Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: +32 2 299. 11. 11.

http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general

E-mail: sg-greffe-certification@ec.europa.eu

EUROPESE COMMISSIE SECRETARIAAT-GENERAAL

Brussel,

SG-Greffe(2012)D/

PERMANENTE VERTEGENWOORDIGING VAN NEDERLAND BIJ DE EUROPESE UNIE Kortenberglaan 4-10 1040 BRUSSEL

Betreft: Met redenen omkleed advies – Inbreuk nr. 2012/2089

Het Secretariaat-generaal doet u hierbij een met redenen omkleed advies toekomen, gericht

aan het Koninkrijk der Nederlanden op grond van artikel 258 VWEU.

Voor de Secretaris-generaal,

Valérie DREZET-HUMEZ

Bijl.: C(2012) 7368 final

NL

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 24.10.2012

2012/2089

C(2012) 7368 final

MET REDENEN OMKLEED ADVIES

gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden krachtens artikel 258 van het Verdrag

betreffende de werking van de Europese Unie wegens het niet treffen van voldoende

passende maatregelen om, overeenkomstig artikel 6, lid 2, van Richtlijn 92/43/EEG van

de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de

wilde flora en fauna, de verslechtering van de speciale beschermingszone Westerschelde

tot staan te brengen

2

MET REDENEN OMKLEED ADVIES

gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden krachtens artikel 258 van het Verdrag

betreffende de werking van de Europese Unie wegens het niet treffen van voldoende

passende maatregelen om, overeenkomstig artikel 6, lid 2, van Richtlijn 92/43/EEG van

de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de

wilde flora en fauna, de verslechtering van de speciale beschermingszone Westerschelde

tot staan te brengen

1. Overzicht van relevante gebeurtenissen ten aanzien van de Westerschelde

Aanwijzing uit hoofde van de Vogel- en de Habitatrichtlijn

Het Verdronken land van Saefthinge, dat deel uitmaakt van de Westerschelde, is door

Nederland op 18 juli 1995 aangewezen als speciale beschermingszone (SBZ) op grond

van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de

vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn)1. Op 24 maart 2000 heeft Nederland de overige

delen van de Westerschelde eveneens als SBZ aangewezen onder de naam

Westerschelde.

Op 24 Maart 2000 heeft Nederland het gehele Nederlandse deel van de Westerschelde

voorgedragen voor plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang als

bedoeld in artikel 4 van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de

instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de

Habitatrichtlijn of de richtlijn). Het gebied Westerschelde is op 7 december 2004

opgenomen op de lijst van gebieden van communautair belang (GCB).

Op 23 december 2009 heeft Nederland het GCB Westerschelde aangewezen als een

speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van de Habitatrichtlijn. Tegelijkertijd

werd het gebied met de reeds eerder aangewezen beschermingszones gegroepeerd in één

Natura 2000-gebied, Westerschelde en Saefthinge genaamd. De SBZ is vooral

aangewezen voor de habitattypen 1130 ("Estuaria"), 1310 ("Salicornia spp. en andere

zoutminnende soorten") en 1330 ("Schorren en zilte graslanden"). Uit hoofde van de

Vogelrichtlijn is het gebied aangewezen voor talrijke trek- en broedvogels.

Staat van instandhouding van de SBZ Westerschelde

Ten aanzien van habitattype H 1130, waaruit een groot deel van het Natura 2000-gebied

bestaat, vermeldt het voorlopige Nederlandse aanwijzingsbesluit van 23 december 2009

dat de staat van instandhouding zeer ongunstig is. De doelstelling van de SBZ is herstel

van het habitattype van communautair belang "Estuaria", bestaande uit formaties in de

rivierbedding (zoals hoog- en laagdynamisch, diep en ondiep, zout en zoet en de

geleidelijke overgang daartussen). Andere belangrijke kenmerken voor een gunstige staat

van instandhouding van een estuarium zijn de aanwezigheid van een meergeulensysteem

en grote gebieden van ondiepe wateren en zogenaamd laagdynamische delen.

1 Bij Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het

behoud van de vogelstand is Richtlijn 79/409/EEG van de Raad gecodificeerd. De verwijzing in artikel 7

van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG) moet worden gelezen als een verwijzing naar de

gecodificeerde versie van de Vogelrichtlijn (Richtlijn 2009/147/EG).

3

Ingrepen in de Westerschelde

De Westerschelde bevindt zich al vele jaren in een ongunstige staat van instandhouding.

Dit is erkend in verschillende publicaties, waaronder officiële rapporten van Nederland2.

Dit is vooral aan menselijke ingrepen te wijten. Het estuarium, dat de toegang tot de

Antwerpse haven vormt, heeft vele menselijke ingrepen ondergaan, niet alleen om de

toegang tot de haven te verzekeren, maar ook met het oog op bescherming tegen

overstromingen (zoals na de watersnoodramp van 1953) en landwinning door inpoldering

(zoals de Braakmanpolder in de jaren zestig).

De afgelopen vijftig jaar zijn drie grote baggerwerken uitgevoerd met als doel de

vaargeulen in de rivier te verdiepen, om grote schepen onafhankelijk van het getijde de

toegang tot de haven van Antwerpen te garanderen.

De eerste verdieping vond plaats tussen 1968 en 1976 (het zogenaamde 38/43/48-voet-

programma waarbij bestaande drempels in de vaargeul werden afgetopt). De monitoring

van de gevolgen van deze werken liet zien dat de morfologie van het estuarium

veranderde en dat het meergeulensysteem het risico liep om te klappen naar een

ééngeulsysteem.

In de tweede helft van de jaren negentig werden de gedachten over een tweede

verdieping concreet. Een verdrag tussen Nederland en het Vlaamse gewest uit 1995 ten

aanzien van de tweede verdieping voorzag in ontpoldering als compensatie voor het

verlies van ongeveer 500 hectare van typische estuariene natuur (schorren, slikken en

ondiep water). Na verzet tegen de ontpoldering besloot de Nederlandse regering in 1996

echter om de plannen te herzien en andere maatregelen vast te stellen. Er werd een klacht

ingediend bij de Commissie waarin werd aangevoerd dat onvoldoende compenserende

maatregelen waren voorzien (dit leidde tot inbreukprocedure 1999/4564, inmiddels

gesloten, meer details volgen hierna). Middels een in 1997 aangenomen speciale wet

(Vergunningenwet Westerschelde) verleenden de Nederlandse autoriteiten echter alle

voor het tweede baggerwerk vereiste vergunningen.

De derde verdieping vond plaats in 2010 op basis van een verdrag met het Vlaamse

Gewest dat in 2005 was gesloten. Voor deze verdieping achtten de autoriteiten, op basis

van een passende beoordeling, geen compensatie vereist in het kader van artikel 6, lid 3,

van de Habitatrichtlijn.

Ontwikkelingen ten aanzien van de bescherming van het estuarium

1997 - 2005

Aangezien de bezorgdheid over de gevolgen van de eerste en de tweede verdieping voor

de natuurlijke kenmerken van de Westerschelde zowel in Nederland als in Vlaanderen

toenam, besloten de Nederlandse en de Belgische autoriteiten in 1997 om

2 Zoals: - Ontwikkelingsschets Schelde-estuarium 2010, goedgekeurd in 2005, dat op zijn beurt is gebaseerd

op wetenschappelijk onderzoek dat heeft geleid tot de Langetermijnvisie Schelde-estuarium 2030, die in

2001 door Nederland en het Vlaamse Gewest is goedgekeurd en waarvoor uitgebreid wetenschappelijk

onderzoek werd uitgevoerd, onder andere door de Universiteit Antwerpen.

- Natuurprogramma Westerschelde, verantwoording realisering (minimaal) 600 hectare estuariene nieuwe

natuur en de relatie met de instandhoudingsdoelstellingen Vogel- en Habitatrichtlijn, goedgekeurd op 15

september 2005, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, samenvatting op blz. 5 en blz. 21 -

30 van het eigenlijke verslag.

- Verslag Deltares 2011, Natuurherstel in de Westerschelde: de mogelijkheden nader verkend, blz. 4 – 5.

4

gemeenschappelijk onderzoek te doen naar de toegang, de veiligheid en de natuurlijke

ontwikkeling van het estuarium, waarbij deze drie aspecten hetzelfde gewicht kregen. Dit

leidde in 2001 tot de Langetermijnvisie Schelde-estuarium 2030. Dit document was

opgesteld door de Technische Commissie Westerschelde, die zijn grondslag vond in de

BeNeLux-samenwerking. Het was de basis voor verdere beleidsontwikkeling3. Genoemd

document beschrijft niet alleen duidelijk dat het estuarium achteruit is gegaan vanwege

menselijke ingrepen (onder meer de baggerwerken uitgevoerd tussen 1968 en 1976, de

bouw van dijken ten behoeve van beveiliging tegen overstromingen, en inpoldering)

maar ook de maatregelen die nodig zijn om tegen 2030 een veilig, toegankelijk en

natuurlijk estuarium te realiseren. In het document wordt reeds gewezen op het risico van

een onomkeerbare verslechtering van het meergeulensysteem als gevolg van deze

ingrepen.

Op 13 januari 2005 hebben de Nederlandse en de Vlaamse regering de

Ontwikkelingsschets 2010 vastgesteld. Een van de redenen voor het goedkeuren van deze

regeling is ervoor te zorgen dat de Vogel- en de Habitatrichtlijn worden nageleefd.

In deze schets, die deel uitmaakt van de overkoepelende Langetermijnvisie Schelde-

estuarium 2030, wordt aangegeven dat de achteruitgang door alle deskundigen unaniem

wordt toegeschreven aan het gebrek aan ruimte en natuurlijke dynamiek voor de rivier.

Het zogenaamde leidend principe4 moet dus zijn de rivier voldoende ruimte te geven

zodat de natuurlijke dynamische, fysische, chemische en biologische processen

(natuurlijkheid) vanzelf leiden tot het herstel van de typische laagdynamische estuariene

habitats5.

Volgens de Ontwikkelingsschets 2010 brengt het herstel van de Westerschelde door de

Nederlandse autoriteiten verschillende herstelmaatregelen met zich mee in de drie

ecologische zones van het estuarium: de kustzone, de mesohaliene zone en de

polyhaliene zone. Deze ecologische zones verschillen wat betreft hun zoutgehalte en

hydrodynamische factoren en dus ook wat betreft hun habitat-subtype.

De Ontwikkelingsschets 2010 vormde de basis voor een op 21 december 2005 tussen

Nederland en Vlaanderen gesloten verdrag inzake de uitvoering van de

Ontwikkelingsschets Schelde-estuarium 2010 (hierna: Scheldeverdrag uit 2005)6. Dit

verdrag voorziet dat Nederland 10-20 ha getijdegebied herstelt in de kustzone, 275-300

ha in de polyhaliene zone en 290 ha in de mesohaliene zone, als minimale maatregelen

om de achteruitgang tot staan te brengen en een begin te maken met herstel.

Het Scheldeverdrag uit 2005 bepaalt in artikel 3 dat de autoriteiten uiterlijk in 2007 een

intergetijdegebied creëren van minimaal 440 hectare in de Hertogin Hedwigepolder en

het noordelijk deel van de aansluitende Prosperpolder. De Hedwigepolder (295 ha) ligt

geheel op Nederlands grondgebied terwijl de aangrenzende Prosperpolder geheel op

Belgisch grondgebied is gelegen (in het Vlaamse Gewest). Het verdrag bepaalt ook dat

3 Zie http://www.vnsc.eu/publicaties/vnsc-publicaties.html, blz. 6/15. Deze en vele andere documenten zijn

te vinden op de website van de Vlaams-Nederlandse Scheldecommissie: http://vnsc.eu Deze commissie

werd ingesteld naar aanleiding van de sluiting van het Verdrag van 2005 en verving de Technische

Commissie Westerschelde. Zij heeft een adviserende rol ten aanzien van zowel de Nederlandse als de

Vlaamse regering. 4 Ontwikkelingsschets 2010, blz. 32.

5 Ontwikkelingsschets 2010, hoofdstuk 7, Toelichting op de besluiten over de natuurlijkheid, blz. 71.

6 Dat verdrag verving ook de Technische Commissie Westerschelde door de Vlaams Nederlandse

Scheldecommissie, die daarmee verantwoordelijk werd voor het opstellen van de gezamenlijke

beleidsvorming en -uitvoering. Website: http://www.vnsc.eu/organisatie/wie-is-de-vnsc.html

5

uiterlijk in 2010 werken ter realisatie van minimaal 600 hectare nieuwe estuariene natuur

worden uitgevoerd of in uitvoering worden genomen. In het verdrag uit 2005 zijn niet

alle in de Ontwikkelingsschets genoemde maatregelen uitgewerkt. Nederland heeft toen

de provincie Zeeland opgedragen zorg te dragen voor het realiseren van 300 hectare.

De vaststelling van de Ontwikkelingsschets 2010 en sluiting van het Scheldeverdrag uit

2005 waren enkele van de redenen waarom de Commissie in december 2005 besloot om

klacht 1999/4564 met betrekking tot het ontbreken van compenserende maatregelen

(artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn) voor de tweede verdieping van het estuarium af

te sluiten. Het pakket maatregelen dat volgens de Ontwikkelingsschets en het

Scheldeverdrag uit 2005 tegen 2010 zou worden uitgevoerd, werd door de Commissie

meegenomen in haar beoordeling of de reeds door de Nederlandse autoriteiten

vastgestelde compenserende maatregelen voor de tweede verdieping voldoende waren.

2005-2009

Het Scheldeverdrag uit 2005 werd uiteindelijk pas op 10 juli 2008 door het Nederlandse

parlement goedgekeurd waarop het op 30 juli 2008 in werking trad (Kamerstukken II,

2007/2008, 30 862). Dit had te maken met weerstand vanuit de provincie Zeeland, in het

bijzonder op het punt van de voorziene ontpoldering, die zich in 2005 uitte.

Teneinde deze aarzelingen in Zeeland weg te nemen, heeft het verantwoordelijke

ministerie (destijds LNV, nu ELI) in 2005 op verzoek van de provincie het

Natuurprogramma Westerschelde opgesteld, waarin de noodzaak voor het realiseren van

(ten minste) 600 hectare nieuwe estuariene habitats in de Westerschelde (300 ha door het

Rijk en 300 ha door de Provincie) werd onderbouwd en ook werd ingegaan op de relatie

met de Europese verplichtingen ingevolge de Vogel- en de Habitatrichtlijn.

In 2006 werd de onafhankelijke Commissie-Maljers in het leven geroepen om tegemoet

te komen aan de weerstand in Zeeland. Deze commissie bestond uit vier deskundigen die

als taak hadden zich uit te spreken over eventuele alternatieven voor het creëren van de

600 hectare nieuwe estuariene habitats door ontpoldering (zoals aangegeven in de

Ontwikkelingsschets 2010 en het Scheldeverdrag uit 2005), in het licht van veiligheid,

natuurherstel en kosten. De Commissie-Maljers heeft geen betrouwbare alternatieven

gevonden.

Op 29 november 2007 heeft de Commissie Nederland eraan herinnerd dat klacht

1999/4564 op 13 december 2005 was afgesloten omdat de compenserende maatregelen

voor de tweede verdieping als voldoende waren beoordeeld, mede gezien de verwachting

dat de natuurherstelmaatregelen als vermeld in de Ontwikkelingsschets 2010 en het

Scheldeverdrag uit 2005 zouden worden uitgevoerd.

Aangezien het Scheldeverdrag uit 2005 nog steeds niet door het Nederlandse parlement

was goedgekeurd, terwijl de weerstand in Zeeland tegen de ontpoldering van de

Hedwigepolder verder toenam, werd begin 2008 een nieuwe commissie in het leven

geroepen (Commissie-Nijpels). Deze commissie beoordeelde ook mogelijke

alternatieven op draagvlak, kosten, uitvoeringstermijn en natuurlijkheid van het proces.

Deze commissie concludeerde in haar rapport "Wennen aan de Westerschelde"

(uitgebracht nadat het Scheldeverdrag uit 2005 inmiddels door het parlement was

geratificeerd) dat het onder water zetten van de Hedwigepolder de beste haalbare

maatregel was. (In de Nederlandse versie van de schriftelijke aanmaning wordt de

conclusie letterlijk geciteerd.)

6

Op 17 april 2009 besliste de Nederlandse regering om opnieuw mogelijke alternatieven

voor de ontpoldering van de Hedwigepolder te onderzoeken vanwege de steeds grotere

lokale weerstand tegen de maatregel. Dit betrof een plan dat door de Zeeuwse

Waterschappen was ontwikkeld en dat voorzag in het kunstmatig creëren van slikken en

schorren, door lokaal de stroomsnelheid te vertragen met behulp van speciale

constructies in de rivierbedding. Het alternatief werd onder meer beoordeeld aan de hand

van de doelstellingen ten aanzien van natuurherstel ingevolge de Habitatrichtlijn. In dit

besluit werd ook aangegeven dat als de alternatieven op (juridische) bezwaren zouden

stuiten in het kader van de EU-regelgeving, het oorspronkelijke plan voor het

ontpolderen van de Hedwigepolder tot uitvoering zou worden gebracht. Dit zogenaamde

validatieonderzoek werd uitgevoerd door een consortium.

Uit dit validatieonderzoek, dat in oktober 2009 werd afgerond, bleek dat het alternatief

van de Zeeuwse waterschappen werd bekritiseerd door wetenschappers, die aangaven dat

het contraproductieve gevolgen zou hebben op het gebied. De in het plan voorgestelde

maatregelen zouden juist vergelijkbare effecten hebben op het estuarium als inpoldering

en daarmee strijdig zijn met het leidend principe van de Ontwikkelingsschets 2010 om

het estuarium juist meer ruimte te geven.

Tegelijkertijd (2008-2009) waren discussies over een derde verdieping van de vaargeul

gaande. Op 15 juli 2008 verleende de Nederlandse minister een vergunning voor die

derde verdieping en in april 2009 werd een vergunning op basis van de

Natuurbeschermingswet 1998 verleend. Vogelbescherming Nederland heeft bij de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep ingesteld tegen de bedoelde

vergunning inzake de derde verdieping. Een voorlopige voorziening gericht op het

stopzetten van de werkzaamheden werd op 5 augustus 2009 toegewezen.

In 2009 ontving de Commissie bericht van natuurbeschermingsorganisaties dat de in de

Ontwikkelingsschets 2010 en het Scheldeverdrag uit 2005 opgenomen

natuurherstelmaatregelen nog steeds niet in uitvoering waren. In de ontvangen informatie

werd gesuggereerd dat in de passende beoordeling / MER-beoordeling voor de derde

verdieping desalniettemin werd geconcludeerd dat er geen negatieve gevolgen werden

verwacht indien het Scheldeverdrag uit 2005 zou worden uitgevoerd (waarbij het idee

blijkbaar was dat daardoor de robuustheid van het estuarium groot genoeg zou zijn om

eventuele negatieve gevolgen van toekomstige verdiepingen op te vangen). Naar

aanleiding van deze informatie besloot de Commissie op 1 juli 2009 bij Nederland te

informeren naar de uitvoering van de natuurherstelmaatregelen in de Westerschelde.

Op 9 oktober 2009 informeerde de toenmalige minister Verburg namens de regering de

Tweede Kamer over de conclusies van het validatieonderzoek. Uit het onderzoek kwam

naar voren dat het natuurherstel binnen de huidige bedijkingen van het estuarium

onoverkomelijke (juridische) bezwaren ten aanzien van de EU-wetgeving opleverde,

omdat de alternatieven zouden leiden tot een verkleining van een habitat die op grond

van de richtlijn juist moet worden hersteld. Het Kabinet informeerde het parlement

derhalve dat de zoektocht naar alternatieven (na de conclusies van de

onderzoekscommissies-Maljers en -Nijpels en het consortium) nu was afgerond en dat

voor de realisatie van het noodzakelijke natuurherstel nu definitieve duidelijkheid nodig

was over de gebieden waar natuurherstel zou plaatsvinden. Het Kabinet kon slechts

concluderen dat het alternatief niet haalbaar was en dat het oorspronkelijke plan om de

Hedwigepolder te ontpolderen, moest worden uitgevoerd. (In de Nederlandse versie van

deze aanmaning wordt de oorspronkelijke passage geciteerd.)

7

Een kopie van deze brief is op 2 november 2009 aan de Commissie gezonden als

antwoord op de brief van 1 juli 2009.

Vogelbescherming Nederland, die bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van

State beroep had ingesteld tegen de derde verdieping, heeft dit toen in de hoofdzaak

ingetrokken. In de uitspraak van 13 januari 2010 werden de overige beroepen verworpen,

waarop de derde verdieping werd uitgevoerd in 2010.

De Nederlandse autoriteiten troffen daarop voorbereidingen voor het verwerven van de

Hedwigepolder. Een ontwerp-Rijksinpassingsplan werd op 5 oktober 2010 door de

Zeeuwse provinciale autoriteiten aan het ministerie gestuurd.

2010 – juni 2011

Op 9 oktober 2010 werd een nieuwe regering gevormd en op basis van haar

regeerakkoord werd opnieuw besloten om alternatieven te onderzoeken voor de

ontpoldering van de Hedwigepolder. Het kennisinstituut Deltares werd gevraagd deze

alternatieven te beoordelen.

Toen de Commissie constateerde dat de beslissing van 9 oktober 2009 om de

Hedwigepolder te ontpolderen ondanks het antwoord van 2 november 2009 nog steeds

niet was uitgevoerd, schreef de Commissie op 8 april 2011 een brief aan Nederland (via

EU Pilot) waarin naar de stand van zaken werd gevraagd.

Kennisinstituut Deltares bracht zijn rapport aan de autoriteiten uit in het voorjaar van

2011. Op 14 juni 2011 bracht de verantwoordelijke bewindspersoon (dr. Bleker) een

bezoek aan de verantwoordelijke commissaris om de bevindingen van het rapport toe te

lichten.

De Nederlandse regering besliste vervolgens op 17 juni 2011 om niet langer de

Hedwigepolder te ontpolderen, maar in plaats daarvan een pakket maatregelen uit te

voeren dat zou leiden tot het realiseren van 300 hectare estuariene natuur. Dit besluit had

geen invloed op de taak van de provincie Zeeland om eveneens 300 hectare estuariene

natuur te herstellen.

De maatregelen van juni 2011 van de regering

De maatregelen die moeten leiden tot het realiseren van tenminste 300 hectare estuariene

natuur door het Rijk (in aanvulling op de 300 hectare waarvoor de provincie Zeeland

verantwoordelijk is) beslaan drie fasen. De werkzaamheden zouden tussen 2012 en 2020

moeten worden uitgevoerd.

De maatregelen van de eerste fase, die in 2013 van start gaat en op zijn vroegst in 2015

afgerond zou moeten zijn, betreft maatregelen binnen de bestaande dijken op de locaties

Appelzak, Platen van Ossenisse en Slikken van Hulst. De geschatte opbrengst is tussen

de 40 en 100 ha nieuwe estuariene natuur, maar Deltares waarschuwt in haar rapport voor

risico's en beveelt nader onderzoek aan.

De tweede fase, die pas in 2014 van start zou gaan, voorziet in het ontpolderen van twee

polders (Schorer- en Welzingepolder, samen 151 ha) in de buurt van de Vlissingse

haven. Deze polders waren oorspronkelijk voorzien als compensatie voor de bouw van

de Vlissingen Container Terminal. Aangezien deze plannen inmiddels zijn geschrapt, zijn

8

de twee polders thans opnieuw in gebruik als landbouwgrond, maar zij hebben al een

beoogde natuurbestemming.

Voor de derde fase zijn geen concrete maatregelen gepland. Het gaat om een belofte om

het aantal hectare te bepalen dat nog moet worden gerealiseerd om te voldoen aan de

opdracht voor het realiseren van 300 ha nieuwe estuariene natuur tegen 2020.

Antwoord aan de Commissie van 1 juli 2012 en daarop volgende discussies tot op heden

Nadat de voorgestelde maatregelen op 30 juni 2011 door de Tweede Kamer waren

vastgesteld, hebben de autoriteiten de Commissie hierover op 1 juli 2011 geïnformeerd

middels een afschrift van de brief van 17 juni 2011 aan de Tweede Kamer alsmede een

kopie van het Deltares-rapport, verzonden via EU Pilot.

Op die datum publiceerden 21 wetenschappers een artikel in een Belgische en een

Nederlandse krant waarin zij kritiek uitten op de maatregelen van de Nederlandse

regering7. Na een vergadering op het niveau van de diensten, waarin genoemd

krantenartikel ter sprake kwam, hebben de Nederlandse autoriteiten het antwoord van

1 juli aangevuld bij brief van 15 juli 2011.

Nadat was nagegaan of de twijfels over de wetenschappelijke onderbouwing van de

maatregelen waren weggenomen of niet, heeft de Commissie op 13 oktober 2011

Nederland een brief gestuurd waarin werd aangegeven dat de alternatieve maatregelen

niet leken te beantwoorden aan de ecologische vereisten van het estuarium en evenmin de

passende maatregelen leken te zijn om de verslechtering van het estuarium tegen te gaan.

Een kopie van deze brief werd ook via EU Pilot verzonden op 1 december 2011.

Het antwoord van Nederland werd op 20 januari 2012 ontvangen. Hierin gaven de

autoriteiten aan dat de op 17 juni 2011 vastgestelde maatregelen een gedegen

wetenschappelijke onderbouwing hadden en dat Nederland daarmee voldeed aan zijn

verplichtingen op grond van de Vogel- en de Habitatrichtlijn.

Er hebben discussies met de Commissie plaatsgevonden over alternatieven voor de

maatregelen van juni 2011. Deze hebben geleid tot het besluit van de regering van 17

april 2012, waarbij een alternatief pakket maatregelen werd goedgekeurd. Dit besluit

moest het besluit van 17 juni 2011 vervangen. Het besluit van 17 april 2012 kreeg op 22

mei 2012 echter geen steun van het Nederlandse parlement. Daarom nam de – inmiddels

demissionaire – regering opnieuw een besluit op 25 mei 2012, namelijk dat het besluit

over natuurherstel in de Westerschelde wordt overgelaten aan de nieuwe regering, die

moet worden benoemd na de verkiezingen van 2012.

Daarom heeft de Commissie op 31 mei 2012 een schriftelijke aanmaning goedgekeurd

(verzonden op 1 juli 2012, SG(2012)D/9018), waarin zij het standpunt inneemt dat

Nederland heeft verzuimd te voldoen aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 6, lid

2, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van

de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (waaronder overeenkomstig artikel 7

van deze richtlijn ook de speciale beschermingszones uit hoofde van Richtlijn

2009/147/EG vallen).

Nederland antwoordde op 30 juli 2012 (INF (2012)105472).

7 Onder meer De Standaard van 1 juli 2011.

9

2. Rechtskader

Deze zaak betreft het Natura 2000-gebied Westerschelde en Saefthinge, dat de speciale

beschermingszone uit hoofde van de Habitatrichtlijn en de speciale beschermingszones

uit hoofde van de Vogelrichtlijn omvat.

Artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn luidt:

"2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de

kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale

beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor

de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet

op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen

hebben".

Artikel 7 van de Habitatrichtlijn luidt:

"De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de

plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van

Richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die

overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij

analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks

vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de

datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig

Richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt".

3. Beoordeling – inbreuk op artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn

3.1 Algemene opmerkingen over de verplichting die voortvloeit uit artikel 6, lid 2,

van de Habitatrichtlijn

In de schriftelijke aanmaning stelde de Commissie dat:

1) er sinds de plaatsing van de Westerschelde op de lijst van gebieden van

communautair belang op 7 december 2004 geen maatregelen zijn genomen die de

verslechtering van de staat van het gebied daadwerkelijk tot staan hebben

gebracht (ondanks dat deze maatregelen al sinds 2005 bekend waren), en dat

2) de maatregelen waartoe op 17 juni 2011 is besloten, niet kunnen worden

beschouwd als de passende maatregelen die ingevolge artikel 6, lid 2, van de

Habitatrichtlijn vereist zijn om de verslechtering van het Natura 2000-gebied tot

staan te brengen.

In hun antwoord van 30 juli 2012 verklaarden de Nederlandse autoriteiten dat de

maatregelen waartoe is besloten op 17 juni 2011, niet langer van toepassing zijn. Indien

dit inderdaad het geval is, maakt de Commissie geen bezwaar meer tegen het besluit van

juni 2011. Niettemin is de Commissie nog steeds van mening dat de onderliggende

analyse van de ecologische en de hydromorfologische eisen van het estuarium en de

conclusies van die analyse ten aanzien van de maatregelen waartoe in juni 2011 was

besloten, correct zijn. In elk geval heeft Nederland de inhoud van deze analyse niet

betwist. Deze analyse blijft relevant ingeval Nederland dergelijke maatregelen in de

toekomst weer zou nemen. De Commissie handhaaft derhalve de conclusie van de

10

schriftelijke aanmaning dat dergelijke maatregelen niet in overeenstemming zijn met

artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn.

De analyse van de ecologische en de hydromorfologische eisen van het estuarium die

uiteen is gezet in de schriftelijke aanmaning, is ook de basis voor de beoordeling van de

situatie in dit met redenen omkleed advies. In dit verband merkt de Commissie op dat de

Nederlandse regering stelt dat het besluit van 17 juni 2011 is vervangen door een besluit

dat op zichzelf in het geheel geen maatregelen omvat op grond van artikel 6, lid 2, van de

Habitatrichtlijn. De Nederlandse autoriteiten zijn echter van mening dat zij volledig

voldoen aan artikel 6, lid 2, van de richtlijn nu zij "passende maatregelen" hebben

genomen om de verslechtering van het gebied tegen te gaan. Nederland stelt dat het geen

inbreuk maakt op de richtlijn, aangezien de lidstaten gebonden zijn aan een

resultaatsverbintenis, waarbij zij zelf mogen bepalen hoe zij deze naleven, en dat

maatregelen (zoals alternatieven voor ontpoldering van de Hedwigepolder) alleen moeten

worden beoordeeld aan de hand van de eisen van de richtlijn. Nederland is van mening

dat de Commissie niet erkent dat de richtlijn geen termijn voorschrijft voor het nemen

van maatregelen uit hoofde van artikel 6. Ook stelt Nederland dat de Commissie de

resultaten van de inspanningen van de lidstaten pas achteraf kan beoordelen, en wel op

basis van het zesjaarlijkse verslag bedoeld in artikel 17 van de richtlijn. Het betoogt ook

dat het reeds passende maatregelen neemt zoals vereist bij artikel 6, lid 2, maar dat er

geen maatschappelijk draagvlak is voor ontpoldering en dat artikel 2, lid 3, van de

richtlijn bepaalt dat de autoriteiten rekening moeten houden met het ontbreken van een

dergelijk draagvlak wanneer zij beslissen over welke maatregelen dienen te worden

getroffen.

Deze Nederlandse argumenten worden hieronder geanalyseerd. Eerst zal de Commissie

uitleggen waarom zij, in tegenstelling tot Nederland, van mening is dat zij gerechtigd is

stappen te ondernemen wegens inbreuk op artikel 6, lid 2, in het algemeen en vervolgens

gaat zij in op de specifieke punten die verband houden met de vermeende inbreuk op

artikel 6, lid 2, met betrekking tot de Westerschelde.

3.1.1. Artikel 6, lid 2, is een resultaatsverbintenis – keuze van de middelen

De Commissie is het met Nederland eens (blz. 5 van het antwoord) dat artikel 6, lid 2,

een resultaatsverbintenis bevat: de lidstaten moeten passende maatregelen treffen om

ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten

in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren

optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voor zover die factoren,

gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen

hebben. Deze verplichting om verslechtering te vermijden (te voorkomen dan wel stop

te zetten) is de belangrijkste verplichting uit hoofde van artikel 6, lid 2, omdat deze

essentieel is om een gunstige staat van instandhouding van soorten en habitattypen van

communautair belang te behouden of te herstellen en biologische diversiteit in de EU

te behouden.

Deze interpretatie wordt bevestigd in zaak C-90/10 (Commissie/Spanje):

"53. Wat artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn betreft, blijkt uit de door het

Koninkrijk Spanje verstrekte gegevens waarop de Commissie zich baseert, dat

een groot aantal habitats en soorten die in de speciale beschermingszones

voorkomen, zich in een slechte of ontoereikende staat van instandhouding

bevinden.

11

54 Derhalve moet worden geconstateerd dat het Koninkrijk Spanje, in strijd

met het bepaalde in artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn, geen passende

maatregelen heeft getroffen om in de betrokken speciale beschermingszones de

verslechtering van de natuurlijke habitats alsmede significante storende factoren

voor de soorten".

Om een gunstige staat van instandhouding te bereiken en de biologische diversiteit te

behouden, vereist de richtlijn dat de lidstaten alle passende maatregelen nemen om de

verslechtering te voorkomen dan wel tot staan te brengen. Afhankelijk van de situatie kan

het hierbij ook gaan om positieve maatregelen (in tegenstelling tot verboden)8. De

richtlijn schrijft geen specifieke maatregelen voor, maar uit lid 1, gelezen in samenhang

met lid 2, blijkt duidelijk dat deze maatregelen passend zijn als zij beantwoorden aan de

ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van

bijlage II die in die gebieden voorkomen. De ecologische vereisten als bedoeld in artikel

6, lid 1, moeten worden vastgesteld op een wetenschappelijke basis en de passende

maatregelen die vereist zijn op basis van lid 2 om verslechtering te voorkomen dan wel

tot staan te brengen, moeten overeenkomen met deze vereisten en wetenschappelijk

verantwoord zijn.

Bovendien, en dit vloeit voort uit de algemene beginselen van de EU-wetgeving,

moeten de maatregelen doeltreffend zijn in het tegengaan van de verslechtering van

een gebied. Dit houdt in dat een lidstaat niet kan worden geacht zijn verplichtingen uit

hoofde artikel 6, lid 2, na te leven als hij heeft erkend dat het gebied aan het

verslechteren is, terwijl de passende maatregelen die nodig zijn om dit tot staan te

brengen (in dit geval het realiseren van 600 ha nieuwe estuariene natuur, hetgeen

wordt beschouwd als de minimale oppervlakte die nodig is om de verslechtering tot

staan te brengen) zijn vastgesteld, maar slechts een fractie van deze maatregelen wordt

uitgevoerd.

3.1.2 Werkingssfeer van de verplichting uit hoofde van artikel 6, lid 2 – artikel 2, lid 3 –

onevenredige, onmogelijke of onredelijke maatregelen

De Nederlandse autoriteiten stellen dat artikel 6, lid 2, van de richtlijn geen verbod

inhoudt op elke verslechtering, maar slechts op een verslechtering die significant is in het

licht van de instandhoudingsdoelstellingen. De Commissie is het daarmee eens, zoals

ook duidelijk blijkt uit de verwijzingen in de schriftelijke aanmaning naar de vraag of de

maatregelen passend zijn in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor het

Natura 2000-gebied Westerschelde (waaronder het herstel van het habitattype "estuaria"

in een gunstige staat).

De autoriteiten hebben echter niet de analyse van de Commissie in de schriftelijke

aanmaning (punt 3.1) betwist, namelijk dat de voortgaande verslechtering significant is

in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied.

In overeenstemming met hun algemene argument betreffende de keuzevrijheid ten

aanzien van de middelen om aan hun verplichtingen te voldoen, voeren de Nederlandse

autoriteiten aan dat artikel 6, lid 2, van de richtlijn niet vereist dat een lidstaat

onevenredige maatregelen treft, omdat dat in strijd zou zijn met het beginsel van artikel 5

van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

8 Zaak C-418/04, Commissie/Ierland, punt 154.

12

De Commissie interpreteert dit argument in de zin dat een lidstaat niet kan worden

verplicht bepaalde maatregelen te nemen die, ook al zijn zij passend overeenkomstig

artikel 6, lid 2, van de richtlijn, om welke reden dan ook als onevenredig of onredelijk

worden beschouwd. In dit geval zou dat betekenen dat, zelfs als ontpoldering een

passende maatregel in de zin van de richtlijn zou zijn om de verslechtering van het

gebied tot staan te brengen, niet van Nederland kan worden verwacht dat het een

dergelijke maatregel uitvoert als de autoriteiten van oordeel zijn dat deze onevenredig is.

De Commissie is het niet met deze interpretatie van Nederland eens. Het algemene

beginsel van artikel 5 van het VEU moet worden geacht ten uitvoer te zijn gelegd

middels artikel 2 van de richtlijn. Deze bepaling luidt als volgt:

"Artikel 2

1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de

biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de

wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het

Verdrag van toepassing is.

2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke

habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een

gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.

3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening

gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met

de regionale en lokale bijzonderheden."

Het Hof heeft al geoordeeld dat artikel 2, lid 3, van de richtlijn niet toestaat dat een

lidstaat onder alle omstandigheden rekening houdt met deze vereisten en bijzonderheden.

Het Hof heeft reeds besloten dat bij het vaststellen van mogelijke gebieden voor de

aanwijzing uit hoofde van artikel 4 van de Vogelrichtlijn de autoriteiten geen delen van

mogelijke gebieden buiten beschouwing konden laten door een beroep te doen op

dergelijke vereisten of bijzonderheden9, omdat dit de verwezenlijking van de

instandhoudingsdoelstelling op het niveau van de Unie in gevaar zou kunnen brengen.

De Commissie is eveneens van mening dat artikel 2, lid 3, niet door een lidstaat kan

worden aangegrepen om een resultaat te rechtvaardigen dat in strijd is met zijn

verplichting uit hoofde van artikel 6, lid 2, van de richtlijn. Het niet voorkómen van de

verslechtering van een Natura 2000-gebied dat uniek is in Noordwest-Europa, zou

eveneens afbreuk doen aan de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstelling van

de richtlijn10

.

Uit het oogpunt van de bescherming van Natura 2000-gebieden is het tevens relevant dat

artikel 2, lid 3, verwijst naar "vereisten" en "bijzonderheden". Met name de verwijzing

naar "vereiste" in dit verband betekent dat alleen overwegingen of gevoelens niet

volstaan om met goed gevolg een beroep doen op een beletsel voor het nemen van

maatregelen die zijn aangeduid als passend om de verslechtering van een gebied tot staan

te brengen.

9 C-371/98, Verenigd Koninkrijk – "First Corporate Shipping"(leden 16-25); Commissie/Oostenrijk, C-

209/04 (punten 39 en 40). 10

De Habitatrichtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het

instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de

lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.

13

Artikel 2, lid 3, van de richtlijn moet derhalve worden uitgelegd als leidraad voor de

autoriteiten bij het kiezen tussen alternatieve maatregelen die op zichzelf passend zijn om

verslechtering tot staan te brengen of te voorkomen dan wel passende maatregelen die de

autoriteiten al hebben uitgekozen, bij te stellen. Zoals nader wordt toegelicht in deze

brief, hebben de Nederlandse autoriteiten echter geen haalbare alternatieve maatregelen

ingediend/goedgekeurd die de verslechtering een halt toe kunnen roepen, zoals vereist bij

artikel 6, lid 2, van de richtlijn. Bij gebrek aan een haalbaar alternatief kunnen zij geen

beroep doen op artikel 2, lid 3, om te worden vrijgesteld van het nemen van maatregelen

die op basis van wetenschappelijk bewijs passend lijken voor de verwezenlijking van de

in artikel 6, lid 2, beoogde doelstellingen.

Afgezien van deze algemene overwegingen ten aanzien van de samenhang tussen

artikel 2, lid 3, en artikel 6, lid 2, van de richtlijn ziet de Commissie niet in waarom (en

Nederland heeft dit niet toegelicht) het mogelijke verlies van landbouwgrond als gevolg

van het teruggeven van dit land aan het estuarium (binnen- dan wel buitendijks) in

verband met het totale landbouwareaal in de regio onevenredige of onaanvaardbare

gevolgen zou hebben.

Wat bescherming tegen overstromingen betreft, blijkt uit de beschikbare informatie dat

de veiligheid op dit vlak juist toeneemt als het estuarium meer ruimte krijgt door het

realiseren van laagdynamische estuariene natuur, omdat de extra ruimte een deel van de

energie van de getijden zal absorberen en de maximumhoogte van de inkomende

vloedgolf zal verlagen. Met betrekking tot het verlies aan landbouwgrond is het moeilijk

te begrijpen hoe een verlies van 600 ha landbouwgrond nadelig zou zijn voor de

regionale voedselproductiecapaciteit. Voorts lijkt er geen noemenswaardig verschil te

zijn tussen het verlies aan landbouwgrond door ontpoldering of het verlies van dergelijke

grond door de aanleg van een gebied van gecontroleerde in- en uitlaat zoals nu wordt

uitgevoerd (project Waterdunen).

Volgens de Commissie zou een andere interpretatie van de samenhang tussen artikel 2,

lid 3, en artikel 6, lid 2, van de richtlijn het nuttige effect van de belangrijkste

verplichting van artikel 6, lid 2, namelijk de verslechtering van gebieden tot staan

brengen, ernstig in gevaar brengen en daarmee afbreuk doen aan de doeltreffendheid van

de Habitat- en de Vogelrichtlijn.

Gezien de erkende voortdurende verslechtering van het estuarium, dat een uniek

ecosysteem en natuurlijk erfgoed in West-Europa vertegenwoordigt, ziet de Commissie

dan ook niet in hoe de autoriteiten terecht een beroep kunnen doen op artikel 2, lid 3, als

belemmering voor het nemen van passende maatregelen uit hoofde van artikel 6, lid 2.

De Commissie ziet ook niet in waarom ontpoldering als onredelijke of onevenredige

maatregel zou worden aangemerkt om de verslechtering van het estuarium tot staan te

brengen, aangezien de autoriteiten bij diverse gelegenheden reeds hadden besloten om

verschillende redenen polders te ontpolderen en dat in het Verdrag dat in 2005 is gesloten

met het Vlaamse Gewest, zelfs een specifieke polder werd vermeld die onder water zou

worden gezet. De ontpolderingsmaatregel krijgt misschien weinig maatschappelijk

draagvlak, maar dat feit is op zichzelf onvoldoende om deze maatregel als onevenredig

of onredelijk aan te merken.

In reactie op de opmerking in het antwoord van Nederland op bladzijde 8, dat de richtlijn

"niet het onmogelijke of onredelijke van de lidstaat [kan] eisen om een aangewezen

gebied, dat zich in een […] slechte staat bevindt, te verbeteren", merkt de Commissie

slechts op dat de verbetering van het gebied een verplichting uit hoofde van artikel 6, lid

14

1, van de richtlijn is, terwijl het bezwaar dat in deze brief uiteen wordt gezet zich beperkt

tot artikel 6, lid 2, waarin wordt bepaald dat de lidstaat passende maatregelen moet

treffen om verslechtering te vermijden (te voorkomen dan wel stop te zetten).

3.1.3 Het ontbreken van een termijn in artikel 6, is geen rechtvaardiging om langere tijd

niets te doen

Het is juist, zoals Nederland heeft aangegeven, dat artikel 6, lid 2, van de richtlijn geen

specifieke bepaling bevat over een termijn voor de uitvoering van maatregelen om de

achteruitgang van een gebied te vermijden of daadwerkelijk tot staan te brengen waar

deze zich voordoet. Het ontbreken van een dergelijke termijn kan niet worden

geïnterpreteerd als een vrijbrief voor de autoriteiten om het treffen van de nodige

maatregelen voor onbepaalde tijd uit te stellen, bijvoorbeeld wegens het ontbreken van

maatschappelijk draagvlak.

Ten aanzien van het tijdstip waarop de verplichting uit hoofde van artikel 6, lid 2, met

betrekking tot de Westerschelde in werking trad, heeft de Commissie in de schriftelijke

aanmaning aangegeven dat de verplichting om de verslechtering te voorkomen dan wel te

stoppen sinds 7 december 2004 op Nederland van toepassing was11

. Nederland heeft deze

specifieke conclusie in zijn antwoord niet betwist. Nederland erkent derhalve dat de

verplichting van artikel 6, lid 2, sinds 2004 bestond en thans nog steeds van toepassing is.

Artikel 6, lid 2, bevat geen bepaling dat passende maatregelen om verslechtering te

vermijden pas na een bepaalde tijd nadat de verplichting van kracht is geworden, hoeven

te worden genomen. Artikel 6, lid 2, kan derhalve alleen worden opgevat als een

verplichting voor de lidstaat om de nodige maatregelen te treffen om verslechtering zo

spoedig mogelijk te vermijden (te voorkomen dan wel stop te zetten), of ten minste

binnen een redelijke termijn na het tijdstip waarop de verplichting van bescherming tegen

verslechtering zelf in werking treedt (hier: 7 december 2004). Het ontbreken van een

termijn in artikel 6, lid 2, rechtvaardigt echter niet dat de autoriteiten langere tijd niets

doen, zeker als zij tegelijkertijd erkennen dat verslechtering zich al vele jaren voordoet

en zich nog steeds voordoet.

Het ontbreken van een termijn moet uit ecologisch oogpunt worden opgevat, rekening

houdend met de hoofddoelstelling van de instandhouding van de biologische diversiteit,

als erkenning van het feit dat het, zelfs wanneer passende maatregelen zijn genomen, nog

enige tijd kan duren voordat de verslechtering volledig tot stilstand komt. Zelfs als het in

de praktijk kan gebeuren dat de autoriteiten enige tijd nodig hebben om maatregelen ter

voorkoming van beschadiging vast te stellen, uit te voeren of eventueel bij te stellen

(hoewel het besluitvormingsproces dat moet leiden tot de vaststelling van passende

maatregelen waarschijnlijk begint zodra een gebied is voorgesteld als gebied van

communautair belang in de zin van artikel 4 van de richtlijn), kan op grond van artikel 6,

lid 2, niet worden aanvaard dat een lidstaat vele jaren nadat hij heeft erkend dat een

gebied in slechte staat is en nog verder verslechtert, nog steeds geen passende

maatregelen heeft genomen.

Zoals hieronder (in punt 3.2.1) uitvoerig wordt toegelicht, is de huidige stand van zaken

met betrekking tot de Westerschelde zo dat bijna acht jaar nadat het gebied op de lijst

voor de Atlantische geografische regio is geplaatst (in 2004), de autoriteiten de

verslechtering nog steeds niet tot staan hebben gebracht en nog steeds geen passende

maatregelen hebben getroffen om deze verslechtering een halt toe te roepen. Hoewel

11

Società Italiana Dragaggi SpA en anderen, C 117/03, leden 21-30.

15

Nederland al in 2005 de oorzaken van de verslechtering en mogelijke oplossingen in

kaart heeft gebracht en heeft geconcludeerd dat, om verdere verslechtering te vermijden,

dringend 600 ha nieuwe estuariene natuur moet worden gerealiseerd, stelt het dat de

maatregelen waarover nu een besluit is genomen of die zich in een vroege

uitvoeringsfase bevinden, gecoördineerd door de provincie Zeeland, betrekking hebben

op slechts ongeveer 300 ha. Zoals hieronder (in punt 3.2.2) uitvoerig wordt toegelicht, is

de Commissie het niet eens met Nederland over zijn conclusie dat de verschillende

projecten onder de verantwoordelijkheid van de provincie Zeeland waarmee 300 ha

nieuwe estuariene habitats worden gerealiseerd, kunnen worden beschouwd als passende

maatregelen om de verslechtering tot staan te brengen. Dit is strijdig met artikel 6, lid 2,

van de richtlijn.

Zoals in de schriftelijke aanmaning werd uiteengezet, is de Commissie niet van oordeel

dat een lidstaat, zodra een maatregel is vastgesteld die de verslechtering kan stoppen, niet

van gedachten mag veranderen of tot een andere maatregel mag besluiten. De

Commissie is echter wel voor oordeel dat deze mogelijkheid niet onbeperkt is. In de

onderhavige situatie is sinds 2005 steeds gekeken naar mogelijke alternatieven, terwijl

het gebied tegelijkertijd een onomkeerbaar punt bereikte (onomkeerbare verslechtering,

urgentie). Bovendien werden de aanvankelijk vastgestelde maatregelen alleen gezien als

een dringend noodzakelijke eerste stap om de verslechtering te stoppen en moet er

waarschijnlijk meer worden gedaan om de negatieve trend om te buigen en een gunstige

staat van het estuarium te herstellen. Onder deze specifieke omstandigheden krijgt de

noodzaak tijdig passende maatregelen te nemen overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de

richtlijn prioriteit.

3.1.4 Uitgangspunt van de beoordeling van de naleving van artikel 6, lid 2

De Commissie is het slechts gedeeltelijk eens met Nederland (antwoord, punt 4.2) dat

niet ontpoldering het uitgangspunt moet zijn van de discussie die momenteel wordt

gevoerd over de naleving van artikel 6, lid 2, maar de noodzaak om de verslechtering een

halt toe te roepen en een gunstige staat te bereiken. De Commissie wijst erop dat zij

nooit heeft beweerd dat artikel 6, lid 2, onder alle omstandigheden ontpoldering

voorschrijft. Evenmin stelt de Commissie dat artikel 6, lid 2, de lidstaten altijd verplicht

de oorzaak van de slechte staat van instandhouding of de verslechtering van die staat aan

te pakken.

De Commissie is echter wel van mening dat het uitgangspunt moet zijn dat passende

maatregelen worden getroffen om verslechtering te vermijden. De passende maatregelen

voor de Westerschelde zijn al vele jaren bekend, zoals blijkt uit het in deel 1 beschreven

onderzoek. Zij vereisen meer ruimte voor het estuarium zodat de natuurlijke dynamiek

ervan de typische habitats zal realiseren.

De lidstaten hebben weliswaar enige speelruimte voor de keuze van de passende

maatregelen, maar deze is niet onbeperkt. Zoals al eerder uitgelegd, mag de keuze van

maatregelen tegen de verslechtering van het gebied maar tot op zekere hoogte worden

beïnvloed door de vereisten of bijzonderheden als bedoeld in artikel 2, lid 3, van de

richtlijn, maar niet zodanig dat zij de uitvoering uitsluiten van maatregelen die algemeen

erkend worden als doeltreffende maatregelen.

De keuze van de lidstaat zal in de praktijk nog verder worden beperkt door de factor tijd.

In het geval van de Westerschelde is bijna acht jaar verstreken sinds de verplichting van

Nederland om verslechtering te vermijden van kracht werd. Gezien de huidige urgentie

van de noodzaak om de verslechtering tot staan te brengen, zijn de autoriteiten verplicht

16

maatregelen nemen waarvan de doeltreffendheid niet in twijfel wordt getrokken (en niet

nader hoeft te worden onderzocht). In dit verband nam de Commissie nota van de

opmerking in een brief van het instituut Deltares aan het Ministerie van Economische

Zaken, Landbouw en Innovatie (ELI) (13 april 2012, blz. 7 bovenaan) dat "op basis van

alle onderzoek dat is uitgevoerd over de Hertogin Hedwigepolder, zonder twijfel kan

worden geconcludeerd dat elke are van de Hertogin Hedwigepolder die is omgezet in

estuaire natuur, voor 100 % bijdraagt aan de taak van de natuurherstel in de

Westerschelde". Dit betekent dat ontpoldering wordt beschouwd als een zeer

doeltreffend, zo niet de enige doeltreffende maatregel om de verslechtering te stoppen en

dat, nu de tijd begint te dringen om onomkeerbare schade aan het estuarium te vermijden,

dit mogelijk nog de enige optie voor de autoriteiten is.

3.1.5. Maatregelen uit hoofde van artikel 6, lid 3, van de richtlijn kunnen niet als

passende maatregelen uit hoofde van artikel 6, lid 2, van de richtlijn worden beschouwd

of passende maatregelen vervangen

Nederland is van mening dat de maatregelen die het overeenkomstig artikel 6, lid 3, van

de richtlijn heeft opgelegd, passende maatregelen overeenkomstig artikel 6, lid 2, zijn en

dat derhalve niet kan worden gesteld dat Nederland in het geheel geen passende

maatregelen overeenkomstig artikel 6, lid 2, heeft getroffen.

De Commissie is het met deze redenering niet eens, om juridische redenen en ook omdat

het gebied nog verder achteruitgaat; hieruit blijkt dat de maatregelen die op welke basis

dan ook zijn genomen, duidelijk ontoereikend zijn.

Artikel 6, lid 3, van de richtlijn luidt:

"3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het

beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of

projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende

beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de

instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de

beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het

bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming

voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de

natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in

voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden."

De toepassing van artikel 6, lid 3, als zodanig vervangt de algemene verplichting van een

lidstaat niet om passende maatregelen nemen overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de

richtlijn om verslechtering te stoppen. Deze bepalingen hebben betrekking op twee

afzonderlijke verplichtingen van de lidstaten12

. Artikel 6, lid 3, is van toepassing op

plannen en projecten zoals de verdieping van de vaargeul of een uitbreiding van een

haven in het gebied. Volgens artikel 6, lid 3, is een voorafgaande beoordeling van

dergelijke plannen en projecten noodzakelijk ter voorkoming van mogelijke (schadelijke)

gevolgen voor het gebied. Mogelijke maatregelen ter voorkoming van verslechtering van

het gebied door (de uitvoering van) het plan of project worden derhalve overeenkomstig

artikel 6, lid 3, genomen en niet overeenkomstig artikel 6, lid 2. Een bijkomend argument

ter onderbouwing van de conclusie van de Commissie dat de toepassing van artikel 6,

lid 3, niet afdoet aan de verplichting van de lidstaat om overeenkomstig artikel 6, lid 2,

12

HvJ, zaak C-127/02, Waddenzee, punten 31 tot en met 38.

17

passende maatregelen te nemen, is dat artikel 6, lid 3, alleen kan worden toegepast

wanneer een plan of project daadwerkelijk wordt voorgesteld. Indien geen plan of project

wordt voorgesteld, zal dat op geen enkele wijze helpen bij de aanpak van de voortgaande

verslechtering van het estuarium, terwijl overeenkomstig artikel 6, lid 2, in dit geval het

nemen van positieve maatregelen door de autoriteiten vereist is om verslechtering van het

gebied te voorkomen of te stoppen.

Vergunningen waarbij onder bepaalde voorwaarden onder meer baggerwerkzaamheden

of uitbreidingen van een haven worden toegestaan, worden als zodanig niet als passende

maatregelen beschouwd ter voorkoming van verslechtering van het gebied in de zin van

artikel 6, lid 2.

Zelfs als Nederland artikel 6, lid 3, betreffende plannen en projecten met mogelijke

gevolgen voor het estuarium correct heeft toegepast, heeft dit duidelijk de voortgaande

verslechtering niet gestopt. Eerder het tegendeel, omdat uit de beschikbare rapporten

blijkt dat projecten zoals de verdieping van de vaargeul een van de factoren zijn die de

oorzaak vormen van de ongunstige staat van instandhouding en de verdere

verslechtering.

Dezelfde conclusie over de noodzaak van maatregelen overeenkomstig artikel 6, lid 2,

geldt voor alle andere mogelijke maatregelen die Nederland heeft genomen met het oog

op de slechte staat van instandhouding en de voortgaande verslechtering van het gebied.

3.1.6. Wat de procedure betreft: geen voorafgaande goedkeuring door de Commissie –

beoordeling van maatregelen pas achteraf

Nederland beweert terecht dat het geen (voorafgaande) goedkeuring van de Commissie

nodig heeft voor de maatregelen die het voornemens is te nemen. De Commissie heeft

zeker nooit beweerd of gesuggereerd dat een dergelijke (voorafgaande) goedkeuring

vereist is.

De Commissie blijft echter van oordeel dat zij op basis van haar rol als hoedster van de

Verdragen op elk willekeurig moment het recht heeft om te beoordelen of een lidstaat

aan de verplichtingen van die Verdragen voldoet en dat zij in geval van kennelijke

niet-naleving van artikel 6, lid 2, van de richtlijn niet hoeft te wachten op het uit hoofde

van artikel 17 van de richtlijn vereiste periodieke verslag. Een dergelijke interpretatie van

de rol van de Commissie door Nederland zou de doeltreffendheid van de handhaving van

het EU-recht ernstig in gevaar brengen. Dezelfde redenering zou dan zelfs op nationaal

niveau kunnen worden toegepast, waarbij een nationale rechter wordt belet de naleving

van de verplichting van niet-verslechtering te beoordelen, zelfs wanneer de autoriteiten

tot dusver geen enkele maatregel hebben getroffen sedert het gebied is voorgesteld als

gebied van communautair belang in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn.

3.2. Westerschelde-estuarium: beoordeling van de naleving van artikel 6, lid 2, door

Nederland

Na eerst op de door Nederland aangedragen algemene punten te hebben gereageerd, gaat

de Commissie nu over naar de gedetailleerde beoordeling van de situatie in het licht van

artikel 6, lid 2, van de richtlijn.

De Commissie blijft erbij dat de tot op heden door Nederland genomen en/of uitgevoerde

maatregelen de sinds 7 december 2004 voortgaande verslechtering niet hebben gestopt,

hetzij omdat hiervoor niet de passende maatregelen zijn getroffen, hetzij omdat de

18

maatregelen te beperkt in omvang zijn aangezien het estuarium verder achteruit is

gegaan.

3.2.1. De voortgaande verslechtering van het gebied is tot op heden niet gestopt

De Commissie blijft bij de beoordeling die zij in de schriftelijke aanmaning (punt 3.1)

reeds uiteen heeft gezet.

3.2.1.1. Gebied is in ongunstige staat van instandhouding

De Nederlandse autoriteiten erkennen in hun antwoord van 20 januari 2012 (blz. 13) dat

de staat van instandhouding over de afgelopen twintig jaar als zeer ongunstig wordt

beoordeeld. (In de Nederlandse versie wordt de passage volledig geciteerd.) Deze

beoordeling komt geheel overeen met de beoordeling in verschillende Nederlandse

rapporten (zoals in de Langetermijnvisie Schelde-estuarium uit 2001, de

Ontwikkelingsschets 2010 uit 2005 en de rapporten van de commissies Maljers en Nijpels

en nogmaals in het Deltares-rapport van 2011).

Er bestaat dan ook geen discussie over het feit dat de staat van instandhouding van het

gebied zeer ongunstig is en nog steeds verslechtert. Het gaat daarbij met name om het

habitattype H 1130 (estuaria).

3.2.1.2. Voortgaande verslechtering – urgentie – risico van onomkeerbaar verlies van de

natuurlijke kenmerken van het estuarium

Het Nederlandse antwoord van 20 januari 2012 geeft voorts aan (blz. 13) dat indien er

geen maatregelen worden getroffen, de verslechtering van het gebied zich zal

voortzetten. Ook deze beoordeling komt geheel overeen met de beoordelingen in de

diverse Nederlandse rapporten, zoals het Natuurprogramma Westerschelde uit 2005

(blz. 5-6 van de samenvatting) en het recente rapport van Deltares (blz. 7 van de

samenvatting en blz. 27-28 van het rapport). In het Deltares-rapport uit 2011 wordt over

een negatieve trend gesproken en daarom wordt de noodzaak om maatregelen te nemen

overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn uitdrukkelijk als uitgangspunt

genomen (blz. 67-69).

In het antwoord op de schriftelijke aanmaning hebben de autoriteiten hun conclusie in

hun brief van 20 januari 2012 niet in twijfel getrokken. Het besluit van 25 mei 2012

houdt echter in dat geen maatregelen worden genomen totdat er een nieuwe regering is.

Dit gegeven is op zichzelf al in strijd met artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn.

In het antwoord op de schriftelijke aanmaning hebben de autoriteiten ook de noodzaak

niet in twijfel getrokken om minimaal 600 ha estuariene habitat te herstellen teneinde

verdere verslechtering van het gebied te voorkomen, een conclusie die ook in het

Deltares-rapport van 2001 (blz. 67-69) is getrokken.

Voor de volledigheid (en met het oog op een mogelijk nieuw besluit van de autoriteiten

in deze kwestie) blijft de Commissie derhalve bij de argumentering die zij in de

schriftelijke aanmaning heeft aangevoerd, namelijk dat alle rapporten die tussen 2001 en

2011 ten behoeve van de Nederlandse autoriteiten zijn opgesteld, het erover eens zijn dat

vooral menselijke ingrepen verantwoordelijk zijn voor de verslechtering van het gebied.

Het Deltares-rapport stelt dat het huidige Schelde-estuarium niet in natuurlijk evenwicht

is: de huidige diepte past niet bij de horizontale oppervlakte (blz. 5 van de samenvatting,

19

blz. 24 van het rapport) en het estuarium is een flink eind van het evenwicht verwijderd

(blz. 25 van het rapport). De wetenschappelijke rapporten die tussen 2001 en 2011 zijn

opgesteld, zijn het er kort gezegd over eens dat verdiepingen (baggeren) en bedijkingen

van het estuarium (inpoldering, overstromingsbescherming) tot een proces leiden waarbij

de in- en uitgaande getijden in een nauwe en diepe geul worden geperst (het

dwangbuis-effect). Het natuurlijke profiel van de rivierbodem (drempels) dat de kracht

van de getijdenstroom kan afremmen, wordt weggehaald ten behoeve van de scheepvaart.

Het gevolg van de verschillende ingrepen is dat de energie van het getij niet voldoende

wordt verdeeld en dat de typische laagdynamische habitats wegeroderen en dat het

bestaande meergeulensysteem voor altijd verloren dreigt te gaan wanneer het omklapt

naar een ééngeulsysteem. De ecologische waarde van het estuarium zou dan voor altijd

verloren zijn.

De voortgaande verslechtering en het risico van omslag naar een ééngeulsysteem is

significant in de zin van artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn.

In de eerste plaats omdat de slechte staat van instandhouding blijkbaar al twintig jaar

bestaat. In de tweede plaats omdat de wetenschappelijke rapporten in opdracht van de

autoriteiten al vanaf 2001 hebben gewezen op het risico dat, vanwege de onbalans tussen

diepte en horizontaal oppervlak, het bestaande meergeulensysteem voor altijd verloren

dreigt te gaan wanneer het omklapt naar een ééngeulsysteem (zie Langetermijnvisie

2030, blz. 22-23). Desalniettemin zijn er sinds 2001 nog meer baggerwerkzaamheden

uitgevoerd en hoewel er momenteel geen nieuwe verdiepingen gepland zijn, blijft

onderhoudsbaggeren noodzakelijk om de vaargeul op diepte te houden. Volgens de

Nederlandse rapporten zou de volle omvang van de gevolgen van de menselijke ingrepen

op het estuarium pas na tientallen jaren volledig bekend zijn (blz. 24 van het

Deltares-rapport). Ondanks het feit dat de voornaamste oorzaken voor de ongunstige

staat van instandhouding bekend zijn, zijn er tot nog toe geen maatregelen uitgevoerd die

de voortgaande verslechtering daadwerkelijk tegen hebben kunnen houden. Dat de

chemische waterkwaliteit is verbeterd, zoals de Nederlandse autoriteiten aangeven in hun

antwoord van 20 januari 2012, doet niets af aan de vaststelling aangaande de algemene

slechte staat van instandhouding van het gebied.

Het Natuurprogramma Westerschelde uit 2005 verwijst uitdrukkelijk (blz. 6 van de

samenvatting) naar het risico van het onomkeerbare verlies van estuariene habitat als

gevolg van menselijke ingrepen:

"Zonder ingrepen om de achteruitgang te keren kan een en ander ertoe leiden dat de

Westerschelde een diep kanaal wordt met hoge getijstromen, begrensd door harde, hoge

zeeweringen, waarbinnen géén natuurlijke waarden meer kunnen gedijen."

Het risico is dus zeker niet denkbeeldig. Ook andere wetenschappelijke rapporten over de

Westerschelde bevestigen dit risico van onomkeerbaar verlies indien er niet urgent

maatregelen worden genomen13

. Het enkele feit dat de omslag nog niet heeft

plaatsgevonden, doet aan dit risico en dus aan de urgentie van het nemen van passende

maatregelen geen afbreuk.

13

Prof dr. P.M.J. Herman en prof. dr. ir. M.J.F. Stive, Natuurherstel van de Westerschelde; een

systeemperspectief, juni 2011, blz. 23

(http://www.vogelbescherming.nl/index.cfm?act=files.download&ui=2474D031-BE62-FECC-

905E18D3310E002C).

20

In de derde plaats is de noodzaak om maatregelen te nemen om de verslechtering tegen te

gaan gekwalificeerd als urgent, ten minste sinds 2005, maar waarschijnlijk al sinds

200114

. Het Deltares-rapport uit 2011 bevestigt opnieuw dat Nederland op korte termijn

maatregelen moet nemen15

. Dit betreft overigens steeds de volledige 600 ha herstel van

estuariene natuur van het type H 1130 en niet enkel de 300 ha waarvoor het Rijk

rechtstreeks verantwoordelijk is.

Het is in het licht van deze conclusie, die in het Deltares-rapport van 2011 (en in vorige

rapporten) wordt getrokken, over de noodzaak maatregelen te nemen overeenkomstig

artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn dat de Commissie nota neemt van het antwoord

van de autoriteiten van 30 juli 2012 dat het enige geldige besluit het besluit is dat op

25 mei 2012 werd genomen. Volgens de autoriteiten is in dat besluit bepaald dat de

huidige regering geen besluit zal nemen over het herstel van 300 ha (van in totaal ten

minste 600 ha) waarvoor de centrale autoriteiten verantwoordelijk zijn, maar dat zij dit

overlaat aan de nieuwe regering na de verkiezingen van september 2012. Aangezien

Nederland van mening is dat 600 ha het vereiste minimum is om de verslechtering

doeltreffend een halt toe te roepen, leidt het besluit van 25 mei 2012 er opnieuw (bijna

acht jaar nadat het gebied op de lijst voor de Atlantische geografische regio is geplaatst)

niet toe dat alle passende maatregelen worden genomen om de verslechtering te stoppen.

De Commissie concludeert dat ondanks de urgentie en het reële risico van onomkeerbaar

verlies van beschermde habitats, Nederland niet in staat is gebleken het estuarium

doeltreffend tegen verdere verslechtering te beschermen, sinds het op 7 december 2004

op de lijst van gebieden van communautair belang werd geplaatst, en dat Nederland nog

steeds niet alle vereiste passende maatregelen heeft genomen die in de toekomst tot het

stoppen van deze verslechtering kunnen leiden.

Bijgevolg concludeert de Commissie dat Nederland niet heeft voldaan aan zijn

verplichting om verslechtering van de speciale beschermingszone Westerschelde te

vermijden (te voorkomen dan wel tot staan te brengen) overeenkomstig artikel 6, lid 2,

van de Habitatrichtlijn. Dit omvat, via artikel 7 van die richtlijn, een schending van de

soortgelijke verplichting uit hoofde van de Vogelrichtlijn, aangezien met name het

habitattype "estuaria", waarvoor het gebied is aangewezen als gebied van communautair

belang, ook een belangrijke habitat voor vele vogelsoorten is, waarvoor het "Verdronken

Land van Saefthinge" is aangewezen als speciale beschermingszone uit hoofde van de

Vogelrichtlijn.

3.2.2. De tot nog toe genomen maatregelen zijn onvoldoende en het merendeel is niet

passend overeenkomstig artikel 6, lid 2

De Nederlandse autoriteiten betogen echter dat het besluit van 25 mei 2012 niet betekent

dat Nederland niet aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 6, lid 2, van de richtlijn

voldoet. Zij beweren dat er al passende maatregelen zijn genomen, onder meer de

maatregelen die de provincie Zeeland momenteel voorbereidt of ten dele reeds heeft

uitgevoerd en die tot het creëren van 300 ha nieuwe estuariene natuur moeten leiden als

onderdeel van de totale oppervlakte van 600 ha en dat bepalingen uit hoofde van onder

andere de Natuurbeschermingswet van 1998 ook bijdragen tot het stoppen van de

verslechtering zoals vereist overeenkomstig artikel 6, lid 2.

14

Vaststelling van de Ontwikkelingsschets Schelde-estuarium 2010 (Kamerstukken II, 2007/2008, 30 862,

nr. 7, blz. 4), Natuurprogramma Westerschelde (2005, blz. 7, nr. 4) (zie:

http://www.vnsc.eu/publicaties/vnsc-publicaties.html, blz. 5/15). 15

Blz. 7 van de samenvatting en blz. 69 van het rapport.

21

Op deze wijze interpreteren de autoriteiten in wezen artikel 6, lid 2, hoofdzakelijk als een

middelenverbintenis die niet gebonden is aan een specifieke termijn voor naleving, en

niet hoofdzakelijk als een resultaatverbintenis (ondanks hun erkenning van het feit dat de

verplichting een resultaatverbintenis is op blz. 5, punt 2, eerste punt, van hun antwoord),

terwijl de Commissie de bepaling hoofdzakelijk interpreteert als een resultaatverbintenis

om de redenen die zijn beschreven in punt 3.1.

In het volgende punt zal de Commissie uiteenzetten waarom zij van mening is dat, ook al

zou de Nederlandse interpretatie aanvaardbaar zijn (wat niet het geval is), zij nog steeds

niet-naleving van artikel 6, lid 2, moet concluderen.

3.2.2.1. De door de provincie Zeeland buitendijks geplande en uitgevoerde maatregelen

mogen niet als passende maatregelen in de zin van artikel 6, lid 2, van de richtlijn

worden beschouwd, aangezien zij niet doeltreffend zijn ter voorkoming van verdere

verslechtering van het gebied

Nederland is van mening dat de maatregelen die, gecoördineerd door de provincie

Zeeland, zijn gepland, vastgesteld en gedeeltelijk uitgevoerd, passende maatregelen zijn

overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de richtlijn en dat Nederland derhalve aan die

bepaling voldoet.

De Commissie houdt echter vast aan haar conclusie op basis van het wetenschappelijk

onderzoek dat in punt 1 van dit met redenen omkleed advies (Ontwikkelingsschets 2010

en de daaropvolgende rapporten) wordt beschreven, dat deze maatregelen hetzij geen

passende maatregelen in het licht van de ecologische behoeften van het estuarium zijn

zoals vastgesteld in de beschikbare wetenschappelijke rapporten, hetzij te beperkt in

omvang zijn om de verslechtering een halt toe te roepen.

De Commissie herinnert eraan dat het estuarium uit drie ecologische zones bestaat met

elk hun eigen ecologische eisen en dat maatregelen in één zone niet altijd ter vervanging

kunnen dienen van de noodzaak om in een andere zone maatregelen uit te voeren. Alleen

al om deze reden kunnen de maatregelen die de provincie Zeeland in de polyhaliene zone

van het estuarium uitvoert, het ontbreken van maatregelen die in de mesohaliene zone

moeten worden uitgevoerd, niet compenseren.

De Ontwikkelingsschets 2010 geeft aan dat om de verslechtering te stoppen het creëren

van minimaal van 600 ha estuariene natuur vereist is, door ontpoldering van 295 ha in de

Hedwigepolder en het creëren van 300 ha nieuwe estuariene habitats in de polyhaliene

zone die het "Zoute Middengebied" wordt genoemd en waarvoor de provincie Zeeland

verantwoordelijk is voor de coördinatie.

Het antwoord van Nederland van 20 januari 2012 geeft aan dat de provincie Zeeland de

volgende maatregelen plant: de projecten Waterdunen (netto 53 ha), Perkpolder (35 ha),

enkele buitendijkse projecten (projectlocaties Bath, Baalhoek, Knuitershoek,

Hoofdplaatpolder en Ossenisse), alsmede ontpoldering van het Zwin (circa 15 ha op

Nederlands grondgebied), hetgeen volgens de autoriteiten neerkomt op 300 ha

natuurherstel. De uitvoering van een aantal projecten kan starten in 2012 (Perkpolder,

Waterdunen en twee buitendijkse locaties) en in 2013 (Zwin en drie andere buitendijkse

projecten). De Nederlandse autoriteiten verwachten dat alle maatregelen in 2015 zullen

zijn uitgevoerd.

22

Slechts een zeer klein deel van de maatregelen die onder deze verantwoordelijkheid van

de provincie Zeeland vallen (totale te creëren oppervlakte van 300 ha nieuwe estuariene

habitats) bestaat daadwerkelijk uit het teruggeven van land aan het estuarium, namelijk

circa 15 ha ontpoldering in het Zwin, nabij de Belgische grens, waar de uitvoering

gaande is en wat overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de richtlijn als passende

maatregelen kan worden beschouwd. Afgezien van het feit dat het Zwin als zodanig geen

deel uitmaakt van het Natura 2000-gebied "Westerschelde en Land van Saefthinge", zijn

deze 15 ha slechts een fractie van het vereiste minimum van 600 ha en derhalve

ontoereikend om de voortgaande verslechtering te stoppen.

Wat de buitendijkse projecten in Knuitershoek, Baalhoek, Bath, Hoofdplaatpolder en

Ossenisse betreft, kan de Commissie deze maatregelen niet als passende maatregelen in

de zin van artikel 6, lid 2, van de richtlijn beschouwen, omdat ze niet stroken met de

ecologische en de hydromorfologische eisen van het estuarium. Deze projecten betreffen

werken (bekribbingen) binnen de bestaande oevers van het estuarium om plaatselijk de

stroomsnelheid van het water af te remmen. Zij moeten leiden tot het creëren van nieuwe

laagdynamische estuariene habitats (afwisseling van slikken, geulen en platen). Het

probleem is dat deze werkzaamheden de rivier niet meer ruimte voor de natuurlijke

dynamiek zullen bieden en dat de nieuwe moddervlakten zich op vaste posities achter de

nieuw in de rivierbedding te bouwen dammen zullen bevinden, hetgeen strijdig is met het

uitgangspunt dat het estuarium een dynamisch systeem is. Daarnaast heeft Nederland de

bevinding in de schriftelijke aanmaning niet betwist dat de werken in Knuitershoek en

Baalhoek nog maar in de planningsfase zijn, terwijl de werken in Bath, Hoofdplaatpolder

en Ossenisse zijn stilgelegd wegens aanwijzingen van mogelijke negatieve gevolgen

ervan op de beschermde habitattypes en om die reden nader onderzoek vereisen.

Het project Waterdunen betreft een gecontroleerde inlaat van het getij middels een

systeem van pijpen en schotten. Als gevolg van deze kunstmatigheid is de berekende

nettobijdrage aan de daadwerkelijk nieuwe estuariene natuur slechts 53 ha. Een

dergelijke gecontroleerde inlaat van het getij biedt niet meer plaats aan het estuarium zelf

en beantwoordt derhalve niet aan de ecologische en hydromorfologische eisen van het

estuarium. Er is geen herstel van de natuurlijke hydromorfologische dynamiek.

De Commissie merkt op dat slechts 68 ha nieuwe estuariene natuur wordt gecreëerd door

land aan het estuarium terug te geven (15 ha in het Zwin en 53 ha in de Perkpolder).

Hoewel deze maatregelen overeenkomstig artikel 6, lid 2, passend lijken te zijn, zijn zij

ontoereikend omdat zij slechts een fractie zijn van de 600 ha die als het vereiste

minimum worden beschouwd. Deze conclusie betreffende ontoereikendheid zou niet

fundamenteel anders zijn, als de 53 ha van het project Waterdunen ook als passende

maatregelen zouden worden beschouwd. De Commissie is van mening dat de overige

maatregelen, met inbegrip van Waterdunen, geen passende maatregelen zijn

overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de richtlijn.

23

OM DEZE REDENEN

BRENGT DE EUROPESE COMMISSIE

Na het Koninkrijk der Nederlanden bij schrijven van 31 mei 2012 (ref. SG(2012)D/9018)

in de gelegenheid te hebben gesteld opmerkingen te maken en gezien het antwoord van

de regering van het Koninkrijk der Nederlanden van 30 juli 2012

(ref. INF(2012)105472),

HET in artikel 258, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de

Europese Unie bedoelde

MET REDENEN OMKLEDE ADVIES UIT

Dat het Koninkrijk der Nederlanden, door onvoldoende passende maatregelen aan te

nemen om de verslechtering te stoppen van de speciale beschermingszone

"Westerschelde", die deel uitmaakt van het Natura 2000-gebied "Westerschelde en

Saefthinge", niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 6, lid 2,

van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van

de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (waaronder overeenkomstig artikel 7

van deze richtlijn ook de speciale beschermingszones uit hoofde van

Richtlijn 2009/147/EG vallen).

Krachtens artikel 258, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de

Europese Unie verzoekt de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden de nodige

maatregelen te nemen om dit met redenen omklede advies binnen twee maanden na de

ontvangst ervan op te volgen.

Gedaan te Brussel, 24.10.2012

Voor de Commissie

Janez POTOČNIK

Lid van de Commissie

VOOR GELIJKLUIDEND AFSCHRIFT Voor de Secretaris – generaal,

Jordi AYET PUIGARNAU Directeur van de Griffie