Leidraad Veiligheid

publieksevenementen

Een systematische aanpak voor

risicoanalyse en voorbereiding

Voorwoord

Voor u ligt de Leidraad Veiligheid publieksevenementen. Deze is door het Nibra ontwikkeld naar

aanleiding van de grote vraag naar een dergelijke handreiking. Die vraag bleek vooral

na het onderzoek naar de oorzaken van de problemen bij de afwikkeling van het

dansevenement Dance Valley in 2001.

De gemeente Velsen had jarenlang ervaring met de vergunningverlening voor dit

jaarlijkse dansevenement. Desondanks ging het fout en bleek dat die ervaring geen

enkele zekerheid bood dat de risico’s van zo’n massaal evenement goed waren onderkend

en alle noodzakelijke maatregelen waren getroffen.

Het onderzoek waartoe het gemeentebestuur van Velsen opdracht gaf, biedt inzicht in de

oorzaken van de ernstige problemen en geeft aanbevelingen voor de organisatie van de

vergunningverlening voor eventuele komende (dans)evenementen.

Deze uitgave is de uitwerking van de kennis die het Nibra onder andere in het genoemde

onderzoek heeft opgedaan. De publicatie bestaat uit een overzicht van het wettelijk

kader, de verschillende vergunningen die aan de orde komen bij de organisatie van een

publieksevenement, en de bouwstenen voor een risicoanalyse en stappen die moeten worden

gezet bij de voorbereiding van de vergunningverlening.

Naar mijn overtuiging is de Leidraad Veiligheid publieksevenementen een heel toegankelijk,

praktisch en zelfs onmisbaar hulpmiddel voor alle partijen die bij de

vergunningverlening een rol spelen, maar meer in het bijzonder voor het gemeentebestuur

dat de regie voert in deze fase van de organisatie van een publieksevenement.

Risicobeleid staat volop in de belangstelling. Ook aan evenementen zitten

veiligheidsrisico’s die tevoren moeten worden onderkend en waarvoor gepaste maatregelen

moeten worden genomen. Als dat goed gebeurt, is de kans geringer dat evenementbezoekers

niet van een daverend feest, maar van een koude kermis thuiskomen.

Niet elk risico is geheel te vermijden, maar het minste wat bestuurders kunnen doen, is

zich ervan vergewissen wélke risico’s worden gelopen en ervoor zorgen dat alle

mogelijke maatregelen hiertegen zijn genomen.

Ik hoop van harte dat deze Leidraad zijn weg vindt naar gemeentebesturen en andere

partijen die een rol spelen in de organisatie van publieksevenementen.

Jaap van der Doef

voorzitter van de begeleidingscommissie evaluatieonderzoek Dance Valley

INHOUD

INLEIDING 7

1. Achtergrond 9

2. Definitie publieksevenement 11

3. Doelstelling 13

DEEL I

WETTELIJK KADER 15

4. Regelgeving 17

1. Inleiding 17

2. De belangrijkste regelgeving 17

3. Overige regelgeving 27

5. Partijen en verantwoordelijkheden 29

1. Inleiding 29

2. De organisator 29

3. De locatieverstrekker 30

4. Lokaal bestuur 30

5. Operationele diensten 31

6. Gemeentelijke diensten 33

7. Voorbeelden van landelijke diensten 33

8. Rijksinspecties 34

9. Decentrale toezichthouders 35

6. Vergunningen 37

1. Inleiding 37

2. Evenementenvergunning 37

3. Gebruiksvergunning 38

DEEL II

RISICOANALYSE EN VOORBEREIDING 41

7. Risicoanalyse en de profielen van een evenement 43

1. Inleiding 43

2. Vier-stappenaanpak voor risicoanalyse 43

3. Publieksprofiel 45

4. Activiteitenprofiel 46

5. Ruimtelijk profiel 48

6. Gebruik van de profielen 49

8. Beschrijven van oorzaak- gevolgscenario’s 51

1. Inleiding 51

2. Werkwijze 52

9. Het schatten van kansen en effecten in termen van slachtoffers en de

selectie van maatscenario’s 55

1. Inleiding 55

2. Werkwijze 55

10. Bedenken en beoordelen van maatregelen 57

1. Inleiding 57

2. De veiligheidsketen 57

3. Werkwijze 58

4. Checklist van maatregelen 59

5. Het gebruik van kentallen voor de preparatie 61

6. Risicoanalyse als cyclisch proces 63

11. De voorbereiding van een evenement 65

1. Inleiding 65

2. Gemeentelijk en regionaal evenementenbeleid 65

3. Organisatie van de vergunningverlening 68

4. Opstellen van plannen en draaiboeken 73

5. Controle en handhaving 77

12. Tot slot 79

Index 83

INLEIDING

1. ACHTERGROND

Toegenomen vrije tijd, economisch welvaren en een grote mate van mobiliteit zijn de

ingrediënten voor de huidige populariteit van (massa)evenementen. Er is in relatief

korte tijd een omvangrijke markt voor evenementen ontstaan, terwijl organisatoren van

evenementen vaak op welwillende ondersteuning van gemeenten kunnen rekenen. Gemeenten,

die hopen op een economische spin-off, raken als vergunningverlener vaker dan voorheen

betrokken bij de voorbereiding en het verloop van evenementen. Desondanks gaat het wel

eens mis.

In de zomer van 2001 ging het bijvoorbeeld mis met het dansevenement Dance Valley. Er

was na afloop sprake van een grote (verkeers)chaos van naar huis terugkerende bezoekers

die onderkoeld raakten door verslechterde weersomstandigheden in combinatie met hun

(te) schaarse kleding.

Het Nibra en het onderzoeksbureau Eysink Smeets en Etman (ES&E) hebben in opdracht van

de gemeente Velsen de gang van zaken rond het dansfestival geëvalueerd. Een van de

conclusies was dat noch de organisator, noch de parate diensten van tevoren op

gestructureerde wijze de risico’s hadden beschouwd die aan dit evenement verbonden

waren. Daardoor was de gehele calamiteitenorganisatie (van de organisator én de

gemeentelijke diensten) niet gebaseerd op een door analyse verkregen beeld van

mogelijke risico’s. Een andere conclusie luidde dat men niet zomaar het draaiboek van

het voorgaand jaar ter hand kan nemen voor de voorbereiding van een jaarlijks

terugkerend evenement, wanneer dat evenement tegelijk in omvang groeit en er

substantieel meer bezoekers worden verwacht. Met de helft aan bezoekers en tal van

voorzieningen verliep het festival in 2002 beter.

Een van de in het onderzoeksrapport aangedragen verklaringen voor het uit de hand lopen

van Dance Valley was dat ‘voor de voorbereiding van publieksevenementen in Nederland

geen specifieke formele kaders, richtlijnen of normen bestaan’. Organisatoren,

gemeentelijke ambtenaren en hulpverleningsdiensten doen in principe hun best een

evenement zo zorgvuldig mogelijk voor te bereiden. Maar er is weinig documentatie

voorhanden die daarbij als richtsnoer kan dienen.

Onder andere Dance Valley 2001 heeft de aandacht voor de veiligheid van

publieksevenementen vergroot. Sindsdien zijn diverse initiatieven ontplooid. Het

onderwerp komt terug in de programmering van congressen en inmiddels is er een aantal

publicaties over dit onderwerp verschenen. De Vereniging van Evenementen-Makers (VVEM)

heeft in mei van dit jaar een aanzet tot een Handboek Evenement en Veiligheid uitgebracht

met ‘praktische richtlijnen voor alle betrokken partijen bij de organisatie van een

groot evenement’. Het vaktijdschrift Alert bracht in 2002 een apart boekje uit over dit

onderwerp.

Het Nibra heeft het initiatief genomen tot de voorliggende Leidraad Veiligheid

publieksevenementen ter ondersteuning van het voorbereidingsproces van publieksevene-

menten. De Leidraad is een uitwerking van de eerdere publicatie Naar een handreiking

publieksevenementen, die het Nibra heeft opgesteld in het kader van het genoemde

evaluatieonderzoek naar de gang van zaken rond Dance Valley 2001. De Leidraad bestaat

uit een overzicht van wet- en regelgeving (deel I) en een methode voor het uitvoeren

van een risicoanalyse (deel II). Deze methode is gebaseerd op de beschrijving van het

evenement aan de hand van een publieksprofiel, activiteitenprofiel en een ruimtelijk

profiel. Deze beschrijving wordt gerelateerd aan maatscenario’s van incidenten.

Vervolgens worden daarop de nodige (voorzorgs)maatregelen afgestemd.

Er bestaat geen blauwdruk voor het nemen van veiligheidsmaatregelen voor evenementen in

het algemeen. Zo’n blauwdruk is ook moeilijk te vervaardigen gezien de zeer grote

onderlinge verschillen tussen evenementen. De veiligheidsmaatregelen die genomen moeten

worden, moeten uit de aard der zaak zijn afgestemd op de kenmerken van het betreffende

evenement. Er zijn, om een voorbeeld te geven, geen universele ken-

tallen te geven voor de vraag hoeveel stewards moeten worden ingezet per 1000 mensen

publiek. Daarom wordt in deze Leidraad veel aandacht geschonken aan het proces van

risicoanalyse en aan de verantwoordelijkheden die de verschillende betrokken partijen

en gemeentelijke diensten dragen.

Voor deze uitgave is gebruikgemaakt van het rapport Naar een handreiking publieksevenementen

en van het onderzoek Relatie arbeids- en publieksveiligheid, dat het Nibra in 2002 voor het

ministerie van Sociale Zaken heeft uitgevoerd. Daarnaast is kennis genomen van het

genoemde Handboek Evenement en Veiligheid en de aparte uitgave over dit onderwerp van het

tijdschrift Alert.

2. DEFINITIE PUBLIEKSEVENEMENT

Een evenement is een voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak die meestal

vergunningplichtig is onder de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De burgemeester

verleent de vergunning. In de model-APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten

(VNG), die door de meeste gemeenten in Nederland gebruikt wordt, staat dat daaronder

ook herdenkingsplechtigheden worden begrepen.

De APV maakt echter voor bepaalde categorieën van vermaak een uitzondering. Daarbij

gaat het om: bioscoopvoorstellingen, als bedoeld in de Wet op de filmvertoningen;

markten, als bedoeld in art. 151 van de Gemeentewet; kansspelen, als bedoeld in de Wet

op de kansspelen; het in een inrichting gelegenheid geven tot dansen, als bedoeld in de

Drank- en horecawet; betogingen, samenkomsten en vergaderingen, als bedoeld in de Wet

openbare manifestaties; en activiteiten als bedoeld in enkele artikelen in de model-

APV. De reden dat er uitzonderingen zijn geformuleerd, is dat hiervoor andere

vergunningen gelden.

In het algemeen spraakgebruik wordt het begrip publieksevenement breed opgevat. Een

evenement kan van alles zijn, variërend van sportwedstrijden, straattheater, braderieën

en straatconcerten tot wielerronden, de Amsterdamse Sail of de TT-races in Assen.

Nederland kende in 2001 naar schatting zo’n 8000 evenementen, een verdubbeling in

ongeveer vijftien jaar tijd.1 Sommige evenementen beginnen op kleine schaal en groeien

uit (zoals Dance Valley en het Rotterdamse Zomercarnaval) tot jaarlijks terugkerende

mega-events.

Aangezien het ene evenement onder de APV valt en het andere niet, heeft de gemeente

Leiden ervoor gekozen om evenementen te benoemen als ‘alle publieksgerichte

buitenactiviteiten die geluidshinder kunnen veroorzaken of waarvoor gemeentelijke

vergunningen en/of ontheffingen nodig zijn’.

Toch zijn ook tegen deze definitie bezwaren in te brengen. In de eerste plaats ligt het

voor de hand dat er ook in binnenruimten evenementen georganiseerd kunnen worden.

Hoewel de meeste evenementen in de buitenlucht plaatshebben, is er – als het gaat om

het bevorderen van de veiligheid - geen reden om binnen- of indoorevenementen per

definitie uit te sluiten. Zelfs sommige besloten binnenfeesten kunnen tot evenementen

gerekend worden. In de tweede plaats zijn er ook evenementen waarvoor geen

evenementenvergunning kan worden aangevraagd, maar waarop men wel voorbereid moet zijn.

Een goed voorbeeld in dit verband zijn kampioenschapsfeesten. Nadat iemand of een club

kampioen is geworden, kan het zijn dat een hele gemeenschap uitloopt om dat te vieren.

In deze Leidraad hanteren we daarom de volgende definitie van een publieksevenement:

Een publieksevenement is elke voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak,

inclusief herdenkingen, waarbij een verzameling mensen zich in een bepaald tijdvak

in/op een (meestal) begrensde en (eventueel beperkt) openbaar toegankelijke inrichting

of terrein bevindt of beweegt.

Evenementen brengen zekere risico’s voor de veiligheid van het publiek met zich mee.

Het gaat om situaties waarin:

1) een verzameling mensen zich in een bepaald tijdvak in (naar en van) een (meestal)

begrensde en openbaar toegankelijke inrichting of terrein bevindt of beweegt

2) individuen uit deze verzameling geen arbeidsrelatie hebben met de (rechts)persoon

die het evenement organiseert

3) de verzameling mensen herkenbaar is en individuen uit deze verzameling

soortgelijke risico’s ondervinden.

3. DOELSTELLING

Deze Leidraad Veiligheid publieksevenementen is gericht op veiligheid van het publiek bij

evenementen. Dit betreft niet alleen het gehele voorbereidingsproces, maar ook het

verloop van het evenement en de (eventuele) nazorg. De Leidraad heeft geen betrekking

op het organiseren (de productie) van een evenement in het algemeen.

De doelstelling van deze uitgave is het bieden van een richtsnoer bij het uitvoeren van

risicoanalyses en het organiseren van de voorbereiding van het gehele scala aan

evenementen, ongeacht aard en omvang, en ongeacht de vraag of een evenementenvergunning

vereist is.

De voorgestelde methode voor risicoanalyse (deel II) is door iedereen te hanteren en

niet voorbehouden aan de organisator, de vergunningverlener of een

hulpverleningsdienst.

De Leidraad richt zich met name op drie groepen gebruikers:

1) de gemeentelijke verantwoordelijken voor de vergunningverlening

2) de organisatoren van publieksevenementen

3) de operationele hulpverleningsdiensten.

Leeswijzer

Deel I, het wettelijk kader, dient opgevat te worden als noodzakelijke

achtergrondinformatie voor alle betrokkenen. In hoofdstuk 4 wordt een overzicht gegeven

van de belangrijkste wetten die van toepassing zijn op publieksevenementen. Daaruit

blijkt dat organisatoren en overheid ‘reguliere’ wettelijke verplichtingen hebben om de

veiligheid te bevorderen. In hoofdstuk 5 worden de belangrijkste partijen benoemd.

Hoofdstuk 6 geeft weer welke vergunningen in het geding zijn. Daarbij wordt

terugverwezen naar de relevante regelgeving en partijen. Deel I is bedoeld als

overzicht en niet als een ‘encyclopedie’.

Deel II beschrijft een methode voor het uitvoeren van een risicoanalyse van een

evenement. De risicoanalyse omvat vier stappen. De basis van de risicoanalyse is een

beschrijving van het evenement aan de hand van drie profielen: het publieksprofiel, het

activiteitenprofiel en het ruimtelijk profiel. Deze profielen worden uiteengezet in

hoofdstuk 7. De volgende drie stappen, te weten: het beschrijven van oorzaak-

gevolgscenario’s, het schatten van kansen en effecten alsmede de selectie van

maatscenario’s, en het beoordelen van maatregelen, komen aan bod in respectievelijk

hoofdstuk 8, 9 en 10.

De risicoanalyse vormt de basis voor de voorbereiding van een evenement.

Vanzelfsprekend zijn het risicobeeld, de maatregelen waartoe besloten wordt, en de

plannen van invloed op elkaar. Hoofdstuk 11 biedt handvatten voor het organiseren van

dat deel van de voorbereidingen, waarin de overheid en de (particuliere) organisator

samenwerken ten behoeve van de veiligheid.

DEEL I

WETTELIJK KADER

4. REGELGEVING

1. Inleiding

Dit hoofdstuk is bedoeld om een overzicht te bieden van de wetten en regels die de

basis vormen voor het handelen van de in hoofdstuk 5 genoemde partijen. Dit hoofdstuk

is verdeeld in een paragraaf ‘belangrijkste wetten’ en een paragraaf ‘overige wetten’.

Deze laatste paragraaf benoemt, zonder volledigheid te pretenderen, enkele wetten die

bij het organiseren van evenementen een rol kunnen spelen in de besluitvorming.

2. De belangrijkste regelgeving

2.1 Algemene wet bestuursrecht

Ten aanzien van het verzoek en de beslissing daarop voor het aanvragen van een

(evenementen)vergunning geldt de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb bevat een

groot aantal bepalingen over de wijze waarop een verzoek moet worden ingediend en

beslissingen van bestuursorganen dienen te worden voorbereid. De wet biedt een algemeen

kader. In een gemeentelijke verordening kan van sommige bepalingen in de Awb worden

afgeweken of kunnen aanvullingen worden geformuleerd. De meeste gemeenten maken gebruik

van de model-Algemene Plaatselijke Verordening (APV), opgesteld door de VNG (zie

hiervoor paragraaf 2.2).

Aanvraag

Het verzoek om een vergunning aan het bestuursorgaan wordt in het kader van de Awb

aangemerkt als een aanvraag, en de beslissing van het bestuursorgaan op die aanvraag

als een besluit. Aangezien het besluit slechts gevolgen heeft voor de aanvrager en dus

niet van algemene strekking is, valt het besluit onder de categorie beschikkingen.

De Awb bevat een apart hoofdstuk waarin specifieke bepalingen zijn opgenomen ten

aanzien van de totstandkoming van beschikkingen. Het bestuursorgaan dient het besluit

zorgvuldig voor te bereiden door de nodige kennis over relevante feiten en belangen te

vergaren. Uit de aard van de aanvraag vloeit voort in hoeverre het bestuursorgaan

advies moet inwinnen bij deskundigen of gemeentelijke diensten.

Indien het bestuursorgaan naar aanleiding van een aanvraag een beschikking wil afgeven,

dienen andere belanghebbenden dan de aanvrager, zoals omwonenden die mogelijk bezwaar

kunnen hebben tegen de te verlenen beschikking, in de gelegenheid te worden gesteld hun

zienswijze naar voren te brengen. In de toelichting bij de model-APV benadrukt de VNG

dat het zeker bij grootschalige evenementen van groot belang is dat de belangen van

derden meegewogen worden in de besluitvorming. In het geval van een vergunningaanvraag

voor een evenement in het kader van de APV is de burgemeester het bestuursorgaan.

Advisering

In de Awb is een aantal bepalingen opgenomen over de advisering. Wanneer een

vergunningaanvraag bij de gemeente is binnengekomen, wordt het evenement beoordeeld op

criteria van openbare orde en veiligheid. Daarvoor wint de gemeente advies in bij haar

diensten. Hierbij valt te denken aan de brandweer of een afdeling gemeentewerken. De

politie is weliswaar geen gemeentelijke dienst, maar adviseert de burgemeester inzake

de openbare orde. Als alle adviezen uitgebracht zijn, zal de vergunning verleend of

geweigerd worden en krijgt de aanvrager daarvan bericht.

Wanneer het bestuursorgaan het uitgebrachte advies overneemt in zijn beschikking is het

ook verantwoordelijk voor de juistheid ervan. Het bestuursorgaan dient zich dus ervan

te vergewissen dat dit advies op de juiste wijze tot stand is gekomen. Van het

bestuursorgaan kan verwacht worden dat het het uitgebrachte advies marginaal toetst op

juistheid.

Inhoud van de beschikking

Na de voorbereiding volgt het nemen van de beslissing op de aanvraag. Zowel in de Awb

als in de model-APV zijn over de inhoud van de beschikking (en de eventuele latere

wijziging daarop) bepalingen opgenomen.

Een positieve beschikking kan slechts onder bepaalde omstandigheden weer worden

ingetrokken of gewijzigd. In de model-APV is bepaald dat een vergunning onder andere

ingetrokken of gewijzigd kan worden:

• indien op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten, opgetreden ná

het verlenen van de vergunning, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging

wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de

vergunning is vereist

• de aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden

nagekomen.

Voorschriften verbonden aan de beschikking

De voorschriften worden in de beschikking opgenomen met het oog op de naleving van

bepaalde bepalingen uit verschillende gemeentelijke verordeningen. In hoeverre het

bestuursorgaan bevoegd is om voorschriften aan de beschikking te verbinden, moet

blijken uit de inhoud van de verordeningen op basis waarvan de vergunning is verleend.

Het bestuursorgaan heeft bij de vergunningverlening in het kader van de APV de vrijheid

om voorschriften in de vergunning op te nemen. Deze vrijheid is echter wel beperkt in

die zin dat de voorschriften en beperkingen slechts mogen strekken tot bescherming van

het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning is vereist; in dit geval het

voorkomen van aantasting van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid.

Daarnaast is een voorwaarde dat de voorschriften niet in strijd mogen zijn met enige

wettelijke regeling. Ten slotte dienen de voorschriften in overeenstemming te zijn met

de beginselen van behoorlijk bestuur.

Controle op naleving voorschriften

Nadat de vergunning is verleend, dient het bestuursorgaan na te gaan of de aanvrager de

vergunning naleeft. Op basis van een wettelijk voorschrift kunnen toezichthouders zijn

aangesteld die de feitelijke controle verrichten.

2.2 Gemeentewet en Algemene Plaatselijke Verordening

Het belangrijkste artikel in de Gemeentewet (Gw) over de veiligheid van publiek is

artikel 174. Op grond hiervan is de burgemeester ‘belast met het toezicht op openbare

samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en

daarbij behorende erven’. Lid 2 van dit artikel bepaalt dat de burgemeester bevoegd is

‘bij de uitoefening van het toezicht (...) de bevelen te geven die met het oog op de

bescherming van de veiligheid en gezondheid nodig zijn’. De burgemeester is belast met

de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op dit toezicht en kan zich

daarbij bedienen van de politie.

De belangrijkste verordening is de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De meeste

gemeenten hanteren, zoals hierboven al opgemerkt is, hiervoor de model-APV van de VNG.

De APV maakt onderscheid tussen evenementen waarvoor een vergunning vereist is en

evenementen waarvoor een meldplicht aan de burgemeester geldt.

Hoofdstuk 2 van de model-APV is geheel gewijd aan de openbare orde. Met name afdeling 2

‘Toezicht op evenementen’ en afdeling 3 ‘Toezicht op openbare inrichtingen’ zijn hier

relevant. De model-APV bevat drie bepalingen over de organisatie van evenementen. In

art. 2.2.1 wordt een evenement omschreven als een voor publiek toegankelijke

verrichting van vermaak.2 Art. 2.2.2. bevat het verbod voor de organisator om zonder

vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren. In art. 2.2.3 wordt het

vervolgens verboden bij een evenement de orde te verstoren. In art. 1.4 van de model-

APV is bepaald dat aan de vergunning voorschriften kunnen worden verbonden.

In afdeling 1 (Orde en veiligheid op de weg) zijn regels gegeven voor de orde en

veiligheid op de weg. Met name samenscholingen, die de publieksveiligheid in gevaar

kunnen brengen, vergunningplichtige optochten of feesten, muziek en wedstrijden, en

betogingen (waarvoor kennisgeving aan de burgemeester verplicht is) op openbare

plaatsen zijn in deze afdeling geregeld.

De evenementenvergunning kan worden geweigerd in het belang van ‘de openbare orde; het

voorkomen of beperken van overlast; de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen

of goederen; de zedelijkheid of gezondheid’.3 Op basis van deze bepaling is het

bijvoorbeeld mogelijk, in verband met het voorkomen van de aantasting van de

gezondheid, om eisen te stellen aan de (milieu)hygiëne. Het toezicht op evenementen

dekt daarmee meer dan de handhaving van de openbare orde en wel een ruimer begrip van

openbare orde. Volgens de toelichting bij de model-APV zal de toetsing van de

‘veiligheid van personen of goederen’ door de burgemeester zich vooral richten op de

veiligheid ‘op en rond het evenemententerrein’.

In hoofdstuk 5 (Andere onderwerpen), afdeling 2 (Collecteren, venten, standplaatsen en

snuffelmarkten) is een vergunningplicht opgenomen voor de organisator van een

snuffelmarkt in een ‘voor het publiek toegankelijk gebouw of plaats’. De vergunning kan

geweigerd worden in het belang van de openbare orde. Afdeling 5 van dit hoofdstuk gaat

nog in op het verbod om in de openlucht vuur te stoken in het belang van de openbare

orde en veiligheid.

Legesregeling

Hoewel het woord ‘leges’ als zodanig niet meer in de Gw voorkomt en is vervangen door

‘rechten’, wordt in het dagelijkse spraakgebruik nog steeds over leges gesproken.4

Leges kunnen uitsluitend worden geheven indien het gemeentebestuur een dienst heeft

verstrekt. Het begrip ‘dienst’ is echter geen vaststaand begrip in de wet. Arresten van

de Hoge Raad hebben er wel nadere invulling aan gegeven. De leges kunnen betrekking

hebben op het aanvragen van vergunningen, op de behandeling en de verlening daarvan, en

op de kosten die de activiteit, waarvoor met de vergunning toestemming wordt verleend,

voor de gemeente met zich meebrengt.5 Het heffen van leges is slechts mogelijk wanneer

er sprake is van een activiteit van de gemeente die gericht is op bevordering van het

individuele belang van de aanvrager.6

Van een individueel belang is in principe sprake indien om de dienstverlening wordt

gevraagd. Toch blijft de grens tussen een individueel belang van de aanvrager en het

algemeen belang vaak moeilijk te trekken. Indien het algemene belang groter is dan het

individuele belang van de aanvrager (dan wel van degene voor wie de dienst wordt

verleend), is er naar het oordeel van de wetgever normaal gesproken geen sprake van een

dienst. In diverse arresten heeft de Hoge Raad namelijk geoordeeld dat kosten gemaakt

voor voorbereiding of uitvoering van de kerntaken van de overheid op het gebied van

ordehandhaving en fysieke veiligheid in principe niet verhaalbaar zijn.7

Voor evenementenvergunningen zullen altijd leges verschuldigd zijn. De hoogte hangt af

van een aantal factoren, zoals het gemeentelijk beleid of de omvang van het evenement.

2.3 Politiewet

De Politiewet beschrijft in art. 2 de taak van de politie als: ‘de daadwerkelijke

handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven’.

Hieronder vallen uiteraard ook evenementen. Daarnaast blijkt uit art. 172 GW dat de

burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde, waarbij hij zich bedient

van de politie.

De politie heeft op basis van art. 8 van de Politiewet ‘toegang tot elke plaats, voor

zover dat voor het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven, redelijkerwijs nodig

is’. De politie heeft daarmee een algemene bevoegdheid om desgewenst op te treden bij

evenementen. Te denken valt met name aan handhavend optreden in het geval van

verstoringen van de openbare orde.

Art. 2 van de Politiewet spreekt van ‘hen die hulp behoeven’. Dit wordt door de politie

breed opgevat, zodat ook activiteiten die in preventieve zin de veiligheid van

evenementen bevorderen daaronder vallen. Hier moet gedacht worden aan zaken als het

geven van voorlichting, het veiligheidsoverleg vooraf bij wedstrijden en evenementen,

en publiek-private samenwerking. Publiek-private samenwerking in het kader van

evenementen betreft bijvoorbeeld samenwerking met door ondernemers ingehuurde

bewakingsdiensten.

2.4 Brandweerwet, Modelbrandbeveiligingsverordening en gebruiksvergunning

In de Brandweerwet (1985) is een aantal raakvlakken te vinden met de veiligheid van

publiek tijdens evenementen. Zo is in art. 1, vierde lid, vastgelegd dat Burgemeester

en Wethouders de zorg hebben voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand,

alsmede het beperken en bestrijden van ongevallen anders dan bij brand. Voor brand is

een heel duidelijk preventieve taak voor gemeenten vastgelegd (het voorkomen van

brand), terwijl voor ongevallen anders dan brand vooral een repressieve taak geldt (het

beperken en bestrijden van ongevallen).

In art. 26 van de Brandweerwet is vastgelegd dat elke gemeente een

brandbeveiligingsverordening moet vaststellen. Deze verordening geldt voor elke

inrichting die geen bouwwerk is (daarin wordt namelijk voorzien door de

Bouwverordening, zie paragraaf 2.5). De brandbeveiligingsverordening is bijvoorbeeld

van toepassing op open terreinen waarop publieksactiviteiten plaatsvinden. De

verordening bevat een aantal duidelijke verwijzingen naar de veiligheid van het

publiek, maar stelt geen regels voor het aantal toelaatbare personen op een terrein. De

gebruiksvergunning is hier een belangrijk instrument om die veiligheid af te dwingen.

Net als in het geval van de model-APV gebruiken de meeste gemeenten de

Modelbrandbeveiligingsverordening die door de VNG is uitgebracht.

Art. 2.1.1 regelt de gebruiksvergunningplicht voor niet-bouwwerken (bijvoorbeeld

tenten) waar meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zijn of meer dan 10 personen zullen

overnachten. Aan de vergunning kunnen voorschriften verbonden worden over het voorkomen

en bestrijden van brand.

Daarnaast verwijst ook de Modelbrandbeveiligingsverordening in art. 2.2.1 naar bijlage

3 en 4 van de Bouwverordening. De genoemde bijlagen gelden rechtstreeks en hebben een

grotere reikwijdte dan alleen brandveiligheid. Door deze verwijzing wordt indirect

publieksveiligheid in bredere zin geregeld. De voorschriften die de gemeente zelf in de

gebruiksvergunning kan opnemen hebben echter alleen betrekking op brandveiligheid.

Verder regelt art. 2.1.2 van de Modelbrandbeveiligingsverordening dat de vergunning

moet worden geweigerd als de wijze van gebruik niet brandveilig is en dit ook niet door

het stellen van voorschriften kan worden bereikt.

2.5 Woningwet, Bouwbesluit, Modelbouwverordening

Wanneer een evenement in een bouwwerk of op een terrein plaatsheeft, zijn er regels die

betrekking hebben op de veiligheid van het publiek die voortvloeien uit de Woningwet

(Ww).

Art. 2 van de Ww stelt dat technische bouwvoorschriften voor gebouwen uit het oogpunt

van onder andere veiligheid worden gegeven. In het Bouwbesluit zijn deze voorschriften

vastgelegd. Deze voorschriften zijn rechtstreeks van toepassing op elk bouwwerk. Uit de

toelichting op het Bouwbesluit blijkt dat voorschriften die uit het oogpunt van

veiligheid zijn gesteld zich richten op: constructieve veiligheid, gebruiksveiligheid,

brandveiligheid en sociale veiligheid. Voorwaarden worden gerelateerd aan het totaal

aantal aanwezige mensen.

Art. 8 van de Ww regelt dat de gemeenteraad een bouwverordening vast moet stellen. In

de bouwverordening zijn de gemeentelijke regels met betrekking tot bouwen vastgelegd.

Deze zijn aanvullend op de regels van het Bouwbesluit. In de meeste gemeenten is de

Modelbouwverordening van de VNG overgenomen.

In de Modelbouwverordening worden regels gegeven voor het maximaal toelaatbare aantal

personen in ruimten in relatie tot de bouwkundige en niet-bouwkundige inrichting van

die ruimten. In het Bouwbesluit fase 2, dat begin 2003 van kracht wordt, wordt

gesproken over bezettingsgraadklassen, die het maximaal aantal personen per vierkante

meter vloeroppervlakte aanduiden. Deze regels gelden niet voor buitenterreinen.

In art. 40 van de Ww is vervolgens vastgelegd dat een bouwwerk niet gebouwd mag worden

zonder een daarvoor afgegeven bouwvergunning. Bij het verlenen van de bouwvergunning

wordt getoetst of voldaan wordt aan het gestelde in de Ww, het Bouwbesluit en de

Bouwverordening. Daarnaast wordt met betrekking tot de brandveiligheid gebruikgemaakt

van verschillende richtlijnen die door het ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties zijn afgegeven, de zogenoemde ‘Brandbeveiligingsconcepten’.8 De

bouwvergunning is daarmee een belangrijk instrument om in preventieve zin de veiligheid

van het publiek te borgen.

2.6 Wet rampen en zware ongevallen

Het doel van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) is het geven van regels voor de

rampenbestrijding (repressie) en de voorbereiding daarop. Art. 2 van deze wet geeft aan

dat Burgemeester en Wethouders belast zijn met de voorbereiding van de bestrijding van

rampen en zware ongevallen in de gemeente en dat zij de totstandkoming van afspraken

bevorderen die nodig zijn voor een doelmatige bestrijding van rampen en zware

ongevallen. In dat kader zou men ook kunnen denken aan het maken van afspraken met

organisatoren van evenementen.

Art. 2a legt een informatieplicht vast voor Burgemeester en Wethouders om onder andere

de bevolking te informeren over rampen en zware ongevallen die haar kunnen treffen, de

maatregelen die getroffen zijn om deze te voorkomen, en de te volgen gedragslijn bij

het werkelijk optreden ervan. In het geval van een voorgenomen evenement zal het zelden

of nooit voorkomen dat Burgemeester en Wethouders van deze informatieplicht gebruik

moeten maken. Bij zulke gevaarlijke omstandigheden is het immers niet waarschijnlijk

dat een vergunning voor het houden van een evenement wordt afgegeven.

Voor bepaalde grote evenementen is het denkbaar dat de in art. 7 genoemde plicht voor

de burgemeester om een rampenbestrijdingsplan vast te stellen geldt. Een

rampenbestrijdingsplan moet namelijk opgesteld worden voor elke ramp of zwaar ongeval

waarvan plaats, aard en gevolgen voorzienbaar zijn.

2.7 Arbeidsomstandighedenwet

De Arbeidsomstandighedenwet 1998 (Arbowet 1998) bevat de rechten en verplichtingen voor

werkgevers en werknemers en/of vrijwilligers met betrekking tot de

arbeidsomstandigheden. De Arbowet is een kaderwet, waarbij in art. 16 de mogelijkheid

is opgenomen om voor een aantal onderwerpen nadere regels te stellen. Deze nadere

regels zijn opgenomen in slechts één uitvoeringsbesluit: het

Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Het Arbobesluit is op onderdelen nader

uitgewerkt in de Arbeidsomstandighedenregeling (Arboregeling). Daarnaast is een aantal

‘Arbobeleidsregels’ vastgesteld. Deze Arbobeleidsregels hebben geen wettelijke status,

maar hebben het karakter van richtlijnen.

In de Arbeidsomstandighedenwet 1998 is een aantal artikelen opgenomen dat raakt aan de

veiligheid van publiek bij evenementen. Deze artikelen worden hieronder toegelicht.

Publiek als risicofactor

Art. 3, lid 1 a en b handelt over de verplichting van de werkgever om de arbeid zo te

organiseren, respectievelijk maatregelen te treffen, opdat gevaren en risico’s voor de

veiligheid of de gezondheid voor werknemers zo veel mogelijk worden voorkomen en

beperkt. Bij evenementen waar het publiek een risicofactor kan vormen, zoals

bijvoorbeeld door dronkenschap, zal de werkgever zijn werknemers tegen die risico’s

(agressie en geweld) moeten beschermen. Meestal is het zo dat die maatregelen tegelijk

ook de niet-werknemers (het publiek) beschermen.

De Arbowet 1998 is van toepassing op agressie en geweld en de nadelige gevolgen

daarvan. Dit is van belang omdat geweld bij evenementen kan voorkomen. Dit betekent

onder andere dat er in de inventarisatie en evaluatie van risico’s (art. 5) aandacht

behoort te zijn voor agressie en geweld. Ook moet de werkgever bijvoorbeeld

voorlichting geven aan het publiek (art. 8) over zijn beleid ter voorkoming van

agressie en geweld en moeten ernstige ongevallen die verband houden met agressie en

geweld gemeld worden (art. 9).

Voorzieningen

Art. 3 eerste lid sub e geeft aan dat doeltreffende maatregelen moeten zijn genomen om

de werknemer in staat te stellen te vluchten of passende maatregelen te nemen en om

daarnaast de schade aan de gezondheid zo veel mogelijk te beperken.

In de praktijk betekent dit dat op plaatsen waar naast werknemers veel publiek aanwezig

is, de genoemde voorzieningen berekend moeten zijn op werknemers en publiek samen,

omdat anders de veiligheid en ontvluchting van de werknemers niet te garanderen is.

Risico-inventarisatie en -evaluatie

Art. 5 geeft aan dat de werkgever in een inventarisatie en evaluatie vast moet leggen

welke risico’s de arbeid voor de werknemers met zich brengt. Voor een organisator van

evenementen die werknemers in dienst heeft en verschillende evenementen organiseert,

moet derhalve per evenement een risico-inventarisatie & -evaluatie (RI&E) worden

opgesteld. Deze RI&E dient een beschrijving van de gevaren en de risicobeperkende

maatregelen te bevatten. Onder het kopje ‘publiek als risicofactor’ is hierboven al

aangegeven dat het publiek bij deze inventarisatie meegenomen zou moeten worden als

risicofactor voor werknemers. Hieruit volgt weer dat de Arbeidsinspectie langs deze weg

indirect belast zou kunnen worden met de handhaving van de zorg voor veiligheid van het

publiek dat evenementen bezoekt. De zorg voor de publieksveiligheid komt immers de

veiligheid van werknemers ten goede. (Zie voor handhaving verder hoofdstuk 11.)

Daarnaast kan men zich afvragen in hoeverre de risico’s die het publiek zelf loopt

(zouden) moeten worden meegenomen in de RI&E. Artikel 5 besteedt hier geen aandacht

aan.

Voorlichting aan het publiek

Overeenkomstig art. 8 moet de werkgever er onder andere voor zorgen dat zijn werknemers

doeltreffend worden ingelicht over de te verrichten werkzaamheden en de daaraan

verbonden risico’s, alsmede over de maatregelen die erop gericht zijn deze risico’s te

voorkomen of te beperken. Tevens zorgt de werkgever ervoor dat de werknemers

doeltreffend worden ingelicht over de wijze waarop de deskundige bijstand, bedoeld in

art. 14, in zijn bedrijf of inrichting is georganiseerd. Over voorlichting aan het

publiek wordt in dit artikel niets geregeld.

Gevaar voor derden

‘Derden’ zijn personen die niet in een dienstbetrekking tot een werkgever staan, maar

voor wie de werkgever een zekere zorgplicht heeft. Deze zorgplicht blijkt uit art. 10

van de Arbowet 1998. Dit artikel luidt: ‘Indien bij of in rechtstreeks verband met de

arbeid die de werkgever door zijn werknemers doet verrichten in een bedrijf of een

inrichting of in de onmiddellijke omgeving daarvan gevaar kan ontstaan voor de

veiligheid of de gezondheid van andere personen dan die werknemers, neemt de werkgever

doeltreffende maatregelen ter voorkoming van dat gevaar’.

In de toelichting op dit artikel wordt gesteld dat de maatregelen die een werkgever

neemt om werknemers te beschermen zeker niet altijd toegesneden of voldoende zijn om

‘andere personen dan de werknemers te beschermen’. Door de aard van de werkzaamheden

kan gevaar ontstaan voor derden en daarvoor dienen doeltreffende maatregelen te worden

genomen.

Samenwerking tussen werkgevers

Art. 19 gaat over de situatie waarin verschillende werkgevers arbeid doen verrichten.

Dit is relevant voor evenementen die op bijvoorbeeld grote terreinen plaatsvinden en

waarbij meerdere werkgevers betrokken zijn. Het artikel verplicht deze werkgevers om

gezamenlijk op doelmatige wijze samen te werken op het gebied van

arbeidsomstandigheden. Een van de zaken waarop samengewerkt moet worden, betreft de

zorg voor de veiligheid van werknemers èn publiek. Alhoewel in dit artikel niet

expliciet derden (het publiek) genoemd worden, blijkt uit het Arbobesluit art. 2.17 dat

de werkgever zich moet inspannen voor ‘andere personen’. Een en ander betekent dat

werkgevers in gezamenlijkheid zich moeten voorbereiden op publieksveiligheid bij

evenementen. Te denken valt aan de voorbereiding van de BHV-organisatie,

ontruimingsplannen, voorzieningen voor brandpreventie en nooduitgangen.

Melden van gevaarlijke omstandigheden door het publiek

In art. 11 is aangegeven dat de werknemer verplicht is om zorg te dragen voor de eigen

veiligheid en gezondheid en ’die van andere personen’. Met name is hij onder andere

verplicht om opgemerkte gevaren voor de veiligheid of de gezondheid direct te melden

aan de werkgever. Ook in dit artikel is duidelijk een verantwoordelijkheid voor de

veiligheid van het publiek bij de werknemer vastgelegd. Uit dit artikel blijkt echter

niet dat er ook een afdwingbare verantwoordelijkheid voor het melden van gevaarlijke

omstandigheden bij het publiek ligt, maar vanzelfsprekend draagt ook het publiek een

eigen en morele verantwoordelijkheid om onwenselijke en gevaarlijke omstandigheden

direct te melden.

Bedrijfshulpverlening

Art. 15 handelt over de bedrijfshulpverleningsorganisatie (BHV-organisatie). In het

tweede lid, sub c is vastgelegd dat de BHV-organisatie in noodsituaties zorg draagt

voor het alarmeren en evacueren van alle werknemers en andere personen in een bedrijf

of inrichting. In het derde lid is onder andere aangegeven dat de bedrijfshulpverleners

zodanig in aantal en zodanig georganiseerd moeten zijn dat zij de genoemde taken naar

behoren kunnen vervullen. Uit dit artikel blijkt duidelijk dat een werkgever

verantwoordelijkheid draagt voor de veiligheid van het publiek.

Op grond van art. 16 kunnen nadere regels gesteld worden voor de bedrijfshulpverlening.

In art. 2.17c van het Arbobesluit is van die mogelijkheid gebruikgemaakt en wordt

gesteld dat de BHV-organisatie ten minste rekening moet houden met ‘het redelijkerwijs

te verwachten aantal aanwezige werknemers en andere personen alsmede de tijdstippen

waarop zij aanwezig zijn of plegen te zijn’. In art. 2.19 is vervolgens de minimale

omvang van de BHV-organisatie vastgelegd. In inrichtingen waar in verhouding tot het

aantal werknemers zeer veel publiek aanwezig is, is deze minimale omvang echter niet

voldoende om een evacuatie van de werknemers en het publiek naar behoren te kunnen

uitvoeren. In de Arbowet of de daaruit voortvloeiende regelingen zijn echter geen

regels of richtlijnen gegeven voor het minimale aantal BHV-ers in verhouding tot de

omvang van het aanwezige publiek.

De werkgever heeft de verantwoordelijkheid om alle maatregelen en voorzieningen uit te

voeren en te treffen ten behoeve van een optimale organisatie van de

bedrijfshulpverlening. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de taken van de BHV-

organisatie worden uitgevoerd binnen de tijdsfasen van het zogeheten normatief

brandverloop uit het van toepassing zijnde Brandbeveiligingsconcept (een

Brandbeveiligingsconcept biedt inzicht in de samenhang tussen noodzakelijke

brandbeveiligingsmaatregelen en -voorzieningen die nodig zijn voor een bepaald

gebouwtype).9 Voor open terreinen, waarop publieksevenementen plaatsvinden, bestaan

dergelijke uitgangspunten niet. Deze moeten in overleg met de plaatselijke brandweer

worden overeengekomen in het kader van de brandbeveiligingsverordening (zie paragraaf

2.4 van dit hoofdstuk).

Stilleggen van het werk

Op basis van art. 28 kan het werk (in dit geval rond een evenement) worden stilgelegd

op last van een ambtenaar van de Arbeidsinspectie ‘indien naar zijn redelijk oordeel

dat verblijf of die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen’. Met het

laatste woord ‘personen’ worden ook ‘andere personen dan die werknemers’ in de zin van

art. 10 Arbowet bedoeld.

Werkonderbreking

Op basis van art. 29 is ook een werknemer bevoegd het werk te onderbreken, indien

ernstig gevaar voor personen als bedoeld in art. 28 aanwezig is en naar zijn redelijk

oordeel het gevaar zo onmiddellijk dreigt dat een ambtenaar van de Arbeidsinspectie

niet meer tijdig kan optreden.

2.8 Wet milieubeheer

De Wet milieubeheer (Wm) regelt de zorg voor het milieu. Milieu is echter een breed

begrip. De Wm beoogt het zogeheten grijze milieu te regelen. Het gaat hierbij niet om

de natuur (bomen, planten, dieren), maar om de leefomgeving (lucht, water, bodem). Voor

de publieksveiligheid is met name hoofdstuk 8 van deze wet van belang, waarin regels

worden gesteld voor inrichtingen.

Op grond van art. 8.1 is het verboden een inrichting in werking te hebben zonder een

daartoe verleende vergunning. De vergunninghouder is meestal de exploitant. Onder

inrichting wordt in dit verband verstaan ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een

omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere

begrenzing pleegt te worden verricht’. Een evenement kan georganiseerd worden op of in

een inrichting in de zin van de Wm. Voor de inrichtingen die onder de werking van deze

wet vallen, geldt, afhankelijk van de grootte en de mogelijke gevolgen voor het milieu,

een vergunningplicht of een meldingsplicht (art. 8.40). Bij Algemene Maatregel van

Bestuur zijn categorieën van bedrijven als meldingsplichtig aangewezen. In principe

zijn Burgemeester en Wethouders het bevoegd gezag voor zowel de meldingsplichtige als

de vergunningplichtige inrichtingen.

Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden ter bescherming van het

milieu. Deze voorschriften leggen verplichtingen op aan de vergunninghouder

(exploitant). Bij een evenement kunnen gedetailleerde eisen gesteld worden aan de

hygiëne, de behandeling van afvalstoffen en afvalwater of bijvoorbeeld de elektrische

installatie of het gebruik van dieselgeneratoren. Indien een inrichting onder de

werking van een Algemene Maatregel van Bestuur valt (en dus meldingsplichtig is),

gelden rechtstreeks de voorschriften uit het betreffende besluit. Voor het overgrote

deel van de inrichtingen waar publieksveiligheid aan de orde is, geldt dat zij

meldingsplichtig zijn op grond van het ‘Besluit horeca-, sport-, en recreatie-

inrichtingen milieubeheer’, het ‘Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer’ of

het ‘Besluit detailhandel- en ambachtsbedrijven milieubeheer’. De

veiligheidsvoorschriften die in de vergunning kunnen worden opgenomen of die

rechtstreeks gelden op grond van de betreffende besluiten mogen slechts betrekking

hebben op de bescherming van het milieu. Verder zijn er voorschriften over de

veiligheid van installaties en de opslag van gevaarlijke stoffen.

3. Overige regelgeving

Er zijn andere wetten dan de reeds genoemde die een rol kunnen spelen bij het

organiseren en houden van een evenement. Inspecteurs (zie hoofdstuk 5) kunnen

(preventief dan wel repressief) optreden op grond van bepalingen die in deze wetten

staan. De Wet geluidhinder bepaalt bijvoorbeeld dat bepaalde geluidsniveaus niet

overschreden mogen worden. Wanneer daar in de evenementenvergunning een ontheffing voor

is verleend, vormen de nieuwe geluidsbepalingen de grens die niet overschreden mag

worden. De Drank- en horecawet verbiedt bijvoorbeeld het schenken van alcohol aan

minderjarigen. Op grond van de Zondagswet kan een burgemeester een op zondag te

organiseren evenement verbieden, dan wel een ontheffing verlenen. Dit geldt ook voor de

verkoop van goederen tijdens een evenement (op grond van de Winkelsluitingswet). Andere

wetten die op deze wijze aan de orde kunnen komen bij evenementen zijn bijvoorbeeld:

Wet op de Kansspelen; Wet op de Dierenbescherming/Honden- en Kattenbesluit 1981;

Kampeerwet; Jachtwet; Luchtvaartwet. Afhankelijk van de specifieke activiteiten bij een

concreet evenement dient nagegaan te worden welke wetten van toepassing zijn.

5. PARTIJEN EN

VERANTWOORDELIJKHEDEN

1. Inleiding

Bij de planvorming en uitvoering van een evenement kunnen veel partijen betrokken zijn,

die elk hun eigen verantwoordelijkheden hebben. In dit hoofdstuk worden de volgende

kernpartijen onderscheiden: de organisator, de locatieverstrekker, het lokaal bestuur,

operationele diensten, gemeentelijke diensten, landelijke diensten, rijksinspecties en

decentrale toezichthouders.

2. De organisator

De organisator van een evenement vraagt in principe een vergunning aan voor het mogen

organiseren van een evenement en is daarbij verplicht om alle informatie te verschaffen

die voor de beoordeling van de aanvraag noodzakelijk is. De organisator is een

natuurlijk persoon (bepaald individu) of een rechtspersoon (bijvoorbeeld een

stichting), maar altijd hoofdverantwoordelijke voor de gang van zaken.

De organisator kan gebruikmaken van eigen werknemers en/of vrijwilligers. De

organisator als werkgever heeft verantwoordelijkheden op basis van de

Arbeidsomstandighedenwet (zie hoofdstuk 4, paragraaf 2). De Arbowet regelt indirect ook

de verantwoordelijkheid van de organisator voor de veiligheid van zijn publiek.

Op basis van de Arbowet en de model-APV kan de organisator verantwoordelijk worden

geacht voor de basiszorg voor het publiek. Dat wil zeggen dat zijn eigen organisatie en

niet de gemeentelijke diensten alle relatief kleine voorzienbare calamiteiten moet

kunnen bestrijden. In de evenementenvergunning kunnen daarover nadere voorschriften

worden opgenomen, na afstemming met de openbare hulpverleningsdiensten. Zo kunnen er

afspraken gemaakt worden over het minimaal aantal aanwezige BHV-ers, EHBO-posten en de

wijze van beveiliging.

Een onderscheid dat voor de veiligheid van belang is, is of de organisator wel of niet

toegangskaarten verkoopt (meestal een afgebakende ruimte of terrein). In geval van

toegangskaarten is er sprake van een gesloten overeenkomst tussen de organisator en de

koper. Dit schept verplichtingen voor de organisator. De klant kan hem namelijk

aanspreken op het onvoldoende nakomen van zijn verplichtingen, bijvoorbeeld inzake de

voorzieningen, de geboden veiligheid of de kwaliteit van het vermaak. Anderzijds biedt

de verkoop van toegangskaarten de organisator de mogelijkheid om ‘eisen’ te stellen aan

de bezoeker, of om delen van de aansprakelijkheid expliciet niet te aanvaarden. In het

algemeen is het zo dat de organisator hoofdverantwoordelijkheid draagt voor de gang de

zaken. Hij kan hiertoe een coördinator aanstellen.

De organisator kan ook samenwerken met andere bedrijven, bijvoorbeeld bedrijven die

gespecialiseerde werkzaamheden uitvoeren, zoals beveiligingsbedrijven,

transportondernemingen of de exploitant van een bungee-jumpinginstallatie. Deze

bedrijven kunnen optreden als partner of als onderaannemer. In beide gevallen hebben

zij op basis van art. 19 van de Arbowet de verplichting om gezamenlijk op doelmatige

wijze zorg te dragen voor de veiligheid van alle werknemers. Eenmanszaken (zoals de

kermisexploitant die niemand in dienst heeft) zijn hiervan uitgezonderd, omdat zij geen

werknemers in dienst hebben. Maar de bovengenoemde verplichting om zorg te dragen voor

de veiligheid van werknemers geldt ook voor derden, dat wil zeggen het publiek (zie

hierover verder hoofdstuk 4, paragraaf 7).

3. De locatieverstrekker

Wanneer de organisator niet de eigenaar van de locatie (terrein of gebouw) is maar deze

ruimte voor een evenement huurt, zullen nadere afspraken gemaakt moeten worden. Daarbij

maakt het verschil of de eigenaar ook werkgever is of niet. Indien hij werkgever is

(van parkopzichters, stadionmedewerkers) heeft de locatieverstrekker ook

verantwoordelijkheden vanwege de Arbowet. Er zullen dan afspraken gemaakt moeten worden

over bijvoorbeeld de wijze van ontruiming en de BHV-organisatie.

Met de locatieverstrekker (bijvoorbeeld de beheerder van een park) kunnen verder

afspraken gemaakt worden over de vraag wie zorgt voor het schoonhouden en achteraf

schoonmaken van het terrein en herstelwerkzaamheden (als het opnieuw inzaaien van

gras).

De gemeente kan als onderdeel van de procedure voor het verlenen van de vergunning

desgewenst een schriftelijke verklaring verlangen van de grondeigenaar waarin deze

toestemming verleent voor het houden van het evenement.

4. Lokaal bestuur

De burgemeester

Art. 172 van de Gw bepaalt dat de burgemeester, voor handhaving van de openbare orde in

zijn gemeente, bij de uitoefening van toezicht op onder meer openbare samenkomsten en

vermakelijkheden de bevelen kan geven die hij noodzakelijk acht met het oog op de

bescherming van veiligheid en gezondheid.

Elke gemeente dient volgens de Wet rampen en zware ongevallen (zie hoofdstuk 4,

paragraaf 6) een inventarisatie te maken van de risico’s op haar grondgebied. Voor

onderkende risico’s is dan een daarop toegespitste preparatie noodzakelijk. Deze

voorbereiding is een verantwoordelijkheid van de burgemeester. Voor grote risico’s

dient de burgemeester ook een rampenbestrijdingsplan vast te stellen.

Wanneer een incident zich voordoet, heeft de burgemeester het opperbevel. Voor het

herstel van de openbare orde en de levensreddende hulpverlening, zoals die in de eerste

uren moet geschieden, heeft dit opperbevel weinig betekenis. De functie is er (dan)

vooral een in de communicatie met de bevolking en de media. Recente ongevallen en

rampen tonen keer op keer aan dat er na incidenten nog veel problemen op juist het

gemeentebestuur afkomen inzake nazorg, financiële en/of juridische nasleep en zo meer.

Het college van Burgemeester en Wethouders

Ten aanzien van de voorbereiding op evenementen geldt dat het college van Burgemeester

en Wethouders de eindverantwoording draagt voor de algemene voorbereiding op de

bestrijding van incidenten. Dit impliceert onder meer dat elke gemeente een

(functionerend) rampenplan moet hebben, en dat zij met enige regelmaat (bestuurlijk)

dient te oefenen.

Aangezien Burgemeester en Wethouders verantwoordelijk zijn voor de openbare orde en

veiligheid in de openbare ruimte, is er bij de grens van het terrein (of inrichting)

sprake van een overdrachtsmoment van deze verantwoordelijkheid aan de organisator. In

relatie tot incidentenbestrijding (bijvoorbeeld bij ontruimingen) is het zaak goede

afspraken te maken over de verantwoordelijkheden. Daarbij zal het vaak nodig zijn om,

gegeven de formele scheiding van verantwoordelijkheid, praktische samenwerking tussen

de organisator en de overheidsdiensten te realiseren.

5. Operationele diensten

Op grond van diverse wetgeving (zie hoofdstuk 4) hebben de operationele diensten

politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening een verantwoordelijkheid waar het de

voorbereiding op en de taakuitvoering bij (zware) ongevallen betreft. Vanzelfsprekend

zijn de openbare hulpverleningsdiensten via de alarmnummers beschikbaar voor het

verlenen van basiszorg. Op grond van afspraken in het gemeentelijk rampenplan hebben

diverse andere gemeentelijke diensten een verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld ten

aanzien van opvang en verzorging en voorlichting of registratie.

De kwaliteit van het operationeel optreden bij incidenten wordt voor een groot deel

bepaald door de kwaliteit van de voorbereiding van de verschillende betrokken

(gemeentelijke) diensten en functionarissen. Hieronder worden de belangrijkste diensten

nader belicht.

Politie

De Nederlandse politie handhaaft op basis van de Politiewet onder gezag van de

burgemeester de openbare orde en biedt hulp. Per regio is een van de burgemeesters

korpsbeheerder. De korpsbeheerder is samen met de hoofdofficier van justitie

eindverantwoordelijk voor het beheer van het politiekorps. Elk korps heeft een

evenementenkalender.10 Grootschalige evenementen worden besproken in het zogeheten

regionale driehoeksoverleg tussen de korpsbeheerder, de hoofdofficier van justitie en

de korpschef van de regio. Uiteindelijk beslist de burgemeester van de ‘ontvangende’

gemeente, met inachtneming van de uitkomst van het driehoeksoverleg.

De politie is nadrukkelijk betrokken bij de voorbereiding van evenementen. Het gaat dan

om voorlichting, overleg met de organisator over bijvoorbeeld de afstemming tussen

diens eigen beveiliging en de inzet van de politie en advisering aan de

vergunningverlener (zie ook hoofdstuk 4, paragraaf 2.3). Tijdens een evenement voert de

politie reguliere taken uit (verkeersregeling, surveillance, opsporing). De politie is

tevens handhaver van de evenementenvergunning, onder gezag van de burgemeester. Wanneer

vergunningvoorschriften niet worden nageleefd, kan de politie (delen van) de

activiteiten doen beëindigen. Bij een grootschalige ordeverstoring of indien andere

omstandigheden daartoe dwingen, neemt de politie het algehele commando op zich.

Brandweer

De brandweer is per gemeente georganiseerd. De Brandweerwet bepaalt dat de brandweer

tot taak heeft ‘het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van

brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee

verband houdt; het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij

ongevallen anders dan bij brand; het beperken en bestrijden van rampen’. Volgens

dezelfde wet heeft de regionale brandweer onder andere tot taak ‘het voorbereiden van

de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen’. Zodoende is de

(gemeentelijke en regionale) brandweer betrokken bij alle fasen van de brandbeveiliging

en rampenbestrijding.

Bij evenementen betekent dit dat de brandweer al in een vroeg stadium tracht door

proactieve maatregelen brand en rampen te voorkomen. Met behulp van preventieve

maatregelen wordt getracht branden of hun uitbreiding te voorkomen. Belangrijke

hulpmiddelen daarbij zijn de bouwvoorschriften en de brandbeveiligingsverordening op

basis waarvan de organisator zich moet houden aan bepaalde voorschriften of eisen. Bij

incidenten treedt de brandweer repressief op.

GHOR

De Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) wordt verleend door een

samenwerkingsverband van organisaties in de zogeheten geneeskundige keten:

ambulancedienst(en), ziekenhuizen/traumacentra, Rode Kruis en andere. Het doel van de

GHOR is om bij grootschalige incidenten gewonden zorg van dezelfde kwaliteit te

verschaffen als bij kleinschalige spoedeisende medische hulpverlening. De nadruk ligt

daarbij op het zo spoedig mogelijk stabiliseren van slachtoffers en het vervoer naar

ziekenhuizen van de zwaarst getroffenen binnen één uur (het levensreddende ‘gouden

uur’). De GHOR staat onder leiding van de Regionaal Geneeskundig Functionaris (RGF),

vaak tevens directeur van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD). Voor de

voorbereiding (planvorming en oefening) op incidenten beschikken de GHOR-regio’s elk

over een stafbureau, dat nauw samenwerkt met de regionale brandweer en de politie.

Evenementen kunnen een specifiek aandachtspunt zijn in de voorbereiding op incidenten

door de GHOR.

6. Gemeentelijke diensten11

Gemeentelijke afdeling Bouw- en Woningtoezicht

Deze afdeling is belast met alles wat te maken heeft met het bouw- en woningtoezicht,

zoals toetsing van bouwaanvragen en controle van het gebouwde op veiligheid. Ook

controleert de dienst of gebouwd is overeenkomstig de verleende vergunning. De

ambtenaren hebben ten behoeve van de controle of handhaving de volgende bevoegdheden:

het betreden van plaatsen, vorderen van inlichtingen, vorderen van inzage in zakelijke

gegevens en het onderzoeken van zaken. Naast opsporing, controle en toezicht zijn

ambtenaren bevoegd de bouw stil te leggen. De situaties die zich kunnen voordoen, zijn

nader uitgewerkt in de gemeentelijke bouwverordening (zie hoofdstuk 4).

GGD

De GGD draagt bij aan de bevordering en de bewaking van de gezondheidszorg van de

Nederlandse bevolking. Dit betreft algemene preventieve zorg; openbare veiligheid en

crisismanagement; en advisering, indicering en informatievoorziening. Ten aanzien van

evenementen kan de GGD bijvoorbeeld preventieve voorlichting geven over (gecombineerd)

middelengebruik. Tevens kan de organisator van een evenement de GGD op contractbasis

inschakelen voor de medische basiszorg mits de schaal van het evenement dit toelaat. De

GGD is daarnaast adviseur van de vergunningverlener inzake voorschriften op het gebied

van de hygiëne en de basiszorg bij het evenement.

Milieudienst

De gemeentelijke milieudienst heeft als taak onder meer het opstellen, controleren en

handhaven van milieuvergunningen voor die ‘inrichtingen’ waarvoor Burgemeester en

Wethouders het bevoegde gezag zijn. Ook geeft de dienst uitvoering aan het gemeentelijk

milieubeleid. In het kader van evenementen is de milieudienst adviseur van de

(evenementen)vergunningverlener voor wat betreft voorschriften op het gebied van

bijvoorbeeld geluid, afvalstoffen- en afvalwater- opslag en afvoer.

7. Voorbeelden van landelijke diensten

Meerdere landelijke ((semi-)overheids)diensten kunnen betrokken zijn bij de

voorbereiding en uitvoering van een evenement. Voorbeelden hiervan - zonder volledig

te

zijn - zijn Rijkswaterstaat (beheerder van rijks(water)wegen), het Korps Landelijke

Politie Diensten (KLPD), de Kustwacht en de Nederlandse Spoorwegen (NS).

KLPD

Het KLPD bestaat uit twaalf diensten (waaronder de verkeerspolitie, de spoorwegpolitie

en de waterpolitie) en functioneert ter aanvulling op of ondersteuning van de regionale

politiekorpsen op het gebied van: de bestrijding van (zware en/of georganiseerde)

criminaliteit, handhaving van de milieuwetgeving, handhaving van de openbare orde,

rampenbestrijding, persoonsbeveiliging en logistieke dienstverlening en de beveiliging

van koninklijke en diplomatieke personen. Met betrekking tot evenementen, manifestaties

of rampen kan het gaan om de inzet van materieel, technologie en gespecialiseerde

eenheden.

Kustwacht

De kustwacht is een samenwerkingsverband van verschillende ministeries. De kustwacht,

die over eigen boten en vliegtuigen beschikt, voert het commando bij reddingsoperaties

en controleert op naleving van milieuregels. Deze dienst kan met name betrokken zijn

bij strandfestivals en zorgt dan voor (extra) surveillances, hulpverleningsposten e.d.

8. Rijksinspecties

Verschillende inspectiediensten kunnen aangekondigd en onaangekondigd komen inspecteren

voorafgaand aan en tijdens een evenement. Hun taak valt uiteen in toezicht en

opsporing. Het houden van toezicht kan zowel preventief als repressief van aard zijn en

kent een scala aan mogelijkheden. Deze variëren van voorlichting, advies, overleg,

stimulering en inspecteren, tot het (laten) treffen van maatregelen en het opleggen van

sancties. Ook indien er strikt genomen niet van een wetsovertreding sprake is, zal de

inspecteur bij een aangetroffen onwenselijke situatie trachten door overreding die

situatie te beëindigen. Wetsovertredingen kunnen aanleiding zijn om over te gaan tot

opsporingshandelingen op basis van het strafrecht. Tot de taken van de inspecties

behoort ook het adviseren van gemeenten en andere overheden.

VROM-Inspectie (Inspectie Milieuhygiëne)

De Inspectie Milieuhygiëne ziet toe op de naleving van de milieuregelgeving, waaronder

de geluidhinder. Op 1 januari 2002 zijn de drie inspecties voor volkshuisvesting,

ruimtelijke ordening en milieuhygiëne opgegaan in de VROM-Inspectie. Deze nieuwe

inspectie richt zich op het handhaven van de milieuwetgeving (met name de Wet

milieubeheer) die valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van

Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu. De oprichting van regionale milieu-

inspecties (waarin samengewerkt wordt met de handhavingsdiensten van de provincies,

gemeenten en waterschappen) is in voorbereiding.

Voor evenementen valt te denken aan toezicht inzake geluidhinder, het voorkomen van

legionellabesmetting, naleving van in de milieuvergunning vastgelegde eisen en het

voorbereiden van milieuvergunningen.

Arbeidsinspectie

De Arbeidsinspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid handhaaft

de wet- en regelgeving op het gebied van arbeidsomstandigheden. Deze inspectie kan de

arbeidsomstandigheden bij de voorbereiding van en tijdens evenementen komen

controleren. Werkgevers en werknemers zijn samen verantwoordelijk voor veilige en

gezonde omstandigheden op de werkvloer (zie hoofdstuk 4, paragraaf 2.7).

Keuringsdienst van Waren

De Keuringsdienst van Waren is de grootste bijzondere opsporingsdienst in Nederland.

Deze dienst bewaakt de veiligheid van voedsel en consumentenartikelen door middel van

toezicht, onderzoek, opsporing en voorlichting. De belangrijkste taak is het

controleren en bevorderen van naleving van voorschriften voor eet- en drinkwaren,

consumentenartikelen en veterinaire zaken. Het werkterrein is vastgelegd in

verschillende wetten en verordeningen. De belangrijkste in verband met evenementen

zijn: Warenwet, Gezondheidswet, Vleeskeuringswet, Drank- en Horecawet, Gezondheids- en

welzijnswet voor dieren en Besluit Veiligheid attractie- en speeltoestellen.

De dienst geeft bij grote evenementen van te voren voorlichting en voert tijdens die

evenementen controles uit. Zo werd tijdens het Zomercarnaval 2002 in Rotterdam

intensief gecontroleerd. Bij deze controle bleek dat in bijna de helft van de gevallen

sprake was van een overtreding van de Warenwet. De controleurs constateerden onder

andere dat het voedsel vaak te slecht gekoeld, te weinig verhit werd en/of te

gemakkelijk in aanraking met straatvuil kon komen. Ook werden overtredingen van de

Drank- en Horecawet geconstateerd, zoals het schenken van alcoholhoudende drank aan

jongeren onder de 16 jaar en de illegale verkoop van alcohol.

Inspectie Volksgezondheid

Deze inspectie ziet toe op de gezondheidszorg. De Gezondheidswet kent aan de

inspecteurs een aantal algemene bevoegdheden toe, zoals de bevoegdheid een terrein op

te komen of een gebouw binnen te treden, strafbare feiten op te sporen en onderzoek te

verrichten. Met betrekking tot evenementen is vooral de bevoegdheid om achteraf (bij

een incident) onderzoek te doen naar de zorgverlening relevant.

Inspectie Verkeer en Waterstaat

De Inspectie Verkeer en Waterstaat is verantwoordelijk voor de uitvoering en handhaving

van wet- en regelgeving in vier door haar onderscheiden sectoren: luchtvaart,

scheepvaart, telecom en vervoer. De Inspectie heeft een ‘veilig en duurzaam gebruik van

lucht, water en land voor transport van personen, goederen en telecommunicatie door

burgers en ondernemers’ in haar missie opgenomen. Deze inspectiedienst kan toezien op

de naleving van veiligheidsregels bij het gebruik van transportmiddelen bij

evenementen, bijvoorbeeld bij een luchtvaartshow.

9. Decentrale toezichthouders

Diverse van de eerder genoemde organisaties kunnen controlerend optreden rond een

evenement. Vanzelfsprekend is de gemeentelijke afdeling die belast is met de

evenementenvergunningen verantwoordelijk voor de controle en handhaving ervan. In de

praktijk kunnen zowel brandweer, bouw- en woningtoezicht, de GGD en de milieudienst

toezien op de naleving van de voorschriften binnen hun werkterrein. De politie heeft de

algemene handhavende taak ten aanzien van de openbare orde. (Zie over controle en

handhaving ook hoofdstuk 11, paragraaf 5.)

De omvang en aandachtsgebieden van de gemeentelijke diensten kunnen per plaats

verschillen. De frequentie waarmee gecontroleerd wordt, de fase (vóór, tijdens of na

het evenement) en de aanleiding (preventief op eigen initiatief of repressief na

klachten of incidenten) hangen af van de aard van de voorschriften, de taakopvatting

van de diensten, en de (bewuste) handhavingsstrategie. Recent worden ervaringen

opgedaan met gezamenlijke controles door meerdere diensten.

De provincie kan in beeld komen als toezichthouder in de ‘tweede lijn’. Daarmee wordt

bedoeld dat de provincie controleert in hoeverre gemeentelijke of intergemeentelijke

diensten op adequate wijze uitvoering geven aan hun (toezichthoudende) taken. De

voorbereiding op de rampenbestrijding, een taak van de regionale brandweer, komt in de

toekomst onder nauwer toezicht van de provincie te staan.

6. VERGUNNINGEN

1. Inleiding

In het proces van vergunningverlening legt de gemeentelijke overheid de preventieve en

preparatieve eisen vast die aan de organisator worden gesteld. Indien een organisator

een evenement wil laten plaatsvinden, zal hij schriftelijk toestemming moeten vragen

aan de burgemeester. Er zijn diverse gemeentelijke instanties betrokken bij de

advisering in de vergunningverleningsprocedure. Sommige gemeenten verstrekken speciale

aanvraagformulieren voor het verkrijgen van een vergunning (of een ontheffing). De

vergunning wordt afgegeven door de gemeente waarin het evenement plaats zal hebben.

2. Evenementenvergunning

De evenementenvergunning wordt afgegeven door de burgemeester. In Nederland heeft de

gemeente een grote mate van autonomie waar het gaat om het vaststellen van de

regelgeving omtrent de (vergunningverlening bij de) organisatie van evenementen. De

meeste gemeenten maken van deze bevoegdheid echter geen gebruik en hanteren de model-

APV die door de VNG is opgesteld. In de model-APV staan onder andere bepalingen over

het organiseren van evenementen. In sommige gemeenten wordt de evenementenvergunning

ook een APV-vergunning genoemd.

De model-APV bevat een verbod om zonder vergunning van de burgemeester een evenement te

organiseren.12 Verder bevat de verordening bepalingen over de organisatie van

evenementen.13 Zo is het expliciet verboden bij een evenement de orde te verstoren.14

Artikel 1.4 bepaalt dat aan de vergunning nadere voorschriften kunnen worden verbonden.

De vergunning kan worden geweigerd in het belang van ‘de openbare orde; het voorkomen

of beperken van overlast; de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of

goederen; de zedelijkheid of gezondheid’.15 Op basis van deze bepaling is het

bijvoorbeeld mogelijk nadere eisen te stellen aan de (milieu)hygiëne of kan een

vervoersplan geëist worden.

De evenementenvergunning bevat een aantal categorieën voorwaarden. Meestal gaat het

daarbij om een beschrijving van het evenement, de locatie, de datum (of data) waarop

het plaatsvindt. Verder staan er koppelingen met andere vergunningen aangegeven (zoals

de gebruiksvergunning) of met diensten (het maken van afspraken met politie en

brandweer). Er staan bepalingen in over schade aan eigendommen, beveiliging, het

verlenen van eerste hulp, verkeer, openbare orde, afvoer, afval, toegestane

geluidsniveau, hygiënische voorzieningen, catering, e.d. Verder staat het bedrag van de

verschuldigde leges in de vergunning aangegeven.

Sommige gemeenten hebben aparte vergunningen voor specifieke evenementen. Dit betreffen

in feite gestandaardiseerde uitwerkingen van de evenementenvergunning. Zo kan men

denken aan een barbecuevergunning voor wie op de openbare weg een barbecue wil

organiseren, waarbij afspraken gemaakt kunnen worden over het afsluiten van de

betreffende straat.

In de evenementenvergunning kan eventueel staan dat een bepaalde vergunning verlangd

wordt van onderaannemers die bepaalde onderdelen van een evenement organiseren

(bijvoorbeeld inzake de exploitatie van een attractie).

3. Gebruiksvergunning

De gebruiksvergunning regelt in preventief opzicht de brandveiligheid. Ten aanzien van

evenementen zijn er twee soorten gebruiksvergunningen te onderscheiden.

1) Evenementen die plaatsvinden in een gebouw vallen onder de gebruiksvergunning van

dat gebouw. In de gemeentelijke bouwverordening (gebaseerd op de Modelbouwverordening

van de VNG) zijn, als uitwerking van de Woningwet, in art. 6.1.1 de criteria vastgelegd

voor bouwwerken die gebruiksvergunningplichtig zijn. Het gaat om inrichtingen waar meer

dan 50 personen tegelijk aanwezig zijn of meer dan 10 personen zullen overnachten en om

dagverblijven voor meer dan 10 gehandicapten of kinderen jonger dan 12 jaar. Aan de

gebruiksvergunning kunnen Burgemeester en Wethouders voorwaarden verbinden in het

belang van het voorkomen en beperken van brandgevaar en ongevallen bij brand. Daarnaast

zijn er algemeen geldende gebruikseisen opgenomen in bijlage 3 en 4 van de

Modelbouwverordening.

Indien het evenement plaatsheeft in een gebouw waarvan de oorspronkelijke bestemming

anders is, kan het zijn dat een tijdelijke gebruiksvergunning aangevraagd moet worden.

Voor een locatie waar verschillende evenementen plaatsvinden (zoals een theater of

stadion) kunnen voor elk evenement afzonderlijk tijdelijke gebruiksvergunningen (dus

wijzigingen op de oorspronkelijke gebruiksvergunning) worden aangevraagd.

2) Publieksactiviteiten die niet plaatsvinden in een bouwwerk vallen onder de

bepalingen en gebruiksvergunningplicht van de brandbeveiligingsverordening (zie

hoofdstuk 4). De gebruiksvergunning kan ten behoeve van de brandveiligheid noodzakelijk

worden geacht. Het is verboden om bepaalde tijdelijke bouwwerken zonder

gebruiksvergunning in gebruik te hebben. Deze bouwsels vallen dus niet onder de

Woningwet. Hierbij moet gedacht worden aan restaurantboten of tenten. Deze

voorzieningen worden ‘inrichting’ genoemd en zijn gebruiksvergunningplichtig indien:

• er meer dan 50 personen tegelijk in de inrichting aanwezig kunnen zijn

• er bepaalde gevaarlijke stoffen worden opgeslagen

• er aan 10 of meer personen bedrijfsmatig, of in het kader van verzorging,

nachtverblijf wordt verschaft

• er aan meer dan 10 kinderen, jonger dan 12 jaar, of meer dan 10 lichamelijk en/of

verstandelijk gehandicapten dagverblijf wordt verschaft.

De brandweer onderzoekt bij een aanvraag onder andere of er voldoende nooduitgangen,

noodverlichting en brandblussers aanwezig (zullen) zijn.

4. Exploitatievergunning(en)

De exploitatievergunning is min of meer een afgeleide vergunning. Voor het organiseren

van een evenement op zichzelf hoeft de organisator niet over een exploitatievergunning

te beschikken, maar hij kan er wel mee te maken krijgen.

Wie bijvoorbeeld alcoholische dranken wil verkopen tijdens een evenement, moet over een

exploitatievergunning voor het voeren van een horecabedrijf (café, restaurant, hotel,

cafetaria, coffeeshop en dergelijke) beschikken in het kader van de Drank- en

horecawet, of iemand inhuren die daarover beschikt. Wanneer er licht alcoholische

dranken worden geschonken, kan dit overigens doorgaans worden overgelaten aan iemand

die beschikt over een SVH-verklaring Sociale Hygiëne.

5. Milieuvergunning

Het is volgens de Wet milieubeheer verboden een inrichting in werking te hebben zonder

een daartoe verleende vergunning. De vergunninghouder is meestal de exploitant van die

inrichting. Zie hierover ook hoofdstuk 4. Ook evenementen vallen of kunnen vallen onder

deze bepaling. Dit betekent dat een milieuvergunning in die gevallen vereist is. In de

milieuvergunning worden zaken over de leefomgeving geregeld (zie hierover hoofdstuk 4,

paragraaf 2.8).

Een gebouw of inrichting kan over een vaste milieuvergunning beschikken. Het is een

punt van aandacht om telkens na te gaan in hoeverre andere of nieuwe activiteiten in

deze ruimte nog binnen de afgegeven milieuvergunning passen. Overschrijding van het

geluidsniveau is een veel voorkomend voorbeeld. In zo’n geval kan de milieuvergunning

aangepast worden of een tijdelijke ontheffing worden afgegeven.

Evenementen kunnen georganiseerd worden op (evenementen)terreinen die over een vaste

milieuvergunning beschikken. In zo’n geval is het een optie om alle aspecten van het

evenement te regelen via de milieuvergunning. De

locatieverstrekker/milieuvergunninghouder is niet per se de organisator.

6. Meerdere vergunningen tegelijk

Het organiseren van met name grootschalige evenementen is een complexe aangelegenheid,

omdat meer dan een vergunning(stelsel) tegelijk aan de orde kan zijn. In de

evenementenvergunning worden vaak verwijzingen opgenomen naar andere vergunningen en/of

voorwaarden, zoals de gebruiksvergunning, een ontheffing op grond van de Drank- en

horecawet of voorschriften voortvloeiend uit het Besluit Veiligheid attractie- en

speeltoestellen.

Sommige gemeenten hanteren een zogeheten combivergunning. Dit houdt in dat alle

afzonderlijke besluiten en voorschriften zo veel mogelijk in één document (een

uitgebreide evenementenvergunning) worden opgenomen. De aanvragen hebben betrekking op

een en hetzelfde evenement en zullen over het algemeen tegelijk moeten zijn ingediend.

DEEL II

RISICOANALYSE EN VOORBEREIDING

7. RISICOANALYSE EN DE PROFIELEN VAN EEN

EVENEMENT

1. Inleiding

Het is van belang om voorafgaand aan een evenement systematisch en zorgvuldig te

inventariseren welke risico’s rond het evenement bestaan en deze te analyseren. In deel

I is uiteengezet dat een risico-inventarisatie geëist wordt van zowel de

organisator/werkgever (Arbowet) als de overheid (Brandweerwet, Wrzo). Een risicoanalyse

stelt alle betrokkenen in staat om zich voor te bereiden op eventueel optreden bij

incidenten.

Er zijn verschillende wijzen om naar risico’s te kijken die samenhangen met

publieksevenementen. Er kan worden gekeken vanuit het oogpunt van het effect van een

mogelijk incident en er kan worden gekeken vanuit het oogpunt van de kans op een

mogelijk incident. Ook is een combinatie denkbaar. In de hier voorgestelde aanpak voor

risicoanalyse worden zowel het ontstaan als de effecten op kwalitatieve wijze

beschouwd, dat wil zeggen zonder gebruikmaking van kwantitatieve informatie.

In deze Leidraad wordt een vier-stappenaanpak gepresenteerd voor het verrichten van een

risicoanalyse van publieksevenementen. In dit hoofdstuk wordt stap 1, het opstellen van

profielen, uiteengezet. In de hoofdstukken 8, 9 en 10 worden de stappen 2, 3 en 4 nader

uitgewerkt.

2. Vier-stappenaanpak voor risicoanalyse

De vier stappen die doorlopen moeten worden bij een risicoanalyse zijn:

1. Benoem de bronnen van mogelijk gevaar (risicofactoren)

Het benoemen van risicofactoren gebeurt door middel van het beschrijven van het

evenement aan de hand van drie profielen: het publieksprofiel, het activiteitenprofiel

en het ruimtelijk profiel. Hierbij dient het evenement eerst afgebakend te worden naar

plaats, tijd en activiteit.

2. Beschrijf hoe ongewenste gebeurtenissen ontstaan uit de risicofactoren

(scenario’s)

De oorzaak-gevolgscenario’s worden beschreven aan de hand van de combinatie van de

geïdentificeerde risicofactoren en aan de hand van een checklist van ongewenste

gebeurtenissen. Tevens omvat deze stap een uitwerking naar tijd, plaats en duur van het

incident.

3. Schat de kans en het effect in termen van gewonden en slachtoffers

en selecteer scenario’s

Eerst is het zaak om de kans (denkbaar, waarschijnlijk, onwaarschijnlijk) en effecten

(in termen van gewonden en slachtoffers) per scenario te schatten, alsmede de

beheersbaarheid van een incident. Daarna vindt een selectie plaats van de scenario’s

waar men zich op wil voorbereiden. De selectie van scenario’s dient verbonden te zijn

aan een bestuurlijk oordeel over het niveau waarop men zich voorbereidt en over de

acceptatie van bepaalde risico’s. Een grote kans op ernstige incidenten kan leiden tot

het besluit om van het voorgenomen evenement af te zien.

4. Bedenk en beoordeel welke maatregelen noodzakelijk zijn

Het bedenken en beoordelen van noodzakelijke maatregelen gebeurt door een combinatie

van de geselecteerde scenario’s enerzijds en checklists van maatregelen -aan de hand

van de schakels van de veiligheidsketen- anderzijds. Afwegingscriteria voor

maatregelen zijn: effectiviteit, praktische haalbaarheid en kosten.

Het kan nodig zijn om (delen van) de risicoanalyse vaker uit te voeren, naar aanleiding

van veranderde plannen of omstandigheden. De genoemde stappen zijn onderdeel van een

cyclus:

Figuur 7.1: Stappen bij het uitvoeren van een risicoanalyse

Alvorens de risicofactoren te benoemen in stap 1 dient men het evenement af te bakenen:

welke activiteiten worden er wel en niet onder verstaan, wanneer en gedurende welk(e)

tijdsinterval(len) vinden die activiteiten plaats, en wat zijn de fysieke grenzen van

de ruimte waarin de activiteiten zich afspelen? Dit moet niet te eng geschieden. De

effecten van het evenement kunnen zich gemakkelijk voordoen buiten het terrein

(verkeer), buiten de programmatijden (opbouwfase, logistiek) of buiten de activiteit

zelf (bijvoorbeeld langere openstelling van winkels in de buurt van het evenement).

Deze Leidraad onderscheidt drie profielen voor het benoemen van de risicofactoren rond

een specifiek evenement. Het publieksprofiel, het activiteitenprofiel en het ruimtelijk

profiel geven, indien in samenhang opgesteld, inzicht in de factoren die relevant zijn

voor de veiligheid van het publiek.

In de volgende paragrafen worden deze drie profielen (stap 1) nader uitgewerkt en

toegelicht. Van belang is te bepalen welke factoren risico’s voor het publiek met zich

meebrengen. Met andere woorden welke factoren kunnen als oorzaken van incidenten gelden?

3. Publieksprofiel

Het publieksprofiel is een beschrijving van het publiek dat een evenement bezoekt. Dit

kan aan de hand van de volgende indicatoren:

1. Identificeerbaarheid

Is het publiek bekend bij de instelling of betreft het een anoniem publiek? Deze vraag

is relevant voor zaken als de aanspreekbaarheid van het publiek en het beleid voor

kaartverkoop.

2. Verblijfsduur

Is de verblijfsduur van het publiek kort of lang? Is er sprake van publiek dat

doorstroomt (zoals bij een binnenstadsevenement) of betreft het een bepaald contingent

(mensen tijdens een concert)? Deze vraag is bijvoorbeeld van belang voor de

mogelijkheden van het ‘tellen’ van mensen en van publieksstroombeïnvloeding via

instructies of borden.

3. Contractrelatie met publiek

Is er sprake van een duurzame contractrelatie (zoals tussen een voetbalclub en een

jaarkaarthouder), van een enkelvoudige transactie (kaart voor eenmalig concert) of is

er geen enkele contractrelatie (mensen op een braderie). Hoe duurzamer de

contractrelatie, des te gemakkelijker het zal zijn om gericht voorlichting te geven of

afspraken te maken over veiligheid.

4. Publieksomvang

De omvang van het publiek (aantal mensen) is van groot belang, evenals de mate waarin

het aantal aanwezige mensen fluctueert tijdens de duur van het evenement. De (dynamiek

van de) omvang van het publiek is relevant voor nagenoeg alle capaciteitsaspecten van

het evenement zoals: locatie, infrastructuur, personeel, faciliteiten, calamiteiten-

organisatie et cetera. Daarnaast is gedragsbeïnvloeding van een kleine groep

gemakkelijker te realiseren dan van een grote groep.

5. Samenstelling van het publiek

Is de groep waar het om gaat homogeen of heterogeen? Is er bijvoorbeeld sprake van één

groep met gelijke waardenoriëntatie (Internationale Scoutingdag), georganiseerde

groepen die tegenover elkaar staan (supporters bij het EK voetbal) of gaat het om een

massa individuen (TT Assen, Uitmarkt)? Deze vragen zijn relevant voor het van te voren

vaststellen van het publieksgedrag.

6. Eigenschappen van publiek(sgroepen)

Zijn er groepen te onderkennen met speciale eigenschappen? Hierbij kan gedacht worden

aan:

• Gezondheid/validiteit: zijn er (veel) mensen die beperkt mobiel of

visueel/auditief gehandicapt zijn?

• Leeftijd: zijn er (veel) kinderen of ouderen aanwezig?

• Cultuur: zijn er (veel) mensen van allochtone afkomst? Hierbij gaat het

bijvoorbeeld om de talenkennis (van zowel het publiek als de publieksstewards).

• Zijn er (veel) mensen met een of andere achterstandspositie?

De eigenschappen van het publiek kunnen nauw verweven zijn met de aard van het

evenement. Vergelijk bijvoorbeeld een religieuze bijeenkomst met een vechtsportgala.

De publiekskenmerken zijn relevant voor zowel facilitaire aspecten (bereikbaarheid en

toegankelijkheid van de locatie, sanitair, catering en andere voorzieningen) als voor

de zelfredzaamheid en instrueerbaarheid van het publiek bij calamiteiten.

7. Groepsgedrag

Het gedrag van het publiek is een risicofactor op zichzelf wanneer individuen of

menigten van bepaalde normen afwijken. Bij individueel gedrag kan gedacht worden aan

crimineel gedrag (mogelijk samenhangend met het gebruik van of de handel in verdovende

of stimulerende middelen). Waar het gaat om het gedrag van groepen of menigten kan

gedacht worden aan het oneigenlijk betreden door grotere groepen van (snel)wegen en

spoorbanen. Groepsvorming kan individueel normafwijkend gedrag versterken. Bij

wedstrijden tussen rivaliserende clubs kan informeel leiderschap bepalend zijn voor het

ontstaan van agressief groepsgedrag. Het optreden tegen specifieke individuen kan soms

juist ongewenst gedrag van de groep stimuleren, maar een andere keer weer de sleutel

zijn tot deëscalatie.

Bij gedrag dient men niet alleen te denken aan opzettelijk normafwijkend gedrag, maar

ook aan ‘reguliere’ gedragsreacties op vervelende omstandigheden (wachten,

vermoeidheid), eigenschappen als gemakzucht (waardoor mensen zich niet goed

voorbereiden op het evenement), of gedrag onder stress (vluchtgedrag).

4. Activiteitenprofiel

Het activiteitenprofiel is een beschrijving van de activiteiten van het evenement

waarop het publiek afkomt. Dit kan aan de hand van de volgende indicatoren:

1. Aard van de activiteit(en)

Brengen de evenementactiviteiten zelf risico’s met zich mee voor het publiek? Te denken

valt aan het gebruik van installaties (kermis), tijdelijke bouwwerken (tenten en podia)

en toestellen (bungee jumpen), het gebruik van gevaarlijke stoffen (vuurwerk), de

aanwezigheid en het gebruik van al dan niet gevaarlijke dieren of de inzet van

motorvoertuigen (races en shows).

Het is van belang om aan te geven wanneer een activiteit invloed kan hebben op de

emotionele gesteldheid van het publiek, zoals bij belangrijke sportwedstrijden of

voorstellingen van wereldsterren.

Het beschrijven van de aard van het evenement en de inherente risicodragers is van

bijzonder belang bij meervoudige activiteiten. Sommige evenementen, zoals

binnenstadsfeesten, zijn een samenstelling van meerdere activiteiten die elkaar

mogelijk beïnvloeden (concerten, vuurwerk, optochten).

2. Tijdsdimensie van de activiteit(en)

Zijn de risicofactoren verbonden aan de activiteit permanent aanwezig of van kortere

duur? Betreft het een eendaags of meerdaags evenement? Zijn er ‘gaten’ in de

programmering? Is er een scherpe scheiding tussen topacts en minder populaire

activiteiten? Is er een voor- en naprogramma?

Tevens moet men denken aan de geplande duur van het evenement en aan de consequenties

van vertragingen in het programma, afgelasting van programmaonderdelen of uitloop van

het gehele evenement.

Ook is het relevant om na te gaan gedurende welke dagdelen (middag, avond of zelfs de

gehele nacht) het evenement plaatsvindt. De programmering, de aanvangstijden en de duur

van activiteiten, alsmede onverwachte wijzigingen in het tijdsschema hebben gevolgen

voor de planningen van personeel, vervoer, calamiteitenorganisatie enzovoort.

3. Relatie activiteit tot publiek

Het publiek kan meer of minder actief betrokken zijn bij de activiteit(en) van het

evenement. Is het publiek zelf actief (dans, bungee jumping, sport), loopt het als

toeschouwer langs een reeks voorstellingen (festival met meerdere podia) of betreft het

zittende toeschouwers (concert, voetbalwedstrijd)? Deze vraag is onder andere relevant

voor de mogelijkheden om de bewegingen van de massa te monitoren en te beïnvloeden.

4. Eigenschappen personeel organisator

De eigenschappen, de omvang en de samenstelling van het personeel dienen beschouwd te

worden in samenhang met de eisen die het publieksprofiel en de aard van het evenement

aan het personeel stellen: aan welke sociale (publieksbegeleiding, hosting),

communicatieve (conflictbeheersing) en technische (verkeersregeling, beveiliging,

incidentbestrijding) vaardigheden moet het personeel voldoen? Wordt er gewerkt met

vrijwilligers, uitzendkrachten of jongeren? Dit alles kan gevolgen hebben voor de

uiteindelijk benodigde omvang van het personeel, alsmede voor de te organiseren

instructie, oefening en aansturing.

5. Ruimtelijk profiel

Het ruimtelijk profiel is een beschrijving van de fysieke ruimte waarin het publiek

zich beweegt en bevindt en waarbinnen de activiteiten zich afspelen. Het ruimtelijk

profiel kan aan de hand van de volgende indicatoren ingevuld worden. Voor deze

indicatoren geldt dat de evenementlocatie (gebouw, terrein, gebied) afzonderlijk

beschouwd moet worden naast de (infrastructurele) directe omgeving.

1. Bereikbaarheid, concentratie of spreiding

Is de locatie van het evenement goed bereikbaar op de dag waarop het evenement gepland

staat? De bereikbaarheid dient ingeschat te worden met inachtneming van de verwachte

hoeveelheid mensen, andere evenementen in de omgeving of regio, de infrastructurele

situatie (dichtheid van wegen, openbare werken, knelpunten), de beschikbaarheid van

openbaar vervoer en parkeervoorzieningen. Relevant is ook of er sprake is van één

geconcentreerde locatie (congresgebouw), van meerdere centra (zoals bij de Uitmarkt) of

van een aaneengesloten gebied (Vierdaagsefeesten Nijmegen).

De herkomst en de omvang van het publiek zijn bepalend voor de vraag naar de

bereikbaarheid. De bereikbaarheidsanalyse kent vijf niveaus:

• landelijk (is het evenement voor buitenlandse bezoekers goed bereikbaar?)

• interregionaal (is de regio goed bereikbaar vanuit andere landsdelen?)

• regionaal (hoe is de regionale verkeerssituatie op de dag van het evenement?)

• lokaal (is de plaatselijke infrastructuur voldoende toegerust?)

• locatie (is de directe omgeving van de evenementlocatie voldoende toegerust?).

2. Toegankelijkheid

Is de evenementenlocatie wel of niet openbaar toegankelijk? Bij een afgesloten terrein,

gebied of gebouw kan toegangscontrole worden verricht. Indien het evenement plaatsvindt

op de openbare weg of in een heel stadscentrum zal de scheiding van

evenementenbezoekers en overig publiek minder eenvoudig te realiseren zijn.

3. Ruimtelijke omgeving

Is er sprake van een complex gebouw of een complexe inrichting van een terrein of

gebied? Gaat het om een binnenlocatie, een (on)overdekte buitenlocatie of een

combinatie van beide? Is er sprake van veel verhogingen, trappen en gangen? Is er

sprake van een stevige of juist een kwetsbare ondergrond? Is er sprake van (visueel)

krappe ruimten of beperkte zichtlijnen? Wat is de situatie met betrekking tot licht en

ventilatie? Hoe brandveilig en gebruiksvriendelijk zijn de versieringen en andere

inrichtingselementen (meubilair)? Deze vragen zijn relevant voor de beweging van het

publiek en de mogelijkheden van zelfredzaamheid en hulpverlening.

4. Meervoudig gebruik

Wordt dezelfde locatie voor één activiteit gebruikt of is er sprake van meervoudige

activiteiten? Meervoudige activiteiten op één locatie kunnen onderdeel uitmaken van

hetzelfde evenement, maar ook los van elkaar georganiseerd worden, bijvoorbeeld in het

geval waarbij een exploitant van een congres- en concertlocatie meerdere klanten

tegelijk bedient. Ook kunnen op de locatie reguliere bedrijfsactiviteiten plaatsvinden,

bijvoorbeeld in het geval van een grootschalige open dag op een vliegveld. De vraag

naar meervoudig gebruik is relevant vanwege de wederzijdse beïnvloeding van

activiteiten (inherente risicodragers) en van publieksgroepen onderling. Zo kan het

bijvoorbeeld nodig zijn om voor een ingelaste vuurwerkshow of demonstratie boogschieten

tijdelijke voorzieningen te treffen (zoals het creëren van veilige afstanden, extra

personeel).

5. Eigendomsstructuur privaat en publiek terrein

Hoe zijn de verantwoordelijkheden omtrent de betrokken gebouwen en de openbaar

toegankelijke terreinen geregeld? Wat is privaat, wat is publiek en onder wiens

verantwoordelijkheid valt het aanwezige publiek? Een complexe mix van private en

publieke ruimten is een risicofactor vanwege mogelijke blinde vlekken op het gebied van

inrichting, publieksbegeleiding en toezicht. Met name wanneer er sprake is van een

over-gangsgebied van privaat naar publiek zullen daar duidelijke afspraken over gemaakt

moeten worden tussen organisator, gemeente, politie en particuliere locatiever-

strekker(s).

6. Externe factoren

Zijn er externe factoren te benoemen die gelden als risicofactor? Hierbij moet men

denken aan slechte weersomstandigheden en aan gebeurtenissen die niet aan het evenement

verbonden zijn, zoals een (verkeers)ongeval, brand of ramp in de (wijdere)

omgeving of een bommelding. Tevens kan gedacht worden aan de uitval van

nutsvoorzieningen (elektriciteit, water, gas) of de uitval van belangrijke systemen als

verbindingen en communicatievoorzieningen.

6. Gebruik van de profielen

Het is zinvol om voor elk evenement het publieksprofiel, het activiteitenprofiel en het

ruimtelijk profiel te beschrijven. De hierboven aangereikte vragen zijn een hulpmiddel.

Met de gepresenteerde indicatoren en vragen wordt geen volledigheid gepretendeerd. Het

gaat om het systematisch nalopen van zo veel mogelijk aspecten van het betreffende

evenement.

De samenhang van de drie profielen bepaalt de aard van het risicobeeld. Een klassiek

concert (activiteit) voor kapitaalkrachtige vijftigers (publiek) in het concertgebouw

(ruimte) levert een ander risicobeeld op dan een dansfestival in de nachtelijke uren

(activiteit) voor scholieren (publiek) op een recreatieterrein (ruimte). Een

dansfestival met jongeren dat binnen of in de open lucht gehouden wordt (beide ruimte)

levert weer andere risicobeelden op. Ook op een meer gedetailleerd niveau werken de

profielen op elkaar in. Zo kan men bijvoorbeeld nagaan of het publiek vertrouwd is met

de locatie (ruimte). Wanneer dat het geval is, is de complexiteit van het gebouw of

terrein als risicofactor minder van belang.

De profielen kunnen als volgt gehanteerd worden:

1. Maak een beschrijving in tekst van de indicatoren zoals genoemd onder de drie

profielen.

2. Maak aan de hand van de beschrijvingen een lijst met risicofactoren in

trefwoorden. Maak hierbij nog geen selectie. Met andere woorden, vermijd

beoordelingen als ‘niet realistisch’ of ‘geringe kans’. Deze beoordeling volgt in

stap 3 (hoofdstuk 9).

De tabel laat een fictief voorbeeld zien van risicofactoren bij een tweedaags

dansfestival met camping

Profiel Risicofactoren

Publiek - pubers, geneigd tot spanning zoeken

- nachtelijk verblijf

- omvang publiek: variabel op de twee dagen tussen

40.000 en 70.000

- veel drank- en drugsgebruik

- tegengestelde groepen (stad-platteland; subculturen)

Activiteit - langdurige fysieke inspanning: staan/bewegen

- ‘katapultinstallatie’

- geen programmering voor een deel van de ochtend

op de tweede dag

- grote hoeveelheid jeugdige vrijwilligers

Ruimte - alle vervoersmodaliteiten verwacht

- werkzaamheden aan brug op hoofdas:

1 rijstrook beschikbaar

- locatie: sportgebouwen en omliggende sportvelden

- meervoudig gebruik: reguliere sportwedstrijden

- camping: scheerlijnen, gasbranders

- buitenterrein: slecht weer

Tabel 7.1: Voorbeeld van risicofactoren

vanuit publieks-, activiteiten- en ruimtelijk profiel

Het is zaak om deze factoren zo veel mogelijk te concretiseren naar de specifieke

eigenschappen van het evenement.

8. BESCHRIJVEN VAN OORZAAK-GEVOLGSCENARIO’S

1. Inleiding

Aan de hand van stap 1 - de profielen en de benoemde risicofactoren - kunnen mogelijke

incidentscenario’s beschreven worden. De risicofactoren kunnen leiden tot een

ongewenste gebeurtenis. Het van tevoren bedenken welke risicofactor(en) tot welk

incident kan/kunnen leiden, maakt onderdeel uit van de scenarioanalyse (samen met de

kans- en effectschatting in stap 3). In een scenario worden de oorzaken en gevolgen

benoemd die in een bepaald incident kunnen uitmonden. Men kan daarbij redeneren vanuit

de ongewenste gebeurtenis naar de oorzaken of andersom.

Het aantal mogelijke incidentscenario’s is oneindig. Het doel van stap 2 is daarom niet

om een volledige inventarisatie te maken van alle incidenten die denkbaar zijn, maar om

op systematische wijze de scenario’s te beschrijven die duidelijk aansluiten bij de

risicofactoren van het betreffende evenement. Het is vanzelfsprekend van belang hierbij

zo veel mogelijk de ervaring en deskundigheid van de organisator, de overheidsdiensten

en particuliere dienstverleners te combineren.

Het is verder belangrijk om rekening te houden met de mogelijkheid dat incidenten

elkaar kunnen beïnvloeden. Het gelijktijdig optreden van incidenten of een opeenvolging

van incidenten doet een veel groter beroep op de evenementorganisatie en de

hulpverleningsdiensten. Zo’n opeenvolging van incidenten is niet denkbeeldig. Een (al

dan niet evenement gerelateerd) verkeersongeval kan de publieksstroom blokkeren en als

gevolg daarvan de openbare orde bedreigen. Bij publieksevenementen kunnen (massale)

paniekreacties ontstaan die de effecten van een incident verergeren. Te denken valt aan

een verdrukking van mensen in een vluchtende menigte. Risico’s kunnen elkaar op drie

manieren beïnvloeden:

1. Interferentie: wederzijdse beïnvloeding van de oorzaken/risicofactoren

(de factoren regen én een haperend vervoerssysteem én slecht voorbereide bezoekers

leiden gezamenlijk tot onderkoeling van een grote groep).

2. Domino-effect: een ongewenste gebeurtenis kan bijdragen aan het ontstaan van een

nieuwe risicofactor of aan de vergroting van de kans op een volgende ongewenste

gebeurtenis (niet bestreden vreugdevuren op het evenemententerrein lokken

verdergaand vandalisme uit).

3. Negatieve versterking: effecten (in termen van gewonden en slachtoffers)

versterken elkaar bij gelijktijdig optredende ongewenste gebeurtenissen

(het gebruik van verdovende middelen op een feest gaat gepaard met inadequaat

vluchtgedrag bij brand).

Figuur 8.1: Onderlinge beïnvloeding van risico’s

Bron: Rosmuller (2001)16

2. Werkwijze

De voorgestelde werkwijze voor het beschrijven van scenario’s is de volgende:

1. Selecteer de ongewenste gebeurtenissen die op het eerste gezicht relevant zijn

voor het evenement uit de onderstaande lijst.

2. Breng de risicofactoren, die benoemd zijn in stap 1, in verband met de ongewenste

gebeurtenissen. Hier is sprake van oorzaak-gevolgketens.

Daarbij kunnen twee redeneerwijzen tegelijk gehanteerd worden. Men kan

terugredeneren van de ongewenste gebeurtenis naar de oorzaken/risicofactoren

(brand kan veroorzaakt worden door campinggasbranders). Men kan ook vanuit de

oorzaken/risicofactoren een ongewenste gebeurtenis of gevolg benoemen

(scheerlijnen op de camping leiden tot mensen die struikelen en zich verwonden).

Houd hierbij rekening met de mogelijkheid dat een combinatie (interferentie) van

risicofactoren kan leiden tot een erger incident.

3. Specificeer het scenario naar:

• plaats

• begin- en eindtijd (tijdsinterval)

• duur.

De plaats, het tijdsinterval en de duur van een incident zijn belangrijke gegevens

om de beschikbaarheid en bereikbaarheid van hulpverleningscapaciteit - en overige

maatregelen - op af te stemmen.

4. Ga na in hoeverre ongewenste gebeurtenissen elkaar kunnen opvolgen (domino-effect)

of negatief versterken.

Incidentscenario’s zijn in de voorbereiding op een evenement alleen zinvol als ze

aansluiten op de lokale situatie, dat wil zeggen de specifieke combinaties van

risicofactoren en ongewenste gebeurtenissen. Een ‘volledige’ checklist met ongewenste

gebeurtenissen kan om die reden niet gepresenteerd worden. Wel kunnen de volgende vier

hoofdcategorieën van ongewenste gebeurtenissen, met daarbinnen enkele

voorbeeldincidenten, onderscheiden worden:

1. Openbare orde:

• diefstal

• persoonsbedreiging/geweldpleging

• overval

• bommelding

• vandalisme

• rellen/plundering.

2. Gezondheid:

• voedselvergiftiging

• alcoholvergiftiging

• overdosis

• (bacteriële) besmetting

• uitdroging

• uitputting

• onderkoeling

• shock.

3. Fysische calamiteiten:

• brand (brandstichting of technisch falen)

• explosie

• blikseminslag

• (zware) regen

• (grote) windkracht

• (extreme) hitte.

4. Ongevallen:

• instorting constructie

• mechanisch ongeval

• persoonlijke ongevallen

• verkeers-/transportongeval

• struikelen/verdrukking.

Het is belangrijk te onderkennen dat de schaal waarop zich een incident voordoet, kan

variëren. Sommige gebeurtenissen zijn kleinschalig zonder noemenswaardige gevolgen voor

de massa (zoals diefstal). Andere gebeurtenissen zijn per definitie grootschalig (zoals

een zware wolkbreuk). Weer andere gebeurtenissen kunnen zowel kleinschalig als

grootschalig zijn (zoals ordeverstoring, brand, het instorten van een tribune of

uitdroging). Het schatten van de schaal of intensiteit van de effecten wordt gedaan in

stap 3.

De uitkomst van stap 2 is een inventarisatie die er als volgt uit zou kunnen zien

(fictief voorbeeld):

Tabel 8.1: Oorzaak-gevolgscenario’s

9. HET SCHATTEN VAN KANSEN EN EFFECTEN IN

TERMEN VAN SLACHTOFFERS EN DE SELECTIE VAN

MAATSCENARIO’S

1. Inleiding

Op grond van de risicoanalyse dient onder andere de benodigde hulpverleningscapaciteit

te worden bepaald en de wijze waarop deze wordt ingezet. In stap 3 wordt een kans- en

effectschatting gemaakt voor de geïnventariseerde incidentscenario’s. Tevens worden

enkele scenario’s geselecteerd waarop men zich wil voorbereiden. Het gaat daarbij om

een of meerdere zogeheten maatscenario’s: het grootst verwachtbare incident voor een

bepaald type risico. Het bedenken en beoordelen van voorzieningen en maatregelen

gebeurt op basis van deze maatscenario’s en vindt plaats in stap 4 (hoofdstuk 10).

Het is voor de organisator van een evenement en de openbare hulpverleningsdiensten

zinvol om na te gaan wat de hulpverleningsreacties zullen zijn bij een (beperkt) aantal

maatscenario’s, die verschillen naar type risico, plaats en tijd.

2. Werkwijze

Voor de selectie van een beperkt aantal maatscenario’s is het aan te bevelen om

soortgelijke incidenten – dat wil zeggen bínnen de vier in het vorige hoofdstuk

genoemde hoofdcategorieën van ongewenste gebeurtenissen: openbare orde, gezondheid,

fysische calamiteiten en ongevallen - onderling te vergelijken op de vraag hoe

waarschijnlijk het is dat ze optreden. Vervolgens kan per categorie een keuze gemaakt

worden voor het grootste te verwachten incident. Zo’n maatscenario is niet de grootst

denkbare ramp, noch een modaal (meest voorkomend) incident. Het gaat om het ‘ergste wat

redelijkerwijs kan gebeuren’.

De voorgestelde systematische werkwijze voor het selecteren van maatscenario’s is als

volgt:

1. Benoem de effecten voor alle scenario’s: het aantal betrokken personen, het aantal

mogelijke slachtoffers (licht/middelzwaar/zwaar)

2. Benoem de kans dat het incident met deze effecten zich voordoet (verwaarloosbaar,

denkbaar, aannemelijk, hoogstwaarschijnlijk) voor alle scenario’s17

3. Maak een keuze voor de incidentscenario’s waarop de hulpverleningscapaciteit

gebaseerd wordt. Maak deze keuze door kans, effecten en beschikbare capaciteit

tegen elkaar af te wegen. De effecten binnen de geselecteerde maatscenario’s zijn

maatgevend voor de hulpverleningscapaciteit die beschikbaar moet zijn in termen

van personeel en materieel, zowel van de organisator als van de openbare

hulpverleningsdiensten.

In het onderstaande fictieve voorbeeld wordt een keuze gemaakt voor het grootste te

verwachten incident uit meerdere brandscenario’s. In het voorbeeld besluit men op basis

van de combinatie van kans en effect om zich voor te bereiden op maatscenario 1.

Tabel 9.1: Selectie maatscenario

De risicoanalyse betreft in hoofdzaak de voorbereiding op aanzienlijke incidenten, dat

wil meestal zeggen incidenten waarbij de inzet van hulpdiensten aan de orde is. Eerder

werd al het onderscheid gemaakt tussen kleinschalige en grootschalige incidenten. Op

kleinschalige incidenten (gebeurtenissen als diefstal, persoonlijke ongevallen,

opstootjes, afvalbrandjes) dient men zich ook voor te bereiden door het nemen van

maatregelen. Dit betekent dat in het hierboven genoemde voorbeeld over vreugdevuren, er

een beleid moet zijn ten aanzien van vreugdevuren op het evenemententerrein.

10. BEDENKEN EN BEOORDELEN VAN MAATREGELEN

1. Inleiding

Wanneer de risicofactoren benoemd zijn (stap 1), de incidentscenario’s beschreven zijn

(stap 2), de maatscenario’s uitgewerkt en geselecteerd zijn (stap 3), kan men overgaan

tot het bedenken en beoordelen van maatregelen. Onder maatregelen worden verstaan alle

voorzieningen die een incident helpen voorkomen en die bij het optreden van een

incident erop gericht zijn de gevolgen te beheersen en te verminderen.

Bij het beoordelen van maatregelen in stap 4 wordt het eerder genoemd onderscheid

tussen kleinschalige en grootschalige incidenten gehandhaafd:

1. Kleinschalige incidenten vergen mono- of multidisciplinaire maatregelen, die

meestal vallen onder de verantwoordelijkheid van de organisator.

2. Grootschalige incidenten vergen multidisciplinaire maatregelen van de organisator

en (meerdere) openbare hulpverleningsdiensten tegelijk.

2. De veiligheidsketen

Hieronder, in paragraaf 4, wordt een checklist van (categorieën van) maatregelen

gepresenteerd, geordend naar de verschillende schakels van de veiligheidsketen. De

veiligheidsketen beschrijft de logische fasen waarlangs veiligheid bevorderd kan

worden.

De veiligheidsketen kent de schakels proactie, preventie, preparatie, repressie en

nazorg:

• Proactie wordt gedefinieerd als het wegnemen van structurele oorzaken van

onveiligheid (uitsluiten).

• Preventie zijn al die maatregelen die, in een gegeven situatie, incidenten moeten

voorkomen en de kans op uitbreiding ervan moeten beperken (voorkomen/kans

verminderen/beheersen).

• Preparatie heeft betrekking op het geheel aan voorbereidingen dat getroffen wordt

om incidenten effectief te kunnen bestrijden, zoals planvorming, materiële en

personele reserveringen, opleiding en oefening. Tevens wordt de voorbereiding op

de nazorg voor slachtoffers en hulpverleners hieronder begrepen (voorbereiden).

• Repressie is de incidentbestrijding zelf, waarbij men zo veel mogelijk moet kunnen

terugvallen op maatregelen in de voorbereiding (bestrijden).

• Nazorg heeft betrekking op alle maatregelen die gericht zijn op de terugkeer naar

de ‘normale’ situatie.

Figuur 10.1: De veiligheidsketen

3. Werkwijze

De voorgestelde systematische werkwijze voor het bedenken en beoordelen van maatregelen

is als volgt:

1. Bepaal per scenario welke maatregelen uit de checklist van toepassing kunnen zijn.

Redeneer daarbij van ‘links naar rechts’ in de veiligheidsketen. Zijn er

maatregelen mogelijk die het scenario uitsluiten? Zo nee, zijn er maatregelen

mogelijk die de kans op de gebeurtenis of de gevolgen ervan verminderen?

Enzovoort.

2. Beoordeel de maatregelen op effectiviteit, praktische haalbaarheid en kosten.

3. Stel de maatregelen vast en bepaal wie zorg draagt voor financiering en

uitvoering.

Deze werkwijze kan afzonderlijk uitgevoerd worden voor de kleinschalige gebeurtenissen

en voor de maatscenario’s van grootschalige incidenten. Onderstaand voorbeeld laat zien

hoe de uitkomsten van deze stap gepresenteerd kunnen worden:

uitsluiten voorkomen/kans voorbereiden/ nazorg

verminderen bestrijden

Campingbrand geen verbod op brandblus- opvang-

kampeer- campingbranders; apparatuur team

mogelijk- toezicht op terrein; samen

instructie stellen

stewards uit

brandbestrij- steward-

ding; organi-

paraatheid satie

brandweer-

voertuig en

ambulance

Scenario 2 ...

Tabel 10.1: Inventariseren maatregelen

Campingbrand effectiviteit praktische kosten

haalbaarheid

geen kampeer-

mogelijkheid +/+ - +

verbod op

campingbranders +/- +/- +/+

paraatheid

brandweer +/+ + +/-

op terrein

..

scenario 2

maatregel z +/- +/+ +

+/+ = zeer effectief (haalbaar/voordelig)

+ = redelijk effectief (haalbaar/voordelig)

+/- = beperkt effectief (haalbaar/voordelig)

- = niet effectief (haalbaar/voordelig)

Tabel 10.2: Beoordelen maatregelen

4. Checklist van maatregelen

Willen maatregelen zinvol zijn dan moeten ze zo veel mogelijk aansluiten bij de

situatie van het betreffende evenement. Een volledige checklist met maatregelen kan

niet gepresenteerd worden, omdat er ontelbare verschillende evenementprofielen denkbaar

zijn. Hier worden daarom enkele hoofdcategorieën van maatregelen en algemene

‘principes’ onderscheiden. Deze kunnen gebruikt en vertaald worden naar het evenement

in kwestie door rekening te houden met alle evenementspecifieke omstandigheden. De

maatregelen worden hier geordend naar fase in de veiligheidsketen. Aangrijpingspunten

voor maatregelen kunnen ook gevonden worden in de indicatoren van het publieksprofiel,

het activiteitenprofiel en het ruimtelijk profiel.

Maatregelen proactie:

• afgelasting

• uitsluiting van specifieke groepen

• veranderen van locatie

• veranderen van aanvangstijdstip

• routering vrachtwagens gevaarlijke stoffen.

Maatregelen preventie:

• spreiding publiek in tijd

• spreiding programma-aanbod in tijd (voor- en naprogramma)

• geografische spreiding

• aanpassing geluidsniveau

• publieksstroombeïnvloeding via stewards

• publieksstroombeïnvloeding via bebording/elektronische signalering/

schriftelijke instructies

• dosering toegang via kaartverkoop

• tellen van publiek: verkochte tickets/elektronisch/polsbandjes/schatten

• alcoholbeleid

• drugsbeleid

• visitatie- en controlebeleid

• gratis openbaar vervoer

• beperken wachttijden

• amusementsprogramma bij wachtrijen en -plaatsen

• informatieverschaffing: vervoersschema’s/faciliteiten/plattegrond

• afzettingenbeleid

• scheiden verkeerstypen (auto, openbaar vervoer, voetgangers, tweewielers)

• eenrichtingsverkeer

• circulaire verkeersroutes

• directe verkeersroutes (geen zicht op ‘shortcuts’)

• scheiden publieksstromen op terrein

• eenrichtingsstromen op terrein

• circulaire publieksroutes op terrein

• directe publieksroutes op terrein (geen zicht op ‘shortcuts’)

• verstevigen ondergrond/terreinaanpassing

• wegnemen versmallingen/trappen/hoogteverschillen

• compartimentering stadsgedeelte

• compartimentering buitenterrein

• compartimentering gebouw(en)

• speciale hekken/’barriers’

• klimaatbeheersing gebouwen

• crowd monitoring.

Maatregelen preparatie/repressie

• vaststellen maatscenario’s in gezamenlijke risicoanalyse

• monodisciplinaire planvorming (per organisatie voor basiszorg)

• multidisciplinaire planvorming (voorbereiding maatscenario’s)

• afspraken over alarmering en waarschuwing

• communicatiestructuur

• permanent Coördinatie Team Plaats Incident (CTPI)

• briefings

• paraatheid ambulance, tankautospuit, ME

• afspraken over (bijzondere) aanrijroutes en opstelplaatsen

• uniform kaartmateriaal

• afspraken over opkomsttijden

• multidisciplinaire oefening operationeel leidinggevenden: maatscenario

• monodisciplinaire operationele oefening

• mono- en/of multidisciplinaire oefening verbindingen/communicatie

• opleiding en instructie publieksstewards

• opleiding en instructie verkeersregelaars

• opleiding en instructie EHBO’ers, diverse typen toezichthouders

• surveillancebeleid

• personele surveillance

• camerasurveillance

• helikoptersurveillance.

Maatregelen nazorg:

• opvangruimte publiek op evenementterrein

• opleiding en instructie publieksopvangteam organisator

• bedrijfsopvangteams (organisator, hulpverleningsdiensten)

• debriefing (per organisatie en/of gezamenlijk)

• evaluatie (per organisatie en/of gezamenlijk; intern en/of extern)18

• klachtenregeling

• schadeafhandeling.

Voor het inventariseren en beoordelen van maatregelen op het gebied van nazorg is het

publieksprofiel (eigenschappen, speciale groepen) van bijzonder belang. Bij

kleinschalige incidenten zal nazorg meestal niet meer omvatten dan persoonsgerichte

klachten- of schadeafhandeling door de organisator. Bij grootschalige incidenten zal

voor de nazorg aan het publiek (gewonden, nabestaanden en andere indirect getroffenen)

grotendeels teruggevallen worden op de gemeentelijke organisatie, volgens het

gemeentelijk rampenplan.

In elk geval zijn er aparte nazorgtrajecten voor publiek en personeel.

5. Het gebruik van kentallen voor de preparatie

De preparatieve maatregelen omvatten altijd het bepalen van de in te zetten capaciteit

van de diverse organisaties, alsmede afspraken over de coördinatie en communicatie. Zie

over dit onderwerp hoofdstuk 11.

Hoe moet nu bepaald worden welke capaciteit moet worden ingezet per discipline?

Hiervoor bestaan kentallen of vuistregels die gebaseerd zijn op expertschattingen en

ervaringscijfers. In deze Leidraad wordt er echter van uitgegaan dat algemeen geldende

kentallen niet rigide gehanteerd moeten worden, omdat de precies vereiste omvang van de

verschillende disciplines afhangt van de evenementspecifieke omstandigheden.

De volgende werkwijze voor het bepalen van de capaciteit wordt voorgesteld.

1. Bepaal de capaciteit per organisatie voor de basiszorg met behulp van de gegeven

kentallen.

2. Bepaal de minimaal benodigde capaciteit voor het grootschalig optreden op basis van de

geselecteerde maatscenario’s voor incidenten. Deze minimaal benodigde capaciteit

is niet de optelsom van de minimaal vereiste capaciteit bij alle

incidentscenario’s. De capaciteit voor een maatscenario kan groter zijn dan die

voor de basiszorg.

3. Bepaal in hoeverre extra beschikbaarheid of paraatheid van stewards, politie,

brandweer of geneeskundig personeel gerealiseerd moet worden.

Stewardorganisatie (publieksbegeleiding)

Als kentallen waarop de capaciteit van de stewardorganisatie kan worden gebaseerd,

gelden volgens de richtlijnen van de Arbeidsinspectie de volgende vuistregels:

• De stewardorganisatie belast met het toezicht op de openbare orde en veiligheid

zal in grootte ongeveer 1% van het aanwezige publiek dienen te bedragen.

• De medische stewardorganisatie zal in staat moeten zijn om 0,1% van het aanwezige

publiek te behandelen als T3-slachtoffer en 0,01% van de aanwezigen te behandelen

als T1/T2-slachtoffer.19

• Voor behandeling van de T1/T2-slachtoffers zal in de praktijk een regeling moeten

worden getroffen met de geneeskundige hulpverleningsorganisatie.

Politie

Om een doorsnee evenement in goede banen te leiden, geven analyses van ervaringscijfers

aan dat uitgegaan moet worden van de benodigde capaciteit aan basispolitiezorg die 0,1%

van het totale aantal bezoekers bedraagt. Voor een evenement waar 50.000 bezoekers

aanwezig zijn, moet dan uitgegaan worden van een benodigde capaciteit van 50

politiefunctionarissen. De evenementspecifieke omstandigheden zijn uiteindelijk

bepalend voor de omvang en aard van de politie-inzet die werkelijk nodig is.

Brandweer

Op zichzelf zal de toestroom van evenementgangers voor de brandweer nauwelijks extra

belasting opleveren. Preventieve maatregelen die tot doel hebben om de stad en/of het

evenemententerrein te compartimenteren - in het belang van het handhaven van de

openbare orde of de verkeersregulatie - zullen veelal leiden tot een verslechterde

bereikbaarheid van delen van de stad en/of het evenemententerrein. Hierdoor kan het

noodzakelijk blijken om bijvoorbeeld een brandweereenheid binnen een ‘ring’ of op

bepaalde slecht bereikbare plaatsen in de stad in preventieve zin op te stellen.

Geneeskundige dienst

Bij publieksevenementen wordt er op grond van ervaringscijfers van uitgegaan dat 0,1%

van het aantal aanwezigen geneeskundige zorg behoeft. De aard van de verwondingen zal

meestal licht zijn, maar ook fracturen, hartaanvallen en hoofdletsel komen voor. Het

aantal gewonden in deze laatste categorie (T1/T2-slachtoffers) wordt bij benadering

gesteld op 0,01% van het aantal aanwezigen. Afhankelijk van het publieksaantal en de

grootte van het evenemententerrein zal er daarom sprake zijn van een of meerdere eerste

hulpposten en een of meerdere parate ambulances. Voor een evenement met 40.000

bezoekers kan op grond van het bovenstaande worden uitgegaan van 40 te behandelen

bezoekers waarvan 4 ernstiger gewond zijn.

Een andere benadering komt van de Duitse ‘Arbeiter-Samariter-Bund’. Voor een evenement

met een ‘regulier’ profiel is één medische (bedrijfs)hulpverlener per 750 bezoekers

nodig en één ambulance per 15.000 bezoekers. Voor een evenement met 40.000 bezoekers

komt dit neer op zo’n 50 medische hulpverleners (variërend in deskundigheidsniveau van

EHBO-er tot arts) en 3 ambulances. Ook hier zijn de evenementspecifieke omstandigheden

uiteindelijk bepalend voor de omvang van de nodige capaciteit.

Door compartimentering kan ook voor ambulances een verminderde bereikbaarheid ontstaan.

Om de ambulancezorg te kunnen garanderen, kunnen maatregelen als preventieve

stationering op slecht bereikbare plaatsen worden overwogen.

6. Risicoanalyse als cyclisch proces

Het zal duidelijk zijn dat het treffen van maatregelen gevolgen heeft voor de

risicoanalyse zelf. Wanneer men bijvoorbeeld besluit om een andere evenementlocatie te

kiezen, verandert het ruimtelijk profiel. Als gevolg daarvan veranderen de mogelijke

incidentscenario’s, enzovoort. Ook kan men preventieve maatregelen treffen waardoor de

effecten van (een) scenario(‘s) verminderen, zodat een ander maatscenario geselecteerd

moet worden. Maatscenario’s zijn immers vooral bedoeld voor de voorbereiding van de

hulpverleningsdiensten. Met andere woorden, er zijn terugkoppelingen waardoor de

stappen van de risicoanalyse meer dan één keer doorlopen moeten worden.

Deze terugkoppelingen gelden niet alleen voor de stap 4 (maatregelen beoordelen). Het

beschrijven van de scenario’s (stap 2) kan leiden tot aanpassing of verfijning van het

evenementprofiel (stap 1): door het denken over oorzaak-gevolgscenario’s ‘ontdekt’ men

bijvoorbeeld nieuwe publiekskenmerken. Ook tussen stap 3 en 2 bevindt zich een

terugkoppeling: het schatten van kansen/effecten leidt tot een verfijnde beschrijving

van het oorzaak- gevolgscenario. De risicoanalyse kan opgevat worden als een cyclus. In

schema ziet dit er als volgt uit:

Figuur 10.2: Risicoanalyse als cyclisch proces

11. DE VOORBEREIDING VAN EEN EVENEMENT

1. Inleiding

Niet alle evenementen zijn even omvangrijk en complex van opzet. Elk evenement heeft

een ander profiel qua publiek, activiteiten en ruimtegebruik. Dit heeft niet alleen

gevolgen voor het risicobeeld, maar ook voor de wijze waarop de voorbereidingen moeten

worden getroffen. In dit hoofdstuk worden handvatten geboden voor de organisatie van de

voorbereiding. De nadruk ligt hierbij op de samenhang met de vergunningverlening. Bij

een toenemende complexiteit van het evenement zal er sprake zijn van veelvuldig en

intensief contact tussen de (particuliere) organisator en overheidspartijen.

Dit hoofdstuk gaat in op onderwerpen die van belang zijn voor de veiligheid en relevant

zijn voor alle betrokken partijen. De positie van de vergunningverlener wordt hierbij

als uitgangspunt genomen. Het gaat om: het gemeentelijk evenementenbeleid; de

organisatie van de vergunningverlening; plannen en draaiboeken; controle en handhaving.

Wat het laatste betreft: controle en handhaving kunnen net als de productie en de

incidentenbestrijding in een vroeg stadium voorbereid worden.

2. Gemeentelijk en regionaal evenementenbeleid

Nagenoeg elke gemeente in Nederland heeft per jaar meerdere evenementen op haar

grondgebied. Deze evenementen variëren sterk naar aard en omvang. Daarbij krijgt de

gemeente vaak te maken met verschillende organiserende partijen en zal ze bij

gelegenheid ook zelf als organisator optreden. Elk vergunningplichtig evenement kent

een eigen tijdpad voor de organisatie en de vergunningverlening. Er zal vaak sprake

zijn van een cumulatie van de belasting van de gemeentelijke organisatie (en de parate

diensten), omdat veel evenementen in de zomer plaatsvinden.

De vergunningverlening en de overige gemeentelijke betrokkenheid bij evenementen is met

andere woorden geen incidentele maar een structurele aangelegenheid. Het is daarom

zinvol om als gemeente een evenementenbeleid vast te stellen.

In het evenementenbeleid liggen de criteria vast voor de typen evenementen, het aantal

en de omvang van de evenementen die de gemeente wil ontvangen, de spreiding hiervan

over het jaar en over de locaties binnen de gemeente, alsmede de wijze waarop met de

soms explosieve groei van evenementen op de middellange termijn wordt omgegaan. Deze

criteria dienen rekening te houden met zowel het marketing- en imagobeleid van de

gemeente, met de belangen van groepen burgers (zij die de overlast ondervinden,

evenementenorganisatoren, de middenstand enzovoorts), als met het algemene

veiligheidsbelang.

De evenementenkalender geeft exact aan welke evenementen (inclusief omvang) op welke

dagen van het jaar georganiseerd worden. Hierbij wordt rekening gehouden met de

organisatorische draagkracht van het gemeentelijk apparaat en de

hulpverleningsdiensten. Bij het opstellen van de evenementenkalender kan daarnaast

rekening worden gehouden met de uitvoering van grootschalige publieke

(infrastructurele) werken.

Elke gemeente kan een eigen evenementenbeleid voeren en daarbinnen een kalender

vaststellen. De tendens bestaat om de evenementenkalender te regionaliseren voor alle

evenementen die vergunningplichtig zijn en/of veel politie-inzet vergen.20 Het doel van

een regionale evenementenkalender is om te kunnen zien of er voldoende capaciteit bij

de hulpverleningsdiensten beschikbaar is op een bepaald moment. De brandweer, politie

en geneeskundige dienst opereren niet uitsluitend op gemeentelijk niveau. Zowel intra-

als interregionale assistentie kan vereist zijn. Het gemeentelijk evenementenbeleid

dient derhalve afgestemd te worden op dat van omringende gemeenten.

Het evenementenbeleid bevat tevens standaardprocedure-eisen voor de vergunningverlening

(zie ook het gedeelte over de Algemene wet bestuursrecht in hoofdstuk 4) en het beleid

voor de omstandigheden waaronder aan deze voorwaarden niet voldaan wordt. Ook het

handhavingsbeleid voor evenementenvergunningen in het algemeen wordt vastgelegd.

Het is zaak om de leden van de gemeentelijke evenementencommissie, haar planning en

vergaderagenda eenduidig te benoemen. De evenementencommissie kan bestaan uit de

bestuurlijk portefeuillehouder, gemeentesecretaris, ambtenaar Openbare Orde en

Veiligheid, vertegenwoordiger van Bestuurlijk-Juridische zaken, Publieke Werken,

brandweer, politie en/of geneeskundige dienst.

Het is zinvol om als evenementencommissie een classificering te hanteren van

evenementen, bijvoorbeeld ten aanzien van de toegestane (geluids)overlast, het beroep

op het gemeentelijk apparaat en de hulpverleningsdiensten, of het risicobeeld. Het ligt

voor de hand om een classificering te maken die recht doet aan zowel het risicobeeld

als de mate waarin een beroep wordt gedaan op het gemeentelijk apparaat en de

hulpverleningsdiensten. Een grotere complexiteit van het risicobeeld gaat immers vaak

gepaard met een grotere organisatorische last. Een voorbeeld van een indeling kan de

onderstaande zijn, afkomstig van de gemeente Eindhoven. De indeling dient functioneel

te zijn binnen het gemeentelijk evenementenbeleid. De criteria kunnen worden afgeleid

uit de profielen voor het publiek, de activiteiten en de ruimte waarbinnen het

evenement zich afspeelt. Deze profielen komen uitgebreid aan bod in hoofdstuk 7.

A. Risico-evenementen

Criteria:

• Het publieksprofiel geeft aanleiding tot extra politie-inzet.

• Het ruimtelijk profiel (locatie en dergelijke) geeft aanleiding tot

paraatheid van de brandweer.

• Het evenement heeft gevolgen voor de regionale verkeerssituatie (vanwege

afsluitingen en omleidingen).

• Alle evenementen met meer dan 50.000 bezoekers.

• ...

B. Evenementen met verhoogde aandacht

Criteria:

• Het ruimtelijk profiel laat zien dat er sprake is van meerdere locaties.

• Het activiteitenprofiel laat zien dat er sprake is van een overnachting(en)

van een groep van een bepaalde omvang.

• Het evenement heeft gevolgen voor de lokale verkeerssituatie (vanwege

afsluitingen en omleidingen).

• Alle evenementen met tussen de 10.000 en 50.000 bezoekers.

• ...

C. Reguliere evenementen

Criteria:

• Er is sprake van één goed uitgeruste binnenlocatie.

• Alle evenementen met minder dan 10.000 bezoekers.

• ...

Wanneer een evenement in een bepaalde categorie valt (bijvoorbeeld risico-evenement)

kan dit vertaald worden in standaard organisatorische maatregelen (bijvoorbeeld ten

aanzien van het verlof van bepaalde functionarissen binnen de gemeente en de politie).

Ook kunnen aan een classificatie draaiboeken verbonden worden voor standaardiseerbare

werkzaamheden (bijvoorbeeld op het gebied van voorlichting, parkeerbeleid,

verkeersregulering of vergunningverlening).

De classificatie van evenementen kan daarnaast nuttig zijn bij het afbakenen van een

evenement. Een enkelvoudige activiteit (zoals een muziekconcert op een plein) kan

opgevat worden als één evenement, net als een combinatie van activiteiten op een

afgebakende locatie. Er zijn echter situaties denkbaar waarbij de gemeente kan

overwegen om bepaalde activiteiten, die onder dezelfde ‘noemer’ georganiseerd worden,

als afzonderlijke evenementen te beschouwen. Denk aan het extreme voorbeeld waarbij een

popmuziekfestival, een folkloremarkt en een motorcrosswedstrijd op afzonderlijke

plaatsen binnen twee dagen georganiseerd worden, onder dezelfde noemer. De gemeente

heeft de vrijheid om voor deze activiteiten afzonderlijke vergunningen te eisen.

3. Organisatie van de vergunningverlening

In het algemeen geldt het uitgangpunt dat de organisator van een publieksevenement zorg

draagt voor een goed verloop en dat de vergunningverlener de organisator controleert,

zowel in de planningsfase als tijdens de uitvoeringsfase.

Na de indiening van de eerste aanvraag door een organisator dient de gemeente in eerste

instantie te beslissen op welke wijze het vergunningverleningsproces vorm gaat krijgen.

Bij evenementen met een complex risicobeeld is het noodzakelijk om speciale aandacht

aan het vergunningverleningsproces te schenken door ten minste een gemeentelijke

coördinator aan te wijzen.

Wanneer er gekozen wordt voor een gecoördineerd proces van vergunningverlening dienen

zowel de stappen in het proces als de aanspreekpunten binnen de diverse betrokken organisaties

te worden vastgelegd. Hieronder worden voorstellen gedaan voor de procesfasering en de

werkwijze om te komen tot een adequate projectorganisatie. Deze voorstellen zijn erop

gericht om drie potentiële valkuilen te vermijden, te weten ‘natuurlijke’ groei van een

evenement, informatieasymmetrie tussen organisator en vergunningverlener, en een

dubbelrol van de gemeente.

• Een eerste valkuil die bij de vergunningverlening voor in omvang toenemende

(jaarlijkse) evenementen vermeden moet worden, is dat de vergunningverlener niet

langer overweegt op welke wijze het vergunningverleningsproces optimaal kan worden

ingericht. Wanneer er beduidend meer bezoekers verwacht worden, kan niet op

voorhand volstaan worden met de wijze van voorbereiding en vergunningverlening die

eerder nog wel voldeed.

• Een tweede valkuil bij het vergunningverleningsproces bij complexe

publieksevenementen is de informatieasymmetrie die kan optreden. In het geval van

informatieasymmetrie heeft de vergunningaanvrager een grotere deskundigheid en

meer ervaring met de organisatie van publieksevenementen dan de

vergunningverlener. Vaak is immers sprake van een professionele

evenementenorganisator voor wie evenementen ‘dagelijks werk’ zijn, terwijl de

gemeentelijk verantwoordelijke voor de vergunningverlening er één of enkele keren

per jaar mee in aanraking komt.

• Een derde valkuil is dat de gemeente soms tegelijk organisator en

vergunningverlener is. Dan worden al gauw overheidsdiensten ingezet om delen van

de organisatie van een publieksevenement op zich te nemen. Daarbij kan men denken

aan de inzet van de politie of van de gemeentelijke afdeling Publieke Werken. In

deze situatie kunnen de volgende ‘dubbelrollen’ optreden:

• vergunningverlener/eisensteller en (mede)organisator (gemeente)

• (mede)organisator en handhaver van de vergunning (gemeente)

• adviseur aan de vergunningverlener en medeorganisator (politie, brandweer)

• handhaver en medeorganisator (politie, brandweer, Bouw- en Woningtoezicht)

Ook in deze situatie blijft het uitgangspunt gelden dat de organisator plannen

maakt en de vergunningverlener deze controleert.

Procesfasering: ijkmomenten

Er zijn verschillende ijkmomenten binnen een vergunningverleningsproces te

onderscheiden. De belangrijkste zijn:

1. Het moment dat gewenste locatie, gewenste datum en omvang bekend zijn. Op dit moment kan al

met behulp van de regionale evenementenkalender worden gecontroleerd of de

aanvraag in principe positief tegemoet kan worden getreden.

2. Het moment dat een conceptplan van de organisator aanwezig is. Op dit moment kan in

samenspraak met de vertegenwoordigers van de diverse diensten besloten worden op

welke wijze het vergunningverleningsproces wordt ingericht. Is de complexiteit van

het evenement bijvoorbeeld zodanig dat extern advies noodzakelijk is? Hoeveel

bijeenkomsten lijken noodzakelijk ter afstemming van de verschillende deelplannen?

Is er noodzaak voor een apart publiek-privaat contract voor het gebruik van

publieke middelen? Op basis van deze overwegingen kan ook worden besloten over de

grootte van de leges.

3. Het moment dat er een door alle partijen geaccordeerde risicoanalyse is. Vanuit bestuurlijk

oogpunt is het van belang dat de organisator en de hulpverleningsdiensten het

bevoegd gezag (de burgemeester) inhoudelijk informeren over het niveau waarop de

voorbereidingen zich richten, met andere woorden over de respons op incidenten tot

welke zij in staat zijn en over de ‘onwaarschijnlijke’ scenario’s die worden

uitgesloten (zie verder hoofdstukken 7 tot en met 10).

4. Het vooraf vastgelegde moment dat er volledige informele overeenstemming over de geplande

uitvoering van het evenement dient te zijn.

5. Het moment waarop in formele zin een positief advies21

van de verantwoordelijk ambtenaar voor de

vergunningverlening aan de burgemeester wordt voorgelegd. Een positief advies

leidt tot een positieve beschikking op de vergunningaanvraag, ofwel de

ondertekening van de vergunning. De formele indiening van de plannen moet vóór dit

moment plaatsgevonden hebben. Een informele inhoudelijke toets van de plannen kan

om pragmatische redenen - ten behoeve van tijdswinst - al vóór het moment van

indiening georganiseerd worden, uiteraard met schriftelijke instemming (of

opdracht) van de vergunningverlener.

6. Controle op de naleving van de eisen die aan de vergunning zijn gesteld.

Gedurende het proces van vergunningverlening is het zaak dat de betrokkenen exact weten

welke partij voor welke taak aanspreekbaar is. Binnen het gemeentelijk apparaat of een

andere overheidsdienst kunnen bijvoorbeeld verschillende functies bestaan, die ook in

personele zin gescheiden moeten worden. De eindverantwoordelijkheid voor de

vergunningverlening en handhaving ligt bij een andere functionaris dan die voor het

gemeentelijk aandeel in de productie van het evenement en die voor de advisering over

de openbare veiligheid. Soms zal het niet te voorkomen zijn dat een functionaris

van rol moet wisselen. Een politiefunctionaris kan bijvoorbeeld meedenken over het

verkeers- en vervoersplan vanuit zijn/haar expertise (een organiserende of adviserende

rol). Op een volgend moment kan dezelfde functionaris belast zijn met het toezicht op

de naleving van voorschriften op dit gebied. Het is daarom belangrijk om continu

duidelijk te maken vanuit welke hoedanigheid men optreedt en waarop men aanspreekbaar

is.

Organisatiestructuur

Het gemeentelijk proces voor de vergunningverlening bij publieksevenementen kan op

verschillende wijzen vorm krijgen. Ten eerste kan de vergunningaanvraag binnen de

staande organisatie worden behandeld zonder dat daar bijzondere aandacht voor is. In de

tweede plaats kan voor de vergunningverlening een coördinator of projectleider worden

aangewezen. De coördinator of projectleider heeft de taak om voor de extra inspanningen

rond de vergunningverlening, bijvoorbeeld voor de advisering door de

hulpverleningsdiensten aan de organisator en/of aan de vergunningverlener, eisen te

formuleren, deadlines te stellen en toe te zien op het nakomen van de afspraken door

alle partijen. De projectleider maakt een planning en organiseert de nodige

bijeenkomsten.

De derde vorm is die waarbij voor de vergunningverlening een aparte projectorganisatie

wordt ingericht. In een projectorganisatie worden de inspanningen van het gemeentelijk

apparaat en de hulpverleningsdiensten gecoördineerd door een projectgroepstructuur -

werkgroepen - in te richten. Afhankelijk van de benodigde expertise maken gemeentelijk

medewerkers van diverse afdelingen en mogelijk externe partijen er deel van uit. De

projectleider heeft in een projectorganisatie niet alleen een coördinerende, maar ook

een delegerende taak.

In het algemeen zal gelden dat naarmate het publieksevenement groter en complexer is

en/of de betrokkenheid van de gemeentelijke overheid bij de organisatie van het

evenement groter is, er eerder sprake zal (moeten) zijn van een projectorganisatie.

De voorgestelde werkwijze om te komen tot een adequate projectorganisatie voor de

vergunningverlening voor een complex evenement is de volgende:

1. Maak een actorenanalyse

Een goed beginpunt is het in kaart brengen van de partijen die betrokken zijn bij de

voorbereidingen. Daarbij kunnen de partijen als volgt ingedeeld worden:

• Kernpartijen: dit zijn in ieder geval de organisator, de vergunningverlener en de

openbare hulpverleningsdiensten.

• Faciliterende partijen: dit zijn meestal (semi-)overheidsorganisaties die nodig

zijn om delen van de uitvoering adequaat voor te bereiden. Te denken valt aan

aangrenzende gemeenten, aangrenzende hulpverlenings- of politieregio(‘s),

Rijkswaterstaat, de KLPD, NS.

• Onderaannemers: dit zijn leveranciers van producten en diensten (te denken valt

aan beveiliging, vervoerder, podiumbouwer, tentenverhuur, adviesbureau).

2. Stel taken en rollen vast

De wettelijke taken van de diverse partijen zijn in hoofdstuk 4 aan de orde gekomen.

Voor een soepele organisatie is het echter nodig om taken en rollen bij een concreet

evenement expliciet vast te leggen. Het gaat hierbij om:

• De regie en het initiatief tot plenair overleg: deze taak kan de

vergunningverlener op zich nemen. De projectleider en de eindverantwoordelijke

voor de vergunningverlening hoeven niet dezelfde persoon te zijn. Indien de

gemeente zelf de organisator is, is deze personele scheiding van extra belang. De

partij die de regie voert, behoudt gedurende het gehele proces het overzicht over

de betrokken partijen. Als nieuwe partijen zich aandienen (zoals aangrenzende

gemeenten of hulpverleningsregio’s) worden deze door de regisseur uitgenodigd en

bij de projectorganisatie betrokken.

• Plannen opstellen: deze taak behoort toe aan de organisator. Indien er sprake is

van meerdere organisatoren (of bijvoorbeeld een publiek-privaat project) dient een

eerstverantwoordelijke partij aangewezen te worden.

• Advisering: de openbare hulpverleningsdiensten treden op als formele adviseurs aan

de vergunningverlener (zie hoofdstuk 6, paragraaf 2.1). Zij denken meestal mee met

de organisator bij het opstellen van de plannen. In dat geval is er sprake van een

adviseurschap gericht aan de organisator.

Wanneer er behoefte bestaat aan de inbreng van externe expertise (bijvoorbeeld

verkeerskundige of veiligheidskundige expertise) kan dit op twee manieren gebeuren. Ten

eerste kan afgesproken worden dat de organisator deze expertise inhuurt. Vaak zal de

organisator menen zelf voldoende expertise in huis te hebben. De tweede manier is

daarom dat de vergunningverlener, vanuit de onderkenning dat informatieasymmetrie de

mogelijkheden beperkt om tot de vereiste inhoudelijke toetsing te komen, zélf externe

expertise inschakelt. Hiertoe is steun van een (grotere) gemeente met meer ervaring

denkbaar, of het inhuren van derden om de planvorming behorende bij de

vergunningaanvraag te toetsen.22

Naast de hulpverleningsdiensten en eventuele expertiseorganisaties kunnen ook partijen

vanuit de uitvoering als adviseur betrokken worden om de praktische uitvoerbaarheid te

toetsen. Dit betekent bijvoorbeeld dat een beveiligingsbedrijf advies geeft aan de

organisator, die de eindverantwoordelijkheid voor het beveiligingsplan draagt.

3. Stel de structuur vast van de projectorganisatie

Om de organisatie overzichtelijk en beheersbaar te houden, is het belangrijk om

inhoudelijke werkbijeenkomsten te onderscheiden van bijeenkomsten waarin de hoofdlijnen

worden uitgezet en plannen worden afgestemd. Het is daarom zinvol om een ‘brede’

projectgroep in te richten die de hoofdlijnen uitzet en de risicoanalyse en de plannen

beoordeelt. De projectgroep beoordeelt de samenhang van de plannen. Deze projectgroep

komt in principe een beperkt aantal keren bijeen.

Onder de projectgroep kan men diverse werkgroepen instellen die verantwoordelijk zijn

voor de afstemming in het kader van deelplannen. Voor alle duidelijkheid: de

verantwoordelijkheid voor het opstellen van de plannen ligt bij de organisator.

Werkgroepen zijn vooral van nut om adviezen van de hulpverleningsdiensten en derden

gezamenlijk, dat wil zeggen in multidisciplinair verband, te bespreken. Werkgroepen

komen vaker bijeen dan de projectgroep. Het is niet te vermijden dat er personele

overlap zal bestaan tussen de werkgroepen.

Het staat de organisator daarnaast vrij om bij het maken van deelplannen op bilaterale

basis contacten te onderhouden, bijvoorbeeld voor het inventariseren van de nodige

informatie of wanneer het gaat om monodisciplinaire aangelegenheden. Zo is de

geneeskundige basiszorg (EHBO) of de basisbeveiliging niet per se onderwerp van gesprek

in een multidisciplinaire werkgroep (zie de volgende paragraaf).

Een voorbeeld voor de structuur van een projectorganisatie is weergegeven in

onderstaand schema. De werkgroep ‘verkeer en vervoer’ houdt zich bijvoorbeeld bezig met

de routering van het publieksvervoer, terwijl de werkgroep ‘risicoanalyse en

incidentbestrijding’ de calamiteitenroutes voor de hulpverleningsdiensten uitzet. In de

projectgroep worden beide op hun samenhang beoordeeld. De projectgroep geeft in deze

opzet schriftelijke opdrachten mee aan de werkgroepen.

Figuur 11.1: Voorbeeld van een structuur van een projectorganisatie

De projectorganisatie is uitdrukkelijk bedoeld om de voorbereiding en

vergunningverlening slagvaardig te doorlopen. De gezamenlijke deelname in een

projectgroep of werkgroep laat onverlet dat elke partij haar eigen formele taken en

verantwoordelijkheden behoudt. Afhankelijk van de situatie kan het organogram per

evenement verschillen.

De burgemeester heeft reguliere stafoverleggen met zijn/haar diensthoofden en

leidinggevende(n) van politie, zoals een stafoverleg brandweer (met de gemeentelijk

brandweercommandant), een stafoverleg politie (met de districtschef van de politie en

de officier van justitie23). Wanneer het evenement of het voorbereidingsproces daartoe

aanleiding geven, kan het evenement geagendeerd worden voor een geïntegreerd

stafoverleg met de diensthoofden van brandweer, politie en geneeskundige dienst, en

justitie.

4. Stel het tijdpad vast

Het tijdpad betreft niet alleen de ijkmomenten, zoals hierboven benoemd, maar ook de

data voor de projectgroepbijeenkomsten, de werkgroepbijeenkomsten, de data voor het

indienen van conceptdeelplannen. Houd hierbij rekening met voldoende leestijd vóór de

bijeenkomsten en met seriële afhankelijkheden (bijvoorbeeld: de projectgroep kan zich

pas definitief uitspreken over het incidentenbestrijdingsplan als de werkgroep ermee

klaar is). Stel het tijdpad vast in een voor elke partij beschikbaar document. De

projectleider bewaakt het tijdpad.

4. Opstellen van plannen en draaiboeken

Bij de meer complexe evenementen wordt een scala aan plannen geproduceerd. Sommige

plannen worden door de organisator uitsluitend voor eigen gebruik opgesteld (financieel

plan), andere plannen zijn voor exclusief gebruik van een overheidsdienst (zoals het

gedeelte van het politiedraaiboek dat handelt over tolerantiegrenzen en opsporing). Een

derde categorie plannen is relevant voor meerdere partijen, zoals een vervoersplan.

Deze plannen worden vaak geëist door de vergunningverlener.

In sommige gevallen zijn er meerdere partijen die van de organisator een plan vragen.

Niet alleen de vergunningverlener, maar ook de locatieverstrekker (bijvoorbeeld de

eigenaar/beheerder van een groot terrein) of een verzekeringsmaatschappij kan om

plannen vragen, zoals een verkeerscirculatieplan of een beveiligingsplan.

In het geval waarin meerdere partijen om een plan vragen met een vergelijkbare titel,

kan onduidelijkheid blijven bestaan over de gewenste inhoud. De organisator volstaat

dan vaak met één document. Het gevaar hiervan is dat sommige aspecten van (de

veiligheid rond) een evenement niet worden uitgewerkt. Een veiligheidsplan is

bijvoorbeeld ruimer dan een beveiligingsplan. Een incidentenbestrijdingsplan is ruimer

dan een ontruimingsplan. Het is daarom zaak om in een vroeg stadium af te spreken:

• welke plannen/documenten onder verantwoordelijkheid van de organisator worden

vervaardigd die voor externe partijen toegankelijk zijn en

• wat de inhoudselementen zijn per plan/document en aan welke eisen de uitwerking

moet voldoen.

Vanzelfsprekend is het daarbij van belang om een eenduidige terminologie te hanteren.

Door de conceptplannen te bespreken binnen de werkgroepenstructuur kan afstemming

plaatsvinden tijdens het proces. Zo wordt voorkomen dat te laat blijkt dat een plan

niet voldoet.

Planstructuur

Een helder uitgangspunt voor het uiteenzetten van de planstructuur is het onderscheid

tussen monodisciplinair en multidisciplinair optreden.24

De organisator is in elk geval verantwoordelijk voor:

• basisplan programmering en terrein- en locatie-inrichting

• basisplan openbare orde, beveiliging en crowd control

• basisplan brandveiligheid

• basisplan medische zorg en hygiëne

• basisplan milieu

• basisvervoersplan.

Daarnaast heeft elke openbare hulpverleningsdienst, politie, brandweer en geneeskundige

dienst, eigen (operationele) basisplannen en procedures op het gebied van de

monodisciplinaire zorg. De openbare hulpverleningsdiensten op het evenemententerrein

kunnen in de basiszorg optreden via de reguliere kanalen: meldingen via de meldkamer

(politie) en alarmcentrale (brandweer en ambulance). Wanneer er parate eenheden op het

evenemententerrein aanwezig zijn, kan (tevens) een directe alarmeringsprocedure worden

afgesproken.

In de praktijk volstaat de organisator soms met een uitgebreid ‘beveiligingsplan’ (met

daarin een evacuatie- en ontruimingsparagraaf) voor de gehele incidentenbestrijding. In

feite richt men zich dan uitsluitend op de inrichting van een

bedrijfshulpverleningsorganisatie, volgens de verplichting uit de Arbowet. Een

bedrijfshulpverleningsorganisatie moet naar behoren ‘bijstand’ kunnen verlenen bij een

incident. Onder het verlenen van bijstand valt25:

• het verlenen van eerste hulp bij ongevallen

• het beperken en bestrijden van brand en het voorkomen en beperken van ongevallen

• het in noodsituaties alarmeren en evacueren van alle werknemers en andere personen

• het alarmeren van en samenwerken met hulpverleningsorganisaties.

In het geval van publieksevenementen wordt de bedrijfshulpverlening meestal

ondergebracht in de zogeheten stewardorganisatie. Onderscheid wordt dan gemaakt tussen

medische stewards en stewards met als taak het bewaken van de openbare orde en

veiligheid. Deze laatsten hebben bijvoorbeeld taken op het gebied van

publieksbegeleiding, surveillance, beheersen van publieksstromen en kleine

brandbestrijding. Omdat een bedrijfshulpverleningsorganisatie niet is toegerust voor de

bestrijding van grootschalige incidenten is op dit punt gezamenlijke planvorming met de

openbare hulpverleningsdiensten essentieel.

Met name de politie zal bij een groot aantal te verwachten bezoekers en daarmee gepaard

gaande verkeersstromen een uitgebreid verkeersdraaiboek opstellen in samenhang met een

draaiboek handhaving openbare orde. Hier geldt dat de politie een eigen taak heeft voor

het verkeer en de openbare orde op de openbare weg, terwijl de organisator primair

verantwoordelijk is voor particuliere gebieden of locaties. Omdat deze scheiding in de

praktijk vaak moeilijk aan te brengen is, is gezamenlijke planvorming op dit punt

essentieel.

Kortom, waar het gaat over aspecten van het evenement die een gezamenlijke inspanning

vragen van de organisator en de hulpverleningsdiensten en/of de gemeente, is het zinvol

om gebruik te maken van gezamenlijke paragrafen. Daarnaast zou de organisator of

beveiliger het monodisciplinaire draaiboek van de politie voorzover mogelijk moeten

kennen (met uitsluiting van justitiële aspecten of andere ‘gevoelige’

bedrijfsinformatie) en vice versa.

Afspraken over algehele leiding en coördinatie dienen niet versnipperd te zijn over

meerdere documenten. Hetzelfde geldt voor kaartmateriaal over de verkeersroutes,

looproutes, calamiteitenroutes, bebording, personeelspositionering, en dergelijke.

Plannen die in elk geval in aanmerking komen voor gezamenlijke paragrafen van de

organisator en overheidsdiensten zijn:

• het incidentenbestrijdingsplan

• het verkeers- en vervoersplan26.

Incidentenbestrijdingsplan

Een incidentenbestrijdingsplan is meer dan een beveiligingsplan. Het

incidentenbestrijdingsplan is gebaseerd op de risicoanalyse (zie de vorige

hoofdstukken) en geeft aan op welke wijze verschillende typen voorzienbare incidenten

worden bestreden. Bijzonder voor publieksevenementen is dat altijd nagedacht moet

worden over de invloed van (de reactie op) incidenten op de publieksstromen. Daarbij

wordt tevens de structuur van leiding en coördinatie beschreven.

Onderscheid kan worden gemaakt tussen verschillende typen of niveaus van coördinatie

tijdens het evenement.27

• In de eerste plaats is er de monodisciplinaire coördinatie door de staf van de

organisator en door leidinggevenden van eventueel ter plaatse aanwezige openbare

hulpverleningsdiensten. Voor deze coördinatie worden alle betrokkenen geacht een

eigen verbindingsstructuur te hebben voorbereid.

• In de tweede plaats moeten de operationeel leidinggevenden van de organisator en

van de openbare hulpverleningsdiensten, de inzet van hun organisaties multidisciplinair

kunnen afstemmen. Het is daarom noodzakelijk op een locatie bij het

evenemententerrein een coördinatiecentrum in te richten van waaruit voldoende

overzicht op (én afstand tot) de publieksstromen op het evenemententerrein

bestaat. Afhankelijk van de omvang van het evenement is een dergelijke locatie

continu bezet, voorzien van verbindingsmiddelen en met mogelijkheden tot

onmiddellijke beïnvloeding van de gang van zaken op het terrein.

• In de derde plaats wordt bij grootschalige incidenten de operationele leiding op afstand

gegeven door een Algemeen Commandant (politie), Commandant van Dienst (brandweer)

of een Hoofd Sectie Geneeskundige aangelegenheden of Commandant van Dienst

Geneeskundig (geneeskundige organisatie). Deze functionarissen hebben een eigen

staf tot zijn beschikking waaraan operationele, logistieke of informatiezaken

kunnen worden gedelegeerd.

Een dilemma bij publieksevenementen kan zijn dat er traditioneel een verschillende

coördinerende structuur bestaat voor incidenten met of zonder een grote verstoring van

de openbare orde.

Bij grote incidenten die niet door een verstoring van de openbare orde ontstaan zijn, opereren de

leidinggevenden op dit niveau in het algemeen onder het operationeel commando van de

brandweer. Dit commando wordt gevoerd vanuit een door de brandweer voorbereid Regionaal

Operationeel Centrum (ROC).

Bij grootschalige ordeverstoringen heeft de politie in het algemeen het operationeel

commando en voert dat in essentie monodisciplinair volgens de zogeheten Grootschalig en

Bijzonder Optreden structuur (GBO-structuur).

Voor complexe publieksevenementen met een divers risicobeeld is multidisciplinaire

coördinatie vereist. Veelal zal er in eerste instantie sprake zijn van een

vanzelfsprekend operationeel primaat van de politie. Als de ontwikkeling van het

incident daartoe aanleiding geeft, moet de multidisciplinaire coördinatie van meerdere

hulpverleningsdiensten direct opgepakt worden.28

• Als vierde coördinatieniveau zal de vorming van een ‘veiligheidsstaf’ rond de

burgemeester noodzakelijk zijn om de bestuurlijke coördinatie te waarborgen. In de

context van deze staf kan de burgemeester overleggen met de diensthoofden van de

operationele hulpverleningsdiensten, de hoofdofficier van justitie, maar eventueel

ook met andere bestuurlijk verantwoordelijken, zoals de regionaal korpsbeheerder.

Aanbevolen wordt ten eerste om in het incidentenbestrijdingsplan per incidentscenario de

omslagpunten (in omvang of bij escalatie) te identificeren, alsmede de procedure of

regeling, waarbij de leiding en coördinatie overgaan van de organisator naar een

openbare hulpverleningsdienst of van de ene naar de andere openbare

hulpverleningsdienst. Ook de bestuurlijke coördinatie kan in dit plan geregeld worden.

De regionale brandweer kan bij deze planvorming ondersteunen: zij heeft een expliciete

wettelijke taak in de voorbereiding van de coördinatie van de hulpverlening.

Ten tweede wordt aanbevolen om het incidentenbestrijdingsplan af te stemmen op het

gemeentelijk rampenplan. Een verdergaande mogelijkheid - waarvan Pinkpop gebruikmaakt -

is om het incidentenbestrijdingsplan op te bouwen aan de hand van de 31 mono- en

multidisciplinaire processen in de rampenbestrijding (die de basis vormen van het

gemeentelijk rampenplan).

Ten slotte is het erg belangrijk dat de geplande maatregelen bij incidenten voldoende

geoefend zijn. Oefening is op twee niveaus met name van belang. In de eerste plaats

dient het uitvoerend personeel van de organisator, dat in de praktijk slechts zelden

bij dergelijke incidenten wordt ingezet, voldoende geïnstrueerd te zijn. In de tweede

plaats is het voor de operationeel leidinggevenden van zowel de organisator als de

betrokken operationele diensten van belang om vóór het evenement ten minste de

mogelijke incidentscenario’s en het handelen daarin te hebben doorgesproken. Elke

leidinggevende dient inzicht te hebben in de mogelijkheden van de andere betrokkenen.

Verkeers- en vervoersplan

Een gezamenlijk verkeers- en vervoersplan is meer dan het basisvervoersplan van de

organisator. De organisator is verantwoordelijk voor de raming van het aantal te

verwachten bezoekers en voor de planning van de vervoers- en parkeercapaciteit die hij

zelf ter beschikking wil stellen. Dit wordt vastgelegd in het vervoersplan. Waar het

gaat om de regionale verkeerssituatie is de organisator afhankelijk van de informatie

en medewerking van (overheids)partijen. In het verkeers- en vervoersplan worden

aspecten als capaciteitsberekening, verkeersroutering, -monitoring, -beïnvloeding en -

regeling integraal beschouwd, alsmede het parkeerbeleid.

Indien massale verkeersstromen verwacht worden, zowel via openbaar vervoer als

particulier vervoer, is afstemming met openbaar vervoerbedrijven (NS,

busmaatschappijen), taxicentrales en wegbeheerders noodzakelijk over de in te zetten

capaciteit, de routering en de instructie van personeel. De organisator kan er

bijvoorbeeld niet van uitgaan, dat derden-vervoerders uit eigen beweging extra

capaciteit zullen inzetten. Zij maken immers hun eigen bedrijfseconomische afweging.

Daarnaast hebben de politie, de gemeentelijke, provinciale en rijkswegbeheerders

(Rijkswaterstaat) de bevoegdheden en middelen om routeringen en bestemmingen van

openbare wegen aan te passen. Aangepaste routeringen kunnen op hun beurt aanpassingen

noodzakelijk maken van de ‘standaard’ calamiteitenroutes.

Het behouden van een overzicht over de publieksstromen (evenemententerrein) en

verkeersstromen (omgeving) is een taak op zichzelf. De informatie over deze stromen,

bijvoorbeeld afkomstig van particuliere en politiesurveillanceteams, Rijkswaterstaat en

een politiehelikopter, dient geïnterpreteerd en verbonden te worden aan opties voor

bijsturing. Eén functionaris dient de taak te krijgen van monitoring van het totale

verkeers- en parkeerbeeld. Het verkeers- en vervoersplan benoemt daarom tevens de

eindverantwoordelijkheid voor de algehele ‘crowd monitoring’. Voor het overzicht over

de publieks- en verkeersstromen tijdens incidenten is het onderscheid tussen (particulier)

evenemententerrein en openbare weg niet functioneel.

5. Controle en handhaving

Onderdeel van de in paragraaf 2 geschetste wenselijkheid van een gemeentelijk (en/of

regionaal) evenementenbeleid is dat duidelijke politiek-bestuurlijke keuzes worden

gemaakt over het gewenste veiligheidsniveau bij evenementen. Een essentieel onderdeel

daarvan is het controle- en handhavingsbeleid. Controle en handhaving moeten voorbereid

worden, zowel als onderdeel van een algehele evenementenbeleid als per evenement

afzonderlijk.

De handhavingsstrategie kan in (lokale) kranten of op internet uiteen worden gezet,

zodat deze voorlichting ook preventief werkt voor organisatoren en het publiek. Aan

aanvragers van evenementenvergunningen kan meer gerichte voorlichting gegeven worden

over hun verantwoordelijkheden; de uitvoeringstaken van de adviserende en controlerende

gemeentelijke diensten; de minimale (brand)veiligheidseisen; het gemeentelijke

handhavingsbeleid; de te volgen procedures; en de mogelijke sancties.

Bij controle en handhaving kunnen de verschillende toezichthoudende diensten, zoals

Bouw- en Woningtoezicht, de milieudienst, de brandweer en de politie nauw samenwerken.

Daarover kunnen in de voorbereidingsfase per evenement (aanvullende) afspraken gemaakt

worden, bijvoorbeeld een vorm van geïntegreerde/gezamenlijke controle van de bij het

evenement horende vergunningen.

Controle

Bij de controlestrategie gaat het om het vaststellen van de beschikbare personele

capaciteit, de frequentie van controles voorafgaande aan het evenement (tijdens de

opbouwfase, bijvoorbeeld op preventieve voorzieningen brandveiligheid) en/of tijdens

het evenement (bijvoorbeeld op het aantal aanwezigen).

Controles kunnen daarnaast plaatsvinden naar aanleiding van klachten van aanwezigen bij

het evenement (er moet een aanspreekpunt voor klachten zijn) of bevindingen van andere

toezichthouders.

De verwevenheid tussen de vergunningverleningsprocedure en controle is groot,

bijvoorbeeld bij de advisering van gemeentelijke diensten in het kader van een aanvraag

van een evenementenvergunning. De gemeentelijke diensten en de politie moeten hun

adviserende en controlerende taken gescheiden houden en aan beide uitvoering geven.

Bij (jaarlijks) terugkerende evenementen kunnen de bevindingen van een eerdere controle

een rol spelen bij de controlestrategie. Wanneer bij een eerdere controle een onveilige

situatie werd aangetroffen, waarbij de organisator niet naar tevredenheid gereageerd

heeft op de geconstateerde overtreding, kan besloten worden om de controles te

intensiveren.

Handhaving

Indien bij een controle overtredingen geconstateerd worden, kan de gemeente besluiten

om sancties op te leggen. Dit wordt handhaving genoemd. Onderdeel van het gemeentelijk

evenementenbeleid is in elk geval om vast te stellen in welke gevallen sanctionerend

wordt opgetreden. Dit kan in een handhavingshandleiding worden vastgelegd. Inhoudelijke

keuzes voor een handhavingsstrategie zijn de volgende:29

• Op welk moment wordt na controle (met geconstateerde gebreken) opgetreden? Wordt

er bijvoorbeeld eerst gewaarschuwd en een termijn voor aanpassing afgesproken (en

zo ja, hoe vaak?) of wordt juist een lik-op-stuk-beleid gevoerd? Deze beslissing

kan verschillend uitpakken voor voorschriften van een verschillend

(veiligheids)belang of urgentie.

• Welke reacties/sancties volgen standaard op veel voorkomende overtredingen?

Relatief zware bestuursrechtelijke instrumenten zijn bestuursdwang of dwangsom.

Men kan ook denken aan het bijstellen van vergunningvoorschriften (bijvoorbeeld

beperking van het aantal toe te laten personen). Wat betreft de strafrechtelijke

handhaving maakt de politie afspraken over de handhavings- en

verbaliseringsstrategie met het openbaar ministerie.

12. TOT SLOT

Deze Leidraad Veiligheid publieksevenementen is een uitwerking van het eerder uitgegeven

rapport Naar een Handreiking publieksevenementen. De Leidraad is samengesteld om de risico’s

van alle denkbare evenementen van tevoren op een systematische wijze te beschouwen.

Organisatoren en gemeenten kunnen hun eigen verantwoordelijkheden ten aanzien van een

veilig verloop van een evenement gestalte geven door van deze Leidraad gebruik te

maken.

De auteurs vernemen graag de ervaringen van organisatoren, vergunningverleners en

hulpverleningsdiensten met het gebruik van deze uitgave.

Het Nibra streeft naar voortdurende vergroting van kennis en verfijning van zijn

producten. Daarom worden (praktijk)deskundigen uitgenodigd om goede (bewezen)

praktijken, methoden en oplossingen mee te delen, zodat zij meegenomen kunnen worden in

mogelijke toekomstige aanvullingen op de Leidraad.

Voetnoten

1 B. Husslage, Publieksevenementen en veiligheid. Publicatie bij vaktijdschrift Alert, 2002.

2 Met uitzondering van bioscoopvoorstellingen als bedoeld in de Wet op de filmvertoningen;

markten als bedoeld in artikel 151 Gw; kansspelen als bedoeld in de Wet op de kansspelen;

het in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet gelegenheid geven tot dansen;

betogingen, samenkomsten en vergaderingen als bedoeld in de Wet op de openbare

manifestaties en een aantal in de overige bepalingen van de APV genoemde activiteiten.

3 Artikel 2.2.2 model-APV.

4 Vanaf 1 januari 1995 worden leges geheven op basis van artikel 229 lid 1 sub b

Gemeentewet: gemeenten kunnen rechten heffen terzake van het genot van door of vanwege

het gemeentebestuur verstrekte diensten.

5 HR 4 december 1963, BNB 1964/45.

6 HR 9 december 1987, BNB 1988/117.

7 In een zaak waarin zich de vraag voordeed of de kosten van het opstellen van een

aanvalsplan door de politie, uitgevoerd op verzoek van een belanghebbende, aan

laatstgenoemde doorberekend konden worden, was de Hoge Raad van oordeel van niet. Het

maken van een aanvalsplan dient namelijk vooral om een efficiënt politieoptreden ter

handhaving van de rechtsorde mogelijk te maken en om de veiligheid van de bij dat

optreden betrokken politieagenten te verhogen (HR 13 april 1994).

8 Het betreft de volgende Brandbeveiligingsconcepten: onderwijsgebouwen, cellen en

cellengebouwen, gezondheidszorggebouwen, gebouwen met een publieksfunctie,

industriegebouwen, logiesgebouwen en bijzondere woongebouwen, en kantoor- en

onderwijsgebouwen.

9 In het Brandbeveiligingsconcept Gebouwen met een publieksfunctie worden vijf typen gebouwen genoemd.

10 Dit wordt voorgeschreven door het zogeheten Referentiekader Conflict- en

Crisisbeheersing 2002, waarin de Nederlandse politie zichzelf verplichtende afspraken

oplegt.

11 De brandweer is uiteraard ook een gemeentelijke dienst. Aangezien de brandweer (anders

dan bijvoorbeeld de GGD) tevens een operationele of parate dienst betreft, is de

brandweer in paragraaf 5 besproken.

12 Artikel 2.2.2 model-APV.

13 Afdeling 2 van hoofdstuk 2 (Openbare Orde) van de model-APV.

14 Artikel 2.2.3 model-APV.

15 Artikel 2.2.2 model-APV.

INDEX

A

aansprakelijkheid 29

aanvraag 17

activiteitenprofiel 43, 44, 46, 49, 59, 67

actorenanalyse 70

advisering 18, 71

afzonderlijke vergunningen 67

alcoholische dranken 39

alcoholvergiftiging 53

Alert 9

Algemene Plaatselijke Verordening (APV) 19

Algemene wet bestuursrecht (Awb) 17

APV-vergunning 37

Arbeidsinspectie 34

arbeidsomstandigheden 23, 34

Arbeidsomstandighedenwet 23, 29

Arbobeleidsregels 23

Arbobesluit 23

Arboregeling 23

Arbowet 23, 29

Awb 18

B

basisplannen 74

basiszorg 31

bedrijfshulpverlening 25

bedrijfshulpverleningsorganisatie 74

belangen van derden 17

bereikbaarheid 48

bereikbaarheidsanalyse 48

beschikkingen 17, 18

Besluit Veiligheid attractie- en speeltoestellen 35

besmetting 53

bestuursdwang 78

bezettingsgraadklassen 22

bijstand 74

bommelding 49, 53

Bouw- en Woningtoezicht 33

Bouwbesluit 22

bouwvergunning 22

Bouwverordening 21

bouwvoorschriften 22, 32

bouwwerken 22, 38

brand (brandstichting of technisch falen) 53

brandbeveiliging 32

Brandbeveiligingsconcepten 22, 26

brandbeveiligingsverordening 21, 26, 32, 38

brandblussers 38

brandscenario’s 56

brandveiligheid 21, 38

brandverloop 26

brandweer 31, 32, 62

Brandweerwet 21, 32

buitenterreinen 22

burgemeester 19, 20, 30

C

combivergunning 39

conceptplan 69

contractrelatie met publiek 45

controle 35, 65, 78

controle- en handhavingsbeleid 77

coördinatie 75

crowd monitoring 77

D

decentrale toezichthouders 29

deskundige bijstand 24

diefstal 53

domino-effect 51, 52

draaiboeken 65, 67, 73

Drank- en horecawet 27, 35, 39

dwangsom 78

E

eigendomsstructuur 49

eigenschappen personeel organisator 47

eigenschappen van publiek(sgroepen) 46

ervaringscijfers 62

evacuatie 26

evenement 11, 19, 26

evenementenbeleid 65, 66, 77

evenementenkalender 31, 66

evenemententerrein 62

evenementenvergunning 20, 27, 29,

32, 37

evenementlocatie 48

evenementprofielen 59

exploitant 26

exploitatievergunning 39

explosie 53

externe expertise 71

externe factoren 49

F

fysische calamiteiten 53

G

gebruikseisen 38

gebruiksvergunning 21, 38, 39

gebruiksvergunningplicht 21

geluidhinder 34

geluidsniveau 39

gemeentelijk evenementenbeleid 65, 66, 78

gemeentelijk rampenplan 31, 76

gemeentelijke bouwverordening 33, 38

gemeentelijke coördinator 68

gemeentelijke diensten 29, 36

gemeentelijke evenementencommissie 66

Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) 32

Gemeentewet (Gw) 19

Geneeskundige dienst 62

geneeskundige hulpverlening 31

Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen 32

geneeskundige hulpverleningsorganisatie 62

gevaarlijke dieren 46

gevaarlijke stoffen 27, 46

Gezondheids- en welzijnswet voor dieren 35

GGD 33

groepsgedrag 46

grondeigenaar 30

Grootschalig en Bijzonder Optreden (GBO-) structuur 76

grootschalige incidenten 57, 58

H

handhaving 35, 65, 78

handhavingsbeleid 66

hulpverleningscapaciteit 52, 55

hulpverleningsdiensten 29, 31, 66, 70

I

identificeerbaarheid 45

incident 52, 53

incidentenbestrijdingsplan 75, 76

incidentscenario’s 51, 52, 55, 57, 62, 63, 76

informatieasymmetrie 68, 71

infrastructurele situatie 48

inrichting 26, 38

Inspectie Milieuhygiëne 34

Inspectie Verkeer en Waterstaat 35

Inspectie Volksgezondheid 35

instorting constructie 53

interferentie 51

inventarisatie en evaluatie van risico’s 23

K

kans- en effectschatting 55

kansberekening 80

kentallen 61, 62

Keuringsdienst van Waren 35

kleinschalige incidenten 57

Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD) 33

korpsbeheerder 31

kustwacht 33, 34

L

landelijke diensten 29

leges 20, 69, 80

legesregeling 20

legionellabesmetting 34

locatieverstrekker 29, 30, 39, 73

M

maatregelen 57, 59

maatscenario 55, 57, 58, 62, 63

mechanisch ongeval 53

medische basiszorg 33

medische hulpverlening 32

meervoudige activiteiten 49

melden 25

meldingsplichtig 27

meldplicht 19

milieu 27

milieubeheer (Wm) 26

milieudienst 33

milieuregelgeving 34

milieuvergunningen 33, 34, 39

model-Algemene Plaatselijke Verordening (APV) 17, 18, 19, 29, 37

Modelbouwverordening 22, 38

Modelbrandbeveiligingsverordening 21

multidisciplinaire coördinatie 76

N

nazorg 57, 61

Nederlandse Spoorwegen (NS) 33

negatieve versterking 51

niet-bouwwerken 21

nooduitgangen 38

noodverlichting 38

noodzakelijke maatregelen 44

O

onderaannemers 30, 38, 70

onderkoeling 53

ongevallen 53

ongewenste gebeurtenissen 53

oorzaak-gevolgscenario’s 43

open terreinen 21, 26

openbare orde 19, 20, 31, 53, 74

operationele diensten 29, 31

organisator 29, 30, 37, 39, 68, 70, 71, 73, 77

overdosis 53

overval 53

P

persoonlijke ongevallen 53

persoonsbedreiging/geweldpleging 53

plannen 65, 73

planstructuur 73

politie 20, 31, 62

politie-inzet 62

Politiewet 20, 31

preparatie 57

preparatie/repressie 60

preventie 57, 60

preventieve maatregelen 63

preventieve stationering 63

proactie 57

profielen 43, 44, 51, 66

projectgroep 71, 72

projectleider 70, 71

projectorganisatie 68, 70, 71, 72

publiek 23, 24, 25, 30

publiek-private samenwerking 21

publieksevenement 11

publiekskenmerken 46

publieksomvang 45

publieksprofiel 43, 44, 45, 49, 59, 61, 67

publieksstromen 77

publieksveiligheid 24, 26

R

rampenbestrijding 22, 32, 33, 76

rampenbestrijdingsplan 23, 30

rampenplan 31

Regionaal Geneeskundig Functionaris (RGF) 32

Regionaal Operationeel Centrum (ROC) 76

regionale driehoeksoverleg 31

regionale evenementenkalender 66, 69

relatie activiteit tot publiek 47

rellen/plundering 53

repressie 57

rijksinspecties 29, 34

Rijkswaterstaat 33

risico-inventarisatie 43

risico-inventarisatie en -evaluatie 24

risicobeeld 49, 66, 68

risicobeperkende maatregelen 24

ruimtelijk profiel 43, 44, 48, 49, 59, 67

ruimtelijke omgeving 48

S

samenstelling van het publiek 45

scenarioanalyse 51

scenario’s 43, 52

selectie van scenario’s 43

shock 53

stewardorganisatie 62, 74

strandfestivals 34

struikelen/verdrukking 53

T

tenten 38

terrein 21, 22, 31

tijdelijke bouwwerken 38, 46

tijdelijke gebruiksvergunning 38

tijdelijke ontheffing 39

tijdsdimensie 47

toegangskaarten 29

toegankelijkheid 48

toezicht 19, 34

toezichthoudende diensten 19, 78

U

uitdroging 53

uitputting 53

V

valkuilen 68

vandalisme 53

veiligheidsketen 57, 59

veiligheidsoverleg 21

veiligheidsvoorschriften 27

verblijfsduur 45

Vereniging van Evenementen-makers (VVEM) 9

vergunning 17, 18, 19, 21, 29, 37

vergunningaanvraag 17

vergunninghouder 26

vergunningplicht 20, 27

vergunningverlener 32, 68, 70, 73

vergunningverlening 37, 65, 66

vergunningverleningsproces 68, 69

vergunningvoorschriften 78

verkeers- en vervoersplan 77

verkeers-/transportongeval 53

verkeersdraaiboek 74

vervoersplan 77

verzekeringsmaatschappij 73

Vleeskeuringswet 35

voedselvergiftiging 53

voorbeeldincidenten 53

voorlichting 21, 23, 32, 77

voorschriften 18, 19, 21, 27, 37

voorwaarden 38

voorzienbare calamiteiten 29

voorzienbare incidenten 75

voorzieningen 24

vrijwilligers 29

VROM-Inspectie 34

W

Warenwet 35

weersomstandigheden 49

werkgever 23, 24, 25, 26, 30

werkgroepen 71

werknemer 26

werknemers 23, 24, 29, 30

Wet geluidhinder 27

Wet milieubeheer 39

Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) 22, 30

windkracht 53

Winkelsluitingswet 27

Woningwet (Ww) 22, 38

Z

zelfredzaamheid 48

Zondagswet 27

zorgplicht 24

Tevens verschenen:

1. Watersnood 1995; een terugblik voor de toekomst

2. Brandweer en hulpverlening in 2000+

3. De meldkamer van de toekomst behoort tot het verleden

4. Veiligheidsrisico’s bij repressief brandweeroptreden

5. Als de nood het hoogst is ...

6. Brandpreventie in relatie tot brandveiligheid (niet meer verkrijgbaar)

7. Evaluatie melasse-incident Delft (niet meer verkrijgbaar)

8. ‘Raison d’être’ en ‘En steekende de spuitpyp door de deur’

9. Incidentmanagement bij verkeersongevallen met gevaarlijke stoffen

10. Oorzaken en gevolgen van woningbranden

11. Verkeersveiligheid brandweerchauffeurs (niet meer verkrijgbaar)

12. Modern terreinbeheer in natuurgebieden; brandrisico’s en brandbestrijding

13. Evaluatie brand De Bonte Wever

14. Leidraad Veiligheid publieksevenementen

15. Vitaal

16. Miljoenenbranden