SERV_ADV_20111019_hervormingRO

Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen

Wetstraat 34-36, 1040 Brussel T +32 2 209 01 11 F +32 2 217 70 08 info@serv.be www.serv.be

Advies

Hervorming beleidsveld Ruimtelijke Ordening

Brussel, 19 oktober 2011

Advies hervorming RO

2

Advies op eigen initiatief

Goedkeuring dagelijks bestuur SERV: 19 oktober 2011 Bekrachtiging raad: 16 november 2011

Advies hervorming RO

3

De Heer Philippe MUYTERS

Vlaams minister van Financiën,

Begroting, Werk,

Ruimtelijke Ordening en Sport

Koning Albert II-laan 19 bus 11

1210 Brussel

contactpersoon ons kenmerk Brussel Peter Van Humbeeck SERV_BR_20111019_hervormingRO_pvhit 19 oktober 2011 pvhumbeeck@serv.be

Visienota hervorming beleidsveld Ruimtelijke Ordening

Mijnheer de minister

Het beleidsveld Ruimtelijke Ordening maakte op uw verzoek een visienota over de toekom-

stige strategie, opdrachtomschrijving en bestuurlijke organisatie van de ruimtelijke ordening

in Vlaanderen. Gelet op het belang van de visienota formuleerde de SERV hierover een ad-

vies op eigen initiatief. U vindt het advies als bijlage.

Daarin drukt de SERV zijn waardering uit voor de analyse. Als kompas geeft de visienota de

juiste richting aan. Maar of de hervormingen ook in de praktijk zullen leiden tot een verhoging

van de bestuurskracht en tot een verbetering van de kwaliteit van het beleid en van de

dienstverlening, hangt in grote mate af van een aantal hangende discussies binnen de ruim-

telijke ordening en van de houding van de andere beleidsvelden en bestuursniveaus.

De tocht moet bovendien nog grotendeels worden aangevat en moet samen met heel wat

betrokkenen worden afgelegd. Eén van de belangrijkste aanbevelingen van de SERV is dan

ook om sterk te investeren in het overleg over de geplande hervormingen met alle betrokken

actoren: met het personeel binnen het beleidsveld Ruimtelijke Ordening, met de andere be-

leidsvelden, met de lokale besturen, met de maatschappelijke stakeholders en uiteraard ook

met het Vlaams parlement. Enkel zo kunnen de dynamiek, het draagvlak en de slaagkansen

van de hervorming worden verzekerd.

Hoogachtend,

Pieter Kerremans Caroline Copers

administrateur-generaal voorzitter

Advies hervorming RO

4

Inhoud 1. Inleiding ....................................................................................................................... 6

2. De visienota ................................................................................................................ 6

3. Algemene beoordeling door de SERV ....................................................................... 8

SERV verwelkomt de denkoefening over de hervorming van RO .......................................... 8

Versterking bestuurskracht en dienstenverlening moeten voorop staan ................................. 8

Succes zal mee afhangen van enkele aandachtspunten ...................................................... 10

4. Het interne hervormingsproces ............................................................................... 10

Zorg voor een adequate „governance‟ .................................................................................. 10

Plaats dialoog met het personeel centraal ........................................................................... 11

Werk aan een uitgebouwd competentiebeleid ...................................................................... 11

Gebruik proeftuinen om dynamiek te creëren ...................................................................... 11

5. De voorgestelde nieuwe organisatiestructuur ........................................................ 12

Zorg voor betere onderbouwing ........................................................................................... 12

Overweeg alternatieve structuren ........................................................................................ 12

Heb meer aandacht voor beleids- en organisatieondersteuning ........................................... 14

Breng ook de rol van inspectie en strategische adviesraden ter sprake ............................... 14

Zoek naar synergieën over beleidsvelden heen ................................................................... 14

6. Het nieuwe instrumentarium .................................................................................... 15

Implementeer de nieuwe sturingsfilosofie ............................................................................ 15

Concretiseer en test het nieuwe RO-instrumentarium .......................................................... 16

Hervorm de aansturing van het beleidsondersteunend onderzoek ....................................... 16

7. De nood aan breder overleg ..................................................................................... 17

Ga nu al in dialoog met andere beleidsdomeinen ................................................................ 17

Pleeg overleg met de lokale besturen .................................................................................. 18

Betrek de maatschappelijke stakeholders ............................................................................ 19

Zorg voor terugkoppeling en dialoog met het parlement ...................................................... 20

Advies hervorming RO

5

Krachtlijnen Het beleidsveld Ruimtelijke Ordening maakte een visienota over de toekomstige stra-

tegie, opdracht en organisatie van de ruimtelijke ordening in Vlaanderen. De SERV

bevestigt de behoefte aan zo‟n denkoefening om beter tegemoet te kunnen komen aan

de huidige en toekomstige beleidsuitdagingen. Op inhoudelijk is de visienota veel meer

is dan een aanzet voor nieuwe structuren. Hij brengt ook en vooral een inhoudelijk ver-

haal waar de SERV zich in grote lijnen kan in terugvinden.

Finaal moeten de hervormingen volgens de SERV leiden tot een verhoging van de be-

stuurskracht en een verbetering van de kwaliteit van het beleid en de dienstverlening.

Definitieve uitspraken daarover zijn pas mogelijk als een aantal hangende discussies

binnen de ruimtelijke ordening zijn beslecht en er zicht is op de houding van de andere

beleidsvelden en bestuursniveaus.

De belangrijkste aanbevelingen van de SERV zijn:

1. Zorg voor adequate „governance‟ van de hervormingen. De visienota houdt gro-

te veranderingen in voor het departement. Die succesvol doorvoeren vereist een aan-

gepaste „governance‟. Specifiek beklemtoont de SERV het belang van informatie,

communicatie en overleg met het personeel en zijn vertegenwoordigers. Die perso-

neelsfactor is cruciaal. De hervorming vereist ook een sterk uitgebouw competentiebe-

leid om de transitie naar de vele nieuwe opdrachten en taken mogelijk te maken. Proef-

tuinen kunnen nuttig zijn om dynamiek te creëren en te behouden.

2. Zoek een gepaste nieuwe organisatiestructuur. Er zijn meerdere alternatieve

structuren denkbaar, die best onderling worden afgewogen. Het belangrijkste is dat alle

taken en opdrachten een plaats krijgen. In de visienota is alvast een betere uitwerking

wenselijk van de taken op het vlak van beleidsondersteuning en beleidsadvisering en

van organisatieondersteuning en -beheer. Ook de rol van inspectie en van de strategi-

sche adviesraden zouden meer ter sprake moeten komen. Door ook te zoeken naar

synergieën over beleidsvelden heen kunnen schaalvoordelen en efficiëntiewinsten

worden bereikt.

3. Concretiseer en verdiep het nieuwe RO-instrumentarium. De SERV onderschrijft

dat vernieuwing en verbreding van het strategisch RO-instrumentarium wenselijk is.

Maar de nieuwe instrumenten zijn vandaag nog vaag en weinig concreet. Dat creëert

onzekerheid en ongerustheid over hun effectiviteit. Concretisering en verdieping door

praktijktesten en beleidsondersteunend onderzoek zijn nodig.

4. Investeer in breed overleg. De SERV meent dat de visienota zo snel mogelijk met

de andere beleidsdomeinen moet worden overlegd. Hun houding en bereidheid om

mee te stappen in dezelfde logica zijn immers cruciaal. De SERV beklemtoont daar-

naast dat de beoogde hervorming enkel kan slagen als er parallel met het uitteken van

een Vlaamse strategie ook een pad wordt uitgetekend voor de lokale besturen, en er

vanuit Vlaanderen mee wordt geïnvesteerd in het professionaliseren van de lokale be-

sturen. Ook voor overleg met het maatschappelijk middenveld en het Vlaams parle-

ment moet een traject wordt opgezet.

Advies hervorming RO

6

Advies

1. Inleiding

De Vlaamse Regering besliste op 29 april 2011, 24 juni 2011 en 30 september 2011 tot

een hervorming van het beleidsdomein Ruimte, Wonen en Onroerend Erfgoed (RWO).

De reorganisatie houdt in dat het deel “Erfgoed” van het agentschap Ruimte en Erf-

goed en het Vlaams Instituut voor het Onroerend Erfgoed (VIOE) vanaf 1 juli 2011 sa-

men één nieuw agentschap vormen. Het deel “Ruimtelijke Ordening” van het agent-

schap Ruimte en Erfgoed ging sindsdien zelfstandig door als het agentschap

Ruimtelijke Ordening. Vanaf 1 oktober 2011 worden deze beleidsuitvoerende taken

(met uitzondering van Inspectie) echter geïntegreerd in het Departement RWO en werd

het agentschap Ruimtelijke Ordening dus afgeschaft. De Vlaamse Regering besliste

nadien om de taken van het Departement RWO rond Woonbeleid volledig over te he-

velen naar het intern verzelfstandigd agentschap Wonen-Vlaanderen.

Parallel aan deze reorganisatie, vroeg de minister bevoegd voor ruimtelijke ordening

op 18 januari 2011 aan de leidend ambtenaren van het departement RWO en het

voormalige agentschap Ruimte en Erfgoed om een visienota te maken over de toe-

komstige strategie, opdrachtomschrijving en bestuurlijke organisatie van de ruimtelijke

ordening in Vlaanderen. Deze visienota werd op 12 april 2011 opgeleverd.

Op 19 juli 2011 ontving de SERV een uitnodiging voor deelname aan een paneldebat

dat op 10 oktober 2011 doorgaat over de toekomstige positionering van de ruimtelijke

ordening in Vlaanderen. Dat panelgesprek wordt georganiseerd in het Vlaams Parle-

ment ter gelegenheid van een transitiedag van het beleidsveld Ruimtelijke Ordening.

De aanleiding is de hervorming van het beleidsveld RO zoals uiteengezet in een visie-

nota. Gelet op het belang van de visienota, wenst de SERV evenwel ook een meer

formele reactie geven.

De SERV geeft in dit advies zijn bemerkingen op de visienota. Hierna worden eerst de

contouren van de geplande hervorming geschetst. Daarna worden hierop enkele reac-

ties geformuleerd.

2. De visienota

De aanleiding voor de visienota is een aantal ontwikkelingen die vragen om een de-

bat over de (kern)opdrachten en werking van het beleidsveld Ruimtelijke Ordening: het

streven naar een slagkrachtige overheid, de relatie tussen bestuursniveaus in het ka-

der van de interne staatshervorming, het beleid rond betere en snellere procedures

voor investeringsprojecten, de gewijzigde visies over planning, de andere beleidsvel-

den die steeds meer „verruimtelijken‟, de implicaties van sommige bepalingen in de

Codex Ruimtelijke Ordening (ontvoogding gemeenten, uitbreiding van werken die vrij-

gesteld zijn van advies van de gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar, gewijzigde

bevoegdheid inzake beroepen, meer overleg en projectvergaderingen…), enz.

Advies hervorming RO

7

Het beleidsveld Ruimtelijke Ordening wil met deze uitdagingen proactief omgaan en

vanuit de wijzigende omgeving zijn meerwaarde maximaliseren door:

Het ruimtelijk ordeningsbeleid op Vlaams niveau meer strategisch, selectiever en

resultaatgerichter te maken, door vanuit een partnerschapsmodel met andere be-

leidsvelden en met lokale besturen visies te ontwikkelen en strategische keuzes te

maken, op thematische en gebiedsgerichte elementen van Vlaams strategisch be-

lang te focussen, en meer engagementen te nemen tot effectieve realisaties op het

terrein.

De diverse rollen van het beleidsveld naargelang de soorten beleidsprocessen te

expliciteren (partner, trekker, inspirator) en de sturingsfilosofie binnen het be-

leidsveld te moderniseren (van hiërarchie naar netwerkmodel, verregaande subsi-

diariteit vanuit partnerschapsmodel met lokale besturen, van outputcontrole naar

„management by objectives‟,enz.).

De beleidsinstrumenten te verbreden, met naast de (modernisering van) traditio-

nele juridische en planologische instrumenten ook meer ruimte voor financiële en

sociaal-communicatieve instrumenten en voor instrumenten zoals principes en

normen, thematische en gebiedsgerichte beleidskaders, actieprogramma‟s, sta-

keholderoverleg, bemiddeling, projectmanagement, verkenningen, monitoring en

evaluatie.

Meer te investeren in de beleidsvoorbereidende en beleidsevaluerende capaciteit

van de administratie en hiervan een continue activiteit te maken als vast onderdeel

van de beleidscyclus; en door die beleids- en beheerscyclus van het beleidsveld

Ruimtelijke Ordening volledig in elkaar te schuiven en de beleidsvoorbereiding, de

-uitvoering, -monitoring en -evaluatie in één organisatie onder te brengen;

Een transitietraject uit te tekenen om in een zo breed mogelijk overleg het denk-

werk af te ronden, de structuur van het beleidsveld aan te passen aan de strategie

(„structure follows strategy‟) en de overige aspecten van de implementatie aan te

pakken (o.a. HRM- en competentiebeleid, communicatie, verankering…).

De hervormingen worden voorbereid door een transitiecel binnen het beleidsveld. Die

heeft tevens een oplijsting en timing gemaakt van de verdere stappen en timing (zie

figuur). Een stuurgroep bewaakt op strategisch niveau de voortgang en evolutie van de

transitie. Het directieoverleg maakt de strategische keuzes (plan van aanpak, vi-

sie/missie, organisatiestructuur…) en zorgt voor draagvlak en betrokkenheid in de enti-

teiten. Volgens de timing van de transitiecel zou de nieuwe visie tegen 1 juni 2012 ope-

rationeel moeten zijn met consolidatie van de transitiestrategie naar 2015.

Planning van de verdere stappen door de transitiecel

Advies hervorming RO

8

3. Algemene beoordeling door de SERV

SERV verwelkomt de denkoefening over de hervorming van RO

De SERV verwelkomt dat er een visienota werd opgemaakt die de contouren schetst

van de hervormingen die nodig worden geacht om beter aan de huidige en toekomsti-

ge beleidsuitdagingen een antwoord te kunnen bieden.

Immers, de omgeving waarbinnen het beleidsveld RO opereert, is aan grondige veran-

deringen onderhevig (cf. supra onder 2). In het licht van die veranderingen is goed dat

het beleidsveld nadenkt over de implicaties ervan voor zijn taakstelling, structuur en

werking, en daarvoor de nodige ruimte heeft gecreëerd en gekregen.

De SERV waardeert in dat verband dat de visienota veel meer is dan een aanzet voor

nieuwe structuren of een oefening in efficiëntieverhoging. De nota zoekt niet alleen een

antwoord op de vraag „doen we de dingen goed‟ maar ook op de vraag „doen we de

goede dingen‟? De nota brengt dus ook en vooral een inhoudelijk verhaal. Dat is erop

gericht de slagkracht van het Vlaamse ruimtelijke ordeningsbeleid te vergroten door het

strategischer, selectiever en resultaatgerichter te maken, en door de sturingsfilosofe en

het palet aan beleidsinstrumenten te moderniseren.

In die zin sluiten de uitgangspunten van de visienota aan bij de doelstellingen van het

Pact 2020 op het vlak van een effectieve en efficiënte overheid en bij een aantal eerde-

re adviezen van de SERV, zowel over het beleid ruimtelijke ordening als over het be-

stuurlijk beleid (zie referentielijst achteraan1), en kan de oefening bij RO misschien die-

nen als voorbeeld en inspiratie voor andere beleidsdomeinen.

Versterking bestuurskracht en dienstenverlening moeten voorop staan

Finaal moeten de hervormingen volgens de SERV leiden tot een verhoging van de be-

stuurskracht en een verbetering van de kwaliteit van het beleid en van de dienstverle-

ning. Definitieve uitspraken daarover zijn pas mogelijk als een aantal hangende dis-

cussies binnen de ruimtelijke ordening zijn beslecht en er zicht is op de houding van de

andere beleidsvelden en bestuursniveaus.

In eerdere adviezen stelde de SERV dat hij hervormingen in het kader van het bestuur-

lijk beleid in eerste instantie beoordeelt op basis van bestuurskracht die zal bereikt

worden en de dienstverlening die zal worden verleend. Ook nu staat dit voor de SERV

centraal.

1 Zo stelde de SERV in de „Pact-stapstenen voor de nieuwe Vlaamse Regering‟ in het kader van doel-stelling 18 van het Pact 2020 (efficiënte en effectieve overheden) onder meer voor dat “de visievorming en samenhang in strategieontwikkeling en strategische beleidsvoering (binnen beleidsdomeinen en tussen beleidsvelden) zou worden versterkt met het oog op lange termijnplanning, beleidsconsistentie, standvastigheid en meer integraal beleid”. De SERV vroeg een regelmatige evaluatie en opschoning van het beleid door het systematisch beoordelen van het actuele belang ervan. Hij suggereerde een aantal acties, die ook terug te vinden zijn in de visienota, zoals een verbetering van de planning- en controlecyclus zodat die volledig is ingebed in het normale beleidsdenken en –doen, het werken met programma‟s en het samenvoegen van projecten en eenheden op programmatische of projectbasis, het oprichten en onderhouden van netwerken als instrument van coördinatie, enz.

Advies hervorming RO

9

De SERV meent dat heel wat van de voorgestelde vernieuwingen kansrijke potenties

bieden om in de ruimtelijke ordening de bestuurskracht en de kwaliteit van het beleid

en van de dienstverlening te versterken, gelet op de zich sterk wijzigende omgeving

(cf. supra onder 2)2. De visienota slaagt er bovendien in om op strategisch niveau een

aantal belangrijke ontwikkelingen en inzichten uit de bestuurskunde en het overheids-

management3 te integreren en concreet te vertalen naar het beleidsveld.

Aan de andere kant moet worden vastgesteld dat een aantal discussies nog niet volle-

dig zijn beslecht: de toekomst van de ruimtelijke beleidsplanning (cf. ruimtelijk struc-

tuurplan, beleidsplan ruimte Vlaanderen), de bepaling wat van Vlaams strategisch be-

lang is, het tweesporenbeleid tussen ontvoogde en niet-ontvoogde gemeenten en de

beperkingen van de huidige ontvoogdingscriteria, de responsabilisering van lokale be-

sturen, de verschillen in bestuurskracht en de wijze van kwaliteitsbewaking, de aanpak

van gemeentegrensoverschrijdende ruimtelijke problematieken en andere functionele

realiteiten die niet overeen komen met de bestaande administratieve grenzen (bv.

stadsregionale realiteit, streekniveau…), de vraag welke sub-Vlaamse bestuurslaag

niet-Vlaamse taken moet opnemen, de implicaties van hervormingen in het vergunnin-

gen- en handhavingsbeleid (cf. omgevingsvergunning, cf. witboek interne staatsher-

vorming), enz. Dat zorgt voor onzekerheid en maakt het moeilijk om nu al definitieve

uitspraken te doen over de impact van de hervormingen op de bestuurskracht en de

verbetering van de dienstverlening.

Veel zal bovendien afhangen van de ontwikkelingen op andere bestuursniveaus (cf.

interne staatshervorming) en van de houding van andere beleidsdomeinen. Een vol-

waardig partnerschap vereist een duidelijk afsprakenkader, een samenwerkingscultuur

en evenwichtige bestuurscapaciteit voor co-productie van beleid. Het partnerschaps-

model veronderstelt bovendien een zekere stroomlijning en coherentie van instrumen-

ten tussen de beleidsdomeinen of –velden onderling. Die voorwaarden zijn vandaag

nog niet vervuld. Niet elke beleidssector is vandaag even klaar om in het partner-

schapsmodel mee te stappen4.

De SERV adviseert daarom dat de hangende discussies binnen de ruimtelijke ordening

zoveel mogelijk worden beslecht. Bovendien moet parallel met de hervormingen in

ruimtelijke ordening een dialoog met de andere beleidsdomeinen worden opgestart

over de hervormingen waarvoor het succes in grote mate mee wordt bepaald door de

houding en de ontwikkelingen in die andere beleidsvelden.

2 In zijn recente advies over de procesnota ruimtelijke economie schreef de SERV onder meer dat m.b.t. ruimtelijke ordening de overheid weinig instrumenten heeft om te sturen buiten het maken van een plan en uitkeren van subsidies. “Volgens de raad kan de armslag van de overheid versterkt worden door het toepassen van een partnerschapsmodel. Hier ligt trouwens een mooie kans te wachten om een her-nieuwde rol voor de overheid uit te tekenen”.

3 OECD (2005). Modernising Government. Paris, OECD.

4 In zijn advies over de procesnota ruimtelijke economie schreef de SERV bv.: “Indien de sector econo-mie een rol van betekenis wil spelen in de ruimtelijke ordening, is de ontwikkeling en de uitbouw van een kwalitatieve database en een efficiënt beheer- en monitoringssysteem op het vlak van bedrijfs-huisvestingen op korte termijn een conditio sine qua non.”

Advies hervorming RO

10

Succes zal mee afhangen van enkele aandachtspunten

Volgens de SERV zijn er een aandachtspunten belangrijk voor het succes van de ge-

plande hervorming. Zij worden in de rest van dit advies toegelicht. Met name wordt

ingegaan op:

Het interne hervormingsproces

De voorgestelde nieuwe structuur

Het nieuwe RO-instrumentarium

De nood aan breder overleg

4. Het interne hervormingsproces

De uitgewerkte strategie en opdrachten voor de ruimtelijke ordening houden een grote

verandering in voor het departement. Een aangepaste „governance‟ is nodig om zulke

grote veranderingen succesvol door te voeren. Specifiek wil de SERV het belang be-

klemtonen van informatie, communicatie en overleg met het personeel en zijn verte-

genwoordigers. De hervorming vereist ook een sterk uitgebouw competentiebeleid om

de transitie naar de vele nieuwe opdrachten en taken mogelijk te maken. Proeftuinen

kunnen nuttig zijn om dynamiek te creëren en te behouden.

Zorg voor een adequate „governance‟

De beoogde hervormingen vergen een aangepaste „governance‟. De uitgewerkte stra-

tegie en opdrachten voor de ruimtelijke ordening betekenen immers een zeer grote

verandering voor het departement. Een visienota opmaken is daarom één ding. Een

grondige hervorming met succes doorvoeren is nog iets anders. Om succesvol te zijn,

moet de hervorming moet breed gedragen zijn binnen en buiten de organisatie en mo-

gen niet te lang vaag worden gehouden of te lang aanslepen. Volgens de OESO5 han-

gen succesvolle hervormingen bij overheden af van vier factoren6: visie, leiderschap,

netwerken („advocacy coalitions‟) en implementatiecapaciteit (financieel, materieel,

mensen, kennis, tijd). Door het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen worden

tien succesfactoren vermeld7, waaronder een duidelijke projecttiming, engagement van

de betrokken beleidsdomeinen, een functionele governancestructuur, een strategie

voor communicatie en participatie en actief risicomanagement.

5 OECD (2008). Managing change in OECD governments: an introductory framework GOV/PGC/PEM(2008)3

6 De OESO (2008) stelde op basis van deze vier factoren de volgende checklist met acht vragen op voor

succesvolle hervormingen: 1. Was the need for change carefully established? How was it defined? 2. Is there a vision that gives direction to the reform efforts? Is it shared by everyone involved in the re-form process and members of the community? 3. Have members of society (academics, trade union leaders, entrepreneurs, etc.) had the opportunity to express an opinion regarding the reform proposal? Do they see the same problem and agree with the proposed solution? 4. Is there a guiding coalition (leadership) with enough moral and political power to lead the reform effort? 5. Is the reform proposal implemented gradually to allow adaptation and improvement? Has the reform been piloted? 6. Are enough resources available to implement the reform and bring about the desired effects? 7. Have the side effects of the reform been considered? Are reform proponents aware of the limitations of the re-form? 8. Is the reform programme assessed regularly to improve its technical aspects and see if it is producing the desired results?

7 Luts Maarten, Karlien Delbeke, Annie Hondeghem, Geert Bouckaert (2009). De efficiënte overheid

Geanalyseerd. Synthese en aanbevelingen. Leuven: SBOV.

Advies hervorming RO

11

Plaats dialoog met het personeel centraal

De SERV beklemtoont dat een continue dialoog nodig is tussen alle betrokken actoren

(zie ook verder onder 7). Daarbij zijn het inlevingsvermogen van alle partijen in de

standpunten van andere partijen en constructieve feedback zeer belangrijk. In het bij-

zonder wijst de SERV op de werknemers. Elk succesvol personeelsbeleid steunt op

informatie, communicatie en overleg met het personeel en zijn vertegenwoordigers.

Onderzoek bevestigt dat de personeelsfactor een cruciaal element is voor de effectivi-

teit en efficiëntie van de overheid, en dan vooral aspecten zoals motivatie, tevreden-

heid, attitude, kennis en competenties8.

Werk aan een uitgebouwd competentiebeleid

De menselijke factor is cruciaal voor het succes van de hervorming. Naast betrokken-

heid en inspraak van het personeel zal ook een uitgebouwd competentiebeleid nodig

zijn. De inzet van het traditionele RO-instrumentarium (RUP‟s, stedenbouwkundige

vergunningen…) en de inzet van personeel voor het controleren van lokale besturen

nemen in de nieuwe organisatie ongetwijfeld af door de focus op gebieden en thema‟s

van Vlaams strategisch belang en door de vooropgestelde nieuwe verhouding met de

lokale besturen. Daarnaast is er ook de grotere focus op opdrachten zoals opmaken

van „wervende verhalen‟, beleidskaders en actieprogramma‟s, overleg met andere be-

leidssectoren, besturen en middenveld, aangaan en uitwerken van partnerschappen,

procesmanagement en projectleiding, bemiddeling, aansturen van wetenschappelijk

onderzoek, uitvoeren van beleidsevaluaties enz. De voorgestelde nieuwe taakinvulling

van het beleidsveld Ruimtelijke Ordening veronderstelt dan ook verschuivingen van

personeel doordat prioriteiten en taken verschuiven en vraagt voor een groot deel an-

dere competenties van de betrokken ambtenaren. Die competenties moeten bovendien

op een aantal vlakken nog grotendeels worden ontwikkeld (bv. beleidsevaluatie). Er is

dus een uitgebouwd competentiebeleid nodig dat verworven competenties erkent, kan-

sen biedt tot leermogelijkheden en persoonlijk ontwikkelingsplannen integreert in het

HRM-beleid. De raad wijst in dat verband ook op het belang van het instrument perso-

neelsplanning.

Gebruik proeftuinen om dynamiek te creëren

De SERV ondersteunt het voornemen om proeftuinen op te zetten en te ondersteunen.

Hervormingen zijn immers zelden eenmalig en vooraf volledig te plannen. Bij verande-

ringen van complexe systemen zoals een volledig beleidsveld zal regelmatig sprake

moeten zijn van impulsen, afgewisseld door de noodzakelijke rustpunten voor imple-

mentatie en consolidatie, en van leren en verbeteren9. In een dynamische omgeving

betekent dit dat er vooral moet gewerkt worden aan de kennis, capaciteit en cultuur om

in te spelen op veranderingen. Proeftuinen zijn dan interessant. Ze kunnen op kortere

termijn resultaat opleveren en fungeren als voedingsbodem voor leereffecten en de

basis leggen voor de verspreiding van goede praktijken. De SERV wijst erop dat voor

vernieuwing in veel gevallen open innovatie en zelforganisatie zeer effectief zijn. Zelf-

8 Van Dooren, Wouter, Lonti Zsuzsanna, Sterck Miekatrien, Bouckaert Geert, Malinska Jana, Kraan

Dirk-Jan, Sterck Miekatrien & Bouckaert Geert (2007). The institutional drivers of efficiency. OECD technical paper. OECD: Paris.

9 Luts Maarten, Karlien Delbeke, Annie Hondeghem, Geert Bouckaert (2009). De efficiënte overheid

Geanalyseerd. Synthese en aanbevelingen. Leuven: SBOV.

Advies hervorming RO

12

organisatie mobiliseert kennis en ervaring van alle betrokkenen. Open innovatie vindt

plaats in netwerken, waarin kennis, competenties en creativiteit van buiten de eigen

entiteit worden aangesproken. Bij zelforganisatie en open innovatie is vooral behoefte

aan stimulering en ondersteuning van diverse decentrale initiatieven en van nieuwe

mechanismen zoals platformen en open source gemeenschappen. In dat verband wijst

de SERV tevens op de notie van sociale innovatie10.

5. De voorgestelde nieuwe organisatiestructuur

De visienota bevat nog geen uitgewerkte nieuwe structuur. Dat is volgens de SERV

terecht. Er zijn immers meerdere alternatieve structuren denkbaar, die best onderling

worden afgewogen. Het belangrijkste is dat alle taken en opdrachten een plaats krij-

gen. In de visienota is alvast een betere uitwerking van de taken op het vlak van be-

leidsondersteuning en beleidsadvisering en van organisatieondersteuning en beheer

wenselijk. Ook de inspectie en de strategische adviesraden zouden meer ter sprake

mogen komen. Er kunnen schaalvoordelen en efficiëntiewinsten worden bereikt door

ook te zoeken naar synergieën over beleidsvelden heen.

Zorg voor betere onderbouwing

De visienota kiest ervoor om (behalve inspectie) de hele cyclus van beleidsvoorberei-

ding, beleidsuitvoering, monitoring en evaluatie van het beleidsveld Ruimtelijke Orde-

ning te centraliseren in één entiteit. Op het moment dat de visienota tot stand kwam

was het nog niet duidelijk of de toekomstige werking zich integraal binnen het depar-

tement zou situeren of naar een agentschap zou gaan. Intussen werd beslist om het

geel bij het departement onder te brengen. Tegelijk is er de grondige hervorming van

het volledige beleidsdomein Ruimte, Wonen en Onroerend Erfgoed (RWO). De SERV

merkt op dat het om een zeer ingrijpende herstructurering gaat, zowel voor het perso-

neel als voor de relaties met andere beleidsdomeinen en de contacten met de sta-

keholders. Daarom verwacht de SERV een betere onderbouwing van de beslissingen,

temeer daar ze een wijziging van het decreet Bestuurlijk Beleid inhouden11.

Overweeg alternatieve structuren

De visienota stelt dat de vier opdrachten (beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering, mo-

nitoring en evaluatie) zichtbaar en herkenbaar moeten zijn in de toekomstige structuur

van het beleidsveld Ruimtelijke Ordening. De SERV meent evenwel dat het te vroeg is

om zich daarop vast te pinnen. Er zijn immers alternatieve structuren denkbaar. Be-

langrijker is volgens de SERV dat er aan de traditionele beleidscyclus (in de onder-

10

Sociale innovatie omvat concepten en toepassingen met betrekking tot processen inzake arbeidsorga-nisatie en bedrijfsvoering. Doel is zowel de performantie als de kwaliteit ervan duurzaam te verhogen. Deze concepten en toepassingen vloeien voort uit de visie en missie van de organisatie en komen tot stand in overleg met de (rechtstreeks) betrokkenen. De uitbouw van sociale innovatie in Vlaanderen zal worden ondersteund door een subsidiebeleid dat onder meer netwerkvorming aanmoedigt. De Vlaamse overheid moet zich als werkgever zelf mee in dat proces van netwerkvorming inschrijven. Dit kan ook via de recent opgerichte Competentiepool Innovatieve Arbeidsorganisatie die zich richt tot alle organisaties in de Vlaamse economie en innovatie beoogt in de manier waarop het werk wordt geor-ganiseerd.

11 De Vlaamse regering heeft intussen op 18 juli 2011 een wijziging van het decreet Bestuurlijk Beleid principieel goedgekeurd.

Advies hervorming RO

13

staande figuur voorgesteld als een vijfhoek) specifieke dimensies van “institutionele

capaciteit” worden verbonden: agendasetting vergt een adequate informatie- en ken-

nisbasis voor het beleid, beleidsvoorbereiding een goede strategievorming met inbe-

grip van de lange termijn visievorming, beleidsformulering onderbouwing van beleids-

maatregelen door ex ante evaluatie, beleidsimplementatie aandacht voor de uitvoering

van beleidsmaatregelen door de overheid en de doelgroepen, beleidsevaluatie een

goede monitoring van de resultaten en effecten van het beleid met het oog op beleids-

leren en –verbetering. Die vijf capaciteiten voor een goede beleidsvoering zijn echter

niet voldoende. Ze moeten samen en elk op zich worden ondersteund door meer gene-

rieke institutionele capaciteit (in de figuur voorgesteld als een driehoek) op het vlak van

coördinatie en samenwerking, transparantie en consultatie, en kennismanagement. Die

benodigde institutionele capaciteit uitbouwen vergt zowel (formele en informele) struc-

turen, processen en procedures als gepaste competenties met inbegrip van gunstige

culturele factoren. Zij vormen alle componenten van institutionele capaciteit (zie de

onderstaande tabel, zie ook de bijlage).

Dimensies van “institutionele capaciteit”

Dimensies, componenten en niveaus van institutionele capaciteit Dimensies beleidscapaciteit Componenten beleidscapaciteit

Structuren / processen / procedures

Competenties / Cultuur

Agendasetting – informatie/kennisbasis

Strategievorming – lange termijn visie

Onderbouwing – evaluatie ex ante

Implementatie – uitvoering

Monitoring – evaluatie ex post

Coördinatie – samenwerking

Transparantie – consultatie

Kennismanagement – beleidsleren

Agenda setting

Beleidsevaluatie Beleidsvoorbereiding

BeleidsformuleringBeleidsimplementatie

Beleids-

cyclus

Beleids-

cyclus

Kennis- eninformatiebasis

StrategievormingLange termijn visie

OnderbouwingEx ante evaluatie

Implementatieuitvoering

MonitoringEvaluatie ex post

Kennismanagement

TransparantieConsultatie

CoördinatieSamenwerking

Advies hervorming RO

14

Heb meer aandacht voor beleids- en organisatieondersteuning

In de visienota is een betere uitwerking van de taken op het vlak van beleidsonder-

steuning en beleidsadvisering en van organisatieondersteuning en -beheer wenselijk.

Naast beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering, monitoring en evaluatie worden in de

visienota ook beleidsondersteuning en beleidsadvisering naar de bevoegde minister en

organisatieondersteuning en beheer vermeld. Maar ze worden naar het oordeel van de

SERV wat stiefmoederlijk behandeld. Een betere uitwerking van de rol van het beleids-

veld op het vlak van beleidsondersteuning en beleidsadvisering en van de verhouding

daarvan met de opdrachten inzake bv. beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie zou

nuttig zijn. De visienota creëert immers soms een wat onduidelijke situatie over de poli-

tiek-ambtelijke verhoudingen en verantwoordelijkheden. Een goede beleidsondersteu-

ning en beleidsadvisering veronderstelt bovendien ook ex ante beleidsevaluatie (cf.

RIA) en consultatie, waardoor de competenties vergelijkbaar zijn met degene die nodig

zijn voor bv. ex post beleidsevaluatie en beleidsuitvoering (procesmanagement).

Een soortgelijke opmerking geldt ten aanzien van organisatieondersteuning en beheer.

Ondersteunende processen zoals begroting, personeel en ICT zullen meer en meer

een belangrijke rol (moeten) gaan spelen in processen van beleidsvoorbereiding, be-

leidsuitvoering, monitoring en evaluatie. Op de rol van het HRM- en competentiebeleid

werd reeds ingegaan. De rol van ICT-toepassingen komt vooral aan bod bij de monito-

ring maar is ook voor andere processen cruciaal, onder andere met het oog op vereen-

voudiging van administratieve procedures voor het beleidsveld en zijn klanten. Een

meer omstandige behandeling zou dan ook recht doen aan de radicale keuze die in de

context van een slagkrachtige overheid werd gemaakt voor digitale overheid (zonder

dat evenwel het contact met de burgers, bedrijven en organisaties mag worden ver-

waarloosd). Een digitale overheid vraagt beduidend meer dan enkel databanken ont-

wikkelen. Wat begroting betreft, wenst de SERV te wijzen op de rol ervan als aanstu-

ringsinstrument en als belangrijk informatief instrument. Zo kan worden gewezen op de

rol van een meerjarenbegroting (een “rollende” meerjarenbegroting die over de legisla-

tuur heen loopt en op de link tussen begroting(suitvoering), beleidsevaluatie en be-

leidsvoorbereiding en op de overstap die op termijn nodig is van de huidige inputbegro-

tingen naar output- of prestatiebegrotingen.

Breng ook de rol van inspectie en strategische adviesraden ter sprake

Ook de rol van inspectie (IVA) en van de strategische adviesraad ruimtelijke ordening

(SARO) zou meer expliciet ter sprake moeten komen, en worden gelinkt aan de toe-

komstige opdrachten en werking van het departement. Deze twee onderdelen van het

beleidsveld Ruimtelijke Ordening worden grotendeels buiten de visienota gehouden.

Nochtans zouden zowel de inspectie als de SARO een belangrijke rol moeten kunnen

spelen bij de beleidsvoorbereiding en bij beleidsevaluaties. Het lijkt bv. ook aangewe-

zen om afstemming te realiseren tussen de algemene visie en prioriteiten van het de-

partement en het handhavingsplan van de inspectiediensten.

Zoek naar synergieën over beleidsvelden heen

De SERV wijst erop dat er schaalvoordelen en efficiëntiewinsten kunnen worden be-

reikt door te zoeken naar synergieën binnen de Vlaamse overheid over beleidsvelden

heen. Dat lijkt onder meer het geval op niveau van de inspectiediensten, waar vandaag

Advies hervorming RO

15

al het debat gaat over de polifunctionele inzetbaarheid van medewerkers zodat een

optimale bezetting gewaarborgd wordt voor de diverse beleidsvelden van het beleids-

domein (ruimte, wonen en onroerend erfgoed). De invoering van de unieke omge-

vingsvergunning, de oprichting van een Vlaamse bestuursrechtbank, de diverse initia-

tieven rond toekomstverkenningen en de opbouw van competentie rond

beleidsevaluatie zijn andere voorbeelden waar door integratie of door meer samenwer-

king synergieën over beleidsvelden en beleidsdomeinen heen kunnen worden benut.

6. Het nieuwe instrumentarium

De SERV ondersteunt de nieuwe sturingsfilosofie (bestuurlijk netwerkmodel, partner-

schappen…) en adviseert om uitvoering te geven aan een reeks instrumenten en

werkwijzen om die te implementeren. De SERV onderschrijft tevens dat vernieuwing en

verbreding van het strategisch RO-instrumentarium wenselijk. Maar de nieuwe instru-

menten zijn vandaag nog vaag en weinig concreet. Dat creëert onzekerheid en onge-

rustheid over hun effectiviteit. Concretisering en verdieping door praktijktesten en be-

leidsondersteunend onderzoek zijn wenselijk.

Implementeer de nieuwe sturingsfilosofie

De SERV ondersteunt de ambitie van de visienota om de sturingsfilosofie te moderni-

seren (bestuurlijk netwerkmodel, partnerschappen, „management by objectives‟, enz.).

Dit sluit aan bij de internationale inzichten en ontwikkelingen in beter bestuur op het

vlak van aansturing, responsabilisering en het afleggen van verantwoording12. Hij advi-

seert dat ook om uitvoering te geven aan de onderstaande nieuwe instrumenten en

werkwijzen die in de visienota worden vermeld om de nieuwe sturingsfilosofie te im-

plementeren:

Periodieke, legislatuurgebonden actieprogramma‟s die de effectieve realisatie op

het terrein moeten verzekeren;

Sociaal-communicatieve instrumenten zoals informatie, overleg, participatie, sen-

sibilisering… naast de bestaande juridische en financiële instrumenten (RUP‟s,

vergunningen en verordeningen, attesten, procedures, subsidies, planschade,

planbaten, heffingen…);

Projectmanagement en procesmanagement (rol van integrator) voor complexere

ruimtelijke projecten, met nieuwe instrumentaren zoals overeenkomsten, participa-

ties, convenanten, enz.;

Instrumenten voor betrokkenheid en overleg met stakeholders zoals overlegplat-

formen, helpdesk, …;

Een meerjarenprogramma voor het uitvoeren en coördineren van het beleidsvoor-

bereidend en beleidsrelevant wetenschappelijk onderzoek over maatschappelijke

tendensen en dynamieken inzake de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen (ver-

kenningen, indicatoren,… maar ook overleg met belanghebbenden en een grotere

interactie met de academische en onderzoekswereld).

12 Bv. de duidelijke verschuiving van een ex ante- naar een ex postbeheersing (cf. dienstenrichtlijn) en van controle op individuele acties naar de controle van de beheerssystemen. Zie OECD, 2005, Moder-nising Government, Paris, OECD.

Advies hervorming RO

16

Een platform voor datatransfer voor het opbouwen en verzamelen van data op een

uniforme en gestructureerde wijze.

Een sterker uitgebouwde beleidsevaluatie via o.a. programma-evaluatie, efficiën-

tie- en effectiviteitsmeting, monitoring, benchmarking, visitaties enz.

In de praktijk zal het er aan komen om binnen deze lijst prioriteiten te leggen en de

modernisering geleidelijk op te bouwen. In het licht van de lopende initiatieven zijn vol-

gens de SERV op korte termijn wellicht volgende initiatieven prioritair:

(1) beleidsevaluatie als input voor de visievorming en strategieontwikkeling (cf. be-

leidsplan ruimte Vlaanderen),

(2) de vereenvoudiging van de regelgeving samen met de uitbouw van projectma-

nagement en procesmanagement (cf. versnelling van investeringen) en

(3) een onderzoeksprogramma (zie ook verder).

Concretiseer en test het nieuwe RO-instrumentarium

De visienota bevat ook een reeks nieuwe instrumenten voor het strategisch ruimtelijke

ordeningsbeleid:

Ruimtelijke principes en normen, die de kwalitatieve aspecten omschrijven van de

ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen die cruciaal zijn om de visie van het

Vlaamse bestuursniveau te verduidelijken;

Visievorming, concepten en ontwikkelingsperspectieven voor thematische en ge-

biedsgerichte uitdagingen

Thematische en gebiedsgerichte beleidskaders die de ruimtelijke ontwikkelings-

perspectieven verder uitwerken in beleidsopties, en die worden vastgelegd in een

strategisch beleidsplan ruimte of in regelgeving, uitvoeringsplannen, richtlijnen,

enz.

De SERV onderschrijft dat vernieuwing en verbreding van het strategisch RO-

instrumentarium wenselijk is om de visievorming en samenhang in de strategieontwik-

keling en strategische beleidsvoering te versterken en meer lange termijnplanning, be-

leidsconsistentie, standvastigheid en integraal beleid te realiseren. Het nieuwe instru-

mentarium moet het mogelijk maken om met relevante en goed onderbouwde en

overlegde ruimtelijke beleidskaders beter en op het juiste moment in te spelen op

maatschappelijke thema‟s en ontwikkelingen. Aan de andere kant zijn de nieuwe in-

strumenten vandaag nog vaag en weinig concreet. Dat creëert onzekerheid en onge-

rustheid over hun effectiviteit. De SERV meent daarom dat het noodzakelijk is om op

korte termijn het nieuwe RO-instrumentarium te concretiseren en te testen.

Hervorm de aansturing van het beleidsondersteunend onderzoek

Om de hervormingen inhoudelijk verder te onderbouwen en deskundig te begeleiden,

is het wellicht ook nodig om op korte termijn te investeren in beleidsondersteunend

onderzoek. Dat moet zorgen voor informatie die het debat kan voeden en de dynamiek

kan verzekeren.

De SERV onderschrijft de analyse in de visienota over de ondersteuning van het beleid

via het wetenschappelijk onderzoek. Verwijzend naar zijn recente adviezen over de

steunpunten beleidsondersteunend wetenschappelijk onderzoek, pleit de SERV voor

een globale aanpak in de wetenschappelijke beleidsondersteuning waarbij voor een

periode van vijf jaar per beleidsveld/-domein een onderzoeksprogramma wordt vastge-

Advies hervorming RO

17

legd en uitgevoerd dat tegemoet komt aan de beleidsagenda. Uiteraard dient hierbij

ook ruimte te zijn voor beleidsevaluatie en voor domeinoverschrijdend onderzoek. Voor

de SERV primeert de efficiëntie in de realisatie van beleidsrelevant onderzoek op de

vorm en de kanalen waarbinnen dit gebeurt. Naast het werken via de steunpunten zijn

er ook andere wegen en modaliteiten die toelaten om de nodige expertise te verwerven

of op te bouwen ten behoeve van beleidsvoorbereiding- en evaluatie.

Wat een derde generatie steunpunt voor beleidsrelevant onderzoek inzake ruimte be-

treft, meent de SERV dat een aantal verbeteringen mogelijk is (rol van de stuurgroep,

valorisatie van de onderzoeksresultaten…). De SERV vraagt tevens dat de stakehol-

ders (via de adviesraden) inspraak zouden krijgen bij de bepaling van de onderzoeks-

thema‟s die worden opgenomen in de onderzoeksprogramma‟s. Inhoudelijk onder-

streept de SERV alvast het belang van het bestendigen van een onderzoekslijn naar

de noodzakelijke ruimtelijke transformaties voor de economie (kwantitatief en kwalita-

tief), en specifiek het onderzoek naar de ruimtelijke transformaties van landbouw en

andere open ruimte functies.

7. De nood aan breder overleg

De SERV onderschrijft de nood aan een nieuwe cultuur en een nieuw partnerschaps-

model van Ruimtelijke Ordening met de andere beleidsdomeinen, met de lokale bestu-

ren en met de stakeholders. De implicatie daarvan is dat de hervorming niet enkel bin-

nen het beleidsveld Ruimtelijke Ordening moet worden bediscussieerd. Ook voor het

overleg met de andere beleidsdomeinen, de lokale besturen, de maatschappelijke sta-

keholders en het Vlaams parlement moet een traject worden opgezet.

Ga nu al in dialoog met andere beleidsdomeinen

De SERV meent dat de beoogde hervormingen zo snel mogelijk ook met de andere

beleidsdomeinen moeten worden overlegd. Hun houding en bereidheid om mee te

stappen in het voorgestelde partnerschapsmodel is immers cruciaal.

Ten aanzien van andere beleidsdomeinen wordt in de visienota terecht vastgesteld dat

het ruimtelijke ordeningsbeleid lang een hiërarchische verhouding heeft gehanteerd.

Ruimtelijke ordening werd beschouwd als een overkoepelend facetbeleid dat de ruim-

teclaims uit de verschillende beleidssectoren op elkaar afstemt, en werd hiërarchisch

boven andere beleidsvelden gepositioneerd zoals natuurbescherming, landbouw, ver-

keer en vervoer, energie enz. Vandaag is ruimtelijke ordening een beleidsveld naast de

andere en hanteren die andere beleidsvelden steeds meer zelf een gebiedsgerichte

benadering eigen en leggen ze via eigen regelgeving procedureel allerlei toetsen en

beoordelingen op aan de andere beleidsdomeinen, waaronder de ruimtelijke ordening.

Daardoor wordt de inhoudelijke en procedurele meerwaarde van ruimtelijke ordening in

vraag gesteld. De visienota stelt terecht dat die meerwaarde kan worden gevonden

door te evolueren naar een open netwerkmodel waarin ruimtelijke ordening verschil-

lende rollen kan opnemen: die van een belanghebbende die reeds in een vroege fase

betrokken wordt bij de visievorming en beleidskaders in andere beleidsdomeinen; die

van integrator waarbij ruimtelijke ordening zorgt voor „onafhankelijk procesmanage-

ment‟ van een complexere, vaak gebiedsgerichte aanpak van verscheidene maat-

schappelijke uitdagingen; en die van inspirator die met een eigen „wervend verhaal‟

Advies hervorming RO

18

(visie, principes, gebiedsgerichte en thematische beleidskaders) in zogenaamde “ver-

anderingsruimten” de abstractere krijtlijnen concretiseert op het terrein in effectieve

realisaties.

De SERV onderschrijft deze analyse. Hij heeft in eerdere adviezen al gewezen op de

noodzaak aan concrete initiatieven om effectieve samenwerking tussen beleidsdomei-

nen te bevorderen en verkokering tegen te gaan, en op de beperkingen van institutio-

nele en hiërarchische vormen van coördinatie die berusten op autoriteit en routine. Co-

ordinatie vanuit de professionaliteit van de inhoudelijke medewerkers blijkt in de

praktijk sneller tot echte resultaten te leiden. Uit onderzoek blijkt dat vooral netwerken

coördinatie-instrumenten met een hoog potentieel zijn, mits een zekere systematise-

ring, centrale ondersteuning en kennisopbouw13. Dergelijke instrumenten kunnen effec-

tiever en efficiënter zijn dan hiërarchische coördinatie, maar vergen op hun beurt cultu-

rele veranderingen. Ze veronderstellen bijvoorbeeld een andere leiderschapsstijl met

verschuivingen van informatiestromen en machtsposities.

De SERV waardeert dan ook dat ruimtelijke ordening een voortrekkersrol wil opnemen

in deze evolutie. Hiervoor is niet enkel een mandaat van de Vlaamse Regering nodig

(cf. visienota). De daadwerkelijke steun en bereidheid van de andere beleidsdomeinen

om in dezelfde logica mee te stappen zijn wellicht nog belangrijker (It takes two to tan-

go). De SERV stelt immers vast dat er vandaag niet echt een cultuur van samenwer-

king over beleidsdomeinen bestaat. Informatie-uitwisseling en overleg tussen beleids-

domeinen is nauwelijks uitgebouwd en verloopt nog vaak via sterk hiërarchische lijnen.

Samenwerking wordt ook bemoeilijkt doordat er geen degelijke planningssysteem be-

staat in sommige beleidsvelden. De andere beleidsdomeinen moeten zich dus willen

inschrijven in het beoogde partnerschapsmodel, toelaten dat Ruimtelijke Ordening een

trekkersrol op zich neemt, én ook zelf hun „zaken‟ op orde hebben. Afstemming met de

andere beleidsdomeinen is ook nodig om voor een meer geïntegreerd Vlaams beleid

ten aanzien van het lokale beleidsniveau .

De SERV meent daarom dat de hervorming niet enkel binnen het beleidsveld RO moet

worden bediscussieerd, maar ook met de andere beleidsdomeinen. Hij suggereert dat

ook daarvoor een traject wordt opgezet. Als eerste stap kan de visienota op het CAG of

het SG-forum worden geagendeerd, maar de inhoudelijke discussie moet ook kunnen

gebeuren via rechtstreeks overleg tussen de middenkaders van de diverse beleidsdo-

meinen. Het is trouwens op dat niveau dat later de beoogde continue samenwerking

vorm zal moeten krijgen.

Pleeg overleg met de lokale besturen

De SERV beklemtoont dat de beoogde hervorming enkel kan slagen als er parallel met

het uitteken van een Vlaamse strategie ook een pad wordt uitgetekend voor de lokale

besturen, en er vanuit Vlaanderen mee wordt geïnvesteerd in het professionaliseren

van de lokale besturen.

Ook ten aanzien van de lokale besturen wordt in de visienota een andere cultuur en

sturingsfilosofie in het vooruitzicht gesteld. Het Vlaamse niveau wil een grotere selecti-

viteit nastreven bij het bepalen van beleidsthema‟s en prioriteiten en zich beperken tot

13 Bouckaert Geert, Koen Verhoest en An Wauters (2000). Van effectiviteit van coordinatie naar coordina-tie van effectiviteit. Overheidsmanagement nr. 10. Brugge: die Keure. 134 p.

Advies hervorming RO

19

wat van Vlaams strategisch belang is. De lokale besturen krijgen dus een grotere be-

leidsruimte maar tevens grotere verantwoordelijkheden om zelf een volwaardig lokaal

ruimtelijk beleid te ontwikkelen. Ook hier staat een partnerschaps- en netwerkmodel

voorop waarin samenwerking en betrokkenheid bij elkaars strategische projecten voor-

op staat. In de aansturingsinstrumenten zou meer differentiatie komen met (naar het

voorbeeld van de relatie tussen de Europese Unie en de lidstaten) decreten en beslui-

ten voor regels die een hoge directe werking vereisen en richtlijnen voor beleidsbeslis-

singen waarbij de Vlaamse overheid eerder wil sturen op doelstellingen en lokaal

maatwerk wil toelaten. Lokale besturen dienen deze richtlijnen dan om te zetten in lo-

kale beleidskaders. Voor deze laatste worden specifiek toezicht en controle van be-

leidsbeslissingen in ieder individueel dossier afgeschaft en vervangen door instrumen-

ten die meer aansluiten bij de nieuwe filosofie zoals monitoring, bechnmarking, peer

reviews, en visitaties.

De SERV beklemtoont dat de beoogde hervorming enkel kan slagen als er parallel met

het uitteken van een Vlaamse strategie ook een pad wordt uitgetekend voor de lokale

besturen, en er vanuit Vlaanderen mee wordt geïnvesteerd in het professionaliseren

van de lokale besturen. Een aantal discussies is immers nog niet volledig beslecht: de

bepaling wat van Vlaams strategisch belang is, het tweesporenbeleid tussen ontvoog-

de en niet-ontvoogde gemeenten, de verschillen in bestuurskracht tussen lokale bestu-

ren onderling, de aanpak van gemeentegrensoverschrijdende ruimtelijke problematie-

ken en andere functionele realiteiten die niet overeen komen met de bestaande

administratieve grenzen (bv. stadsregionale realiteit, streekniveau…), de vraag welke

sub-Vlaamse bestuurslaag niet-Vlaamse taken moet opnemen, enz. Daar tegenover

staat dat indien men een transparante bevoegdheidsverdeling beoogt tussen de ver-

schillende bestuursniveaus en subsidiariteit het uitgangspunt is, de focus moet liggen

op de lokale besturen als basisfundament van de Vlaamse bestuurlijke opbouw. Indien

men dit uitgangspunt consequent wil implementeren, impliceert dit een toewijzing van

effectieve additionele beleidsbevoegdheden aan de gemeenten.

De SERV meent dan ook dat de hervorming niet enkel binnen het Vlaamse bestuursni-

veau moet worden bediscussieerd, maar ook met de lokale besturen. Hij suggereert

dat ook daarvoor een traject wordt opgezet. Uiteraard wordt hiervoor best aangesloten

bij het debat over de implementatie van het witboek interne staatshervorming.

Betrek de maatschappelijke stakeholders

De SERV meent dat de interactie met de maatschappelijke stakeholders beter kan uit-

gewerkt worden in de visienota, en vraagt dat ook een traject voor het overleg met het

maatschappelijk middenveld wordt opgezet.

De visienota hanteert ook een andere benadering richting maatschappelijke stakehol-

ders en het maatschappelijk middenveld. In plaats van een technocratische invulling wil

men de maatschappelijke beleidsprioriteiten meer laten ontstaan uit participatieve en

democratische gelegitimeerde processen. Ook met het oog op een kwaliteitsvolle

dienstverlening wil het beleidsveld de vinger aan de pols houden bij de stakeholders

zodat problemen tijdig kunnen worden gesignaleerd en informatie wederzijds vlot kan

doorstromen.

De SERV ondersteunt ook deze analyse ten volle. In alle modellen, beste praktijken en

moderne opvattingen over beter bestuur is een open overheid (multi-actor) immers een

Advies hervorming RO

20

van de centrale pijlers. Transparantie en participatie zijn basisinstrumenten om kwali-

teitsvol beleid en regelgeving te ontwerpen. De strategie moet dan ook een belangrijke

plaats reserveren voor het versterken van transparantie en participatie van de beleids-

processen in het beleidsveld Ruimtelijke Ordening. Een kernpunt moet zijn dat overleg,

consultatie en advies tijdig moeten gebeuren, niet nadat de beslissingen de facto al zijn

genomen. De SERV benadrukt in dat verband dat inspraak, overleg en adviesverlening

niet enkel zorgen voor technische input maar ook draagvlak creëren. De SERV meent

echter dat de interactie met maatschappelijke stakeholders en het maatschappelijk

middenveld in de visienota nog verder ontwikkeld en meer concreet gemaakt moet

worden. Hij suggereert bovendien dat ook daarvoor een traject met het maatschappe-

lijk middenveld wordt opgezet, zodat de hervorming niet enkel binnen overheidsinstan-

ties wordt bediscussieerd, maar ook met de stakeholders.

Zorg voor terugkoppeling en dialoog met het parlement

Uiteraard is over de visienota en de verdere uitwerking ook de betrokkenheid van het

Vlaams parlement nodig. De visienota is zoals vermeld immers veel meer dan een

aanzet voor nieuwe structuren. Het gaat ook en vooral om strategische en inhoudelijke

keuzes waarover een regelmatige terugkoppeling en dialoog met het Vlaams parle-

ment aangewezen is.

Advies hervorming RO

21

Referentielijst SERV-publicaties over ruimtelijk beleid (selectie)

Advies Routeplanner voor projectgedreven processen,05/05/2011

Advies Decreet brownfieldconvenanten, 04/05/2011.

Advies Procesnota ruimtelijke economie, 18/04/2011.

Advies Flankerend beleid voor een duurzame, toekomstgerichte industrie, 15/09/2010.

Advies Versnelling investeringsprojecten, 26/05/2010.

Rapport Overwegingen bij de uitdagingen voor het ruimtelijk beleid, 08/07/2009

Advies over het voorontwerp van decreet betreffende de ruimtelijke planning, vergun-

ningen en handhavingsbeleid, 11/06/2008

Advies over de betrokkenheid van de ruimtevragende beleidssectoren bij het tot stand

komen van ruimtelijke visies, doelstellingen en plannen en de realisatie daarvan,

10/12/2003

SERV-publicaties over governance en bestuurlijk beleid (selectie)

Advies Evaluatie Steunpunten Beleidsrelevant Onderzoek, 10/06/2011

Advies Wit- en groenboeken, 01/06/2011.

Advies Strategisch beleidskader voor kwaliteitsvolle regelgeving en administratieve vereenvoudiging 2009-2014, 23/02/2011.

Advies Steunpunten beleidsrelevant onderzoek Brussel, 16/02/2011

Advies Groenboek interne Staatshervorming, 14/10/2010.

Advies Meerjarenprogramma slagkrachtige overheid, 06/07/2010.

Advies Betere regelgeving voor een effectieve en efficiënte overheid en meer welvaart en welzijn, 10/03/2010.

Wetgevingsprocedures, -structuren en -instrumenten in Vlaanderen: een evaluatie van 10 jaar wetgevingsbeleid in Vlaanderen, Rapport, 10/03/2010.

Advies Pact 2020 Stapstenen voor de nieuwe Vlaamse Regering, 10/06/2009.

Advies over de tussentijdse conclusies van de Commissie Effectieve en Efficiënte Overheid, 20/03/2009.

Maken we goede regelgeving? Benchmarking van Vlaanderen. Rapport, 09/02/2007.