Post on 20-Jul-2020
ïíjd8Cbríft vüüí Bouwrecht Jurísprudentíe
lll. Milieurecht
Hof van Justitie EU, 22 maart 2012, C-567/10
(ASBL/Brussels Hoofdstedelijk Gesest)
J. C. Bonichot, A. Prechal, L. Bay Larsen, C. Toa-
der, E. Jaraöiünas. Veitegenwoordiger van Inter-
Environneinent Bi'ussel ASBL, Pétitions-Patriinoine
ASBL en Atelier de Recherche et d'Action Ur-
baines ASBL: J. Sambon. Veitegenwoordigers de
Belgische regering: T. Materne als geinachtigde,
bijgestaan door J. Saritois. Veitegenwoordigers de
Tsjechische regering: M. Si'+ïolelc en D. Hadrouöek.
Vertegenwoordiger de regering vaiï l'iet Verenigd
Koniiiijlc: H. Walker. Vertegenwoordíegers de
Europese Con'iinissie: P. Oliver en A. Marghelis
Richtlijn 2001/42/EG (richtlijn inzake strategi-
sche milieueffectbeoordeling): art. 2 sub a
Beoordeling van gevolgen voor mfüeu van
bepaalde plannen en programma's. Duiding
zinsnede 'door wettelijke of bestuursrechtelijke
bepalingen voorgeschreven plannen en program-
ma's'. Ziet ook op bepaalde niet verplicht vast te
stellen plannen en programma's. Richtlijn ook
van toepassing op volledige of gedeeltelijke ín-
trekking van plannen en programma's:
Met noot M.A.A. Soppe, Red.
Arrest
1 Het verzoek oin een prejudiciële beslissing be-
treft de uitlegging van aitikel 2, sub a, van richtlijn
2001/42/EG van het &u'opees Parleinent en de
Raad van 27 jrini 2001 betreffende de beoordeling
van de gevolgen voor het inilieu van bepaalde plan-
nen en prograinina's (PB L 197, blz. 30).
(...)
Toepasselijke bepalingen
Uïiierecht
Richtlijn 2001/42
3 De doelstellingen van richtlijn 2001/42 blijken
iï'iet naine uit aitikel 1 van deze richtlijn. Dit artikel
luidt als volgt:
' [Deze] richtlijn heeft ten doel te voorzien in een
hoog milieribescheri'ningsniveari en bij te dragen
tot de integratie van milieuoverwegingen in de
voorbereiding en vaststelliiïg vaíï plaiuïen en
progranuna's, inet het oog op de bevordering van
duurzame ontwiklceling, door ervoor te zorgen dat
bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke
effecten op het inilieu kiínnen lïebben overeen-
komstig deze richtlijn aan eeíï milieubeoordeling
worden onderworpen.'
4 In artikel 2, síib a, van richtlijn 2001/42 zijn de
plannen en prograinina's gedefinieerd als volgt:
'Iiï [deze] ridïtlijn wordt verstaan onder:
a) "plannen en prograinina's": plannen en pro-
graínina's, i'net inbegrip van die welke door de
Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de
WijZigÜlgeIl el'Vall,
- die door een instantie op nationaa], regionaal of
lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld
of die doür een instantie worden opgesteld oin
middels een wetgevingsprocedrire door l'iet parle-
inent of de regermg te worden vastgesteld en
- die door wetteíijke of besttuirsrechte]ijke bepalin-
gen zijn voorgeschreven;'
Nationaal recht
(...)
Het hoofdgeding en de prejudiciële wagen(...)13 Verzoeksters in l'iet hoofdgeding hebben inet
betrekking tot de procedure tot intrekláng voor de
nationale rechter betoogd dat, hoewel aitikel 2, sub
a, van richtlijn 2001/42 formeel gezien alleen de
vaststelling en de wijziging van besteininingsplan-
nen beoogt, deze richtlijn aldus inoet worden uitge-
legd dat zij ook van toepassing is op de intrekking
van deze plannen, zodat zij haar nuttige werking
behoudt. Zij wijzen er iiï dit opzicht op dat de in-
trekking van een BBP [Eijzonder Bestemmingsplan,'
red.] de context wijzigt waarin de stedenbouwlaïn-
dige vergunningen worden uitgereilct en tot een wij-
ziging kan leiden van lïet lcader voor de toekenning
van toekoinstige vergunningen voor projecten.
14 Voorts hebben verzoelcsters in het hoofdgediiïg
opgemerkt dat de 'plannen en prograinma's' in de
zin van aitikel 2, sub a, van richtlijn 2001/42 over
het algemeen die zijn waarín de nationale wettelijke
of bestiuirsrechtelijke bepalingen voorzien, en niet
alleen die welke op gi'ond van deze bepalingen
verplicht inoeten worden vastgesteld. Zij zijn van
i'nening dat het niet in overeensteinining met het
doel en de nuttige werking van richtlijn 2001/42
zou zi)n oin een - weliswaar facultatief genoinen -
intrekkingsbesluit van de werkingssfeer van deze
richtlijn riit te sluiten.
aa nr. 8 - augustus 201 2
Tíjdschríft VO(lí Bouwrecht
15 Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest stelt zich
daarentegen op het standpunt dat een besteminings-
plan, na de intrekküïg ervan, op zich niet langer het
nonnatieve kader voor de toekenning van toekoin-
stige vergunningen voor de uitvoering van projecten
op het betrokkei'i gebied bepaalt. Het voegt híeraan
toe dat met name het BBP, na de ii'itrekiing ervan,
niet langer kan worden gekwalificeerd als een plan
dat is opgesteld voor de sector van de stedelijke of
landelijke ruiintelijke ordening in de zii'i van riclït-
lijn 2001/42. Teveiïs inerkt het op dat deze riclïtlijn
volgens aitikel 2, sub a, ei'van niet van toepassing is
op intrekkingsbesluiten, die ín princípe facultatief
Z1JI].
16 De verwijzende rechter constateeit dat de bepa-
lingen van het BWRO inet betrelcking tot de pro-
cedrire voor de opstelling van BBP's die voorzien
in een openbaar onderzoek, in de raadpleging van
díverse besturen en instanties, alsook in de opstel-
ling van een nïi1ierieffectrapport, geen toepassing
vinden op de procedure voor de intreUcing van deze
BBP's.
17 Hoewel de verwijzende rechter vaststelt dat
artikel 2, sub a, van richtlijn 2001/42 niet ziet op de
intrekking vaíï besteminingsp1annen, benadrukt hij
dat riit artikel 3, lid 2, sub a, van deze richtlijn even-
wel blijkt dat niet alleen voor nationale besluiten
die de regels inzake i'uiintelijke ordening vaststel-
len, maar ook voor nationale beshiiten die het kader
voi'inen voor de afgifte van toekoinstige vergunnin-
gen voor de íiitvoeriiïg van projecten, een milieu-
beoordeling moet worden verrïcht. Bijgevolg inoet
een besluit van de regering van het Bnïssels Hoofd-
Stedelijk Gewest dat deel uitinaakt van een gebeel
van besteininingsp1annen ook aan een inilieribeoor-
deling worden onderwoipen wani'+eer het louter de
intrekking van besteininingspIannen betreft.
18 De verwijzeiïde rechter preciseert verder dat uit
de voorbereidende werkzaamheden van richtlijn
2001/42 vooitvloeit dat in aitikel 2, srib a, tweede
streepje, ervan is bepaald dat deze richtlijn alleen
Van toepassing is op plaimei'i en programina's die
door wettelíjke of bestiuirsrechte1íjke bepalingen
ziJn voorgeschreven. Artikel 40 van het BWROlijkt in casu te vereisen dat elke gemeei'ite van het
Bi'ussels Hoofdstedelijk Gewest BBP's vaststelt.
De parti3en in het hoofdgeding zijn het op dit puntechter oneel]S. Bovendiei'i vestigt de vei'wijzende
rechter de aandacht op het feit dat de geineenteraad
Ín bepaalde gevalleiï kan vveigeren oi'n een BBP op
te stellen.
19 Aangezien paitijen het niet eens zijn over de
uitlegging van richtlijn 2001/42, l'ieeft het Grond-
Wettelijk Hof de behandelíng van de zaak geschorst
en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht
over de volgende vragen:
' l) Dient de definitie van "plannen en pro@ain-
ina's" van artücel 2, [srib] a, van richtlijn 2001/42
[...] aldus te worden uitgelegd dat zij een proce-
dure voor de volledige of gedeeltelijke opheffing
van een plan, zoals de procedure voor de volledige
of gedeeltelijke opheffing van een [BBP] geregeld
bij de artücelen 58 tot 63 van het [BWRO], van het
toepassii'igsgebied van die richtlijn uitsíuit?
2) Dient het woord 'voorgeschreven' in aitikel
2, [sub] a, van dezelfde richtlijn aldris te worden
begrepen dat het plannen waarin wetsbepalingen
weliswaar voorzien, inaar waarvan de aanneming
niet verplicht is, zoals de [BBP's] bedoeld iiï arti-
kel 40 van het [BWRO], uitgluit van de definitie
van "plannen en progranuna's"?'
Beantwootding vaïi de prejudiciële wagen
korafgaande opmer1cingen20 Vooraf moet worden opgemerkt dat het hoofd-
doel van richtlijn 2001/42, blijkens aitikel l er-
van, erin bestaat de plannen en prograinina's die
aanzienlijke inilieueffecten kunnen hebben, bij de
voorbereiding en vóór de vaststelliiïg ei'van aan een
inilieubeoordeling te onderwerpen (arrest van 17
juni 2010, Terre wallonne en Inter-Eiwiroimement
Wallonie, gevoegde zaken C-105/09 en C-110/09,
.lïirispr. blz. I-5611, punt 32).
21 Wanneer een dergelijlce inilieubeoordelii'ig wordt
vooïgeschi'even door richtlijn 2001/42, voorziet zij
in ininiinuinvoorsclïiftei'i voor de opstelling van het
milieurapport, de uitvoering van de raadpleging, de
inaaninerkingneiniiïg van de resultaten van de ini-
lieribeoordeling, en de inededeling van infoi'inatie
over het na afloop van de beoordeling vastgestelde
beshíit (ai'rest Terre wallonne en Inter-Environne-
inent Wallonie, reeds aangehaald, punt 33).
22 Artikel 2 van richtlijn 2001/42, dat de definities
van de in deze richtliji'+ gehanteerde begüppen be-
vat, bepaalt dat de richtlijn toepassing vindt op door
wettelijke of bestiu+rsrechtelijke bepaliiïgen voor-
gescfü:even plannen en prograinina's die door een
instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveari
worden opgesteld en/of vastgesteld om i'niddels
eeiï wetgevingsprocedure door het parleinent of de
regeriiïg te worden vastgesteld, alsook op de wíjzi-
gingen el'vall.
23 De vei'wijzende rechter verzoekt het Hof oin
uitlegging van aitikel 2, srib a, van ridïtlijiï 2001/42
in verband inet zowel het begrip 'ii'+trekkingsbeslriit'
(eerste vraag) als het begrip 'plannen en prograin-
i'na's die "door wettelijke of besttiursrechte1ijke
bepalingen zijn voorgesclu'even"' (tweede waag).
Tweede vraag
24 Met zijn tweede vraag - die eerst inoet worden
nr. 8 - augustus 2012 !l
Tíjdschríft voüí Bouwrecht Jurísprudentíe
í)ehandeld daar zij het begrip 'plannen en prograin-
ina's' zelf beh'eft - wenst de vei'wijzende rechter
te verneinen of de voorwaarde van aitikel 2, sub
a, van richtlijn 2001/42 dat de door deze bepaling
beoogde plannen en prograinina's die zijn welke
'door wettelijke of beshuirsrechtelijke bepalingen
zijn voorgeschreven', aldris i'noet worden uitgelegd
dat zij moet worden toegepast op plannen en pro-
graínma's - zoals de bestemmingsplannen in het
hoofdgeding - waarin de nationale wetgeving wel
voorziet inaar die niet vei'plicht door de bevoegde
overheid inoeten worden vastgesteld.
25 Volgens verzoeksters in het hoofdgeding leidt
een letterlijke uitleggíng van deze bepalíng, voIgens
welke de plannen en progranuna's waarin wettelijke
en besttairsrechtelijke bepalingen louter voorzien,
vaiï de werkiiïgssfeer van richtlijn 2001/42 zijn
uitgesloten, tot het dubbele risico dat bestemtnings-
plannen die doorgaans aanzienlijke gevolgen voor
het betrokken gebied hebben, niet aan een inilieri-
beoordeling worden ondei'woi'pen, en dat, gelet
op de verschillende formulering van de betrokken
nationale wettelijke bepalingen, geei'i unifonne
toepassiiïg vaiï ridïtlijn 2001/42 in de verschülende
rechtsorden van de lidstaten is gewaarboï'gd.
26 De Belgische en de Tsjechische regering en de
regering van het Verenigd Koninkríjk stellen daar-
entegen dat niet alleen uit de bewoordingen van
aitikel 2, srib a, van richtlijn 2001/42 inaar ook uit
de voorbereidende werkzaainheden ei'van blíjkt
dat de svetgcver van de Unie bestiitnsrechtelijke en
wettelijke besluiten waarvan de vaststellii'ig rech-
tens niet verplicl'it is, niet aan de door deze richtlijn
vastgestelde mi1ieubeoorde1ingsprocedure heeft
wi]len onderwei'pen.
27 De Etu'opese Cominíssie stelt dat het vereiste
van 'voorgesclu'even' in de zin van artikel 2, srïb a,
veí'vuld is, wanneer een overheid wettelijlc verplicht
is een plan of een programina op te stellen of vast
te stellen. Dit lijkt a priori bet geval te zijn voor de
door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vast te
stellen plannen.
28 Geoordeeld moet worden dat eei'i uitlegging die
tot gevolg heeft dat alle plaimen en prograini'na's,
de besteinrningsplannen ín het bijzonder, waarvaíï
de vaststellüïg in de verschillende nationale wetge-
vingen wordt geregeld door juridische bepalingen,
vaíï de werkingssfeer van richtliji'i 2001/42 worden
uitgesloten om de eiikele reden dat die vaststelling
niet in alle omstandigheden vei'plicht is, niet kan
worden aanvaard.
29 De door voornoeinde regeringen aan artikel 2,
sub a, van richtlijn 2001/42 gegeven riitlegging
brengt naínelijk i'iïee dat de draagwíjdte van de
door deze richtlijn ingevoerde beoordeling van de
inilieueffecten van plannen en prograinina's van de
lidstaten inzake ruiintelijke ordening aanzienlijk
wordt beperkt.
30 Eeiï dergelijke rïitlegging van artikel 2, sub a,
van richtlijn 2001/42, die de werkingssfeer van dit
aitikel aanzíenlijk beperkt, doet dan ook, gelet op
het feit dat deze richtlijn ertoe strekt een hoog i'ni-
lieubescheriningsniveau te verzelceren, gedeeltelijlc
afbreuk aan de nuttíge werlcíng ei'van (zie in die
zin ai'rest van 22 septeinber 2011, Valéiukienè e.a.,
C-295/10, iïog niet gepubliceerd in de Jurispi'iï-
dentie, punt 42). Deze uitlegging stroolct dan ook
niet met het doel van deze ricbtlijn, namelijlc het
tot stand brengen van een toezichtprocedure voor
besluiten die aanzienlijke inilieueffecten kunnen
hebben, welke besluiten de criteria eiï de regels in
verband met de i'iíimtelijke ordening vaststellen
en gewoonlijk betreklcing hebben op verscl'iillende
projecten die inoeten worden riitgevoerd inet ínacht-
neíning van de regels en procedures waarin deze
besluitei'i voorzien.
31 Hieruit volgt dat de plannen en programi'na's
waarvan de vaststellii'ig is geregeld in nationale
wettelijlce of beshïursrechtelijke bepalingen waarin
de voor de vaststelling van deze plannen en pro-
gramma's bevüegde aritoriteiten Z]J1] aangegeven en
de procedure voor de opstellii'ig ei'van is bepaald,
voor de toepassing van richtlijn 2001/42 als 'voor-
gesci'even' in de zin van deze richtlijn moeten
worden aangeinerkt, en bijgevolg overeenkon'istig
de voorwaarden van deze richtlijn aan een milieu-
beoordeling inoeten worden ondei'woi'pen.
32 Gelet op een en ander i'noet op de tweede vraag
worden geantwoord dat bet begríp plannen en pro-
gramma's 'die door wettelijke of bestirursrechtelijke
bepalingen zijn voorgesclu'even' in aitikel 2, sub a,
van richtlijn 2001/42 aldris moet worden uitgelegd
dat het ook ziet op de in de betrokken nationale
wettelijke regeling in het hoofdgeding bedoelde
bijzondere bestei'niningsplannen.
Eeiwte wmg
33 Met zijn eerste vraag wenst het Grondwettelijk
Hof te verneinen of de volledige of gedeeltelijke
intreling van een plan of een programma svaarop
richtlijn 2001/42 van toepassing is, het voorwerp
moet uitmalcen van een milieubeoordeling in de zin
van aitikel 3 van deze richtlijíï.
34 Verzoeksters in het hoofdgeding en de Conunis-
sie benadrukken dat de íntrekking van een bestem-
mingsplan materië]e en rechtsgevolgen heeít, zodat
deze l'+andeling als een biiu'ien de werkingssfeer van
richtlijn 2001/42 vallende wijziging van dat plan
+noet worden aangeinerkt.
€!í
nr. 8 - augustus 2ü12
Jurisprudentie Tíjdschríft Vööí Bouwrecht
35 De Belgische en Tsjechische regering stellen
daarentegen dat deze richtlijn niet van toepassing is
op de intrekking van een plan, aangezien de richtlijn
om te beginiïen uitsluitend geldt voor wijzigingsbe-
sluiten en een intreklcing het wettelijk kader van de
uit te voeren projecten inzake ruiintelijke ordeniiïg
bovendien ongeiuoeid laat. De regering van het Ver-
enigd Koninlo:ijk deelt deze inening, doch enkel wat
beslriiten horidende volledige intrekking betreft.
36 Dienaangaande inoet allereerst sainen inet de
verwijzende rechter worden vastgesteld dat richtlijn
2001/42 niet uitdrukkelijk gewaagt van bestuiten tot
intrelóng van plannen en prograinma's, maar enkel
van beshiiten tot wijziging daai'van.
37 Niettei'i'iiiï inoeten de bepaliiïgeiï die de wer-
kingssfeer van deze richtlijn afbakenen, en inet
i'iaine de bepalingen waarin de door deze richtlijn
beoogde besluiten zijn gedefiiíeerd, gelet op het feit
dat richtlijn 2001/42 tot doel heeft een hoog inilieu-
beschenningsniveari te verzekeren, i'iïiin worden
riitgelegd.
38 In die context is het niet riitgesloten dat de ge-
deeltelijlce of volledige intreklcing van een plan of
eeiï prograinina aaiïzienlijke inilieueffecten kan
hebben, doordat zij de voor de betrolcken gebieden
geplai'ide ruimtelijke ordening kan wijzigen.
39 Derhafüe kaiï een intrekkingsbesluit aanzienlijlce
milieueffecten hebben, aangezien een dergelijk be-
sluit, zoals de Commissie en de advocaat-generaal
- in de prmten 40 en 41 van zijn conclrisie - hebben
opgeinerkt, hoe daiï ook het bestaande wettelijlce re-
ferentiekader wijzigt en zodoende een invloed heeft
op de iiï voorkomend geval volgei'is de procedure
van richtlijn 2001/42 beoordeelde inilieueffecten.
40 In dit verband inag niet uit het oog worden ver-
loren dat de lidstaten bij het opstellen van een mili-
eueffectrappoit volgens aitikel 5, lid 1, van richtlijn
2001/42 in het bijzonder aandacht inoeten besteden
aan de infoi'matie betreffende 'de re]evante aspecten
van de bestaande sihiatie van l'iet inilieu en de mo-
gelijke ontwikkeling daarvan als het plan ofpro-
gramina niet wordt uitgevoerd' in de ziiï van bijlage
I, sub b, van deze richtlijn. Voor zover de iiïtrekking
van een plan of een prograinnïa de bij de vaststel-
ling van het in te trekken besluit beoordeelde be-
staande situatie van het inilieri kan wijzigen, dient
deze dan ook in aaninerking te worden genoinen ter
verificatie van haar eventuele toekoinstige inilieuef-
fecten.
41 De zienswijze dat de besluiten tot intrekking
van vooi'inelde plannen of prograinma's van de
werkingssfeer van richtlijn 2001/42 ziji'i uitgesloten,
iS dus, gelet op de kenmerken en effecten van deze
besluiten, strijdig inet de door de Uniewetgever
nagestreefde doelstellingen en doet deels afbreíik
aan de nrittige werlcing van richtlijn 2001/42.
42 0nderstreept moet evenwel worden dat dit in
beginsel niet het geval is indien het iiïgetrokken
besluit tot een hiërarchische orde van handelingen
inzake ruiintelijlce ordenii'ig behoort, waniïeer deze
beshïiten bepalingen bevattei'i die de bestenuning
van de grond voldoei'ide duidelijk aangeven, deze
besluiten zelf het vooi'wei'p van een inilieribeoor-
deling zijn geweest en redelijkei'wijs inag worden
aangenomen dat in dit verband voldoende rekening
is gehoíiden inet de belangen die richtlijn 2001/42
beoogt te beschei'inen.
43 Uit een en ander volgt dat op de eerste vraag
inoet worden geantwoord dat aitikel 2, sub a, van
richtlijn 2001/42 aldus inoet worden uitgelegd, dat
een procedure tot volledige of gedeeltelijke intrek-
king van een besteininingsplan zoals dit waai'vai'i
spralce is in de artikelen 58 tot en i'net 69 van het
BWRO, in beginsel böïen de werkingssfeer van
deze richtlijn valt, zodat de bij deze richtlijn met
betrekkiiïg tot ini1ieubeoordeIingen vastgestelde
bepalingen op deze procedure inoeten worden toe-
gepast.
(...)
Het Hof (Vierde kainer) verklaart voor recht:
l) Het begrip plannen en prograinina's 'die door
wettelijke of bestiuirsrechtelijke bepalingen zijn
voorgesclu'even' in artilcel 2, sub a, van richtlijn
2001/42/EG van het Europees Parleinent en de
Raad van 27 jrïni 2001 betreffende de beoordeling
van de gevolgen voor het inilieu van bepaalde plan-
nen en programma's, inoet aldris worden uitgelegd,
dat het ook ziet op bijzondere besteininingsplannen
zoals het in de betrokken nationale wettelijlce rege-
ling in het hoofdgeding bedoelde plan.
2) Aitikel 2, sub a, van richtlijn 2001/42 inoet aldus
worden uitgelegd, dat een procedure tot volledige of
gedeeltelijke intrekJcing van een besteininingsplan
zoals dit waarvan spralce is in de artikelen 58 tot en
ïnet 69 van het Bnïssels wetboek van ï'iïiintelijke
ordening, zoals gewijzigd bij ordonnantie van 14
mei 2009, in beginsel binnen de werkingssfeer van
deze richtlijn valt, zodat de bij deze richtliji'i inet
betrekking tot inilieubeoorde1ingen vastgestelde
bepalingen op deze procedure inoeten worden toe-
gepast. (Enz., enz., red.)
Noot
1. De si'nb-ricl'itlijn (richtlijn 2001/42/EG, Pb. EG
2001 L 197, p. 30 e.v.) verbindt de verplichtii'ig
tot het vei'richten van een strategiscbe inilieri-
beoordeling (lïierna spreek ik geinakshafüe van
plan-in.e.r.) steeds aan plannen en prograinina's.
nr. 8 - augustus 2012
ïíjdschrift vooí BouwrechtJurisprudentie
Artikel 2 sub a sinb-richtlijn bevat dienaangaande
de volgende defiiïitie:
'plannen en progi'ainina's, inet inbegrip van die
welke door de Geineen-schap worden inedegefi-
nancierd, alsoolc de wijzigiiïgen ei'vaiï,
- die door een instantie op nationaal, regionaal of
lokaal niveau worden opgesteld ei'i/of vastgesteld
of die door een instantie worden opgesteld oin
iníddels een wetgevingsprocedure door het parle-
i'nent of de regering te worden vastgesteld en
- die door wettelijke of bestiuirsrecl'itelijlce bepa-
lingen zijn voorgeschreven'.
De zinsnede 'die door wettelijke of bestuursrechte-
lijke bepaliiïgen zijn voorgeschreven' heeft onder
ineer vanwege de tei'ín 'voorgeschreven' ten tijde
van het iínple+neíïteren van de si'ifö-richtlijn in Ne-
derland tot de nodige wagen geleid. Daarointrent
heeft Baclces advies uitgebracbt aan het Ministerie
van VROM (Ch.W. Backes, .hrridische vraag-
punten richtliin stiníegische miiieubeoordeling,Centrum voor Oingevingsrecht en Beleid/NILOS,
Universiteit Utrecht 2003). Backes l'ieeft op over-
füigende wijze betoogd dat de terin 'vooï'geschre-
ven' restrictief i'iïag worden geïntei'preteerd, in die
zin dat de verplichtingen uit de sinb-richtlijn riit-
slriitend gelden voor plannen en progranuna's die
moeten worden opgesteld oftewel die dwingend
vereist zijn. Backes erkent dat inet name de doel-
stelling van de siïib-richtlijn pleit voor een i'iïimere
inteipretatie van de term 'voorgescbreven', doch
dat dit gegevei'i in dit verband niet van doorslag-
gevende betekenis kan worden geacht. Uit de
totstandkoi'iïingsgeschiedenis blijkt inuners dat de
toenmalige EG-ininistei'raad de tei'i'n 'voorgeschre-
ven' heel bewíist heeft gekozen oin de reikwijdte
van de smb-richtlijn te verduidelijken respectíe-
velijk in te perken. De Europese Coininissie heeft
daartegei'i fel geprotesteerd en heeft het Europese
Parleinent OlI] die reden zelfs ontraden oin met de
smb-richtlijn in te steïn+ueïï. Eveiïwel tevergeefs.
Het Eui'opese Parleinent heeft zich op dit punt
zonder nadere discrissie inet de si'nb-richtlijn ak-
koord verklaard.
In lijn met de bevindingen van Backes is in het
'guidance docuinent" Uitvoering van richtlijn
2001/42 betreffende de beoordeling van de ge-
volgen voor het milieri van bepaalde plannen en
pro@ainina's' (p. 9) van de Europese Coininissiein stellige bewoordingen aangegeven dat de sinb-
richtliji'i toepassing inist indien er voor een plan of
prograzmna geen vei'plicbíing bestaat oin dat yast
te stellen.
2. De verplichting oin de voor bepaalde projecten
kaderstelleiïde plannen en progran'una's aan een
plan-in.e.r.-plicht te verbiiïdeiï (zie artikel 3 lid 2
srib a smb-richtlíjn) is in de Nederlandse m.e.r.-
regelgeving oingezet middels de plan-in.e.r.-plicht
voor de iiï koloin 3 van de onderdelen C en D
van de bijlage bij het Besluit milieueffectrappor-
tage (Besluit mer) opgenoi'nen plannen die in het
concrete geval kaderstellend zijn. Tot deze plan-
nen behoren niet alleen wettelijk verplicht vast te
stellen plannen, inaar oolc plannen die weliswaar
wettelijk zijn gereguleerd maar waai'voor het aan
het bevoegd gezag wordt overgelatei'i of ze al dan
níet worden vastgesteld. Gewezen zij op onder
meer planologische aanwijzingsbeslriiten, rijksin-
passingsplannen, provincia]e inpassingsplannen
en wijzigingsplannen als bedoeld ín aitike13.6 lid
1 srib a Wro. Daarbij zij er volledigheidshafüe op
gewezen dat de aanwijzingsbesluiten en de inpas-
singsplannen ingevolge onderdeel A van de bijlage
bij het Besfüit iner wordeíï begrepen onder de in
ko]oin 3 van de bijlage bij het Besluit mer veefüil-
dig gebi'iiilcte ziiïsnede 'plan als bedoeld in artikel
3.1 van de Wet niiintelijke ordening'. Derhalve is
bij de implementatie van aitikel 3 lid 2 sub a si'nb-
richtlijn geen onderscheidende betekenis toege-
kend aan het feit of de desbetreffende plai'uïen al
dan niet vei'pliclí dienen te worden vastgesteld.
3. De plan-in.e.r.-plicht geldt niet alleen voor ka-
derstellende plannen en prograínína's als bedoeld
in aitike]31id 2 sub a sinb-richtlijn, i'naar ook voor
plannen en prograinïna's waarvoor een passende
beoordeling is vereist uit hoofde van de artikelen
6 of 7 van de Habitatrichtlijn (aríikel 3 lid 2 sub
b smb-richtlijn). Laatstgenoei'nde vei'pliclïting is
geïi'iïplei'nenteerd iiï aitilcel 7.2a lid 1 W1I]. Dit
artikellid sctnijft een plan-MER voor bij 'de voor-
bereiding van een op grond van een wettelijlce
of besfüursrechtelijke bepalii'ig vei'plicht vast te
stellen plan' waai'voor, in verband met eei'i daarin
opgenomen activiteit, een passende beoordeling
moet worden geinaakt op grond van artikel 19j lid
2 Natiiurbescl'ienningswet 1998. Derhafüe beeft de
wetgever de werkingssfeer van artikel 7.2a lid l
WI]1 nadi'ukkelijk wel beperkt tot veiplicht vast te
stellen plai'uïen.
4. De Afdeling bestinírsrechtspraak heeft geoor-
deeld dat er voor plannen iiïgevolge de sinb-richt-
lijn uitslriitend een plan-in.e.r.-plicht kan bestaan
als er voor de vaststelling daarvaiï een vei'plicbting
voortvloeit uit een wettelijke of beíiursrechte-
lijke bepaling. Gewezen zij op ABRvS 30 januari
2008, JM 2008/32, m.nt. Van Velsen. De Afdeling
overweegt daarin dat het streekplan Gelderlai'id
2005 (gebaseerd op de oride WRO) niet is aan te
inerken als een plan dat door een wettelijke bepa-
ling verplicht is voorgeschreven. Verder stelde de
Afdeling dat er geen beshïursrechtelijke regeling
was, bijvoorbeeld een hoger i'iiiintelijlc plan, dat tot
het opsteIlen van het streekplan had genoodzaakt.
Om die reden concktdeert de Afdeling dat er voor
het streekplan Gelderland 2005 geen plan-m.e.r.-
plicht gold vanwege de sinb-richtlíjn. Zie voor een
W nr. 8 - augustus 2ü12
Jurisprudentíe Tíjdschrift vüoí Bouwrecht
-(i
sooitgelijke riitspraakABRvS 21 januari 2009, JM
2009/33, in.nt. Zijhnans. De Afdeling volgende
zori aitikel 7.2a lid I Win niet strijdig zijn inet de
sinb-richtlijn.
5. Als gezegd, geldt er voor inpassingsplannen
geen verplichting om deze vast te stellen. Vanwege
het aldus facultatieve karakter ligt het i'nede op
grond van de zojuist aangehaalde jurisprudentie
wellicht voor de hand oin te concfüderen dat een
inpassingsplan niet onder vigeur van artikel 7.2a
lid I Wm valt, daargelaten de situatie dat er op
grond van een bestirursrechtelijke bepaling een
verplichting bestaat een provinciaal inpassingsplan
vast te stellen. Een inpassingsplan is qua juridische
reikwijdte eiï strekkiiïg eveiïwel gelijk aaiï eeiï
bestenuningsplan. Het zou inijns inziens riitei'nïate
oiföewedigend zijn indien er voor een bestein-
mingsplan wel een plan-m.e.r.-plicht zori gelden
op grond van aitikel 7.2a lid 1 Wm, inaar voor een
inpassingsplan met betrekking tot hetzelfde object
niet. Het onderhavige ai'rest inaakt duidelijk dat
een dergelijlce oiföewedigende riitlconïst ook niet
door het Hof wordt aaiwaard.
6. Het Hof ovei'weegt iinmers dat plannen en pro-
granuna's waai'van de vaststelling is geregeld in
nationale wettelijke of beshuïrsrechtelijke bepalin-
gen, inoeten worden aangeinerkt als 'voorgescme-ven' in de zin van aitikel 2 sub a sinb-richtlijn.
Niet relevant is of er ook een vei-plichting bestaat
oin een dergelijk plan of prograinma vast te stel-
len. Beslissend is of de vaststellingsprocedure ii'n-
peratief is gereguleerd. De Nederlandse wetgever
heeft er dan OOk goed aan gedaan oin bij het aan-
wijzen van de in kolom 3 van de onderdelen C en
D van de bijlage bij het Besluit inilierieffectrappor-
tage (Besluit iner) opgenomen plaiuïen geen be-
tekenis toe te kennen aan de vraag of die plai'uïen
al dan niet vei'plicht inoeten worden vastgesteld.
Anderzijds staat het vast dat de redactie van aitikel
7.2a lid l Win de toets aan het coiuinunaritair recht
niet kan doorstaan. Ook niet vei'plicht vast te stel-
len plannen waarvan de procedure van totstandko-
ining wel wettelijk is gereguleerd (zoals het geval
is bij inpassingsplannen en planologische aan-
wijzingsbeslriiten) vallen onder de werkii'igssfeer
van aitikel 3 lid 1 sub b sïnb-richtlijn en zoriden
derhafüe ook naar nationaal reclït aan een plan-
in.e.r.-plicht onderhavig i'noeten zijn wanneer een
passende beoordeling is vereist. De Afdeliiïg zal
inoeten tei'iïgkoinen op de onder prmt 4 genoemde
jrnispi'udentie. Voor onder ineer inpassingsplan-
nen waai'voor een passende beoordeling is vereist,
zal de Afdeling in voorkoinende gevallen tot een
plan-in.e.r.-plicht inoeten concluderen. Vanuit
wetenscl'iappelijk perspectief is het interessant oin
te zien op welke wijze dat wordt onderboriwd. Mij
lijkt een niet contra legei'n richtlijnconfoi'ine inter-
pretatie van aitikel 7.2a lid 1 W1]I niet inogelijk.
Ei'van uitgaande dat de desbetreffende bepalingen
riit de sinb-richtlijn rechtstreekse werking hebben,
lijkt het meest voor de hand liggend dat de Afde-
ling in voorkoinende gevallei'i toetst of artikel 7.2a
lid 1 Wi'n in het concrete geval i'iiet in strijd komt
inet de smb-richtlijn en zo ja dat aitikellid in die
situatie voor zover nodig buiten toepassing laat.
Dat wil zeggen dat het woord 'vei'plicht' buiten
toepassing wordt gelaten. Zie over deze zogeheten
concreet iiföoudelijke toetsing onder ineer J.H.
Jans, S. Prechal en R.J.G.M. Widdershoven, In-
leiding tot het Eumpees bestwrsrecht, Nijmegen
2011, p. IlO en p. 112 e.v. Hoe dan OOk, voor de
praktijk van de plaiwaststellers is het van belang
dat aan het woordje 'verplicht' in artikel 7.2a lid 1
Win geeiï betekenis ineer toekomt. Het resterende
gedeelte van deze bepaling dekt exact de lading
van het door het Hof gegeven oordeel: plaiuïen die
op grond van een wettelijke of bestiiursrechtelijke
bepaling worden vastgesteld en waai'voor een pas-
sende beoordeliiïg is vereist, dienen van een plan-
MER vergezeld te gaan.
7. Het Hof onderbouwt zijn oordeel door erop te
wijzen dat een ander oordeel de mittige werking
van de si'nb-richtlijn zori ondergraven. Deze iiï
de jurisprudentie van het Hof van .lïistitie vaker
voorkoinende ovei'weging teneinde aan (inilieu-)
richtlijnen (waaronder begrepen de in.e.r.- en de
sinb-richtlijnen) een i'uiine strekking toe te ken-
nen, kan op zich worden gebillijkt. Mij lijkt deze
ovei'weging echter nïii'ider op zi3n plaats indien uitde totstandlcoiningsgeschiedenis van de desbetref-
fende richtlijn volgt dat de Europese wetgever een
bepaalde woordlceuze welovei'wogen heeít geko-
zen teneiiïde de werkiiïgssfeer van een richtlijn in
te perken. Zoals ik heb aangegeven onder punt 1
van deze noot, is de definitie van het begrip 'plan
en prograinina' bewust zodanig gefoi'imileerd dat
niet dwiiïgend voorgescmeven plannen íuiten de
werkingssfeer van de sinb-richtlijn zouden vallen.
Er is een aantal lidstaten (zie r.o. 26) dat daarop
wijst, tei'wijl ook de Europese Coinmissie niet
van de door het Hof uitgesproken niiine opvatting
uitgaat (zie r.o. 27). Verder zij ook gewezen op
het aan duidelijkheid op dit punt niet te wensen
overlatende 'guidance docui'nent' waai'iïaar eerder
is verwezen. Dat aan dit docriment in rechterlijke
procedrires soms betekenis toekomt bij het inter-
preteren van begrippen riit de smb-richtlijn blijkt
uitABRvS 8 februari 2012, No. 201100875/1/R2.
Het Hof gaat aan het vorenstaande ongeinotiveerd
voorbij, in tegenstelling tot Advocaat-Generaal J.J
Kokott die in haar conclusie onder refeite naar de
totstandkoiningsgeschiedenis tot het oordeel koint
dat niet verplichte plaruïen en prograinina's niet
onder de werkingssfeer van de smb-richtlijn val-
len. Het komt inij voor dat de wenselijkheid van
ní 8 - augustus 2012
ïíjdschríft vüüí Bouwrecht Jurisprudentie
de uitkoinst van het oordeel van het Hof, die ik oin
meerdere redenen deel (zie onder ai'idere hetgeen
is opgei'nerkt onder print 5), bepalend is geweest
voor de 'koit door de bocht'-redeneerlijn vaiï het
Hof.
8. Een tweede rechtsvraag die door het Hof wordt
beantwoord, is of het intreklcen van een plan of
prograinma OOk onder de werkingssfeer van de
sinb-richtlijn inoet worden begrepeiï. De defiiïitie
van het begrip plannen en prograinina's spreekt
enkel over de vaststelling van plaiuïen alsinede
over de wijzigingen daarvan. Over het intrekken
van plannen en prograinina's wordt daarin niets
gezegd. In haar eerder aangehaalde conclusie zet
Kokott op mijns inziens navolgbare wijze uiteen
dat de intrekking van een plan of prograinina dient
te worden begrepen onder de wijziging van een
plan of prograinina. De intrekking van plannen
en prograinina's valt daai'inee niet buiten de wer-
kingssfeer van de sinb-richtlijn. Voor wat betreft
de laatstgenoemde conckisie gaat het Hof hierii'i
inee. Evenwel sluit het Hof daarbij niet aan bij de
definitie van het begrip plan of programma, zoals
Kokott dat doet. Het Hof inerkt in plaats daai'van
ook in dit verband op dat een andere íiítleg strijdíg
zou zijn inet de door de Europese wetgever nage-
streefde doelstellingen en afbreuk zou doen aan de
iuittige werkiiïg vai'i de smb-richtlijn.
Hoewel de redeneerlijn van Kokott inijn voorkeur
heeft aangezien daarbij wordt aangesloten bij de
tekst van een richtlijnbepaling, kan ik in dit lca-
der wel begrip opbrengen voor de argumentatie
van het Hof. Voor zover inij bekend is, volgt uit
de totstandkomingsgeschiedenis iinmers iïiet dat
de Europese wetgever zich ten principale heeft
gekeerd tegen het onder de werkingssfeer van de
sinb-richtlijn brengen van het intrekken van plan-
nen en prograinma's. Voordeel van de door het Hof
gekozetï redeneerlijn is dat er ook gemakkelijker
een uitzondering kan worden geforinuleerd op de
aan de nuttige werking van de smb-ricbtlijn opge-
hangen hoofdregel. De in r.o. 42 gegeven uitzon-
derii'ig hoeft niet te worden herleid tot een concrete
richtlijnbepaling. Deze uitzondering houdt, als ik
het goed begrijp, in dat een intreklángsbeslriit niet
plan-in.e.r.-pIichtig is indien het plan betrekláng
heeft op de i'uiintelijke ordening en er dienaan-
gaande i'neerdere plannen tegelijk vigeren waarin
de besteinining van de betreffende grond duidelijk
is aangegeven, inits laatstgenoemde plaímen zelf
'vooi'wei'p van een milieíibeoordeliiïg zijn geweest
en redelijkerwijs inag worden aangenoinen dat
iiï dit verband voldoende rekening is gehouden
met de belangen' die de sinb-richtlijn beoogt te
beschennen.
9. De Nederlandse in.e.r.-regeling voorziet er
niet expliciet in dat intrekkingsbeslriiten in voor-
koinende gevallen plan-in.e.r.-plichtig zijn. Bij
een volgende herziening van het Besfüit iïier zori
daarin alsnog kíinnen worden voorzíen. Een an-
dere (al dan niet tijdelijke) optie voor wat betreít
het Beshíit ïner is oin de intrekking van een plan
te begrijpen onder de tenn 'wijziging' die veel-
viïldig in koloin l van de onderdelen C en D van
de bijlage bij het Besluit mer wordt gebezigd. Een
dergelijke richtlijnconfoi'ine interpretatie lijkt inij
níet bezwaarlijk. Er zij echter op gewezen dat voor
bijvoorbeeld het beste+ninii'igsplan in de Wro in
lïet geheel niet expliciet is voorzien in het intrek-
ken daarvan (zie hieromtrent Nijineijer iïï zijn
i'ioot bij ABRvS 29 febi'iïari 2012, AE 2012/100).
Voor andere in koloin 3 van de onderdelen C en
D van de bijlage bij het Besluit iner opgenoinen
pla+ïíïeíï geldt hetzelfde. Dat is ingegeven vamiit
de gedachte dat de desbetreffende plannen in de
regel van tijd tot tijd worden herzien, waarvoor
doorgaans wel een wettelijke regeling geldt, inaar
niet worden iiïgetrolcken zonder dat er een nieuw
(herzien) plan voor in de plaats koint. Dat gegeven
i'naakt ook direct duidelijk dat de in'iplicaties van
het oordeel van het Hof betreffende de intrekking
van plannen en prograini'na's in de Nederlandse
rechtspraktijk niet erg groot zullen zijn.
M.A.A. Soppe
I
m -=--------=-