankers” aan bod. Deze ben ik in de afgelopen jaren tegengekomen in mijn werk en hebben mijn kijk erop blijvend beïnvloed. Vanuit deze invalshoeken benader is dan ook de vraag of het uitbesteden van politiewerk mogelijk is. Eén daarvan is bijvoorbeeld dat - samen met een goede visie - goede mensen en goede informatie de meest waardevolle onderdelen zijn van een organisatie en dus ook van de politie. Dit werk ik, omdat dit volgens mij zo vanzelfsprekend is, niet verder uit.

1.1 Politiewerk is eerstelijnswerk

8 De nationale politie is ingericht met tien regionale eenheden, waaronder Haaglanden, een landelijke eenheid en het politiedienstencentrum.9 De Geestelijke GezondheidsZorg (GGZ) is het vakgebied dat zich focust op de psychische gezondheid van mensen.10 Het Landelijke Faciliteit Ondersteuning Ontmantelen (LFO) biedt landelijk een georganiseerde ondersteuning bij de ontmanteling van (voormalige) productieplaatsen van synthetische drugs.11 Het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) is leverancier van forensische producten en diensten. 12 De SLA is de afspraak over soort en aantallen onderzoeken die een eenheid per maand mag aanleveren bij het NFI.

3

“The Garda Síochána (Ireland's National Police Service) will succeed not by force of arms or numbers, but on their moral authority as servants of the people ”(O'Mahony, 2002).

Net als Michael Staines, de eerste commissaris van de Ierse politie in 1922, van wie dit citaat afkomstig is, wil de nationale politie in Nederland, nu bijna honderd jaar later, vertrouwen wekken door de wijze waarop zij resultaten bereikt en een bijdrage levert aan veiligheid. Het werk dat de politie doet, dat voorkomt uit haar taak (-opvatting) moet hier dus aan bijdragen. Wat Michel Staines aangeeft is dat de wijze waarop er ook toe doet. Hier komt ik later in paragraaf 1.3 verder op terug.

De politie heeft een duidelijk beeld hoe ze haar werk wil doen. De politie wil, volgens het Realisatieplan Nationale Politie, kunnen vertrouwen op haar professionals, kunnen leren en kunnen innoveren (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2012). Veiligheidsproblemen doen zich namelijk zowel lokaal, bovenlokaal, landelijk als internationaal voor, waarbij er sprake is van grote verwevenheid tussen de verschillende niveaus. Om de variatie aan veiligheidsproblemen en de veranderingen in de samenleving het hoofd te bieden zal de politie flexibel moeten kunnen opereren op al deze niveau’s, “van wijk tot wereld”. De politie zal flexibel en slagvaardig moeten kunnen inspelen op al deze diverse veiligheidsproblemen.

Wat hierbij niet uit het oog moet worden verloren is dat dit niet ten koste gaat van het preventieve politiewerk en de hulpverlenende taak. De opdracht om de rechtsorde te handhaven hangt sterk samen met de hulpverlenende taak. Onder de hulpverlenende taak wordt hier verstaan het verlenen van bijstand en raad aan het publiek, bijvoorbeeld het waarschuwen voor dreigende calamiteiten, het oplossen van noodsituaties waarin mens of dier zich bevinden of het verwijzen naar andere hulpverleners.

In de loop van de tijd is die hulpverleningstaak van de politie steeds breder geworden. De afgelopen jaren is daarom over de reikwijdte van deze taak veel discussie gevoerd. In de kerntaken notitie die in 2005 tegelijkertijd met het kabinetsstandpunt “Evaluatie politieorganisatie” aan de Tweede Kamer is gestuurd, is de hulpverleningstaak van de politie omschreven als: “Het is de bedoeling dat iedereen die werkelijk hulp behoeft wanneer andere hulpverlenende instanties ontbreken uiteindelijk een beroep kan doen op de politie.” De politie wordt daarmee gepositioneerd als een eerstelijnsorganisatie die tijdelijk de eerste opvang doet - indien dit dringend is - totdat de hulpverlening het overneemt.

Op 1 januari 2013 heeft Nederland een nieuwe politieorganisatie gekregen. De politie moet door de reorganisatie in staat worden gesteld om beter invulling te geven aan de eisen die de maatschappij eraan stelt. Het inrichtingsplan dat de politie hiervoor gebruikt is feitelijk een organisatieplan. Het beschrijft de inrichting van een organisatie die moet bijdragen aan een groter vertrouwen van de burgers in de politie, to their moral authority as servants of the people, en tot een korps dat als eenheid functioneert. Deze strategische doelen komen ook terug in het realisatieplan, waarin staat beschreven hoe tot de inrichting wordt gekomen.

Deze inrichting op zijn beurt is gestoeld op de missie en kernwaarden van de politie, binnen de wettelijke taakopdracht en kaders. Onveranderd is de politie “waakzaam en dienstbaar” aan de waarden van de rechtsstaat. Met de inrichting beoogt de politie enerzijds bij te dragen aan het veiliger maken van Nederland en anderzijds ruimte bieden voor de professionaliteit van de politie en de politiemedewerkers. Waakzaam en dienstbaar zijn doet de politie door, afhankelijk van de situatie, te beschermen, te begrenzen en te bekrachtigen. Wat deze termen concreet inhouden komt hieronder aan bod. Wat ze alle drie gemeenschappelijk hebben is dat de politie aanwezig is, en iets toevoegt dat, omdat het door de politie gedaan wordt, een toegevoegde waarde heeft voor de democratische rechtstaat.

In het hierboven genoemde realisatieplan wordt nadrukkelijk aandacht besteed aan hoe de politie haar taak moet uitvoeren. Bij het beschermen van burgers gaat het om hun leven, vrijheid en bezittingen. De politie grijpt in acute noodsituaties dwingend in, zonder aanzien des persoons. Waar anderen een stap terug doen, stappen politiemedewerkers naar voren en treden zij op, desnoods met geweld.

4

Bij begrenzen gaat het om het beperken en beëindigen van ongeoorloofd, al dan niet gewelddadig gedrag. Veiligheidsproblemen worden beheersbaar gemaakt of teruggebracht binnen aanvaardbare grenzen. Aan onwettig gedrag, ongeacht of het kleine overtredingen of zware misdrijven zijn, wordt paal en perk gesteld.

Bij bekrachtigen gaat het om de ondersteuning van gewenst gedrag en het creëren van structurele samenwerkingsverbanden die de veiligheid bevorderen. De politie treedt dan met raad en daad op als betrouwbare en vakkundige partner in initiatieven van burgers, overheid, instellingen en bedrijven. De politie treedt op als eenheid en toont daadkracht waar en wanneer dat noodzakelijk is.

1.2 Het model van Norton en Kaplan

Zoals ik in de inleiding al aangaf denk ik dat, samen met een goede visie, goede mensen (professionals met een hart) en goede informatie de meest waardevolle onderdelen zijn van een organisatie. Een keuze die in het verlengde ligt hiervan en waarmee wordt geïnvesteerd in zowel medewerkers als in de informatiepositie moet de juiste wel zijn. Dit is makkelijker gezegd dan gedaan. Hoe kan met behulp van de ter beschikking staande middelen het gesteld doel worden bereikt? De waarde van de immateriële activa (menselijke kapitaal, informatiekapitaal en hiermee het organisatiekapitaal) wordt volgens Norton en Kaplan bepaald door de mate waarin alle thema’s en activiteiten van een organisatie op één lijn zijn gebracht en worden gehouden, (Norton & Kaplan, 1996).

De politie wil, zoals gezegd, aan de ene kant haar strategische, tactische en operationele doelen realiseren en zo bijdragen aan het veiliger maken van Nederland en aan de andere kant ruimte bieden voor de professionaliteit van de politie en de politiemedewerkers. Andersom geredeneerd betekent dit dat, als het uitbesteden van taken ten koste gaat van het veiliger maken van Nederland of dat het de professionele ruimte beperkt van de politie en de politiemedewerkers, dit dus niet gedaan moet worden.

Het model van Kaplan en Norton kan helpen bij het beslissen om een taak wel of niet uit te besteden. Volgens dit model kan strategisch tegenstrijdige krachten in evenwicht brengen, immateriële activa versus fysieke activa, en lange termijn doelstellingen met korte termijn doelstellingen. Met dit principe onderstrepen zij de noodzaak om materiële en immateriële activa (kennis) te integreren in het uitvoeren van een strategie. In het model worden vier perspectieven onderscheiden.

Het eerste perspectief is dat van kunnen leren en groeien op het immateriële vlak. Het tweede is intern; hoe worden de kwaliteiten van de producten geborgd, hoe worden de kosten beheerst maar ook of er voldoende innovatie plaatsvindt. Het derde perspectief is dat van de ander, de burger en de partner. Hoe wordt er voor gezorgd dat deze tevreden blijft en dat het positieve imago bij hen behouden blijft. Tot slot is er het perspectief van de (bestuurlijke) verantwoording.

Bij ieder van deze perspectieven kan je verduidelijkende vragen stellen. Behoort het bewuste proces dat je wil uitbesteden tot de kerntaken van de organisatie? Draagt het bij aan het werk in de eerste lijn? Moet je als leidinggevende inhoudelijke kunnen sturen op de kwaliteit van het werk? Wat is de kwaliteit van de eigen organisatie nu? Biedt het de mogelijkheid om te kunnen inspelen op prioriteiten, bijvoorbeeld binnen de opsporing? Is het financieel (on)aantrekkelijk om het zelf te doen? Verschaft het zelf doen van de taak de politie legitimiteit? Kan het bijvoorbeeld ook worden gedaan door één van de bijzondere opsporingsdiensten of door de Koninklijke Marechaussee?

1.3 Draagt het politiewerk bij aan het goede?

5

In zijn lectorale rede Macht ten goede? aan de Politieacademie in mei 2014 stelde Jan Nap zijn toehoorders de vraag of zij vonden dat de politie de haar toegekende macht ten goede gebruikte. Dit sluit aan bij de manier waarop ik als inspecteur van de Inspectie VenJ naar het politiewerk kijk 13. Doet de politie de goede dingen? Doet de politie de goede dingen goed? Nap voegt daar de innerlijke motivatie aan toe. Doet de politie het ten goede? Neemt de politie een goede positie in binnen de beweeglijke krachtenvelden en netwerken van mensen en organisaties die op de één of andere manier bijdragen aan leefbare ordening? Draagt de politie op deze wijze als sterke arm op een geloofwaardige manier en naar vermogen bij aan “het goede samenleven”?

“Want wat is het goede samenleven waaraan de politie dienstbaar zou moeten zijn? Als we dit vraagstuk verkennen zouden we eenvoudig kunnen beginnen door aan te geven wat we in ieder geval niet willen: chaos, wanorde, willekeur, gewelddadige eigenrichting, het ongebreidelde recht van de sterkste. Het goede samenleven is tenminste geen gewelddadige wanorde. De orde bewaren en zo nodig herstellen is een eerste buitengewoon belangrijke bijdrage van de politie aan de samenleving. Maar er is meer. Orde, als uitdrukking van voorspelbaarheid, biedt een bedding voor het menselijk samenleven, maar is er niet de zin van. De zin is verbonden met vrijheid en het vermogen te creëren. In een dictatuur kan het met de orde uitstekend geregeld zijn, maar ‘je hebt er geen leven’, (Nap, 1997).

Dit zou richtinggevend kunnen zijn bij de vraag of een bepaald proces door de politie uitbesteed kan worden of niet. Op het moment dat het proces of de activiteit ten principale bijdraagt aan een goede positie en een geloofwaardige bijdrage als sterke arm aan “het goede samenleven” niet. Anders is het een mogelijkheid.

Pieter Jaap Aalbersberg benadrukt met enige regelmaat ook de andere functie van de politie, namelijk die van het schild. Macht heeft natuurlijk de functie van een zwaard, dat de burgers moet beschermen door direct in te kunnen grijpen. Maar macht heeft ook de functie van schild, dat de burgers moet beschermen tegen willekeur en misbruik door er te zijn. Alleen als de taakuitoefening zowel de zwaard- als de schildfunctie inbedt, kan deze op een rechtvaardige manier bijdragen aan “het goede samenleven”.

1.4 Is het ook mogelijk?

De Inspectie VenJ, waar ik werk, houdt zich met name bezig met uitvoeringstoezicht. In het beoordelen van een onderwerp maak ik vaak gebruik van de indeling richten, inrichten en verrichten, waar het uiteindelijk om gaat. De vraag of iets ook mogelijk is, is door die onderzoekservaring ingegeven.

Uitbesteden, wil het werken, draait in mijn ogen om samenwerking, met de nadruk op “samen” en niet op “werken”. Als je samen iets doet, zal er sprake moeten zijn van een zeker vertrouwen (trust). Vertrouwen dat de ruimte moet krijgen om te groeien. Dan wordt het ook een (positieve) verwachting. Men moet er niet alleen op kunnen vertrouwen dat de taak wordt uitgevoerd, men moet ook de verwachting hebben dat dit goed gebeurt. Dat moet gestimuleerd worden. Dat moet kunnen herstellen wanneer het een keer mis loopt. Daar moet de focus op liggen. En niet op sturen en straffen. Dit kan heel lastig zijn als de politie in verlegenheid kan worden gebracht door de handelingen van diegene aan wie de taak is uitbesteed. Ook dit risico zal bij het uitkiezen van met wie men gaat samenwerken een grote rol spelen.

13 De Inspectie Veiligheid en Justitie (Inspectie VenJ) houdt voor de samenleving, de onder toezicht gestelden en de politiek en bestuurlijk verantwoordelijken toezicht op het terrein van veiligheid en justitie om inzicht te geven in de kwaliteit van de taakuitvoering en de naleving van regels en normen, om risico’s te signaleren en om organisaties aan te zetten tot verbetering. Hiermee draagt de Inspectie bij aan een veilige en rechtvaardige samenleving.

6

Wat in mijn ogen ook een grote rol kan spelen is hoe over het uitbestede werk wordt terug gerapporteerd. Is dit met aanvullende informatie, die besproken of toegelicht kan worden in het team, waarmee de politie het eigen proces kan optimaliseren of innoveren of zijn het slechts de resultaten?

2. Go of no go?

Op basis van het eerste hoofdstuk is het mogelijk om tot een aantal vragen te komen die kunnen helpen bij het beantwoorden van de hoofdvraag of een bepaalde taak wel of niet door de politie kan worden uitbesteed:

Draagt de taak bij aan leer en groei van de medewerkers? Is het een taak uit de eerste lijn? Zijn er zwaarwegende interne redenen om de taak zelf te doen? Draagt de taak bij aan het beeld van de burger en de partners van de politie? Kan alleen de politie zelf deze taak goed uitvoeren? Draagt de taak bij aan het goede samenleven? Vindt het gezag dat de taak door de politie zelf moet worden gedaan?

Pas als al deze vragen negatief zijn beantwoord kan er, volgens dit model, worden besloten om tot uitbesteding van de taak over te gaan.

De voorbeelden die aan bod komen heb ik in de inleiding al aangegeven. Paragraaf 2.1 gaat over hoe werk anders kan worden ingericht en paragraaf 2.2 gaat over hoe je er op een fatsoenlijke manier er voor kan zorgen dat een taak die je om bepaalde redenen altijd zelf heb gedaan nu worden opgepakt door diegene die daar eigenlijk primair voor verantwoordelijk zijn. Dan volgt in paragraaf 2.3 het deel dat gaat over een slimme manier van werken, maar wat ook gaat over welk werk er goed kan worden uitbesteed. Tot slot wordt de vraag in paragraaf 2.4 beantwoord of forensisch werk kan worden uitbesteed.

Maar met het uitbesteden alleen ben je er nog niet. Aan wie het wordt uitbesteed is uiteindelijk ook van belang. Dat de politie bij het uitbesteden kiest voor een vaste partner van wie men op basis van en langdurige samenwerking redelijkerwijs kan verwachten dat deze het naar behoren zal doen voor een acceptabele prijs is dan ook goed te begrijpen. De ondersteuning van het proces, waar geen specifieke politievaardigheid voor nodig is, wordt uitbesteed. Ook over het vervoer en de opslag van in beslaggenomen materiaal en de vertrouwelijkheid hiervan zullen afspraken zijn gemaakt.

Natuurlijk zijn er ook nog ander voorbeelden denkbaar. Te denken valt bijvoorbeeld aan huiselijk geweld. Moet het primaat daar liggen bij de hovj of ligt het meer voor de hand om dat te leggen bij maatschappelijk werk? Is het een eerstelijnstaak? Een ander voorbeeld is gevonden voorwerpen. De verantwoordelijkheid voor de afhandeling ervan ligt nu bij de gemeente maar lag tot voor kort bij de politie.

2.1 De derde crisis in de opsporing

In 2010 signaleerde Stoffel Heijsman, toen korpschef van de politieregio Utrecht, dat de derde crisis in de opsporing er aan kwam. De IRT-affaire was de eerste crisis, waarna de commissie-Van Traa kwam. Die crisis ging over integriteit; kort samengevat of een bepaalde opsporingsmethode nu wel of niet was toegestaan.

De tweede crisis was de Schiedammer parkmoord; daarop volgden het rapport-Posthumus en het Verbeterprogramma. Deze crisis ging over kwaliteit. Voor de doodslag op het eerste slachtoffer en het neersteken van het tweede werd eerst de verkeerde persoon veroordeeld. Huiselijk gezegd kenmerkte

7

het onderzoek naar de moord zich door een samenloop van missers bij de politie, bij deskundigen en bij justitie.

De derde crisis die zich aandiende was die van de staat van de opsporing en de effectiviteit van de aanpak van criminaliteit. De legitimiteit van de politie is door de gebrekkige effectiviteit van de politie in het geding. De politie lost slechts één op de vier geregistreerde misdrijven op. De pakkans bij onder meer vermogensdelicten en fraude ligt zelfs lager. Daarnaast blijft bijna een derde van de aangiften die nader onderzoek rechtvaardigen op de plank liggen. Oplossingen voor dit probleem werden in eerste instantie gezocht in de richting van capaciteit, kwaliteit, expertise, beschikbaarheid en intern uitbesteden.

Een oplossingsrichting die werd gevonden was echter die van hoe beschikbare capaciteit wordt ingezet: die van directer werken. Alle partners moesten tegelijkertijd met elkaar naar zaken kijken. Het moest leiden tot afdoeningen die daders direct confronteerden met hun strafbare feiten, en die voor slachtoffers hun problemen het best oplosten. ZSM was geboren.

Directer werken, samen met de partners, draagt direct bij aan leer en groei van de medewerkers. Het maken van een proces-verbaal en dit indienen bij het openbaar ministerie (OM) is een taak uit de eerste lijn en is iets dat iedere politiemedewerker in principe foutloos zou moeten kunnen. Er zijn dus zwaarwegende interne redenen om de taak zelf te doen. Het is, zoals gezegd, een van de kerntaken. Als uitbesteden geen optie is kan er dus overwogen worden of directer werken dat misschien wel is.

Zijn we er dan al? Nee. ZSM draagt op een positieve manier bij aan het beeld van de burger en de partners van de politie. Waar je nog over kan nadenken is of alle medewerkers dit moeten kunnen, het zitten aan de ZSM tafel, of dat het intern kan worden uitbesteed.

Eind jaren 90 werkte ik als wijkagent bij het team Binnenstad van het district Paardenveld in Utrecht. Tijdens kantooruren was er een collega beschikbaar als dossiermaker voor de noodhulp. Het was niet ongebruikelijk om als noodhulpkoppel op een dag vijf tot acht meldingen winkeldiefstallen te krijgen, naast het andere werk. De verdachte moest worden opgehaald, de aanhouding overgenomen, de aangifte inhoudelijk worden getoetst, de verdachte voorgeleid en gehoord, ga zo maar door.

Door het dossiermaken uit te besteden was het noodhulpkoppel na aankomst met de verdachte op het bureau binnen een half uur weer beschikbaar voor een nieuwe melding. Het dossier zelf maken, inclusief voorleggen aan de politieparketsecretaris, koste anders ongeveer anderhalf uur extra. De dossiermaker bespaarde de noodhulp, dus drie uur per aangehouden verdachte. Met gemiddeld drie auto’s per dienst, was de dossiermaker een goede investering.

Behalve de politie zijn ook andere organisaties, (bijzondere) diensten of bedrijven, uitstekend in staat om misdrijven te onderzoeken. De belangrijkste reden dat dit door de politie wordt gedaan is het vertrouwen van de maatschappij in de onpartijdigheid ervan. Dit draagt bij aan het goede samenleven. Tot slot vindt ook het gezag dat het door de politie moet worden gedaan. Allemaal no go’s dus om de opsporing uit te besteden. Opsporing is primair een politietaak. De gekozen oplossing om het dus niet uit te besteden, maar om op een andere manier te gaan werken, is op basis van het hierboven genomen beslissingsmodel dus juist te noemen. Voor mij staan er tot slot nog wel twee vragen open.

De eerste vraag is of het proces zo is geregeld dat iedere politiemedewerker zelf zijn dossier moet aanleveren voor de ZSM tafel of dat het opstellen van het dossier, en de afhandeling hiervan, intern uitbesteed kan worden. Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan een juridisch medewerker op HBO niveau. Dit zou ook een idee zijn voor het opnemen van aangiftes. Ik denk dat als deze structureel kunnen worden gedaan bij een medewerker die juridisch geschoold is op HBO niveau, of onder zijn of haar direct toezicht, dit de kwaliteit van het gehele proces aanzienlijk ten goede zal komen.

8

De gesignaleerde crisis in de opsporing beperkt zich niet tot die strafbare feiten die op de ZSM tafel kunnen worden afgedaan. Het gold ook voor de midcri en voor de zwacri 14. De tweede vraag is dan ook welke oplossing daar voor moet worden gevonden. Hier kom ik in 2.3 en in 2.4 op terug.

2.2 Opvang verwarde personen

De politie is de sluitpost van alle problemen die in de samenleving spelen15. Politiewerk op straat bestaat uit een combinatie van 24 uurs aanwezigheid, gedrags- en conflictsregulering en (kleinschalige) crisisinterventie. De capaciteit die gaat zitten in de controles, hulpverlening en het handhaven van de openbare orde richt zich met name in de grotere steden voor een zeer groot gedeelte op een kleine vaste groep van veelplegers. Van mensen die ogenschijnlijk dronken lijken en nauwelijks aanspreekbaar zijn tot mensen die in extreme opwindingstoestand verkeren en om die reden overlast, gevaar voor zichzelf of de omgeving veroorzaken of een strafbaar feit plegen. De politie, die vaak als eerste ter plaatse is, moet iets met hen.

Uit diverse onderzoeken blijkt dat een aanzienlijk deel van de gedetineerden in Nederland kampt met psychische, psychiatrische en/of verslavingsproblemen, soms in combinatie met een beperking van de verstandelijke vermogens. Daarbij komt dat 71% van de ex-gedetineerden binnen zes jaar recidiveert en daardoor vaak meerdere keren gedetineerd raakt. Goed omgaan met deze mensen is een moeilijke opgave. Ze maken deel uit van twee werelden die zich in de praktijk moeizaam tot elkaar verhouden: die van “straf” en “zorg”.

Voor de praktische taakuitvoering is van groot belang dat er sturing is op de veelzijdige en veelsoortige bemoeienis van de politie met deze mensen. De praktische bemoeienis met deze mensen door de politie biedt zowel aanleiding als informatie voor nadrukkelijker afspraken en samenwerking met de zorgsector. Goed onderbouwde keuzes over afhandeling van de bemoeienis aan of buiten het politiebureau, de resultaten van maatregelen met betrekking tot opvang en zorg buiten de politie (zorgsector of eigen zorgkader) dragen bij aan een efficiënte taakuitvoering.

Om nadere invulling te geven aan het wettelijk kader is de samenwerking tussen politie en Geestelijke GezondheidsZorg recent verder uitgewerkt in het Convenant politie – GGZ 2012.

Het convenant heeft primair tot doel de problemen te verhelpen die spelen rond de volgende onderwerpen: bereikbaarheid, beschikbaarheid, insluiting en beoordeling. De politie en de GGZ delen in het convenant de conclusie dat de eerstelijns crisiszorg een gezamenlijke taak is van politie, GGZ en overige hulpverleners. Voor het invullen van de eerstelijns crisiszorg is noodzakelijk gevonden dat in elke (toen nog) regio een crisisdienst beschikbaar moet zijn die 24 uur per dag bereikbaar is. Bovendien gaf de politie aan dat in niet-crisissituaties het niet altijd duidelijk was waar zij heen moesten met (signalen van) verwarde personen die voor overlast zorgden.

Omgaan met verwarde personen is dus een belangrijk thema in het werk van de politie. Dit blijft het (naar het zich laat aanzien) ook. Door het veld worden een aantal serieuze ontwikkelingen gesignaleerd die kunnen leiden tot nog meer werk voor de politie. De vraagt dringt zich dan op in hoeverre de daarvoor benodigde politiecapaciteit in verhouding staat tot het overige politiewerk dat ook dient te gebeuren en hoe deze capaciteitsvraag zou kunnen worden opgevangen.

Eind 2013 heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), in opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie, de DSP-groep opdracht gegeven om inzicht te krijgen in

14 De middencriminaliteit (midcri), is een vorm van criminaliteit die zich over verschillende districten uitspreidt en vanuit capacitair oogpunt niet door één district kan worden aangepakt. Met zwacri wordt de (zware) georganiseerde criminaliteit bedoeld. 15 Rb. Amsterdam 21 januari 2009, ECLI:NL:RBAMS:2009:BH0490.

9

de capaciteit die de politie besteedt aan optreden dat volgt op het gedrag van verwarde personen16. Eén van de andere vragen was om vast te stellen in hoeverre de politie, de GGZ en de overige zorgpartners efficiënt en doeltreffend samenwerken (WODC, 2014). Namens de Inspectie VenJ heb ik zitting gehad in de begeleidingscommissie, onder leiding van Jaap Timmer, uitvoerder van dit onderzoek. Jaap Timmer is universitair hoofddocent Maatschappelijke Veiligheid, waaronder politiestudies, aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

De uitkomst van dit onderzoek is dat grofweg 19% van de totale netto executieve politiecapaciteit van de basispolitiezorg wordt besteed aan verwarde personen. Een vijfde dus, van de netto capaciteit. Iedere dag.

Op het hoofdbureau van de politie eenheid Den Haag is in 2014 een Opvang Verwarde Personen geopend. Hierin werken de GGZ instelling Parnassia Groep, de politie-eenheid Den Haag en het OM samen, onder leiding van de gemeente Den Haag.

In deze opvang zijn 24 uur per dag medewerkers van de GGZ aanwezig die direct bij binnenkomst kunnen beoordelen of aangehouden personen geestelijke gezondheidszorg nodig hebben en hoe dit het beste kan worden georganiseerd. Daarmee wordt voorkomen dat mensen die hulp nodig hebben weer op straat terechtkomen.

Een groot voordeel van deze manier van werken is dat betrokkenen na aanhouding direct gescreend worden door GGZ-medewerkers. Hierdoor kan het OM geadviseerd worden over de noodzaak tot zorg bij verwarde verdachten. Deze werkwijze sluit aan bij de “ZSM-aanpak” van het OM, namelijk “snelle en zorgvuldige afdoening”. Door samenwerking worden alle personen gescreend en (indien nodig) zoveel mogelijk doorgeplaatst naar passende zorg, dit ongeacht de vraag of zij strafrechtelijk worden vervolgd.

De gemeente Den Haag, verantwoordelijk voor de opvang, is niet over één nacht ijs gegaan. Aan de hand van een meerjarige pilot is onderzocht wat de meerwaarde is van een dergelijke opvangvoorziening voor verwarde personen, zoals deze nu is ingericht. Tijdens de pilotperiode bleek dat 89 % van de verwarde personen die via de politie binnenkwamen, direct kon worden doorgeplaatst naar een passende vorm van zorg. Zonder deze opvangvoorziening stroomt slechts 10% van de verwarde personen door naar zorg. Eind september 2014 bleek dit getal redelijk constant te zijn; ruim 90% van deze personen kon sinds de definitieve opening direct worden doorgeplaatst naar een passende vorm van zorg.

Voor de politie bleek de samenwerking direct rendabel te zijn, in die zin dat er voor de noodhulp direct flink wat capaciteit vrijkwam voor andere taken. De gemiddelde tijdsbesteding daalde van 8 naar 2 uur per zaak. Voor de GGZ was de samenwerking op locatie rendabel als de instroom in de eenheid Haaglanden hoger was dan 2636 gevallen op jaarbasis.

Burgemeester Van Aartsen gaf bij de opening van de opvang, namens de Haagse driehoek, aan dat "Het mes twee kanten snijdt. In deze opvang krijgen verwarde personen direct de hulp die nodig is. Tegelijkertijd is het goed voor de veiligheid op straat, omdat de politie zich meer op haar kerntaken kan richten".

Het zelf opvangen van verwarde personen draagt waarschijnlijk bij aan leer en groei van de medewerkers. Het is echter geen taak van de politie uit de eerste lijn. Politiemensen zijn geen psychiatrisch verpleegkundigen. Er zijn dus geen zwaarwegende interne redenen om de taak zelf te doen. Het draagt ook niet bij aan het beeld van de burger en de partners van de politie. Anderen

16 Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) wil een toonaangevend wetenschappelijk onderzoeks- en kenniscentrum zijn voor het brede veld van Veiligheid en Justitie.

10

kunnen deze taak veel beter uitvoeren. Zij zijn er voor opgeleid en hebben ook het juridisch mandaat ervoor. Het als politie zelf het werk van de GGZ doen draagt niet bij aan het goede samenleven. Tot slot vindt ook het gezag dat de taak door de GGZ en niet door de politie moet worden gedaan.

Eind september 2014 hebben alle partijen de tussenbalans opgemaakt. Ze waren allemaal zeer tevreden over hoe het liep en gaven aan een ruimere toepassing van de werkwijze te verwachten, formule, niet alleen in de eigen omgeving, maar ook in het land.

Hoewel het in de strikte zin niet om het uitbesteden van een taak gaat, is in deze casus één van de partners van de politie in staat gesteld om werk dat voortkwam uit een oneigenlijke taak van de politie zelf te kunnen doen. De GGZ doet geen ander werk maar werkt op een andere locatie.

De overeenkomst met ZSM is dat door het anders inrichten van het gezamenlijke werkproces de partners gefaciliteerd worden om het werk directer te doen. Er blijft meer capaciteit van politiemensen over voor de eerste lijnstaken. Er komt meer tijd voor contact met de burger en voor innovatie van het primaire proces. In het geval van Haaglanden ging dit om 15% van de totale netto capaciteit van de noodhulp. Het komt, vrij naar Jozias van Aarsten, zowel de openbare orde taak als de hulpverleningstaak te goede.

Ter afronding van dit onderwerp wil ik nog graag opmerken dat het van belang is om realistische verwachtingen te hebben van wat een partner kan en mag doen. De GGZ wordt er door de politie regelmatig bij gehaald. De politie verwacht eigenlijk dat als iemand in beeld is er direct hulp wordt geboden en dat daarmee de problematiek wordt verminderd. Dat is niet altijd het geval, bijvoorbeeld bij personen die niet kunnen worden opgenomen. Ook is er niet voor ieder probleem of patiënt een sluitende behandeling te vinden. Soms kan de GGZ niets terwijl ze dit wel wil, omdat hen simpelweg juridisch de mogelijkheid ontbreekt om iets te mogen doen. Dit zijn problemen die moeilijk aan de GGZ kunnen worden toegeschreven.

2.3 XTC-laboratoria

De politie treft met grote regelmaat een xtc-laboratorium (of afval daarvan) aan. De ontmanteling van deze (gewezen) productieplaatsen van synthetische drugs vormt een toenemende zorg van de overheid. Hierbij spelen grote risico´s voor veiligheid en milieu. De politie kan zich (forensisch) laten ondersteunen bij werkzaamheden op plaatsen delict met een zeer hoog veiligheids- of chemisch afbreukrisico door het Landelijke Faciliteit Ondersteuning Ontmantelen (LFO). De LFO is onderdeel van de landelijke eenheid. De vier (!) LFO-experts zijn in dienst van de Nationale Recherche (NR).

Bij het schoonmaken van de locatie kan de politie gebruik maken van de diensten van bijvoorbeeld het SEON (Service En Ondersteuning Nederland). SEON is een 24-uurs faciliterende calamiteitendienst met een bouwkundige achtergrond. SEON levert al jaren ondersteuning aan de politie, met name in de eenheid Amsterdam, aan bijvoorbeeld de ontmanteling van hennepplantages maar ook logistieke- en facilitaire ondersteuning bij de ontmanteling van drugslabs. Het SEON levert regelmatig ondersteuning aan het LFO bijvoorbeeld door in beslag genomen materialen af te voeren.

De ontmanteling van deze (gewezen) productieplaatsen van synthetische drugs draagt bij aan leer en groei van de medewerkers van de politie. Daarnaast is het onderzoek ter plaatse een eerste lijnstaak die van groot belang is voor de opsporing. Ik deel de mening van Edward van de Torre, lector Gebiedsgebonden Politie aan de Politieacademie, onder andere door hem verwoord in een hoofdstuk van het boek Kennis in de frontlijn, Ervaringen met praktijkonderzoek in de politie van de Politieacademie, dat de waarde van informatie die op straat, op locatie, wordt verzameld bijna niet te overschatten is (Tops, Sprenger & Kop, 2013). Een goede rechercheur is in staat om deze informatie op te tillen en te veredelen tot opsporingsinformatie.

11

Het (forensische) werk is zo gespecialiseerd dat niet van iedere medewerker in de basispolitiezorg, maar zelfs ook niet in de forensische opsporing, verwacht kan worden dat hij dit beheerst. Omdat het om opsporing van zware delicten gaat is het goed te begrijpen dat de politie er voor heeft gekozen om dit specialisme op landelijk niveau te organiseren, bij het LFO. Dat de politie dit zelf doet draagt bij aan het beeld van de burger en de partners van de politie.

Het werk zou ook gedaan kunnen worden door een select aantal specialisten van bijvoorbeeld de brandweer of het NFI. Deze zijn primair echter niet verantwoordelijk voor de opsporing. Rechercheren is echt een vak apart. Net als bij ZSM is een belangrijke reden dat dit door de politie wordt gedaan het vertrouwen van de maatschappij in de onpartijdigheid er van. Dit draagt bij aan het goede samenleven. Het LFO bestaat al geruime tijd en bij de inrichting van de nationale politie is er voor gekozen om het te handhaven en indien mogelijk zelf uit te breiden. Hiermee ga ik er van uit dat ook het bestuur vindt dat deze taak door de politie zelf gedaan moet worden.

De logistieke- en facilitaire ondersteuning bij de ontmanteling van drugslabs en het afvoeren van in beslag genomen materiaal draagt in mijn ogen niet bij aan de leer en groei van de medewerkers. Het is ook geen taak uit de eerste lijn. Behalve de integriteit van het beslagproces en de mogelijke kosten van de inhuur van de ondersteuning zie ik geen zwaarwegende interne redenen om de taak zelf te doen. Het veilig ontmantelen van een drugslab en het afvoeren van het afval is belangrijk werk maar draagt niet direct bij aan het beeld van de burger en de partners van de politie. Het is niet een taak die alleen door specialisten van de politie zelf goed uitgevoerd kunnen worden. Het draagt bij aan het goede samenleven, maar niet omdat dit door de politie wordt gedaan. Het gezag stelt budget beschikbaar voor de ondersteuning van het LFO door SEON. Hiermee ga ik er van uit dat ook het vindt dat deze taak niet door de politie zelf gedaan hoeft te worden.

Net als bij ZSM en bij de opvang van verwarde personen in Haaglanden is ervoor gekozen om in de eerste lijn op het moment dat dit het meeste verschil kan maken kennis en vaardigheid toe te voegen aan het proces. Door net als bij ZSM directer te gaan werken met de (interne) partners in de opsporing (en bij de opvang van verwarde personen met de GGZ) wordt het proces bij het aantreffen van een drugslab en het ontmantelen er van kwalitatief beter en veiliger door de bijdrage van het LFO.

Als de sporen zijn veilig gesteld en de relevante goederen in beslag genomen is het goed te begrijpen dat iemand anders dan de politie de locatie ontmantelt. Dat is immers geen eerste lijntaak. Dat de politie hierbij kiest voor een vaste partner, van wie men op basis van en langdurige samenwerking redelijkerwijs kan verwachten (trust) dat deze het naar behoren zal doen voor een acceptabele prijs, is dan ook goed te begrijpen. De ondersteuning van het proces, waar geen specifieke politievaardigheid voor nodig is, wordt uitbesteed. Over het vervoer en de opslag van in beslaggenomen materiaal en de vertrouwelijkheid hiervan zullen afspraken zijn gemaakt. Deze manier van werken kan een antwoord zijn, op zwacri-niveau, in het kader van de mogelijk derde crisis in de opsporing.

2.4 Dna-onderzoek

De nationale politie staat een efficiënte en effectieve opsporing voor. De vorming en inrichting van de nationale politie moeten bijdragen aan het veiliger maken van Nederland. Daarvoor moet er ook nog een antwoord worden gevonden op de mogelijk derde crisis in de opsporing op het niveau van de midcri en de zwacri. Zoals al is besproken in paragraaf 2.3 zijn forensisch onderzoek en de kwaliteit daarvan daarbij belangrijke elementen.

Een van die antwoorden is in de paragraaf hiervoor besproken, namelijk het heel efficiënt invoegen van de juiste kwaliteit in een proces wanneer dat het er meest toe doet. Het vervolg, het opruimen van een locatie, moet niet door deze specialisten zelf gedaan worden maar kan worden uitbesteed aan een betrouwbare derde. Het opruimen van xtc-labs is immers geen (kern)taak van de politie.

12

De politie doet zelf geen dna-onderzoek. De politie verzamelt de sporen en biedt deze dan vervolgens aan aan het NFI of aan een andere onderzoeksinstelling. Politiemensen zijn geen laboranten. Dat werk besteden ze dus uit. Een uitzondering hierop, die de regel bevestigt, is de nationale recherche. Deze kunnen, op zwacri niveau, in de oriënterende fase van het onderzoek gebruik maken van onderzoek met dna-profielen in eigen beheer.

Zwacri onderzoeken verschillen duidelijk van karakter met midcri en veelvoorkomende criminaliteit. Bij de laatste twee wordt voornamelijk terug gerechercheerd, bij de eerste wordt er vooruit gekeken. In zo een onderzoek kan het heel nuttig zijn om op basis van verzamelde sporen een weloverwogen beslissing te nemen welke locaties het observatie team wel of niet onder observatie moet houden. De motivatie van de NR om dit zelf te willen doen ken ik niet.

Dna-onderzoek wordt dus in de regel altijd uitbesteed door de politie. Uit het evaluatieonderzoek pilot ‘Uitbesteding forensisch onderzoek aan particuliere instituten’, Bekend maakt bemind, door Pro Facto, blijkt dat in de onderzochte periode door de politie een kleine driehonderd aanvragen voor forensisch onderzoek zijn ingediend bij particuliere instituten (Pro Facto, 2012). Meer dan twee derde van de zaken betroffen dna-onderzoek. Veruit de meeste aanvragen (36%) waren afkomstig uit de huidige politie-eenheid Amsterdam. In veruit de meeste gevallen (weer meer dan een derde) is een onderzoek uitbesteed aan een particulier instituut, omdat het NFI geen capaciteit beschikbaar had. Verilabs is het meest ingeschakeld (54%).

Verilabs is een afdeling van dna-service provider BaseClear en vertegenwoordigt het Engelse bedrijf LGC Forensics op de forensische markt in Nederland. BaseClear is ISO 17025 geaccrediteerd voor forensisch en verwantschapsonderzoek, welke worden uitgevoerd onder de merknaam Verilabs. Ook LGC Forensics is ISO 17025 geaccrediteerd. Verilabs werkt niet exclusief voor de strafrechtketen. Het bedrijf werkt voor politie en OM, de advocatuur, maar ook voor consumenten en zakelijke en wetenschappelijke professionals. Het aanbod is divers en loopt van vaderschapstests tot ondersteuning bij complex forensisch onderzoek.

Voor de strafrechtketen biedt Verilabs onder andere de volgende forensische diensten aan: dna-onderzoek (zowel op complete sporendragers als op reeds bemonsterde sporendragers) en biologisch, chemisch, drugs-, toxicologisch, pathologisch, ecologisch en ballistisch onderzoek. Ook het onderzoeken van E-crime, het uitlezen van gecodeerde telefoons en het leveren van hulp (-middelen) voor PD-onderzoek behoren tot het dienstenpakket.

Vooral de snelheid, korte lijnen en bereikbaarheid van de particuliere instituten werden positief gewaardeerd. Het sloot aan bij de praktische behoefte om snel, efficiënt en flexibel een beroep te kunnen doen op forensische expertise. Daarin onderscheidden de particuliere instituten zich van het NFI, zo waren de ervaringen in Amsterdam. Op het gebied van leesbaarheid, veiligheid, eenduidigheid en transparantie werden er hier geen duidelijke verschillen ervaren tussen particuliere instituten en het NFI ervaren.

Moet de politie het dna-onderzoek niet zelf doen? De politie heeft onderzoek gedaan naar het opsporingsproces met leer en groei als invalshoek. In het rapport Interventies in de opsporing. Impulsen in kwaliteit en effectiviteit van het opsporingsproces van Politie & Wetenschap wordt aangegeven dat het verbeteren van de kwaliteit van het opsporingsproces een belangrijke doelstelling van de interventies was (Kouwenhoven, Morée & Van Beers , 2013). Het verbeteren van de kwaliteit hoeft echter niet per definitie direct een positieve bijdrage te leveren aan de effectiviteit van het opsporingsproces, maar kan als een doel op zichzelf worden beschouwd, bijvoorbeeld omdat het opnemen van de aangifte voor de burger een belangrijk contactmoment met de politie is (eerste lijn).

De uitkomsten van dit onderzoek illustreren verder goed de complexiteit om de effectiviteit van het opsporingsproces (positief) te beïnvloeden. Een belangrijke reden is de veelheid aan factoren die hierop van invloed is. Het onderzoek maakt duidelijk dat het investeren op een (klein) deel van het opsporingsproces, een te beperkte scope is om het gewenste effect te bereiken. Het is wenselijk om bij

13

veranderingen ten bate van de effectiviteit van het opsporingsproces, voldoende aandacht te hebben voor het totale proces en van hieruit te investeren op de juiste aspecten en rekening te houden met afhankelijkheden.

Het is echter niet altijd nodig omvangrijke verandertrajecten te starten met (grote) ingrepen op het proces en de organisatie. Het onderzoek leert ons dat bespreekbaar maken van de huidige en gewenste situatie, in veel gevallen al een belangrijke wenselijke gedragsverandering tot stand kan brengen.

Het zelf doen van gestandaardiseerd forensisch onderzoek draagt, behalve als het gaat om het bijhouden van vaardigheid, niet direct bij aan leer en groei van de medewerkers. Het is geen taak uit de eerste lijn. Er zijn geen zwaarwegende interne redenen om de taak zelf te doen. Daarom is deze taak dan ook uitbesteed. Meestal worden die taken uitbesteed aan het NFI of aan particuliere instellengen, zoals Verilabs.

Een andere reden kunnen de kosten zijn. Hoeveel kost het om de interne structuur zo te veranderen of aan te passen met mensen en middelen dat een bepaald proces door de eigen organisatie goed en efficiënt kan worden uitgevoerd? In het onderzoek Toekomst forensisch onderzoek, Een inventarisatie van vraag en aanbod, organisatie, kwaliteit en financiën van Bureau Beke is onder andere gekeken naar de kosten die gemoeid zijn met het inrichten en gebruiken van de onderzoeksruimten bij de politie (Bureau Beke, 2013). Deze zijn slechts op hoofdlijnen te schetsen. Essentieel bij het bepalen van de kosten is de keuze voor de huisvesting die het niveau van de onderzoeksruimten in bepaalde gevallen zal overstijgen. De verwachting is dat de jaarlijkse exploitatiekosten hoger zullen uitvallen dan waar thans van uit wordt uitgegaan. Die extra kosten hangen samen met de accreditatie van de onderzoeksruimten volgens ISO 17025 en - indien dat noodzakelijk of wenselijk wordt bevonden - de extra fte om het kwaliteitssysteem te onderhouden en eventueel extra fte op de bestaande 2 fte per onderzoeksruimte.

Het rendement van de onderzoeksruimten laat zich moeilijk vertalen in geld. Voorbeelden uit de praktijk maken duidelijk dat de meerwaarde vooral zit in het snel terugkoppelen van resultaten naar het tactische rechercheteam. Dat kan daardoor eerder bepaalde scenario’s uitsluiten of gerichter aan een scenario werken. Dat scheelt mensuren en dus geld. Het is echter de vraag of de kostprijs (van dna-vooronderzoek) bij de politie (veel) lager zal zijn dan bij het NFI of een particulier instituut.

Het NFI of een particuliere instelling is ook een goede vraag. Volgens het al eerder genoemde rapport Interventies in de opsporing. Impulsen in kwaliteit en effectiviteit van het opsporingsproces van Politie & Wetenschap krijgt het NFI als grootste leverancier van forensisch onderzoek te maken met krimpende budgeten en zal minder zaaksonderzoek kunnen doen. Tegelijkertijd neemt de vraag naar forensisch onderzoek toe. Dat wringt en zal leiden tot een nog strengere prioritering van zaken. Of particuliere instituten een deel van de markt kunnen blijven bestrijken, zal grotendeels afhangen van de mogelijkheden tot financiering. In elk geval is het noodzakelijk dat er meer regie en sturing komt in de forensische keten waarbij de afstemming van vraag en aanbod zo optimaal mogelijk wordt vormgegeven.

Ook het Rathenau Instituut stelt vragen bij het bijna automatisch kiezen voor het NFI 17. In het rapport Verstand op veilig, De waarde van publieke kennisinstellingen voor de veiligheid van Nederland signaleert het Rathenau Instituut dat de positie van kennisinstellingen, waaronder het NFI, de laatste twintig jaar is veranderd (Blankesteijn, Faasse, Koens & Van der Meulen, 2014). Zo zijn ze op grotere afstand van hun kerndepartement komen te staan en gedragen ze zich steeds meer als ondernemer in plaats van als publieke partij. Wat zijn de gevolgen hiervan voor hun functioneren, voor hun positie, voor hun legitimiteit?

17 Het Rathenau Instituut onderzoekt ontwikkelingen in wetenschap en technologie, duidt de gevolgen voor maatschappij en beleid en stimuleert dialoog en debat om besluitvorming over wetenschap en technologie te ondersteunen.

14

Het Rathenau Instituut constateert dat de instellingen kwetsbaar zijn geworden voor beschuldigingen van oneerlijke concurrentie en van gebrek aan wetenschappelijke onafhankelijkheid. Het stelt ook vast dat er over de relatie van de kennisinstelling tot het kerndepartement, over de beste manier van aansturen, over de taakverdeling publiek/privaat, over de borging van de onafhankelijkheid en over de financiering steeds ad hoc beslissingen zijn genomen. En dat het beter is om in plaats van die ad hoc beslissingen te nemen structureel na te denken over de positie van die instellingen.

Een van de belangrijkste aanbevelingen van het rapport is dat de publieke veiligheid, de kernfunctie van deze instellingen, weer centraal moet komen te staan in de relatie tussen de instellingen en de overheid. Daarvoor is ook nodig dat we weten wat onze dagelijkse veiligheid eigenlijk kost zodat de vraag wat we er, bij wijze van verzekeringspremie, voor zouden wíllen betalen, helder op de politieke agenda kan staan.

Laten we terugkeren naar het beslissingsmodel: draagt de taak (dna-onderzoek) bij aan het beeld van de burger en de partners van de politie? Ik denk het niet. Ik denk dat de burger en de partners het prima vinden dat gestandaardiseerd forensisch 2e lijnswerk door een derde wordt gedaan mits betrouwbaar uitgevoerd en de uitkomst vlot beschikbaar is voor het onderzoeksteam van de politie. Er blijft meer capaciteit over van politiemensen voor de wel eerste lijnstaken. Er komt meer tijd voor contact met de burger, voor innovatie van het primaire proces. Zoals al is aangegeven kunnen ook anderen, meerdere partijen zelfs, de taak adequaat uitvoeren. Het uitvoeren van gestandaardiseerd laboratoriumwerk door de politie zelf draagt niet primair bij aan het goede samenleven. Tot slot vindt ook het gezag dat de taak niet door de politie zelf moet worden gedaan. Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft hiervoor zelfs een budget voor ter beschikking gesteld waardoor het voor de politie mogelijk was om, ook aan particuliere instellingen, deze taak uit te besteden.

Het uitbesteden van forensisch werk, aan bijvoorbeeld Verilabs, is dus een voorbeeld van een taak die door de politie kan worden uitbesteed en die aan alle randvoorwaarden van het beslissingsmodel voldoet.

Uitbesteden draait in mijn ogen daarnaast om samenwerking, met de nadruk op “samen” en niet op “werken”. Als de politie samen met een particuliere instelling iets doet, zal er sprake moeten zijn van een zeker vertrouwen (trust). Vertrouwen dat de ruimte moet krijgen aan beide kanten om te groeien. Dat moet kunnen herstellen wanneer het een keer mis loopt. Daar moet de focus op liggen. Ook dit zal bij het uitkiezen van met wie men gaat samenwerken een grote rol spelen. De kans dat er met standaard forensisch werk iets misgaat bij een bedrijf dat daarin gespecialiseerd is, en het dagelijks doet, is niet heel groot.

Wat opvalt in het voorbeeld van Verilabs is dat zij behalve de resultaten van het onderzoek desgewenst ook een terugkoppeling verzorgen aan de opdrachtgever. Dit kan een bijdrage leveren aan het interne kwaliteitsproces van de politie waardoor bijvoorbeeld aan de voorkant meer kansrijke sporendragers kunnen worden geselecteerd door de politiemensen ter plaatse. Dit is in mijn ogen te vergelijken met de manier waarop ZSM werkt.

Doordat alle relevante partijen aanwezig zijn krijgt de politie eigenlijk direct commentaar op de kwaliteit van haar werk. Hiermee is de politie in staat om direct, als dat kan, er iets aan te doen.

Daarnaast beschikt Verilabs over een aantal technieken waar het NFI (nog niet) over beschikt en is ze bereid om ook (grote aantallen) sporen te onderzoeken die het NFI niet wil of kan (omdat ze gehouden is aan het SLA). Behalve dus de feedback, die kan bijdragen aan kennis en innovatie van de politiemedewerkers en processen, kan Verilabs dus ook al naar gelang het onderzoek flexibel zijn in hun aanbod aan de politie.

Net als bij het voorbeeld van de xtc-labs kan het anders laten uitvoeren van forensisch werk één van de antwoorden zijn op de mogelijk derde crisis in de opsporing, ditmaal op midcri niveau.

15

3. Trust based outsourced policing; is it possible?

In dit hoofdstuk komen de beide voorafgaande hoofstukken samen. Aan de hand van een viertal concrete praktijkvoorbeelden is in hoofdstuk 2 het model dat voortkomt uit hoofdstuk 1 getoetst.

Het is duidelijk dat niet iedere taak kan worden uitbesteed. Dit ligt voor de hand. Wat bij de eerste twee voorbeelden opviel is dat het antwoord niet lag bij wie een bepaalde taak mag gaan doen en of die kan worden uitbesteed maar meer hoe deze taak moet worden gedaan. Soms is de vraag uitbesteden of niet dus niet de juiste invalshoek. Bij ZSM was directer werken de oplossing. Dit had niet alleen een positief effect op het begin van het proces, maar ook op de rest van de keten.

Een mogelijke efficiëntieslag bij de politie zou in mijn ogen nog gemaakt kunnen worden door intern een aantal standaard (ondersteunende) werkzaamheden bij een aangewezen goed gekwalificeerde medewerker te beleggen. Een andere keuze zou kunnen zijn om de kwaliteit van de aangiftes te verhogen door deze te laten opnemen door, of onder direct toezicht van, op HBO niveau juridisch opgeleide medewerkers. Door de best gekwalificeerde medewerkers direct aan de voorkant van het proces in te zetten, net als bij het LFO, kan er over de hele linie meer winst worden geboekt.

De partner faciliteren om zijn taak op een andere plek uitvoeren was het geval bij de opvang van verwarde personen. Daar kon de winst worden gepakt omdat de GGZ in Den Haag bereid was om op een andere locatie te gaan werken. Anders dan bij ZSM ging het hierbij er niet om dat een taak kon of mocht worden uitbesteed maar dat één van de partners in staat wordt gesteld om zijn eigen taak in directe nabijheid van de politie te kunnen uitvoeren. Het break even point van de GGZ, 2.636 gevallen op jaarbasis, levert voor de politie zal bijna 2000 diensten van 8 uur winst op. Hiermee speelde de politie voor zichzelf 15% netto capaciteit vrij. Iedere dag weer.

Bij het voorbeeld van de xtc-labs was de oplossing het kiezen voor eigen specialisten die direct op locatie, daar en waar het er op dat moment toe doet, kunnen worden ingezet. Dat in het verlengde van die eigen specialisten, het LFO, de politie een particulier bedrijf (de SEOD) inzet, dat er voor zorgt dat de locatie van een opgerold xtc-lab weer borstelschoon wordt opgeleverd, is goed uit te leggen.

Datzelfde geldt ook voor het uitbesteden van forensisch werk door de politie aan Verilabs, ook een particulier bedrijf. Vooral de snelheid, korte lijnen en bereikbaarheid van de particuliere instituten worden door positief gewaardeerd. Het sluit aan bij de praktische behoefte om snel, efficiënt en flexibel een beroep te kunnen doen op forensische expertise.

Wat de vier voorbeelden gemeenschappelijk hebben is dat men niet is uitgegaan van de automatismen. We doen het al jaren zo, dus dat zal wel de beste oplossing zijn gaat dus niet op. Wat ze nog meer gemeenschappelijk hebben, zeg ik met dank aan de reviewers van dit Cahier die mij daarop hebben gewezen, is dat men directer is gaan samenwerken of feitelijk in de directe omgeving van elkaar is gaan werken. De lijntjes zijn korter geworden, de overdracht warmer.

Dat politiewerk en ideeën over de politietaak aan verandering onderhevig zijn staat vast. Dat zal in de toekomst ook zo zijn. In het rapport Politiefunctie in Perspectief, Instrumenten voor toekomstgericht denken over de maatschappelijke functie van de politie van het ministere van Veiligheid en Justitie wordt niet alleen terug maar ook vooruit gekeken (Van den Berg, Hermans & Quast, 2012). In het rapport zijn een aantal vergezichten over de politiefunctie opgenomen. Wat deze allen gemeenschappelijk hebben is dat de politie in ieder geval die taken blijft doen, die omdat zij door de politie gedaan worden, een toegevoegde waarde hebben voor de democratische rechtstaat.

Ik keer terug naar de overeenkomsten in de vier gebruikte voorbeelden. Een derde gemeenschappelijk element is dat, wanneer de verantwoordelijkheid voor een bepaalde taak wordt verlegd (intern of

16

extern) dit, om in de praktijk een kans van slagen te hebben, moet aansluiten op de concrete behoefte van de politie én die van haar partners.

Een vierde is, dat als de partner, uit de keten of particulier, de politie op een moment dat de kwaliteit van het werk van feedback kan voorzien, dat dit dan een aanwinst is voor het interne proces van de politie.

Het is tijd om tot een afronding te komen. Het uitbesteden van politiewerk is niet altijd mogelijk of wenselijk. Maar er zijn nog meer mogelijkheden dan uitbesteden alleen.

Een andere mogelijkheid is die om de beste medewerkers vooraan te zetten, of die op een strategisch moment in het proces toe te voegen, en hiermee de kwaliteit van het proces aan de voorkant positief te beïnvloeden. Dit is het intern uitbesteden van bepaalde taken.

Weer een andere is die van het zo ondersteunen van de partner dat zijn manier van werken de politie direct voordeel oplevert. Dit mag ook niet uit het oog worden verloren.

Wat al deze opties gemeenschappelijk hebben is dat men het proces zo heeft georganiseerd dat de nieuwe, andere, manier van werken direct invloed heeft op de kwaliteit van het proces. Als alle relevante partijen bij elkaar zitten wordt het ook duidelijker wie precies waarvoor verantwoordelijk is.

Tot slot kan een ondersteunde taak, van standaard werk waar specifiek politionele vakbekwaamheid geen toegevoegde waarde heeft, dus prima extern worden uitbesteed. Dan moeten eerst wel alle volgende vragen negatief worden beantwoord: Draagt de taak bij aan leer en groei van de medewerkers? Is het een taak uit de eerste lijn? Zijn er zwaarwegende interne redenen om de taak zelf te doen? Draagt de taak bij aan het beeld van de burger en de partners van de politie? Kan alleen de politie zelf deze taak goed uitvoeren? Draagt de taak bij aan het goede samenleven? Vindt het gezag dat de taak door de politie zelf moet worden gedaan?

Als de politie van haar partner vervolgens een kwalitatief goede prestatie mag verwachten en erop kan vertrouwen dat het ondersteunende werk op zo een manier wordt gedaan dat dit het primaire proces ondersteund dan can the police be trusted to outsource policing. Als de politie van deze partner ook nog direct feedback ontvangt die gebruikt kan worden om het interne proces te verbeteren, dan heeft uitbesteden nog een toegevoegde waarde.

De politieorganisatie bewijst regelmatig dat zij in staat is om opmerkelijke verbeteringen tot stand te brengen. Ik denk dat als de organisatie zich er actief toe zet ze binnen de kortste keren een veel beter model kan komen dan ik hier heb beschreven. Daarnaast is de organisatie zelf zich veel bewuster welke keuzes die nu gemaakt worden door de automatische piloot in aanmerking komen opnieuw te kunnen worden gemaakt met dit model in het achterhoofd.

Tot die tijd hebben de drie hierboven beschreven opties als resultaat dat er meer capaciteit van politiemensen overblijft voor de eerste lijnstaken. Daarmee komt meer tijd vrij voor contact met de burger en voor innovatie doorheen het primaire proces. Het komt alle drie de kerntaken van artikel 3 van Politiewet ten goede, in het geval van de opsporing zelfs op alle drie de niveaus. Het overwegen waard lijkt mij.

Bibliografie

Van den Berg, Hermans & Quast (2012). Politiefunctie in perspectief: instrumenten voor

17

toekomstgericht denken over de maatschappelijke functie van de politie.Blankensteijn, Faase, Koens & Van der Meulen (2014). Verstand op veilig, De waarde van publieke kennisinstellingen voor de veiligheid van Nederland.Bureau Beke (2013). Toekomst forensisch onderzoek. Een inventarisatie van vraag en aanbod, organisatie, kwaliteit en financiën.McGoverne (2009). The best police force money can buy: The rise of police PR work.Kouwenhoven, Morée & Van Beers (2013). Interventies in de opsporing: impulsen in kwaliteit en effectiviteit van het opsporingsproces. O'Mahoney (2002). Criminal Justice in Ireland.Ministerie van Veiligheid en Justitie (2012). Realisatieplan Nationale Politie.Nap (1997). Vragen naar goed politiewerk: ontwikkelingsgerichte politiezorg als perspectief.Nap (2014). Macht ten goede.Norton & Kaplan (1996). Balanced Scorecard.Pro Facto (2012). Uitbesteding forensisch onderzoek aan particuliere instituten, Bekend maakt bemind. Projectgroep Organisatiestructuren (1977). Politie in Verandering; een voorlopig theoretisch model. Tops, Sprenger & Kop (2013). Kennis in de frontlijn: Ervaringen met praktijkonderzoek in de politie. WODC (1981). Over de politie in verandering en de verandering in de politie.WODC (2014). Politie en verwarde personen.

18