BT-Congres 10 oktober 2013

Flexibiliteit in planologie

Franc Pommer (f.pommer@holla.nl)

Inleiding

• Wat planologisch mogelijk wordt is wordt beheerst door omgevingsrecht

• Wetgeving over “fysieke leefomgeving” (milieu-, natuur-, ruimtelijke ordening- en bouwrecht)

• Wet ruimtelijke ordening (Wro), Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), Crisis- en herstel wet (Chw per 25 april jl. permanent, maar ook Wet milieubeheer (Wm), Activiteitenbesluit, Flora- en fauna wet (Ffw) Natuurbeschermingswet (Nbw), Wet geluidhinder (Wgh)

• Omgevingswet is in de maak

Planologische (on)mogelijkheden

• Belangrijkst zijn Wro en Wabo: regelen wat planologisch wel/niet is toegestaan

• D.m.v. bestemmingsplan (3.1 Wro)

• D.m.v. projectomgevingsvergunning (Wabo): per 25 april jl. zelfstandige planologische basis

• Uitvoeringsbesluiten o.g.v. Wabo omg. vergunning voor bouwen, slopen, aanleggen, etc.

• Veel beoordelingsvrijheid door m.n. gemeente (maar ook rekening houden met provinciaal- en Rijksbeleid)

“Goede ruimtelijke ordening”

• Centraal begrip maar nergens omschreven

• Gaat over belangenafweging bij de verdeling van ruimte voor verschillende functies: functies moeten zich met hun nabije omgeving verdragen

• Afweging van ruimtelijk relevante aspecten, daarom onderzoek: natuur, milieu (geur, geluid, luchtkwaliteit, stof, privacy, flora en fauna, bodem, externe veiligheid)

• T.b.v. goede ruimtelijke ordening worden regels gegeven

over het gebruik van de grond en de daarop aanwezige of gewenste bouwwerken

Bestemmingsplan

• Gemeenteraad stelt een of meer bestemmingsplannen (bp) vast conform de goede ruimtelijke ordening

• Bp regelt bouw- en gebruiksmogelijkheden van gronden. Uitvoering o.g.v. omg. vergunning

• Toelatingsplanologie: bp kan niet verplichten tot het realisering van bestemming. Toetsen aan bp

• Projectomgevingsvergunning (Wabo): afwijken van bp t.b.v. een concreet project. Zelfstandige planologische basis ook toetsen aan goede ruimtelijke ordening

Voorbeeld

Voorbeeld

• De voor Bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor:a. bedrijven genoemd in de “Lijst van bedrijfsactiviteiten" in Bijlage 1 bij deze regels en behorende tot de categorieën 1 en 2;b. productiegebonden detailhandel deel uitmakend van bedrijven vermeld onder sub a, met uitzondering van detailhandel in voedings – en genotmiddelen;c. detailhandel genoemd in de “Lijst branches van detailhandel” (…);e. kantooractiviteiten, voor zover onderdeel uitmakend van en ondergeschikt aan gevestigde bedrijven (…);   g. bedrijfswoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' (…)

Spanning rechtszekerheid/flexibiliteit

• Enerzijds bindt bp burgers anderzijds beoogt bp planning

• Onderscheid gedetailleerd en globaal bp

• Gedetailleerd bp kent uitputtende regels zekerheid aan grondeigenaar/gebruiker en derden over welk gebruik hij van grond mag maken en wat hij wel/niet mag bouwen maar weinig flexibel, snel verouderd, veelvuldig afwijken doet afbreuk aan goede ruimtelijke ordening

• Globaal bp regelt het strikt noodzakelijke minder regels, meer ruimte voor initiatieven, niet snel verouderd maar minder zekerheid, eerdere confrontatie met ongewenste (onvoorzienbare?) ontwikkeling

Modus

• Wro biedt middelen om in bp opties open te laten en tegelijk voldoende te sturen (flexibiliteitsinstrumenten)- uitwerkingsplichten- wijzigingsbevoegdheden- binnenplanse vrijstelling- voorwaardelijke verplichting

• Ook andere wetten bieden flexibiliteit:- gebiedsontwikkelingsplan (Chw)- zonebeheersplan (Wet geluidhinder (Wgh))- programmatische aanpak (bv in Nbw)

Wijzigingsbevoegdheid (3.6 lid 1 sub a)

• In bp toebedeelde bestemming kan worden gewijzigd in andere bestemming “binnen bij het bp bepaalde grenzen”

• Meerdere opties kunnen worden opengelaten

• Geen ingrijpende verandering structuur moederplan

• Mits objectief begrensd: duidelijk wat waarin gewijzgd wordt (haalbaarheid moet al bij moederplan vast staan)

• Bevoegd gezag wijzigingsplan: B&W

Uitwerkingsplicht (3.6 lid 1 sub b)

• Globaal bp kan op later moment gedetailleerd worden uitgewerkt in uitwerkingsplan

• Alternatieven kunnen zo lang mogelijk open blijven

• “Moederplan” moet wel in voldoende mate hoofdlijnen van toekomstige ontwikkeling bevatten: belangenafweging

• Bevoegd gezag uitwerkingsplan: B&W

• Toetsingskader is uitwerkingsplan (integreert in moederplan): voorlopig verbod op bouwen tot van kracht zijn uitwerkingsplan anticiperen is mogelijk

Binnenplanse vrijstelling (3.6 lid 1 sub c)

• Bp kan bepalen dat met omg. Vergunning van bij bp gegeven concrete regels kan worden afgeweken

• Per afzonderlijk geval: indiv. belangenafweging (2.12 lid 1 sub a onder 1o Wabo)

• Mag niet leiden tot wijziging bestemming: alleen beperkte afwijking mogelijk, evt. nadere eisen. Objectief begrensd.

• Bevoegd gezag omg. vergunning afwijking:

• Vb. afwijken categorieën bedrijven: als milieubelasting concreet bedrijf niet hoger is dan toegelaten bedrijven: bestemming blijft bedrijfsdoeleinden

Voorwaardelijke verplichting

• Flexibiliteitsinstrument ontwikkeld in rechtspraak

• Opnemen van voorwaardelijke verplichting in bp: vw om gebruik te kunnen maken van in bp toegelaten vorm van grondgebruik (ABRvS 22-03-06 Gst. 2006/74 Linderveld)

• Bv gebruik van perceel als opslagterrein is pas mogelijk als – ter voorkoming van hinder van derden – om dat terrein een beplantingshaag is aangebracht. Vw aan omg. vergunning of uitwerkingsplicht

• Is vw in bp mogelijk dan is ovk onvoldoende op straffe van onrechtmatig bp. Rechtspraak niet eenduidig

Crisis- en herstelwet

• Gebiedsontwikkelingsplan: integraal kader bestemming, milieu, compensatie, fasering optimaal ruimtegebruik

• GOP is sinds permament worden Chw bp “plus”

• Minister wijst ontwikkelingsgebied aan: (buiten) bestaand stedelijk gebied/bedrijventerrein

• 10 jaar afwijken van wettelijke normen (o.a. Wgh). Vereist maatregelenpakket om na 10 jaar wel te voldoen

• maatregelen zijn wel afdwingbaar. Bv geluidsnormen in GOP. Verlaten grondslag milieuvergunning mogelijk

Andere flexibilieteitsinstrumenten

• Zonebeheersplan (art. 164 Wgh): B&W kunnen regelen hoe ze beschikbare geluidruimte op een bedrijventerrein verdelen over bedrijven nadeel: geen dwingend toetsingskader, mogelijk wel via GOP

• Verhandelbare milieurechten/terugnemen onbenutte milieuruimte

• Prog. aanpak: samenstel projecten/maatregelen waarvan vaststaat dat overschrijding van milieunormen elders in het prog. wordt gecompenseerd of op vastgesteld moment wordt teruggedrongen + maatregelen die worden ingezet bij tegenvallend resultaat vb. PAS

Nabije toekomst

• Tijdelijke afwijking bp (nu 2.12 lid 2 Wabo jo. 5.18 Bor; toekomst Bijlage II, art. 4 Bor)

• “Tijdelijke behoefte” verlengd van 5 naar 10 jaar

• De procedure verkort van 26 naar 8 weken

• Vb. tijdelijke schoollokalen, tijdelijke supermarkt

• Geluidsnormen Wgh niet van toepassing

• Na ommekomst termijn herstel oorspronkelijke toestand

Samenvatting

• Wro en andere wetgeving bevat diverse instrumenten om flexibiliteit (ook op bedrijventerreinen) te bieden

• Hoeveel ruimte er in concrete bestaat hangt af van alle omstandigheden van het geval: belangenafweging in relatie tot goede ruimtelijke ordening. Hoe meer belangen, hoe minder vrijheid

• GOP biedt zeer veel mogelijkheden

• Spanningsveld tussen flexibiliteit en rechtszekerheid

• M.n. (gemeentelijke) overheid is aan zet

Stelling 1

Voor echt maatwerk richting bedrijven volstaat het instrument

“Bestemmingsplan” niet meer

Stelling 2

Flexibiliteit in een bestemmingsplan leent zich niet voor functiemening

Stelling 3

Maatwerk en rechtszekerheid gaan hand in hand

Stelling 4

Teveel flexibiliteit in je juridische instrumentarium leidt tot een

onwerkbare situatie