Analyse van de agendering en het procesverloop...

Bert Van Severen

algemeen belang binnen Vlaanderenenkele (strategische?) ruimtelijke projecten vanAnalyse van de agendering en het procesverloop van

Academiejaar 2010-2011Faculteit Ingenieurswetenschappen en ArchitectuurVoorzitter: prof. dr. ir. Julien De RouckVakgroep Civiele Techniek

Master in de stedenbouw en de ruimtelijke planningMasterproef ingediend tot het behalen van de academische graad van

Begeleider: thomas verbeekPromotor: prof. ir.-arch. Ann Pisman

1

“De essentie van strategie is kiezen wat niet te doen”

Michael E. Porter

2

Dankwoord

Ik schreef het reeds in het dankwoord van mijn masterproef Geschiedenis, maar er lijken mij

geen betere woorden voor te bestaan: een masterproef schrijf je niet alleen. Uiteraard ben

ik voor de inhoud schatplichtig aan verscheidene mensen.

Vooreerst wil ik mijn promotor Ann Pisman bedanken voor haar toelichting en tips. Het

aangeven van de juiste richting voor het verloop van dit onderzoek was voor mij essentieel.

Ook de mensen die mij belangeloos te woord stonden voor deze scriptie wil ik graag

vermelden: Saskia Opdebeeck van het team MIRA (VMM), Karel Leliaert van de VMM, Kris

De Craene van het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen en Peter Symens van Natuurpunt.

Ook burgemeester Patrick Moenaert voor het schriftelijk beantwoorden van mijn vragen

over een gevoelig dossier.

Hoewel de uiteindelijke uitwerking van een masterscriptie enkel in de handen van de

student rust, wordt de stress door heel wat dierbaren gedeeld. Ik wil hen dan ook graag

bedanken voor de enorme steun. Mijn ouders, die mij ondanks deze tweede master

opnieuw materieel en moreel voluit steunden. Mijn vriendin Klaasje, die zich ook nu weer als

een steun en toeverlaat opwierp. Mijn zussen en vrienden, die mij steeds weer

aanmoedigden.

Tenslotte wil ik al mijn medestudenten en docenten bedanken voor deze tweejarige studie,

die ik met veel plezier en interesse volgde. Zodoende ontdekte ik een sluimerende passie

voor de ruimtelijk ordening, waarvan ik mij voordien niet bewust was.

Augustus 2011

3

Toelating tot bruikleen

De auteur geeft de toelating deze masterproef voor consultatie beschikbaar te stellen en

delen van de masterproef te kopiëren voor persoonlijk gebruik.

Elk ander gebruik valt onder de beperkingen van het auteursrecht, in het bijzonder met

betrekking tot de verplichting de bron uitdrukkelijk te vermelden bij het aanhalen van

resultaten uit deze masterproef.

The author gives permission to make this master dissertation available for consultation and

to copy parts of this master dissertation for personal use.

In the case of any other use, the limitations of the copyright have to be respected, in

particular with regard to the obligation to state expressly the source when quoting results

from this master dissertation.

Bert Van Severen, augustus 2011

4

Inhoud en Abstract

Met deze masterproef over de invloed van de agendering op het verdere procesverloop van

strategische projecten willen we enkele aanbevelingen formuleren.

We beginnen met de analyse van onze kernbegrippen: procesverloop, agendering,

strategische projecten en algemeen belang, waarbij we vooral stellen dat agendering niet

zomaar als een stap in het procesverloop kan worden beschouwd. Deze fase is namelijk

cruciaal voor de efficiëntie van het verdere proces.

Dit trachten we aan te tonen via drie cases: de opmaak van het strategische plan voor de

haven van Antwerpen; het nieuwe voetbalstadion te Brugge; de aanleg van

overstromingsbekkens in de regio Geraardsbergen.

Ons inziens is het cruciaal voor de toekomst van de Vlaamse ruimtelijke planning dat 1) het

begrip ‘strategisch’ in de planning beter wordt afgebakend in functie van beleidsprioriteiten,

2) tijdens de agendering meer aandacht moet komen voor communicatie, openbaar en

draagvlakvorming, 3) de Vlaamse overheid dient een procedure uit te kienen waarbij de

aanpak van de agendering voor projecten van private partners uniformer benaderd wordt.

Kernbegrippen:

Strategische planning; agendering; procesverloop

In this master thesis we try to comprehend the influence of defining the agenda on the

further process. We make an analysis of three cases, in which the results are given at the

end. For a ‘better’ future of spatial planning in Flanders we advise: 1) the term ‘strategic’

needs a more concrete definition in function of priorities in spatial planning, 2) during the

phase of defining the agenda there should be more attention for broad communication,

openness of information and the formation of public interest, 3) to construct a new

procedure for a uniform reaction of the government on private issues or agendas.

5

Inhoudsopgave Dankwoord ................................................................................................................................. 1

Inhoud en Abstract ..................................................................................................................... 4

1. Inleiding, probleemstelling en inhoud ................................................................................ 7

2. Werkwijze en theoretisch-juridisch kader .......................................................................... 9

2.1. Werkwijze .................................................................................................................... 9

2.2. Theoretisch kader ........................................................................................................ 9

2.2.1. Over de netwerksamenleving en het gebiedsgericht beleid ............................... 9

2.2.2. Verwante begrippen ........................................................................................... 15

2.2.3. Juridische achtergrond ....................................................................................... 32

3. Casusselectie en analysekader ......................................................................................... 35

3.1. Casusselectie .............................................................................................................. 35

3.2. Analysekader ............................................................................................................. 36

3.2.1. Aanzet en Agendering ........................................................................................ 36

3.2.2. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten ........................................... 37

3.2.3. Betrokken partijen .............................................................................................. 37

3.2.4. Verloop van het proces ...................................................................................... 38

3.2.5. Evaluatie ............................................................................................................. 38

4. Het strategische plan ‘Haven van Antwerpen’................................................................. 41

4.1. Vooraf ........................................................................................................................ 41

4.2. Aanzet/Agendering .................................................................................................... 42

4.3. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten ................................................... 43

4.4. Betrokken partijen ..................................................................................................... 44

4.5. Verloop van het proces.............................................................................................. 45

4.6. Evaluatie .................................................................................................................... 49

5. Het nieuwe voetbalstadion te Brugge .............................................................................. 53

6

5.1. Vooraf ........................................................................................................................ 53





5.6. Evaluatie .................................................................................................................... 63

6. De wachtbekkens in de regio Geraardsbergen ................................................................ 71

6.1. Vooraf ........................................................................................................................ 71





6.6. Evaluatie .................................................................................................................... 77

7. Conclusie .......................................................................................................................... 80

7.1. Deelconclusie 1: de cases .......................................................................................... 80

7.2. Deelconclusie 2: de terugkoppeling met het theoretische kader ............................. 83

8. Aanbevelingen .................................................................................................................. 85

8.1. Het strategisch beleid en dito projecten ................................................................... 85

8.2. Aandacht voor communicatie, openbaarheid en draagvlakvorming ........................ 86

8.3. Op zoek naar een procedure ter uitvoering van private plannen ............................. 87

Epiloog ...................................................................................................................................... 91

Aanzet tot verder onderzoek ................................................................................................... 93

Lijst van gebruikte afkortingen ................................................................................................. 94

Bronvermelding ........................................................................................................................ 96

Bijlagen ................................................................................................................................... 103

7

1. Inleiding, probleemstelling en inhoud

In aangelegenheden van ruimtelijke planning mag men verwachten dat de overheid zelf de

ruimtelijke vraagstukken van algemeen belang prioritair op de agenda plaatst om tot

besluitvorming te komen. In een democratie kan elke burger, elke vereniging, vennootschap

etc. de politieke mandatarissen aanporren om een ruimtelijke aangelegenheid op de

politieke, bestuurlijke agenda te plaatsen. Of de politici daarop ingaan is een andere zaak,

net zoals de vraag of de agendering naderhand uitmondt in besluitvorming.

Het ontbreekt de politieke bestuurders zeker niet aan voorstellen. Meer nog, hoe moeten

politici en overheden uit al die initiatieven net diegene eruit pikken die het algemeen belang

– ook wel ‘de duurzame ruimtelijke ordening’ genaamd – het best dienen? Dit is zeker van

belang om uit te stijgen boven het louter commercieel belang of het particulier korte termijn

gewin van sommige belangengroepen die slechts hun eigen profijt zoeken. Slagen de

overheden op de drie planningsniveaus (gemeenten, provincies, gewest) hierin, dan zou dit

moeten blijken in hun beleidsdocumenten zoals besluiten, beleidsbrieven, programma's,

verslagen. Het loont de moeite om dit in enkele concrete gevallen na te gaan.

Van plannen die geagendeerd worden door de overheid kunnen we verwachten dat ze ook

effectief in dergelijke beleidsdocumenten opduiken. Bij private initiatieven is dat veel minder

zeker, we kunnen er namelijk niet van uit gaan dat de overheid officieel op de hoogte zou

zijn van ieder embryonaal privaat project. Daarom is het interessant de reactie van de

overheid op de agendering van een project of plan na te gaan. Dit willen we doen door de

verschillende processen die volgen op een agendering te screenen. Verwacht wordt dat er

aanzienlijke verschillen zullen optreden in deze processen, afhankelijk van de

initiatiefnemer.

Ten slotte willen we dergelijke processen tegen het licht houden van bestaande wetgeving,

uitvoeringsbesluiten en dergelijke, alsook die van enkele good practices.

Na deze inleiding en probleemstelling volgt hoofdstuk 2, met de formulering van de

werkwijze en het theoretische kader voor deze scriptie. We willen er het belang van de

juridische onderbouw van de ruimtelijke ordening zeker niet uit de weg gaan.

8

In hoofdstuk 3 geven we toelichting over de selectie van onze casussen, alsook over het

analysekader waaraan we deze onderworpen doorheen de scriptie.

Hoofdstukken 4 tot en met 6 vormen vervolgens dan ook de concrete uitwerking van de

cases, en de toepassing van het analysekader op elke van deze situaties.

De conclusie over deze analyse volgt in hoofdstuk 7, waarbij we naadloos overgaan naar

hoofdstuk 8 met het formuleren van drie aanbevelingen.

Tenslotte volgt een korte epiloog over het nut van enkele bestaande aanbevelingen uit de

Vlaamse administratie, gevolgd door een aanzet tot mogelijk verder onderzoek, de lijst met

afkortingen, de bibliografie en uiteindelijk de bijlagen.

9

2. Werkwijze en theoretisch-juridisch kader

2.1. Werkwijze

De manier waarop we informatie vergaarden steunt op twee pijlers: enerzijds de geschreven

documenten van het project of proces, officieel (openbaar) of intern, en anderzijds de

beproefde methode van interviews met bevoorrechte getuigen. Per casestudy wilden we

minimum 2 betrokkenen bevragen. Dit laatste is echter niet steeds gelukt, gezien de

gevoeligheid van enkele hangende dossiers.

Om niet louter in een theoretische studie te vervallen, hebben we regelmatig de

confrontatie met officiële werkdocumenten van verschillende administraties opgezocht. De

betrokken ambtenaren weten beter waar pijnpunten zich situeren, en we willen deze bron

van informatie dan ook niet negeren.

2.2. Theoretisch kader

2.2.1. Over de netwerksamenleving en het gebiedsgericht beleid

Over de evolutie van onze maatschappij naar een netwerksamenleving is reeds volop

gespeculeerd en gepubliceerd. We willen met deze scriptie uiteraard niet ingaan op de

affiniteiten van deze evolutie, maar een korte toelichting kan verhelderend zijn voor het

verdere verloop van deze masterscriptie alsook de verdere uiteenzetting van de overige

begrippen in dit theoretisch kader.

Wat is nu precies deze ‘netwerkmaatschappij’? Afgaand op deze term kunnen we er vanuit

gaan dat hiermee bedoeld wordt dat elk individu in contact staat of kan staan met gelijk

welk andere individu binnen de gemeenschap, als er maar genoeg tijd en middelen wordt in

geïnvesteerd. Hiermee vormt ze de grote tegenhanger van de hiërarchische maatschappij,

die voornamelijk stoelt op verticale relaties waarbij niet iedere persoon zomaar persoonlijk

kan worden ‘bereikt’ – men moet ervoor via sleutelpersonen passeren. In de almaar meer

horizontaal gestructureerde maatschappij wordt dus minder van bovenaf gestuurd.

10

Wat kan dit netwerkdenken nu precies voor ons betekenen? Ten eerste: de gevolgen die de

geleidelijke omslag naar een netwerkmaatschappij heeft voor het bestuur van de

maatschappij in het algemeen en de (plannings)procedures in het bijzonder. De overheid

staat hierbij niet meer centraal in het aansturen van de maatschappij. Dit kadert volledig in

de veranderende relatie tussen overheid en burger, die steeds meer afwijkt van de klassieke

relatie overheid-onderdaan naar een partnerrelatie. Of zoals De Rynck en Voets het

verwoorden: “Traditionele hiërarchische overheidssturing maakt plaats voor decentrale

sturing in interactie en netwerken met maatschappelijke actoren.”1

Professor Lancksweerdt stipt in een kort essay enkele van de maatschappelijke transities aan

die hiervoor tekenend zijn: de verticale hiërarchische verhoudingen veranderen naar

partnerschapsverhoudingen; ons rechtssysteem ondergaat ingrijpende veranderingen van

een piramidaal systeem naar een netwerkachtig systeem waarin de overheid een andere rol

speelt; klassieke overheidstaken worden meer en meer ingevuld door agentschappen met

een (grotendeels) privaatrechtelijk statuut ; geregeld wordt een beroep gedaan op privaat-

publieke samenwerking. 2 Tijdens deze scriptie zullen we herhaaldelijk wijzen op de effecten

van deze maatschappelijke transitie op het ‘traditionele’ procesverloop van

planningsaangelegenheden.

Ten tweede kan netwerkdenken helpen met het verklaren van het gedrag van de actoren

binnen een dergelijk netwerk. De centrale gedachte in de netwerkliteratuur is deze van

‘interdependentie’ of ‘afhankelijkheid’, waarbij actoren anderen nodig hebben om hun eigen

doelen te realiseren. Het is in die afhankelijkheid dat interacties ontstaan en dat een proces

vorm krijgt. Netwerken zijn hierbij in feite een tussenvorm van sturing, tussen de hiërarchie

en de ontstentenis van gezag onder de vorm van de vrije markt. In de loop van een dergelijk

proces kunnen hiërarchische ingrepen of momenten van marktsturing wel plaatshebben,

maar het is niet steeds bepaald wie daarin een rol speelt. Dit is namelijk mede afhankelijk

van het verloop van het proces in die netwerken. Netwerken kunnen namelijk gesloten

functioneren waarbij slechts een beperkte groep kan deelnemen aan de interacties. Het

hoeft geen verdere uitleg dat dit de aard en de inhoud van de beleidsvoering in grote mate

1 DE RYNCK (F.) en VOETS (J.) (2003), “Interorganisatorische gebiedsgerichte samenwerking” in: BOUCKAERT

(G.), HONDEGHEM (A.), JANVIER (R.), DE RYNCK (F.) en WAEGE (H.)(red.), Jaarboek SBOV 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen, Die Keure: Brugge, p. 19 2 Lancksweerdt, (E.), "Naar een andere constructie van het algemeen belang", in: Tijdschrift voor

Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 2011/2, pp. 103-105

11

bepaalt. Er is bij een netwerk dus een belangrijke graad van onzekerheid over het verloop

van het proces aanwezig. We kunnen dus wel stellen dat het managen van een proces van

belang is, zo niet dreigt een netwerkproces zijn ‘eigen’ gang te gaan. Ook Lanksweerdt stelt

dat de overheid steeds de eindverantwoordelijkheid draagt in een proces.

De perceptie van de actoren op de problemen die zich stellen, speelt een belangrijke rol. De

manier waarop actoren naar problemen kijken bepaalt of zij zich afhankelijk voelen van de

overige spelers. Actoren ontwikkelen strategieën in netwerken en ‘spelen’ een spel van

onderhandeling, communicatie, afstand houden en zich engageren. Institutionele factoren

hebben invloed op de structuur en de processen in netwerken: opleggen van overleg,

samenstellen van een commissie, invoeren van procedures, herschikken van bevoegdheden,

etc.

Niet toevallig wil het gebiedsgerichte beleid op bovenstaande vraagstukken en evoluties een

antwoord bieden, of beter: een methode bieden om hiermee om te gaan. Een pasklaar

antwoord bestaat namelijk niet, en is steeds afhankelijk van de lokale situatie, het centrale

en de verwante problemen, de betrokken actoren, etc. Een dergelijk beleid staat de laatste

jaren vaker in de belangstelling als mogelijk adequaat antwoord op de conflicten die steeds

meer rijzen tussen overheidsprocessen en de netwerksamenleving.

Wij zullen in deze scriptie ook wijzen op de mogelijkheden die deze benadering biedt in het

aanpakken van de complexe realiteit bij het plannen en uitwerken van ruimtelijke

vraagstukken. Maar laten we eerst even dieper ingaan op de aard van deze gebiedsgerichte

aanpak. Een belangrijk document hiervoor is de studie ‘Geïntegreerd gebiedsgericht beleid.

Een methodiek’ uit 1999, een samenwerking tussen de universiteiten van Leuven en

Nijmegen enerzijds en de administratie AMINAL anderzijds.3

In de conclusie van dit document wordt deze methode als volgt gesynthetiseerd: “Een

aanpak, geen vast te leggen procedure. Bijbehorende plannen worden vertaald naar

bestaande instrumenten, plannen en andere beleidskaders, waarbij wat kán worden

vastgelegd en op zich een evenwichtig pakket vormt, wordt opgenomen in contracten en

beleidsovereenkomsten. Wat niet vastgelegd kan worden of dynamisch moet blijven, hoeft

3 ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), Geïntegreerd

Gebiedsgericht Beleid: een methodiek, , K.U.Leuven, K.U.Nijmegen en AMINAL, 1999, 93 p.

12

geen wettelijke of juridische basis maar kan vanuit de bereikte consensus in de toekomst

leiden tot nieuwe vast te leggen pakketten van contracten en overeenkomsten”4

Deze aanpak is dus op het lijf geschreven van de netwerkmaatschappij, daar in een

dergelijke samenleving geen blauwdrukbenadering meer past. De overheid moet de

verschillende partijen met hun belangen en kennis samenbrengen, als het ware een

overlegstructuur uit de grond stampen. De traditionele overheid krijgt meer de rol

toebemeten van procesbewaker; ‘government’ wordt ‘governance’. Ook de visie van

Bouckaert stemt hiermee overeen. Er is een verschuiving gaande van de formele,

hiërarchische instituties, zijnde government, naar de processen van coördinatie en sturing,

governance. Daarenboven zijn bij deze sturing niet enkel overheidssectoren, maar ook

private actoren zoals burgers en organisaties betrokken, waardoor we nog specifieker van

co-governance gewag kunnen maken. In deze lijn kan dan verder worden gesteld dat de

overheid die aan deze processen deelneemt niet meer uit één enkele overheid bestaat,

waarbij dus sprake is van een meerlagigheid. De overheid bestaat uit meerdere lagen, zoals

de Europese Unie, federale overheid, gewest, gemeenschap, provincie en gemeente. In deze

context wordt dan ook gesproken over multi-level governance.5 Deze complexiteit maakt van

het sturen van processen geen koud kunstje. Dit vraagt om een overheid met een groot

lerend vermogen, inzet van meerdere sturingsvormen en ambtelijke kwaliteiten als

procesmanagers, aldus De Rynck en Voets.6

Deze twee auteurs geven eveneens aan dat een interorganisatorische, gebiedsgerichte

samenwerking de te verkiezen methodologie is. Hun definitie van deze samenwerking luidt:

“Tijdelijke en permanente samenwerkingsverbanden, formeel en informeel van aard,

waarin, op basis van een probleemanalyse die betrekking heeft op een bepaald

gebied, alle relevante actoren, dit wil zeggen zowel overheden als maatschappelijke

organisaties, die een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing, betrokken worden en

invloed uitoefenen op de beleidsvorming en de beleidsvoering.”

4 ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.) (1999), op. cit., p.

81 5 BOUCKAERT (G.), SNIJKERS (K.), VERHOEST (K.) en WAYENBERG (E.) (2002), Kerntaken van de verschillende

overheden, studie in opdracht van de Hoge Raad van Binnenlands Bestuur, Brussel, 2002, p. 29 6 DE RYNCK (F.) en VOETS (J.) (2003), op. cit., p. 19

13

Kortom, er bestaan heel wat definities over gebiedsgerichte samenwerking, die in grote

lijnen overeenstemmen. De belangrijkste is wellicht dat de professionalisering van de

beleids- of procesvoering meer in de richting van geïntegreerde aanpak gaat in plaats van

meer sectorspecificatie. Het ligt nogal voor de hand dat dit begrip binnen overheidskringen

reeds bekend is. Inderdaad, ook in het interbestuursakkoord tussen de drie Vlaamse

overheden wordt deze aanpak opgepikt.7 Ondanks de resem definities die we reeds

aanhaalden, lijkt het ons niet overbodig ook de visie van de overheden zelf weer te geven:

“Naast de eigenheid van de drie verkozen bestuursniveaus is het samenwerken

tussen de besturen een belangrijke noodzakelijkheid. De laatste jaren wordt hierbij

meer en meer aandacht besteed aan de methodologie van de gebiedsgerichte

werking. Relevante partners (verkozen besturen, derden) worden afhankelijk van een

maatschappelijk (complex) probleem op een georganiseerde wijze procesmatig

ingezet en samengebracht om te komen tot een gepaste oplossing. Hierbij wordt op

basis van concrete afspraken (wie doet wat?, wie betaalt wat?) integrerend

samengewerkt binnen het afgebakend gebied waar het probleem zich voordoet.

Afspraken krijgen hun neerslag in een beheersovereenkomst. De verschillende

partners staan enerzijds in voor de uitvoering van de door hun opgenomen

engagementen en anderzijds voor de terugkoppeling van hun verantwoordelijkheden

naar de respectievelijke raden.”8

Deze definitie wijkt niet ver af van de voorgaande, integendeel, ze stemt er quasi compleet

mee overeen. Het valt op dat ook het concept van de beheersovereenkomst vermeld wordt.

Dit is nochtans geen juridisch afdwingbaar instrument dat niet steeds op evenveel bijval kan

rekenen. Nochtans braken Allaert en Houthave hiervoor reeds een lans in 1995, waarbij ze

aangaven dat de overeenkomsten tussen besturen onderling of tussen besturen en private

initiatiefnemers onderling, de zogenaamde convenanten, een degelijk instrument zijn om

meer samenwerking in de hand te werken.9 De auteurs schreven overigens toen al dat

samenwerking zich meer dan ooit opdrong, en hiermee de noodzaak aan integratie tussen

de sectoren en de beleidsniveaus. Dit alles diende zich tevens te vertalen in de structuur van

de Vlaamse administraties, maar zo ver willen we met deze masterscriptie niet gaan in onze

bespreking.

7 Bestuursakkoord of kerntakendebat van 25 april 2003, 25p.

8 Ibidem, paragraaf 4.3 Gebiedsgerichte samenwerking, p. 11

9 ALLAERT, (G.) en HOUTHAEVE, (R.), eds., Ruimtelijke plannen op regionaal niveau, Academia Press, Gent,

1996, p. 140

14

Wat verder nog in het oog springt in het kerntakendebat, is de rol van de provinciebesturen.

Zij dienen namelijk vanuit hun profiel bijzondere aandacht te hebben voor deze gezamenlijke

methodiek, hoewel ze hierbij uiteraard niet het alleenrecht kunnen opeisen. Dit stemt

overeen met de bevoegdheden die werden toegekend aan de provincies in het kader van

het provinciedecreet.10 In artikel 2, 3e lid, lezen we: “De provincies zijn bevoegd voor het

nemen van initiatieven met het oog op gebiedsgerichte samenwerking tussen besturen in

een regio (…)”.

Ook de Vereniging van Vlaamse Provincies (VVP) legt hierop de klemtoon in hun

memorandum van 2009:

“De provincies willen van ruimtelijk beleid een globaal proces maken, waarin diverse

sectorale vragen onder de noemer bovenlokaal gebiedsgericht beleid hun plaats

krijgen. (…) De provincies willen de uitvoering daarvan verfijnen, om als het ware een

laboratorium te zijn voor beleidsverbetering. Daarbij moeten kort op de bal spelen en

efficiëntie de sleutelwoorden worden. De provincies willen vooral ook ‘visionair’ zijn:

platgereden paden verlaten, op een frisse manier over ruimtelijke ordening

nadenken. Daarbij moeten ruimtelijke ordening en duurzaamheid hand in hand gaan

en elkaar versterken (…).”11

Het is duidelijk dat de provincies zichzelf een belangrijke speler achten in het verwezenlijken

op het terrein van meer gebiedsgericht beleid. Er wordt zelfs niet geschuwd om de koppeling

te maken met visionaire en duurzame ruimtelijke ordening. Als dit geen blijk geeft van het

volle vertrouwen in het gebiedsgerichte beleid.

Het is echter een teken aan de wand voor het belang van het provinciale niveau. Diverse

auteurs gaven aan dat het ‘lokale’ perspectief steeds meer naar ‘regionale’ arrangementen

verschuift. Dit belang van regionale planning is geen nieuw idee: reeds in 1995 schreven

Allaert en Houthave hun – vooruitstrevende – bevindingen hieromtrent neer. Toen gold

echter nog: “De provincie beschikt evenwel niet over een aangepast logistiek apparaat,

gekwalificeerde mankracht en middelen om de regionale evenwichtsoefeningen efficiënt

door te voeren.”12 Met het planningsdecreet van 1996 werd de provincie echter als een

10

Provinciedecreet van 9 december 2005, en latere wijzigingen 11

Memorandum VVP, 2009, p. 103 12

Allaert en Houthaeve, op. cit., p. 11

15

volwaardige instantie erkend, wat vertaald werd in het decreet ruimtelijke ordening van

1999 en de gelijknamige codex van 2009.

2.2.2. Verwante begrippen

In de paragraaf hierboven maakten we reeds gebruik van begrippen die voor discussie

vatbaar zijn wegens hun vaak wisselende betekenissen. Deze en enkele andere ‘cruciale’

termen die we in deze scriptie aanwenden willen we graag even toelichten met betrekking

tot een mogelijke invulling die wij relevant achten voor het verdere gebruik.

Deze termen zijn: procesverloop, agendering, strategische projecten en algemeen belang.

2.2.2.1. Procesverloop en beleid

Na de voorgaande paragraaf over de netwerksamenleving en de link met het

gebiedsgerichte beleid, rijst wellicht terecht de vraag of we in deze scriptie ‘procesverloop’

niet verwarren met het begrip ‘beleid’. Kunnen we deze twee eventueel gelijkschakelen?

Daarvoor dienen we dit laatste begrip beter te analyseren. Hoogerwerf omschrijft een beleid

als “het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalden middelen en

bepaalde tijdskeuzes. Tegelijk is een beleid ook een antwoord op een probleem.”13 Een

beleid doorloopt alleszins een proces (zie verder), en heeft dus zeker een procesmatig

karakter. Een beleid is steeds een proces, maar omgekeerd is dit niet automatisch het geval;

een proces is niet steeds een beleid, maar het kan ook méér zijn dan enkel ‘het beleid’.

Het procesverloop behelst ons inziens namelijk het geheel van formele en informele stappen

die worden gezet om een bepaald project of plan te verwezenlijken. Hiermee verschilt een

proces wezenlijk van een procedure, die enkel de officiële termijnen omvat. Het

procesverloop is dus veel ruimer, en bevat onder meer de relevante procedures.

Hoogerwerf beschrijft een proces vanuit het spraakgebruik als ‘een werking in haar

voortgang beschouwd, een ontwikkelingsgang of verloop’. Een beleidsproces kunnen we dus

wellicht omschrijven als ‘het verloop van de gebeurtenissen rond het beleid’. Deze definitie

stemt deels overeen met de aan de sociale wetenschappen schatplichtige beschrijving ‘het

13

HOOGERWERF (A.) en HERWEIJER (M.), reds., Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2008, p. 32

16

dynamische verloop van handelingen, argumenten en interacties, met betrekking tot een

beleid.’

Belangrijk bij een proces is dus de dynamiek, maar ook de interactie tussen de participanten

onderling. Deze lijn van gebeurtenissen kan in een herkenbaar verloop gegoten worden,

waarbij de dynamiek ook enige stabiliteit of een vast patroon kent. Hoogerwerf spreekt

hierbij van deelprocessen, fasen of stadia in een proces.14

Ons inziens kunnen we in het algemeen stellen dat een beleidsproces in twee grote delen

uiteenvalt: de voorbereiding en de uitvoering. Het valt echter aan te raden om er nog een

derde onderdeel aan toe te voegen, namelijk de evaluatie, hoewel dit – zoals we zullen zien

in de behandelde cases – schijnbaar niet steeds plaats vindt. We willen eveneens met onze

cases de al dan niet afgeronde processen bekijken in hun geheel, dus indien mogelijk ook de

niet-officiële stappen of mijlpalen die leiden tot het opstarten van het proces. We zijn

hiermee schatplichtig aan Lancksweerdt, die eveneens stelt dat de totstandkoming van een

proces dus in zijn geheel moet worden geanalyseerd.15

Zoals we reeds hierboven aanhaalden hoeft het niet te verbazen dat het huidige

procesverloop niet meer hetzelfde stramien volgt als enkele decennia, misschien zelfs tot

enkele jaren geleden. Enkele veranderingen die Hoogerwerf aangeeft zijn de rationalisering,

de democratisering, de differentiatie en de integratie.16 Hij maakt hierbij wel de

kanttekening dat deze ontwikkelingen geen ‘onstuitbare historische wetmatigheden’ zijn, ze

hoeven dus niet in se als verworven of permanent te worden geklasseerd.

Lancksweert daarentegen wijst erop dat we toch beter meer projectmatig dienen te gaan

denken in termen van het project – en dus ook het beleid hieromtrent – als nieuwe

juridische figuur. Dit nieuwe denkpatroon koppelt hij rechtstreeks aan het procesmatig

karakter van de nieuwe netwerksamenleving. Een interactieproces kan het algemeen belang

meer kleur geven, zonder dat dit proces wordt verstaan als een nieuwe bestuurlijke

procedure. Hierin kadert overigens ook onze stelling dat de begrippen procedure en proces

niet mogen worden verward.

14

Hoogerwerf, op. cit., pp. 22-23 15

Lancksweert, op. cit. 16

Hoogerwerf, op. cit., p. 31. Rationalisering is het toenemen van de houdbaarheid van de argumentatie en van de doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatig. Een gevolg hiervan is de onderwerping aan almaar meer juridische normen. Democratisering is het toenemen van de mate van democratie, dus de mogelijkheid voor alle betrokkenen om het beleid direct of indirect te beïnvloeden. Differentiatie is het toenemen van de verscheidenheid, specialisatie en taakverdeling. Integratie is de groeiende inspanning om de zich verzelfstandigende delen en elementen tot een samenhangend geheel te verenigen.

17

Wanneer we hierboven schreven dat een beleid een proces is, laten we in het midden of dit

proces lineair of netwerkmatig verloopt; deze discussie laten we aan de experts. Wel kunnen

we op eenvoudige deductieve wijze vaststellen dat (complexe) lineaire processen vaak

geblokkeerd geraken – denken we maar aan de troebelen met de Oosterweelverbinding. We

staan dan ook weigerachtig tegenover het aannemen van een vast, lineair verloop voor de

beschrijving van een proces. Een bekende stelling hieromtrent is deze van Hoogerwerf

(1989), die verschillende stappen onderscheidt om een beleidsproces te doorlopen en te

beëindigen.17

Figuur 1: beleidsproces van Hoogerwerf (1989)

Deze cirkel is uiteraard slechts een schematische en theoretische weergave van de realiteit,

en dat beseft ook Hoogerwerf. We zagen echter reeds eerder dat de hedendaagse processen

neigen naar sterke verandering, iets waar de meeste auteurs het over eens. De vraag luidt

dus hoe waardevol deze bovenstaande figuur voor ons kan zijn? Valt de complexe realiteit

van een proces wel zo eenvoudig weer te geven? Voor ons is agendering bijvoorbeeld niet

zomaar een stap als de andere in het beleidsproces, zoals we zouden kunnen concluderen

uit de figuur van Hoogerwerf. Het vormt in onze visie namelijk een van de meest cruciale

onderdelen van het procesverloop. Zonder agendering vindt ook de rest van het proces niet

plaats, ze trekt namelijk het complex in gang. Zo zal overigens uit onze caseanalyse blijken

dat het agenderen op zich desgevallend bepaalde stappen van Hoogerwerfs figuur teniet

doet, indien het agenderen niet wordt gestuurd door de/een overheid.

17

Hoogerwerf, A., op. cit., versie uit 1989 van hetzelfde werk

18

Hoogerwerf is uiteraard niet de enige auteur dit zich ontfermt over processchematisering.

Ook Albrechts, Van den Broeck en anderen, leveren een mogelijk model vanuit het

geïntegreerde gebiedsgerichte beleid. Zij stellen dat hun methodiek een aanzet kan zijn bij

de aanpak van complexe problemen, op een projectmatige manier.18 We kunnen ons echter

de vraag stellen welke problemen waarmee men heden ten dage in de ruimtelijke ordening

wordt geconfronteerd niet complex zijn, eenmaal ze een grote oppervlakte bestrijken. Het

lijkt ons dus niet overbodig dit paradigma nader te bekijken, temeer daar het een

projectmatige benadering betreft; zoals we zagen is dit een (mogelijk) ‘juiste’ weg in de

netwerksamenleving. Er hoeven bovendien geen extra instanties te worden geschapen maar

er wordt uitgegaan van een tijdelijke intense samenwerking, die overigens door

verschillende partners kan worden geïnitieerd.19 Niet enkel interne, maar ook interne

partners – we denken hierbij aan private spelers – kunnen de opstart van een

gebiedsgerichte aanpak ‘aanvragen’. Dit laatste lijkt ons een absoluut pluspunt, gezien de

toenemende invloed van niet-gouvernementele instanties, ook in de ruimtelijke ordening.

Figuur 2: mogelijk procesverloop bij geïntegreerd gebiedsgericht beleid (Albrecht ea. 1999)

De bovenstaande figuur is de schematische weergave van het proces. De auteurs geven aan

dat er heel wat onzekerheden bestaan daar elk probleem verschillend is, en er dus geen

generiek ‘draaiboek’ kan worden opgesteld; elk proces is maatwerk. Hun visie luidt: “Een

strategische aanpak van gebiedsspecifieke problematieken kan immers niet bestaan uit een

opeenvolging van visievorming / afbakening van maatregelen / goedkeuring / uitvoering. In

een strategisch planningsproces wordt daarentegen tijdens de plan- en besluitvormingsfase

18

ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., p. 18 19

Ibidem, pp. 19-21

19

(…) op verschillende ‘sporen’ gewerkt.”20 Dit vloekt nogal met de voorgaande stelling van

Hoogerwerf, en ze spreekt ons des te meer aan. Zeker het belang van een zoekfase in

combinatie met de agenderingsfase, alsook de afstemming van bestaande visies op de

nieuwe tijdens de startfase. Dit alles zorgt voor een goed afgebakende visie in

overeenstemming bij het vertrekpunt, vooraleer de planning daadwerkelijk wordt opgestart.

Draagvlakvorming is hierbij dan ook een cruciaal gevolg. Daarnaast is er nog het gebruik van

charters of nota’s, waarvan we voordien reeds het belang benadrukten in navolging van

Allaert en Houthaeve.

Wat ook de vorm of verloop moge zijn, de kwaliteit van het proces bewaken is van groot

belang.21 Een proces is er namelijk op gericht om een doel te bereiken en tot een

bevredigend eindpunt te komen, en niet om ten eeuwige dage te blijven aanslepen.

Om dergelijke processen ordentelijk te laten verlopen zijn procesmanagers nodig die

ervaring hebben op bestuurlijk-juridisch vlak en op het vlak van procesbegeleidende

methodieken zoals cirkelgesprekken. Dit komt overigens ook de bevoegde

overheid/overheden ten goede, want zij hebben er baat bij om wat horizontaal gegroeid is

tussen de procesdeelnemers mee te nemen bij de vormgeving van de verticale

besluitvorming. Lancksweerdt oppert deze stelling in het kader van het ‘algemeen belang’,

maar naar onze mening kunnen we deze aanbevelingen evengoed meenemen voor concrete

projecten. Hiernaar zullen we in onze casusanalyses dan ook trachten terug te koppelen.

Laten we ook enkele conclusies uit de praktijk in ogenschouw nemen die gemaakt werden

door de Europese groep Eurocities, gebaseerd op de Nederlandse ervaring van de ‘ROM’-

aanpak.22 Deze praktijkervaringen werden gebundeld in ‘The Pegasus files’, waarbij enkele

cruciale elementen voor een goed procesverloop worden aangestipt:23

- Political acceptance in the region

- A project leader who was a good process manager

20

Ibidem, pp.39-40 21

Ibidem, p. 53 22

ROM staat voor Ruimtelijke Ordening en Milieu, waarbij deze aanpak wordt omschreven als: “The ROM approach is an integrated area-based policy approach that the Dutch have been testing for the last 15 years. Such an approach is aimed at tackling complex problems in a specific area, where traditional policy-making does not deliver a satisfactory, integrated solution. These are situations in which the solution cannot come from a single actor or from a single policy field.” www.vispnet.org, 6/07/2011 23

s.n., The Pegasus files. A pratical guide to integrated area-based urban planning, Uitgave van de E.U., Brussel, 2004, p. 5

20

- A sense of urgency

- Insight into mutual interdependence

- Insight into concrete solutions

Naar deze elementen zullen we tijdens de casusanalyses en de bespreking van het

procesverloop nog teruggrijpen.

2.2.2.2. Agendering

We stampen een open deur in als we schrijven dat agendering betekent: "op de agenda

plaatsen". Een bepaald probleem wordt op de agenda geplaatst omdat het moet

afgehandeld worden, of omdat een actor daartoe een dwingende nood voelt. Het agenderen

van een probleem kan vanuit verschillende actoren vertrekken. Men kan hier zeer breed in

gaan, maar in deze masterscriptie gaan we uit van drie grote groepen: de agendering vanuit

de overheid; de agendering vanuit het privaat initiatief; tenslotte de groep van de auto-

agenderende vraagstukken. Met deze laatste bedoelen we de groep waarbij een probleem

zichzelf opdringt zonder tussenkomst van een belangengroep; het gaat eerder over een

fenomeen. We denken daarbij bijvoorbeeld aan verkeersveiligheid, criminaliteit, etc. Een

probleem waarbij een ‘oplossing’ zich als het ware opdringt in functie van het algemeen

belang.

Het belang van de agenda werd reeds in 1997 door Riccardo Petrella erkend. In zijn boek

“Het Algemeen Belang. Lof van de Solidariteit”, geeft hij een schot voor de boeg met vijf

knopen (problemen) die dienen ontward te worden in het kader van het algemene belang.

Een van deze problemen is die van het agenderen. Het ware belang van het agenderen zit

hem erin dat de problemen die hoog op de agenda geplaatst worden ook sneller een

uitspraak of behandeling van de beslissende instantie – in casu de overheid – kan

verwachten. Hoe gewichtiger en meer voldragen een agendering, hoe meer kans op een

potentieel succesvolle behandeling van het probleem. Zo schrijft hij:

21

"Wie bepaalt tegenwoordig de 'agenda', wie bepaalt welke problemen moeten

worden opgelost, om welke inzet het gaat, waaraan prioriteit moet worden gegeven,

welke middelen moeten worden gebruikt? Zeker niet de nationale of internationale

overheden. En nog minder de vakbonden. De werkelijke opstellers van de 'agenda'

zijn de economische en financiële privé-machten."24

Hij pleit ervoor dat de overheid (in se de parlementen) weer hun bevoegdheid heroveren om

de agenda te bepalen in functie van het algemeen goed en dat zij terug de hoofdspelers

worden bij het bepalen van de agenda van onze maatschappij. Dit ten nadele van “het

‘financiële’, het ‘economische’ en het privé-goed.”25

De visie van Petrella is duidelijk opgesteld vanuit een linkse invalshoek, maar geeft toch een

goede indicatie van het niet te verwaarlozen belang van het agenderen. Overigens bestrijkt

zijn visie een ruimer spectrum dan louter dit van de stedenbouw en de ruimtelijke ordening

– namelijk alle domeinen van politiek bestel – maar hij heeft ook oog voor de publieke

ruimte als het erop aankomt nader in te gaan op de betekenis van het algemeen belang (zie

verder).

Hierboven zagen we dat Hoogerwerf de agendering als een onderdeel van een beleidsproces

beschouwt. Ondanks onze kritiek op deze visie willen we het kind niet met het badwater

weggooien. Laat ons dus even stilstaan bij de inzichten van deze auteur omtrent agendering.

Hij omschrijft agendavorming samenvattend als het vraagstuk hoe problemen tot beleid

kunnen leiden.26 Of deze omschrijving volstaat laten we in het midden, maar verder blijkt dat

de auteur wel degelijk goed de nuances aanvoelt die binnen dit proces spelen; zijn analyses

hierover zijn waardevol.

Bij agendavorming spelen zijn inziens namelijk verschillende soorten actoren een rol. Die

actoren, spelers, kunnen politici en ambtenaren zijn, maar ook burgers, belangengroepen,

organisaties en de media. Hoogerwerf onderscheidt vier modellen van agendavorming, die

in de eerste plaats verschillen in de rol die ze toekennen aan burgers, belangengroepen,

organisaties en de media. Elk model kent hierbij ook zijn eigen problemen. Daarbij gaat het

om de mate waarin, en de manier waarop, deze actoren invloed kunnen uitoefenen op de

agendavorming. Kunnen actoren alleen maar reageren of hebben zij ook de mogelijkheid het

24

PETRELLA, (R.), Het algemeen belang. Lof van de solidariteit, VUBPress, Brussel, 1997, p. 105 25

Ibidem, p. 105 26

Hoogerwerf, op. cit., p. 81

22

proces actief te beïnvloeden? In de tweede plaats verschillen de modellen in de nadruk op

de kenmerken van het maatschappelijk probleem en de kans dat het op de agenda komt.27

Figuur 3: Vier modellen van agendering (Hoogerwerf 2008)

We gaan niet zo ver om elk model in detail te bespreken, maar dit overzicht geeft duidelijk

aan dat ‘de’ agendavorming niet bestaat. Het is een complex proces, waarbij uiteindelijke

agendering afhankelijk is van vier factoren, aldus de auteur: het belang van de ernst van het

probleem zelf; de ernst van het probleem in vergelijking met andere problemen; de rol van

externe omstandigheden en toeval; de mate waarin een probleem gedurende langere tijd

werd verwaarloosd. Deze modellen zijn complementair en geven volgens de auteur dan ook

elk ’een deelverklaring voor de kans dat beleid wordt ontworpen als antwoord op een

probleem’.

Deze modellen geven evenwel geen beeld over een mogelijk methodologisch verloop van

agendering. Hiervoor grijpen we opnieuw terug naar onze vertrouwde studie over het

gebiedsgerichte beleid. De auteurs maken hierbij een verschil tussen de agenderingsfase en

27

Ibidem, p. 66

23

de startfase.28 Beiden vallen voor ons onder de noemer van agendering, maar de auteurs

stellen het wellicht terecht wat scherper. Wat zij als agendering betitelen, is voor ons de

interne agendering. Een actor voelt de nood een probleem op te lossen, stelt zichzelf daarbij

een doel en gaat op zoek naar steun of gehoor. Deze zoektocht naar partners, visies, etc.

noemen de auteurs de zoekfase; wij maken gewag van externe agendering. Hierna volgt

uiteindelijk de formele start van het proces, waarbij een startnota of overeenkomst wordt

opgemaakt. Deze eerste stappen vormen dus de zeer precaire vooroverlegronde, waarvan

wij in deze masterscriptie nog vaak het belang zullen aanstippen.

Een ander concept dat zich ons inziens kan opdringen tijdens procesvoering, is die van – in

eigen bewoording - heragendering. Dit gebeurt wanneer bijkomende problemen worden

aangekaart en opgenomen in de uitvoering, maar helaas niet steeds zonder slag of stoot,

zoals de Europese regelgeving die zich manifesteert (vb. kaderrichtlijn water) of waarvan de

implementatie verplicht wordt (vb. habitatrichtlijn etc.). Ook hiervoor vinden we een

‘equivalent’ terug in de besproken studie. Enerzijds kan dit plaatsvinden tijdens de

besproken zoekfase, wanneer andere problemen en visies kunnen worden betrokken, maar

anderzijds ook tijdens de plan- en besluitvormingsfase. Daar hier gebruik wordt gemaakt van

de beproefde methode van driesporenplanning, met mogelijke uitbreiding tot een vierde

spoor van de communicatie,29 is de opname van bijkomende problemen steeds mogelijk. Er

wordt immers zowel op de korte en middellange als op de lange termijn gewerkt.

2.2.2.3. Strategische projecten

Het formeel woordelijk afbakenen van een strategisch plan of project is geen hapklare brok;

er is dan ook reeds heel wat inkt over gevloeid bij de voorbereiding van de besluiten van de

Vlaamse regering hieromtrent. Het is tegenwoordig bij wijze van spreken al ‘strategisch’ wat

de klok slaat. Wie er bijvoorbeeld de laatste beleidsnota van de minister van Ruimtelijke

Ordening op na leest, vindt dit woord wel tientallen keren terug. Niet dat we ons

laatdunkend willen uitlaten over deze nota, het woord ‘strategisch’ komt overal voor, maar

28

ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.) (1999), op. cit., p. 43 29

Ibidem, pp. 56-61

24

het is een teken aan de wand. Wat houdt dit echter precies in, strategische plannen en

projecten of strategie in het algemeen, dat het zo belangrijk lijkt te zijn?

Vooraleer we tot de ‘Vlaamse’ visie overgaan leggen we ons toe op enkele omschrijvingen.

De meest recente is die van de hand van Van den Broeck, uit 2010. Hij stipt aan dat

‘strategische planning’ oorspronkelijk schatplichtig is aan de klassieke krijgskunde van voor

het begin van onze jaartelling, maar in recentere jaren eerder aan de bedrijfs- en

overheidswereld waar de term vanaf de jaren 1970 zijn intrede maakte. De nadruk bij deze

laatste lag er op het ontwikkelen van lange-termijnvisies en hun verwante strategieën om

deze te verwezenlijken. Structuurplanning ziet hij in dezelfde lijn: “toekomstgericht,

actiegericht, dynamisch, contextgebonden, gekoppeld aan programma’s en middelen gericht

op het betrekken van actoren.”30 Deze laatste passage doet ons terugdenken aan het

geïntegreerde beleid, maar dat is niet het belangrijkste punt uit dit citaat. De essentie is

duidelijk dat een strategisch plan een visie met effecten op de (middel)lange termijn moet

zijn, alsook dat dit plan voorvloeit uit een (hoger) structuurplan. Tenslotte moet het rijmen

met de ruimtelijke context. Kortom: strategische planning focust op het belangrijkste deel

van een problematiek, stelt hierbij prioriteiten en gaat tenslotte over tot hun uitvoering.

Maar laat ons even de koppeling maken met de bedrijfswereld, aangezien ‘strategie’ deels

hieruit voorvloeit. Joan Magretta stelt dat een van de basisprincipes van concurrerende

strategie is dat bij afwegingen duidelijke keuzes moeten gemaakt worden. Dit klinkt zeer

logisch, maar is van cruciaal belang teneinde krachtdadige resultaten te verwezenlijken. De

link met de planning hoeven we niet te ver te zoeken. Magretta geeft aan dat strategie

evenzeer geldt voor alle non-profit organisaties – en dus ook de overheid – daar ook zij

maximaal rendement dienen na te streven voor iedere gespendeerde euro, of dit is althans

hun maatschappelijke plicht.31 De auteur erkent ook dat strategisch denken zich niet in een

vacuüm situeert; de wereld draait door en plannen kunnen gedwarsboomd worden. Een

strategie dient dus interactief te zijn, en wel op drie vlakken: het inspelen op

(onvermijdelijke) tegenreacties op de oorspronkelijke actie of het plan; ‘kwaliteitscontrole’

op elke waarde die wordt toegevoegd door elke betrokken speler; het belang van de

30

VAN DEN BROECK, (J.), ALBRECHTS, (L.), SEGERS, (R.), e.a., Strategische ruimtelijke projecten. Maatschappelijk en ruimtelijk vernieuwend, Politeia, Brussel, 2010, p. 11 31

MAGRETTA (J.), Wat management werkelijk is, Thema, Zaltbommel, 2003, p. 93

25

empathie, waarbij de mate waarin de initiatiefnemer zich in de plaats van betrokken actoren

kan stellen bepaalt hoe goed hij het ‘spel’ beheerst.

Maar terug naar de planning. In 2004 schreef Albrechts dat “(…) strategische ruimtelijke

planning een transformatief en integratief sociaal-ruimtelijk proces is waarover de overheid

de regie voert en waardoor visies, referentiekaders en verantwoording voor

samenhangende acties en middelen voor uitvoering gegenereerd worden die vorm en kader

geven aan wat een plek is en kan worden.”32

In het besluit van de Vlaamse regering betreffende strategische projecten, artikel 1, 3°, lezen

we de volgende definitie betreffende strategische projecten:

“een strategisch project : een project, als vermeld in het Ruimtelijk Structuurplan

Vlaanderen, met een integrale en ruimtelijke invalshoek, dat tot doel heeft actief bij

te dragen tot de versterking van de kwaliteit van de stedelijke structuur en/of de

versterking van de kwaliteit en structuur van het buitengebied, en dat op korte of

halflange termijn kan worden uitgevoerd.”33

Een strategisch project moet dus eerst en vooral overeenstemmen met, of beter nog,

voortvloeien uit het RSV. Dit klinkt enigszins algemeen, daar alle plannen in

overeenstemming dienen te zijn met de hogere kaders. De tijd van afwijkende plannen, zoals

de vooruitlopende structuurplannen van de provincie West-Vlaanderen begin de jaren 1990,

is immers voorbij.34

Als we effectief even terugkoppelen naar dit RSV, vinden we een onderscheid tussen de

strategische projecten voor stedelijke gebieden (liggende in de bekende gelijknamige

afbakeningen) en de strategische projecten voor de buitengebieden.

Voor de strategische stedelijke projecten lezen we:

32

ALBRECHTS, (L.), “Strategic (spatial) planning reexamined”, in: Environment and Planning B, 31, 2004, p. 747 33

Besluit van de Vlaamse regering van 5 oktober 2007 tot bepaling van de voorwaarden voor de toekenning van subsidies voor strategische projecten ter uitvoering van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen 34

Over deze plannen schreef Charles Vermeersch dat ze een status hadden tussen een structuurplan en een uitvoeringsplan. Zie: Ruimtelijke Ordening: uitdagingen voor morgen, in: “Olivier Vanneste & West-Vlaanderen”, Lannoo, Tielt, 1997, p. 132

26

“Strategische stedelijke projecten zijn van cruciaal belang als impuls voor stedelijke

vernieuwing en voor het beleid ten aanzien van de stedelijke gebieden. De strategische

stedelijke projecten hebben de volgende kenmerken :

– ze stimuleren een vernieuwingsproces in het stedelijk gebied;

– ze hebben een performante voorbeelden signaalfunctie voor andere delen van het

stedelijk gebied;

– ze stellen een kwaliteitsnorm voor de aanpak op andere plaatsen in het stedelijk

gebied;

– ze zijn structurerend voor het geheel of voor delen van het stedelijk gebied;

– ze hebben een functionele, ruimtelijke en administratief-institutionele complexiteit

die de mogelijkheden van het lokale bestuur voor de realisatie ervan overstijgen;

– zij hebben een integraal karakter (economisch, sociaal, ruimtelijk) dat een

meerwaarde oplevert voor het stedelijk gebied.”

Om de grote potenties van de stedelijke gebieden snel en overtuigend te illustreren,

moeten de projecten op een gecoördineerde wijze, efficiënt en op korte en halflange

termijn kunnen worden uitgevoerd. Door middel van een ontwikkelingsstrategie en met

een vernieuwd imago wordt getracht stadsdelen opnieuw attractief te maken voor

creatieve, productieve en kwalitatieve investeringen en functies. Bij strategische

stedelijke projecten moet voldoende aandacht gaan naar het stimuleren van

economische activiteiten en naar andere vormen van stedelijke mobiliteit. Ruimte voor

kwalitatieve openbaar-vervoersvoorzieningen en een gericht parkeerbeleid maken hier

deel van uit.”35

Het RSV stelt duidelijk dat dergelijke projecten een aanzienlijke impact op de ruimtelijke

structuur van het stedelijk gebied hebben. Zo worden enkele mogelijke effecten opgesomd:

economische effecten, voor de hand liggend gekoppeld aan economische draagkracht,

bedrijvigheid, investeringsgevoeligheid, etc.; effecten op de woonfunctie, zoals meer

kwalitatieve woningen; ruimtelijke effecten, als gevolg van vernieuwing van het bestaande

weefsel, integrerende werking, etc.

Vervolgens worden in het RSV ook heel wat voorwaarden voor strategische stedelijke

projecten opgesomd: 36

- Strategisch stedelijke projecten moeten in eerste instantie gekoppeld worden aan de

grootstedelijke en de regionaalstedelijke gebieden (…).

35

RSV, Gewenste Ruimtelijke structuur, Doelstellingen, p. 334, 36

RSV, Gewenste Ruimtelijke Structuur, Instrumenten, pp. 377-379

27

- Er wordt geopteerd om slechts een beperkt aantal strategische projecten te

selecteren en zo de beperkte middelen en mankracht niet te spreiden (bv. één per

provincie).

- De complexiteit van deze projecten maakt het noodzakelijk dat op Vlaams niveau (…)

een projectgroep wordt opgezet die het realiseren van dergelijke projecten activeert,

coördineert en opvolgt. (…)

- Op Vlaams niveau worden initiatieven genomen om het opzetten van strategische

projecten in stedelijke gebieden te stimuleren en te ondersteunen. (…)

- De geselecteerde strategische stedelijke projecten vormen een aanzet voor

effectieve verwezenlijking of ze bevatten voldoende elementen om, na het opstarten

van een projectgroep, op korte en halflange termijn tot realisaties te komen (5-10

jaar).

- Door de omvang in oppervlakte en in gewenst investeringsvolume (…) wordt voor

deze strategische projecten een consequent en volgehouden engagement over een

langere periode (10-15 jaar) vereist.

Over strategische projecten in het buitengebied is veel minder uitgeweid in het RSV. Er

wordt hierbij voornamelijk ingezet op de voorbeeldfunctie die ze kunnen vervullen voor een

samenhangende natuurlijke structuur, agrarische structuur, het landschap en de

nederzettingstructuur. Zij kunnen mee bepalend zijn om het beleid ten aanzien van het

buitengebied effectief te maken, opnieuw met voldoende integratie van alle

beleidsdomeinen, en opnieuw een minimum aan financiële input.37 Vreemd genoeg wordt

hierbij dus geen woord gerept over noodzakelijke infrastructuurprojecten die zich ook in het

buitengebied opdringen, zoals het voorbeeld dat wij voorschotelen met betrekking tot de

wachtbekkens.

De term ‘strategische projecten’ wordt dus qua aard zeer ruim opgevat, maar algemeen

kunnen we stellen dat deze projecten voornamelijk ruimtelijke kwaliteit en een

(boven)lokale dynamiek dienen als gevolg te hebben, en een minimum aan oppervlakte en

investeringen. Daarnaast is er een wezenlijk verschil tussen een project in het stedelijke

37

RSV, Gewenste Ruimtelijke Structuur, Instrumenten, pp. 431-432

28

gebied en in het buitengebied. Daarenboven dient een strategisch project de zegen van de

Vlaamse administratie te krijgen. Dan luidt de vraag of dit op het terrein dan ook werkelijk zo

is. Als voorbeeld kunnen we heel even vergelijken met het West-Vlaamse “Strategisch

projectgebied De Sol" in Blankenberge.38

De nota voor publieke consultatie met betrekking tot het project van De Sol bevat een

uiteenzetting van circa honderd bladzijden over het plan-Mer om de burger objectief voor te

lichten over het project en het komende milieu-effectenrapport. Het gaat over de mogelijke

inplanting van een 9-holes golfterrein van circa 30 hectare in een open ruimtegebied in de

kustgemeente Blankenberge. Het totale plangebied omvat echter 66 hectare, omdat het één

geheel vormt met het naastliggende provinciaal groendomein Zeebos. Het golfterrein zou

gepaard gaan met bebouwing bestaande uit 250 woongelegenheden en een hotel voor

verblijfsaccommodatie, alsook de nodige infrastructuur voor het golfterrein zelf.

We kunnen ons dan de vraag stellen waarom dit project ‘De Sol’ strategisch wordt genoemd.

Is een golfterrein namelijk echt van strategisch belang? Of een golfterrein vlak aan de kust –

die reeds onder zware druk staat – extra ruimtelijke kwaliteit biedt aan de omgeving valt

nogal te betwijfelen, temeer daar het voor een groot stuk in vogelrichtlijngebied zou

liggen.39

Het plan gaat uit van een bestemmingswijziging, dus een eenvoudige kritiek zou kunnen

luiden dat een andere bestemming zoals bv. een bosuitbreiding van het Zeebos wellicht

meer ruimtelijke kwaliteit had geboden voor de omgeving. Overigens zou een dergelijk

project eveneens een directe vertaling van het RSV inhouden, daar de vooropgestelde extra

10.000 ha Vlaams bos er nog niet gekomen is.

Dit ‘strategisch project’ vloeit onder meer voort uit het GRS Blankenberge, alsook uit het

strategische beleidsplan voor toerisme aan de kust.40 Over dit laatste plan schrijft men in de

plan-mer: “Het algemeen belang en de nood aan toeristisch toegankelijke ecologische

golfterreinen wordt aangegeven en de nieuwe 9-holes ecogolf in Blankenberge nabij het

Zeebos wordt er specifiek in vermeld.”41 Het lijkt ons zeer positief dat dit plan het gevolg is

van een hoger planningskader, maar verdient dit lokale project de titel ‘strategisch’ louter en

38

Nota voor publieke consultatie plan-MER RUP Strategisch projectgebied De Sol (Blankenberge), 101p. 39

Ibidem, p. 44 40

Strategisch beleidsplan voor toerisme aan de kust „Investeren in een dynamisch kusttoerisme‟ (2009-2014) 41

Nota voor publieke consultatie plan-MER RUP Strategisch projectgebied De Sol, p. 19

29

alleen omdat het zijn oorsprong in een ‘strategische nota’ vindt? Zonder twijfel zal het een

relatief ingrijpende verandering te Blankenberge teweeg brengen, maar ons inziens verdient

een dergelijk lokaal project geen ‘strategisch’ label.

We willen met dit voorbeeld dus een lans breken voor de criteria waaronder ‘strategische’

projecten vallen. Deze projecten schijnen in heel Vlaanderen als paddenstoelen uit de grond

te schieten, wat verwondering kan opwekken gezien het RSV vooropstelt om slechts een

strategisch project per provincie te kiezen. Het is een moeilijke evenwichtsoefening om

aangelegenheden van algemeen belang en het strategisch karakter hiervan te bepalen. Het

mag wel duidelijk zijn dat de meningen over strategie/algemeen belang zeker in de tijd

kunnen wijzigen, en dat zelfs op vrij korte tijd: blijkbaar zijn de visies over strategische

projecten al sterk geëvolueerd als men de periode voor of na de Vlaamse codex van 2009

beschouwt. Het RSV dateert van 1997, het PRS West-Vlaanderen van 2002 en het GRS

Blankenberge van 2005.

In onze visie dient een strategisch project een gebied groter dan één gemeente te omvatten,

en zodoende ook een minimale ‘kritische massa’ qua inwoners. Met dit in het achterhoofd

bespreken we bij de cases die gevallen die naar onze mening hieraan voldoen. Daarnaast

kunnen we ook opperen – het RSV en het uitvoeringsbesluit betreffende strategische

projecten indachtig – dat dergelijke projecten uit een hoger beleidskader dienen voort te

vloeien en ‘ruimtelijke kwaliteit’ moeten bieden aan hun omgeving. In dit licht lijken de

ingrepen van ‘de Sol’ nogal zwak uit te vallen. Temeer daar men claimt met dit project het

algemene belang te dienen.

Verder verklaart de Vlaamse regering dat een strategisch project een minimumbedrag qua

investering moet behalen om de erkenning als strategisch te verkrijgen. In de toelichting van

memorie circuleren bedragen van om en bij de 500 miljoen euro.

Daar hebben wij onze bedenkingen bij: een project hoeft niet extreem veel te kosten om

toch van strategische aard te zijn binnen een gebied; kijken we bijvoorbeeld naar

stadsvernieuwingsprojecten. Voornamelijk de dynamiek die het project teweeg brengt bij de

omgeving – zoals we reeds hierboven stelden – is in onze ogen strategisch. Puur op de

kostprijs beoordelen lijkt ons dus gewaagd, want ook ‘goedkope’ projecten kunnen een zeer

complexe aard hebben.

Daarnaast is ook de locatie van belang. Zo kan een banaal project op een zeer strategisch

gelegen grond verwezenlijkt worden, wat uiteraard een onderbenutting van het potentieel

30

inhoudt. Omgekeerd kan ook een belangrijk dossier met veel potentiële dynamiek op een

slecht gelegen perceel terecht komen, waarna de aanwezige potentie wellicht snel zal

wegkwijnen door gemiste slaagkansen. Ons inziens moet een strategisch project dus bepaald

worden aan de hand van een combinatie van het programma en de locatie.

2.2.2.4. Algemeen belang

Grijpen we nog even terug naar een stelling van Lancksweerdt, die we eerder aangrepen:

“Een interactieproces kan het algemeen belang meer kleur geven (…).” We zouden er haast

achteloos overheen lezen, maar het loont de moeite even stil te staan bij het begrip

‘algemeen belang’.

Ook in de titel van deze masterscriptie hebben we deze beladen term opgenomen. Dit deden

we om de hierboven besproken term ‘strategische projecten’ extra kracht bij te zetten.

Strategische projecten dienen uiteraard het algemeen belang te dienen, en het is tekenend

hoe vaak de termen ‘strategisch’ en ‘algemeen belang/nut’ in een adem worden genoemd.

Wat is nu het algemeen belang? Hoe men ook probeert het begrip ‘algemeen belang’ te

objectiveren, het blijft een heikel punt omdat de visies daaromtrent ideologisch en politiek

sterk verschillen.

Voor een bespreking grijpen we terug naar het werk van Petrella. Hij linkt het algemene

belang sterk aan solidariteit en sociaal burgerschap. Bij sociaal burgerschap moet de

overheid oog hebben voor werk, opleiding en vorming, gezondheid en levenskwaliteit. Bij

solidariteit gaat het om de verdeling van de rijkdom van een land, met de "bedoeling

gemeenschappelijke rijkdom te creëren in termen van infrastructuur, goederen en diensten

die noodzakelijk en onmisbaar worden geacht voor de goede werking en de goede

ontwikkeling van de maatschappij."42 Petrella illustreert zijn opvatting door een "mozaïek"

van het algemeen belang uit te tekenen, en daarbij situeert de bijdrage van de ruimtelijke

ordening zich best in "een actief beleid voor de duurzame ontwikkeling op sociaal vlak en het

milieuvlak" en op de algemene toegang tot basisdiensten, waaronder nutsvoorzieningen en

huisvesting.43

42

Petrella (R.), op. cit., p. 24 43

Ibidem, p. 33

31

Openbaar belang kan dus omschreven worden als hetgene dat aan een goede ontwikkeling

van de maatschappij bijdraagt. Maar hoe kan deze term op het terrein van de ruimtelijke

ordening worden toegepast? Ook hierover heeft Petrella zijn mening. Overheidsgestuurde

ruimtelijke ordening speelt in het geheel van het algemene belang een belangrijke rol:

"Binnen het kader van deze talrijke herschikkingen van de ruimte wordt de regulerende

functie van de overheid, in het algemeen belang en de bevordering van het algemeen belang

voortaan nog belangrijker en noodzakelijker dan in het verleden."44 De overheid moet dus in

functie van de evenwichtige ontwikkeling van de maatschappij arbitreren welk belang ze

hebben en waar ze ruimte krijgen.

Ook Professor Lancksweerdt stelt – vanuit de juridische hoek – dat de overheid zich moet

opwerpen als de verdediger van het algemene belang, zoals we reeds eerder zagen bij het

begrip procesverloop.45 Door de minder hiërarchische netwerksamenleving kan het

algemeen belang nu meer van onderuit worden ‘gevoed’, alhoewel de overheid de

eindverantwoordelijke blijft. Lancksweerdt schetst vervolgens de uitdaging om het algemeen

belang op een andere wijze vorm te geven :

“Laat burgers zoveel mogelijk elementen aanbrengen die bijdragen tot het algemeen

belang: dat kan zowel bij procedures voor vergunningen als voor plannen en

projecten. Zo wordt het algemeen belang bottom-up opgebouwd in plaats van top-

down. De notie algemeen belang wordt daardoor rijker van inhoud wegens de

pluraliteit van de invalshoeken en krijgt een intersubjectief karakter. Er moet gezocht

worden naar een overkoepelend belang waarin zoveel mogelijk mensen elkaar

vinden. Op deze manier kan duidelijk worden dat het algemeen belang niet per se

tegenover het privaat belang moet staan. Het krijgt een wederkerig karakter omdat

de maatschappelijke actoren rekening houden met elkaars belangen én met het

algemeen belang.”

Deze mogelijke nieuwsoortige constructies die Lancksweerdt aanbeveelt hebben

daarenboven het voordeel van extra betrokkenheid door diverse partijen. Immers, wie mag

meebouwen aan het algemeen belang zal wellicht ook verantwoordelijkheid willen opnemen

voor publieke zaken. Procedures hiervoor bestaan nog niet, maar het ligt in de lijn van deze

masterscriptie om enkel goede initiatieven hieromtrent toe te lichten.

44

Petrella (R.), p. 43 45

Lancksweerdt, (E.), op. cit., pp. 103-105

32

2.2.3. Juridische achtergrond

We schreven het reeds hoger: processen worden steeds meer onderworpen aan juridische

regelgeving. We kunnen als ruimtelijk planners niet meer onder deze evolutie uit, temeer

daar deze evolutie steeds sneller neigt te gaan gezien de doorwerking van flankerende

regelgeving in het ruimtelijke instrumentarium.

Gezien het opzet van deze masterscriptie kunnen we de codex ruimtelijke ordening

onmogelijk links laten liggen. We willen met dit stuk dan ook het voor onze discipline

belangrijkste juridische document analyseren op de mogelijkheden tot agendering voor de

verschillende overheden. Doorheen de evaluatie van de cases kunnen we hier dan mogelijk

naar teruggrijpen.

Op 1 september 2009 trad de codex Ruimtelijke Ordening officieel in werking. We willen hier

nagaan welke instrumenten en middelen de diverse overheden in handen hebben binnen

het kader van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening anno 2011, om hun rol als

"decisionmakers" binnen de ruimtelijke ordening waar te maken.

De huidige codex bevat het woord "agendering" als zodanig niet. Hierna volgt een niet-

limitatieve lijst van de decretale instrumenten en middelen die de overheid ter beschikking

staan om stapsgewijze tot besluitvorming te komen door middel van een tijdige agendering

van (tussen)stappen of die relevant zijn voor de diverse procesverlopen die we willen

analyseren :

-art.1.2.1. beleidsbrieven, hierin worden de prioriteiten opgenomen.

-art. 1.3.1. : de Vlaamse commissie voor ruimtelijke ordening. De commissie adviseert de

Vlaamse regering (technisch advies) of de strategische adviesraad;

-art. 1.3.2. : de provinciale commissie voor ruimtelijke ordening adviseert de provincieraad

en de deputatie;

-art. 1.3.3. : de gemeentelijke commissie voor ruimtelijke ordening adviseert het college van

burgemeester en schepenen en de gemeenteraad;

-hoofdstuk IV, artikelen 1.4.1. en volgende. Dit deel handelt over de ambtenaren van

ruimtelijke ordening, waarbij deze ambtenaren vrij de mogelijkheid hebben om suggesties

uit te brengen aan hun overheden (op de drie planniveaus) betreffende vraagstukken op het

33

vlak van de ruimtelijke ordening – binnen hun bevoegdheidssfeer – als zij vaststellen dat er

lacunes zijn waarin de planningsinstrumenten tekortschieten. Zo kunnen de ambtenaren

bijdragen tot een agendering van problemen of noodzakelijke veranderingsprocessen in het

belang van een duurzame ordening. Het formuleren van suggesties staat niet met zoveel

woorden in de codex, maar het valt tussen de regels te lezen.

-art. 2.1.2. stelt dat ieder ruimtelijk structuurplan een bindend, richtinggevend en een

informatief gedeelte bevat. Het spreekt vanzelf dat een overheid die een dergelijk plan

vaststelt daarmee te kennen geeft waaraan meest belang gehecht wordt; bindende

richtlijnen en richtinggevende maatregelen verdienen daarbij de meest nauwgezette

opvolging. Bovendien stipt paragraaf drie letterlijk aan dat "de prioriteiten inzake ruimtelijke

ontwikkeling" dienen aangegeven te worden;

-art. 2.1.3.paragraaf 1 : de Vlaamse regering besluit tot het opmaken van het ruimtelijk

structuurplan Vlaanderen. Dezelfde regering beslist tot de voorlopige vaststelling, de

definitieve vaststelling en de herziening ervan. Het Vlaams parlement zelf bekrachtigt het

bindend gedeelte van het RSV;

-de provincieraad beslist tot het opmaken van een provinciaal ruimtelijk

structuurplan(art.2.1.7.); deze raad gaat verder over tot de voorlopige vaststelling( zgn.

ontwerp) ervan en later tot de definitieve vaststelling, waarna nog een goedkeuring vereist

is van de Vlaamse regering; herzieningen worden op dezelfde wijze (mutatis mutandis)

beslist.

-de gemeenteraad beslist tot het opmaken van een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan

(art.2.1.15); daarna volgt de voorlopige vaststelling van het gemeentelijke structuurplan (zgn

ontwerp) en tenstotte de definitieve vaststelling van het plan door dezelfde raad. De

deputatie van de betrokken provincie keurt het gemeentelijk plan goed;

- de ruimtelijke uitvoeringsplannen op de drie planniveaus zijn bijzonder belangrijk omdat ze

de concretisering vormen van de structuurplanning en omdat ze via de erbij horende

stedenbouwkundige voorschriften een verordenende kracht hebben. De procedures voor de

realisatie van de uitvoeringsplannen gelijken op die van de structuurplannen : zie hoofdstuk

II van de codex (art.2.2.1. en volgende); de agendering ervan vindt plaats via de regeringen

van de drie planniveaus nl. de Vlaamse regering voor de gewestelijke uitvoeringsplannen, de

deputatie voor de Prup's en het college van burgemeester en schepenen voor de

gemeentelijke uitvoeringsplannen. Voor de besluitvorming (definitieve vaststelling) komen

34

respectievelijk de Vlaamse regering, de provincieraden en de gemeenteraden op de

proppen, met nog een goedkeuringsprocedure er bovenop voor deze gemeentelijke en

provinciale uitvoeringsplannen;

-bijzonder belangrijk is de mogelijkheid van een delegatieprocedure, artikel 2.2.1.§2 van de

codex, waarbij de overheden in onderlinge overeenstemming kunnen beslissen een overheid

als bevoegde aan te duiden.

-de codex bevat in de artikelen 3.1.1. en volgende relatief nieuwe instrumenten ten behoeve

van het ruimtelijk beleid : de bepalingen aangaande de ruimtelijke projecten van gewestelijk

en strategisch belang en gelijkaardige bepalingen voor het planniveau van provincies en

gemeenten. Hier zijn we uiteraard bij de kern van de zaak : welke criteria gelden om het

strategisch belang vast te stellen? Voor het gewestelijk planniveau bepaalt de decreetgever

wat van strategisch belang is (art. 3.1.1. paragraaf 1). Doorgaans verstaat men onder

"strategisch" datgene wat van essentieel belang is om het specifieke doel van de hele

organisatie te bereiken; en dat moet dan nog verband houden met art. 1.1.4. (duurzame

ruimtelijke ontwikkeling);

-projectvergaderingen voor belangrijke bouw- of verkavelingsprojecten, kunnen onder

bepaalde voorwaarden opgezet worden (art.5.3.2.) door aanvragers teneinde tot overleg en

afstemming te komen tussen adviesverlenende instanties en vergunningverlenende

overheden; voor projecten waar zowel een stedenbouwkundige als een milieuvergunning

van doen is kan zulks zeer nuttig zijn om de betrokken procedures met inzicht en met een

betere timing te doorlopen en om het project realistisch bij te sturen met het oog op een

succesvolle afloop.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen, het handhavingsbeleid, sommige diverse

bepalingen en het overgangsbeleid laten we hierbij buiten beschouwing omdat deze

onderwerpen het kader van deze masterscriptie te buiten gaan.

35

3. Casusselectie en analysekader

3.1. Casusselectie

Een goede afbakening is vereist voor de cases. We gaan namelijk uit van drie verschillende

‘interessevelden’ voor agendering, zoals gezien in de agenderingsfase. De eerste is deze

vanuit de publieke hoek (overheden), de tweede is die vanuit de private hoek (private

belanghebbenden), en de laatste is deze van ‘auto-agendering’ (fenomenen).

Behalve de verschillende invalshoeken wilden we tevens casussen die nog hangende zijn, en

waarover nog geen formele nabeschouwing bestaat. Dit laat toe eigen conclusies te trekken,

gebaseerd op onze bevinding als gevolg van bevragingen en analyse van bestaande

documenten uit het proces. Om het bestaan van dergelijke documenten te verzekeren

dienden deze casussen reeds ver genoeg gevorderd te zijn.

De casussen die we hiertoe ter analyse voorleggen zijn:

- Het strategische plan Haven van Antwerpen

- Het project omtrent het nieuwe voetbalstadion te Brugge

- Het proces van de wachtbekkens in de regio Geraardsbergen

Bij het project van het voetbalstadion zullen we iets lang stilstaan, daar de agendering door

een private partner ons inziens heel wat interessante gevolgen kent.

36

3.2. Analysekader

Het analysekader is een belangrijke voorwaarde bij het grondig analyseren van de

geplogenheden van de complexe context waarin de cases zich situeren. We hebben ons

grotendeels gebaseerd op de studie over het geïntegreerde gebiedsgerichte beleid van

Albrechts e.a., en deze structuur naar ons goeddunken verder aangepast.46 De

analysepunten ter toetsing van de cases zijn: aanzet/agendering; aftoetsing aan de

bestaande beleidskaders en relevante beleidsdocumenten; de betrokken partijen bij het

proces; het verloop van het proces; de resultaten.

3.2.1. Aanzet en Agendering

De aanzet en agendering lopen voor ons in elkaar over. De aanzet is de informele opstart

van een dossier, zoals verkennend overleg tussen mogelijke betrokken partijen of

bijvoorbeeld een overheid die de nood voelt om een probleem op te lossen. De agendering

is de aansluitende stap, waarbij naar de buitenwereld toe (dit kan uiteraard ook intern

blijven, waarmee de ‘buitenwereld’ als betrokken administraties begrepen kan worden) een

formele behandeling van het dossier bepaald wordt; het agenderen van het probleem.

We bespraken reeds hierboven dat de agendering voor ons een korte maar cruciale stap in

het proces uitmaakt, en waarbij we willen aangeven dat de wijze waarop dit gebeurt wellicht

een rol speelt in het verdere procesverloop.

Enkele vragen die we ons kunnen stellen zijn: Vanuit welke uitgangssituatie werd het project

opgestart? Wie startte het proces op? Wat waren hun doelstellingen, welk probleem wilde

men aanpakken en door wie werden probleem en doelstelling gekozen? Kwam het project

van onderuit of van bovenaf? Wat waren hiervan de gevolgen?

46

ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., pp. 22-24

37

3.2.2. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten

Van een omvangrijk, complex, strategisch, of eender welk belangrijk plan of project zouden

we kunnen verwachten dat overheden hier reeds langer van op de hoogte waren. Dit zou

zich moeten weerspiegelen in beleidsdocumenten ter zake, waarbij we ook het mogelijke

verschil tussen theorie en praktijk kunnen onderlijnen.

Rept geen enkel document ook maar een woord over een gepland project, is er reeds een

teken aan de wand. Het proces zal er wellicht niet makkelijker op worden, daar geen enkele

overheid op voorhand van plan was zich hiervoor te engageren. Het is dan ook van belang

dat de initiatiefnemer zich inspant om diverse actoren en overheden te overtuigen door het

nut of de noodzaak van het plan/project aan te duiden.

We kunnen alvast verwachten dat er een grote discrepantie zal bestaan tussen

overheidsgeïnitieerde of privaat opgestarte plannen en projecten, en de weerspiegeling

daarvan in beleidsdocumenten.

3.2.3. Betrokken partijen

Het bepalen van de betrokken partijen in een proces is een cruciale succesfactor. Het is dus

niet meteen duidelijk wie wel en wie niet betrokken dient te worden. Albrecht spreekt in dit

opzicht van een wisselwerking: afhankelijk van de afbakening van een probleem kunnen

actoren aangesproken worden, die op zich de probleemstelling verder kunnen verfijnen of

andere actoren betrekken.47 We kunnen tevens twee stadia onderscheiden: het

beginstadium waarbij een eerste preliminaire groep wordt opgesteld tijdens de aanzet van

het probleem, en het vervolgstadium waarbij de groep actoren definitief wordt afgebakend

samen met de agendering en formele opstart. Tijdens dit tweede stadium kunnen zich

namelijk nog ‘onvoorziene’ actoren opdringen of zich in de kijker werken. Dit afbakenen is

dus een van oorsprong flexibel proces, maar het dient in de eerste stadia van het proces

vastgelegd worden. Zo niet, kunnen tijdens het verder verloop van het proces ernstige

problemen opduiken.

47

ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., pp. 44-45

38

Er vallen ook verschillende groepen van actoren te onderscheiden: actoren die nodig zijn ter

wille van hun inhoudelijke inbreng (de noodzakelijke ambtenaren, de lokale bevolking,

economisch belanghebbenden, etc.); actoren die nodig zijn ter wille van procedures en

bevoegdheden (overheden en politici van verschillende niveaus); actoren die nodig zijn voor

de uitvoering (stakeholders die mee kunnen oordelen over de kwaliteit van de maatregelen,

zowel overheden als private actoren zoals bedrijfsleven, milieuorganisaties, opbouwwerkers,

etc.); actoren die nodig zijn ter wille van acceptatie, legitimiteit en draagvlak – alle

‘afgevaardigden’ van de stakeholders, om achteraf het risico op protest of juridische

veldslagen te voorkomen. Hierin kadert ook het belang van de goede communicatie – ; ten

slotte ook de deskundigen voor de (proces)begeleiding.48

3.2.4. Verloop van het proces

We schreven het reeds eerder: elk proces is anders.49 Het heeft dus weinig nut om hier

formele regels of stadia voorop te stellen ter analyse. We zullen de gevolgde processen van

de cases chronologisch doorlopen, waarbij we vooral trachten de nadruk te leggen op

sturende factoren, intern en extern, alsook formeel en informeel overleg of communicatie.

Deze gegevens kunnen we vervolgens gebruiken voor de terugkerende tussentijdse

evaluatie per case.

3.2.5. Evaluatie

Wat kunnen we concluderen na de bespreking van de cases? We willen hiervoor

voornamelijk de besproken succesfactoren van Pegasus inzetten. De eigenlijke confrontatie

met het theoretische kader volgt dan later in de conclusie.

Het lijkt ons aangewezen opnieuw een praktijkvoorbeeld te gebruiken ter verificatie van de

cruciale onderdelen van een evaluatie. Dit doen we aan de hand van de praktijkervaringen

opgedaan door de provincie West-Vlaanderen bij de – zoals ze het zelf schrijven –

48

ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., pp. 45-58 49

Ibidem, p. 81

39

procesmatige aanpak van de ontwikkeling van een visie op de rechteroever van Nieuwpoort,

door de provincie als strategisch project bestempeld.50

Dit project werd gecoördineerd door één provinciale dienst, namelijk het semi-autonome

Westtoer. Zij installeerde een procesmanagement dat diende te waken over het bereiken

van de vooropgestelde doelstellingen. De zwaartepunten die ze hierbij zelf als cruciaal

onderstrepen bij de projectaanpak worden hierna opgesomd:

- Hoge zichtbaarheid van de projectmanager (deze was het permanente

aanspreekpunt, zowel voor beleidsvoerders, administraties als bevolking) en

duidelijke communicatie

- Overleg en samenwerking als draagvlak voor visievorming; dit met verschillende

bestuursniveaus, diverse administraties en particuliere betrokkenen werden

georganiseerd. Een projectstuurgroep, een coördinatiegroep en een stuurgroep

ruimtelijke context gaven dit overleg structureel vorm. Diverse contacten

verstevigden hierbij het draagvlak.

- Inzet op procesbegeleiding. Het kaderend vermogen van deze werking mag niet

onderschat worden gezien de veelheid aan communicatie en overleg. Aangestuurd

door een inhoudelijk onderzoek- en ontwerpproces werden projectideeën nu

gekaderd in en getoetst aan een ruimere visie.

- Inhoudelijke betrokkenheid van de projectmanager. Op deze wijze nam hij een

sleutel- en kruispuntpositie in van waaruit hij de inzet van communicatie en het

overleg over de inhoudelijke voortgang kon bewaken.

Het is duidelijk dat deze evaluatie in grote mate focust op het belang van de procesmanager.

Dankzij de betrokkenheid in quasi alle relevante deelprocessen, visievorming, communicatie,

etc., was deze voltijdse medewerker permanent op de hoogte van alle besognes. We kunnen

ons echter wel de vraag stellen of deze wel degelijk neutraal was, gezien de link met

Westtoer en de belangen die dit bedrijf verdedigt. We willen ons hier echter niet verder over

uitspreken.

50

Provincie West-Vlaanderen, “Gebiedsgericht beleid in de praktijk. Geïntegreerde gebiedsgerichte projecten, meer dan een experiment.”, Brugge, p. 60

40

Daarnaast werd ook sterk ingezet op een open aanpak inzake overleg en communicatie. Dit

was het gevolg van eerdere mislukte pogingen tot gewestplanwijzigingen van het

rechteroevergebied van Nieuwpoort. In de jaren negentig werd reeds op Vlaams niveau een

projectvoorstel voor dit gebied uitgewerkt. Het initiatief liep toen vast door onder meer de

vrij gesloten aanpak en de argwaan die deze toenmalige weinig transparante besluitvorming

veroorzaakte, en dit vormt nog steeds een obstakel: “Het heropstarten van de

gebiedsontwikkeling op de rechteroever vergt tot op vandaag een moeizaam en intensief

overleg met alle betrokkenen.”51

Net door deze argwaan koos het provinciebestuur voor een gebiedsgerichte en

geïntegreerde projectaanpak. Dit was nodig om een gedragen en expliciete

ontwikkelingsvisie te ontwikkelen in een complex gebied, met een veelheid aan problemen

en mogelijkheden, en waar verschillende private en publieke spelers betrokken partij waren.

Er werd dan ook geconcentreerd middelen ingezet op dit projectgebied met het Vlaamse

Gewest en de stad Nieuwpoort als belangrijke bondgenoten. Het gebied werd erkend als

strategisch door de Vlaamse overheid, en werd ook zo verankerd in de bindende bepalingen

van het PRS West-Vlaanderen (blz. 306). De verwachting voor een ‘coproductie’ werd zo op

de agenda geplaatst schrijft men, want “strategische projectgebieden zijn immers die

afgebakende zones waar een geïntegreerd beleid wordt gevoerd”.52 De bewering dat dit per

definitie zo hoort te worden aangepakt is niet correct. Desniettemin gaan we graag met deze

stelling akkoord, dit terzijde.

Ten slotte geeft deze evaluatie nog de kritische succesfactoren van dit strategisch project

weer, met name de lokale inbedding enerzijds en de bovenlokale aansturing anderzijds. Een

andere niet onbelangrijke succesfactor was tevens de consensus (!) waarmee de politieke

actoren van de drie betrokken bestuursniveaus elkaar vonden in een project dat ruimte gaf

voor de profilering van elkeen. Daarnaast was er ook de vraag voor een van onderuit

gedragen gebiedsontwikkeling, met zowel lokale als private actoren.53

We kunnen dus wel concluderen dat deze evaluatie in grote mate overeenstemt met de

methodologie van Pegasus, die we eerder aanhaalden. De evaluatie van de cases zullen zich

hier dan ook grotendeels op baseren.

51

Provincie West-Vlaanderen, “Gebiedsgericht beleid in de praktijk. Geïntegreerde gebiedsgerichte projecten, meer dan een experiment.”, Brugge, p. 61 52

Ibidem, p. 62 53

Ibidem, p. 63

41

4. Het strategische plan ‘Haven van Antwerpen’

4.1. Vooraf

Als gevolg van de groei van de containertrafiek werden in de loop der jaren achter de sluizen

op de rechteroever van de Schelde diverse aanlegkades ontworpen. Al snel werd duidelijk

dat het interessanter was om aanlegplaatsen te situeren voor de sluizen, gezien het

groeiritme van de containertrafiek. Omdat de rechteroever zijn uitbreidingslimiet al bereikt

had, werd gezocht naar alternatieven op de linkeroever, in de Waaslandhaven. In 1998

besliste de Vlaamse regering tot de oprichting van het Deurganckdok. Dit dok is een

getijdendok, dat het voordeel heeft dat containerschepen rechtstreeks van op de Schelde

toegang hebben zonder hiervoor sluizen te passeren.

Samen met de plannen voor het dok kwam ook een herziening van de oude ‘havenwet’ uit

1978.54 Het opstellen van een nieuw havendecreet was reeds onderzocht in 1991, waarbij de

Vlaamse Havencommissie (VHC) advies verleende. Het uiteindelijke decreet werd echter pas

in 1999 opgesteld door de Vlaamse regering, nadat de selectie van de Vlaamse havens als

poorten voor Vlaanderen en als motoren van ontwikkeling duidelijk maakte dat een nieuwe

visie op de havens juridisch diende verankerd te worden.55

54

Wet betreffende het beheer van het linkerscheldeoevergebied ter hoogte van Antwerpen en houdende maatregelen voor het beheer en de exploitatie van de haven van Antwerpen van 19 juni 1978 55

RSV, Gewenste Ruimtelijke Structuur, p. 324

Figuur 4: De havens als poorten (RSV, 2004)

42

Het moderne havenbeleid dat dit havendecreet beoogde, gaat uit van zes belangrijke

principes: 56

1. grotere autonomie over beheer en exploitatie voor de lokale havenautoriteiten

2. eenvormige werkingsvoorwaarden voor alle zeehavens

3. meer mogelijkheden voor flexibel personeelsbeleid voor de havenbesturen

4. verplichte rechtspersoonlijkheid voor alle havenautoriteiten

5. duidelijke en transparante relatie tussen het Vlaams gewest en de havenautoriteiten

6. objectivering van het financieringsbeleid voor de havens

Ook voor de ruimtelijke impact is dit decreet relevant. Zo lezen we in artikel 3, §1: “De

Vlaamse regering stelt overeenkomstig de wetgeving op de ruimtelijke ordening nader de

grenzen van de havengebieden (…)”. Een afbakening van de havengebieden via een

Gewestelijk RUP was hierbij dus wettelijk vereist. Via het havendecreet werd het

afbakeningsproces dus op gang getrokken.

Over dit onderwerp bevroegen we twee getuigen: Peter Symens, lid van de raad van bestuur

van het Gemeentelijke Havenbedrijf Antwerpen (GHA) en beleidsmedewerker bij

Natuurpunt; en Kris De Craene, directeur van de Milieudienst van het GHA.

4.2. Aanzet/Agendering

De nood aan een duidelijker kader voor alle Vlaamse havens deed zich dus reeds in 1991

voelen, en dit kunnen we als eerste aanzet beschouwen.

De eigenlijke agendering gaat hierbij volledig uit van de Vlaamse regering, die via de

decreetgever de juridische onderbouwing verzorgde. We kunnen echter niet ontkennen dat

er een sterke invloed vanuit Europa optreedt. Deze supranationale instantie agendeerde in

feite een deel van het proces, door de verplichting om rekening te houden met

richtlijngebieden en andere ecologische aangelegenheden.

56

Decreet houdende het beleid en het beheer van de zeehavens van 2 maart 1999. Zie ook http://www.serv.be/vhc/thema/1121 (21/07/2011)

43

4.3. Aftoetsing aan de beleidskaders en –documenten

De hierboven besproken selectie van Vlaamse havens in het kader van het RSV en het

daaropvolgende Havendecreet zijn zonder twijfel de belangrijkste aanzetten tot de verdere

ontwikkeling van de haven van Antwerpen. Logischerwijze vinden we in het Vlaamse

Regeerakkoord van 13 juli 1999 dan ook uitgebreide verwijzingen naar de nieuwe aanpak

binnen de Vlaamse havens.57

Doorheen het proces zou ook het aangepaste Natuurbehoudsdecreet hoge ogen gooien,

met de verplichting tot een volledige integratie van de vogel- en habitatrichtlijngebieden in

de Antwerpse haven.58

Verder is een regeringsbeslissing uit 2000 van belang voor de verdere uitbouw van dit

proces.59 Hierbij werd beslist tot de uitbreiding van de werkgroep "strategisch plan

linkerscheldeoever" tot een overkoepelende “werkgroep strategisch plan haven voor de

linker- en rechteroever ter hoogte van Antwerpen”. Zij dienden– zoals de naam doet

vermoeden – een volwaardig strategisch plan uit te werken voor de gehele Antwerpse haven

op beide Scheldeoevers.

Deze werkgroep leverde in 2006 zijn eerste officiële definitieve tussentijdse rapport af, dat

als beleidsdocument kan worden aanzien voor de verdere verloop van het hele proces

omtrent dit strategische plan, inclusief de afbakening van de GRUP’s.60

De oorspronkelijke aanzet van deze plannen vloeide in eerste instantie voort uit de oude wet

van 1978. Meer bepaald artikel 8, 2e lid, gaf aanleiding tot het opstellen van een strategisch

plan voor linkeroever. Gezien de publicatiedatum van deze wet en de vele wijzigingen

57

“Binnen twee jaar moet door de Vlaamse regering in elk havengebied in Vlaanderen een strategisch plan en een ruimtelijk uitvoeringsplan worden opgesteld dat uitgaat van een maximale bescherming van de omliggende woonzones, het behoud en het versterken van de ecologische infrastructuur binnen en buiten het havengebied en zuinig ruimtegebruik, waardoor de economische expansie van die havens niet langer gelijk staat met het innemen van steeds nieuwe open ruimte ten koste van landbouw, natuur of bestaande woongebieden. (...) De principes van het strategisch plan vormen voorts de vertrekbasis voor elke verdere ontwikkeling van de haven, ongeacht of het hierbij gaat over maritieme, dan wel over industriële ontwikkeling. (…) Tevens zullen deze ontwikkelingen voortaan gekoppeld worden aan de realisatie of de versterking van de ecologische infrastructuur in en rondom het havengebied. Tot slot moet bij elke inname van nieuwe gronden in het havengebied worden aangetoond dat de beschikbare reserves inzake industrieterreinen hiervoor niet in aanmerking komen.”, Stuk 31 (1999) – Nr. 1, p. 52 58

Zie artikel 36 van het decreet betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, toegevoegd in 2002 59

Beslissing van de Vlaamse regering van 19 mei 2000 (VR/PV/2000/20), punt 33 60

Provincie Antwerpen, Provincie Oost-Vlaanderen en Studiegroep Omgeving, Tussentijds strategisch plan haven van Antwerpen (linker- en rechterscheldeoever). Document zoals goedgekeurd door de centrale werkgroep, 06/07/2006

44

waaraan ze werd onderworpen door het huidige havendecreet, laten we ze verder buiten

beschouwing.

4.4. Betrokken partijen

In de hierboven beschreven beslissing van de Vlaamse regering van 2000 wordt in onderdeel

2.2 duidelijk aangegeven wie allemaal hoort te zetelen in de werkgroep van het strategische

plan, waarbij we een beeld krijgen wie initieel allemaal werd geacht betrokken te zijn:

“1 vertegenwoordiger van de minister-president van de Vlaamse regering; 1

vertegenwoordiger van de Vlaamse minister van Leefmilieu en Landbouw; 1

vertegenwoordiger van de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden,

Ambtenarenzaken en Sport; 1 vertegenwoordiger van de Vlaamse minister van Economie,

Ruimtelijke Ordening en Media; 1 vertegenwoordiger van de Bond Beter Leefmilieu; 3

vertegenwoordigers van de gemeente Beveren; 1 vertegenwoordiger van de Maatschappij

voor Haven, Grond en Industrialisatiebeleid van het Linkerscheldeoevergebied; 1

vertegenwoordiger van de Intercommunale van het Land van Waas; 3 vertegenwoordigers

van het Gemeentelijk Autonoom Havenbedrijf Antwerpen; 3 vertegenwoordigers van de

stad Antwerpen; 1 vertegenwoordiger van de gemeente Stabroek; 2 vertegenwoordigers van

de administratie Waterwegen en Zeewezen (AWZ); 2 vertegenwoordigers van de

administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen

(AROHM); 2 vertegenwoordigers van de administratie Land- en Tuinbouw(ALT); 2

vertegenwoordigers van de administratie Milieu, Natuur-, Land- en. Waterbeheer (AMINAL);

1 vertegenwoordiger van de administratie Wegen en Verkeer (AWV); 1 vertegenwoordiger

van de LIN-mobiliteitscel; 1 vertegenwoordiger van de administratie Economie, afdeling

Europa en Economie, cel Regionaal Beleid; 1 vertegenwoordiger van de NMBS.”

Daarenboven werd het voorzitterschap waargenomen door een afgevaardigde van de

minister van openbare werken, en kon de minister beslissen extra (onafhankelijke) experten

te laten zetelen.

De technocratische samenstelling van deze werkgroep springt onmiddellijk in het oog. Het

gebrek aan betrokkenheid zal later in het proces nog pijnlijk duidelijk worden door de

vernietiging van de stedenbouwkundige vergunning van het Deurganckdok door de Raad van

State.

45

In de herziening van de procedure kwamen ook andere actoren aan bod, zoals

milieuorganisaties en bedrijvenverenigingen, dit sinds 200161 – niet toevallig na het

Deurganckdokdebacle.

4.5. Verloop van het proces

Het lag bij meet af aan voor de hand dat het proces van een strategisch plan voor de haven

van Antwerpen een complexe en langdurige operatie zou worden. Er werd dan ook niet over

een nacht ijs gegaan bij de uitwerking hiervan, hoewel er doorheen het proces nog veel

bijsturing zou blijken nodig te zijn.

Een noot van het Rekenhof omtrent het procesverloop en de aanleg van het Deurganckdok

spreekt boekdelen:

“Volgens de normen en inzichten van de jaren negentig was het project

Deurganckdok goed voorbereid, maar de evolutie op het vlak van

milieureglementering, ruimtelijke ordening en financiering heeft de uitvoering sterk

beïnvloed. De Vlaamse regering heeft voorts een aantal projectwijzigingen

doorgevoerd, zonder de consequenties te analyseren. Een uitzonderlijke ingreep van

de decreetgever was nodig om de werken na stillegging voort te zetten en de schade

te beperken.”62

Na de bouw van de Europaterminal (Containerkaai - zuid) langs de Schelde ten zuiden van de

Berendrechtsluis (1987-1990) en tijdens de bouw van de Noordzeeterminal (1994-1997), ten

noorden van de Zandvlietsluis, werd gesproken over de noodzaak voor grootschalige

ontwikkeling van de containerfaciliteiten in de haven van Antwerpen.

Met het oog op het inschatten van deze noden werd door de administratie Waterwegen en

het Havenbedrijf Antwerpen, met medewerking van diverse instanties, in september 1995

een startnota "Containerkaai/dok-west" uitgebracht. Uiteindelijk werd het project

Deurganckdok weerhouden.

61

Advies van de Vlaamse Havencommissie over het Strategisch Plan haven van Antwerpen, 27 november 2008, p. 5 62

Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, 2005, p.4

46

In de nasleep van de beslissing omtrent Doel werd oorspronkelijk enkel een plan opgesteld

voor de linkerscheldeoever, de huidige Waaslandhaven.63 Hoewel reeds heel wat actoren

betrokken werden – voornamelijk bevoegde overheden – broeide lokaal veel onvrede.

Actiecomités stapten regelmatig richting Raad van State, vaak vruchteloos. Het ingekleurde

havenuitbreidingsgebied kon namelijk zonder planwijziging worden omgezet in

industriegebied. Voor de verdere realisatie van de noordelijke dokterminals en hun

uitrusting was echter wel een gewestplanwijziging nodig. Zij impliceert immers de omzetting

van een gedeelte van het landbouwgebied in industriegebied. Tijdens deze wijziging van de

gewestplannen in functie van het Deurganckdok werden echter enkele procedurefouten

gemaakt, die ontvankelijk waren voor de Raad van State. De actiecomités kregen er hun

gelijk, en gedurende ruim een jaar lag de bouw van dit prestigieuze dok stil.

De Vlaamse regering zat uiteraard in een benarde situatie, daar de rechtsgrond van de in

1998 verleende bouwvergunningen voor het Deurganckdok – het overeenkomstige

gewestplan – ontbrak. Dit werd gecounterd eind 2001 met de stemming van het

Validatiedecreet of nooddecreet door het Vlaamse Parlement.64 Dit decreet voorzag enkel in

het bevestigen van de bouwvergunning voor het Deurganckdok zelf, niet deze van de

omliggende terreinen of uitrusting zoals ontsluitingswegen etc. Ook de nieuwe bestemming

van Doel als havengebied was hiermee ongedaan gemaakt, en werd juridisch opnieuw

woongebied. Ondanks het nooddecreet waren de problemen dus nog niet volledig van de

baan. Om deze uitzonderingssituatie zo snel mogelijk te beëindigen werd er versneld een

ruimtelijk uitvoeringsplan voor de Waaslandhaven alleen opgesteld,65 ondanks de eerdere

beslissing de Antwerpse haven integraal in een strategisch plan op te nemen. De vaststelling

van dit gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan maakte een eind aan een hachelijke situatie.

63

Er werden tussen 1996 en 2000 vier leefbaarheidsstudies uitgevoerd ten aanzien van Doel. Twee door de Administratie Waterwegen en Zeewezen, één door de gemeente Beveren en één door het Grond- en Industrialisatiebeleid van het Linkerscheldeoevergebied. De conclusies waren tegenstrijdig, van niet leefbaar tot “in meer of mindere mate” leefbaar. Desondanks besloot de regering Doel definitief te ontruimen. 64

het decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden 65

GRUP Zeehavengebied Antwerpen Waaslandhaven (fase 1), definitief vastgesteld door de Vlaamse regering op 16 december 2005

47

Duidelijk zichtbaar op deze afbeelding zijn de groengebieden, die dus ook juridisch werden

vastgelegd in het GRUP. De reden daartoe was eveneens een uitspraak van de Raad van

State, over het gebrek aan de omzetting van de Europese vogel- en habitatrichtlijnen binnen

de haven, die volgde op een eerdere veroordeling van Europa over het ontbreken van een

passende beoordeling in het MER. Nochtans viel de commotie omtrent de aan te duiden

habitat- en vogelrichtlijngebieden te voorspellen. Vlaanderen was reeds in 1999 formeel in

gebreke gesteld door Europa, en werd hiervoor in 2000 nogmaals op de vingers getikt. De

onzekerheid die deze en gelijkaardige juridische procedures met zich meebrachten waren

uiteraard nefast voor de rechtszekerheid van toekomstige infrastructuurprojecten binnen de

haven. De duurzame integratie van alle relevante wetgeving in eenzelfde plan werd

noodzakelijk geacht.66 Daarenboven werd ook een efficiëntere organisatie op poten gezet.

Het Rekenhof verwoordde het als volgt:

66

Aanbeveling van de Vlaamse Havencommissie over het voorstel van decreet tot wijziging van het natuurdecreet en enkele andere decreten met het oog op de omzetting van de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn, 30 april 2002, p. 1

Figuur 5: Grafisch plan GRUP Waaslandhaven (2005)

48

“Tot de schorsing van de werken aan het Deurganckdok verliep de communicatie

over de verlening van stedenbouwkundige en andere vergunningen tussen de

verschillende betrokken administraties van het departement ongestructureerd. De

overheid heeft haar expertise in de betrokken reglementeringen niet optimaal

uitgespeeld. Een overkoepelende projectsturing ontbrak. De decreetgever heeft met

het Validatiedecreet de realisatie van het project op een zeer uitzonderlijke wijze

toch mogelijk gemaakt. De administratie heeft nadien ad hoc een aantal

overlegstructuren gecreëerd, alsook een overkoepelende projectorganisatie in de

vorm van een stuurgroep. Die hebben de communicatie aanzienlijkverbeterd.”67

Een nieuwe techniek die werd toegepast bij de opmaak van het nieuwe strategisch plan, is

deze van het gebiedsgericht beleid. Deze case is de enige die een dergelijke projectstructuur

zou gebruiken, maar heeft ook tot bevredigende resultaten geleid. Het begrip staat dan ook

rechtstreeks toegelicht in het document van het strategische plan zelf. Het loont de moeite

deze hier weer te geven ter confrontatie met onze eerdere definities:

“(…) Er wordt gebiedsgericht en geïntegreerd gewerkt (en dus niet sectoraal of vanuit

één invalshoek). De ‘stakeholders’, zijnde belangrijke actoren binnen het plangebied,

zijn van bij aanvang van de opdracht direct betrokken. In zulk planningsproces is er

plaats voor onzekerheid, wordt ingepikt op concrete problemen en kansen en wordt

heel wat aandacht besteed aan communicatie (netwerking, draagvlak zoeken, …).

(…)”68

Het herziene proces, opgesplitst per havenoever, werd getrokken door respectievelijk de

provincie Oost-Vlaanderen voor de linkerscheldeoever en de provincie Antwerpen voor de

rechterscheldeoever. Zij werden tijdens hun ambtelijke begeleiding versterkt door het

studiebureau Omgeving, die de inhoudelijke begeleiding op zich nam. Deze instanties samen

maakten dan ook deel uit van de centrale stuurgroep die het voortgangsrapport uit 2006

opstelde. Dit rapport is een feitelijke integratie van de voorafgaande studies die –

klaarblijkelijk – vaak ad hoc verliepen. Zo omvat het onder meer het basisdocument ten

behoeve van het plan-MER en de voor elk van beide oevers afzonderlijk afgeronde

documenten, namelijk het Ontwerp-deelstrategisch plan Rechteroever en het

67

Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, 2005, p.5 68

Provincie Antwerpen, Provincie Oost-Vlaanderen en Studiegroep Omgeving, Tussentijds strategisch plan haven van Antwerpen (linker- en rechterscheldeoever). Document zoals goedgekeurd door de centrale werkgroep, 2006, p. 11

49

Voortgangsrapport en Geactualiseerde Principes Linkerscheldeoever.69 Zodoende

incorporeert het tevens alle genomen beslissingen, zoals die van de overkoepelende

Centrale Werkgroep, de overwegingen over de reacties tijdens de klankbordgroep / politiek

forum van de lokale besturen te Beveren, regeringsbeslissingen, overwegingen, adviezen,

etc. De lijst van tientallen voorstudies oogt op zich al indrukwekkend, en geeft duidelijk blijk

van het feit dat men niet over een nacht ijs is gegaan.70

Kortom, het betreft een zeer lijvig document, diepgaand, genuanceerd, met een aan de

realiteit getoetste ambitie voor de middellange en lange termijnvisie. We vinden er onder

meer vooronderzoeken, lopende processen en hun integratie, etc., voor de optimalisering

van het proces; overlegcomités, klankbordgroepen, etc. voor de communicatie; de gewenste

ruimtelijke structuren, ruimtelijke alternatieven, een ruimteboekhouding, etc., voor de

beschrijving en uitwerking van de ruimtelijke noden; enzovoort. Het beschrijven van alle

deelprocessen zou een masterscriptie op zich kunnen vormen, en we kunnen er hier dan ook

niet verder op ingaan.71 We vinden dit document echter een parel van regionale,

geïntegreerde gebiedsgerichte planning én werking. Want niet alleen stelt men

doelstellingen op, er wordt ook hard gewerkt aan de verwezenlijking ervan, zoals het een

strategisch plan betaamt.

Het uiteindelijke plan-MER werd opgeleverd op 15 september 2008, meer dan een jaar na

het eerste ontwerprapport. De herwerking van dit plan-MER is dus grondig gebeurd. Op een

goedkeuring van het GRUP voor de rechterscheldeoever door de Vlaamse regering is het

echter nog steeds wachten, wegens bijkomende landbouweffectenrapporten (LER), wist dhr.

Symens ons te vertellen.

4.6. Evaluatie

We kunnen het strategisch plan voor de haven van Antwerpen in feite beschouwen als een

vorm van bovenlokale structuurplanning. Dat dit plan ruimtelijk structurerend werkt, valt

niet te betwijfelen: het geeft een expliciete vorm van gewenste ruimtelijk structuur weer

voor alle gerelateerde sectoren, die vervolgens vertaald wordt in gewestelijke ruimtelijke

69

Ibidem, p. 6 70

Ibidem, pp. 14-18 71

Voor een overzicht van het processchema, zie bijlage 2

50

uitvoeringsplannen. Dit staat ook zo te lezen in het (tussentijdse) strategische plan zelf:

“Centraal element op Vlaams niveau in dit tussentijds strategisch plan haven van Antwerpen

is het garanderen van de economische ontwikkeling en van de goederenmobiliteit in en rond

de belangrijkste Vlaamse zeehaven, beide kwaliteitsvol georganiseerd naar wonen,

landschap en milieu. Naast acties en investeringen van diverse administraties inzake

infrastructuren vormen het actief en goed gepland deelnemen aan een stappenplan voor de

gecombineerde en gefaseerde realisatie van een reeks samenhangende projecten in het

noordoostelijke randgebied van de haven op rechteroever en het realiseren van

voorafgaande natuurontwikkeling in en rond de haven op beide oevers, de essentiële

bijdragen van de Vlaamse overheid in de realisatie van het (tussentijds) strategisch plan.”72

De deelprocessen zoals Hoogerwerf ze beschrijft kunnen ook werken voor geografische

deelprocessen; laten we dit even verduidelijken: het hele proces voor de haven van

Antwerpen bestaat in feite uit twee geografisch verschillende processen, een op de

linkerscheldeoever en een op de rechterscheldeoever, met vervolgens een overkoepelde

sturende centrale commissie.

Zoals we zagen vielen deze twee deelplannen onder de bevoegdheid van respectievelijk de

provincies Oost-Vlaanderen en Antwerpen. Dit is in onze opinie de juiste overheid om een

dergelijk deelplan te begeleiden, conform de rol die Allaert en Houthaeve de provincies

toebedelen in hun besproken studie over de regionale planning.

Confrontatie met Pegasus:


De Vlaamse overheid en de decreetgever waren in deze casus de grote trekkers, dus we

kunnen wel gewag maken van een totaal politiek engagement. De wil van overheidswege

om snel resultaat te boeken is niet vreemd aan de economische noodzaak om snel te

ageren op de veranderende marktcondities; misschien waren de overheden in dit dossier

wel iets te voortvarend. De patstelling van het proces was totaal slechts twee jaar na de

opstart, maar een tussenoplossing van de problemen volgde bijzonder snel. Uit dit

dossier blijkt dat besluitvorming niet noodzakelijk eindeloos hoeft aan te slepen.

72

Provincie Antwerpen, Provincie Oost-Vlaanderen en Studiegroep Omgeving, op. cit., p.9

51


Hierboven haalden we reeds een citaat van het Rekenhof aan, dat stipuleerde dat zowel

de interne (tussen administraties onderling) als de externe communicatie (met

buitenstaanders of externe betrokkenen) sterk verbeterde na de aanstelling van een

overkoepelende werkgroep ter begeleiding van het proces ter opstelling van het

strategisch plan haven van Antwerpen. Dit uittreksel volstaat om de vinger op de oude

wonde te leggen wanneer we schrijven dat de overheden op de zaken vooruit liepen: de

Vlaamse overheid en de havenadministratie waren zo gebrand op het realiseren van

nieuwe kades en haventerreinen dat ze de procedures voor waren; de werken startten

reeds voor de vergunningen legaal afgeleverd werden, aldus de Raad van State. Ook

tussen de administraties onderling bleek de communicatie niet bijster vloeiend.

Deze problemen zijn ten gronde aangepakt door het procesverloop te herzien en een

‘projectwerkgroep’ – zowel administraties als een privaat studiebureau – aan te stellen.

Er werden niet alleen meer partijen betrokken bij het overleg, ook een te volgen

parcours met deadlines en richtdata zagen het daglicht. Dit was een absolute noodzaak

gezien de extreme complexiteit van het dossier, de talrijke parallelle werkgroepen en

procedures en de vele randvoorwaarden als gevolg van diverse wetgeving. Daar de

wisselwerking tussen de haven en onder meer milieuvereisten recent door de Europese

Commissaris voor Milieu Janez Potocnik als ideaaltypisch werd bestempeld, kunnen we

wel gewag maken van een geslaagd geïntegreerd proces.


Reeds bij het opstellen van het havendecreet en de eerste planning voor een nieuw

containerdok lag het voor de hand dat met deze processen enige spoed gemoeid was. De

marktcondities veranderen namelijk snel, en time is money. De stillegging van de werken

aan het Deurganckdok was dus niet enkel een publieke (en internationale) vernedering,

ook hingen de oplopende schadeclaims als een zwaard van Damocles boven het

figuurlijke hoofd van de Vlaamse regering. Opnieuw was met het validatiedecreet

gezwinde spoed gemoeid, om verdere rampspoed af te wentelen.

Met het verder afbakenen van het havengebeid kon men ook niet talmen, daar de

verdere interne ontwikkeling en het aansnijden van de voorziene industriegebieden

hierop dienden te wachten; hetzelfde probleem stelde zich overigens met het dossier

52

van het voetbalstadion te Brugge en de afbakening van het regionaalstedelijk gebied

rond Brugge, zoals we verder nog zullen zien.

Met de haven waren en zijn dus zoveel nationale en internationale, publieke en private

belangen gemoeid dat de sence of urgency als absolute vereiste vooropstaat.


Opnieuw kunnen we de totale blokkering van het dossier na het Deurganckdok als

mijlpaal aanstippen. Alle partijen waren overtuigd dat een gemeenschappelijk gedragen

uitweg de enige bevredigende methode zou zijn – we spreken dus over

draagvlakvorming. Zo werden bijvoorbeeld enkele economisch interessante gebieden

(o.a. de Opstalvallei) omgezet tot natuurgebied, om de vereiste 5% natuurgebied binnen

de havengrenzen te halen, maar in ruil zijn bedrijven momenteel veel rechtszekerder wat

betreft de verdere ontwikkeling van de ruimtelijke bestemmingen. Bij het GHA

ontkenden ze niet dat dergelijke ingrepen pijn doen wegens gemist economisch

potentieel. Dit houdt echter evenzeer in dat dergelijke opoffering niet zou worden

gemaakt, indien er voor de haven geen hoger nut aan verbonden is. Totale blokkering

van toekomstige grote investeringsprojecten binnen de haven is hiermee afgewend, en

de milieubewegingen zijn tevreden dat de Europese verplichtingen werden gehaald.


Deze concrete oplossingen hebben we hierboven aangestipt. Door intens en breed

overleg groeide de overtuiging dat enkel een aanvaardbaar compromis tussen de sociale,

economische en ‘natuurlijke’ sectoren een duurzame oplossing voor de middellange tot

lange termijn kon bieden.

De vastlegging van de ruimtelijke bestemmingen in de gewestelijke RUPs verschaft

iedereen rechtszekerheid, en maakt verdere discussie zinloos.

53

5. Het nieuwe voetbalstadion te Brugge

5.1. Vooraf

Eind 2006 maakte Club Brugge via de pers bekend plannen te hebben voor een nieuw, eigen

voetbalstadion. Het huidige wordt immers gedeeld met de ploeg Cercle Brugge en is

eigendom van het stadsbestuur Brugge, waardoor Club Brugge naar eigen zeggen heel wat

inkomsten misloopt. De club had reeds een locatie op het oog en een concept in gedachten

in samenwerking met de private projectontwikkelaar Uplace, hoewel hierover officieel nog

geen enkele instantie was geraadpleegd.73 Daarenboven bevond het beoogde terrein zich op

grondgebied van de deelgemeente Loppem, dat tot op heden ingekleurd staat als

landbouwgebied.

Dit voorstel zorgde snel voor een schisma binnen de gelederen van het stadsbestuur Brugge.

Burgemeester Moenaert was verontwaardigd daar hij nooit op de hoogte werd gebracht van

deze plannen, temeer daar de stad nog zwaar geïnvesteerd had in het ‘oude’ Breydelstadion

ten behoeve van Euro 2000. Andere leden binnen het schepencollege spraken zich echter uit

als voorstander, net zoals toenmalig minister voor Ruimtelijke Ordening Van Mechelen.

De hoofdargumenten opgeworpen door de initiatiefnemers waren de ‘nulkost’ voor

overheid (hoewel er uiteraard nog verdoken kosten aan de orde waren) en de uitstekende

bereikbaarheid,74 alsook de ontstentenis van verdere voetbaloverlast voor de woonwijk rond

het huidige stadion. Dit voorstel situeerde zich namelijk tussen twee autostrades (E40 en

E403) en de spoorlijn Brugge-Torhout, ver weg van de stadskern van Brugge. Het zou volledig

in casco gebouwd worden op kosten van de NV Uplace. Deze private partner wou in ruil een

shoppingcenter van ca. 45.000m², om tot een nuloperatie te komen.75

De plannen stuitten meteen op weerstand van zowel Burgemeester Moenaert van Brugge

als enkele actiecomités (Groen VZW, de Witte Pion, …). Het werd snel duidelijk dat dit

dossier nogal wat voeten in de aarde zou hebben tot de uiteindelijke realisatie, ook al sprak

73

05/2007, schriftelijk antwoord van Dirk Van Mechelen op de schriftelijke vraag nr. 105 d.d. 7/05/2007 van Agnes Bruyninckx 74

Zie bijlage 1. Op deze mobiliteitsanalyse werd deels de locatie van het ‘nieuwe’ voetbalstadion gebaseerd. 75

NV Uplace verdiende aan deze operatie naar eigen zeggen geen cent, dixit CEO Bart Verhaeghe. Zie: Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen, studie in opdracht van het kabinet van de Vlaamse Minister van Cultuur, Jeugd, Sport en Brussel, 2007, p. 20

54

Club Brugge de hoop uit om tegen het speeljaar 2011-2012 definitief zijn nieuwe stek te

betreden.

Ondertussen is duidelijk dat dit ijdele hoop bleek, maar desalniettemin gaat het dossier nog

steeds verder, zij het onder sterk gewijzigde voorwaarden en locatie. De partner Uplace

heeft zich volledig teruggetrokken uit de plannen, waardoor de realisatiekosten nu wel ten

dele door de overheden moeten worden gedragen. Ook een nieuwe locatie werd gekozen

door de Vlaamse regering: het Chartreusegebied, waar de stad Brugge oorspronkelijk een

Headquarterzone wou inrichten, eigenlijk slechts op een steenworp verwijderd van de eerste

locatie. Ondanks deze veranderingen blijft het een gevoelig dossier binnen Brugge. De

geladenheid hebben ondergetekenden ondervonden in de zoektocht naar informatie en

bevoorrechte getuigen: wij hebben enkel een schriftelijke vraagstelling aan de burgemeester

van Brugge kunnen richten – geen mondeling interview – en we hebben geen interne

documenten verkregen.

Voor een betere kijk op het procesverloop van dit dossier omtrent het Brugse nieuwe

multifunctionele voetbalstadion, hebben we ons gebaseerd op officiële persberichten,

openbare studies, de schriftelijke antwoorden van Burgemeester Moenaert, alsook via

relevante parlementaire vragen of toelichtingen.76


De agendering van dit probleem valt totaal op het conto te schrijven van Club Brugge en de

NV Uplace. Zij kwamen meteen met het nieuws naar buiten via de media in oktober 2006.

Pas in januari 2007 volgde een officiële voorstelling van de plannen, en werden de

overheden formeel ingelicht. Het engagement van minister Van Mechelen en een deel van

het Brugse schepencollege zorgde ervoor dat het plan niet meteen naar de prullenmand

werd verwezen, want tenslotte ging het hier om een totaal zonevreemd dossier.

Aangezien Club Brugge als VZW door het leven gaat, zullen wij hen in deze case beschouwen

als private actor. Temeer daar het volledige project in feite ook bekostigd werd door een

private partner, namelijk de projectontwikkelaar Uplace. Het hoeft niet te verwonderen dat

76

Te consulteren via www.vlaamsparlement.be (24/07/2011)

55

dit project argwanend werd bekeken als een ‘glijmiddel’ om een shoppingcenter te midden

agrarisch gebied in te planten, met een uitstekende ontsluiting voor autoverkeer.

Marcel Smets, toenmalig Vlaams Bouwmeester schreef hierover:

“Het nieuwe voetbalstadion moet dienen als glijmiddel om een aanvraag voor

grootschalige commerciële uitbating aanvaardbaar te maken. (…) Na de jarenlange

inzet voor het structuurplan Vlaanderen, zou de ondertussen gerijpte overtuiging dat

open ruimte gevrijwaard moet blijven en stedelijke activiteiten gebundeld moeten

worden, zo maar overboord worden gegooid voor het onderbrengen van een ad hoc

bestemming? Na de onafgebroken inspanning om onze binnenstedelijke centra

aantrekkelijk te houden door de perifere winkelcentra zoveel mogelijk te bannen, zou

men daar in dit geval doodgewoon aan toegeven? (…) De meesten onder ons

beseffen maar al te goed dat we aan een nieuwe generatie voetbalstadions toe zijn.

Maar het debat daarover mag niet leiden tot een pleidooi voor vastgoedspeculatie.

Het moet gaan over de opportuniteit die deze nieuwe opgave inhoudt voor de

stadsontwikkeling.”77

De agressieve politiek van Club Brugge/Uplace werd zeker niet door iedereen geapprecieerd.

De plotse agendering van dit vraagstuk zorgde ervoor dat er zich meteen uitgesproken voor-

en tegenstanders ontpopten, terwijl er bij een onderhandeld dossier wellicht een meer

genuanceerd en gedragen plan ontvouwd was. De reactie van Burgemeester Moenaert in en

interview spreekt hieromtrent boekdelen:

“Let op, ik wil wel degelijk een oplossing. Maar ik bepaal graag zelf mijn agenda. Het

is niet omdat projectontwikkelaar Uplace goesting en haast heeft, dat we mee op die

kar moeten springen. De plannen voor het nieuwe stadion zijn niet organisch

gegroeid. Ze worden ons van buitenaf opgelegd. Zo'n complex en ingrijpend dossier

kun je er niet manu militari door duwen. Club is belangrijk voor Brugge, maar het

moet wel redelijk blijven.”78

We kunnen dus met zekerheid stellen dat het hier niet om beleidsmatige agendering gaat.

77

De Standaard, 14/04/2008 78

De Standaard, 26/02/2008

56


Het mag duidelijk wezen dat geen enkele betrokken overheid rekening hield met de optie

van een nieuw voetbalstadion te Brugge. Het PRS West-Vlaanderen noch het GRS van

Zedelgem, Oostkamp of Brugge rept er met een woord over. Dit wordt bevestigd door de

minister van Ruimtelijke Ordening in het parlement.79

Nochtans vermeldt toenmalig minister van Ruimtelijke Ordening Dirk Van Mechelen in het

parlement dat de discussie over nieuwe voetbalstadions en superijspistes in dit land niet

nieuw is. Hij voegt er aan toe dat hij goed op de hoogte is van deze trend, waarbij hij ook

aangeeft reeds voordien contact te hebben gehad met de voorzitter van Club Brugge Michel

D’Hooghe.80 Hoewel de lagere overheden schijnbaar niet op de hoogte waren van de

premature plannen van Club, kan ditzelfde dus niet gezegd worden van de Vlaamse regering.

Om op deze trend in te spelen verzochten zowel Van Mechelen in naam van de Ruimtelijke

Ordening als Anciaux in naam van Sport eind 2006 om een studie over respectievelijk de

ruimtelijke inpassing van dergelijke programma’s en de haalbaarheid ervan op te maken.

Beide werden opgeleverd in 2007, en kunnen voorzichtig als mogelijk beleidskader gebruikt

worden.81

Wat betreft de link van dit project met het RSV moet enige creativiteit aan de dag gelegd

worden. Nergens vinden we hiertoe een letterlijke passende passage, en ook Dirk Van

Mechelen geeft dit aan in het parlement: “Daarvoor (de plannen van Club Brugge) zullen we

het RSV maximaal moeten interpreteren.”82

Verder kunnen we ook het streekpact uit 2007 van de Resoc Brugge aanstippen als relevant

document, waarin werd overeengekomen om kenniscentra uit te bouwen en te clusteren in

de zone voor hoogwaardige activiteiten ‘Chartreuse’ en deze een duurzame en

79

“(…) we moeten samen vaststellen dat het hier gaat *de plannen van Club Brugge+ over een nieuwe optie. Het is dan ook logisch dat geen specifieke uitspraken worden gedaan over dit nieuwe project in het recent goedgekeurde gemeentelijke ruimtelijk structuurplan van Brugge of in de al langer goedgekeurde structuurplannen van de gemeente Oostkamp en de provincie West-Vlaanderen. Dit geldt ook voor het ontwerp van gemeentelijk ruimtelijk structuurplan van de gemeente Zedelgem.”, uittreksel uit: Vraag om uitleg van mevrouw Hilde Crevits tot de heer Dirk Van Mechelen, Nr. 270 (2006-2007), behandeld op 25-01-2007 80

Ibidem 81

Het betreft: IDEA Consult, Grontmij en WES (2007), Ruimtelijk-economische aspecten van de ontwikkeling van grootschalige multifunctionele vrijetijdsprojecten in Vlaanderen; KPMG (2007), Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen 82

Uittreksel uit: Vraag om uitleg van mevrouw Hilde Crevits tot de heer Dirk Van Mechelen, Nr. 270 (2006-2007), behandeld op 25-01-2007

57

hoogwaardige invulling te geven.83 Deze locatie wordt van groot belang later in het proces

van dit dossier.


Een exacte oplijsting van de partners hebben we niet ter beschikking, maar volgende actoren

komen veelvuldig terug in dit dossier:

De gemeenten Brugge, Zedelgem en Oostkamp en hun administraties; de Vlaamse regering

en hun administratie (o.a. de cel MER, VMM, Wegen en Verkeer, etc.); de Resoc (Regionaal

Sociaal-economisch Overlegcomité) Brugge; Voetbalclubs Club en Cercle Brugge;

projectontwikkelaar Uplace; PMV (Participatiemaatschappij Vlaanderen); actiegroepen Witte

Pion, Groene Gordelfront, Groen VZW, Plus Plus Plus en Blue Army; Milieufederatie West-

Vlaanderen.

We zien dus dat er zich heel wat actiegroepen in dit dossier manifesteren, die evenwel niet

betrokken worden in de besluitvorming. Hun meningen en commentaren via de media

bepaalden echter vaak mede de (bitsige) toon waarmee gedebatteerd werd over dit project.

We mogen namelijk niet uit het oog verliezen dat Club Brugge een interessant potentieel

electoraat van zo’n 60.000 supporters in zijn zog heeft.


Een begindatum plakken op een officiële start van dit proces is niet zo eenvoudig. De

persgeruchten gonzen al eind 2006, maar de eerste vage vermelding in een parlementaire

vraag vindt plaats op 10 januari 2007, waarbij Van Mechelen zegt dat “(…) de zeer

ambitieuze plannen van een voetbalclub [Club Brugge] (…) voor het eerst ter sprake zijn

gekomen naar aanleiding van het debat over de stedelijke afbakening van Brugge. Er is

trouwens binnen de regering een afspraak gemaakt dat daarover een toelichting zal komen

zowel van de administratie Ruimtelijke Ordening als van de betrokken club om de plannen

toe te lichten.”84 Wanneer dit overleg precies plaatsvond is onzeker, maar we kunnen er dus

83

Streekpact RESOC Brugge 2007-2012, p. 23 84

Plenaire vergadering nr. 20 van 10 januari 2007, p.28

58

van uit gaan dat de regering reeds langer op de hoogte was van de ontluikende plannen van

Club Brugge, gezien hun interne afspraak.

Het duo Club Brugge/Uplace maakte zijn plannen openbaar tijdens een druk bijgewoonde

persconferentie op 11 januari 2007. Na deze presentatie werd de voetbalclub door de

regering gevraagd om “(…) bijkomende duiding aangaande de concrete invulling, alsmede

omgevingselementen” te geven over dit dossier.85 Dit gebeurde vervolgens op 19 januari.

Vreemd genoeg was eind mei 2007 – toch 5 maand later – nog steeds geen concrete of

formele vraag ingediend bij de Vlaamse overheid voor het project.86 Desondanks hield de

administratie van Van Mechelen reeds rekening met dit project bij het voorontwerp van het

GRUP omtrent de afbakening van het regionaalstedelijk gebied rond Brugge. De Vlaamse

regering verbond dit dossier dus meteen aan deze afbakening, waarbij minister Van

Mechelen aangaf dat de site ‘Oostkampse baan’ zeker zou vallen binnen de afbakeningslijn.

De volgende plenaire vergadering voor dit GRUP zou plaatsvinden op 24 mei 2007.

Tijdens de hierop volgende periode bleef het enigszins windstil, waarbij de Vlaamse regering

bijkomende studies liet uitvoeren. De planMER-studie werd uitgeschreven op 28 januari

2008. Een andere studie was deze vanwege de Vlaamse Bouwmeester waarbij een mogelijke

verbouwing van het Jan Breydelstadion werd onderzocht. Minister Bourgeois gaf aan dat de

Vlaamse regering op dat moment een beslissing diende te nemen tussen het dossier van

Uplace/Club Brugge en de hierboven aangehaalde verbouwing van het bestaande stadion.87

Het behoeft een pluim dat deze studie werd meegenomen in het dossier, daar ze door heel

wat al dan niet betrokken partijen openlijk als onrealistisch of onhaalbaar werd bestempeld.

Zo wordt ze in het parlement een ‘flauw afkooksel’ van het plan van Club Brugge/Uplace

genoemd.88 Nochtans is een dergelijk objectief onderzoek vanuit het plan-MER standpunt

een belangrijk gegeven, in functie van de alternatieve uitvoeringswijzen. Niet iedereen

schijnt hiervan op de hoogte te zijn, wat hen moeilijk kan verweten worden gezien de

complexiteit van een MER, maar indien dit duidelijker gecommuniceerd wordt, kan het heel

wat beroering en commentaar voorkomen.

85

05/2007, schriftelijk antwoord van Dirk Van Mechelen op de schriftelijke vraag nr. 105 d.d. 7/05/2007 van Agnes Bruyninckx 86

Dit “Noch bij de regering, noch voor een bestemmingswijziging, noch in de vorm van een aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunningsaanvraag bij het Agentschap RO.”, Ibidem 87

Plenaire vergadering nr. 5 van 3 oktober 2007, p. 19; Nochtans werden in de plan-MER vijf mogelijke alternatieven onderzocht. 88

Ibidem, p. 18

59

Vervolgens werd in februari 2008 het advies gevraagd van de betrokken gemeenten

Zedelgem, Oostkamp en Brugge. Kersvers minister-president Kris Peeters (Yves Leterme was

immers naar het federale niveau vertrokken na de verkiezingen van 10 juni 2007) had

hiertoe deze gemeenten gecontacteerd. Zedelgem en Oostkamp namen geen standpunten

in daar de precieze invulling van het project nog niet duidelijk vaststond zowel qua

ruimtegebruik als programma; de Brugse gemeenteraad daarentegen stemde tijdens een

tumultueuze zitting met een krappe meerderheid pro de locatie te Loppem. Vlak voor deze

stemming stelde Burgemeester Moenaert namelijk nog een nieuwe optie voor: het stadion

bouwen in het Chartreusegebied, op de plaats van de geplande ‘hoogwaardige

dienstenzone’. Deze optie werd dus niet verkozen.

De bitsigheid tijdens deze gemeenteraad toont de toenmalig heersende zenuwachtigheid

omtrent dit dossier aan, en deze toon weerspiegelt zich onderhand ook in de vraagstellingen

van het parlement. Peeters geeft echter aan dat een beslissing nog enigszins op zich kan

laten wachten, gezien de complexiteit van de regionaalstedelijke afbakening.89 Ook de

vereiste grootte van het winkelcentrum speelde hiertoe een rol. Er heerste bij UNIZO nogal

wat ongerustheid rond dit shoppingcenter, waarbij de negatieve impact van het Waasland

shoppingcenter op de kleinhandel in het centrum van Sint-Niklaas als voorbeeld werd

genomen.

Peeters gaf aan dat gauw, in maart, een beslissing zou genomen worden. Deze werd

uiteindelijk uitgesteld tot na de oplevering van de MER-studie. Een ministerraad volgde op

27/05/2008, waarbij de resultaten van het ontwerp plan-MER rond de afbakening van het

regionaalstedelijk gebied Brugge werden bekeken. Er werd hierbij beslist tot verder overleg

met de betrokken gemeentes, hoewel die dus reeds advies hadden uitgebracht.

De reactie van Club Brugge was simpel op hun officiële site, daags na de beslissing van de

Vlaamse regering: “Nieuw stadion kan enkel in Loppem voor Club Brugge”.90 Zij hekelden

hiermee de keuze voor verder onderzoek. De Vlaamse regering werd door bestuursleden

van Club Brugge dan ook besluiteloosheid verweten. Wellicht komt dit omdat men niet weet

hoe en waar het dossier behandeld werd door de (Vlaamse) administratie. Kan meer

communicatie hier soelaas bieden?

89

Plenaire vergadering van 5 maart 2008 90

www.clubbrugge.be, 28/05/2011

60

Wellicht wel. Het standpunt van de Vlaamse regering luidde namelijk:

“ (…) Men [Club Brugge en Uplace] heeft onmiddellijk gezegd dat men alles al bij

elkaar had, namelijk de locatie en het geld, en dat het alleen nog maar moest worden

goedgekeurd. Zo eenvoudig is dat echter niet. (…) Wat communicatie betreft, zijn we

wat voorzichtig, dat zeg ik u oprecht, omdat we niet nu al discussies willen hebben in

het openbaar. We willen dat samen met de stad Brugge op een ordentelijke wijze

verder ontwikkelen. Ik denk dat dit een goede aanpak is. Er is vooruitgang in het

dossier. Alle leden van de Vlaamse regering zouden al graag verder staan in de

procedure, maar het is belangrijk dat we de procedure met de nodige zorg volgen, en

zeker dat dat gebeurt in overleg met de stad Brugge en ook de andere betrokken

gemeenten. (…)”91

Begin juni werd een taskforce, een interkabinettenwerkgroep, zoals de minister ze benoemt,

opgericht met daarin alle experten onder leiding van diezelfde minister Dirk Van Mechelen,

die in de zomer van 2008 herhaaldelijk vergaderden.92 Een snelle beslissing nemen lukte

echter niet, en herhaaldelijk uitstel volgde tot april 2009, waarbij toen reeds de WK

kandidatuur in het achterhoofd werd gehouden. Nochtans was het plan-MER in november

2008 conform verklaard. Tijdens deze periode ontstond tussen de verschillende partners van

het dossier, maar ook bij enkele partners intern, een waar moddergevecht. Het beeld dat in

de media werd opgeworpen was er een van een verdeelde Brugse gemeenteraad, verdeelde

politieke partijen, etc. Het onderlinge vertrouwen bleek ver zoek na veelvuldige wederzijdse

beschuldigingen en zelfs beledigingen.

Desondanks gingen de voorbereidingen verder, en in april 2009 kwam de

regeringsmededeling met de nieuwe piste om de locatie Oostkampse baan voor het stadion

te versmelten met de zone Chartreuse, de locatie die Burgemeester Moenaert ruim een jaar

vroeger reeds had geopperd. Op deze manier kon deels het programma van de

Headquaterzone en het winkelcentrum worden gerealiseerd. Meteen daarna richtte het

stadsbestuur van Brugge in zijn schoot een werkgroep op om het stadiondossier verder op te

volgen. Een plenaire vergadering vond vervolgens plaats op 2 juni – twee jaar na de vorige –

in het kader van de ‘alomvattende’ afbakening van het Regionaalstedelijk gebied Brugge.

Opnieuw gaven de drie gemeenten Brugge, Zedelgem en Oostkamp unisono aan geen

91

31/01/2008, vraag Johan Deckmyn aan minister Bert Anciaux in de commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media. Stuk nr. 597 (2007-2008) 92

Plenaire vergadering van 24 september 2008

61

standpunt in te nemen daar er nog steeds geen duidelijkheid was over het te realiseren

programma.

Wellicht niet toevallig kwam het dossier met deze plenaire vergadering in een (bescheiden)

stroomversnelling terecht, zo’n 5 dagen voor de Vlaamse verkiezingen van 7 juni 2009. Deze

verkiezingen vormden overigens een mijlpaal in het dossier, daar de OpenVLD uit de

Vlaamse regering werd gezet ten voordele van NVA. Hiermee vertrok de minister van

Ruimtelijke Ordening Dirk Van Mechelen, die zich steeds als voorstander van het plan

‘Loppem’ had uitgesproken.93 Kersvers minister Muyters engageerde zich echter meteen om

dit dossier versneld aan te pakken.94 De druk die volgde vanuit de kandidatuurstelling voor

het WK was hier wellicht niet vreemd aan; dit bod werd officieel afgeleverd eind november

2009.

De Vlaamse regering besliste uiteindelijk eind oktober 2009. Het stadion kwam volledig in

Chartreuse te liggen en de jeugdterreinen aan de Oostkampse baan – net zoals reeds in april

geponeerd werd – met maximum 30.000 m² shopping en 30.000 m² kantoorachtige.95 De

minimumeis van Uplace/Club Brugge voor 41.000 m² winkelruimte werd hiermee dus

buitenspel gezet. Daarnaast werd ook Dirk De fauw, lid van CD&V Brugge en voorzitter van

het Resoc, aangesproken door het stadsbestuur om zich extra te buigen over het dossier en

op 20 november een inrichtingsvoorstel voor te leggen.

De versnelling van het dossier kwam er wellicht om nog meer redenen. Zoals reeds gesteld

was het gekoppeld aan de afbakening van het regionaalstedelijk gebied van Brugge. Zonder

beslissing omtrent het stadion kon geen beslissing genomen worden over de afbakening,

wat op zich talloze andere dossiers vertraagde (herinrichting expressweg, bestemmen

nieuwe bedrijventerreinen, aansnijden woonuitbreidingsgebieden etc.). Het had immers

geen nut om de dringende dossiers apart te behandelen, daar de Raad van State het

oorspronkelijke GRUP van Chartreuse had vernietigd met als motivatie dat het een

‘onwettige voorafname’ van de afbakening betrof.96

93

Van Mechelen gaf reeds op 24 september 2008 in het parlement aan dat Loppem zijn voorkeur wegdroeg, waarmee hij enigszins vooruitliep op de conclusies van het plan-MER 94

Antwoord van Philippe Muyters op een vraag van Mercedes van Volcem, 7 oktober 2009 95

Er werd in eerste instantie gewag gemaakt van 300.000 m² (!) kantoren. Wij gaan er echter van uit dat dit een communicatiefout betrof. 96

Arrest Raad van State, nr. 193.948 van 9 juni 2009

62

Het Openbaar onderzoek van dit GRUP volgde ten slotte tussen 26 februari en 26 april 2010.

Tevens werd op 26 april een nieuwe ‘voetbal-coördinator’ aangesteld, Gilbert De Neve,

voormalig adviseur-generaal van de Regie der Gebouwen, die een gedetailleerd plan diende

op te stellen.

Na het openbaar onderzoek en de diverse adviesverleningen was het duidelijk dat nogal wat

voorwaarden werden gesteld. Zo was onder meer de Vlacoro niet mals.97 Toch was de

eensgezindheid tussen de betrokken partners min of meer teruggekeerd. Enkel de gemeente

Zedelgem kantte zich voluit tegen het uiteindelijke plan, en weigerde onder meer om het

‘charter Chartreuse’ opgesteld door de Resoc te ondertekenen. Een charter of convenant dat

nochtans “(…) een antwoord wil bieden op alle vragen die er nog zijn over het nieuwe

stadion dat Brugge wil bouwen voor Club en Cercle in Chartreuse.” Deze gemeente had

voordien nochtans weinig misbaar gemaakt tegen de plannen van Uplace, aldus Moenaert.

97

Vlacoro 23 augustus 2010, advies RUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge: “Vlacoro wijst op de talrijke fouten en slordigheden in de toelichtingsnota en de stedenbouwkundige voorschriften. Het getuigt van een grote onzorgvuldigheid bij de opmaak van de bepalingen voor dit deelgebied [Chartreuse]; Vlacoro ondersteunt de talrijke vaststellingen dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen; Locaties met significant negatieve effecten: Chartreuse en Oostkampse baan. Vlacoro merkt op dat de argumenten om bij opstellen van het RUP de minst geschikte locatie te kiezen volledig afwezig zijn; Het ontbreken van een globale mobiliteitsvisie en mobiliteitsstudie voor dit deelplan is een belangrijke tekortkoming van dit ontwerp RUP; etc. Zie pp. 97-99

Figuur 6: Voorstel Chartreusestadion anno 2010 – WK kandidatuur (A&E Architecten)

63

Kunnen we er van uit gaan dat in het licht van het toenmalig geplande winkelcentrum op

hun grondgebied de gemeente tevreden was met mogelijke extra inkomsten? Met de

nieuwe inplanting kan Zedelgem dit vergeten, maar wel rekenen op extra

(mobiliteits)overlast. Dit is echter pure eigen speculatie, we hebben hier niemand over

bevraagd.

Terwijl een definitieve beslissing over het GRUP werd verwacht op 26 november, stelde de

Vlaamse regering haar beslissing nogmaals 60 dagen uit. De beslissing tot goedkeuring van

het GRUP volgde uiteindelijk op 4 februari 2011.98 Meteen werd bekend dat zowel de

actiegroep ‘de Witte Pion’ als de gemeente Zedelgem naar de Raad van State stapten, alsook

enkele lokale afdelingen van de partij Groen! . Sindsdien is het in dit dossier min of meer

windstil, onder meer gezien het WK niet aan België werd toegewezen. Terwijl de overige

kandidaat-voetbalsteden beslissen om kleinere nieuwe stadia neer te poten, handhaaft de

stad Brugge zijn voornemen om meer dan 40.000 zitplaatsen in het ‘Chartreusestadion’ te

realiseren.99

5.6. Evaluatie

Hoewel dit dossier in se niet hopeloos complex is qua randvoorwaarden (milieu, mobiliteit,

etc.) en het aantal betrokkenen al bij al beperkt is, verliep het proces de eerste jaren

bijzonder moeizaam. Valt dit te wijten aan de wisselende standpunten van diverse actoren?

Was er teveel communicatie via de media? De commentaar van André Van Nieuwkerke in

het parlement luidde dat de procedure omtrent het voetbalstadion van Club Brugge in de

media werd gelanceerd en alsook het verdere verloop van de communicatie.100 Hoewel dit

de mening van een parlementariër is, kan ze toch min of meer als emblematisch worden

beschouwd; het aantal persberichten is niet te tellen, zeker in vergelijking met onze andere

cases. Bij een dossier aangaande een onderwerp van de populaire cultuur zoals voetbal,

voelen blijkbaar heel wat mensen zich betrokken – misschien zelfs bevoegd.

98

Besluit van de Vlaamse regering houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge”, 6/02/2011 99

Antwoord van minister Muyters in de Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media van 12/05/2011 100

Plenaire vergadering van 5 maart 2008

64

Strategisch en openbaar nut?

Kunnen we dit project zien als een strategisch project? In onze mening wel. Hoewel de

kostprijs ‘slechts’ circuleert omtrent de 100 miljoen euro, dus veel te laag voor de Vlaamse

voorwaarden, betreft het een voor de Brugse regio groot dossier. Een dergelijke investering

kan veel dynamiek teweeg brengen en de omliggende regio ten goede ondersteunen. Het

vaststaand feit dat er kantoren en winkeloppervlakte aan worden gekoppeld is hier een

voorbeeld van, de locatie is dus interessant voor diverse actoren. Het staat dus vast dat dit

dossier een grote impact op de zuidelijke rand van Brugge zal hebben, zij het wellicht niet op

de korte maar op de middellange termijn. Het betreft hier dus een dossier dat als strategisch

kan worden bestempeld, zowel door de locatie als door het project.101

Of het ook het algemene belang dient is een andere vraag. Herhaaldelijk kwam de kritiek dat

dit nieuwe voetbalstadion in spe enkel Club Brugge ten goede komt, een club die naar eigen

zeggen zo’n 60.000 fans heeft.102 Deze kritiek kan terecht lijken, maar net daarom zou dit

voetbalproject moeten gekoppeld worden aan een flankerend programma. Hoe ruimer de

insteek, hoe meer gebruikers een dergelijk project kan dienen, en hoe groter het draagvlak.

In elk geval moet de locatie voor het project en zijn programma goed overwogen worden.

Een dergelijk plan opstellen is niet alledaags en komt slechts af en toe in een legislatuur aan

bod.103 Het is dus zeker in het belang van de hele stad en omstreken (denken we

bijvoorbeeld aan de invloed op de gemeentes Zedelgem en Oostkamp) dat àls het project er

komt, ook het best beschikbare plan – of compromis – gerealiseerd kan worden.

Er is bij de uitvoering van dit plan eveneens sprake van een multifunctioneel stadion, waarbij

dus ook andere evenementen kunnen plaatsvinden. Echter, de Brugse burgemeester stelt in

zijn schriftelijke antwoord dat “het GRUP voorziet, mede op ons advies, dat de organisatie

101

We verwijzen hiervoor graag naar het artikel van Peter Vanden Abeele, over de gebrekkige koppeling in Vlaanderen tussen nieuwe voetbalstadia en stadsvernieuwing. Zo blijft zijn inziens heel wat potentieel onderbenut. VANDEN ABEELE, (P.), “Massa's plannen voor nieuwe voetbalstadions maar wie scoort ermee?”, in: A+: Belgisch tijdschrift voor architectuur, 2008, pp. 24-29 102

Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen, studie in opdracht van het kabinet van de Vlaamse Minister van Cultuur, Jeugd, Sport en Brussel, 2007, p. 19 103

Hier moeten we zeker het onderscheid maken tussen het Vlaams niveau en het gemeentelijke niveau. De memorie van toelichting geeft aan dat het aantal strategische projecten in een Vlaamse legislatuur slechts 1 a 2 zou mogen bedragen. Op gemeentelijk niveau ligt het voor de hand dat de frequentie nog lager ligt, bijvoorbeeld 1 project per 2 legislaturen – uiteraard afhankelijk van de grootte van de stad, zijn economisch zwaargewicht, etc. We kunnen dus wel stellen dat kleinere gemeentebesturen doorgaans niet vertrouwd zullen zijn met het begeleiden van grote of strategische projecten, hoewel sommige toch deels opgenomen zijn in een groot- of regionaalstedelijk gebied en zodoende ook een strategisch project kunnen huisvesten volgens de voorwaarden van het RSV en het uitvoeringsbesluit.

65

van niet-voetbalgerelateerde grootschalige en/of luidruchtige evenementen op het veld en

binnen het stadion uitgesloten is omdat we de druk op de omgeving binnen de perken

moeten houden; andere kleinschaliger evenementen zijn in het stadion, rond of op het veld,

en in de commerciële ruimtes binnen in het stadion wel mogelijk mits beperkt tot maximaal

10.000 personen en ongeveer een 10 keer per jaar.” Hierbij wordt een belangrijke

meerwaarde van dit stadion grotendeels gekelderd. Vreemd genoeg werd de ontstentenis

van verdere overlast voor de buurt als argument opgeworpen voor de verhuis van het

stadion. En nochtans is deze voorwaarde van medegebruik vereist volgens Europese

concurrentieregels in het geval dat een overheid mee participeert in de aanleg van een

dergelijk stadion.104 Het is zeer waarschijnlijk dat Club Brugge hiervan op de hoogte was, en

dat dit hun keuze verklaart om enkel met een private partner in zee te gaan. Zonder

overheidsgeld (onder de vorm van participatie) werden geen concurrentieregels geschonden

indien het stadion een enkele voetbalclub ten goede kwam.

Het project zelf is dus betwistbaar van algemeen belang, waarmee we bedoelen dat de

gemeenschap niet staat of valt met de oprichting van een nieuwe voetbaltempel – wat

voetbalclubs ook mogen beweren. Wél is het van algemeen belang dat enkel een goed

onderbouwd plan tot stand komt. De bedenkingen van onder meer de betrokken

gemeenten, de handelsverenigingen zoals UNIZO, en diverse actoren onderstrepen dit.105

Herhaaldelijk werd bij dit project verwezen naar bijvoorbeeld de invloed van het

Waaslandshoppingcenter op de handelskern van St-Niklaas, waarbij de handelaars in het

centrum van deze stad sterk geleden hebben en nog steeds te lijden hebben onder het

afgeroomde cliënteel, met leegstand als gevolg. Het is dus in het algemeen belang dat een

nieuw project geen bestaande dynamiek op een andere locatie teniet zal doen. In die zin is

het negatieve advies van de Vlacoro voor de locatie en mobiliteitsafwikkeling van dit

voetbalproject tekenend.106 De burgemeester van Brugge zelf acht de mogelijke

concurrentie onbestaande; het WES (West-Vlaams Economisch Studiebureau) onderzoekt

namelijk momenteel welke winkels zich op de nieuwe locatie kunnen vestigen in totale

104

Stuk nr. 417 (2004-2005), nr. 2, p. 9 105

Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen, studie in opdracht van het kabinet van de Vlaamse Minister van Cultuur, Jeugd, Sport en Brussel, 2007, p. 25 106

Zie voetnoot 97

66

complementariteit met de Brugse binnenstad, en de totale winkeloppervlakte werd beperkt

tot ca. 15.000 m².

Laten we dit proces vervolgens tegen het licht houden van ons theoretische kader. Eerst

gaan we na of de vereiste voorwaarden of stimulerende succesfactoren zoals vooropgesteld

door PEGASUS aanwezig zijn:

- Political acceptance in the region:

Het hoeft geen betoog dat dit onderdeel zeer discutabel is. Het feit dat voordien in geen

enkel beleid werd rekening gehouden met een mogelijk nieuw stadion is sprekend. Na de

enigszins ‘plotse’ agendering van dit project trok de politiek meteen in verspreide

slagorde ten strijde, met uitgesproken voor- en tegenstanders. Zoals vermeld hebben we

geen zicht over de interne besluitvorming daar dit te gevoelig lag en ligt, maar als we

afgaan op de openbare besluitvorming belooft dit een turbulente episode te zijn geweest

– denken we maar aan de stemming binnen de gemeenteraad van Brugge.

Uiteindelijk zijn de politici op de verschillende niveaus het wel eens geworden. Ze

hebben hierbij ook de agendering op de juiste manier doorprikt, als zijnde de aanvraag

voor een nieuw (zonevreemd) shoppingcenter met voetbalstadion ten voordele van een

privéontwikkelaar.


Dit onderdeel valt moeilijk te beoordelen. De projectleider kwam pas na ca. 2 jaar

procesverloop aan bod, wanneer het duidelijk werd dat de private partner zich uit het

‘oorspronkelijke’ verhaal terugtrok. Tot dan vervulde het duo Uplace/Club Brugge zelf als

aanvrager ook de informele rol van projectleider, door het proces constant onder druk te

zetten of politici tot besluitvorming te ‘dwingen’ via lobbywerk en de grote

supportersaanhang.

Doorheen het proces kwamen ook verschillende projectleiders aan bod, namelijk Dirk De

fauw, voorzitter van de Resoc Brugge, alsook Gilbert De Neve, voormalig adviseur-

generaal van de Regie der Gebouwen. Zo verklaarde De fauw bijvoorbeeld niet op de

hoogte dat er reeds een voorstel in de maak was omtrent het stadion en er een nieuwe

coördinator werd aangesteld ten tijde van de officiële persconferentie voor the Bid. Dit is

67

nogal frappant, gezien zijn eerdere ‘benoeming’ als bemiddelaar binnen het dossier door

de Vlaamse regering.

Burgemeester Moenaert zelf geeft aan dat de projectcoördinatie momenteel goed

verloopt. Er is een projectteam onder leiding van de burgemeester, dat momenteel het

dossier stap per stap verder uitwerkt. Dit team rapporteert vervolgens aan de stuurgroep

– eveneens voorgezeten door de burgemeester. In deze stuurgroep zetelen een

delegatie van het schepencollege, topambtenaren en beide Brugse voetbalclubs. Nog

volgens Moenaert speelde het RESOC voornamelijk zijn centrale rol bij het overleg van

het Uplace/Club Brugge voorstel. Hier werd getracht alle betrokkenen op één lijn te

krijgen, wat schijnbaar lukte.

Pas wanneer de Vlaamse overheid het laken meer naar zich toetrok en het

Chartreusegebied als projectgebied aanwees nam de eensgezindheid binnen het RESOC

af. Om het niet tot een juridische strijd te laten komen heeft dit overlegcomité

vruchteloos getracht om de gelederen opnieuw te sluiten; blijkbaar tevergeefs gezien de

recente klacht bij de Raad van State.

Zoals Moenaert het schetst in zijn schriftelijke antwoord staat hijzelf dus centraal in

zowel de stuurgroep als het projectsecretariaat. Waar de andere coördinatoren dan nog

aan te pas komen is onduidelijk, en gezien het gebrek aan inside informatie kunnen we

dit niet beantwoorden.


Uplace/Club Brugge kleefden op hun voorstel meteen een korte termijn: zij wilden reeds

in 2010-2011 een speelbaar stadion gerealiseerd zien. Bij de betrokken overheden

heerste die tijdsdruk veel minder. Die kwam er pas met de Holland/Belgium bid, waarbij

een goed onderbouwd dossier was vereist. Met het verstrijken van die deadline en het

gemiste WK voetbal is deze druk ook weer weggevallen, waarbij sommige plannen van

nieuwe voetbalstadia in diverse Vlaamse steden ten gevolge hiervan worden

gedownsized of bijgewerkt.107 De meeste partners zijn er nu wel van overtuigd dat

107

Zie ook: 12/05/2011, Vraag om uitleg van de heer Wim Wienen tot de heer Philippe Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport, over de mogelijke herziening van de regeringsbeslissing aangaande het toestaan van leningen voor nieuwe (vernieuwde) voetbalinfrastructuur, in de Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media

68

nieuwe voetbalstadia nodig zijn in Vlaanderen, en dit is ook het geval te Brugge. Hoe lang

de procedure in Brugge echter nog zal aanslepen valt moeilijk te voorspellen, gezien

onder meer de juridische veldslagen die op stapel staan.


In het streven naar de verwezenlijking van hun plan stond Uplace/Club Brugge in het

begin quasi alleen, daar dit project weinig extra voordeel leek te bieden aan een ruimer

publiek dan hen alleen. Voetbalclub Cercle Brugge, was alleszins niet opgezet met de

plannen. Naarmate het proces vorderde kreeg dit dossier toch meer politieke steun,

alhoewel dit zoals gezien vaak gepaard ging met intern gekibbel.

Oorspronkelijk leek de (lokale) gemeenschap weinig te hebben aan een nieuw

voetbalstadion, zeker daar recent nog veel in het oude geïnvesteerd was. Maar de

verhuis van het oude, moeilijk te bereiken stadion, kon de overlast aldaar tot een

minimum beperken en er nieuwe kansen (woongelegenheid ed.) creëren. Club/Uplace

zelf wees op de ‘nulkost’ voor de maatschappij als belangrijkste reden.

Dit dossier bevond zich in woelig water door polarisering van een uitgesproken pro- en

anti- partij. We kunnen dus moeilijk gewag maken van een wederkerig

afhankelijkheidsgevoel. De uiteindelijke beslissing van de Vlaamse overheid, de arresten

van de Raad van State indachtig, om dit dossier te koppelen aan de afbakening van het

regionaalstedelijke gebied rond Brugge, deed de kansen keren. Alle partijen waren toen

gebaat met een snelle oplossing van dit dossier aangezien alle toekomstige

verwezenlijkingen van deze afbakening afhankelijk waren. Op deze manier heeft de

Vlaamse overheid er bewust of onbewust voor gezorgd dat dit proces verplicht in een

stroomversnelling diende te komen.


In eerste instantie was er weinig discussie over de mogelijke oplossingen: het voorstel

van Uplace/Club Brugge was te nemen of te laten, waardoor de overheden met hun rug

tegen de muur werden gezet. Pogingen tot overleg strandden op de claim van de

initiatiefnemers dan hun voorstudies leidden tot het best mogelijke plan op de beste

locatie, waarmee de kous af leek.

69

Met de stilzwijgende weigering van de Vlaamse overheid leken weer meer opties

bespreekbaar, hoewel het oorspronkelijke plan van Uplace als een spook door de

alternatieven leek rond te waren. Het uiteindelijke compromis van dit planningsproces –

waarbij we momenteel het definitief vastgestelde GRUP van het regionaalstedelijk

gebied rond Brugge als eindpunt nemen – vormt daarbij feitelijk de integratie van twee

verschillende sporen. Enerzijds een oplossing voor het Chartreusegebied met zijn

‘hoogwaardige dienstenzone’ en anderzijds een oplossing voor het voetbalstadion en zijn

flankerend programma. Deze optie lijkt twee vliegen in een klap voor de Vlaamse

overheid, waarmee ze wellicht blijk geeft van een zo rationeel en efficiënt mogelijk

onafhankelijk probleemoplossend besluitvormingsproces.

Zoals we reeds schreven lijkt het ‘plotse’ initiële voorstel van Uplace/Club Brugge meer

kwaad dan goed te hebben gedaan. Het plan werd te nemen of te laten, met uitgesproken

voor- en tegenstanders. Met een dergelijke uitgewerkt plan is verdere discussie moeilijk; er

wordt immers steeds naar het voorliggende voorstel verwezen, waardoor een organische

totstandkoming haast onmogelijk wordt.

We kunnen ons afvragen in hoeverre een private partner dan moet gaan in het voorbereiden

van zijn dossier? Ons lijkt het belangrijk dat de overheid vanaf de beginfase in discussie

treedt met de ontwerpers: these en antithese. Indien geen weerwerk wordt geboden tijdens

de totstandkoming valt een plan nadien nog moeilijk bij te sturen.

Het is mogelijk dat Club Brugge/Uplace bij het opstellen van hun plan met weinig tot geen

bevoegde externe actoren hebben overlegd omtrent de ruimtelijke consequenties. We

kunnen dus een tekort aan insteken vermoeden.108 Tekenend hiervoor bij het initiële plan

van Club Brugge/Uplace is bijvoorbeeld dat de gekozen gronden zich op het grondgebied van

gemeente Zedelgem zouden bevinden, hoewel men niet zeker was dat dit gemeentebestuur

108

Dirk Van Mechelen haalt dit overigens aan in het parlement: “Ik heb contact gehad met Michel D’Hooghe, voorzitter van Club Brugge. Hij heeft me meegedeeld dat ze bezig zijn met de ontwikkeling van het project. Ik heb hem gewezen op alle wettelijke verplichtingen. Blijkbaar is niet iedereen op de hoogte van de wettelijke verplichtingen die daarbij komen kijken. (…) Wanneer ik het heb over plan-MER’s en project-MER’s, dan horen ze het donderen in Keulen. Ik heb de club dan ook een informatieve bundel bezorgd met alle wettelijke verplichtingen die bij dergelijke projecten gangbaar zijn. (…) Op basis van dat informatieve bundel heeft Club Brugge de werkzaamheden voortgezet.”, uittreksel uit: Vraag om uitleg van mevrouw Hilde Crevits tot de heer Dirk Van Mechelen, Nr. 270 (2006-2007), behandeld op 25-01-2007

70

hiermee wel akkoord ging. Dit getuigt niet van tactisch inzicht. Alle auteurs raden aan om de

belangrijkste actoren vroeg te betrekken; dit is hier geenszins het geval.

We willen niet insinueren dat de Vlaamse overheid het hele totstandkomingsproces moet

controleren; geregeld overleg volstaat wellicht. Zoals Lancksweerdt stelde moet de overheid

de eindverantwoordelijkheid op zich nemen, ook in het goedkeuren van plannen. Daarnaast

dient ze ook sturend op te treden. In dit geval heeft de Vlaamse overheid hiernaar

gehandeld, door een slecht onderhandeld plan in grote mate bij te sturen tot een meer

aanvaardbaar compromis.

71

6. De wachtbekkens in de regio Geraardsbergen

6.1. Vooraf

Wie er een krantenarchief op naslaat, merkt algauw dat wateroverlast geen recent probleem

is. Integendeel, reeds in 1977 werd het Sigmaplan opgesteld om de overstromingen van de

Zeeschelde in te dijken. Dit plan werd recent geactualiseerd onder impuls van de NV

Waterwegen & Zeekanalen. Gezien de bevoegdheden van dit agentschap impliceert het dat

het Sigmaplan zich voornamelijk op de bevaarbare waterlopen richt. Echter, ook de

onbevaarbare waterlopen van 1e, 2e en 3e categorie veroorzaken tot op vandaag

wateroverlast, waartegen op het terrein schijnbaar – voor buitenstaanders – weinig wordt

ondernomen.

Achter de schermen wordt nochtans druk gewerkt aan het beheersen van deze

wateroverlast, een proces dat met iedere nieuwe overstroming opnieuw in de schijnwerpers

staat. Overstromingen agenderen ‘zichzelf’ dus keer op keer, waardoor de sense of urgency

de laatste jaren zeker gehandhaafd blijft. Wij gaan hier verder in op een geplaagde regio, die

van Geraardsbergen, en meer bepaald de dorpen rondom de Molenbeek ten noorden van

deze stad. Hiertoe bevraagden wij Saskia Opdebeeck en Karel Leliaert van de VMM.

Figuur 7: situering GOG’s Molenbeek en voorlopen (VMM – Karel Leliaert)

72

De overstromingsgebieden die het dorp Zandbeek moeten beschermen situeren zich op drie

verschillende beken, namelijk de Moenebroekbeek, de Ophasseltbeek en de samenvloeiing

van deze twee, de Molenbeek. Deze laatste mondt uiteindelijk uit in de Dender, ter hoogte

van het hierboven vermelde dorp Zandbeek.


Het project van de wachtbekkens deelden wij in onder de noemer “auto-agendering”,

omwille van hierboven beschreven redenen.

Het probleem van de overstromingsgevoelige gebieden is reeds lang gekend, maar verergert

naarmate de verstedelijking van Vlaanderen toeneemt – zeker in overstromingsgevoelige

gebieden. Volgens Karel Leliaert loop het totale project van de wachtbekkens reeds een 15-

tal jaar, dus doorheen enkele legislaturen. Het project komt steeds meer op kruissnelheid,

ondertussen werden in de provincie Oost-Vlaanderen reeds een 20-tal

overstromingsbekkens aangelegd.109

Over de processen van overstromingsgebieden zijn de geesten intussen voldoende gerijpt,

waardoor de vijf faciliterende punten van Pegasus ook wel degelijk ingevuld geraken. Dankzij

de frequent terugkerende overstromingsproblemen en de media-aandacht is de sense of

urgency enorm en eist de minister concrete actie, waardoor ook de nodige budgetten

voorhanden zijn. De betrokken administraties werken constructief mee aan de uitvoering

van een grondig onderzochte oplossing, waarvan de VMM de trekkersrol op zich neemt.


In het RSV duikt de term ‘wachtbekken’ slechts eenmaal op, bij de bespreking van de

ruimtewijziging voor ‘overige bestemmingen’.110 Opvallend hierbij is dat specifiek wordt

gesteld dat geen extra ruimte wordt voorzien voor deze bestemmingen, waaronder dus de

109

De termen wachtbekken, overstromingsbekken en GOG (Gecontroleerd Overstromingsgebied) worden hier door elkaar gebruikt. 110

RSV, Gewenste ruimtelijke structuur, p. 534

73

wachtbekkens of overstromingsgebieden, in vergelijking met 1994. Het niet voorzien van

extra ruimte voor dergelijke gebieden maakt de realisatie op het terrein er niet

gemakkelijker op. Zo komt men nogal vaak tot de ‘confiscatie’ van natuur- of VENgebieden

voor deze ingrepen, daar hier minder weerstand voor bestaat dan bij het opeisen van

landbouwgronden.

Het belangrijkste kader dat we voor deze casus dienen na te gaan is ongetwijfeld de

Europese kaderrichtlijn water, die in Vlaanderen werd vertaald in het decreet integraal

waterbeleid.111 Dit decreet verplicht de Vlaamse overheid om een degelijke organisatie op

poten te zetten die waakt over alle aangelegenheden van het Vlaamse waterbeleid. Zo lezen

we in hoofdstuk 5 (De organisatie van het integrale waterbeleid), afdeling 2 (het Vlaamse

Gewest), artikel 25, dat de Vlaamse regering een coördinatiecommissie dient op te richten,

het CIW genaamd.112 Eveneens krijgt de VMM een belangrijke rol toebedeeld inzake de

praktische mede-organisatie van dit CIW (zie §3, artikel 25), hetgeen doorheen het hierna te

bespreken proces van de casestudy belangrijke consequenties heeft.

Verder in het decreet wordt de verdere praktische organisatie van alle ‘waterbeheerniveaus’

uiteengezet, met de (internationale) stroomgebieden, (Vlaamse) bekkengebieden en

deelbekkengebieden. We gaan hier niet verder op in, maar het is zo dat deze organisatie een

gecoördineerde integrale en interbestuurlijke aanpak van de waterlopen (in se het hele

watersysteem en watercyclus) voor ogen heeft. Dit heeft als gevolg dat heel wat partijen op

de hoogte zijn indien de VMM – of uiteraard ook de andere bevoegde instanties voor

onbevaarbare waterlopen op lager niveau – plannen smeedt voor wachtbekkens etc.113

Dergelijke te verwezenlijken actiepunten staan namelijk verplicht beschreven in de openbare

waterbeleidsnota, stroomgebiedbeheerplannen en (deel)bekkenbeheerplannen.114

111

Decreet betreffende het integraal waterbeleid van 18 juli 2003 112

“§ 1. De Vlaamse regering stelt een Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid, afgekort CIW, vast. De CIW is multidisciplinair en beleidsdomeinoverschrijdend samengesteld. § 2. De CIW staat op het niveau van het Vlaamse Gewest in voor de voorbereiding, de planning, de controle en de opvolging van het integraal waterbeleid, waakt over de uniforme aanpak van de bekkenwerking en is belast met de uitvoering van de beslissingen van de Vlaamse regering inzake integraal waterbeleid.” 113

De aanpak van overstromingsrisico’s is sinds de Europese richtlijn van 2007 nu ook wettelijk verplicht. Zie: richtlijn 2007/60/EG van het Europees parlement en de raad van 23 oktober 2007 over beoordeling en beheer van overstromingsrisico’s. 114

Zie hoofstuk 6 van het decreet integraal waterbeleid: “Voorbereiding en opvolging van het integraal waterbeleid”. Dergelijke plannen kunnen als het ware beschouwd worden als de gewenste ruimtelijke structuur op diverse niveaus van het waterbeleid.

74

Een gevolg hiervan is dat de projecten voortaan rechtstreeks voortvloeien uit deze

beheerplannen, die ca. 6 jaarlijks dienen te worden geüpdatet. Zoals Leliaert het stelde,

kunnen deze plannen nu als kapstok gebruikt worden ter overzicht van alle (decretaal en

Europees) vereiste en gewenste ingrepen.

Ook het uitvoeringsbesluit van 2009 speelt een niet te verwaarlozen functie binnen het

waterbeleid in het algemeen, en deze casus in het bijzonder.115 In dit decreet wordt

rechtstreekse bevoegdheid verleend aan de waterbeheerders van onbevaarbare waterlopen

die, na goedkeuring door de bevoegde minister, rechtstreeks kunnen gebruik maken van het

recht op voorkoop, onteigening of vergoedingsuitkering. Dit kan enkel in het kader van een

plan ter uitvoering van het integrale waterbeheer, maar toch levert het de initiatiefnemers

heel wat voordelen en tijdswinst op voor de verwerving van gronden. Met dit

uitvoeringsbesluit werd duidelijk een stap gezet in de richting van een krachtdadig(er)

waterbeleid.


Bij het dossier van de Molenbeek waren zo’n 10 partijen betrokken, los van de VMM en de

particuliere eigenaars. Het betreft: het departement Ruimtelijke Ordening, Wonen en

Onroerend Erfgoed (RWO); het Agentschap Ruimte en Erfgoed Gent; de gemeente

Geraarsbergen; de gemeente Lierde; het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV);

departement Landbouw en Visserij – ADLO; de Provincie Oost-Vlaanderen; de

Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid (CIW); het Agentschap voor Natuur en Bos

(ANB); Ambtelijk Bekkenoverleg (ABO) Denderbekken.

Zoals we verder zullen aangeven zijn deze betrokken partijen voornamelijk gelieerd aan het

dossier dankzij het deelbekkenoverleg.

115

Besluit van de Vlaamse regering van 24 juli 2009 tot uitvoering van de onteigening ten algemene nutte, het recht van voorkoop, de aankoopplicht en de vergoedingsplicht van titel I van het decreet van het integraal waterbeleid van 18 juli 2003

75


Figuur 8: Schema ‘theorie naar praktijk’, aanpak wachtbekkens (VMM – Karel Leliaert)

Uit dit schema blijkt duidelijk dat de VMM het onderdeel van de aanvraag voor een

stedenbouwkundige vergunning als meest cruciaal beschouwt. Ook tijdens het interview

kwam deze stap in het proces meermaals naar voor, daar het hele project staat of valt met

de al dan niet goedkeuring van de stedenbouwkundige vergunning.

Nochtans is dit slechts een stap in een lang proces. De problemen met de Molenbeek en de

nood aan een duurzame oplossing werden reeds in 1993 beschreven.116 Uiteindelijk startten

de opmetingen voor de modelleringsstudie van de Molenbeek in 1999; de studie zelf liep

tussen 2001 en 2004. Het verdere lokale wateroverleg liep tussen 2006 en 2008, waarbij in

maart 2008 het (nieuwe) Europese programma werd opgenomen.117 De goedkeuring van de

MER-ontheffing en de stedenbouwkundige vergunning vond respectievelijk plaats in februari

116

Verslag ir. Willy Van Hecke, VMM, 13/12/1993: “Dit zijn overstromingen die regelmatig terugkomen en waar het de bedoeling is om deze met behulp van enkele gecontroleerde overstromingsgebieden te vermijden.” 117

Zie de bovenbeschreven Vlaamse vertaling van de Europese Kaderrichtlijn water, het decreet integraal waterbeleid.

76

2009 en november 2010. De grondverwerving volgde in de tweede helft van 2010, waarna

uiteindelijk de werken werden gegund begin 2011.118 Zonder de modelleringsstudies komt

het totale proces dus op een 5 jaar (2006-2011). Een dergelijke termijn kunnen we als

redelijk beschouwen, maar tussen het beschrijven van de problemen in 1993 en het starten

van de werken gaapt echter wel een kloof van 18 jaar. Het probleem hierbij schuilt dus niet

in de betrekkelijk vlot verlopen planningsprocedure van het GOG zelve, maar in het op gang

trekken van de aanpak. Wat precies in die zes jaar gebeurde (1993-1999) hebben we in het

kader van deze masterproef niet onderzocht.

De laatste jaren is echter veel veranderd: de afdeling water van LNE is na het decreet Beter

Bestuurlijk Beleid bij de VMM gedetacheerd, in 1999 kreeg het nieuwe decreet ten behoeve

van de Ruimtelijke Ordening vorm, en de laatste jaren werd het waterbeleid steeds

daadkrachtiger – onder meer dankzij de verplichte Europese regelgeving. Het feit dat op de

Nederaalbeek, een zijbeek van de Maarkebeek, het hele proces van agendering van een GOG

tot gunning van de werken is afgehandeld in ca. 1 jaar – er was geen MER(-ontheffing) of

RUP vereist – toont aan dat de processen aan efficiëntie winnen.

Een punt dat we wel willen behandelen is het feit dat de VMM de grote trekker van dit hele

dossier is. We kunnen ons afvragen of dit de taak moet zijn van dit agentschap? Zij staan in

voor de technische uitwerking van een dergelijk dossier, maar kunnen we verwachten dat zij

ook het hele proces dienen aan te sturen?

Tijdens dit proces aan de Molenbeek is door de VMM zeer sterk ingezet op communicatie,

zowel met de betrokken instanties als met de lokale bevolking. Door met dit proces in te

stappen in een Europees adaptatieproject (WAVE)119, was hiervoor namelijk een aanzienlijk

budget beschikbaar. Volgens Karel Leliaert is net dankzij deze communicatie heel wat extra

tijd bespaard. Er werd een infokrant uitgegeven met alle relevante informatie, er vonden

drie infosessies plaats voor de bewoners, en de VMM maakte ook gebruik van een

‘preadviseringsronde’. Hierbij werden alle betrokken overheden en instanties informeel

benaderd om hun mening en suggesties te horen, maar ook om goede contacten te leggen

voor de rest van het proces. Deze preadviezen werden gebundeld en uiteindelijk bij de

bouwvergunningsaanvraag gevoegd. De ‘getroffen’ bewoners werden allen persoonlijk op de

hoogte gebracht van de hangende onteigening, waardoor deze ook hun grieven konden

118

Bron voortraject: VMM, PPT info-avond voor omwonenden GOG Molenbeek-Zandbergen, 29/03/2011 119

Water Adaptation is Valuable for Everyone, zie: http://www.waveproject.eu/ (15/07/2011)

77

ventileren. Deze aanpak heeft geloond: bij het openbaar onderzoek voor deze

overstromingsgebieden werd slechts één (!) bezwaar ingediend, dat handelde over een niet-

essentieel onderdeel. Voor de onteigeningen werd alles in der minne geregeld, er was geen

enkele gerechtelijke procedure vereist.

Dat deze stappen zeer tijdsrovend waren hoeft niet te verwonderen, maar de uitkomst

ervan is zeer bevredigend. Extra fondsen ten behoeve van communicatie voorkomen dus

zowel frustratie bij de initiatiefnemers als bij de gedupeerden. Deze aanpak valt volledig op

het conto van de VMM te schrijven: zij coördineerden zelf het hele proces. Op de vraag of

Leliaert heil ziet in de mogelijkheden van een gebiedsgericht proces met een officiële

projectcoördinator, antwoordde deze bevestigend. De medewerking van de verschillende

departementen loopt vlot, maar de VMM hoeft geen samenwerking te verwachten: zij staan

alleen in hun streven naar de totstandkoming van de wachtbekkens, hoewel dit toch

meerdere sectoren ten goede komt.

6.6. Evaluatie

De door het decreet integraal waterbeleid verplichte jaarlijkse bekkenvoortgangsrapporten

hebben een positieve invloed op de openbaarheid van het Vlaamse waterbeleid. Eenieder

kan de status en de voortgang van alle acties binnen de waterbekkens op eenvoudige wijze

opvolgen. Dit verschaft de betrokken instanties en particulieren, of eenvoudigweg alle

geïnteresseerden, een heldere en transparante blik op de dossiers.


Over de nood aan een oplossing voor de wateroverlast is quasi de hele gemeenschap het

eens. Daarin is de politiek geen uitzondering, er bestaat een breed draagvlak. Wáár dit

echter dient te gebeuren is een andere zaak; vaak staan gemeenten weigerachtig

tegenover het inpalmen van lokale landbouwgrond voor overstromingsbekkens of

dergelijke projecten. Deze maatregelen zijn uiteraard nooit populair bij de lokale

landbouwers en hun vertegenwoordigers.

Sinds de modelleringstudie van de VMM zijn de hogere overheden meer overtuigd van

de noodzaak van een duurzame oplossing, en ook grotendeels over de concrete locaties.

78

De lagere overheden hiervan overtuigen is nog iets anders, maar net hier komt een

goede communicatie zich als een belangrijke voorwaarde opdringen. We stelden in het

geval van de Molenbeek vast hoe quasi alle betrokken partners zich gemeenschappelijk

achter het gekozen plan schaarden. De Europese steun voor dit dossier kan hierbij zeker

als doorslaggevende succesfactor worden beschouwd.


Bij dit project bestond geen formele procesmanager. De projectingenieurs van de

plannen dienden ook zelf de hele procedure alle ontwikkelingen in het oog te houden, de

(pre)onderhandelingen te sturen, de lokale bevolking en landbouwers persoonlijk te

raadplegen en in te lichten, infoavonden te organiseren, etc. Deze projecten staan of

vallen dus met de communicatie- en onderhandelingstalenten van het projectpersoneel

zelf, zonder externe sturing. Nochtans bleek de interesse voor een dergelijke centrale

figuur bij de betrokken dienst groot.

De rol van het bekkenoverleg valt voorts niet te onderschatten. Door dit instrument

beschikken de projectingenieurs over een formele vergadering waar alle problemen

worden aangekaart, zodat geen enkele betrokken overheid kan beweren niet op de

hoogte te zijn. Deze structuur is een belangrijke katalysator, wist Leliaert ons te

vertellen.

De taken van procesmanagement kunnen dus eventueel formeel op dit

bekkensecretariaat worden afgewenteld.


Rond deze problematiek heerst bij alle actoren een grote oplossingsbereidheid. Het

‘voordeel’ van de frequent terugkerende overstromingen is de voortdurende aandacht.

Dit probleem kan moeilijk naar de achtergrond verbannen worden, het blijft actueel.


Een echte wederkerige afhankelijkheid is hier weinig aanwezig. Zoals Leliaert het

schetste zijn overige instanties wel bereid passief hun medewerking te verlenen, maar

nemen ze weinig eigen initiatief. De wateroverlast voor onbevaarbare waterlopen van 1e

79

categorie is immers de bevoegdheid van de VMM, ook al komen de oplossingen ook

andere ruimtelijke regio’s of maatschappelijke sectoren ten goede.

Sinds de invoering van het decreet integraal waterbeleid is de doorwerking van deze

plannen wel sterk toegenomen. Het is nu duidelijk voor alle sectoren wat zij mogen

verwachten of moeten ondernemen; op deze manier is de onderlinge betrokkenheid wel

sterk verbeterd. De VMM leeft met haar problemen als het ware niet meer op een

eiland.


De oplossing voor de problemen is gekend, en in veel gevallen reeds bestudeerd. Alle

betrokken weten dus ongeveer wat komen zal, waarbij dus enkel nog over details kan

worden gediscussieerd. Bovendien staan ook de acties van de (deel)bekkens in de

relevante plannen openbaar beschreven, alsmede de voortgang ervan. Niemand kan zich

nog verstoppen achter een waas van excuses.

80

7. Conclusie

7.1. Deelconclusie 1: de cases

Na de bovenstaande bespreking van de cases zullen we trachten een summiere conclusie te

trekken per geval.

Het strategische plan Haven van Antwerpen

Het proces van het strategische plan voor de haven van Antwerpen is voor ons een goed

voorbeeld van een planproces dat na initiële problemen toch nog recht is getrokken. Als een

van de eerste verwezenlijkingen in de nadagen van het kersverse RSV, kunnen deze

perikelen wellicht als een kinderziekte worden beschouwd. De haven van Antwerpen was

een absolute prioriteit voor de Vlaamse regering, en is dat nog steeds. Overleg vond enkel

plaats tussen de bevoegde overheden en de uitwerking van het plan was gericht op

technische antwoorden voor de economische uitdagingen.

Het inzicht dat een breder en meer gestructureerd overleg met verschillende deelprocessen

vereist was, kwam met enkele arresten van de Raad van State. Na het oorspronkelijke

nooddecreet wou men een meer duurzame oplossing zoeken. We kunnen hier dus spreken

over een ‘heragendering’ van de bijkomende problemen, gepaard gaande met een nieuwe

projectafbakening. Dit proces werd sterk gestuurd door een samenwerking tussen de

overheid en private partners; de provincies hebben hun rol als facilitator en bovenlokaal

bemiddelaar in deze regionale planning.

Dankzij de prioriteit die de Vlaamse regering toekende aan dit dossier waren ook de

middelen navenant. Hierdoor kon voldoende en brede projectsturing worden voorzien,

alsook een brede communicatie, plenair maar ook bilateraal. Zelfs de banden met de groene

lobby werden aangehaald, en zij kregen een plaats in de raad van bestuur. Het resultaat is

een groenstructuur die in het GRUP van de haven werd opgenomen, waardoor ironisch

genoeg nu ook de bedrijven hiervan de vruchten plukken; voor hen nam de rechtszekerheid

met rasse schreden toe. De kans op een dagvaarding voor de rechtbank of de Raad van State

door de milieulobby en andere actiegroeperingen is fel afgenomen.

81

Dit strategische plan voor de haven maakte ook werkelijk zijn naam waar: er werden

duidelijke prioriteiten gesteld die op de korte en middellange termijn worden verwezenlijkt,

met de nadruk op interne samenhang. De Antwerpse haven schopte het op deze manier

zelfs tot een Europees voorbeeldproject.

Het nieuwe voetbalstadion te Brugge

Bij het voetbalstadion te Brugge lijkt ons het falen van het vooroverleg een bepalende

breuklijn te zijn geweest doorheen dit dossier. De aanpak van de eigenaar van het

oorspronkelijke concept getuigt niet van voldoende inzicht in de noodzakelijke

succesfactoren om tot politieke besluitvorming te komen binnen een aanvaardbare termijn.

Kortom: had men dit dossier van bij het begin anders aangepakt, was er wellicht meer kans

op slagen van dit project. Het zou van meet af aan duidelijk geweest zijn voor Uplace/Club

Brugge dat de door hen uitverkoren locatie geen kans op slagen had. Een private eigenaar

moet dus voldoende vooroverleg plegen teneinde de juiste randvoorwaarden te bereiken

voor een positief verloop van hun project. Hier wou men duidelijk eerst publiek agenderen –

met behulp van de media – met pas nadien de beleidsmatige agendering. Het lijkt een foute

keuze te zijn geweest. De invloed van media werkte een polarisering in de hand van de

standpunten in dit dossier en liet de nuances verdwijnen. Het voorstel van Uplace/Club

Brugge was te nemen of te laten.

Onvoldoende vooroverleg in de voorbereidingsfase heeft tot gevolg dat de besluitvorming in

de volgende fasen lang kan aanslepen. Na quasi 5 jaar van plannen en overleg is op het

terrein nog niks verwezenlijkt of is er nog geen schijn van goedgekeurde projectplannen.

Enkel het kader, het GRUP, die dit dossier een juridische basis kan verschaffen voor verdere

uitwerking kreeg van de Vlaamse regering groen licht, maar zelfs hiertegen bestaat protest.

Het lijkt erop dat dit dossier nog even zal aanslepen, maar Club Brugge heeft zijn slag al deels

binnengehaald: een nieuw voetbalstadion zal er nu in elk geval komen, zij het niet volledig

volgens hun initiële wensen.

We willen niet de indruk wekken dat we het aanslepen van dit dossier in de schoenen van de

Vlaamse overheid schuiven; wel integendeel. Club heeft zijn hand overspeeld door de

cruciale zoeken agenderingsfase overhaast te willen afhandelen. Op deze manier is geen

draagvlak gevormd, alsook geen goede afbakening van het project. Zo is het lange tijd

onzeker gebleven wat nu precies het flankerend programma van het voetbalstadion diende

82

te worden. Ook is er in het hele proces geen duidelijke procesmanager opgestaan. Doorheen

twee verkiezingsperiodes met een wissel van ministers en de parallelle coördinatie van een

taskforce, de Resoc, het projectsecretariaat, etc., zou een duidelijke neutrale trekkersfiguur

meer overzicht gebracht hebben – zoals gebeurde bij het strategische plan van de haven van

Antwerpen.

De reactie van de Vlaamse overheid om dit ‘onvoorziene’ project op te nemen in een lopend

planningsproces – de afbakening van het regionaalstedelijke gebied van Brugge – lijkt ons

wel de goede keuze te zijn geweest. Ze slaagde er eveneens in om een objectivering te

brengen in de verhitte discussies en de sereniteit te handhaven. Ze deed dit tevens niet tot

elke prijs; zo is Vlaanderen niet overstag gegaan voor de schijnbaar aantrekkelijke

voorwaarden van een commerciële onderneming.

Toch lijkt het eerder een pragmatische oplossing. Vanuit onze persoonlijke opinie als

ruimtelijk planner in spe is dit niet de beste locatie die Brugge te bieden had. De vraag naar

een nieuw voetbalstadion is opnieuw afgewenteld op de kostbare open ruimte. Van een

inbreuk op de groene gordel rond Brugge kan echter formeel geen sprake zijn; het

toekomstige project situeert zich namelijk in een zone voor openbaar nut, en is niet bestemd

als groengebied. Wie echter in de praktijk het terrein aanschouwt, zal merken dat dit

landelijke en agrarische perceel de facto wel een corridorfunctie vervult binnen de groene

gordel. De opname van dit project binnen het regionaalstedelijke gebied rond Brugge is dus

zeker geen wondermiddel gebleken voor duurzame planning. Een differentiatie van wat

waar kan binnen een dergelijke stedelijke afbakening lijkt zich dus op te dringen.

Is deze locatie dus een optimaal compromis dat duurzaam zal bevonden worden? Alleen de

toekomst zal het uitwijzen.

De overstromingsbekkens op de Molenbeek

De case van de wachtbekkens tenslotte, zagen we hoe een intens overleg doorheen het hele

proces en een duidelijk overlegkader als katalysator wordt beschouwd voor de kansen op

succes van het project.

Er werd vooreerst een interne strategie opgesteld door de VMM: welke gebieden verdienen

prioriteit, welke worden later aangepakt. De heersende publieke sence of urgency en het

voorzien van voldoende middelen door het ministerie zijn hierbij belangrijke succesfactoren.

Hoewel dit met enkele onpopulaire maatregelen gepaard ging (onteigeningen,

83

opbrengstverlies), ervoeren de initiatiefnemers van de VMM weinig weerstand. Tekenend

hiervoor is het één enkele bezwaar dat werd ontvangen tijdens het openbaar onderzoek. Dit

kan ons inziens als paradigma vooropgesteld worden dat de bevolking niet in se tegen

onpopulaire maatregelen gekant is; als ze maar voldoende geïnformeerd worden en

overtuigd kunnen worden van het algemeen nut of de meerwaarde voor de regio en

maatschappij in het algemeen.

De ‘heragendering’ van de problematiek door Europa met de kaderrichtlijn water betekende

een extra aanzet voor overleg. De creatie van de overlegstructuren binnen de (deel)bekkens

brengt toegenomen efficiëntie met zich mee: alle betrokken partners kunnen tegelijk

formeel ingelicht worden. Daarnaast zweert de VMM ook bij het gebruik van vooroverleg.

Reeds in de case van Club Brugge wezen we op de cruciale rol die een dergelijke methode

kan vervullen, en in dit geval wordt ze bewaarheid. De extra inspanningen die ermee

gepaard gaan wint men achteraf wel terug tijdens het procesverloop.

Een minpunt binnen dit goed gestructureerde overleg is het gebrek aan diepgaande

betrokkenheid van andere administraties. Er valt alleszins geen tegenwerking te bespeuren,

wat we kunnen toejuichen, maar van extra inspanningen voor meer medewerking kan

alsnog geen gewag worden gemaakt. Samenwerking is dus (nog) niet voldoende aan de

orde: overstromingsgebieden blijven ‘enkel’ het probleem van de VMM. We hebben

doorheen deze masterscriptie nochtans herhaaldelijk gewezen op het nut en de

wenselijkheid van dergelijke geïntegreerde samenwerking. Het vergt extra inspanningen van

de betrokkenen, maar leidt wellicht tot betere gerichte resultaten op het terrein.

7.2. Deelconclusie 2: de terugkoppeling met het theoretische kader

Wat voor invloed heeft de agendering nu precies op het (initiële) procesverloop? Dat valt

zeer uitgebreid te verwoorden, maar we trachten het summier te beschrijven. Eigenlijk is het

voor de hand liggend: Een gedragen en brede agendering zorgt voor weinig – minder –

weerstand tijdens het proces, waarmee we niet willen insinueren dat het verdere verloop

een fluitje van een cent zou zijn. Want, hoe meer partners worden betrokken, hoe

complexer het overleg. Het opsplitsen van het agenderingsproces in enkele deelprocessen,

84

elk met hun eigen methodiek lijkt ons zeer wenselijk, en laat een overzichtelijker

procesmanagement toe.

Een beperkte, ‘heimelijke’ agendering zorgt voor heel wat onbegrip en desgevallend onnodig

wantrouwen, waarmee het proces er mogelijks ongewild heel wat extra tegenstanders mee

tegen zich in het harnas jaagt. Bovendien blijft dergelijke argwaan lang kleven aan de

reputatie van de initiatiefnemer, waardoor het heropstarten van een gefaald project of het

vervolgproces in de overige gevallen, zeer moeizaam kan verlopen.

Elk proces zou daarnaast onder supervisie moeten staan van een neutrale en zichtbare

procesmanager, die nauwe contacten met alle geledingen behoudt en die knopen kan

doorhakken in geval van discussie. Niets zo nefast voor de geloofwaardigheid van een

project als wisselende standpunten of engagementen van de betroken actoren.

Over het mogelijke geïntegreerde en strategische karakter van de cases gingen we doorheen

deze masterscriptie reeds regelmatig op in, en zullen we hier niet opnieuw herhalen. Dan

rest ons nog de vraag: zijn de door ons gekozen cases eigenlijk wel van algemeen belang,

zoals we in de titel claimden? We raakten dit doorheen deze scriptie af en toe op aan, maar

willen hier nog een summiere samenvatting geven. Ons inziens wel, zij het niet allemaal op

vanuit de zelfde invalshoek. Dit is mogelijk aangezien de vlag van het algemeen belang een

zeer brede lading dekt (cfr. Petrella).

Een haven is zeker van algemeen belang daar ze welvaart en werkgelegenheid brengt. De

toegevoegde waarde van de Antwerpse haven bijvoorbeeld werd in 2003 op 7,3 miljard euro

geschat, zo’n 5,5% van het bruto binnenlands product (BBP) van België.

Het multifunctionele voetbalstadion daarentegen kan nogal voor discussie vatbaar zijn, maar

we kunnen niet ontkennen dat een extra locatie voor de populairste sport van België een

zeker nut dient, en zodoende een breed publiek bestrijkt. Mits de extra evenement die er

kunnen plaatsvinden, lijkt dit ons dus te verantwoorden.

De overstromingsbekkens tenslotte lijken ons evident een werk van algemeen nut te zijn. Elk

bekken op zich dient ‘slechts’ een kleinere regio met een beperkt aantal inwoners, maar het

geheel van de waterbekkens zal uiteindelijk een aanzienlijk deel van Vlaanderens

woonzones, bedrijventerreinen, infrastructuur, etc., beschermen.

85

8. Aanbevelingen

Na onze bovenstaande conclusies hebben we ons inziens voldoende materiaal verzameld om

enkele aanbevelingen te formuleren. We willen ons beperken tot een gefundeerde top drie

met credo less is more in het achterhoofd.

8.1. Het strategisch beleid en dito projecten

Ten eerste lijkt het ons aangewezen de definitie van ‘strategische’ plannen en projecten aan

te scherpen. Er heerst duidelijk nogal wat begripsverwarring hieromtrent, hoewel een

gerichte inzet van deze erkenning legio voordelen biedt. Zelfs na een analyse van de vele

documenten ter zake is het ons nog steeds niet duidelijk wie wat hieronder verstaat.

De focus in het RSV op een minimuminvestering aan geldelijke middelen lijkt ons niet

gewenst; eerder moet worden gekeken naar de opportuniteiten die zowel het project als de

locatie kunnen bieden voor de omgeving waarin ze zich situeren. Dit houdt in dat

strategische projecten zich op alle overheidsniveaus kunnen situeren, dus niet enkel

gewestelijk.120 De Vlaamse overheid behoudt hier uiteraard blijvend de eindbeslissing tot

erkenning, maar kan de procesbegeleiding naar steeds overhevelen naar een andere

bevoegde overheid. Daarnaast lijkt het ons aangewezen ook een formele mogelijkheid te

scheppen voor strategische projecten in het buitengebied. Overstromingsrisicobeheersing

lijkt ons een strategische erkenning waardig, waaraan ook Europa steeds meer belang hecht.

De prioriteiten die hierbij dus gesteld worden verdienen op deze manier extra aandacht aan

inzet en middelen, en kunnen zo door een centraal projectmanagement gevolgd worden.

Over de strategische projecten tenslotte nog dit: Albrechts stelt in zijn studie dat

geïntegreerd gebiedsgericht beleid selectief dient ingezet te worden.121 We kunnen deze

methode gezien de enorme investeringen qua tijd en middelen niet voor elk ‘standaard’

ruimtelijk of ander vraagstuk inzetten. Laat nu net ook het uitvoeringsbesluit over de

strategische projecten een gelijkaardig besluit trekken, zoals we reeds bespraken; een

120

Zie Codex Ruimtelijke Ordening, artikel 3.1.1 en volgende 121

ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), op. cit., p. ii [samenvatting van de studie]

86

project dient selectief als strategisch bestempeld, net zoals bij een geïntegreerde

gebiedgerichte aanpak. Het strategische project of plan moet van bovenlokaal belang en

complex van aard zijn, net zoals bij een geïntegreerde aanpak. Het procesmatige verloop

dient onder curatele te worden gesteld van een coördinator, net zoals bij een geïntegreerde

gebiedsgerichte aanpak. Strategische projecten benaderen via een geïntegreerde

gebiedsgerichte aanpak lijkt ons dan ook de beste methode voor de toekomst.

8.2. Aandacht voor communicatie, openbaarheid en draagvlakvorming

Na de herformulering van strategie in de ruimtelijke ordening, lijkt ons ten tweede ook extra

aandacht voor communicatie en draagvlakvorming voorafgaand aan en tijdens de

agenderingsfase ten zeerste aangewezen.122 De rol van een kennismanager kan hierbij

doorslaggevend zijn. De bovenstaande conclusies over onze cases tonen duidelijk aan welke

troef het betrekken van de burger of actiegroeperingen kan zijn voor het verdere verloop

doorheen een planningsproces. Het moet niet zover gaan als medebeslissingsrecht, maar

bijvoorbeeld door aandacht te geven aan de verzuchtingen van lokale bewoners – zoals

tegenwoordig gangbaar is bij MER-procedures – kan reeds heel wat bereikt worden. Het

voorbeeld van de overstromingsbekkens toont aan dat mensen wel degelijk bereid zijn

‘lastige’ maatregelen te slikken, als hen het hoger nut maar duidelijk toegelicht wordt.

Persoonlijk overleg geeft daarbij het beste resultaat, maar laat net dit ook het meest

arbeidsintensief zijn.

Een ander voordeel van een eenduidige communicatie is de uniforme informatieverlening.

Speculatie in de pers zal wellicht afnemen – de feiten of uitgestippelde strategie zijn immers

duidelijk – en daarmee ook de publieke indruk dat besluitvorming achter gesloten deuren

bedisseld wordt. Dit komt niet alleen de burger maar ook het parlement ten goede. We

herinneren ons de verontwaardiging van ditzelfde Vlaamse parlement nog bij het gebrek aan

transparantie omtrent het dossier van de Oosterweelverbinding, waarbij parlementaire

122

Tijdens het schrijven van deze aanbevelingen verscheen in de Standaard Weekendeditie van 6-7 augustus 2011 een artikel over de inplanting van de nieuwe tracé voor de Stevin-hoogspanningskabel, die opnieuw dit belang van communicatie voorafgaand aan en tijdens de agendering aangeeft. Een citaat illustreert dit perfect: “Wat De La Rue *een lokale bewoner+ ook dwars zit, is de sluipende besluitvorming. ‘Weet je hoe we voor het eerst op de hoogte zijn geraakt van het Stevin-project? Door een papiertje over een infovergadering dat tussen een pak advertentiefolders en huis-aan-huisbladen zat.’ “

87

controle op de NV BAM mogelijk bleek – met de bekende gevolgen van dien. De Vlaamse

regering besliste deze NV te ontmantelen.

Nochtans was de Vlaamse regering voor dergelijke onttrekking aan de parlementaire

auspiciën reeds gewaarschuwd door het Rekenhof, in het kader van de bouw van het

Deurganckdok:

“De Vlaamse regering heeft het Vlaams Parlement niet de informatie bezorgd die voor

een dergelijk groot en complex investeringsproject passend zou zijn geweest. Het

parlement heeft bijvoorbeeld nooit een volledig beeld van de projectkosten gehad. Het

Rekenhof oordeelt dat een degelijke risicoanalyse en een risicobeheerssysteem naar de

huidige inzichten, het project mogelijk hadden kunnen vrijwaren van een aantal

meerkosten of hadden kunnen leiden tot een betere beheersing van dit complex project.

Het beveelt de Vlaamse regering en administratie dan ook aan, de leerervaringen uit het

project maximaal te gebruiken voor toekomstige infrastructuurprojecten en onverwijld

het globaal risicobeheerssysteem uit te bouwen dat het Vlaams Parlement heeft

gevraagd bij decreet van 8 november 2002.”123

8.3. Op zoek naar een procedure ter uitvoering van private plannen

Een belangrijke uitdaging voor de Vlaamse ruimtelijke planning is in onze ogen de toename

aan grote privaat geagendeerde ruimtelijke projecten. Het complex dat Uplace recent

voorziet op te richten te Machelen is hiervan een goed voorbeeld. Een probleem dat zich

hierbij stelt is het gebrek aan hoger kader voor de inplanting van deze projecten.

Structuurplannen zijn namelijk niet steeds voorbereid op grote onverwachte ruimteclaims,

waardoor de dreiging van een ad-hoc beslissing van de bevoegde overheid steeds reëel is. Er

dringt zich dus een noodzaak op om dergelijke ruimtelijke vraagstukken in goede banen te

leiden zonder dat ze in oeverloos gediscussieer dreigen te belanden, en waarbij voldoende

stakeholders worden betrokken. Deze taak is duidelijk weggelegd voor de Vlaamse overheid;

zij kan later eventueel nog beslissen de bevoegdheid te delegeren aan een andere overheid

indien dit aangewezen zou lijken, zoals voorzien in artikel 2.2.1.§2 van de codex Ruimtelijke

Ordening.

123

Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, p.9

88

Uiteraard zijn de overheid en private partners op elkaar aangewezen: de eerste bezit de

beslissingsmacht over de ruimtelijke inplanting en uitvoeringsmodaliteiten, de tweede bezit

interessante kredieten en financieel-economische knowhow. Welk kader dus moet worden

geschapen om een efficiënte en gedragen besluitvorming te faciliteren en formaliseren is

een prangende vraag; het antwoord niet eenvoudig. We willen met deze laatste aanbeveling

trachten hiertoe een aanzet te geven, en deze hierbij terug te koppelen aan onze analyse

van de private agendering bij het Clubstadion.

Sinds enige jaren bestaat reeds een succesvolle samenwerking tussen private partners en de

overheid: de PPS, Publiek-Private Samenwerking.124 Vaak worden deze projecten

geagendeerd en opgestart door een overheid om snel een hoofd te bieden aan een

maatschappelijk probleem. De formule berust op een duidelijke taakverdeling: elk van de

partijen doet datgene waarin hij/zij het best is; zo kan de overheid de bouwplaats bepalen

die planologisch en stedenbouwkundig best de zaak en de gemeenschap dient. Ruimtelijke

Ordening is in essentie een zaak van de overheid, die tevens best de geplogenheden van een

planningsproces kent en beheerst; de private partner daarentegen heeft dan weer meer

weet van de praktische of financiële kant van de zaak, zoals de aanleg van een project of

commerciële uitbatingen, etc. Daarnaast dienen ook de mogelijke risico’s verdeeld te

worden tussen de partners, een structuur opgesteld, enzovoort.

Vanuit dit kader lijkt het ons mogelijk een gelijkaardige methodologie op te stellen indien

niet een overheid maar wel een private of commerciële partner een probleem wil

agenderen. Ook zij doen dit vanuit de overtuiging dat hiertoe een maatschappelijk

potentieel bestaat – zij het dan dat bij hen het winstoogmerk prevaleert. Om de interesse en

het engagement van dergelijke partners niet te verliezen is het van belang dat de overheid

snel een beslissing neemt over de wenselijkheid van het dossier en van de PPS-constructie.

Zo ja, dient een brede zoeken overlegfase te worden opgestart. Ons inziens bepalen

hiervoor aangestelde procesbegeleiders wellicht best de agenda van het overleg tussen de

deelnemers en zulks na voorafgaande communicatie met de dossiereigenaar teneinde de

voortgang van het dossier in goede banen te leiden.

Bij het ontwerp kan een taakverdeling ontstaan over het project zelf: de private partner kan

de bouwplannen ontwerpen én uitvoeren, zowel voor het hoofdprogramma als voor

124

Juridisch verankerd in het decreet betreffende Publiek-Private Samenwerking van 18 juli 2003

89

bijkomende infrastructuur (parkings, wegenisaansluitingen...), maar dit kan even goed

opgesplitst worden omdat de overheid desgevallend meer kennis in huis heeft over parkings

en wegenis, terwijl de private partner beter het financiële of commerciële gedeelte aanpakt

qua bouwwerken en uitbating. Net zoals bij een geïntegreerd gebiedsgericht beleid valt

hiervoor moeilijk een methodologie uit te werken; elk project is namelijk anders. Het lijkt

ons wenselijk dat hiertoe op verschillende overheidsniveaus aanspreekpunten worden

opgericht waar private partners met hun initiële plannen en wensscenario’s terecht kunnen,

en waarbij deze plannen worden afgetoetst aan de ruimtelijke, sociale, etc. context. Een

aanpak zoals bij het Uplacestadion te Brugge, waarbij de overheid voor een voldongen plan

wordt gesteld dat nog moeilijk onderhandelbaar is, lijkt ons namelijk ten zeerste te

vermijden. Private partners moeten inzien dat een gedragen vooroverleg een win-

winsituatie inhoudt, en niet louter tijdsverlies.

Het Vlaams Kenniscentrum voor PPS werkte hiertoe een schematisch procesverloop uit, met

als achterliggend tweeledig opzet: eerst denken en dan doen; werken van grof naar fijn.125

Door het opzetten van een duidelijke procesarchitectuur, dwingt men een project in opbouw

in het keurslijf van een van deze fasen. Deze oefening doet altijd wel enigszins afbreuk aan

het organische element van een proces, maar is toch noodzakelijk. Overigens is het volgens

het Kenniscentrum niet zinvol bij het eerste idee rond een project meteen een volledig

gedetailleerd ontwerp of een juridische constructie op te maken. Dit moet pas gebeuren als

er een duidelijke beslissing is rond het project en het bijbehorende PPS-scenario.

Hier schuilt volgens ons de reden waarom het in 2006-2007 al misliep in het proces van de

voetbalcase: Club Brugge kwam met een 'kant en klaar' project voor de dag bij de Vlaamse

overheid maar had uit het oog verloren dat je zo maar niet een gemeente of stad 'passeert'

als het om een bouwplek gaat, en nog minder dat je de Vlaamse regering met de rug tegen

de muur plaatst voor een project van een dergelijke omvang met verstrekkende

consequenties. Club hoopte wellicht meteen ‘de sprong’ te maken naar fase 4 van het

125

http://www2.vlaanderen.be/pps/proces/proces_procesaanpak.html (11/08/2011)

Figuur 9: procesverloop PPS (kenniscentrum PPS)

90

bovenstaande schema. De heisa en het tijdverlies die hiervan het gevolg was, heeft niemand

voordeel opgeleverd. Een uitgekiende nieuwe procedure zou dergelijke perikelen dan ook

definitief naar de annalen kunnen verwijzen; dat hopen wij althans.

91

Epiloog

Bepaalde conclusies en aanbevelingen die we in deze masterscriptie formuleren zullen voor

de Vlaamse administratie wellicht niet helemaal nieuw zijn. Vaak stootten we tijdens ons

onderzoek op analyses die geheel in de lijn lagen met onze eigen conclusies. De problemen

binnen processen van (onder meer) ruimtelijke ordening zijn dus gekend en desgevallend

benoemd, maar een concrete bijsturing lijkt soms moeilijk voet aan de grond te krijgen. Dit is

klaarblijkelijk ook het geval met de geïntegreerde aanpak van administratieoverschrijdende

problematieken. Zo stelt de SARO in zijn advies over de herziening van het RSV (2008) dat

alle Vlaamse administraties samen over duizenden bladzijden hoogwaardige plannen en

analyses beschikken, maar dat de onderlinge afstemming zeer te wensen overlaat.126

We willen met deze epiloog dan ook enkele bestaande recente en minder recente

aanbevelingen onder de aandacht brengen.

De recentste voorbeelden zijn de aanbevelingen geformuleerd tijdens de commissie Berx,

officieel de “Gedachtewisselingen over de versnelling van maatschappelijk belangrijke

investeringswerken”.127 Het voorstel dat LNE aangeeft over het getrapte beleidsbeslissingen

en het informele planningsproces lijkt ons bijvoorbeeld zeer waardevol.128 Deze commissie,

samengesteld naar aanleiding van de problemen met de Oosterweelverbinding, levert een

lange lijst met lovenswaardige initiatieven.

Dergelijke aanbevelingen worden dus vaak geformuleerd. Bijvoorbeeld de roep om gerichte

evaluaties van de gevoerde planningsprocessen in functie van het verhogen van de

efficiëntie ervan, onder meer ter voorbereiding van de opmaak van het RSV II.129 Dit

concludeerde ook het Rekenhof: “ De administratie en de Vlaamse regering moeten ook de

leereffecten uit het Deurganckdokproject maximaal aanwenden bij toekomstige

projecten.”130 Evaluaties zijn dus broodnodig. Na de afloop van een planproces,

onafhankelijk het feit of deze al dan niet geslaagd is, zou standaard een evaluatierapport

126

Advies van SARO, 17 maart 2008, p.257 127

Geconsulteerd op docs.vlaanderen.be (21/08/2011): Stuk 55, 2009-2010, nr. 2, ingediend op 26 maart 2010 128

Ibidem, p. 49 129

Departement Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering. Deel 12: Ruimtelijke Ordening,Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, onuitgegeven beleidsdocument, s.l., 2004, p. 21 130

Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, 2005, p.4

92

moeten worden opgesteld. Uit fouten moet men leren; een positieve aanpak moet worden

gedeeld.

Praktijkervaring is dus van onschatbare waarde. In bijlage 3 geven we daarom de

aanbevelingen weer van de administratie RWO uit 2004, die veel raakpunten met de

conclusies uit deze masterscriptie hebben.

93

Aanzet tot verder onderzoek

In het begin van deze masterscriptie raakten we even de opkomende netwerkmaatschappij

aan. De analyse van de netwerken rond de besluitvorming van ruimtelijke kwesties lijkt ons

dan ook een veelbelovend spoor. Dit roept enkele vragen op zoals: Welke actoren zijn

noodzakelijk om tot besluitvorming te komen? Zijn er betrokkenen met meer macht dan

anderen? Bestaan er parallelle netwerken om resultaat te boeken?

Een middel om dergelijke netwerken te bestuderen vormt de netwerkanalyse. Ze bestaat uit

een uitgebreid arsenaal aan middelen om netwerken te taxeren, en is reeds geruime tijd

volledig ingeburgerd bij diverse sociale wetenschappen. Ze kent een zeer breed

toepassingsveld, over economische en urbane netwerken heen, tot sociale netwerken en

verder.131 Stellingen en termen zoals ‘the strength of the weak ties’, sociaal kapitaal, etc.

vormen ons inziens een vruchtbare basis voor een diepgaandere blik op besluitvorming.132

Dat dit geen fantasma van een sociaal wetenschapper is, bewijst een korte kanttekening in

de studie van geïntegreerd gebiedsgericht beleid over de macht van de ROM-Stuurgroep in

Gent: “De consensus binnen de ROM-Stuurgroep in Gent omtrent de gewenste

gewestplanwijziging was dermate sterk dat onder druk van deze Stuurgroep de wijzigingen

die door de interkabinettenwerkgroep werden aangebracht aan het ontwerp, gedeeltelijk

weer ongedaan konden worden gemaakt. Dit illustreert hoe ‘machtig’ een netwerk kan

worden waarbinnen een consensus werd bereikt. In de literatuur wordt dit aangeduid met

‘network power’. (…)”133

Netwerkanalyse heeft ons inziens heel wat potentieel tot verheldering, ook voor de

ruimtelijke planning. Tenslotte is de ruimtelijke ordening op zich reeds een

netwerkfenomeen.

131

Voor meer informatie, zie onder meer: SCOTT (J.), Social Network Analysis: a handbook, Londen, Sage Publications, 2000, 208p. 132

Voor sociaal kapitaal, zie: COLEMAN (J. S.), ‘Social capital in the creation of human capital’, in: The American Journal of Sociology, vol. 94, 1988, pp. 95-120 en PUTNAM (R.), Bowling alone : the collapse and revival of American community, New York, Simon and Schuster, 2000, 541 p.; Voor de stelling omtrent de kracht van zwakke relaties in een netwerk, zie: GRANOVETTER (M.S.), ‘The strength of weak ties’, in: American Journal of Sociology, vol. 78, 1973, pp. 1360-1380 133

ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.), Geïntegreerd Gebiedsgericht Beleid: een methodiek, p. 61

94

Lijst van gebruikte afkortingen

b.v. : bij voorbeeld

CIW: Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid

dd. : de dato : met als datum

etc. : et cetera : en andere

GGB : gebiedsgericht beleid

GOG : gecontroleerd overstromingsgebied

GRS : gemeentelijk ruimtelijk structuurplan

GRUP of Grup : gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan

grup : gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan

LNE : Leefmilieu, Natuur en Energie

MER: milieueffectenrapport

MiNa-raad : Milieu- en Natuurraad

MIRA : Milieu- en natuurrapport Vlaanderen

MIRA-BE : Milieu- en natuurrapport Vlaanderen- beleidsevaluatie

MIRA-S : Milieu- en natuurrapport Vlaanderen -scenario's

MIRA-T : Milieu- en natuurrapport Vlaanderen- thema's

nl.: namelijk

PRS W-VL : provinciaal ruimtelijk structuurplan van de provincie West-Vlaanderen

PRUP of Prup : provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplanplan

resp. : respectievelijk

RESOC: Regionaal Sociaal-economisch Overlegcomité

R.O. : ruimtelijke ordening

RSV : Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen

RUP : ruimtelijk uitvoeringsplan

SARO: Strategische Adviesraad voor Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed

SERV : Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen

UNIZO : Unie der Zelfstandige Ondernemers

VCRO of codex : Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening dd 15 mei 2009

VHC : Vlaamse Havencommissie

95

VMM: Vlaamse Milieumaatschappij

VZW of vzw: vereniging zonder winstoogmerk

WK : wereldkampioenschap

96

Bronvermelding

1. Boeken

ALBRECHTS (L.), LEROY (P.), VAN DEN BROECK (J.), VAN TATENHOVE (J.) en VERACHTERT (K.),

Geïntegreerd Gebiedsgericht Beleid: een methodiek, K.U.Leuven, K.U.Nijmegen en AMINAL,

1999, 93 p. (opgemaakt in het kader van het Vlaams Milieubeleidsplan 1997-2001 actie 128)

ALLAERT, (G.) en HOUTHAEVE, (R.), eds., Ruimtelijke plannen op regionaal niveau, Academia

Press, Gent, 1996, 166 p.

BOUCKAERT, (G.) en AUWERS, (T.), Prestaties meten in de overheid, die Keure, Brugge, 1998,

407 p.

BOUCKAERT (G.), SNIJKERS (K.), VERHOEST (K.) en WAYENBERG (E.) (2002), Kerntaken van de

verschillende overheden, studie in opdracht van de Hoge Raad van Binnenlands Bestuur,

Brussel, 2002, 424 p

DE ROECK, (V.), e.a., Stedenbouwzakboekje 1998, Kluwer Rechtswetenschappen België,

Antwerpen, 1999, 659 p.

HOOGERWERF (A.) en HERWEIJER (M.), eds., Overheidsbeleid, een inleiding in de

beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2008, 391 p.

HUBEAU, (B.), en VOETS, (F.), eds., Ruimtelijke ordening voor beginners, die Keure, Brugge,

2005, 231 p.

MAGRETTA (J.), Wat management werkelijk is, Thema, Zalkbommel, 2003, 230p.

PETRELLA, (R.), Het algemeen belang, VUBPress, Brussel, 1997, 127 p.

SUETENS,( L.P.), Ruimtelijke Ordening Recht en praktijk, De Nederlandsche Boekhandel,

Antwerpen/ Utrecht, 1973, 160 p.

VAN DEN BROECK, (J.), ALBRECHTS, (L.), SEGERS, (R.), e.a., Strategische ruimtelijke projecten.

Maatschappelijk en ruimtelijk vernieuwend, Politeia, Brussel, 2010, 318p.

VEKEMAN, (R.), Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Kluwer Rechtswetenschappen België,

Antwerpen, 1999, 659 p.

97

2. artikels

ALBRECHTS, (L.), “Strategic (spatial) planning reexamined”, in: Environment and Planning B,

31, 2004, pp. 743-758

LANCKSWEERDT, (E.), “Naar een andere constructie van het algemeen belang”, in: Tijdschrift

voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 2011, nr2, pp. 103-105.

DE RYNCK, (F.) en VOETS, (J.) (2003), “Interorganisatorische gebiedsgerichte samenwerking”

in: BOUCKAERT, (G.), HONDEGHEM,, (A.), JANVIER (R.), DE RYNCK, (F.) en WAEGE, (H.),

(eds.), Jaarboek SBOV 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor

duurzaam besturen in Vlaanderen, Die Keure, Brugge, 2002, pp. 19-38

VANDEN ABEELE, (P.), “Massa's plannen voor nieuwe voetbalstadions maar wie scoort

ermee?”, in: A+: Belgisch tijdschrift voor architectuur, 2008, pp. 24-29

VERMEERSCH, (C.), “Ruimtelijke Ordening: uitdagingen voor morgen”, in: Olivier Vanneste &

West-Vlaanderen, Lannoo, Tielt, 1997, pp. 127-139

3. anonieme werken, chronologisch geordend

Vlaams Regeerakkoord van 13 juli 1999, 63 p.

Bestuursakkoord of kerntakendebat van 25 april 2003, 25p.

Decreten ruimtelijke ordening, officieuze coördinatie versie januari 2004, Ministerie van de

Vlaamse Gemeenschap, die Keure, Brugge, 2004, 115 p.

The Pegasus files. A pratical guide to integrated area-based urban plannen, Uitgave van de

E.U., Brussel, 2004, 34 p.

Afbakening van het regionaal stedelijk gebied Brugge, Voorstel van afbakening, Wvi, WES en

Groep Planning, september 2004, 97 p.

Rekenhof, Aanleg van het Deurganckdok. Verslag aan het Vlaams Parlement, 14/06/2005,

57p.

Provincie Antwerpen, Provincie Oost-Vlaanderen en Studiegroep Omgeving, Tussentijds

strategisch plan haven van Antwerpen (linker- en rechterscheldeoever). Document zoals

goedgekeurd door de centrale werkgroep, 06/07/2006, 142 p.

98

Behoefte- en haalbaarheidsanalyse van multifunctionele voetbalstadions in Vlaanderen,

studie in opdracht van het kabinet van de Vlaamse Minister van Cultuur, Jeugd, Sport en

Brussel, 2007, 303 p.

Strategisch Plan Haven van Antwerpen, verslag van de hoorzitting op 20 november 2007, 13

p.

Memorandum Vlaamse Vereniging van Provincies, 2009, 209p.

Streekpact RESOC Brugge 2007-2012, 48 p.

PPT info-avond voor omwonenden GOG Molenbeek-Zandbergen, 29/03/2011

Beleidsbrieven Ruimtelijke Ordening & Onroerend Erfgoed, 2000-2009

4. MER, Structuurplannen en uitvoeringsplannen, chronologisch geordend

Provinciaal Ruimtelijk Structuurplan West-Vlaanderen, 2001

Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, gecoördineerde versie 2004

GRUP Zeehavengebied Antwerpen Waaslandhaven (fase 1), 2005

Ontwerp plan-MER GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge, 2009

Kennisgevingsnota Plan-MER RUP Strategisch projectgebied De Sol, 2011

GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge, 2011

5. Adviezen, chronologisch geordend

Aanbeveling van de Vlaamse Havencommissie over het voorstel van decreet tot wijziging van

het natuurdecreet en enkele andere decreten met het oog op de omzetting van de

vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn, 30 april 2002, 10 p.

Advies van de Vlaamse Havencommissie over het Strategisch Plan haven van Antwerpen, 27

november 2008, 38p.

99

Advies van SARO inzake het besluit van de Vlaamse Regering van 18 december 2009

betreffende het addendum bij het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, 3 september 2010,

257 p.

Advies van Vlacoro omtrent het GRUP voor de afbakening van het regionaalstedelijk gebied

Brugge, 23 augustus 2010, 157 p.

Gedachtewisselingen over de versnelling van maatschappelijk belangrijke

investeringswerken, 26 februari 2010, 234 p.

6. Wetten, decreten, beslissingen en arresten, chronologisch geordend

Wet betreffende het beheer van het linkerscheldeoevergebied ter hoogte van Antwerpen en

houdende maatregelen voor het beheer en de exploitatie van de haven van Antwerpen van

19 juni 1978

Decreet houdende het beleid en het beheer van de zeehavens van 2 maart 1999

Beslissing van de Vlaamse Regering van 19 mei 2000

Decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende

redenen van groot algemeen belang gelden

Decreet betreffende het integraal waterbeleid van 18 juli 2003

Provinciedecreet van 9 december 2005

Decreet houdende wijziging van titel IV van het decreet van 5 april 1995 houdende

algemene bepalingen inzake milieubeleid en van artikel 36ter van het decreet van 21 ktober

1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, 27 april 2007

Besluit van de Vlaamse Regering van 5 oktober 2007 tot bepaling van de voorwaarden voor

de toekenning van subsidies voor strategische projecten ter uitvoering van het ruimtelijk

structuurplan Vlaanderen

100

7. Parlementaire documenten, chronologisch geordend

Parlementaire vragen, interpellaties en actuele vragen

25/01/2007, Vraag om uitleg van mevrouw Hilde Crevits tot de heer Dirk Van Mechelen,

Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de mogelijke

inplanting van een voetbalstadion en een commercieel centrum in een landelijk gebied in

Brugge, in de Commissie voor Leefmilieu en Natuur, Landbouw, Visserij en Plattelandsbeleid

en Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed

3/10/2007, Actuele vragen van mevrouw Agnes Bruyninckx en de heer Patrick De Klerk, tot

de heer Geert Bourgeois, Vlaams minister van Bestuurszaken, Buitenlands Beleid, Media en

Toerisme, [respectievelijk] over de reactie van de minister op de voorstellen van de Vlaamse

Bouwmeester voor een eventuele renovatie van het Jan Breydelstadion in Brugge en over de

verklaringen van de minister betreffende de eventuele renovatie van het Jan Breydelstadion

in Brugge en de voorstellen ter zake van de Vlaamse Bouwmeester

31/01/2008, Vraag om uitleg van de heer Johan Deckmyn tot de heer Bert Anciaux, Vlaams

minister van Cultuur, Jeugd, Sport en Brussel, over het plan van de Vlaamse overheid om

mee te investeren in de vernieuwing of bouw van voetbalstadions en over de

subsidieplannen voor professionele voetbalclubs, in de Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport

en Media

05/03/2008, Actuele vragen van de heer Jef Tavernier en de heer Patrick De Klerck, tot de

heer Kris Peeters, minister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van

Institutionele Hervormingen, Havens, Landbouw, Zeevisserij en Plattelandsbeleid,

[respectievelijk] over de plannen voor een nieuw winkelcentrum annex voetbalstadion in de

omgeving van Brugge en over de beslissing met betrekking tot een nieuw voetbalstadion

voor Brugge, in de Plenaire vergadering

24/09/2008, Actuele vragen van de heer Jef Tavernier, de heer Frans Wymeersch en de heer

Bart Caron, tot de heer Dirk Van Mechelen, viceminister-president van de Vlaamse Regering,

Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de locatie voor

een nieuw voetbalstadion in Brugge, in de Plenaire Vergadering

23/04/2009, Interpellatie van de heer Jef Tavernier tot de heer Dirk Van Mechelen,

viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Financiën en Begroting

en Ruimtelijke Ordening, over de regeringsbeslissing betreffende de mogelijke locatie voor

een nieuw voetbalstadion in de zuidrand van Brugge, in de Commissie voor Leefmilieu en

natuur, Landbouw, Visserij en Plattelandsbeleid en Ruimtelijke Ordening en Onroerend

Erfgoed

101

07/10/2009, Vraag om uitleg van mevrouw Mercedes Van Volcem tot de heer Philippe

Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport,

over de afbakening van het regionaalstedelijk gebied Brugge, in de Commissie voor

Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed

12/05/2011, Vraag om uitleg van de heer Wim Wienen tot de heer Philippe Muyters, Vlaams

minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport, over de mogelijke

herziening van de regeringsbeslissing aangaande het toestaan van leningen voor nieuwe

(vernieuwde) voetbalinfrastructuur, in de Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media

Schriftelijke vragen

05/2007, antwoord van Dirk Van Mechelen op vraag nr. 105 d.d. 7/05/2007 van Agnes

Bruyninckx

07/03/2008, antwoord van Dirk Van Mechelen op vraag nr. 76 d.d. 8/02/2008 van Agnes

Bruyninckx

8. krantenartikels



9. internetsites

https://www.vlaamsparlement.be (08/2011)

http://www.raadvst-consetat.be (08/2011)

http://www.gebiedsgerichtwerken.be (08/2011)

http://www.vlaamseprovincies.be (08/2011)

http://www.serv.be (08/2011)

http://www.saro.be (08/2011)

http://www.brugge.be (08/2011)

102

http://www.havenvanantwerpen.be (07/2011)

http://www.vispnet.org (07/2011)

http://www.VMM.be (07/2011)

http://www2.vlaanderen.be/pps/ (08/2011)

103

Bijlagen

Bijlage 1: Mobiliteitsstudie Arcadis in kader van Clubstadion te Loppem, afkomst supporters

104

Bijlage 2: Processchema strategisch plan haven van Antwerpen

105

Bijlage 3: Relevante aanbeveling van de administratie RWO

Het eerste deel behelst de knelpunten in het ruimtelijk beleid:134 “Het maatschappelijk

draagvlak voor noodzakelijke ruimtelijke ingrepen is beperkt ondanks het feit dat de ruime

bevolking akkoord gaat met de globale doelstellingen van het ruimtelijk beleid, is het zeer

moeilijk om de ruimtelijke vertaling ervan op het terrein ook effectief te realiseren. Het

NIMBY gedrag ("Not in my Backyard") is tijdens de voorbije jaren aanzienlijk versterkt.

Bovendien is de bevolking vaak ook onvoldoende op de hoogte van de gevoerde

planningsprocessen en de doelstellingen die men wil realiseren. Een meer actieve

communicatie met de burger en de pers moet hierop inspelen.”

Ten tweede het gevaar van een verdere sectoralisering van het ruimtelijk beleid:135 “Een

sterke inhoudelijke betrokkenheid van de diverse ruimtebehoevende sectoren is van het

grootste belang voor een succesvol ruimtelijk beleid. Dit leidt immers tot een betere

inhoudelijke onderbouwing van de diverse ruimteclaims. Momenteel dreigt echter een sterk

opbod van sectorale decretale initiatieven, die zullen leiden tot een immobilisme in de

uitvoering van het ruimtelijk beleid. De enige mogelijkheid om dit immobilisme ten gevolge

van een verdere sectoralisering te overstijgen, bestaat in een resolute keuze voor een

geïntegreerd en gebiedsgericht beleid.”

Ten derde en laatste nog enkele algemene opties voor het Vlaams ruimtelijk beleid: 136 “Uit

de evaluatie van het RSV is de nood gebleken om sterker in te zetten op een strategische en

actiegerichte aanpak in het ruimtelijk beleid. De beleidsstrategie kan worden aangescherpt

door te werken aan de hand van drie types van beleidsactiviteiten, elk met een eigen

instrumentarium. Voor elk type geldt een eigen specifieke wijze van doorwerking. Op de

eerste plaats is het nodig te beschikken over een generiek kader op Vlaams niveau, dat een

globale visie bevat op de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen. Dit generiek kader

fungeert als toetskader en geeft aan welke de prioriteiten en engagementen zijn naar

uitvoering. Ten tweede is er behoefte aan een specifiek beleid voor het beantwoorden van

impulsen vanuit de internationale dynamiek, voor het uitwerken van krachtige verbindende

134 Departement Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering. Deel 12: Ruimtelijke Ordening,Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, onuitgegeven beleidsdocument, s.l., 2004, p. 14 135

Ibidem 136

Ibidem, pp. 19-20

106

structuren en een gebiedsgericht beleid voor specifieke gebieden. In de derde plaats is het

belangrijk om in te zetten op de effectieve realisatie op het terrein van strategische

projecten.

De gebiedsgerichte planningsprocessen blijven in de beleidsstrategie een cruciale rol spelen.

In deze processen worden de ruimtelijke doelstellingen van een structuurplan in

samenspraak met de betrokken partners vertaald naar een concreet gebied. Op basis van de

opgebouwde expertise tijdens de voorbije jaren kunnen deze planningsprocessen steeds

vlotter worden doorlopen. Ook inzake taakverdeling (subsidiariteit) is het belangrijk de

strategie verder aan te scherpen. Veeleer dan vaste takenlijsten voor elk niveau, is het van

belang om met de betrokken partners en beleidsniveaus tot duidelijke afspraken inzake

taakverdeling te komen. Naast de beleidsstrategie dient ook de communicatiestrategie te

worden aangescherpt om een breder draagvlak te bekomen, zowel bij betrokken actoren als

bij de bredere bevolking.”

Analyse van de agendering en het procesverloop...

Documents

Transcript of Analyse van de agendering en het procesverloop...