2004 08 andere overheid andere bedrijven andere systemen, papaernote programma client (2)

Het Expertise Centrum

An

dere o

verheid

, and

ere bed

rijven, an

dere system

enh

et expertise centru

m | p

apern

ote nr 16ISBN 90-75239-19-X papernote nr 16

Andere overheid, andere bedrijven,andere systemen

Over het programma client: een geslaagde samenwerking

om grenscontroles te verbeteren

Andere overheid, andere bedrijven,

andere systemenOver het programma client: een geslaagde samenwerking


CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag

Lauran Matthijssen | Ruud van Dael | Frederik Heijink

Andere overheid, andere bedrijven, andere systemen. Over het programma Client:

een geslaagde samenwerking om grenscontroles te verbeteren

Lauran Matthijssen | Ruud van Dael | Frederik Heijink (Redactie)

Den Haag, Stichting Het Expertise Centrum

ISBN 90-75239-19-X

Trefwoorden: publiek-private samenwerking, elektronische gegevensuitwisseling,

ICT, grenscontroles

1e druk augustus 2004

Vormgeving

Ontwerpbureau Smidswater [bno], Den Haag

Fotografie

Voorkant omslag: Freek van Arkel

Achterkant omslag: Lauran Matthijssen

Lithografie/druk

Smeink, Amsterdam

© 2004 Stichting Het Expertise CentrumNiets uit dit werk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden

door middel van druk, fotokopie, microfilm, elektronisch of op welke andere wijze dan ook,

daaronder mede begrepen gehele of gedeeltelijke bewerking van het werk,

zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Stichting Het Expertise Centrum.

Andere overheid, andere bedrijven,

andere systemenOver het programma client: een geslaagde samenwerking


Redactie:

Lauran Matthijssen

Ruud van Dael

Frederik Heijink

papernote nr. 16

De volgende papernotes zijn verschenen:1. Informatisering: spel zonder grenzen (1994) – Prof. Dr. E.J.J.M. Kimman

2. Het recht van overheidsinformatisering (1995) – Mr. V.A. de Pous

3. Lichtsporen en luchtspiegelingen (1996) – Drs. S.B. Luitjens (red.)

4. Voorbij 2000 … (1997) – Drs. S.B. Luitjens, Mw. H. Krijgsman-Heersink

en Mr. V.A. de Pous

5. Oups! (1998) – Dr. B. Scheepmaker

6. Digitaal Documentbeheer (1998) – Dr. J.J.M. Uijlenbroek

7. Op weg naar E-day; de euro in de overheidsinformatisering (1998) – drs. J.A. Perlee

en drs. M. Rijn

8. E-commerce; elektronisch zaken doen bij de overheid (2000) – ir. P.P. van der

Hijden, drs. A. Jonk, drs. A.W.M. Lasance en dr. J.J.M. Uijlenbroek

9. Het Resultaat Geteld; over verantwoording en informatievoorziening (2000) –

dr. R. van Dael, drs. W.J. van Gelder en drs. A. Jonk

10. Overheid in het web; naar een toegankelijke overheidssite (2001) –

Albert G. Arnold, Lucas Swennen, Pieter-Bas Nederkoorn

en Reinier Herpel

11. De politieke partij in de netwerksamenleving (2002) –

Arnold Jonk en Geke van Velzen (red.)

12. Informatiebeveiliging voor de overheid (2002) –

Boudien Glashouwer, Martin de Graaf, Jeroen Meij, Petra Mettau en

Paul Wielaard

13. De I-functie verklaard (2002) – Ruud van Dael en Indra Henneman

14. Aanbesteden van ICT projecten (2003) – Jacques van Berkel, Auke Bloembergen,

Arnold Jonk en Christon Kolk

15. Van ontwijken naar uitwijken (2003) – dr. M.E.M. Spruit, ing. G.A. Ven,

drs. W.B.M. Vrouwenvelder en ir. P. Wielaard

De volgende notebooks zijn verschenen:1. Overheidsinformatisering: het taaie ongerief (1999) – prof. ir. P.A. Tas

en drs. S.B. Luijtjens

2. Designing electronic document infrastructures (1997) – dr. J.J.M. Uijlenbroek

3. Beheerst beheren; beheer van ICT voorzieningen uit managementoptiek (2000) –

ir. H.A. Spanjersberg en mr. dr. ir. Th.J.G. Thiadens

Ten geleide

De Nederlandse overheid heeft zichzelf ambitieuze doelen gesteld. Via hetprogramma ‘Andere overheid’ moet de elektronische dienstverlening aanburgers en bedrijven sterk verbeterd worden. Ook de administratieve lastenmoeten fors omlaag gebracht worden. Aan de Nederlandse buitengrenzenkrijgen dergelijke doelen op dit moment concreet handen en voeten. De handelingen van de overheid aan de buitengrens hebben immers directe gevolgen voor de concurrentiepositie van de (lucht)havens en vanhet im- en exporterende bedrijfsleven. Vertraging door slechte dienstverle-ning van de overheid zorgt voor alle partijen voor extra lasten. Niet voorniets schreef het bedrijfsleven een rapport waarin de overheid werd uitge-daagd om wat te doen aan de inefficiënte processen bij de buitengrenzen.Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit pakte de uit-daging op en startte het programma client, een programma waarin daad-werkelijk nieuwe processen met een betere samenwerking tussen onder-delen van de overheid ontworpen en geautomatiseerd ondersteund werden.Een ‘andere overheid’ die echt anders wilde werken. Drie jaar later vertellenwij met trots dat het programma client een succes is.

client heeft twee dingen gedaan die passen bij de andere overheid. Het iser allereerst in geslaagd om verschillende overheidsorganisaties intensiefmet elkaar te laten samenwerken. Ten tweede is het er in geslaagd om dezeoverheidsorganisaties met partijen uit het bedrijfsleven langdurig te latensamenwerken. Het resultaat is een nieuw stelsel van processen en systemenvoor het afhandelen van grenscontroles: een stelsel waarin bedrijfsleven enoverheidsorganisaties nauw samenwerken, samen ontwikkelde technologiegebruiken en binnen gezamenlijk gedefinieerde doelen de eigen doelenhebben gerealiseerd.

Het Expertise Centrum | Andere overheid, andere bedrijven, andere systemen 5

6 Andere overheid, andere bedrijven, andere systemen | Het Expertise Centrum

Dat lijkt vanzelfsprekend, maar dat is het niet altijd. En juist om dat laatste,om te laten zien dat een daadwerkelijk andere overheid mogelijk is, hebbenStichting Het Expertise Centrum en het Ministerie van Landbouw, Natuuren Voedselkwaliteit besloten om een ‘papernote’ uit te brengen over dit programma. In deze ‘papernote’ vertellen wij het verhaal van client en de lessen die wij tijdens de rit geleerd hebben. Wij hopen dat ‘andere’ programma’s er hun voordeel mee kunnen doen.

Wij wensen u veel leesplezier.

’s-Gravenhage, augustus 2004

Het Expertise Centrum Het Ministerie van Landbouw, Natuuren Voedselkwaliteit

Drs. L.J.E. Smits Drs. C.J. Kalden

Directeur Secretaris-Generaal


Inhoudsopgave

Ten geleide 5

Hoofdstuk 1

Inleiding 9

Hoofdstuk 2

Het programma client, probleem en oplossingsrichting 11Frederik Heijink en Lauran Matthijssen

Hoofdstuk 3

De informatiekundige en ICT-keuzen in client 17Lauran Matthijssen en Robin Audenaerdt

Hoofdstuk 4

De vermindering van administratieve lasten door client 25Piet de Kam en Frederik Heijink

Hoofdstuk 5

Lessons learned in de besturing en het programmamanagement 31Rob Wetting en Marjolijn Sonnema

Hoofdstuk 6

Bestendiging en verdere uitbouw 37Henry Nugteren en Wouter van Haaften

Hoofdstuk 7

‘Anders?’: mogelijke lessen 43

Bronnen 46

Over de auteurs 47


Hoofdstuk 1

Inleiding

‘CCLLIIEENNTT kent alleen maar winnaars’, aldus Ton Groenendijk. Groenendijk isvoorzitter van het managementteam van Douane Rotterdam en had namensde Douane zitting in de Stuurgroep client. Dit is een intrigerende uit-spraak over een programma waarin verschillende overheidsorganisaties enhet bedrijfsleven met elkaar samenwerken. Het was een goede aanleidingom het programma verder onder de loupe te nemen en te analyseren welkealgemene lessen er uit te trekken zijn.Het programma client1 is een initiatief van het Ministerie van Landbouw,Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en is samen met het bedrijfsleven en metandere overheden de afgelopen jaren uitgevoerd. In mei 2001 formuleerdede Bestuursraad van LNV de volgende opdracht voor het programmaclient:

Richt de informatiestromen en inspectieprocessen bij het binnenkomen vanlandbouwgoederen zodanig in, dat hierdoor de administratieve en logistiekeprocessen bij zowel het bedrijfsleven als de overheid verbeteren.

Kortom, zorg ervoor dat buitengrenscontroles op landbouwgoederen efficiënter (goedkoper, slimmer) en effectiever (doelgerichter) worden georganiseerd. In het huidige jargon: wordt een ‘andere’, een beter presterende overheid.client biedt als programma, waarin de ambities van de ‘andere’ overheiddaadwerkelijk gerealiseerd zijn, enkele interessante terreinen om te analy-seren. Het eerste terrein dat wij hier willen noemen betreft de keuzen dienodig zijn om de samenwerking tussen de partijen in te richten. Wildeclient zijn doel bereiken dan moesten de verschillende overheidsorganisa-ties goed met elkaar én met partijen uit het bedrijfsleven samenwerken. Het inzetten van technologie is het tweede terrein dat interessant is om teanalyseren. client kon zijn doel alleen maar bereiken door ICT te gebrui-ken. Bij alle betrokken partijen dienden ICT-systemen ontwikkeld of aan-gepast te worden. Deze nieuwe systemen moeten er voor zorgen dat dewerkprocessen daadwerkelijk sneller en beter verlopen.

1 De naam CLIENT is eigenlijk de afkorting van Controles op Landbouwgoederen bij Import

en Export naar een Nieuwe Toekomst, voor de leesbaarheid hier weergegeven als CLIENT.

Een terrein waar de ‘andere’ overheid hard aan werkt is het verminderenvan de administratieve lasten. Ook client leverde een bijdrage aan deze las-tenvermindering. De klassieke perceptie van administratieve lasten, de tijddie nodig is voor levering van informatie aan de overheid, gaat in deze con-text niet op. Het bedrijfsleven in deze sector vindt een ongestoorde logistiekveelal van groter economisch belang dan de hoeveelheid te leveren informa-tie. Analyse van client leert dat de overheid nog al eens de neiging heeftalleen naar zichzelf te kijken aangaande administratieve lastenverminde-ring. De lasten die tussen partijen in het bedrijfsleven spelen, zijn echtervoor een bedrijf bijna even belangrijk.

Aangezien client op deze verschillende terreinen een verhaal te vertellenheeft, analyseren de auteurs het programma ieder met een andere bril.Ieder laat een kant van het programma zien, en formuleert op eigen wijzede lessen. Dit levert de volgende inhoud op.• In hoofdstuk 2 introduceren Frederik Heijnk en Lauran Matthijssen het

programma client. • In hoofdstuk 3 behandelen Lauran Matthijssen en Robin Audenaerdt de

informatiekundige aspecten van client. • In hoofdstuk 4 bespreken Frederik Heijink en Piet de Kam op welk vlak

client voor vermindering van administratieve lasten heeft gezorgd.• In hoofdstuk 5 gaan Rob Wetting en Marjolijn Sonnema in op de manier

waarop het projecten programmamanagement door het programma client werd uitgevoerd.

• In hoofdstuk 6 beschrijven Henry Nugteren en Wouter van Haaften hoe de resultaten en lessen uit client in de praktijk verder toegepast kunnen worden in het domein ‘grensverkeer goederen’.

• Hoofdstuk 7 is een korte slotbeschouwing op mogelijke lessen uit client: hoe ‘anders’ is dit alles?



Hoofdstuk 2

Het programma clientFrederik Heijink en Lauran Matthijssen

2.1. De redenen achter het programmaNederland is een handels- en distributieland bij uitstek. Afgelopen jaar tel-den de Nederlandse zeehavens bijna 32.000 bezoeken van vrachtschepen.Deze vrachtschepen hadden in totaal bijna 4 miljoen zendingen aan deNederlandse Douane te melden. De Nederlandse luchthavens telden zo’n240.000 landingen van vliegtuigen met vracht, die tezamen ruim 5 miljoenzendingen aan de Douane te melden hadden. Deze enorme goederenstro-men bevatten voor een aanzienlijk deel zendingen, waaraan hoge logistiekeeisen worden gesteld. Daar behoren bijvoorbeeld de zendingen snijbloementoe, die op tijd onder de veilingklok door moeten, of de zendingen voor eenbedrijf dat ‘just in time’ levering van zijn leveranciers vraagt. Kortom, degoederenstroom bij het Nederlandse deel van de Europese buitengrens isenorm, neemt in omvang toe, en er worden logistiek steeds hogere eisenaan gesteld. Aangezien de Nederlandse grens een onderdeel is van deEuropese buitengrens, is op de grote en groeiende goederenstroom ook nogeens een toenemende hoeveelheid regelgeving van de overheid van toepas-sing. De Algemene Rekenkamer telde in 1994 een totaal van 99 regelingendie betrekking hadden op het goederenverkeer aan de buitengrens. In 1998was dat al opgelopen tot 400 regelingen, waarvan het merendeel van de EU afkomstig was (Douane en Douanita, 1999). Een aantal van deze buitengrensinspecties valt onder het Ministerie vanLandbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). De inspecties van dierlijkeproducten (‘veterinaire goederen’) door de Voedsel en Warenautoriteit,onderdeel Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (VWA-RVV), en deinspecties van plantaardige producten (‘fytosanitaire goederen’) door dePlantenziektenkundige Dienst (PD) zijn de belangrijkste. Beide dienstenvoeren de buitengrensinspecties uit op basis van Europese regelgeving(inclusief uitvoeringsvoorschriften). De regelgeving en uitvoeringsvoor-schriften voor de veterinaire goederen zijn zeer stringent, het gaat om vleesen vis voor menselijke consumptie. Het lag dan ook voor de hand dat hetRotterdamse bedrijfsleven (waar het grootste aantal van de zendingen wordtaangevoerd) zich als eerste bij het Ministerie van LNV meldde over proble-men bij de buitengrensinspecties. Het bedrijfsleven had de problemen laten

onderzoeken en suggereerde oplossingen aan de overheid voor de stroom-lijning van de veterinaire inspecties (Erasmus Business Support Centre,1999). Het ministerie nam de uitdaging aan. Sterker, het vergrootte de uitdaging door de problematiek ook voor de luchthavens en voor de fyto-sanitaire inspecties aan te willen pakken. Over de door het bedrijfslevenvoorgestelde e-business-oplossing maakte het ministerie een voorbehoud:een gezamenlijke analyse vooraf van bedrijfsleven- en overheidsprocessenmoest de basis vormen voor de gewenste oplossingsrichting.

2.2 ProbleemanalyseMedio 2001 gaf de Bestuursraad van LNV de opdracht aan de DirectieIndustrie en Handel om het programma client te starten. De keuze voordeze directie als uitvoerder van het programma was doordacht, de directieheeft geen directe belangen bij de uitvoering van de inspecties, onderhoudtgoede betrekkingen met het im- en exporterend bedrijfsleven en heeft eenlange ervaring met samenwerkingstrajecten tussen overheid en bedrijfs-leven. In 2001 werd allereerst een definitiefase uitgevoerd, waarin eentweetal gemengde werkgroepen van Douane, bedrijfsleven en LNV een analyse uitvoerden naar de samenhang tussen de processen van hetbedrijfsleven en die van de overheid. De waarnemingen:

a De inspectieprocessen van de LNV-diensten zitten ‘ingeklemd’ in hetDouane-proces Binnenbrengen. De eerste fase van dat Douane-proces signaleert of een inspectie van één van beide LNV-diensten nodig is.Vervolgens is de uitslag van deze LNV-inspectie nodig voor de Douane omte bepalen welke Douane-bestemming (invoer, wederuitvoer, etc.) gevolgdmag worden. Deze verwevenheid is in de praktijk nog groter omdat deDouane veelal de eerste stap (de documentcontrole) van de LNV-inspectieuitvoert.

b Grote delen van de inspectieprocessen worden via papier ondersteund engecommuniceerd. Voor een veterinaire inspectie dient de importeur eenGrens Passage Certificaat (GPC) in te vullen, dat de inspecteurs in stappenaanvullen en stempelen. Deze papieren (naast GPC ook Douane-documen-ten en gezondheidscertificaten) dienen de in te voeren spullen of dieren(de partij) te vergezellen en na afloop, daar waar gevraagd, te worden over-legd.



De tijdens de definitiefase op Schiphol aangetroffen situatie is illustratief.

Schiphol heeft een keurpunt ‘levende dieren’ dat alleen door de KLM wordt

gebruikt. Op loopafstand, in een straal van enkele honderden meters, liggen de

kantoren van de betrokken organisaties. De procedure werkte als volgt:

• De KLM-medewerker maakt in het eigen systeem op basis van de al aanwezige

vervoersgegevens (vlucht, manifest en airway-bill) de gegevens voor het Grens

Passage Certificaat compleet. Daarna geeft hij een printopdracht voor het

voorgeschreven papieren formulier, het Grens Passage Certificaat (GPC).

• Het formulier wordt ingeleverd bij de Douane, die de gegevens handmatig

inbrengt in het eigen systeem waarmee de Douane de inspecties van de

veterinaire partijen bewaakt.

• Het formulier wordt daarna aan de keuringsdierenarts van de VWA-RVV voor-

gelegd op het moment dat de dieren (meestal paarden) gearriveerd zijn.

De inspecties worden uitgevoerd en op de achterzijde van het formulier in-

gevuld en afgetekend. Het origineel van het GPC vergezelt de dieren naar hun

verdere bestemming.

• Een kopie van het GPC gaat naar de Douane, die de inspectiedata en

-resultaten vastlegt in het eigen systeem.

• Een kopie blijft bij de VWA-RVV, die de gegevens achteraf in haar eigen

systeem registreert, met name voor de verantwoording aan de EU.

c De Douane vraagt een aantal aangiftes: aan het begin van het procesBinnenbrengen de ‘summiere aangifte’ en na het proces Binnenbrengenveelal een ‘aangifte ten invoer’. De inspectiediensten van het Ministerievan LNV eisen ieder ook een (grotendeels door de EU voorgeschreven)aangifte. Vergelijking leerde dat beide aangiftes een groot aantal overeen-komstige elementen bevatten, maar dat deze elementen onderling nooitgeharmoniseerd waren. Juist op het technische gebied van formats encoderingen bestonden verschillen tussen elementen die globaal wel over-eenkwamen.

d De door de overheidsdiensten gevraagde gegevens zijn aanwezig in hetbedrijfsleven. Bedrijfsleven is hier echter een algemene term voor eencomplexe samenwerking tussen reders, cargadoors, stuwadoors en impor-teurs, of tussen luchtvaartmaatschappijen, afhandelaars, expediteurs enimporteurs. De gegevens zijn er, maar vaak bij één van de partijen in deketen. Algemene voorzieningen om gegevens aan elkaar over te dragenontbreken geheel in de zeehavens. Op de luchthaven Schiphol heeft hetinformatiesysteem voor de luchtvracht, Cargonaut, hier een functie voorgegevens van manifesten en airway bills.

e De garanties van het derde land over gezondheid en ziekten worden afge-geven in de vorm van papieren certificaten. Voor de overheidsdiensten vor-men ze een probleem omdat ze fraudegevoelig zijn, voor het bedrijfslevenomdat de originele certificaten aanwezig moeten zijn (zelfs de basis vor-men) voor de uit te voeren inspectie.

Het zal geen verbazing wekken dat het bedrijfsleven deze manier vaninspecteren ouderwets, traag en ondoorzichtig vond. Ook bij de overheids-diensten zelf leefde een duidelijke wens tot verbetering. Door het grote aan-tal betrokken partijen was het echter onmogelijk voor één van die betrokkenpartijen om zonder samenwerking met de andere partijen een fundamenteleverandering door te voeren. Vandaar dat alle in client betrokken partijen(bedrijfsleven, Douane, LNV-diensten) gezamenlijk een verbeterprogrammaopstelden én meteen gingen uitvoeren.

2.3 De gekozen oplossingsrichtingHet analyseren van de processen en de daarbij optredende problemen waseen goede basis voor een structurele en door alle partijen onderschrevenoplossingsrichting:

a Maak de aangiften en de voortgangsberichten tussen overheden en tussenoverheid en bedrijven elektronisch en vervang de conventionele papierendocumentenstromen zoveel mogelijk. Dat heeft directe administratievevoordelen voor de betrokken organisaties omdat het tijdrovende en foutge-voelige handmatige invoeren van gegevens wegvalt. Het grootste voordeelis dat de koppeling tussen het administratieve proces en het logistieke pro-ces wegvalt: aangiftes kunnen worden gedaan voordat de goederen er zijn,en de inspecties kunnen beter voorbereid en gepland worden.

b Tijdige en elektronische aangiftes geven de overheidsorganisaties demogelijkheid om de interne processen te optimaliseren. Delen van de controles kunnen aan de computer worden overgelaten en bovendienwordt hiermee de mogelijkheid geopend voor nieuwe inspectieregimes. Bij deze zogenaamde ‘reduced checks’ worden de inspecties op basis van(geautomatiseerde) risicoprofielen vooral gericht op de partijen met eenverhoogd risico.

c Wanneer de betrokken overheidsorganisaties beschikken over goede com-putersystemen, kunnen zij ook de onderlinge voortgangsberichten elektro-nisch verzorgen. Dat maakt de situatie overbodig waarin het importerendebedrijf het door de ene overheidsorganisatie afgetekende formulier naarhet kantoor van de volgende overheidsorganisatie moet brengen.


d Elektronische aangifte aan de overheidsorganisaties kan voor het bedrijfs-leven een impuls zijn om de onderlinge uitwisseling van gegevens te vergemakkelijken. Allereerst om de al aanwezige gegevens voor die overheidsaangiften bij elkaar te brengen, maar mogelijk ook verdere uit-wisseling binnen hun eigen complexe logistieke keten in zee- en lucht-havens.

2.4 Realiseren van deze oplossingsrichtingDe betrokken partijen zetten de gekozen oplossingsrichting eind 2001 omin een Realisatieplan. Dit plan bevatte de benodigde deelprojecten, de kos-ten, de doorlooptijden en de organisatie (de betrokken partijen en de orga-nisatie van het programma zijn in de kaders van Hoofdstuk 5 te vinden).Het Realisatieplan kende de volgende projecten:

a Gerelateerd aan client, maar niet onder directe aansturing:- Het ontwikkelen van het systeem ‘Sagitta Binnenbrengen’ van de

Douane als het systeem waar alle goederen moeten worden aan-gegeven.

- De totstandkoming van systemen in het bedrijfsleven waar bedrijven reeds aanwezige gegevens over zendingen aan elkaar kunnen over-dragen (zogenaamde community- of vergaarsystemen).

- In een later stadium ook het ontwikkelen van de Overheidstransactie- poort door het programma ICT en Administratieve Lastenverlichting van het Ministerie van Economische Zaken.

b Binnen client, maar onder inhoudelijke aansturing van de eigen diensten van LNV:- Informatieanalyse en systeemontwikkeling van een systeem voor de

PD voor het ontvangen van elektronische aangiften en het onder-steunen van het inspectieproces.

- Informatieanalyse en systeemontwikkeling van een systeem voor de VWA-RVV voor het ontvangen van elektronische aangiften en het ondersteunen van het inspectieproces.

c Onder directe verantwoordelijkheid van het client-programma:- Een project om de aangiftes aan de deelnemende organisaties op het

niveau gegevenselement op elkaar af te stemmen en voortgangsberich-ten te definiëren op basis van de gezamenlijke processen.

- Het uitvoeren van een organisatorische pilot met de nieuwe werkwij-zen, die al snel werd getransformeerd naar een project om de nieuwe werkwijze voor snijbloemen al op 1 april 2003 te kunnen invoeren.

- Het uitvoeren van een proef met het elektronisch aanvragen, ontvangenen beoordelen van veterinaire gezondheidscertificaten uit Nieuw Zeeland.



Hoofdstuk 3

De informatiekundige en ICT-keuzenin clientLauran Matthijssen en Robin Audenaerdt

In juni 2004, dat is 2,5 jaar na de start van het Realisatieplan client, zijnvier van de daarin geschetste systemen operationeel. Dat zijn het communi-ty-systeem op de luchthaven Schiphol2 , de Overheidstransactiepoort (OTP)van het programma ICT en Administratieve Lastenverlichting (ICTAL), hetsysteem voor de fytosanitaire inspecties van de PD en het systeem voor deveterinaire inspecties van de VWA-RVV. In de tweede helft van 2004 zullenhet community-systeem van Port infolink voor de zeehavens en hetDouanesysteem ‘Sagitta Binnenbrengen’ in productie gaan. De drie systemen die onder directe verantwoordelijkheid van het program-ma client werden ontwikkeld, bleven in de ontwikkeling binnen hetgeraamde budget en liepen slechts enkele maanden uit op de geplandedoorlooptijd. Dat zijn opmerkelijke prestaties in een organisatorisch zocomplexe omgeving, en dat maakt het de moeite waard om gemaakte keuzen nader te bekijken.

3.1 Het proces van het bedrijfsleven als leidraadIn de definitiefase kiest het programma er voor om het proces van hetbedrijfsleven centraal te stellen. Dit betekent dat de gang van een zendinggoederen langs de diverse betrokken overheidsorganisaties het uitgangs-punt voor het ordenen en herinrichten van de gezamenlijke processen vandie overheidsorganisaties is. Dat lijkt een open deur, maar als burger mer-ken wij in de dagelijkse praktijk nog niet zoveel van de resultaten, zeker alsje voor een bepaalde zaak met meerdere overheidsorganisaties te makenhebt. client heeft geprobeerd om het principe ‘bedrijfsleven centraal’ ookin latere stadia van het systeemontwikkeltraject te handhaven.Het procesmodel van de zending goederen met de verschillende aangiftes,controles en inspecties werd in de definitiefase van het programma clientopgesteld. Om het proces van de zending goederen langs de verschillendeoverheden te kunnen ondersteunen, was een set voorzieningen nodig;

2 Het community-systeem EV-PD, Elektronische Vooraanmelding Planten en Dieren


systemen om aangiften te kunnen aanmelden, systemen om deze te verwer-ken en voortgangsberichten aan te maken en ‘een postkantoor’ om berich-ten te routeren over veilige verbindingen. Het procesmodel van de zendinggoederen was en bleef leidend voor de volgende stappen in de systeembouw.Als uitgangspunt voor het Realisatieplan werd aan dit procesmodel een aantal prestatie-eisen verbonden, dat met het uitvoeren van het Realisatie-plan moest worden behaald. In de periode dat de afzonderlijke overheids-organisaties zich met name concentreerden op het definiëren van de eigensystemen, zijn het model van de zending goederen en de prestatie-eisenregelmatig nodig geweest om het gezamenlijke belang weer te kunnen latenprevaleren boven het belang van een individuele overheidsorganisatie.

3.2 Een architectuur met het karakter van een bestemmingsplanVoorafgaand aan de ontwikkeling van de systemen maakte client een helebelangrijke keuze. Zowel bij het bedrijfsleven als bij de drie overheidsorga-nisaties bleken initiatieven voor geautomatiseerde systemen aanwezig.client maakte de expliciete keuze om de verantwoordelijkheid voor de systemen bij de organisaties zelf te laten en vanuit het programma deondersteuning te bieden om deze systemen op elkaar te laten aansluiten en gezamenlijke processen te optimaliseren. Vanuit het bovenstaandbeschreven model werd bij de start van het realisatieplan een architectuurgedefinieerd van de betrokken systemen. Architectuur is in het vakgebiedICT een modewoord, en kent vele, soms zeer gedetailleerde, invullingen.Binnen client is architectuur uitgelegd als het stelsel van:• Beschrijvingen van systeemfunctionaliteiten die voor het functioneren

van het totaal noodzakelijk zijn.• Beschrijvingen van de verbindingen (technologie en berichtinhoud) die

de verschillende onderdelen van de architectuur met elkaar moeten kunnen onderhouden.

Een meer gedetailleerde invulling van de totaalarchitectuur was onmogelijken ongewenst. Onmogelijk omdat de verschillende systemen moesten wor-den ontwikkeld in totaal verschillende domeinen met ieder hun eigenregels over de opzet en integratie van applicaties (Belastingdienst,Ministerie van LNV, lucht- en zeehavens). Ongewenst, omdat binnen iedere participerende organisatie andere mogelijkheden speelden om al ont-wikkelde functionaliteit of gegevensverzamelingen in te zetten en andereeisen om de nieuwe functionaliteiten te koppelen.De architectuur waaronder het realisatieplan client werd uitgevoerd, haddaarmee sterk het karakter van een ‘bestemmingsplan’. De ‘kavels’ zijngedefinieerd, waarop Douane, PD, VWA-RVV en de haven-community’s


hun systemen kunnen ontwikkelen. De wijze waarop zij moeten aansluitenop de gezamenlijke infrastructuur met berichten en berichtstandaards isvrij nauw omschreven. Binnen deze kaders had iedere organisatie de moge-lijkheid om haar eigen optimale systeeminrichting te kiezen.

Hierboven staat de gehanteerde architectuur. Een korte beschrijving:a Systemen in het domein van het bedrijfsleven, die de in die sector aanwe-

zige gegevens beschikbaar stellen voor het bedrijf dat een aangifte aanDouane of aan VWA-RVV of PD moet doen.

b Een elektronisch postkantoor dat de aangiftes routeert naar de juiste over-heidsorganisatie, en voortgangsberichten routeert van overheidsorganisatienaar bedrijfsleven en overheidsorganisatie.

c Het systeem ‘Sagitta Binnenbrengen’ van de Douane dat de aangiftes ‘voor-aanmelding voertuig’ en ‘summiere aangifte’ zo ontvangt dat de uitwisse-ling van voortgangsberichten met PD en VWA-RVV ondersteund wordt.

d Nieuwe systemen van zowel de PD als de VWA-RVV, waarmee zij de aan-gifte kunnen verwerken, de benodigde inspecties kunnen plannen en deuitvoering daarvan kunnen ondersteunen. Deze systemen verzorgen ookde doorgifte van informatie naar andere systemen van PD en VWA-RVVen op basis van Europese voorschriften, aan de veterinaire en fytosanitaireautoriteiten in de betreffende lidstaten.

e Voor de papieren certificaten, afgegeven door de veterinaire of fytosanitaireautoriteit in het land van herkomst, wordt voor de toekomst een elektroni-sche koppeling met de betreffende autoriteit voorzien. Binnen client isop basis van XML-uitwisseling een geslaagd experiment gedaan met eenkoppeling met het elektronische systeem daarvoor in Nieuw Zeeland (hetE-Cert-systeem).

Bedrijfsleven

Opmaken gezamen-lijke gegevenssetvooraanmelding

Overheid - a lgemeen

Per overheidsorganisat ie

E lektronischpostkantoor

SystemenDouane

SystemenVWA-RVV

SystemenPD

Systeem veterinaire certif icaten derde land

Systeem fytosani-taire certif icaten derde land

Summiere aangifte

(Landbouw)aanvu l l ingdoor belanghebbende


De chronologie van het realisatietraject:

• Januari 2002: start met deelproject gezamenlijke gegevensdefinities. Start met

projectvoorbereiding bij PD en VWA-RVV.

• April 2002: start van de informatieanalyse voor de gewenste systemen, eerst

bij de PD en een iets verlate start bij de VWA-RVV.

• Mei 2002: ontwikkeling van een scenario om al in april 2003 de elektronische

aangifte van snijbloemen op Schiphol te kunnen ondersteunen. Scenario bevat

ook het besluit om een eerste versie van een community-systeem voor het

bedrijfsleven in opdracht van LNV te realiseren.

• Juni 2002: oplevering van de informatieanalyse en het plan voor de systeem-

ontwikkeling door de PD, waarna Europese aanbesteding voor de systeem-

ontwikkeling start.

• Oktober 2002: oplevering van de informatie analyse door VWA-RVV, waarna

Europese aanbesteding voor de systeemontwikkeling start.

• November 2002: start van de systeemontwikkeling van het community-systeem.

• December 2002: besluit om de infrastructuur van ICT en Administratieve

Lastenverlichting toe te passen in het client-programma.

• Maart 2003: oplevering van het community-systeem en eerste versie van het

PD-systeem.

• Juli 2003: tweede versie van het PD-systeem met geautomatiseerde toedeling

van reduced checks.

• Maart 2004: derde versie van het PD-systeem met functionaliteiten voor

Douane, implementatie in Rotterdamse haven.

• April 2004: beschikbaar komen van de Overheidstransactiepoort.

• Juni 2004: oplevering van de VGC-applicatie van de VWA-RVV, inclusief

functionaliteiten voor Douane. Start implementatie.

• Najaar 2004: geplande oplevering van het Douane-systeem ‘Sagitta

Binnenbrengen’ en het zeehavencommunity-systeem van Port infolink.

3.3 Binnen de architectuur waren de verbindingen scherp gedefinieerdDe uitvoering van het Realisatieplan client startte met een gezamenlijkproject van Douane, VWA-RVV en PD om de berichten in dit domein tot ophet elementaire niveau met elkaar af te spreken. Berichten zijn hierbij deaangiftes die ieder van de organisaties van het bedrijfsleven dient te ontvan-gen, maar ook de voortgangsberichten die tussen de overheidsorganisatiesen tussen overheid en bedrijf moeten worden uitgewisseld. Een opgestelde‘Gezamenlijke Proces Beschrijving’ vormde de basis voor het definiëren vande gewenste berichten. Het belangrijkste product van dit deelproject was de


‘Gezamenlijke Gegevens Set’, waarin alle in de berichten voorkomendegegevenselementen zijn gedefinieerd. In de daarop volgende periode wer-den binnen de afzonderlijke overheidsorganisaties informatieanalyses uitge-voerd voor de opzet van de eigen informatiesystemen. De projectgroep isgedurende die periode nog regelmatig bij elkaar geweest om de wijzigings-voorstellen, voortkomend uit de trajecten per organisatie, te behandelen enop te nemen in de ‘Gezamenlijke Gegevens Set’. Dit eerste project kreeghierdoor nog een extra voordeel: de inhoudelijke architecten van Douane,VWA-RVV en PD leerden elkaar en elkaars materie in dit eerste traject ken-nen en bleven door het behandelen van de wijzigingsvoorstellen behoorlijkvan elkaars trajecten op de hoogte. Voor het technische deel van de verbindingen tussen de onderdelen van dearchitectuur hebben bedrijfsleven, Douane en LNV al voor het realisatieplangekozen voor berichtuitwisseling op basis van EDI. Hoewel er aanvankelijkenige hoon bestond voor het toepassen van dergelijke ‘oude’ technologie,heeft deze keuze het programma geen windeieren gelegd. Zowel bijDouane als bij de handelsbedrijven die gebruik gaan maken van de ‘elektro-nische grensovergang’ is EDI in gebruik. Daardoor zijn er nauwelijks pro-blemen geweest met het implementeren van de met elkaar afgesprokenberichtdefinities in de verschillende systemen. De degelijkheid van het EDI-platform zorgde ervoor dat de berichtuitwisseling snel en foutloos op gangkwam. Toen halverwege de ontwikkeltrajecten van client de Overheids-transactiepoort van het programma ICT en Administratieve Lasten-verlichting zich meldde als algemeen postkantoor voor elektronischeberichten tussen overheid en bedrijfsleven, kon een eerste EDI-versie vandeze OTP vrij snel worden gedefinieerd en gerealiseerd. De keuze voor ‘proven technology’ is overigens niet zonder blik op de toe-komst geïmplementeerd. De delen van de systemen, die beïnvloed wordendoor de keuze voor EDI, zijn zodanig los van de applicaties gemaakt dat zij‘plug and play’ vervangen kunnen worden als de participanten een moder-ner protocol opportuun achten.

3.4 De architectuur bleek bestand tegen niet geplande ontwikkelingenDe ‘bestemmingsplan-architectuur’, waaronder het programma clientwerd uitgevoerd, maakte het mogelijk om tijdens de ontwikkeling in te spelen op een aantal ontwikkelingen en toch gestaag door te werken aan het realiseren van de eigen systemen. Een tweetal van deze ontwikkelingenis daarbij zeker het vermelden waard:a Kort na de start van het realisatieplan werd bekend, dat per 1 april 2003

vanuit de EG een verplichting zou gaan gelden om een groot aantal soor-

ten snijbloemen bij import te inspecteren. Gezien de forse stroom snij-bloemen die via Schiphol Nederland binnenkomt, zou deze verplichtingmet het op dat moment geldende inspectieregime van de PD een enormekostenpost en grote logistieke hinder opleveren. Een ander inspectie-regime, ondersteund met geautomatiseerde systemen, was noodzakelijkom deze catastrofe voor de handel af te wenden. Analyse wees uit dat daar-voor een deel van het client-systeem van de PD nodig was. De inmiddelsdoor de PD uitgevoerde informatieanalyse werd in delen geknipt, waarbijeerst het deel voor de aangifte van snijbloemen werd ontwikkeld.Daarnaast was een vergaarsysteem voor het bedrijfsleven op Schipholnodig. Gezien de nog niet uitgekristalliseerde discussie over de bedrijfs-levensystemen nam het client-programma op nadrukkelijk verzoek vande vertegenwoordigers van het (agro)bedrijfsleven het initiatief voor eeneerste versie van een dergelijk systeem voor de luchthaven Schiphol, enliet dat ontwikkelen. Met resultaat: op 1 april 2003 werden de inspectie-aanvragen voor snijbloemen elektronisch afgehandeld.

b client ging er bij de start van het realisatieplan van uit, dat de Douanevoor goederen aan de buitengrens het ene overheidsloket zou verzorgen.Dit is immers geheel in lijn met de coördinerende en regisserende rol vande Douane. In termen van de client-architectuur betekent dit dat het elektronische postkantoor door de Douane zou worden geleverd. In deloop van 2002 hebben meerdere mogelijkheden gecirculeerd voor devormgeving van dat postkantoor. Er was de mogelijkheid dat dit postkan-toor een onderdeel zou zijn van de al bij de Belastingdienst aanwezigeinfrastructuur. De mogelijkheid dat dit postkantoor een onderdeel zouworden van het Elektronisch Dossier Overheid – een concept dat door denationale Havenraad in samenspraak met de Douane werd uitgewerkt –circuleerde ook. Uiteindelijk kozen Douane en LNV eind 2002 voor hetconcept en de infrastructuur van het programma ICT en AdministratieveLastenverlichting. Dat betekende dat de Overheidstransactiepoort, eengenerieke voorziening voor het berichtenverkeer tussen bedrijven en deoverheid, binnen het client-programma de functionaliteit van het elek-tronische postkantoor zou gaan leveren.

De ‘bestemmingsplan-architectuur’ en de goed uitgewerkte definities vande verbindingen maakten het mogelijk dat de ontwikkeling van de andereonderdelen van de architectuur redelijk ongestoord konden verdergaan,ondanks de majeure discussies op de genoemde onderdelen. Het is de voor-waarde geweest waaronder de oplevering in tijd en budget kon wordengehaald.



3.5 Betrouwbare realisatie van drie systemen vanuit clientBij de afsluitende evaluatie in de Stuurgroep client stelde de vertegen-woordiger van het bedrijfsleven, ir. H. de Boon: “de systemen die er moestenzijn op 1 april 2003 waren er ook op dat moment en ze deden het gewoon. Datwil bij dit soort projecten wel eens anders zijn. Die tijdige oplevering van goedwerkende systemen heeft het vertrouwen in het gehele programma enorm ver-sterkt.”Het ministerie van LNV beschikt voor het ontwikkelen van informatiesyste-men over een huismethodiek, waarbij eerst in eigen beheer een informatie-analyse wordt opgesteld. Deze analyses hebben de kwaliteit van eencompleet functioneel bestek. Op basis hiervan kan de systeemontwikkelingvoor vaste prijzen en een vaste opleverdatum worden uitbesteed. Mededoordat alle systemen in een vaste omgeving worden ontwikkeld, levert datvoorspelbare trajecten en snelle trajecten met lage kosten op. De twee systemen die nodig waren voor de eerste implementatie opSchiphol werden bijvoorbeeld met een doorlooptijd van 4 - 5 maanden ont-wikkeld. In totaal werden onder verantwoordelijkheid van het client-pro-gramma drie systemen ontwikkeld met een totale omvang van ruim 2000functiepunten. De kosten van de feitelijke systeemontwikkeling bedroegendaarbij slechts 1 380 per functiepunt.

Hoofdstuk 4

De vermindering van administratieve lastendoor clientPiet de Kam en Frederik Heijink

Het programma client beoogt in eerste instantie de efficiency van de land-bouwinspecties te verhogen en tegelijkertijd de dienstverlening aan hetbedrijfsleven te verbeteren. Deze twee doelen worden onder andere nage-streefd door minder belemmeringen in de logistiek bij import en export vanlandbouwgoederen. Juist op dit laatste punt is het mogelijk om administra-tieve lasten te verminderen: langere doorlooptijden betekenen immershogere kosten voor betrokken bedrijven. Vandaar dat het interessant is omde bijdrage van client aan vermindering van de administratieve lasten teanalyseren, ook al is client nooit gestart onder die noemer.

4.1 Niveau waar vermindering plaats vindtWel of geen administratie lastenverlichting – een uitgebreidere beschrijvingvan het begrip administratieve lasten staat in het kader op de volgende pagi-na – kan getoetst worden door de informatieverplichtingen op het niveauvan weten regelgeving en op het uitvoeringsniveau te analyseren:

a Aanpassing van weten regelgevingOp het beschouwingsniveau van de weten regelgeving kan bij het vast-stellen van informatieverplichtingen worden getoetst op:- Doelbinding;- Proportionaliteit;- Subsidiariteit;- Uniformering en harmonisatie van begrippen.client gaat uit van bestaande weten regelgeving; de invoering van client leidt op dit niveau dus niet tot lagere administratieve lasten.

b Aanpassing van de uitvoeringOp het niveau van de uitvoering wordt bij het vaststellen van verminderingvan de informatieverplichtingen getoetst op:- Toepassing van gegevens- en berichtenstandaards;- Eenmalige aanlevering c.q. hergebruik van gegevens;- Harmonisatie van vorm, periodiciteit en frequentie;- Eénvoud van aanlevering.


client beoogt een verbetering en versnelling van de logistieke informatie-keten. Het is op dit niveau waar de invoering van client tot een reductie van de administratieve lasten moet leiden. De verdere analyse van de bij-drage van client richt zich dan ook op dit niveau.

Wat zijn administratieve lasten ?

Veel regelgeving van de overheid veroorzaakt administratieve lasten voor het

bedrijfsleven. De administratieve lastendruk wordt rijksbreed geschat op onge-

veer 1 17 miljard. Het aandeel van LNV hierin is ca. 2,5% (ca. 1 430 miljoen).

Deze kosten bedragen ruim 1% van de bruto toegevoegde waarde van de agro-

sector. Een boer of visser is ruim drie uur per week bezig met het leveren van

informatie die LNV van hem vraagt (Lasten in Balans).

In het rapport van de MDW-commissie Administratieve Lasten ‘Regels zonder

overlast’ schrijft de commissie in 1999: ‘Administratieve lasten kosten onder-

nemingen veel tijd en geld. Onnodige lasten moeten daarom worden terugge-

drongen of voorkomen. Deze lasten hebben een negatieve invloed op de interna-

tionale concurrentiepositie en doen afbreuk aan de maatschappelijke acceptatie

van overheidsmaatregelen. Het terugdringen van administratieve lasten is der-

halve wenselijk om het ondernemingsklimaat te verbeteren, maar moet tevens

worden gezien als een verbetering van de kwaliteit van het openbaar bestuur’.

Het kabinet hanteert als definitie voor administratieve lasten: ‘De kosten om te

voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit weten regelgeving van

de overheid. Het gaat om verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter

beschikking stellen van informatie’.

André Nijssen (Nijssen, 2003) maakt onderscheid in drie soorten van kosten:

1 Uitvoeringskosten aan de kant van de overheid;

2 Inhoudelijke nalevingskosten aan de kant van het bedrijfsleven en de burgers.

3 Informatienalevingskosten, ook wel administratieve lasten genoemd, aan de

kant van het bedrijfsleven en de burgers.



Deze soorten kosten kunnen als communicerende vaten worden gezien. Naar

mate de overheid meer zelf uitvoert, nemen de informatienalevingskosten van het

bedrijfsleven af en omgekeerd. Onder informatienalevingskosten worden die

informatieverplichtingen verstaan, waarbij aan het bedrijfsleven of burgers is

voorgeschreven de overheid te informeren voor het kunnen uitvoeren van

bestuurlijke controle en handhaving. De wezenskenmerken van de informatie-

verplichtingen zijn:

1 Het tweezijdige karakter: van de overheid naar het bedrijfsleven en vice versa;

2 De informatieverplichting rust altijd op een inhoudelijke verplichting;

3 De informatie-inhoud is specifiek omschreven in de wettelijke verplichting;

4 De informatieverplichting heeft ten doel de controle en handhaving door de

overheid te ondersteunen en levert gegevens op voor de werkprocessen van de

overheid;

5 Tegenover de informatieverplichting staat geen geldelijke vergoeding van de

overheid.

4.2 Toetsing van client aan de uitgangspunten voor vermindering van de administratieve lastenclient is een zuiver voorbeeld van de reductie van administratieve lastendoor de uitvoering van de regelgeving te verbeteren. Dat is gebeurd door deprocessen van de verschillende betrokken overheidsorganisaties in samen-hang te verbeteren én door, in het domein van het bedrijfsleven, ontwikke-lingen in gang te zetten die daaraan bijdragen. Uit de analyse van de knelpunten bij de buitengrenscontroles bleek dat deprocedures voor de aangifte van de in- en uitvoer van landbouwgoederenvoor veel verbetering vatbaar waren. Naast onvoldoende afstemming van deformaliteiten, was er ook sprake van een te lange doorlooptijd van de controles, omdat deze niet op elkaar aansloten. Langere wachttijden voor de vrijmaking van de goederen zijn het gevolg. Verschillende aanpassingenuitgevoerd onder regie van client zorgden mede voor vermindering vandeze wachttijden.

Harmonisatie berichtenEen belangrijk uitgangspunt bij client is geweest dat de gegevens- enberichtenstandaards van PD en VWA-RVV verregaand geharmoniseerd zijnmet de gegevens- en berichtenstandaards van de Douane. Dit is een eerstestap naar vermindering van administratieve lasten. Want elk gegeven dat ineen proces door verschillende overheidsinstanties verschillend moet wordengeïnterpreteerd en moet worden aangeleverd, impliceert extra kosten. Hettoetsingskader voor vermindering van administratieve lasten indiceert


harmonisatie van berichten die op eenzelfde stroom van gegevens aan deoverheid betrekking hebben. Medio 2002 is tussen de Douane en de land-bouwinspectiediensten overeenstemming bereikt over de inhoud van deaangiften en de inhoud van de voortgangsberichten. Daarmee is voldaanaan het toetsingskader op dit punt. Maar nog belangrijker is dat daarbij demogelijkheid is gecreëerd de informatiestroom verder te ontkoppelen vande logistieke stroom (‘van conventionele documenten naar elektronischberichtenverkeer’). De controlerende instanties kunnen op basis van elek-tronische vooraanmeldingen het bedrijfsleven sneller informeren over deprocedure rondom de verdere afhandeling van een zending.

Eén elektronische vooraanmeldingDe samenwerking tussen Douane en landbouwinspectiediensten maakt hetmogelijk dat in principe met één elektronische vooraanmelding kan wordengewerkt. Dit betekent dat vanuit geautomatiseerde gegevensbestanden inhet bedrijfslevendomein, al dan niet ondersteund door daartoe geëquipeer-de bedrijfslevencommunity’s, met één handeling de juiste gegevenssetgericht naar de juiste inspectiedienst wordt doorgezet. Met de elektronischevooraanmelding komt het lopen met formulieren langs de verschillendeloketten tot een eind. Ook dit is één van de punten uit het toetsingskadervoor administratieve lasten waaraan client ten volle voldoet. Uit een kosten- baten analyse van LNV blijkt dat de vooraanmelding het mogelijk maaktde kosten van de controles te beperken, en dat het een betere handhavingmogelijk maakt.

Regie bij de DouaneIn het belang van de importeurs en exporteurs zijn de Douane en de land-bouwinspecties overeengekomen dat de Douane de regie voert bij de uitvoe-ring van de controles. Als twee of meer diensten een zending willencontroleren, zorgt de Douane ervoor dat dit gelijktijdig kan gebeuren op éénlocatie. Dit betekent een belangrijke tijdswinst voor het bedrijfsleven en hetbespaart kosten. In dit gezamenlijke controleproces verricht de Douane dealgemene controles en verrichten de landbouwinspecties de specialistischecontroles. Deze vormen van samenwerking tussen controlerende instantiesdragen daadwerkelijk bij aan een reductie van de administratieve lasten.Een belangrijk voordeel is dat de gegevens voor de controlerende instantiesqua vorm, periodiciteit en frequentie volledig op elkaar zijn afgestemd. Hetis een vorm van procesinformatisering tussen de verschillende controleren-de instanties, die ten doel heeft het oponthoud in de logistieke ketens zokort mogelijk te houden.


Eenvoud in de aanlevering: community’sEen ander belangrijk aandachtspunt bij administratieve lasten is de een-voud van de aanlevering. In de traditionele, handmatige aanlevering vangegevens op papier moeten er verschillende extra stappen worden gezet,zowel intern als naar de externe belanghebbenden, om het formulier te ver-vaardigen en ter bestemder plaatse te krijgen. De elektronische meldingmaakt dit al een stuk eenvoudiger, minder tijdrovend en tegen lagere kos-ten. Dit wordt nog aanzienlijk vereenvoudigd indien alle gegevens ook naaréén adres kunnen worden gezonden in plaats van naar diverse adressen. Het ontstaan van verschillende bedrijfslevencommunity’s dient hier ver-meld te worden. Op Schiphol vormt Cargonaut B.V. een belangrijke onder-steuning bij de verzending en de distributie van de berichten. In Rotterdamis een havencommunity in ontwikkeling (Port infolink), die eveneens alsdoel heeft een spin in het web te vormen voor de verzending en distributievan gegevens. Potentieel zijn daarmee binnen het bedrijfsleven grote kan-sen om de transactiekosten in de keten te verlagen. Ook de controlerendeinstanties zijn bezig met de vorming van een overheidscommunity voor deondersteuning van de controles bij invoer, uitvoer en doorvoer van goede-ren. Het doel daarvan is het leveren van een bijdrage aan het terugdringenvan de administratieve lasten, omdat de overheid via deze community allewet- en regelgeving ter beschikking van het bedrijfsleven kan stellen, maarvooral ook de onderlinge gegevensuitwisseling tussen de controlerendeinstanties kan verzorgen alsmede de terugmelding aan het bedrijfsleven.

Bedrijfslevencommunity’s

Bedrijven moeten veel informatieverplichtingen naleven ten behoeve van verschil-

lende overheidsinstanties. Omdat de verschillende overheidsinstanties allemaal hun

eigen procedures en processen kennen, is het voor een individueel bedrijf moeilijk

steeds op de hoogte te blijven van alle verplichtingen en de veranderingen in de

weten regelgeving. Een community kan een bedrijf daarbij behulpzaam zijn. In

feite is een community een nieuwe vorm van intermediair. Gebruikte een bedrijf

in het verleden een agent of expediteurs voor het verzorgen van de formaliteiten,

nu kan men gebruik maken van community’s, die er voor zorgdragen dat de ver-

schillende verplichtingen aan elkaar worden gekoppeld. Het is een combinatie

van ICT-toepassingen met een goede invulling van de functionaliteiten voor opslag

en hergebruik van gegevens, die de intermediaire functie van een community zo aan-

trekkelijk maakt. Het is aan het bedrijfsleven om deze mogelijkheden te benutten

voor verlaging van de transactiekosten. Cargonaut en Port infolink zijn in dit ver-

band goede voorbeelden. Bovendien kunnen de communitiy’s ook andere diensten

leveren, zoals planningen voor lossen, laden, overslag en transportmodaliteiten.


4.3 Conclusieclient levert door de gekozen aanpak een duidelijke bijdrage aan de ver-mindering van de administratieve lasten. Het is de combinatie van eencommunity en een herontwerp van het handhavings- en toezichtproces voorplantaardige en veterinaire producten die voor de reductie van de admini-stratieve lasten zorgt. De harmonisatie van de gegevens met de Douane enhet elektronisch berichtenverkeer leidt er toe dat de inspecties door de overheidsorganen beter kunnen worden voorbereid en daardoor minderoponthoud opleveren. Op deze wijze wordt de totale doorlooptijd van degoederen verkort, de belangrijkste wens van het bedrijfsleven. client vormt een voorbeeld van een samenwerking die niet alleen betrek-king heeft op afstemming van de gegevens- en berichtenstandaards en opde onderlinge samenwerking met de controlerende instanties, maar ookvan samenwerking in de keten met het bedrijfsleven zelf. Wij willen eengezond en veilig land met gezonde producten. Dit betekent dat goederen inde gehele keten moeten kunnen worden gevolgd. Dit betekent ook dat deinformatiestappen in die keten volledig geïntegreerd moeten zijn in debedrijfsprocessen van het bedrijfsleven. Door het bedrijfsproces te facilite-ren in het logistieke proces, door meervoudig gebruik van gegevens die viade digitale snelweg binnenkomen, is en blijft vlot handelsverkeer mogelijk.


Hoofdstuk 5

Lessons learned in de besturing en het programmamanagementRob Wetting en Marjolijn Sonnema

Het proces dat geleid heeft tot het programma client gedraagt zich als eeninnovatieproces. Net zoals bij andere innovaties, hield ook client een veran-dering in: een verandering in werkwijze en in hulpmiddelen. Een veran-dering die door de uiteindelijke gebruikers niet gelijk omarmd werd. Iedereverandering brengt onzekerheden met zich mee. Bij iedere verandering ishet maar de vraag of je er beter van wordt. Organisaties die innovaties wil-len doorvoeren kennen dan ook een zekere veranderangst: eerst zien, dangeloven. Zo ook bij client. De verandering die bij de initiatiefnemers voorogen stond, had echter niet betrekking op een enkele organisatie. Het pro-gramma client moest veranderingen teweeg brengen bij een veelvoud aanorganisaties; bij overheden en bij bedrijven. Dat maakte dit innovatieproceseen stuk complexer. Immers, iedere organisatie heeft zijn eigen waarden,belangen en prioriteiten. Probeer dat maar eens onder een gemeenschappe-lijke (toekomstige) noemer te brengen. Hoe zorg je ervoor dat betrokken overheidsdiensten en de bedrijven die metimport en export te maken hebben, bereid zijn mee te werken aan de inno-vatie? Hoe zorg je voor commitment? Gedurende de looptijd van client isdat voor het programmamanagement wellicht de grootste uitdaginggeweest.

Commitment creërenToen in 1999 het bedrijfsleven aangaf dat de import- en exportcontrolesdoor de overheid tot veel vertraging en administratieve rompslomp bijbedrijven leidden, heeft het Ministerie van LNV zich dit probleem ter hartegenomen. Het ministerie zag kansen om het imago van de overheid op ditvlak te verbeteren en om de kansen voor Nederland als distributieland tevergroten. In 2001 zijn betrokken partijen door het Ministerie van LNV bij elkaargebracht om het probleem te definiëren en om na te gaan of er gezamenlijknaar oplossingen gezocht zou kunnen worden. Het bleek dat er veel par-tijen bij betrokken waren (zie onderstaand kader), teveel eigenlijk.

Betrokken partijen:

• De Directie Industrie en Handel was de verantwoordelijke directie en budget-

houder bij het uitvoeren van het programma client.

• De Voedsel en Warenautoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de Keuring van Vee

en Vlees (VWA-RVV) is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de veterinaire

inspecties aan de buitengrens en nam vanuit die verantwoordelijkheid deel aan

het programma.

• De Plantenziektenkundige Dienst (PD) is verantwoordelijk voor het uitvoeren

van de fytosanitaire inspecties aan de buitengrens en nam vanuit die verant-

woordelijkheid deel aan het programma.

• De Belastingdienst-Douane heeft naast de eigen Douanetaken een verantwoor-

delijkheid als regisseur van alle overige overheidsinspecties aan de buiten-

grens. De Douane nam deel aan het programma omdat zij tegelijkertijd het

eigen proces Binnenbrengen verbeterde en voorzag van een nieuw geautomati-

seerd systeem.

• Het bedrijfsleven dat vee, vlees en vis importeert liet zich in het programma

vertegenwoordigen door de Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren en het

Agrarisch Import Platform.

• Het bedrijfsleven dat plantaardige producten importeert liet zich in het pro-

gramma vertegenwoordigen door de koepels Frugi Venta en het

Hoofdbedrijfsschap voor de Groothandel in Agrarische Goederen.

• De bedrijven, werkzaam in de logistieke keten op de luchthaven Schiphol, ver-

tegenwoordigd door hun samenwerkingsplatform ACN en de gezamenlijke

ICT-dienstverlener Cargonaut waren de samenwerkingspartijen bij de daad-

werkelijke invoering op Schiphol. De bedrijven werkzaam in de Rotterdamse

haven en het community-systeem Port infolink waren gesprekspartners bij de

feitelijke invoering aldaar.

Met een aantal van hen is daarom de afspraak gemaakt om gezamenlijk hetprogramma client te ontwikkelen: de overheidsdiensten, enkele branche-organisaties en enkele producten bedrijfsschappen. In 2001 werd duidelijkdat er een gemeenschappelijk probleem aanwezig was en dat men bereidwas om aan oplossingen te werken. Door het Ministerie van LNV is op datmoment ook expliciet om commitment gevraagd. Op basis van de gezamen-lijk opgestelde oplossingsrichting is vervolgens het Realisatieplan opgesteld,met daarin de onderlinge afspraken.


Programma-organisatie:

• Opdrachtgeverschap. De Secretaris-Generaal van LNV was de opdrachtgever

voor het programma.

• Stuurgroep. De Stuurgroep stond de opdrachtgever bij. De directeuren van PD

en VWA-RVV, de directeur Douane Rotterdam en een drietal vertegenwoordi-

gers uit de top van het agrarisch bedrijfsleven waren lid van de stuurgroep.

De opdrachtgever stond op cruciale momenten klaar om met de programma-

organisatie de te kiezen richting te bepalen.

• Management. De plaatsvervangend directeur Industrie en Handel voerde het

management. Zij bewaakte het totaal aan voortgang, financiën en communica-

tie. Voor deze bewaking voerde zij regelmatig overleg met de directeuren van

PD, VWA-RVV en de Douane.

• Programma Management. Het programmamanagement werd uitgevoerd door

een interne programmamanager van de Directie Industrie en Handel met een

externe begeleider, ieder voor circa drie dagen per week. Zij verzorgden de aan-

sturing en afstemming van de verschillende deelprojecten. Voor de recht-

streeks onder het centrale deel vallende deelprojecten (invoering snijbloemen

en elektronische certificaten) werden twee extra deelprojectleiders aan het

team toegevoegd, aansturing en afstemming met de trajecten bij PD en VWA-

RVV werden vormgegeven in de opstelling en monitoring van regelingsafspra-

ken met deze diensten. Het programmateam verzorgde ook de afstemming

met de “externe” trajecten van Douane en het ICTAL-programma.

• Projectmanagement bij de diensten. Binnen de VWA-RVV en de PD bestonden

projectorganisaties. Binnen deze organisaties werden de inhoudelijke relaties

gelegd met de andere ontwikkelingen van de betreffende dienst, werden de

juiste materiedeskundigen ingezet voor analyse en testen, werden nieuwe

werkwijzen bij inspecties ingevoerd en werd zorggedragen voor de overgang

van de ontwikkeling naar exploitatie en beheer.

Commitment vasthoudenCommitment krijgen is één, vervolgens het verkregen commitment vast-houden is een tweede stap. De ontwikkeling van het programma client zou immers de nodige tijd vergen. LNV koos ervoor om de ontwikkelingprojectmatig aan te pakken, met een duidelijke planning, gefaseerd, meteen stuurgroep, klankbordgroepen, programmateam en werkgroepen. Doorde ontwikkeling van client op deze manier gestructureerd aan te pakken,was de kans groter dat de vaart erin gehouden kon worden. En omdatbetrokken partijen elkaar regelmatig zagen (in stuurgroep, klankbordgroe-pen, programmateam) kon het commitment vastgehouden worden.


Commitment leidt nog niet automatisch tot actie. Ook een gedeeld toekom-stig belang leidt nog niet tot actie. Beide zijn nodig om een innovatie totstand te brengen, maar zijn niet voldoende. Betrokken partijen moeten eennoodzaak voelen tot veranderen en die veranderingsnoodzaak moet het winnen in de concurrentieslag met andere prioriteiten bij de betrokken partijen. De veranderingsnoodzaak was aanvankelijk bij betrokken partijenniet erg hoog. Men nam een wat afwachtende houding aan en ook de realisatieplanning voor client deed dat niet verminderen. De betrokkenoverheidsdiensten waren al bezig met digitalisering van hun inspectiewerk-zaamheden. De Douane was bezig met de ontwikkeling van het systeem‘Sagitta Binnenbrengen’, dat zich op de grensinspecties door de Douanerichtte. De VWA-RVV was ook al bezig met de automatisering van eigenadministratieve werkzaamheden. De PD was bovendien intern aan het reorganiseren. Dit betekende dat het programma client moest concurrerenmet belangen, prioriteiten en andere innovatieprocessen.Door het programmamanagement bij LNV was dat in het begin al ingecal-culeerd. Bewust is gekozen om zoveel mogelijk aan te sluiten bij reedslopende (innovatie)processen bij de overheidsdiensten, zodat client eerdereen verrijking dan een concurrentie zou inhouden.

Klein beginnenLNV was zich er van bewust dat het programma client niet direct te grootsaangepakt moest worden. Klein beginnen betekende beginnen met hetimport-proces en beginnen met overzichtelijke pilots om de nieuwe ICT-ondersteuning, de nieuwe manier van samenwerken tussen overheden enmet bedrijfsleven én de nieuwe vorm van (digitale) communicatie uit teproberen. Klein beginnen betekende een goed werkend product neerzettenen dan kijken of bredere toepassing mogelijk is. Naast klein beginnen washet ook belangrijk om intussen te blijven uitstralen dat LNV client belang-rijk vond (de rol die de Secretaris-Generaal van LNV als voorzitter van destuurgroep vervulde, versterkte dat). Daarnaast bleef LNV benadrukken dathet departement niet zijn eigen oplossing wilde opleggen, maar dat het aande betrokken partijen zelf was hoe programma client er uit kwam te zien. Het programmamanagement bij LNV beperkte zich daarom tot coördinerenen faciliteren: het ondersteunde de samenwerking, het bewaakte degemaakte afspraken en het hielp daar waar gewenst de afzonderlijke par-tijen bij het maken van de verschillende systemen. De insteek die LNVkoos, de keuzen die daarbij gemaakt zijn en de verankering van het LNV-commitment bij de ambtelijke top van het ministerie, heeft bijgedragen aanhet instandhouden van het netwerk dat door client ontstond en het commit-ment dat betrokken partijen in dat netwerk aan client wilden geven.


VaandeldragersDoor deze aanpak was client er uiteindelijk wel gekomen. De noodzaakom te veranderen werd door alle partijen min of meer gevoeld. De urgentiewas aanvankelijk echter niet hoog. Om dan het proces toch gaande te hou-den heb je mensen binnen de organisaties van betrokken partijen nodig,die ‘geloven’ in de innovatie en die er voor willen gaan: de vaandeldragers.Vaandeldragers zijn mensen die binnen hun organisatie invloed kunnenuitoefenen en anderen binnen hun organisatie enthousiast kunnen maken.Naar vaandeldragers is niet bewust gezocht, maar ze zijn bijna als vanzelfboven komen drijven. Misschien omdat ze kansen zagen om met client deeigen innovatiewensen te verwezenlijken, misschien ook om andere rede-nen. Ze bleken wel aanwezig, bij de branche-organisaties en bij de over-heidsdiensten; het programmamanagement bij LNV heeft daar dankbaargebruik van kunnen maken. Zonder hen was client nooit zo ver gekomen.

Druk van buitenVaandeldragers hebben tijd nodig om hun organisaties op de innovatie voorte bereiden, om draagvlak te krijgen voor verandering en acceptatie van derisico’s ten gevolge van die verandering. Echte urgentie ontstaat pas als ergeen alternatief meer is. Op het moment dat bekend werd dat snijbloemenaan de grens geïnspecteerd moesten worden (een verplichting van deEuropese Commissie), ontstond er op Schiphol een enorm probleem. Op snijbloemen vonden voorheen geen grensinspecties plaats. Gezien deomvang van de import was het onmogelijk om deze grensinspecties inte-graal uit te voeren. De PD had daardoor een probleem en dus de impor-teurs en de luchthaven Schiphol ook. Snelheid in het logistieke proces vaninvoer is bij deze landbouwproducten essentieel. Gelukkig heeft de PD het in Brussel voor elkaar gekregen dat de dienst degrensinspecties steekproefsgewijs mocht uitvoeren. De steekproef moestwel gebaseerd zijn op een vooraf gemaakte risico-inschatting. Werken meteen dergelijke vooraf gemaakte risico-inschatting was alleen mogelijk als deimporteur de te importeren partijen snijbloemen vooraf digitaal zou melden.Hier lag een kans voor client, die door het programmamanagement metbeide handen is aangegrepen. Eerdere keuzen voor pilots werden verlatenen ‘Import Snijbloemen Schiphol’ werd de eerste pilot. Het programma-team trok een extra adviseur aan om twee redenen; ten eerste om het tempoin de ontwikkeling van de ICT-systemen die noodzakelijk waren voor denieuwe inspectiewijze, te houden, en ten tweede om extra aandacht te kun-nen besteden aan een soepele communicatie tussen bedrijven en de over-heid. Het resultaat was dat op 1 april 2003 de inspectieaanvragen voorsnijbloemen elektronisch afgehandeld konden worden.


Achteraf kunnen wij constateren dat door dit resultaat op Schiphol neer tezetten het vertrouwen in client bij de andere betrokken partijen isgegroeid. Hun commitment aan het gehele programma werd daardoor ver-sterkt.

ConclusieHet programma client is een innovatieproces geweest waarbij het pro-grammamanagement bij LNV permanent gewerkt heeft aan het vasthoudenvan het gegeven commitment van alle andere betrokken partijen.Situationeel leiderschap is in dit proces de motor geweest die het program-ma gaande hield. Situationeel leiderschap betekent dat je de risico’s wilbeperken én dat je gebruik durft te maken van zich voordoende kansen. De keuzen om het proces te coördineren en te faciliteren (en geen oplossin-gen op te leggen), om klein te beginnen, om aan te sluiten bij bestaandestructuren en lopende andere innovaties, om partijen in alle geledingen van het project te betrekken, hebben daar ondersteunend aan gewerkt. Een externe factor (Brusselse regelgeving) heeft het proces versneld.Vaandeldragers zullen er voor zorgen dat client ook verder wordt inge-voerd.


Hoofdstuk 6

Bestendiging en verdere uitbouw door de overheidscommunityHenry Nugteren en Wouter van Haaften

In december 2002 werd door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat hetinitiatief genomen voor een overleg op Directeur-Generaal niveau over deconcurrentiepositie van de Nederlandse zeehavens. De aanleiding hiervoorwas de toenemende kritiek van met name het bedrijfsleven in deRotterdamse haven dat zijn concurrentiepositie werd geschaad door testrenge en slecht gecoördineerde overheidsinspecties. Reeds in de eerstevergadering besloten de Directeuren-Generaal om te onderzoeken of hetbinnen client ontwikkelde model van elektronische aanmeldingen, alsvoorwaarde voor beter gecoördineerde inspecties, ook toepasbaar was voorinspecties van andere overheidsdiensten.Het uitgevoerde onderzoek adviseerde de topfunctionarissen de volgendelijn aan te houden:• De door Douane en LNV-inspecties ingezette lijn met (a) het uniformeren

van de inhoud van aangiftes en (b) nadere afstemming van inspecties enprocedures is een goede lijn. Deze lijn zou verder uitgebouwd moetenworden naar de andere overheidsorganisaties met een inspectietaak aan debuitengrens. Om dit te coördineren zou onder leiding van Douane een‘Overheidscommunity Goederen’ moeten worden gevormd, waar de geza-menlijke overheidsdiensten elkaar vinden en aanspreekbaar zijn voor hetbetreffende bedrijfsleven.

• Gebruik de Overheidstransactiepoort (OTP) als een duidelijke poort tussenhet overheids- en het bedrijfslevendomein. Daarmee kan helder blijvenwie op welk moment een formele aangifte aan een overheidsorganisatiedoet. Dat verduidelijkt ook de positie van de havenbedrijven: in sommigegevallen is het havenbedrijf namelijk een overheidsorganisatie waaraaneen formele aangifte gedaan moet worden (melding schip, aangifte gevaar-lijke goederen), in andere gevallen is het havenbedrijf een bedrijfsmatigedienstverlener.


• Laat de ingewikkelde keten van bedrijven in de haven zich organiseren ineen ‘bedrijfslevencommunity’. Een belangrijke voorwaarde voor deze com-munity is het hebben van een gezamenlijk community-systeem (vergelijk-baar met het Cargonaut-systeem op Schiphol), waarin de bedrijven in deverschillende ketens gegevens aan elkaar kunnen overdragen en zo metveel minder administratieve lasten aangiftes aan de overheid kunnen ver-zorgen.

In een later stadium nam de Nationale Havenraad de aanbevelingen nietalleen over maar breidde ze ook nog verder uit met de wens om aan de zij-de van het bedrijfsleven één nationaal havencommunity-systeem voor allezeehavens te maken.

Al veel gerealiseerdSinds de start van het client-programma en de eind van 2002 gestarte dis-cussie over de stroomlijning van overheidsinterventies in de zeehavens, zijninmiddels al veel resultaten bereikt: • In het kader van client is in 2003 door Douane en LNV een gezamenlijke

berichten- en gegevensset ontwikkeld en gepubliceerd. Beheer en distribu-tie van deze set evenals van de douaneberichten, zijn inmiddels bij deBelastingdienst ondergebracht. De Belastingdienst coördineert wijzigingenin de gezamenlijke berichten- en gegevensset en stemt deze af in een‘change advisory board’, waar alle deelnemende partijen in participeren.Nieuwe deelnemers aan de ‘Overheidscommunity Goederen’ kunnen in detoekomst aansluiten bij dit afstemmingsplatform.

• Een belangrijke randvoorwaarde voor de realisatie van de overheidscom-munity is door de Nederlandse zeehavens reeds ingevuld: de havenmees-ter kent een unieke bezoekreferentie aan ieder schip (unique call referencenumber) toe. Hierdoor kunnen de verschillende over het schip en delading te versturen berichten en de daarop volgende retourberichten aanelkaar gerelateerd worden.

• Sinds april 2003 is op Schiphol de elektronische voormelding van bloe-menimporten aan de PD operationeel. Als vervolg hierop is in maart 2004de implementatie van elektronische voormeldingen van groenten en fruitin de Rotterdamse haven van start gegaan. Binnenkort wordt deze pilotuitgebreid met Vlissingen en het Westland. Begin juni 2004 is inRotterdam de pilot gestart voor elektronische voormeldingen van veterinai-re zendingen aan de VWA-RVV. Het elektronische berichtenverkeer vandeze pilots loopt van meet af aan via de OTP. Het testtraject hiervoor isinmiddels afgerond. In deze trajecten werd constant samengewerkt met deDouane.


• Het programma ICTAL heeft de OTP opgeleverd voor operationeelgebruik. De Belastingdienst beheert de OTP. Indien het in het kader vande ‘Overheidscommunity Goederen’ nodig is om samengestelde berichtennaar verschillende overheidsdiensten te verzenden biedt de OTP hiervooreen aantal functionaliteiten.

• De Douane is samen met Port infolink in april 2004 op zeer beperkteschaal in het kader van hun systeem ‘Sagitta Binnenbrengen’ gestart metde pilot ‘elektronische melding schip’. In juli 2004 is de pilot uitgebreidmet het ‘elektronisch manifest’3 . Geleidelijk aan zullen vervolgens hetberichtenverkeer en het aantal deelnemende bedrijven uitgebreid worden.Al het elektronisch berichtenverkeer van ‘Sagitta Binnenbrengen’ verlooptvanaf de start via de OTP.

• In de haven van Rotterdam werken de inspectiediensten, net zoals dat aleen aantal jaren op de luchthaven Schiphol gebeurt, samen in een plat-form. Het belangrijkste doel van deze samenwerking is dat de Douane decontroles van de verschillende inspectiediensten van één goederenzendingzo coördineert dat die controles op dezelfde plaats en op hetzelfdemoment kunnen plaatsvinden. Daarnaast is de samenwerking er opgericht om elkaar als inspectiediensten te helpen en daar waar toegestaanelkaar van relevante informatie te voorzien. De conclusie van de evaluatieover 2003 luidde dat de samenwerking zorgde voor het vermijden vandoublures in de uitgevoerde controles.

6.2 Start Overheidscommunity Goederen BuitengrensIn de eerste maanden van 2004 heeft de Douane de nu bereikte resultatenop het gebied van afstemming tussen gegevens en berichten ondergebrachtin een gezamenlijke beheerorganisatie. Daarna kon gestart worden met hetuitbreiden van de overheidscommunity ‘Goederen Buitengrens’. In juni2004 vond het eerste overleg plaats met de betrokken overheidsorganisatiesover de verdere uitbouw. Het uitgangspunt is dat de community zich bezig-houdt met alle vervoersmodaliteiten (zee, lucht, rail en weg) en alle typenvan vervoer (container, bulk, etc.). Een ander uitgangspunt is dat de aan-dacht niet alleen uit gaat naar de aangiften van de bedrijven aan de over-heid, maar ook naar de berichten van de overheid aan die bedrijven(ontvangstbevestigingen, voortgangs- en statusberichten). De deelnemendeoverheidsorganisaties zullen op drie terreinen met elkaar samenwerken:• Informatiedeling. Deze samenwerking richt zich op het stroomlijnen en op

elkaar afstemmen van aangiftes en berichten bij verschillende overheids-diensten. Het gaat daarbij om zowel de inhoud als de timing van de informatieoverdracht.

3 Het manifest is de laadlijst van een schip of vliegtuig. Deze bevat alle zendingen.


• Kennisdeling en controlecoördinatie. De samenwerking betreft onder andere het binnen wettelijke kaders uitwisselen van risico-informatie enhet gecoördineerd uitvoeren van controles.

• Procesintegratie. De verschillende overheidsdiensten hebben ieder eeneigen, vaak door wet of regeling voorgeschreven, opzet van de inspectie.Zo voert bijvoorbeeld de Douane een inspectie uit van de documenten,maar de PD en VWA-RVV moeten ook een documentcontrole uitvoeren.Het blijkt dat het efficiënter en effectiever is om de Douane een totaledocumentcontrole te laten uitvoeren. Een ander voorbeeld is dat Douaneen PD ieder de goederenstroom binnen een entrepot bewaken. Ook hierbleek het efficiënter dat de Douane in haar bewaking de PD-eisen mee-neemt. Het samenvoegen van deze nauw met elkaar samenhangende pro-cessen of delen van processen van verschillende overheidsdiensten is eenvergaande vorm van overheidsefficiëntie.

6.3 Aanpak van de verdere verbreding door de overheidscommunity Goederen BuitengrensOm te kunnen gaan werken aan verbetering van de gegevensstromen eninspecties, die door het bedrijfsleven als het meest urgent wordenbeschouwd, én waar de betrokken overheidsorganisaties ook winst in zien,zal de overheidscommunity volgens de volgende stappen gaan werken:1 In kaart brengen van informatiestromen en betrokken partijen

Nieuwe overheidsorganisaties melden zich al om aan te sluiten. Toch ishet wenselijk om alvorens dit te doen het totaal aan informatiestromenmet hun specifieke kenmerken en de daarbij betrokken partijen in kaart tebrengen. Dit kan gebeuren met gebruikmaking van het vele reeds beschik-bare onderzoeksmateriaal. Belangrijk bij deze stap is dat zowel vanuit deoptiek van het bedrijfsleven als vanuit de betrokken overheidsdiensten deknelpunten en verbeterpunten in kaart worden gebracht. Op basis van deresultaten van deze fase kunnen de aan te pakken informatiestromen wor-den gegroepeerd en geprioriteerd voor de verdere uitwerking in de volgen-de fase.

2 Stroomlijnen van samenhangende c.q. overlappende informatiestromenWanneer in de eerste stap een groep van samenhangende informatiestro-men is onderkend, en de betrokken overheidsorganisaties in zijn voor deefficiency- en integratieslag, moeten allereerst de berichten worden afge-stemd. Dit betreft zowel de initiële aangifte als wel de uit te wisselen voort-gangsberichten. Net zoals in het eerste deelproject van client zullen degegevenselementen uit die berichten in detail op elkaar en op internationalestandaards moeten worden afgestemd. Deze fase zal gestandaardiseerdeberichten en gegevenssets opleveren. Het beheer daarvan zal belegd worden.


3 Realisatie van de nieuw ontwikkelde informatiestromenIn deze derde stap worden de nieuwe berichten geïmplementeerd via aan-passing van bestaande systemen of het ontwikkelen van nieuwe systemen.Dit gebeurt zowel aan de ontvangende kant bij de overheidsorganisatie alsaan de zendende kant bij het (community)systeem in het bedrijfsleven. Er zal daarbij een migratieplan worden opgesteld, eventueel rekening hou-dend met een overgangsperiode, op basis waarvan bedrijven, community’sen softwareleveranciers in de goederen- en transportsector tijdig de aan-passingen in hun systemen kunnen realiseren. Hierbij zal het vanuit deoverheidscommunity vooral gaan om een coördinerende en begeleidendetaak.

ICTAL

Het programma ICT en administratieve lastenverlichting (ICTAL), dat in het voor-

jaar van 2002 van start ging, heeft tot taak een overheidsbrede ICT-infrastructuur

te ontwikkelen en deze infrastructuur te operationaliseren. Het programma func-

tioneert onder coördinatie van het Ministerie van Economische Zaken en wordt

inhoudelijk gestuurd door het Platform ICTAL, waarin zeven departementen en

zeven bedrijfslevenorganisaties zijn vertegenwoordigd.

ICTAL ontwikkelt ondermeer het ‘elektronisch postkantoor voor de overheid’: de

Overheidstransactiepoort, kortweg OTP. Doel van de Overheidstransactiepoort is

om het bedrijfsleven een centraal aanleverpunt te bieden waaraan zij een samen-

gesteld bericht ‘eenmalig leveren’, zodat aan overheidszijde ‘meervoudige uitleve-

ring’ plaats kan vinden.

6.4 Samenwerking en gezamenlijke aanpak overheidscommunity en ICTALOm de Overheidstransactiepoort in de komende periode zoveel mogelijkgegevensstromen tussen bedrijfsleven en de overheid te laten verwerken,zijn onlangs door ICTAL de relevante aangiftestromen in beeld gebracht.Dit heeft geleid tot het rapport met de titel ‘Top 200 informatiestromenbedrijfsleven – overheid’. Gezien de enorme omvang van de goederen-stroom aan de buitengrens, zoals in Hoofdstuk 2 van deze papernote telezen is, zal het niet verbazen dat in deze top 200 ook een aanzienlijk aan-tal aangiftes voorkomt uit het domein ‘grensverkeer goederen’. De winst dieverkregen wordt door deze aangiftestromen te laten verlopen via de OTP iszeker na de implementatie binnen client duidelijk:


1 Meerdere overheidsorganisaties kunnen gebruik maken van dezelfdeinformatie,

2 De OTP kent ‘ingebouwde’ faciliteiten voor identificatie, authentificatie enbeveiliging.

Inmiddels wordt de roep om standaardisatie en het beheer van die standaar-den, met name ook vanuit het bedrijfsleven, steeds luider. Te verwachtenvalt dat op termijn een nieuw op te richten ‘Gemeenschappelijke BeheerOrganisatie voor het elektronisch berichtenverkeer met de overheid’ zichover de technische en berichtenstandaarden zal ontfermen. Als ‘postkan-toor met vele extra’s’ en als technisch beheerder van de afgesproken berich-ten is ICTAL daarmee een natuurlijke bondgenoot voor de‘Overheidscommunity Goederen’ op het moment dat deze community zijndomein verder gaat verbreden.


Hoofdstuk 7

‘Anders?’: mogelijke lessen

Het programma client is in de voorgaande hoofdstukken op een aantalmanieren tegen het licht gehouden. Het resultaat is dat de geplande syste-men werken in de praktijk, en ze zijn binnen budget en bijna op tijd opge-leverd. De grenscontroles die het programma wilde stroomlijnen zijn ookdaadwerkelijk gestroomlijnd. Daardoor zijn de administratieve lasten én detransactiekosten voor het bedrijfsleven verlaagd. De resultaten zijn van dienaard, dat ze door de Douane en het ICTAL-programma zullen worden ver-breed naar het totale domein van goederen grensverkeer. Zeker nu de over-heid zich in het eerste stadium van het groeien naar de ‘andere overheid’bevindt, is het zinvol om de in het programma client geleerde lessen nogeens vanuit dat gezichtspunt samen te vatten:

a Sturing zonder hiërarchieIn het programma client werkte een aantal overheidsorganisaties samen,die voor een belangrijk deel niet onder de hiërarchische leiding van deopdrachtgever vielen. Dat geldt uiteraard ook voor het participerendebedrijfsleven. Dat had consequenties voor de opzet en het managementvan een dergelijk programma. Voor de opzet betekent het, dat de eigendoelen van iedere deelnemende organisatie voor een belangrijk deel doorde andere partijen geaccepteerd moeten worden én dat die eigen doelenbijeengebracht moeten worden in een gezamenlijk doel. Dat gezamenlijkgedefinieerde doel moet aanlokkelijker zijn, dan datgene dat iedere organi-satie op zich zelf ook zou kunnen bereiken. Het programma heeft ditgezamenlijke doel weten te definiëren door in de startfase het geheel aanprocessen en gegevens vanuit het importerende bedrijf te bekijken.Vervolgens heeft de ‘bestemmingsplan-architectuur’ - die gebaseerd wasop dat gezamenlijke doel - de participerende organisaties voldoende ruim-te gegeven om de eigen doelen te realiseren én heeft gezorgd dat eenanders niet te bereiken gemeenschappelijk doel haalbaar bleef. In de ver-gaderingen van de Stuurgroep hebben alle partijen onder voorzitterschapvan de opdrachtgever van LNV deze vrijwillige samenwerking zo weten temanagen dat er geen vrijblijvendheid ontstond.


b Het is geen ICT-programma, maar de ICT is wel belangrijkHet programma client is geen technologisch programma. Het probeerdeinhoudelijke, organisatorische knelpunten op te lossen. Na een grondigeanalyse in de definitiefase bleek er technologie nodig om die problemenop te lossen en om de participerende organisaties beter te kunnen latensamenwerken. Vanaf die kant was technologie ondergeschikt. Van de ande-re kant bekeken levert de technologie de onmisbare infrastructuur voor degewenste verbeteringen, en was het zeer belangrijk dat deze tijdig en ade-quaat werd opgeleverd. Technologie vormt dus wel een zeer belangrijkevoorwaarde van het succes van het programma. Dat betekent dat tussen-producten uit de verschillende sporen scherp bewaakt moeten worden opde gemeenschappelijke aspecten als tijdsplanning en inhoudelijke aanslui-ting. Wanneer bijvoorbeeld de tussentijdse oplevering van de systemenvoor de inspectie van snijbloemen op Schiphol niet goed was gegaan, zouhet vertrouwen van de participerende organisaties aanzienlijk gedaald zijn.Het programma heeft de balans ten aanzien van technologie, onderge-schikt maar ook randvoorwaardelijk, constant bewaakt.

c Koers en stroming, wendbaarheid en stuurmanskunstHet programma client heeft in de tweeënhalf jaar van zijn looptijd eenaantal niet voorspelde majeure ontwikkelingen meegemaakt. Voorbeeldenzijn: de komst van de inspectieplicht snijbloemen, het beleid en de infra-structuur van het programma ICT en Administratieve Lastenverlichting enhet beleid van Verkeer en Waterstaat over de concurrentiepositie van zee-havens. Wij denken dat dit het toekomstige lot is van ieder (ICT)project bijde overheid. Dat betekent dat een programma moet zijn ingericht om opgunstige stromen mee te varen, ongunstige stromen te vermijden en tochredelijk op koers te blijven. Daarvoor is wendbaarheid nodig; technischewendbaarheid via een zo opgezette architectuur dat ook andere invullingenmogelijk zijn, zonder dat de functionaliteit van het geheel wordt aangetast;organisatorische wendbaarheid via een ‘mean and lean’ programmateamdat kan en durft te reageren als zich iets buiten de uitgezette koers eengunstige stroming aanbiedt waardoor het einddoel sneller kan wordenbereikt.

d De ‘andere overheid’ is teamsportEén van de succesfactoren van client is dat binnen de participerendeorganisaties ‘sterren’ (in Hoofdstuk 5 worden ze vaandeldragers genoemd)naar voren kwamen voor het projectleiderschap van de deelprojecten uithet programma. Dat heeft de ontwikkeling en invoering in die organisatiesveel goed gedaan. Zeker zo belangrijk is geweest, dat deze sterren als team


hebben gespeeld. Om in de beeldspraak van de sport te blijven, dat is voor een groot deel de verdienste van de coaches geweest: de opdracht-gever en de gedelegeerd opdrachtgever. Het is echter ook de verdienste van de spelers zelf om de kracht van het collectief voor te laten gaan op het individuele uitblinken. Kortom, programma’s als deze hebben spelersen coaches van klasse nodig, die vooral genieten van het teamspel.

e Houd constant oog voor de belangen van het bedrijfslevenclient is in de eerste plaats een overheidsproject. Het is echter niet alleeneen intern overheidsproject. De effecten van dit project zijn merkbaar inhet bedrijfsleven. Dit is bijna altijd het geval met overheidsprojecten. Ineen dergelijk project moet dan ook constant rekening worden gehoudenmet de belangen van het bedrijfsleven of de burgers. Binnen het projectclient is getracht zo goed mogelijk aansluiting te zoeken bij de processenen de bedrijfsadministraties in het bedrijfsleven. Op deze wijze kon eenvereenvoudiging van de bedrijfsprocessen worden ondersteund. Een belangrijk bijkomend effect was en is een reductie van administratievelasten. Indien de overheidspartijen in elk van hun projecten de dimensievan het bedrijf en/of burger constant mee nemen dan kunnen aanzienlijkevoordelen worden behaald.


Bronnen

‘client kent alleen maar winnaars’, interview met Ton Groenendijk, in: Berichten

Buitenland, jaargang 30, nummer 3, maart 2004,pagina 2-4.

Dael, R. van, Termeer, K. Management van technisch complexe projecten: onze-

kerheid en dynamiek, in: de Bruin, J., de Jong, P., Korsten, A., van Zanten, W.

(red.) Grote projecten. Besluitvorming & management, Samsom H.D.Tjeenk

Willink, Alphen aan den Rijn, 1996, 309-321.

Douane en Douanita. Onderzoek naar niet-fiscale douanetaken, Algemene

Rekenkamer, kamerstukken II, 1998-1999, 26451, nrs 1 en 2.

Lasten in Balans, Eindrapport van de gemengde commissie Administratieve

Lastenverlichting, Advies aan de minister van Landbouw, Natuur en

Voedselkwaliteit, maart 2004.

Nijssen, A.F.M., Dansen met de Octopus, Eburon, Delft, 2003.

Raamwerk Reductie Administratieve lasten, Nederland~ICT, 2002.

Regels zonder overlast, Eindrapport van de Commissie Administratieve Lasten,

Den Haag, 25 november 1999.

Vooronderzoek gebruikerswensen Electronic Commerce in het logistieke proces

rond veterinaire goederen, eindrapportage, Erasmus Business Support Centre,

april 1999.


Over de auteurs

Ir. L.H.M. (Lauran) Matthijssen: senior consultant bij Het Expertise Centrum, was

als externe begeleider onderdeel van het programmateam gedurende zowel de

definitie- als de realisatiefase.

Dr. R. (Ruud) van Dael: senior onderzoeker bij Het Expertise Centrum, coördi-

nerend redacteur die de auteurs van de verschillende hoofdstukken tot de samen-

hang van deze papernote bracht.

Ir. G.F.Ch. (Frederik) Heijink: senior beleidsmedewerker van de Directie Industrie

en Handel van het Ministerie van LNV, programmamanager client vanaf de

voorbereiding van de definitiefase tot de afsluiting van het realisatieplan.

Drs. Ing. R.J.M. (Robin) Audenaerdt: zelfstandig consultant, in het programma

client de projectleider van het deelproject invoering elektronische aangifte

snijbloemen Schiphol en elektronische aangifte groenten en fruit in Rotterdam.

Mr. W.F. (Wouter) van Haaften: programmamanager ICT en Administratieve

Lastenverlichting bij het Ministerie van Economische Zaken, verantwoordelijk

voor de realisatie van de overheidsbrede infrastructuur uit dat programma.

Mr. P.W. (Piet) de Kam: senior consultant bij Het Expertise Centrum, als architect

achter het programma ICT en Administratieve Lastenverlichting medeverantwoor-

delijk voor het zwaluwstaarten met client.

H.L.J. (Henry) Nugteren: Belastingdienst-Douane, als coördinator van de over-

heidscommunity ‘grensverkeer goederen’ aan het werk om de met client bereik-

te samenwerkingsresultaten te bestendigen en verder uit te breiden naar andere

inspectieorganisaties.

Drs. M. (Marjolijn) Sonnema: plv. directeur van de Directie Industrie en Handel

van het Ministerie van LNV, gedurende de gehele looptijd van het programma

client gedelegeerd opdrachtgever en coach van het programmateam.

R.J. (Rob) Rob Wetting RA RO: auditmanager bij de Auditdienst van het

Ministerie van LNV, voerde op verzoek van de opdrachtgever een procesevaluatie

uit over de opzet en uitvoering van het programma client.


HET EXPERTISE CENTRUM

Een vastgelopen project, een mislukte definitiestudie, een uit de hand gelopenbudget … Kunnen dit soort problemen voorkomen worden? En zo ja, hoe?Complexe vraagstukken. Enkele van de vele. Want het wordt steeds ingewikkelderom de organisatie van de informatievoorziening goed te regelen. Daarom zijnexperts gewenst. Deze experts werken bij Het Expertise Centrum. Het ExpertiseCentrum is een stichting van en voor de overheid die zich bezighoudt met over-heidsinformatisering. Het bureau kenmerkt zich door onafhankelijkheid bij hetaannemen en uitvoeren van opdrachten. Dat waarborgen wij door de stichtings-vorm. Maar ook door alleen rechtstreeks voor de opdrachtgever te werken en nietals onderaannemer.

Onze consultants kennen de overheidscultuur van zeer dichtbij. Niet alleen vanhet Rijk, maar ook van de provincies, gemeenten, waterschappen en verzelfstan-digde organisaties. Zij hebben daardoor als geen ander inzicht in de bestuurlijkeen organisatorische aspecten van de informatievoorziening. En zij kunnen u bij-staan bij problemen van vandaag en het voorkomen van problemen van morgen.

Wat kunnen wij voor u doen?• Strategische advisering• Contra-expertise• Programma- en procesmanagement• Projectadvisering• Innovatief onderzoek• Opleiding en traineeprogramma’s

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met:Directeur drs. L.J.E. Smits

STICHTING HET EXPERTISE CENTRUMVan de Spiegelstraat 12Postbus 186072502 EP Den Haagtelefoon: 070 351 49 97fax: 070 351 52 82e-mail: [email protected] [www.hec.nl ]


Het Expertise Centrum

An

dere o

verheid

, and

ere bed

rijven, an

dere system

enh

et expertise centru

m | p

apern

ote nr 16ISBN 90-75239-19-X papernote nr 16

Andere overheid, andere bedrijven,andere systemen

Over het programma client: een geslaagde samenwerking


2004 08 andere overheid andere bedrijven andere systemen, papaernote programma client (2)

Government & Nonprofit

Transcript of 2004 08 andere overheid andere bedrijven andere systemen, papaernote programma client (2)