Talen
Pages
Wettelijk
UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE
ACADEMIEJAAR 2009 – 2010
Integriteitsbeleid in lokale overheden
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van
Master in de bedrijfseconomie
Frédéric De Moor
Wesley Maebe
onder leiding van
Prof. Dr. Aimé Heene en Prof. Dr. Wim Vandekerckhove
PERMISSION Ondergetekenden verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding.
Frédéric De Moor Wesley Maebe
I
Inhoudsopgave
1 INLEIDING ....................................................................................................................... 1
2 THEORETISCHE ANALYSE ......................................................................................... 4
2.1 INVULLING VAN HET BEGRIP INTEGRITEIT ...................................................................... 4
2.1.1 Definities van het begrip integriteit ....................................................................... 4
2.1.1.1 Integriteit van objecten .................................................................................... 5
2.1.1.2 Consistentieperspectief .................................................................................... 5
2.1.1.3 Moreel perspectief ........................................................................................... 6
2.1.2 Conclusie: categorieën van integriteitsdefinities ................................................... 7
2.1.3 Begrippen die nauw samenhangen met integriteit ................................................. 8
2.1.3.1 Accountability.................................................................................................. 8
2.1.3.2 Compliance ...................................................................................................... 9
2.1.3.3 Anticorruptie .................................................................................................... 9
2.1.4 Begrippen die in ruime zin samenhangen met integriteit ..................................... 10
2.1.4.1 Performantie .................................................................................................. 11
2.1.4.2 Efficiënt handelen .......................................................................................... 11
2.1.4.3 Klantgerichtheid ............................................................................................ 11
2.1.4.4 Betrokkenheid ................................................................................................ 12
2.1.4.5 Vertrouwen .................................................................................................... 12
2.1.5 Conclusie .............................................................................................................. 13
2.1.5.1 Bemerkingen over de niveaus waarop de definities zich richten .................. 13
2.2 INTEGRITEITSBELEID OP VERSCHILLENDE NIVEAUS ...................................................... 15
2.2.1 Oorzaken voor falende integriteit op macroniveau .............................................. 15
2.2.1.1 Invloed van de maatschappelijke context ...................................................... 15
2.2.1.2 Gebrekkige coherentie in regelgeving ........................................................... 15
2.2.1.3 Bestuurskundige tendensen ........................................................................... 16
2.2.2 Falende integriteit op mesoniveau ....................................................................... 17
2.2.2.1 Oorzaken voor falende integriteit op mesoniveau ......................................... 18
2.2.2.1.1 Organisatiestructuur .................................................................................. 18
2.2.2.1.2 Organisatiecultuur ..................................................................................... 19
2.2.3 Microniveau: ........................................................................................................ 20
2.2.3.1 Individuele factoren als oorzaak voor een falende integriteit ........................ 20
II
2.2.4 Wisselwerking tussen de verschillende niveaus ................................................... 21
2.3 CONCLUSIE .................................................................................................................. 23
2.4 STELLINGEN VOOR EEN SUCCESVOL INTEGRITEITSBELEID ........................................... 24
2.4.1 Lokaal ................................................................................................................... 24
2.4.2 Integraal: aanpak waarbij alle facetten aan bod komen ..................................... 24
2.4.3 Risicogericht: inwerken op aspecten die een groter risico vormen ..................... 24
2.4.4 Geïntegreerd: alle relevante actoren betrekken ................................................... 25
2.4.5 Gespecialiseerd: focus op deelaspecten ............................................................... 25
2.4.6 Drijfveer voor empirisch onderzoek ..................................................................... 25
3 EMPIRISCH ONDERZOEK ......................................................................................... 26
3.1 METHODOLOGIE........................................................................................................... 26
3.1.1 De Case-study in Gent .......................................................................................... 26
3.1.2 Het onderzoekskader ............................................................................................ 28
3.2 ANALYSE VAN HET INTEGRITEITSBELEID IN DE STAD GENT ......................................... 31
3.2.1 Beschrijving .......................................................................................................... 31
3.2.1.1 Identificeren van de LIS actoren.................................................................... 31
3.2.1.1.1 De externe accountant: niet aanwezig ....................................................... 31
3.2.1.1.2 Controleorgaan voor integriteit (watchdog): niet aanwezig ...................... 31
3.2.1.1.3 Betrokkenheid van de burgers: projecten worden opgestart ..................... 32
3.2.1.1.4 Vergelijking met andere steden ................................................................. 33
3.2.1.2 Determineren van de wetgevingscontext ....................................................... 35
3.2.1.3 Determineren van de scope: doelgroep.......................................................... 35
3.2.1.4 Determineren van de scope: definiëring ........................................................ 37
3.2.1.5 Positie en rol van de centrale integriteitsdienst ............................................. 38
3.2.1.6 Balans tussen compliance-based en value-based aanpak .............................. 39
3.2.1.7 Balans tussen interne en externe controlemechanismen ................................ 41
3.2.1.8 Politieke en publieke steun ............................................................................ 41
3.2.1.9 Efficiëntie en effectiviteit .............................................................................. 41
3.2.2 Conclusie van de beschrijving van het Gentse integriteitsbeleid ......................... 42
3.2.3 Aanwezigheid van de theoretische stellingen in het Gentse beleid ...................... 43
4 CONCLUSIE ................................................................................................................... 46
4.1 OPZET VAN HET ONDERZOEK ....................................................................................... 46
4.2 THEORETISCHE ANALYSE ............................................................................................. 46
III
4.3 ONDERZOEKSBEVINDINGEN ......................................................................................... 47
4.3.1 Evaluatie van het Gentse integriteitsbeleid .......................................................... 47
4.3.2 De stellingen voor een succesvol integriteitsbeleid in de praktijk ....................... 47
4.3.2.1 Integraal ......................................................................................................... 47
4.3.2.2 Gespecialiseerd .............................................................................................. 48
4.3.2.3 Geïntegreerd .................................................................................................. 48
4.3.2.4 Risicogericht .................................................................................................. 48
4.3.2.5 Samenvattend model ...................................................................................... 49
4.3.3 Evaluatie en onderzoek ........................................................................................ 50
5 GECITEERDE WERKEN ............................................................................................. 51
6 BIJLAGE .......................................................................................................................... VI
6.1 STRUCTUUR VAN DE INTERVIEWS................................................................................. VI
6.2 TABEL MET GEBRUIKTE DOCUMENTEN ........................................................................ VII
6.3 DEONTOLOGISCHE CODE VOOR LOKALE MANDATARISSEN ........................................ VIII
IV
Lijst met figuren
Figuur 1: Elementen van de organisatiecultuur ........................................................................ 19
Figuur 2: Individuele factoren en hun invloed op integriteit ................................................... 21
Figuur 3: Individuele en situationele invloeden bij het nemen van beslissingen ..................... 22
Figuur 4: Tabel met interviewgegevens ................................................................................... 27
Figuur 5: Stappenplan voor de analyse van een lokaal integriteitssysteem ............................. 30
Figuur 6: Vergelijkende tabel integriteitsactoren ..................................................................... 34
Figuur 7: Vergelijkende tabel scope: doelgroep ...................................................................... 36
Figuur 8: Vergelijkende tabel scope: integriteitsdefinitie ........................................................ 38
Figuur 9: Focus van het integriteitsbeleid doorheen de tijd ..................................................... 44
Figuur 10: Samenvattend model van de vier theoretische stellingen in de case Gent ............. 50
Figuur 11: Gebruikte documenten voor de analyse van het Gentse integriteitsbeleid. ........... VII
V
Voorwoord
Deze masterproef kwam tot stand in het kader van de opleiding tot het behalen van de graad
master in de bedrijfseconomie afstudeerrichting management van overheidsorganisaties.
In de eerste plaats willen we onze promotor, Prof. Dr. Aimé Heene, bedanken voor het nodige
advies en begeleiding gedurende de uitwerking van de masterproef. Daarnaast willen we
natuurlijk ook de copromotor, Prof. Dr. Wim Vandekerckhove bedanken voor de informatie
en ondersteuning die hij geboden heeft.
Vervolgens gaat onze dank uit naar Jo Dujardin en Eveline Heleijn, die ons geholpen hebben
bij het leggen van de nodige contacten gedurende ons onderzoek.
En ten slotte willen we de respondenten bedanken voor hun deelname aan ons onderzoek. Ten
eerste willen we onze dank betuigen aan de ombudsvrouw Rita Passemiers die we niet alleen
konden interviewen, maar die ons ook zeer veel documentatie aanreikte. Ook adjunct-
stadssecretaris en voorzitter van de commissie integriteit, Danny Van Campenhout wensen we
te bedanken voor de interessante uiteenzetting over het ontstaan en de werking van het
integriteitsbeleid in Gent. Onze dank gaat ook uit naar burgemeester Daniël Termont, die in
zijn drukke agenda de nodige tijd vrijmaakte voor een interview over het integriteitsbeleid. En
tenslotte willen we de directeur financiële audit, Joost Robbe bedanken voor het interview en
de informatie over de werking van de interne auditdienst.
1
1 Inleiding
Integriteit, zowel in de private als in de publieke sector, is een hot onderzoeksitem (SIX, DE
BAKKER, & HUBERTS, 2007). Zo heeft de komst van het New Public Management in de
jaren tachtig aanleiding gegeven tot nieuwe onderzoeksvragen (KOLTHOFF, HUBERTS, &
VAN DEN HEUVEL, 2007). De overheid, als toonbeeld van de Weberiaanse opvattingen
over de bureaucratie, staat voor strakke regels, discipline en procedures. Door het overnemen
van de ondernemerswaarden zoals concurrentie, winst en doelstellingen ontstaat er een sterk
contrast met de traditionele waarden. Zou deze evolutie een invloed kunnen hebben op de
integriteit van de overheid en haar personeel? Hoe zou het integriteitsbeleid er dan moeten
uitzien om toch succesvol te zijn?
Daarnaast wordt de interesse in integriteit vaak gevoed door schandalen die aan het licht
komen. Het gaat dan vaak om corruptie en fraude. In België hebben we op federaal niveau
bijvoorbeeld de zaak Agusta-Dassault gekend waarbij prominente leden van de S.P. en de P.S.
geld hadden ontvangen in ruil voor een miljoenencontract waarbij de overheid zesenveertig
nieuwe helikopters bij de Italiaanse firma Agusta kocht en nieuw technisch materiaal voor de
bestaande F-16’s bij het Franse bedrijf Dassault (JONES G. , 1998). Echter ook op lokaal
niveau verliest men soms bepaalde maatschappelijke waarden uit het oog. Denken we maar
aan de Visa-affaire in Antwerpen waar een kransje topambtenaren zich vooral schuldig
maakte aan kredietkaartenfraude (BELGA, 2006) of aan de veroordeling van de Gentse
korpschef Peter De Wolf voor vervalsing van een proces verbaal (BELGA, 2010). Dergelijke
praktijken zijn onaanvaardbaar in een democratie en er wordt aldus geopperd dat een degelijk
integriteitsbeleid de mazen van het net zou kunnen dichten. Integriteit is echter nog veel
ruimer dan enkel corruptie en fraude. Een belangrijke vraag is dan ook, wat maakt een
integriteitsbeleid net degelijk en succesvol?
De wetenschappelijke literatuur kan geen eenduidig antwoord verschaffen over welke
elementen eigen zijn aan een succesvol integriteitsbeleid. Tijdens onze literatuurstudie vonden
we vijf stellingen met elk een andere visie op de aanpak van het integriteitsbeleid. Hierbij gaat
het om een aanpak van integriteit op lokaal niveau, een integrale aanpak (waarbij alle facetten
van integriteit aan bod komen), een risicogerichte aanpak, een geïntegreerde aanpak (waarbij
2
alle relevante actoren betrokken zijn) en tenslotte een gespecialiseerde aanpak (waarbij de
focus ligt op één of meer deelaspecten van integriteit).
In de betreffende werken (DE RUYVER, 1999; HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008;
PONSAERS, PAUWELS, & DE RUYVER, 2009; BOUCHERY, 2007; TONG, 2010) wordt
geopperd dat deze stellingen bepalend zijn voor het succes van een integriteitsbeleid.
Elk van deze theoretische stellingen zou in de praktijk leiden tot een integriteitsbeleid dat
goed functioneert. Hierdoor leek het ons eerst een goed idee om deze vijf stellingen te
combineren en samen te brengen in één model. Dit idee werd echter snel weer afgevoerd
doordat enkele van de vijf stellingen tegenstrijdig lijken. Het gebruik van een risicogerichte
aanpak lijkt niet verzoenbaar met een integrale aanpak. Bij de risicogerichte aanpak wordt er
sterk gewerkt op elementen die een verhoogd risico vormen voor schending van de integriteit.
De integrale aanpak lijkt lijnrecht tegenover de risicogerichte aanpak te staan. Bij de integrale
aanpak wordt er net aandacht besteed aan alle facetten van het integriteitsvraagstuk. Ook het
samenbrengen van de geïntegreerde aanpak en de gespecialiseerde aanpak lijkt ons niet
eenvoudig.
In dit onderzoek zullen we nagaan hoe deze theoretische stellingen in de praktijk voorkomen.
Op die manier kunnen we bepalen dat ofwel enkele van deze stellingen daadwerkelijk
onverzoenbaar zijn en beleidskeuzes eisen ofwel dat er sprake is van een schijnbare
tegenstelling.
De bijdrage van dit onderzoek moet men dan ook situeren binnen de discrepantie tussen aan
de ene kant de wetenschappelijke aandacht voor het onderwerp van integriteit en de vraag
naar kennis vanuit de praktijk, en aan de andere kant de onduidelijkheid die er is op
theoretisch vlak over wat een efficiënt en succesvol integriteitsbeleid is.
Onder integriteitsbeleid verstaan we, in dit werk, het geheel van maatregelen, regels, normen
en waarden (ANECHIARICO, 2009) die gehanteerd worden door een lokale overheid om het
vertrouwen (MAERTENS & DE WEIRDT, 2005) van haar burgers te verkrijgen en te
behouden.
We zullen het integriteitsbeleid van de Stad Gent als case study nemen. Door een grondige
doorlichting van het integriteitsbeleid te maken kunnen we nagaan welke stelling of stellingen
in het Gentse integriteitsbeleid opgenomen zijn. Om een grondige doorlichting te kunnen
3
maken is het noodzakelijk dat alle elementen uit het integriteitsbeleid systematisch en
objectief onderzocht worden. Daarom zullen we gebruik maken van een bestaand
onderzoekskader. Dit onderzoekskader werd al meermaals gebruikt voor het analyseren en
vergelijken van het integriteitsbeleid van steden (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX,
2008). Dit onderzoekskader helpt ons om alle aspecten van het integriteitsbeleid in kaart te
brengen en ondersteunt ons bij het maken van een kwaliteitsoordeel. We kunnen immers geen
uitspraken doen over welke van de vijf stellingen in de praktijk een bijdrage leveren tot het
succes van een integriteitsbeleid zonder op een gefundeerde manier de kwaliteit van het beleid
te behandelen.
4
2 Theoretische analyse
2.1 Invulling van het begrip integriteit
In de inleiding gaven we als definitie voor integriteitsbeleid: “het geheel van maatregelen,
regels, normen en waarden die gehanteerd worden door een lokale overheid om het
vertrouwen van haar burgers te verkrijgen en te behouden” (ANECHIARICO, 2009;
MAERTENS & DE WEIRDT, 2005). We kunnen opmerken dat het begrip integriteit niet aan
bod komt. Ook in andere definities wordt er al te vaak van uitgegaan dat het begrip integriteit
duidelijk is en geen verdere definiëring nodig heeft. In werkelijkheid blijkt echter dat heel
veel invullingen en definities van het begrip integriteit mogelijk zijn en gebruikt worden
(SINNOTT-ARMSTRONG, DRIVER, & BRINK, 2007). Ook binnen eenzelfde organisatie
kan de invulling van het begrip integriteit verschillen (RONEY, KREHMEYER, DARCY,
HARNED, MITCHELL, & SNELL, 2007).
Het is heel belangrijk om de verschillen in invullingen van het begrip integriteit goed voor
ogen te houden. Welke invulling voor het begrip integriteit gekozen wordt, zal ook gevolgen
hebben voor de verdere uitwerking van het integriteitsbeleid.
We zullen in dit deel een uitwerking maken van drie algemene categorieën van definities voor
het begrip integriteit. Deze categorieën zullen bij de uitwerking van de case aangehaald
worden om de context van het integriteitsbeleid te schetsen.
Vervolgens zullen we in dit hoofdstuk een aantal begrippen beschrijven die het begrip
integriteit aanvullen of nauw verwant zijn aan integriteit.
2.1.1 Definities van het begrip integriteit
Het begrip integriteit wordt in de dagelijkse omgang beschouwd als een eigenschap die
toegeschreven wordt aan individuen. In die zin wordt er over een persoon die te vertrouwen is
gezegd dat hij of zij integer is (DE BEER, 2004). Hierbij wordt dan verwezen naar een
persoonlijke eigenschap, deugdzaamheid of karakterkwaliteit van die persoon. De
meerderheid van de definities van integriteit richten zich dan ook op het persoonlijke niveau
(MONTEFIORE, 1999). Het is echter niet noodzakelijk om het begrip integriteit louter op een
individueel niveau te benaderen.
5
2.1.1.1 Integriteit van objecten
De term integriteit kan ook gebruikt worden wanneer er over objecten gesproken wordt. Zo
kan men spreken over de integriteit van beveiligingsplannen, een natuurgebied of
telecommunicatienetwerken. Van deze laatste luidt de definitie van integriteit: het correct
functioneren van het systeem en haar componenten die bovendien ook bestand zijn tegen
externe invloeden (VERCAUTEREN, 1998).
In die betekenissen van het woord integriteit gaat het over de ongereptheid, onschendbaarheid
of in staat zijn om goed te functioneren (SINNOTT-ARMSTRONG, DRIVER, & BRINK,
2007).
Deze visie op integriteit kan ook toegepast worden op personen. In het Belgische
strafwetboek staan bijvoorbeeld bepalingen over de fysieke integriteit1 van personen. De term
fysieke integriteit wordt gebruikt om het tegengestelde van schade aan het lichaam aan te
duiden (VANSWEEVELT, 2007). Bij het aanbrengen van slagen en verwondingen wordt de
fysieke integriteit (lichamelijke intactheid) geschaad.
Dergelijke invulling van het begrip integriteit kan zeer bruikbaar zijn bij het systeemdenken.
De organisatie wordt hierbij als één systeem gezien dat bestaat uit verschillende processen.
Voor een optimale werking van de organisatie moeten deze processen zo effectief2 en
efficiënt3 mogelijk zijn. Het begrip integriteit verwijst in deze visie naar het correct
functioneren van de processen in een organisatie.
2.1.1.2 Consistentieperspectief
De invulling die integriteit ziet als ongereptheid of onschendbaarheid wordt niet enkel
toegepast op fysieke elementen. Ook het innerlijke van individuen wordt met een dergelijke
invulling van het begrip integriteit benaderd.
1 Onder andere Art. 460ter, SW.
2 Onder effectiviteit verstaan we de mate waarin de doelstellingen bereikt worden (DE
BORGER & KERSTENS, 1995).
3 Onder efficiëntie verstaan we dat de organisatie met de beschikbare middelen (de input) zo veel
mogelijk output produceert (Longman Business English Dictionary, 2002).
6
Montefiore stelt dat integriteit de belichaming is van volledigheid en het representeren van
consistentie en coherentie in principes en waarden (MONTEFIORE, 1999). Hier wordt een
link gelegd tussen de intenties en de handelingen van een individu. Integriteit wordt zo
aanzien als een formele relatie met de eigen inborst (SINNOTT-ARMSTRONG, DRIVER, &
BRINK, 2007). Bij de benadering van het begrip integriteit op basis van consistentie moet er
echter geen rekening gehouden worden met enige morele juistheid of gepastheid van de
handelingen (SIX, DE BAKKER, & HUBERTS, 2007). Het is enkel van belang dat de
intenties en de handelingen van een persoon, die het gevolg zijn van zijn of haar principes en
waarden, overeenkomen om te kunnen spreken van integriteit. Integriteit wordt op deze
manier ingevuld als het vasthouden aan de persoonlijke overtuigingen (SINNOTT-
ARMSTRONG, DRIVER, & BRINK, 2007). Een conflict tussen overtuigingen wordt, in
deze benadering, als oninteger beschouwd. Een individu kan echter meerdere overtuigingen
hebben, die bovendien op termijn kunnen veranderen. Daardoor kunnen er veel conflicten
ontstaan tussen bepaalde overtuigingen. Sommige filosofen die deze invulling van integriteit
hanteren, beperken zich enkel tot die overtuigingen die een persoon als fundamenteel
beschouwt (WILLIAMS, 1973). Zij gaan ervan uit dat de fundamentele overtuigingen
bepalend zijn voor de identiteit van een persoon (WILLIAMS, 1973).
We moeten opnieuw opmerken dat het vasthouden aan de persoonlijke overtuigingen niet per
definitie moreel gepast is. Een individu kan bepaalde overtuigingen aannemen die vanuit een
moreel standpunt niet te verdedigen zijn. Het consistentieperspectief houdt geen rekening met
een expliciete morele component (SIX, DE BAKKER, & HUBERTS, 2007).
2.1.1.3 Moreel perspectief
Tot nu toe hebben we integriteit telkens gedefinieerd vanuit het individu. In tegenstelling tot
de voorgaande invullingen kan integriteit ook gezien worden als een sociale deugd die
bepaald wordt in functie van het omgaan met andere personen (CALHOUN, 1995). Wanneer
het consistentieperspectief aangevuld wordt door een morele component spreekt men van het
moreel perspectief.
Brenkert introduceert het concept moral filter (BRENKERT, 2004). Volgens Brenkert moeten
de overtuigingen en de handelingen van individuen beoordeeld worden op hun morele
waarde. Als overtuigingen en handelingen de morele filter doorstaan, is er sprake van
integriteit.
7
McFall (Integrity, 1987) spreekt over persoonlijke integriteit wanneer het volgende proces
doorlopen wordt:
Een agent of handelende persoon:
heeft een bepaalde set van consistente principes of commitments (overtuigingen)
wordt geconfronteerd met een uitdaging of beproeving.
houdt daarbij de principes of overtuigingen aan.
houdt deze principes of overtuigingen aan omdat hij of zij die principes als moreel
juist beschouwt.
Deze visie sluit nauw aan bij het consistentieperspectief, maar ook hier garanderen de vier
criteria voor persoonlijke integriteit niet dat die persoon daardoor ook moreel handelt. Er
moet ook volgens McFall een morele component aan toegevoegd worden. Daarbij maakt zij
een onderscheid tussen personal integrity en social integrity. Deze sociale integriteit is de set
van onpartijdige principes waaraan iedereen zich houdt en waarvan we ook verwachten dat
iedereen zich daaraan houdt (McFALL, 1987, p. 17). Dit verschilt met persoonlijke integriteit
waarbij niet verwacht wordt dat de set van waarden onpartijdig is of ook door anderen wordt
aangehouden.
De invulling van een morele component is afhankelijk van de heersende dominante normen
en waarden. Die normen en waarden die dominant zijn in een samenleving kunnen snel
evolueren of veranderen. Sommige filosofen kiezen er dan ook voor om de morele component
invulling te geven aan de hand van wetten. Wetten omvatten volgens die filosofen de
relevante normen en waarden (ROHR, 1989). Een individu is dan integer wanneer hij of zij
handelt binnen de lijnen van de wet.
Deze law based benadering heeft als voordeel dat het duidelijkheid schept over welke normen
en waarden gerespecteerd moeten worden in de samenleving. Aan de andere kant geeft deze
benadering geen richtlijnen over hoe morele beslissingen tot stand komen. Bovendien kan er
een situatie ontstaan waar (nog) geen wet voor bestaat. Deze situatie zal dan ook niet opgelost
kunnen worden aan de hand van de law based benadering (SIX, DE BAKKER, & HUBERTS,
2007).
2.1.2 Conclusie: categorieën van integriteitsdefinities
We hebben vastgesteld dat, wanneer we over integriteit zelf spreken, er drie grote categorieën
van definities te onderscheiden zijn. In één categorie zijn de definities van integriteit gericht
8
op het in tact zijn en goed functioneren. Deze categorie gaat in oorsprong over de integriteit
van objecten maar kan ook gebruikt worden voor personen of systemen. Een andere categorie
omvat definities waarbij integriteit gaat over de coherentie tussen principes en waarden. Deze
coherentie moet in het gedrag van personen tot uiting komen in een overeenstemming of
consistentie tussen woorden en daden. Tenslotte is er een categorie die aan het
consistentieperspectief een moreel aspect verbindt. In deze categorie hecht men in de
definities belang aan een afweging om na te gaan of overtuigingen of handelingen wel moreel
juist zijn.
2.1.3 Begrippen die nauw samenhangen met integriteit
Integriteit wordt soms in één adem genoemd samen met begrippen als accountability,
compliance, anticorruptie en dergelijke (BRENKERT, 2004; DOIG & WILSON, 1999). We
vinden dat er een onderscheid gemaakt moet worden met wat verstaan wordt onder integriteit
op zich en begrippen die (nauw) samenhangen met integriteit. Daarom zullen we deze
begrippen in dit hoofdstuk toelichten.
2.1.3.1 Accountability
De invoering van managementprincipes gaat samen met het aanduiden en afbakenen van
verantwoordelijkheden. Daarbij komt nog dat die verantwoordelijkheid op haar beurt
samengaat met een verplichting tot verantwoording.
Die verantwoordingsplicht wordt ook accountability genoemd. Een individu moet met andere
woorden verantwoording afleggen voor de acties en beslissingen waarvoor hij of zij
verantwoordelijk is.
We kunnen een onderscheid maken tussen politieke accountability, waarbij personen die een
bepaalde macht gedelegeerd kregen (bijvoorbeeld na verkiezing) verantwoording moeten
afleggen tegenover het volk over zijn of haar acties, en leidinggevende accountability, waarbij
personen die een bepaalde macht toegewezen kregen verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren
van taken en het halen van afgesproken doelen (DOIG & WILSON, 1999, p. 30).
Accountability hangt samen met integriteit aangezien de verantwoording van de daden in
beide invullingen van het begrip accountability niet te rechtvaardigen valt met het al dan niet
bereiken van de doelen op zich (Bureau Integriteit Amsterdam, 2010). Ook over de morele
rechtvaardiging van acties of beslissingen moet verantwoording afgelegd worden. De tijd dat
9
enkel het doel de middelen heiligde (MACHIAVELLI, 1513) is lang voorbij. De lokale
overheid van Amsterdam stelt het als volgt:
“Dat betekent voor ons dat iedere ambtenaar of bestuurder het tot zijn taak
rekent om het moreel juiste te doen. Hij neemt daarvoor zelf de
verantwoordelijkheid en legt verantwoording af.”
(Bureau Integriteit Amsterdam, 2010)
2.1.3.2 Compliance
Compliance betekent letterlijk “inschikkelijkheid” en vat die maatregelen samen die gericht
zijn op het naleven van regelgeving (VERHAGE, 2009). Het kan hier gaan om opgelegde
regelgeving, maar de term kan ook betrekking hebben op zelf opgestelde normen en
gedragslijnen (met andere woorden: zelfregulering). De term compliance wordt gebruikt in
sectoren waar een verregaande regulering is doorgevoerd zoals bijvoorbeeld de financiële
sector.
Compliance kan ook betrekking hebben op het vrijwillig opnemen van een aantal sociale
verantwoordelijkheden door bedrijven of organisaties (HUISMANS, 2001).
De toepassing van compliance is een manier voor organisaties om aan te tonen dat die
organisaties de regels en normen weldegelijk naleven (HUTTER, 1997).
Compliance kadert binnen een law based benadering van integriteit. De law based benadering
van integriteit heeft wel een belangrijk nadeel. Als er op voorhand geen duidelijke regels
uitgewerkt werden voor een specifiek ethisch probleem, dan kan compliance voor dat
probleem geen oplossing bieden.
2.1.3.3 Anticorruptie
Corruptie is de term die gebruikt wordt om een situatie aan te duiden waarbij vanuit een
machtspositie gunsten verleend worden in ruil voor een wederdienst onder de vorm van een
aanbod, belofte of voordeel (Wet 10 februari 1999 betreffende de bestraffing van corruptie,
1999). Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen publieke en private corruptie naar
gelang de omgekochte persoon respectievelijk een positie bekleedt binnen de overheid of
binnen een onderneming.
10
Een ander onderscheid kan gemaakt worden tussen actieve of passieve corruptie. Passieve
corruptie vindt plaats wanneer een persoon zich laat betalen om zijn of haar bevoegdheid of
invloed onjuist aan te wenden. Actieve corruptie daarentegen gaat over personen met macht
die een andere persoon onder druk zet om bijvoorbeeld een steekpenning te betalen.
Corruptie is opgenomen in het Belgisch strafwetboek waarin ook een onderscheid wordt
gemaakt tussen publieke omkoping, te vinden onder artikel 246 tot 252, en private omkoping,
onder artikel 504bis en 504ter. In beide gevallen wordt zowel actieve als passieve omkoping
strafbaar gesteld.
De strafrechtelijke invulling van het begrip corruptie, die hierboven beschreven staat, blijft
echter beperkt tot omkoping. Dit is een te beperkte invulling om het fenomeen corruptie te
omschrijven en aan te pakken (VANDER BEKEN, CARION, & DE RUYVER, 1999). En bij
die aanpak geeft het strafrecht slechts vorm aan één schakel in een grote keten. De Ruyver
(1999, p. 2) stelt dan ook dat de rol van het strafrecht in de bestrijding van corruptie die van
het ultimum remedium is.
Corruptie kan meer volledig omschreven worden door het te omschrijven als een vorm van
machtsafwending. De macht die een individu in een organisatie bezit wordt dan aangewend
voor een ander doel dan waarvoor die macht aan dat individu werd toegewezen (PUNCH,
1994).
Een corrupt persoon kan onmogelijk als integer beschouwd worden. Integriteit is echter
ruimer dan louter corruptie, dus het volstaat niet voor een persoon om integer te zijn door zich
niet in te laten met corruptie. Integriteit omvat ook een aspect van moreel juist handelen.
2.1.4 Begrippen die in ruime zin samenhangen met integriteit
Integriteit kan ook gelinkt worden aan elementen die te maken hebben met de performantie in
een organisatie, zoals klantgerichtheid, betrokkenheid en efficiënt handelen. Omdat deze link
niet altijd duidelijk is, willen we deze begrippen en hun link met integriteit hier
verduidelijken.
Het is ook zo dat niet iedereen het er over eens is dat integriteit verbonden kan worden met
begrippen als performantie, efficiënt handelen, klantgerichtheid, betrokkenheid en
11
vertrouwen. Wij vinden dat deze begrippen wel een samenhang hebben met integriteit. Deze
samenhang moet eerder ruim opgevat worden.
2.1.4.1 Performantie
De aandacht voor integriteit is tot op heden vooral gericht op belangenconflicten tussen
individuen. Integriteit heeft echter ook een verband met performantie, levenskwaliteit en
waardecreatie (JENSEN, 2010). Dit betekent dat integriteit mede instaat voor de productiviteit
van een organisatie, te vergelijken met kennis en technologie.
De rol die integriteit heeft op productiviteit en performantie wordt heel vaak over het hoofd
gezien omdat de link tussen integriteit enerzijds, en productiviteit en performantie anderzijds,
zo onopvallend is. Ondanks dat deze link onopvallend is, wordt aangenomen dat integriteit
grote voordelen kan opleveren voor individuen en organisaties (JENSEN, 2009).
In het model van Erhard, Jensen en Zaffron wordt integriteit gezien als een gesteldheid die de
performantie van groepen, organisaties en samenlevingen doet toenemen (ERHARD,
JENSEN, & ZAFFRON, 2008). Hierbij wordt integriteit losgekoppeld van de normatieve
concepten: moraliteit, ethiek en wettelijkheid. Integriteit wordt daarentegen aanzien als een
noodzakelijk element voor een betere werkbaarheid (JENSEN, 2010). Die verbeterde
werkbaarheid leidt op haar beurt tot een hogere performantie.
2.1.4.2 Efficiënt handelen
De overheden maken gebruik van middelen van haar burgers voor het financieren van hun
werking. Dit is gerechtvaardigd omdat de werking van de lokale overheid ten dienste staat van
de bevolking (MATTHIJS, NAERT, & VUCHELEN, 2007). De lokale overheid moet er wel
op toezien dat die middelen zo efficiënt mogelijk aangewend worden (CHRISTIAENS &
VANHEE, 2007).
Het verspillen van middelen kan aanzien worden als oninteger gedrag van de overheid.
2.1.4.3 Klantgerichtheid
De lokale overheid werkt ten dienste van het volk. Zij moet een bepaalde vraag uit de
samenleving invullen. De lokale overheid zal idealiter diensten aanbieden waar vanuit de
bevolking vraag naar is en zij zal geen diensten aanhouden waar geen vraag meer naar is
(CHRISTIAENS & VANHEE, 2007). Dit hangt nauw samen met efficiëntie en het tegengaan
van verspilling.
12
Klantgerichtheid kan ook betrekking hebben op de procedures en werking van de lokale
overheid. Een burger mag bij het aanvragen van een bepaalde dienst niet geconfronteerd
worden met een overdreven administratieve rompslomp (GEMMEL & VAN OSSEL, 2003).
De burger kan door de moeizame administratie het vertrouwen in de overheid of
overheidsdienst verliezen. Zonder dit vertrouwen zal de overheid of –dienst niet als integer
ervaren worden (CARTER, 1996).
2.1.4.4 Betrokkenheid
De rol van de ambtenaar in lokale of bovenlokale overheden wordt meestal gezien binnen het
denkkader van Max Weber (Wirtschaft und Gesellschaft, 1922). In zijn idee over bureaucratie
is er geen plaats voor betrokkenheid. Hij ziet de bureaucratie als een ideaaltype voor
complexe organisaties (DESMIDT & HEENE, 2006). Dit ideaaltype is gebaseerd op
hiërarchie en duidelijke regels met als doel het favoritisme, waartegen Weber zich afzet, tegen
te gaan (DOOM & LANSZWEERT, 2005, p. 11).
In schril contrast met de overtuigingen van Weber staat de zorgethiek (BEAUCHAMP &
CHILDRESS, 2001). In deze visie op ethiek krijgt betrokkenheid een centrale rol toegewezen.
Wat als goed en slecht wordt beschouwd wordt in deze benadering bepaald door onderlinge
relaties. Hierbij is niet de gemeenschap van belang (zoals dit wel het geval is in een
communautaristische visie op ethiek) maar wel het interindividuele. In deze denksfeer is
partijdigheid juist wel een toonbeeld van integer handelen.
Deze laatste visie op ethiek kent vooral een gebruik in de medische context (voor de relatie
met patiënten) (BEAUCHAMP & CHILDRESS, 2001) en in mindere mate ook in een sociale
context (bijvoorbeeld in O.C.M.W.’s) (CHRISTIAENSEN, Historische ontwikkeling in de
strafrechtsbedeling beschouwd vanuit het perspectief van humanisering en menselijke
waardigheid, 2002).
2.1.4.5 Vertrouwen
Vertrouwen is onlosmakelijk verbonden met integriteit. Als een persoon of organisatie integer
is zal hij of zij vertrouwen krijgen van andere personen en/of organisaties (CARTER, 1996).
We willen hier echter een minder duidelijk verband aankaarten, namelijk tussen integriteit,
vertrouwen en performantie. Zoals in de inleiding van dit deel werd aangehaald heeft
integriteit ook een effect op de performantie van personen, groepen, organisaties en
13
samenlevingen. Deze link tussen integriteit en performantie wordt namelijk versterkt door
vertrouwen (ERHARD, JENSEN, & ZAFFRON, 2008).
Vertrouwen in een organisatie en tussen organisaties is cruciaal. Binnen organisaties heeft
vertrouwen een belangrijke rol in de organisatie en coördinatie van het werk (MCEVILY,
PERRONE, & ZAHEER, 2003). Ook tussen organisaties onderling is vertrouwen heel
belangrijk, zeker met toenemende samenwerkingsverbanden en netwerken (EDELENBOS &
KLIJN, 2007).
2.1.5 Conclusie
Er zijn een aantal begrippen die vaak samen met integriteit onder de zelfde noemer gebracht
worden. Deze begrippen zijn echter niet, of niet volledig, gelijk te schakelen met integriteit.
Het onderscheid tussen deze begrippen is van essentieel belang aangezien ze duidelijke
indicaties geven van de invulling van het integriteitsbeleid. Wanneer door de verschillende
beleidsmakers integriteit bijvoorbeeld vaak geassocieerd wordt met compliance en corruptie
dan zal dit waarschijnlijk aanleiding geven tot het opstellen van regels en codes. Als
integriteit in verband wordt gebracht met vertrouwen dan zijn vertrouwensmetingen bij de
burger een logisch gevolg.
2.1.5.1 Bemerkingen over de niveaus waarop de definities zich richten
Het is opmerkelijk dat in de omschrijvingen van het begrip integriteit vertrokken wordt vanaf
het individueel niveau (ook wel atomair niveau of microniveau genoemd), maar wanneer een
morele component toegevoegd wordt aan de definitie is er duidelijk een verruiming van het
niveau. De morele component, zij het nu een moral filter of de social morality, wordt aanzien
als een component die het individueel niveau overstijgt tot een universeel niveau, waar de
component voor alle individuen geldt, of op zijn minst voor alle individuen in een bepaalde
samenleving. Die invalshoek bekijkt het concept integriteit op macroniveau.
Op het niveau van de samenleving, waar macht en autoriteit spelen, is integriteit zeker niet
minder belangrijk. Macht en autoriteit uitoefenen in de samenleving moet integer gebeuren,
waarbij het begrip integer ingevuld wordt als zijnde in overeenstemming met relevante morele
normen en waarden in de samenleving (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008).
14
Om integriteit goed te kunnen definiëren is het dus belangrijk om een onderscheid te maken
tussen de verschillende niveaus vanwaar er naar integriteit gekeken wordt. De definitie van
integriteit krijgt namelijk een andere invulling door het begrip te bekijken op macroniveau
(bovenlokaal niveau), mesoniveau (lokaal niveau), of microniveau (individueel niveau). Ook
de aanpak en maatregelen om te komen tot een succesvol integriteitsbeleid zullen sterk
verschillen tussen de verschillende niveau’s.
15
2.2 Integriteitsbeleid op verschillende niveaus
De aanpak en maatregelen om te komen tot een succesvol integriteitsbeleid zullen sterk
verschillen tussen de niveaus waarop het beleid zich bevindt. Dit komt omdat de oorzaken van
een falende integriteit verschillen per niveau. In dit hoofdstuk zullen we per niveau aangeven
welke factoren kunnen leiden tot een falende integriteit.
2.2.1 Oorzaken voor falende integriteit op macroniveau
2.2.1.1 Invloed van de maatschappelijke context
De politieke, sociale en economische context heeft een invloed op de dominante normen en
waarden in een samenleving, zowel op internationaal, nationaal als regionaal vlak.
Zo wordt er gesteld dat toenemend individualisme, afnemende burgerzin en een groeiend
materialisme zich meer en meer opwerpen als de nieuwe dominante normen en waarden
(BENAISSA, 1992). De intrede van deze nieuwe normen en waarden zouden een negatief
effect hebben op de integriteit (HUBERTS, 2004).
Of dit een werkelijke tendens is in de samenleving is niet zeker, het kan ook zijn dat het enkel
om een perceptie gaat (DE BEER, 2004, pp. 245-247).
2.2.1.2 Gebrekkige coherentie in regelgeving
Er worden op meerdere niveaus wetgevingen en reglementen uitgevaardigd. Deze
verschillende regelgevingen zijn dikwijls niet op elkaar afgestemd waardoor inconsistenties
optreden (ook binnen hetzelfde niveau). Hierdoor is het zeer moeilijk om deze regels op een
juiste manier op te volgen (VANDER BEKEN, CARION, & DE RUYVER, 1999). Met
andere woorden: de compliance met de regelgeving komt in het gedrang.
Er is bovendien ook een overdaad aan regels. Steeds meer feiten en handelingen krijgen een
juridisch afdwingbaar karakter (MICHIELS & TEN BERGE, 2004). Deze juridisering
kenmerkt zich door zoveel mogelijk situaties wettelijk tot in de details te regelen. Door alles
tot in de details wettelijk vast te leggen, worden de wet- en regelgevingen zeer complex.
Iedereen wordt verondersteld de wet te kennen, maar in werkelijkheid is het niet evident om
de juiste wetgeving te vinden, laat staan ze ook te kennen (MARTYN & DEVLOO, 2003).
16
Zowel inconsistentie tussen regels, de overdaad aan regels als de complexiteit van de regels
zijn factoren die kunnen leiden tot normvervaging.
2.2.1.3 Bestuurskundige tendensen
Een andere oorzaak op macroniveau voor een falende integriteit in overheden kan gevonden
worden onder de intrede van new public management bij het leveren van publieke
dienstverlening. Hierdoor komen de traditionele waarden van publieke dienstverlening oog in
oog te staan met moderne commerciële opvattingen en competitie (DOIG & WILSON, 1999).
Dergelijke hervormingen zorgen ervoor dat het middelmanagement en de verleners van de
publieke diensten meer verantwoordelijkheid krijgen. Dit brengt ook een
mentaliteitswijziging van voorzichtigheid en het ontwijken van risico’s naar het nemen van
risico’s (METCALFE & RICHARDS, 1990) en van de onpersoonlijke toepassing van regels
(in een bureaucratisch systeem) naar individueel en dynamisch management (WILSON,
1991).
Mogelijke problemen die gepaard gaan met deze evolutie zijn:
… taking risks or decisions that appeared to neglect the public perspective or
public service standards. The changing culture emphasized potential risks with
the new public management including: the potential conflict of interest over
privatization and the public interest; poor management control;
misinterpreting performance rewards; over-ambitious projects; providing
personal perks and rewards from public expenditure; failing to enforce or
police regulations and procedures; the conflict of interest between personal
benefit and accountability. It also drew attention to the willingness of major
and small private sector companies to deliberately exploit their position to win
or deliver unsuitable contracts, to bypass normal procedures, and to pursue
excessive profits in what they considered to be short-term interventions rather
than the development of longer-term partnership arrangements. (DOIG &
WILSON, 1999, p. 29)
Uit dit citaat blijkt dat het publieke belang uit het oog verliezen het grote gevaar is van de
introductie van competitie in een overheidscontext.
17
2.2.2 Falende integriteit op mesoniveau
In ons onderzoek ligt de focus op het integriteitsbeleid van lokale overheden. Op het niveau
van de organisatie is de discussie rond verantwoordelijkheid zeer belangrijk. Zijn het enkel de
individuen in de organisatie die integer zijn, of toch zouden moeten zijn, of kan ook de
organisatie al dan niet als integer beschouwd worden. Een gelijkaardige maar misschien beter
gekende discussie komt naar boven bij gevallen van corruptie: is het de organisatie die de
criminaliteit pleegde of één of meer individuen in die organisatie. In de criminologische
wetenschappen spreekt men in het eerste geval van corporate crime en in het tweede geval
van white colar crime.
Dit onderwerp over de verantwoordelijkheid lag eind de jaren ’40 blijkbaar heel gevoelig bij
de organisaties. Sutherland schreef als eerste een werk dat handelde over criminaliteit en
organisaties. Hij had oorspronkelijk zijn werkstuk geschreven over corporate crime4 maar
werd gecensureerd en paste daarom zijn werk aan naar criminaliteit door individuen in een
organisatie (White Collar Crime, 1949). Ondertussen is deze tweedeling binnen de
criminologie nog steeds aanwezig. Onderzoekers die rond dit thema werken kunnen in twee
stromingen opgedeeld worden (HUISMANS, 2001). Enerzijds is er de groep van
onderzoekers die kijken naar de individuele dader die binnen een organisatie voor eigen
rekening de regels overtreedt en meestal in het nadeel van de organisatie (direct door diefstal
bijvoorbeeld of indirect door schade aan te brengen aan de reputatie van de organisatie)
(SLAPPER & TOMBS, 1999). Anderzijds is er de stroming van onderzoekers die zich richt
op inbreuken door organisaties (BOX, 1983; QUINNEY, 1973) en individuen of groepen die
handelen ten behoeve van en namens de organisatie waarvoor zij werken (HUISMANS, 2001,
p. 78).
In de hierboven vermelde werken gaat het telkens over wet- of regelovertredend gedrag
waarbij de schuldvraag zich opwerpt terwijl het in ons werk gaat over integriteit, wat veel
ruimer ingevuld kan worden dan enkel een law based benadering. In dit werk gaan we op
zoek naar een ethiek of moraal op het niveau van de organisatie of het lokale bestuur. Het is
onze mening dat zowel het individu als de organisatie hierbij een belangrijke rol spelen. De
4 Dit boek werd nadien in een ongecensureerde versie uigegeven onder de titel White Colar
Crime: The Uncut Version (SUTHERLAND, 1985).
18
organisatie schept een structuur waarbinnen de individuen handelen maar die structuur krijgt
ook vorm door de handelingen van de individuen.
We vinden het framework van Rest (1986) en Jones (1991) over het maken van ethische
beslissingen in een organisatie een goed model om onze mening te verduidelijken. In dat
model stellen Rest en Jones dat er invloed is van zowel individuele als situationele factoren.
We zullen nu nagaan welke van die factoren op mesoniveau een oorzaak vormen voor een
falende integriteit. Daarna zullen we hetzelfde doen op het niveau van het individu. Tenslotte
zullen we ook de wisselwerking tussen beide niveaus uitleggen aan de hand van een
schematische voorstelling van dit framework.
2.2.2.1 Oorzaken voor falende integriteit op mesoniveau
2.2.2.1.1 Organisatiestructuur
Het maken van een ethische beslissing hangt ook af van de context waarin deze beslissing
gemaakt moet worden (REST, 1986). Deze context krijgt vorm door factoren die gerelateerd
zijn aan het morele probleem dat zich aandient, zoals de wijze waarop het morele probleem
wordt voorgesteld aan het individu dat erover moet beslissen of hoe belangrijk het morele
probleem lijkt voor diegene die moet beslissen (CRANE & MATTEN, 2010). De beslissing
wordt ook beïnvloed door de (werk)omgeving waarin die beslissing genomen moet worden.
Elementen die bij deze laatste factor een rol spelen zijn het beloningssysteem, de autoriteit,
het niveau van bureaucratie, de werkrollen, de organisatiecultuur en de nationale context
(CRANE & MATTEN, 2005).
Al deze situationele factoren kunnen beïnvloed worden door de organisaties zelf of worden
door de organisaties gekozen of uitgewerkt. Hieruit kunnen we stellen dat de organisatie ook
een belangrijke rol speelt voor de integriteit.
In dit werk zijn die organisaties de lokale overheden. Deze hebben een maatschappelijke rol te
vervullen in de (lokale) samenleving. We zullen daarom gebruik maken van de definitie die
uitgewerkt is door Six en Huberts (2008) die stellen dat integriteit betekent: handelen in
overeenstemming met relevante morele normen en waarden in de samenleving.
19
2.2.2.1.2 Organisatiecultuur
Met het begrip organisatiecultuur wordt de collectieve mentale ingesteldheid bedoeld waaraan
de leden van een organisatie kunnen onderscheiden worden van de leden van andere
organisaties (HOFSTEDE, 2005). De cultuur die in een organisatie heerst, heeft een invloed
op het gedrag van de medewerkers. De organisatiecultuur kan daardoor integer of oninteger
gedrag stimuleren (VANDER BEKEN, CARION, & DE RUYVER, 1999).
De organisatiecultuur bestaat echter uit verschillende elementen waarbij het ene element
moeilijker te beïnvloeden is dan het andere. Dit bracht Sanders en Neuijen (2009) ertoe om
het uienschilmodel te ontwikkelen. Hierbij worden de verschillende elementen gezien als
lagen. Hoe dichter een laag bij de kern ligt, hoe moeilijker dit element te beïnvloeden is. Uit
dit model blijkt dat waarden en grondbeginselen het meest moeilijk te beïnvloeden zijn.
Figuur 1: Elementen van de organisatiecultuur
(SANDERS & NEUIJEN, 2009)
Als we de organisatiecultuur bekijken vanuit een managementperspectief en ons dus focussen
op de praktijken en handelingen in een organisatie, dan kan gesteld worden dat een gedeelde
beleving van dagelijkse praktijken de kern van een organisatiecultuur vormt (HOFSTEDE,
2005). In deze benadering is de organisatiecultuur eenvoudiger te beïnvloeden door het
management (bijvoorbeeld door het aanpassen van de organisatiestructuur).
Waarden en grondbeginselen
Rituelen
Helden
Symbolen
20
2.2.3 Microniveau:
2.2.3.1 Individuele factoren als oorzaak voor een falende integriteit
De individuele factoren staan voor de unieke karakteristieken van een individu die een rol
spelen bij het nemen van een beslissing (CRANE & MATTEN, 2010). Deze karakteristieken
kunnen bepaald zijn door geboorte of ze kunnen het gevolg zijn van socialisatie. In het model
van Rest en Jones wordt er geen onderscheid gemaakt tussen deze twee opties en dit hoeft ook
niet. Een aantal karakteristieken kunnen duidelijk toegeschreven worden aan de ene of de
andere oorzaak (bijvoorbeeld leeftijd en geslacht worden bepaald door geboorte terwijl
opleidingsniveau een gevolg is van socialisatie) maar heel wat andere karakteristieken kunnen
niet duidelijk aan één van deze twee toegeschreven worden (denk maar aan persoonlijkheid)
(QLIQUET & THIENPONT, 2005).
De subfactoren die op het individuele niveau een rol spelen zijn: leeftijd en gender, nationale
en culturele karakteristieken, opleiding en tewerkstelling, psychologische factoren (cognitieve
morele ontwikkeling en locus of control), persoonlijke waarden, persoonlijke integriteit (dat
invulling krijgt volgens het consistentieperspectief) en het morele inlevingsvermogen. We
willen wel vermelden dat het verband dat deze karakteristieken hebben met het stellen van
integer gedrag niet altijd even sterk en even duidelijk aanwezig is (CRANE & MATTEN,
2010).
Er zijn verschillende factoren die op het individuele niveau een effect hebben op de integriteit
maar het moet gezegd worden dat dit zeer moeilijk te veralgemenen is aangezien die factoren
in verschillende mate invloed hebben op verschillende individuen.
21
Figuur 2: Individuele factoren en hun invloed op integriteit
Factoren Omschrijving Invloed op integriteit
Leeftijd en gender
Demografische factoren die een rol
spelen op vlak van integriteit.
Bijvoorbeeld geslacht, afkomst en
leeftijd
Variërend bewijs zorgt voor onduidelijke
associatie met integriteit.
Opleiding en tewerkstelling Hier gaat het om het soort en de
kwaliteit van opleidingen en
ervaringen.
Er blijkt een duidelijk verschil te zijn in het
nemen van ethische beslissingen tussen
individuen met verschillende opleidingen en
verschillen in werkervaring.
Psychologische factoren Hiermee bedoelen onderzoekers de
cognitieve morele ontwikkeling en
locus of control.
Klein maar significant effect.
Persoonlijke waarden De morele principes of waarden
van een persoon.
Significante invloed en empirische bewijzen
van een positieve correlatie met integriteit.
Persoonlijke integriteit Hier wordt integriteit gezien als de
consistentie tussen persoonlijke
normen en waarden.
Waarschijnlijk een verband, maar wordt
weinig toegepast in modellen en empirische
onderzoeken.
Morele inlevingsvermogen
Heeft een persoon inzicht in de
ruime verscheidenheid aan
gevolgen van mogelijke van hun
beslissingen.
Nieuw concept met veel verklaringspotentieel.
Vrije adaptatie uit Crane en Matten (Individual influences on ethical decision-making, 2005)
2.2.4 Wisselwerking tussen de verschillende niveaus
Hierboven hebben we de drie niveaus die de integriteit beïnvloeden apart besproken. Het
spreekt voor zich dat er een wisselwerking bestaat tussen deze niveaus. Zo zal een individu
die het niet zo nauw neemt met integriteit zich enkel oninteger gedragen wanneer daar ook
een bepaalde gelegenheid voor is.
Het framework van Rest (1986) en Jones (1991), dat hiervoor al eens vermeld werd, stelt die
interactie duidelijk en visueel voor. Het model is een eenvoudige weergave van een complex
proces over het maken van ethische beslissingen. Toch omvat het model genoeg factoren om
duidelijk te maken welke elementen er allemaal een effect hebben op het proces dat van
toepassing is bij het maken van een ethisch overwogen beslissing. In dit model stelt men vast
dat het beslissingsproces beïnvloed wordt door zowel individuele factoren als situationele
factoren.
22
Figuur 3: Individuele en situationele invloeden bij het nemen van beslissingen
Afgeleid van Rest (1986) en Jones (1991)
aangevuld met subfactoren (CRANE & MATTEN, 2010).
Leeftijd en gender Nationaliteit en cultuurScholing en
tewerkstellingPsychologische factoren
Persoonlijke waarden Persoonlijke integriteit Morele inleving
Herkennen van een moreel
probleem
Een moreel standpunt innemen
Een morele intentie
uitwerken
Overgaan tot moreel
gedrag
Gerelateerd aan het probleem
Morele intensiteit
Morele omkadering
Gerelateerd aan de context
Beloningen
Autoriteit
Bureaucratie
Werkrollen
Organisatiecultuur
Nationale context
23
2.3 Conclusie
Op macroniveau zijn er rond integriteit zeer veel verschillende actoren actief. Door de
verschillende invloeden van de maatschappelijke context, de gebrekkige coherentie in
regelgeving en bestuurskundige tendensen (DE RUYVER, 1999) is dit niveau zeer complex
voor het voeren van een degelijk integriteitsbeleid.
Dat het beleid ten aanzien van integriteit op macroniveau een invloed heeft op de lagere
niveaus staat vast, maar het is niet duidelijk hoe dit de andere niveaus beïnvloedt. Dit maakt
het zeer moeilijk om met het beleid op macroniveau grote successen te boeken.
Op individueel niveau zijn er verschillende factoren die een sterke invloed hebben op de
integriteit van een persoon. Ook hier is het moeilijk te bepalen hoe die invloed juist tot uiting
komt omdat dit van persoon tot persoon verschilt.
Bovendien zijn vele van de factoren op microniveau moeilijk te veranderen of te beïnvloeden
(bijvoorbeeld leeftijd en gender).
De factoren op mesoniveau daarentegen zijn beter te beïnvloeden. Er kan binnen een
organisatie zowel gewerkt worden rond factoren die gerelateerd zijn aan het probleem
(bijvoorbeeld de manier waarop en het belang waarmee een moreel probleem voorgesteld
wordt binnen een organisatie) als rond factoren die gerelateerd zijn aan de context (de
organisatiestructuur kan geoptimaliseerd worden zodat morele problemen niet doorgeschoven
of uit de weg gegaan worden).
24
2.4 Stellingen voor een succesvol integriteitsbeleid
2.4.1 Lokaal
Acties en interventies van het integriteitsbeleid worden beschouwd als meer succesvol
wanneer ze zich situeren op het lokale niveau (DE RUYVER, 1999; HUBERTS,
ANECHIARICO, & SIX, 2008). De reden hiervoor is dat de lokale actoren die rond integriteit
actief zijn, in tegenstelling tot dergelijke actoren op nationaal niveau, sneller problemen
kunnen opmerken en oplossingen kunnen formuleren om die problemen aan te pakken
(ANECHIARICO, 2009).
De stelling dat het integriteitsbeleid betere successen voortbrengt wanneer het beleid gevoerd
wordt op een lokaal niveau, wordt ondersteund door verschillende wetenschappelijke
onderzoeken (DE RUYVER, 1999; ANECHIARICO, 2009; HUBERTS, ANECHIARICO, &
SIX, 2008; CHRISTIAENSEN, 2010).
2.4.2 Integraal: aanpak waarbij alle facetten aan bod komen
Integriteit is een ruim begrip. Denk maar aan concepten zoals het nemen van moreel juiste
beslissingen, normvervaging en in extreme gevallen corruptie en fraude.
De integrale visie op beleid (PONSAERS, PAUWELS, & DE RUYVER, 2009) gaat er dan
ook van uit dat het integriteitsbeleid moet inwerken op al deze dimensies die invulling geven
aan het begrip integriteit.
2.4.3 Risicogericht: inwerken op aspecten die een groter risico vormen
Deze benadering kent haar oorsprong uit technieken die gebruikt worden in
anticorruptieprojecten en wordt hoofdzakelijk toegepast bij overheden (VANDER BEKEN,
CARION, & DE RUYVER, 1999).
Bij deze methode wordt de organisatie doorgelicht en worden de zwakke of zwakste punten,
die punten die het meest gevoelig zijn voor een falende integriteit of meer specifiek voor
corruptie en fraude, aangeduid.
Die doorlichting of audit kan door de organisatie zelf uitgevoerd worden of door een centrale
of overkoepelende dienst zoals dit bijvoorbeeld het geval is in Hong Kong (TONG, 2010) en
Frankrijk (BOUCHERY, 2007).
25
2.4.4 Geïntegreerd: alle relevante actoren betrekken
Een geïntegreerd beleid houdt in dat alle relevante actoren en diensten betrokken worden bij
het integriteitsbeleid (PONSAERS, PAUWELS, & DE RUYVER, 2009). Er moet dus een
overeenstemming zijn in de acties en strategieën van de actoren die rond integriteit werken.
2.4.5 Gespecialiseerd: focus op deelaspecten
Een integriteitsbeleid waarbij zeer gericht rond één bepaald aspect gewerkt wordt noemt men
gespecialiseerd. We kunnen stellen dat deze benadering gebaseerd is op het gedachtegoed uit
het Taylorisme. Er wordt gewerkt rond één thema of aspect van integriteit. Hierdoor is de
kennis over dit aspect heel groot en wordt er verondersteld dat op deze manier de aanpak van
dat aspect het meest efficiënt verloopt.
2.4.6 Drijfveer voor empirisch onderzoek
Op het eerste zicht lijken bepaalde van de hierboven vermelde succesfactoren tegenstrijdig te
zijn aan elkaar. Het lijkt bijvoorbeeld alsof een risicogerichte aanpak niet verzoenbaar is met
een integrale aanpak. Ook het betrekken van alle relevante actoren lijkt tegenstrijdig te zijn
aan een beleid dat zich richt op specialisatie. Aan de hand van het Gentse integriteitsbeleid,
die we als case gebruiken, willen we in het volgende hoofdstuk op zoek gaan of en hoe deze
stellingen in de praktijk voorkomen. Hiermee willen we nagaan of deze verschillende
benaderingen ofwel echt moeilijk met elkaar te verzoenen zijn ofwel een schijnbare
tegenstelling zijn. Aangezien het hele werkstuk gericht is op het lokaal niveau zullen we ons
focussen op de stellingen integraal, risicogericht, geïntegreerd en gespecialiseerd.
26
3 Empirisch onderzoek
3.1 Methodologie
3.1.1 De Case-study in Gent
We wensen met ons onderzoek naar het integriteitsbeleid in Gent beter inzicht te verkrijgen in
hoe de vier succesbepalende factoren (gespecialiseerd, integraal, geïntegreerd en
risicogerichtheid) zich in de praktijk met elkaar verhouden.
We hebben gekozen om een case study uit te voeren omdat dit ons in staat stelt het
integriteitsbeleid in zijn totaliteit en gedetailleerd te bekijken (YIN, 1989). Dit gevoel voor
detail zou verloren gegaan zijn indien we zouden gekozen hebben voor enquêtes.
Daarenboven laat het ons toe meer inzicht te verwerven in de dynamiek die er is tussen de
verschillende actoren die instaan voor het integriteitsbeleid. Integriteit kan ook verschillend
geïnterpreteerd worden door de actoren (SWANBORN, 2000). Met het gebruik van een case
study kunnen we de invulling van een dergelijk complex begrip als integriteit beter begrijpen.
Een groot nadeel van deze techniek is dat de veralgemeenbaarheid zeer laag is (YIN, 1989).
We hebben getracht een oplossing te vinden voor de beperkte veralgemeenbaarheid door
gebruik te maken van een bestaand onderzoekskader. Dit onderzoekskader heet Local
Integrity Systems (afgekort LIS) (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008) en is een
adaptatie van het model dat Transparency International gebruikt voor de analyse van
integriteitssystemen op nationaal niveau (POPE, 1996). Hierdoor hebben we een structuur om
het Gentse integriteitsbeleid te analyseren en kunnen we vergelijkingen maken met andere
steden die met hetzelfde onderzoekskader geanalyseerd werden door andere onderzoekers.
Eerder werden Amsterdam, Antwerpen, Hamburg, Hong Kong, Londen, New York en
Sydney aan de hand van dit onderzoekskader geanalyseerd. Door gebruik te maken van
datzelfde onderzoekskader zullen we het integriteitsbeleid van de stad Gent kunnen
vergelijken met de steden die al doorgelicht werden.
De keuze om het integriteitsbeleid van Gent te analyseren is gebaseerd op pragmatisch en
praktische redenen. Ten eerste is er nog maar weinig informatie beschikbaar over het Gentse
integriteitsbeleid, terwijl er al gegevens aanwezig zijn over dat van Antwerpen. Aangezien
Gent qua structuur en grootte ongeveer te vergelijken is met Antwerpen ligt deze vergelijking
ook voor de hand. Ten tweede zijn we studenten aan de universiteit van Gent en is het evident
dat we eerst onze pijlen richten op de stad waar we onderwijs volgen en wonen. Als laatste
27
hebben we ook de nodige contacten binnen de stadsdienst van Gent waardoor de gewenste
bereidheid om mee te werken aan dit onderzoek hoger lag.
Om het Gentse integriteitsbeleid door te lichten aan de hand van het bestaande
onderzoekskader, zullen we de nodige informatie moeten verzamelen. Tijdens dit onderzoek
zullen we hoofdzakelijk gebruik maken van twee bronnen namelijk interviews en secundaire
literatuur. We hebben vier sleutelfiguren van het Gentse integriteitsbeleid kunnen overtuigen
om mee te werken aan het onderzoek. De ombudsvrouw (PASSEMIERS, 2010), de adjunct-
stadssecretaris en voorzitter van de commissie integriteit (VAN CAMPENHOUT, 2010) en
de directeur financiële audit (ROBBE, 2010) hebben niet alleen omwille van hun functie te
maken met integriteit. Ze hebben ook deelgenomen aan een werkgroep die ondermeer de
Genste deontologische code heeft ontwikkeld en zijn leden van de officieuze commissie voor
ambtenaren. Daarnaast hebben we ook de burgemeester van Gent (TERMONT, 2010) kunnen
interviewen waardoor we ook een politieke visie op integriteit hebben kunnen aanhoren. Na
deze interviews waren we van mening dat het theoretische saturatiepunt bereikt was. We
hebben het aantal vragen beperkt gehouden om zo de essentie van het onderzoek niet te
verliezen (SUDMAN & BRADBURN, 1982). Tevens werd soms afgeweken van deze
structuur wanneer bepaalde onderwerpen eerder aan bod kwamen. De gestelde vragen kunt u
terug vinden in bijlage.
Figuur 4: Tabel met interviewgegevens
Geïnterviewde Functie Plaats Datum Duur
Passemiers Rita Ombudsvrouw Botermarkt 17 30 april 2010 47 min
Van Campenhout
Danny Adjunct stadssecretaris Botermarkt 1 11 mei 2010 1u 16 min
Robbe Joost Directeur financiële audit Woodrow
Wilsonplein 1 9 juli 2010 25 min
Termont Daniël Burgemeester Botermarkt 1 14 juli 2010 17 min
De beschikbare secundaire literatuur, hoofdzakelijk documenten van de stadsdiensten zelf,
zullen ons helpen om beter inzicht te verwerven in het controlesysteem dat ontworpen is in
Gent. In bijlage kunt u een lijst vinden van de belangrijkste secundaire bronnen die werden
geraadpleegd voor de analyse. Het gebruik van deze bronnen is echter niet zonder risico’s
aangezien deze niet steeds objectief zijn. We zullen daarom enkel die secundaire bronnen
28
gebruiken waarvan de oorsprong en geldigheid kan nagegaan worden (VAN MELKEBEEK,
2003). Bovendien zullen we interviews afnemen van bevoorrechte getuigen (NOVICK, 1988),
in dit geval personen die nauw betrokken waren bij de uitwerking van het integriteitsbeleid
van de stad Gent. Tenslotte zullen we de informatie uit wetenschappelijke literatuur,
secundaire bronnen en interviews met bevoorrechte getuigen op hun geldigheid controleren
door middel van triangulatie.
3.1.2 Het onderzoekskader
Om kwalitatief een beter onderzoek te kunnen voeren naar het lokaal integriteitsbeleid van
Gent maken we gebruik van het referentiekader dat opgesteld is door Huberts L., Anechiarico
F., Six F. en van der Veen J. (2008). In dit onderzoekskader kunnen we negen verschillende
stappen onderscheiden.
In de eerste stap kijken we naar welke actoren betrokken zijn bij het integriteitsbeleid. We
kunnen hier negen traditionele actoren onderscheiden namelijk de uitvoerende macht, de
wetgevende macht, de politie en het parket, de lokale ombudsman, de externe accountant, de
lokale auditdienst, onafhankelijke media, een extern onafhankelijk controleorgaan en de
burgers. Indien er één van deze actoren afwezig is zullen we proberen te achterhalen hoe dit
komt en welke gevolgen dit heeft voor het beleid.
In de volgende stap bestuderen we de bestaande wetgeving die een invloed kan hebben op het
lokale integriteitsbeleid en hoever het beleid van Gent staat ten opzichte van de wetgeving.
Vervolgens achterhalen we de reikwijdte of scope van het integriteitsbeleid in twee stappen.
Eerst en vooral kijken we naar de doelgroep die men wenst te bereiken met het beleid. Indien
er groepen zijn die over het hoofd worden gezien, trachten we te achterhalen waarom men
deze mensen niet wenst te bereiken. Daarna bekijken we hoe het integriteitbegrip uiteindelijk
wordt ingevuld door de verschillende actoren.
In stap vijf focussen we op de centrale integriteitsdienst. Een centrale vraag hierbij is of deze
dienst weldegelijk voldoende onafhankelijk is en over de nodige macht beschikt.
Daarna trachten we te analyseren of er een duidelijke evenwicht is tussen compliance
maatregelen en value-based maatregelen. Value-based maatregelen zijn bijvoorbeeld het
integreren van integriteit in human resources management of het ontwikkelen van een code of
conduct. De leidinggevende speelt hierin een belangrijke rol. Compliance maatregelen gaan
vooral over regels en controle. Maatregelen die betrekking hebben op het straffen van gedrag
29
kunnen we vaak linken aan compliance terwijl preventieve maatregelen vaak value-based
zijn.
Hierbij aansluitend proberen we in de volgende stap te kijken of er voldoende evenwicht is
tussen controle van buitenaf en controle door de lokale overheid zelf. Dit is essentieel
aangezien teveel controle van buiten de organisatie de value-based maatregelen zou kunnen
beknotten en zo het evenwicht kan verstoren.
In stap acht en negen richten we vooral onze pijlen op de uitvoering van het beleid. Eerst
bekijken we welke steun het beleid kan genieten van het grote publiek en van de politieke
wereld. Als laatste bekijken we de effectiviteit en de efficiëntie van het beleid. Een efficiënt
beleid houdt in dat dezelfde outputs worden bereikt met minder inputs (CHRISTIAENS &
VANHEE, 2007). Effectiviteit slaat op de mate waarin de doelstellingen of de outcome van
de organisatie worden bereikt. In het onderzoek van Huberts, Anechiarico en Six (2008)
maakt men gebruik van metingen uitgevoerd door derden om hierop een antwoord te bieden.
Het gaat dan vaak om deelaspecten van het ruimere integriteitsbegrip zoals het bepalen van de
corruptieweerstand van het beleid of het vertrouwen van de burger in de overheidsinstantie.
Het meten van de corruptieweerstand is een kwalitatieve techniek waarmee men niet een
schatting maakt van hoeveel corruptie in de organisatie is gepleegd, maar de risico’s op
corruptie wenst te lokaliseren (GORTA, 2006). Dit kan men doen door de processen in de
organisatie te bestuderen of door interviews af te nemen bij de ambtenaren.
30
Figuur 5: Stappenplan voor de analyse van een lokaal integriteitssysteem
Stappen De beschrijvingsfase Beoordelingsfase
A. De Eigenschappen
1.Identificeren van de LIS
actoren
Beschrijving van de huidige LIS
actoren
1)Zijn alle traditionele actoren aanwezig?
Indien niet, welke verklaring wordt gegeven?
2)Zijn er innovatieve elementen in het LIS?
2.Determineren van de
wetgevingscontext
Beschrijving van de wetgeving die
de werking van LIS beïnvloeden
1)Is het LIS in overeenstemming met de
wetgeving?
2)Is het LIS vooruitstrevender dan de
wetgeving?
3.Determineren van de
scope: doelgroep
Beschrijving van de doelgroep 1)Is het logisch om de betrokken doelgroep te
kiezen?
2)Zijn er doelgroepen die over het hoofd
worden gezien?
4.Determineren van de
scope: definiëring
Beschrijving van de
integriteitdefinitie bij de actoren
van het systeem
1)Waarom wordt er gekozen voor een
bepaalde definitie?
2)Wordt deze definitie aanvaard door de
stakeholders
B. Hoe werkt het systeem?
5.Positie en rol van de
centrale integriteitdienst
Beschrijving van de rol, positie en
mandaat van de centrale
integriteitdienst
1)Is de centrale dienst voldoende
onafhankelijk?
2)Beschikt het over voldoende macht om een
verschil te maken?
6.Balans tussen compliance-
based en value-based
aanpak
Beschrijving van de maatregelen
voor elke populatie
1)Is er een grote variatie tussen de beschikbare
maatregelen?
2)Worden ze toegepast op de verschillende
doelgroepen?
3)Hoe goed zijn de maatregelen
geïmplementeerd?
7.Balans tussen interne en
externe
controlemechanismen
Beschrijving van alle
controlemechanismen voor elke
inbreuk en elke populatie
1)Is er voor elke doelgroep en elke mogelijke
inbreuk een controlemechanisme voorzien?
2)Worden de actoren gecoördineerd?
C. Uitwerking
8.Politieke en publieke
steun
Beschrijving van data m.b.t. budget,
opinie peilingen,..
1)Is er politieke steun voor een
integriteitsbeleid?
2)Hoe groot is de steun van het grote publiek?
9.Efficiëntie en effectiviteit Beschrijving van beschikbare
evaluaties van (delen van) het
systeem
1)In welke mate slaagt het systeem een hogere
graad van integriteit te bereiken?
2)Is er voldoende value for money?
3)Zijn de ongewenste effecten van het
systeem acceptabel?
(HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008)
31
3.2 Analyse van het integriteitsbeleid in de Stad Gent
In dit hoofdstuk komt de beschrijving en analyse van het lokale integriteitsbeleid van de stad
Gent aan bod. We zullen hiervoor de negen stappen uit het voorgestelde onderzoekskader
nauwgezet volgen (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008). Bij elke stap maken we
tevens een vergelijking tussen het Gentse integriteitsbeleid en het integriteitsbeleid in andere
steden.
3.2.1 Beschrijving
3.2.1.1 Identificeren van de LIS actoren
3.2.1.1.1 De externe accountant: niet aanwezig
De rol en de activiteiten van een accountant zijn geregeld in de wet betreffende de
boekhoudkundige en fiscale beroepen (1999). De functie van de accountant bestaat er
hoofdzakelijk in om de boekhouding te organiseren en op te treden als adviseur bij fiscale
materies. Een externe accountant is een accountant die niet deel uitmaakt van de
desbetreffende organisatie, maar die de hoedanigheid heeft van beoefenaar van een vrij
beroep.
Door de bevoegdheden waar de externe accountant over beschikt wordt deze geacht een
duidelijke beeld te hebben van het financieel reilen en zeilen van de organisatie en is hij dus
een belangrijke speler voor het integriteitsbeleid. Zo kan de externe accountant tijdens zijn
controle op boekhoudkundige stukken stuiten op ongeregeldheden en zo pijnpunten bloot
leggen. De integriteit van de organisatie op financieel vlak kan ook door derden worden
nagetrokken aangezien de externe accountant over de bevoegdheid beschikt aan derden te
rapporteren.
In de Stad Gent wordt er, door het ontbreken van een externe accountant, geen extern oordeel
over de betrouwbaarheid van de boekhouding gemaakt. Ook in Antwerpen is een
integriteitsbeleid uitgewerkt zonder externe accountant.
3.2.1.1.2 Controleorgaan voor integriteit (watchdog): niet aanwezig
In Gent is er een ethische commissie opgericht met zowel een oordeelvormende als
adviserende functie. De ethische commissie, die bestaat uit vijftien leden waarvan elf leden
aangeduid door de gemeenteraad, is bevoegd uitspraken te doen over mogelijke inbreuken
tegen de ethische code voor lokale mandatarissen en hun medewerkers (2006). Daarnaast
32
fungeert de commissie ook als een adviserend orgaan die zowel actief als passief antwoorden
tracht te geven op de invulling van de ethische code voor lokale mandatarissen en hun
medewerkers (2006).
De ethische commissie kan echter niet beschouwd worden als een volwaardig controleorgaan
voor integriteit. Ten eerste is de commissie van de stad Gent eerder een intern orgaan. In het
onderzoeksmodel dat wij hanteren, is een volwaardig controleorgaan een extern orgaan
(ANECHIARICO, 2009). Er worden bovendien geen vaste experten betrokken in de
besluitvorming van het orgaan over mogelijke inbreuken. De slagkracht van de commissie is
trouwens beperkt tot een openbare afkeuring van het gestelde gedrag. Daardoor is de
slagkracht van de commissie beperkt aangezien ambtenaren van de stad Gent niet opgenomen
zijn in de doelgroep van de commissie.
De ambtenaren van de stad Gent kunnen wel terecht bij een andere, eerder officieuze
commissie. Het gaat hier eerder over een selecte groep hooggeplaatste ambtenaren die sterk
betrokken waren bij het opstellen van de ambtelijke ethische code. Deze mensen worden
geacht een vorm van expertise te hebben opgebouwd en worden door andere ambtenaren
geraadpleegd bij mogelijke dilemma’s op het vlak van integriteit. Uit de interviews bleek dat
er geen politieke steun was voor een dergelijk extern controleorgaan (VAN CAMPENHOUT,
2010; TERMONT, 2010).
3.2.1.1.3 Betrokkenheid van de burgers: projecten worden opgestart
De link tussen burgers en een overheid is gebaseerd op het idee van het sociaal contract
(ROUSSEAU, 1762), in de realiteit gaat het echter om een impliciet contract.
Het is heel belangrijk dat de burgers interesse hebben in een integere lokale overheid.
Wanneer een falende integriteit binnen een lokale overheid iedereen koud laat is er ook geen
druk op die overheid om aan haar integriteit te werken. Hierdoor zou een overheid er kunnen
van uitgaan dat integriteit geen deel is van het impliciete sociaal contract (CARVER, 2001).
Ook in het Local Integrity Systems-model (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008)
wordt veel belang gehecht aan de betrokkenheid en het bewustzijn van de burgers op vlak van
integriteit (POPE, 1996).
Gelukkig is het bewustzijn over integriteit de laatste vijftien jaar bij de burgers toegenomen.
Jammer genoeg gebeurde dit door toedoen van een aantal grote schandalen die ook in de
33
media sterk aan bod zijn gekomen (L&H, Parmalat, Enron, Visa-schandaal Antwerpen,…).
Dit toont aan dat de verschillende actoren rond integriteit weldegelijk op elkaar inwerken.
Het analysekader voor Local Integrity Systems vereist meer dan alleen het bewustzijn van de
burgers over integriteit. In dit analysekader moet er sprake zijn van een actieve betrokkenheid
van de burger in het beleidsproces.
De stad Gent hecht veel belang aan goede communicatie en inspraak in de
besluitvormingsprocessen. Communicatie en inspraak vormt zelfs een eigen doelstelling in
het strategische plan van de stad (Departement Stafdiensten, 2007). Bovendien wordt er volop
gewerkt aan twee platformen om de betrokkenheid te vergroten en aan te passen naar een
actieve betrokkenheid binnen het beleid van de stad (Kenniscentrum Vlaamse steden, 2009).
Deze twee projecten vallen niet onder de gebruikelijke acties zoals omschreven staat in het
Local Integrity System, het onderzoekskader dat wij hanteren. Het ene project, genaamd
scheppende stad, richt zich op de professioneel actieve burgers en organisaties, het andere
project, dat de naam Gent over morgen kreeg, heeft tot doel de hele Gentse bevolking te
betrekken bij de invulling en realisatie van de doelstellingen van de stad.
Hier mag zeker gesproken worden over innoverende elementen in het integriteitsbeleid van de
stad, hoewel het verhogen van de integriteit niet het hoofddoel is van de projecten. We
verwachten dat dit een positief neveneffect zal worden van een goed algemeen beleid.
3.2.1.1.4 Vergelijking met andere steden
Het Gentse verhaal is geen alleenstaand feit. Ook op internationaal vlak hebben verschillende
steden geïnvesteerd in het opzetten van een degelijk intergiteitsbeleid. In deze paragraaf
proberen we het Gentse beleid te plaatsten tegenover de internationale context om zo een
evaluatie te maken van het gevoerde beleid. Hiervoor maken we gebruik van de analyse
uitgevoerd en weergegeven in het boek van Huberts, Anechiarico en Six. (2008) De steden
die betrokken zijn bij dit onderzoek zijn Amsterdam, Antwerpen, Hamburg, Hong Kong,
Londen, New York en Sydney.
34
Figuur 6: Vergelijkende tabel integriteitsactoren
Stad Amster-
dam
Antwer-
pen Hamburg
Hong
Kong Londen New York Sydney Gent
Uitvoerende
macht Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Wetgevende
macht Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Politie en parket Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Ja
(regionaal
niveau)
Ja
Lokale
ombudsdienst Ja Ja Nee Ja
Ja
(regionaal
niveau)
Ja
Ja
(regionaal
niveau)
Ja
Externe
accountant Ja Nee Ja Ja Ja Ja Ja Nee
Lokale
auditdienst Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nee Ja
Onafhankelijke
media Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Controleorgaan
integriteit Nee Nee Ja Ja Ja Ja
Ja
(regionaal
niveau)
Nee
Burgers Nee Nee Ja Ja Ja Indirect Nee Nog niet
Overgenomen uit (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008) met toevoeging van de kolom
met betrekking tot de Gentse integriteitsbeleid.
Een eerste vergelijking kunnen we maken op basis van de traditionele integriteitsactoren die
betrokken worden bij het gevoerde lokale integriteitsbeleid. De verschillende steden hebben
op zijn minst zes van de negen traditionele integriteitsactoren opgenomen in hun
integriteitsbeleid. Opmerkelijk is dat het in het lokale integriteitsbeleid van de twee Belgische
steden het minst aantal actoren zijn opgenomen. Men mag op basis van dit gegeven echter
niet concluderen dat het lokale integriteitsbeleid in Vlaanderen achter ligt op andere
internationale steden. Op het niveau van de actoren verschilt het beleid van Gent en
Antwerpen ook niet fundamenteel.
In beide steden ontbreekt de betrokkenheid van een externe accountant en een extern
controleorgaan. In Antwerpen heeft men de leemte van een onafhankelijk controleorgaan
35
integriteit opgelost door het opstarten van een intern vast integriteitsbureau (VANDEPLAS,
2003). Deze piste wordt slechts gedeeltelijk gevolgd in Gent met de oprichting van de
commissie voor lokale mandatarissen, maar is totaal afwezig voor wat de stadsambtenaren
betreft. De verschillende keuzes die Gent en Antwerpen maakten, zijn er gekomen door
politieke voorkeuren in beide steden. Het Gentse verhaal is gericht op de integratie van het
integriteitsbeleid in de bestaande organisatiestructuur (VAN CAMPENHOUT, 2010).
Daarentegen heeft het Antwerpse beleid, onder invloed van het Visa-schandaal, de nodige
maatregelen (VANDEPLAS, 2003) moeten treffen om als organisatie opnieuw geloofwaardig
te worden (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008; Stad Antwerpen, 2010).
Een ander verschilpunt is dat men in Gent initiatief neemt om de burgers actief te betrekken in
het algemene beleid van de stad (Departement Stafdiensten, 2007). De Gentse projecten zitten
voorlopig nog in een beginstadium (Kenniscentrum Vlaamse steden, 2009).
3.2.1.2 Determineren van de wetgevingscontext
We hebben al vermeld dat er verschillende wet- en regelgevingen zijn op macroniveau en dat
deze wet- en regelgevingen een invloed hebben op het beleid op lokaal niveau. Het spreekt
voor zich dat er bij de uitwerking van een integriteitsbeleid op lokaal niveau rekening moet
gehouden worden met wat de hogere overheden al uitgewerkt hebben. De belangrijkste
regelgevingen zijn het Gemeentedecreet (2005) en het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid
(2003), dat een voorbeeld is voor het uitwerken van transparante structuren (Vlaamse
Overheid, 2003). We moeten ook vermelden dat de strafbaarstellingen en de regelgeving rond
politie en parket een invloed hebben op het lokale beleid.
3.2.1.3 Determineren van de scope: doelgroep
Voor een goede analyse van een integriteitsbeleid is het belangrijk om na te gaan op wie het
beleid van toepassing is. Een goed integriteitsbeleid moet zich richten op verschillende
doelgroepen. De ideale situatie is dat het beleid zich richt op zowel de medewerkers van de
stadsdienst, de politici, de politieambtenaren, de rechterlijke macht, de bedrijfsleiders en de
burgers.
Het lokale integriteitsbeleid van de Stad Gent omvat niet alle doelgroepen die vereist zijn.
Enkel de medewerkers (2009) van de stad en de lokale mandatarissen (2006) worden in het
36
Gentse integriteitsbeleid opgenomen. Dit is echter niet dramatisch of uitzonderlijk. Enkel het
integriteitsbeleid van Hong Kong omvat alle doelgroepen in het lokale beleid. De reden
hiervoor is dat het lokale niveau geen bevoegdheid heeft over een aantal doelgroepen. Het
integriteitsbeleid voor die doelgroepen wordt op een hoger niveau geregeld (HUBERTS,
ANECHIARICO, & SIX, 2008).
Hong Kong is daarentegen een speciaal bestuurlijke regio ten opzichte van de Volksrepubliek
China (Hong Kong Government, 2010). Concreet heeft Hong Kong een autonoom
bestuurssysteem waardoor alles op lokaal niveau geregeld wordt. Het integriteitsbeleid van
Hong Kong is dus een mooi voorbeeld van de theoretische stelling om alles zoveel mogelijk
lokaal te regelen. In sterk contrast staat Sydney waar men eerder een voorkeur heeft om alles
regionaal (bovenlokaal) te regelen.
In het algemeen kunnen we stellen dat het lokale integriteitsbeleid in vele gevallen enkel
betrekking heeft op de mandatarissen en de ambtenaren. Zowel in Amsterdam, Antwerpen als
in Gent komt dit tot uiting.
Figuur 7: Vergelijkende tabel scope: doelgroep
Overgenomen uit (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008) met toevoeging van de kolom
met betrekking tot de Gentse integriteitsbeleid.
Stad Amster-
dam
Antwer-
pen Hamburg
Hong
Kong Londen
New
York Sydney Gent
Stadsdienst
medewerkers LIS LIS LIS LIS LIS LIS Regionaal LIS
politici LIS LIS Nationaal LIS LIS LIS Regionaal LIS
Politieambtenaren
Onafhan-
kelijk
politiesys-
teem
Onafhan-
kelijk
politiesys-
teem
LIS LIS LIS LIS Regionaal
Onafhan-
kelijk
politiesys-
teem
Rechterlijke
macht Nationaal Nationaal Regionaal LIS Nationaal Nationaal Regionaal Nationaal
Bedrijfsleiders
Nationaal
en
zelfregula
-tie
Nationaal
en
zelfregula
-tie
Nationaal LIS Nationaal Nationaal Nationaal
Nationaal
en
zelfregula
-tie
Burgers Nationaal Nationaal Nationaal LIS Nationaal
Regionaal
en
Nationaal
Regionaal Nationaal
37
3.2.1.4 Determineren van de scope: definiëring
De scope of reikwijdte van het integriteitsbeleid wordt ook bepaald door de inhoud die
gegeven wordt aan het kernbegrip integriteit. In de onderstaande tabel geven we welke
invullingen van de integriteitsdefinitie gehanteerd wordt in welke stad. In het algemeen
kunnen we stellen dat in alle onderzochte steden een ruime visie toegepast wordt
De Gentse gemeenteraad gaf met de gemeenteverordening van 19 oktober 1998 een duidelijk
signaal naar de burgers. Met deze deontologische code voor lokale mandatarissen werd een
referentiekader geschapen voor de burgemeester, de schepenen, de gemeenteraadsleden, de
O.C.M.W.-voorzitter, de leden van het Vast Bureau van het O.C.M.W. en de O.C.M.W.-
raadsleden (2006). De draagwijdte van de code wordt bovendien vergroot tot alle
medewerkers onder de mandatarissen. Deze uitbreiding werd doorgevoerd zodat noch de
mandatarissen noch de medewerkers hun verantwoordelijkheid zouden kunnen ontlopen. De
rode draad in deze code is dat het algemeen belang moet primeren boven het particuliere.
Ook voor de ambtenaren werd een deontologische code opgesteld. Deze leidraad, zoals de
code ook wordt genoemd, bevat vier grote focuspunten: klantgerichtheid, loyauteit,
onafhankelijkheid en openheid. Het kernbegrip klantgerichtheid wordt hier in een brede visie
opgenomen en betreft dus zowel interne als externe klanten. Loyauteit gaat in se over het
naleven van regels en wetgeving, maar ook over constructief samenwerken. Met
onafhankelijkheid doelt men op het uitvoeren van het ambt zonder vooringenomenheid of
zonder voorkeursbehandelingen. Het laatste kernbegrip openheid heeft betrekking op een
open communicatie en informatieverschaffing zowel intern als extern. Het spreekt voor zich
dat deze waarden niet absoluut zijn en er dus afwegingen nodig zijn om bepaalde dilemma’s
te kunnen overbruggen.
In beide deontologische codes heeft de Stad Gent een zeer ruime definitie van het begrip
integriteit gehanteerd (PASSEMIERS, 2010; ROBBE, 2010; TERMONT, 2010; VAN
CAMPENHOUT, 2010). De Gentse invulling van het begrip integriteit besteed aandacht aan
het goed functioneren van de processen (ENRST & YOUNG, 2008), aan de coherentie tussen
principes en waarden (VAN CAMPENHOUT, 2010) en ook aan de morele aspecten van
handelingen en overtuigingen (PASSEMIERS, 2010; Deontologische Commissie Stad Gent,
38
2006). Dit heeft als resultaat dat alle elementen van de scope voor definiëring van het begrip
integriteit aanwezig zijn.
Figuur 8: Vergelijkende tabel scope: integriteitsdefinitie
Overgenomen uit (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008) met toevoeging van de kolom
met betrekking tot de Gentse integriteitsbeleid.
3.2.1.5 Positie en rol van de centrale integriteitsdienst
In de vijfde stap van het onderzoekskader gaan we in op de rol en positie van de centrale
integriteitsdienst. In Gent is er niet gekozen om een gespecialiseerde integriteitsdienst op te
richten. Er kunnen verschillende redenen geformuleerd worden voor deze keuze. Ten eerste
vonden sommigen het politiek niet opportuun om middelen vrij te maken voor een dergelijk
orgaan. In Gent hadden zich op het moment van de uitwerking van het beleid ook nog geen
grote deontologische problemen voorgedaan (TERMONT, 2010; PASSEMIERS, 2010; VAN
CAMPENHOUT, 2010). Ten tweede werd er gevreesd dat, door het oprichten van een
Stad Amster-
dam
Antwer-
pen Hamburg
Hong
Kong Londen
New
York Sydney Gent
Active
corruptie Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Passieve
corruptie Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Fraude en
diefstal Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Conflict tussen
privaat en
publiek
Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Misbruik van
machtspositie Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Misbruik van
informatie Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Discriminatie
en seksuele
misdrijven
Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Verspilling
van middelen Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Wangedrag in
privaten sfeer Ja Ja Nee Ja Beperkt Ja Beperkt Ja
39
onafhankelijke dienst, dit door de publieke opinie zou geïnterpreteerd worden als een signaal
van een falend integriteitsbeleid (VAN CAMPENHOUT, 2010). Deze denkpiste moet men
kaderen binnen de ruimere Vlaamse context. Het grote voorbeeld, het Antwerpse
integriteitsbureau, was immers ontstaan na het ophefmakende Visa-schandaal (HUBERTS,
ANECHIARICO, & SIX, 2008; Stad Antwerpen, 2010). Een andere reden om geen centrale
integriteitsdienst te installeren was dat dit aanleiding zou kunnen geven tot het afschuiven van
de verantwoordelijkheden en dat de stadsmedewerkers niet zelf meer zouden nadenken over
wat ethisch verantwoord is (VAN CAMPENHOUT, 2010). Men opteerde om die redenen om
het integriteitsbeleid te integreren in de bestaande organisatiestructuur.
De afwezigheid van een gespecialiseerde integriteitsdienst wordt enigszins opgevuld door de
ethische commissie voor lokale mandatarissen en een officieuze commissie voor ambtenaren.
Beide commissies hebben echter een beperkte onafhankelijkheid en invloed. De officieuze
commissie voor ambtenaren beschikt noch over een duidelijk mandaat, noch over een budget.
Zij is louter adviserend en kan geen controles of straffen opleggen (ROBBE, Directeur
Financiële audit, 2010). De commissie voor lokale mandatarissen kan controlerend en
adviserend optreden, maar de controle is beperkt tot de klachten die aan hen worden gericht
(Stad Gent, 2006). De straf die opgelegd kan worden, beperkt zich louter tot een openbare
afkeuring.
In vergelijking met andere steden neemt het Gentse beleid een bijzondere rol in. Alle andere
opgenomen steden hebben wel gekozen voor het oprichten van een gespecialiseerde
integriteitsdienst. Over welke keuze de juiste is valt echter moeilijk iets te zeggen. De steden
kunnen sterk verschillen, ondermeer op het vlak van organisatiestructuur en organisatiecultuur
(CRANE & MATTEN, 2005; HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008). Een mogelijk
nadeel van de afwezigheid van een centrale integriteitsdienst is dat de ondernomen
maatregelen eenmalig blijken te zijn en het integriteitsbeleid gaat verwateren (VAN
CAMPENHOUT, 2010).
3.2.1.6 Balans tussen compliance-based en value-based aanpak
Vervolgens richten we onze pijlen op de balans tussen een compliance-based en een value-
based aanpak. Zoals we aangegeven hebben in de theoretische bespreking is compliance een
law-based benadering van integriteit (PAINE, 1994). De klemtoon ligt hierbij vooral op de
40
controle en het naleven van de regels. Door deze situationele context tracht men de ethische
beslissing voor het individu te beperken tot het al dan niet volgen van de regels
(MAESSCHALCK J. , 2004). Met de value-based aanpak probeert men intrinsiek de waarden
en ethische beslissingen van het individu te veranderen door bijvoorbeeld dilemmatrainingen
(MAESSCHALCK J. , 2004). Uit onderzoek blijkt dat een integriteitsbeleid een combinatie
moet zijn van de beide aanpakmethoden (MAESSCHALCK J. , 2004; PAINE, 1994).
In Gent probeert men een evenwicht te vinden tussen de beide richtingen. Dit wordt duidelijk
wanneer we kijken naar de regelgeving voor de ambtenaren. Voor de opmaak van de
deontologisch code waren de ambtenaren gehouden aan de pure wettelijke regels die op die
doelgroep van toepassing waren (VAN CAMPENHOUT, 2010; PASSEMIERS, 2010). De
toevoeging van de code liet de ballans overhellen naar de value-based aanpak. De overgang
van de harde, afdwingbare, regels naar de zachtere code zorgde echter voor verwarring.
Personeelsleden en vakbonden waren ongerust over de onduidelijkheid van de code met
betrekking tot bijvoorbeeld een mogelijke tuchtprocedure (VAN CAMPENHOUT, 2010).
Daarom werden elementen van de code ook opgenomen in de hardere rechtspositieregeling
waarvan de afdwingbaarheid duidelijk geregeld is en een overtreding van de regels kan leiden
tot een tuchtprocedure (Stad Gent, 2009). De deontologische code is nog steeds van
toepassing waardoor er nu de compliance-based en value-based aanpak naast elkaar worden
gehanteerd.
Tevens moet er een balans gezocht worden tussen preventieve (value-based) en controlerende
(compliance-based) maatregelen naast de regelgeving (MAESSCHALCK J. , 2004; PAINE,
1994). Zo is er in Gent een interne auditdienst aanwezig. Hoewel deze auditdienst geen
specifieke integriteitsaudits uitvoert, kan de werking ervan toch gezien worden als een
controlesysteem op integer gedrag (ROBBE, 2010; PAINE, 1994). Als voorbeeld van een
preventieve maatregel in Gent kunnen we verwijzen naar het opnemen van integer gedrag als
een basiscompetentie in het competentiewoordenboek voor ambtenaren (Stad Gent, 2004).
Met de aanwezigheid van zowel compliance-based en value-based maatregelen zit het Gentse
beleid in het spoor van andere steden. In de onderzochte steden werden soms wel kleine
verschillen waargenomen, maar deze kunnen te wijten zijn aan bijvoorbeeld de
organisatiestructuur of de organisatiecultuur. (CRANE & MATTEN, 2005; HUBERTS,
ANECHIARICO, & SIX, 2008)
41
3.2.1.7 Balans tussen interne en externe controlemechanismen
In Gent geeft men er de voorkeur aan om het integriteitsbeleid te integreren in de
organisatiestructuur. Dit blijkt ondermeer uit de afwezigheid van een onafhankelijk
integriteitsdienst (VAN CAMPENHOUT, 2010). Uit interviews bleek ook dat er gekozen
wordt voor het intern bespreken van integriteitsdilemma’s en dat de voorbeeldfunctie van
groot belang is (PASSEMIERS, 2010; ROBBE, 2010; TERMONT, 2010; VAN
CAMPENHOUT, 2010).
De vaststelling dat de voorkeur gegeven wordt aan een interne oplossing moet men in verband
brengen met het voorgaande, namelijk de compliance-based of value-based aanpak. Als de
klemtoon ligt op de externe controle dan dreigt men de value-based maatregelen te
ondermijnen (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008). De externe controle is echter ook
van belang indien de interne actoren falen en er correctieve maatregelen moeten genomen
worden.
3.2.1.8 Politieke en publieke steun
Over de politieke en publieke steun kunnen we eigenlijk geen concrete uitspraken doen
aangezien er ook geen metingen zijn uitgevoerd naar bijvoorbeeld de publieke opinie. Door
de afwezigheid van een centrale integriteitsdienst en de afhankelijkheid van de officieuze
commissie voor ambtenaren van de inzet en ervaring van de leden van de commissie, is het
niet ondenkbaar dat het integriteitsbeleid minder aandacht krijgt. Het zal dus vooral van
belang zijn dat de politieke, budgettaire steun voor het integriteitsbeleid niet verzwakt
(DOBEL, 1990).
Het Gentse voorbeeld is uniek in vergelijking met de andere opgenomen steden aangezien er
geen grote schandalen aanleiding hebben gegeven tot de ontwikkeling van het
integriteitsbeleid (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX, 2008).
3.2.1.9 Efficiëntie en effectiviteit
Ook hier stuiten we op het probleem van te weinig beschikbare gegevens. Er zijn noch
metingen naar het vertrouwen van de burger in het beleid, noch metingen over de return on
investment. Wel is er een evaluatie van het intern controlesysteem uitgevoerd door Ernst en
Young (2008). De evaluatie van het Gentse interne controlesysteem bleek positief te zijn. Er
42
is een duidelijke afbakening van de rollen en de proceseigenaars. Bovendien waren er al
goede resultaten behaald met de risico- en controlematrix, die in de processen, per stap,
mogelijke risico’s aanduidt.
De afwezigheid van gegevens over de efficiëntie en effectiviteit van het Gentse beleid is geen
uitzondering. Ook in de andere steden zijn er zeer weinig gegevens over de efficiëntie en
effectiviteit van het integriteitsbeleid beschikbaar. Dit is eigenlijk de algemene zwakte van elk
integriteitsbeleid, men weet niet welke praktijken succesvol zijn en welke niet (HUBERTS,
ANECHIARICO, & SIX, 2008).
3.2.2 Conclusie van de beschrijving van het Gentse integriteitsbeleid
De basiseigenschappen van het Gentse integriteitsbeleid komen sterk overeen met die van
andere steden. De scope van het integriteitsbeleid is vrij beperkt wat de doelgroepen betreft.
Het integriteitsbeleid is alleen van toepassing op ambtenaren en lokale politici. De
interpretatie van het centrale begrip integriteit is daarentegen ruim. Het lokale beleid wordt
sterk beperkt door de context die gecreëerd is door de bovenlokale wetgeving.
Met uitzondering van een externe accountant en een controleorgaan voor integriteit, zijn alle
traditionele actoren aanwezig in het Gentse integriteitsbeleid.
De afwezigheid van een integriteitsdienst in het Gentse beleid is bijzonder. Er wordt doorheen
het beleid steeds een voorkeur gegeven aan een integratie van het integriteitsbeleid binnen de
bestaande organisatiestructuur. De balans tussen externe en interne gerichtheid helt in Gent
duidelijk over naar de interne gerichtheid.
Hoewel er een evenwicht is tussen de compliance-based aanpak en de value-based aanpak,
wordt door deze keuze meer ruimte gelaten voor een value-based oplossing voor
integriteitsproblemen.
Over de uitwerking van het beleid valt er weinig concreet te vertellen doordat er een groot
gebrek is aan evaluatiegegevens. Uit een onderzoek bleek wel dat het interne controlesysteem
goed functioneert, maar vele elementen uit het integriteitsbeleid werden nog niet geëvalueerd.
Het is essentieel dat er voldoende politieke en budgettaire steun is om het integriteitsbeleid
goed te laten functioneren en te blijven verbeteren.
43
3.2.3 Aanwezigheid van de theoretische stellingen in het Gentse beleid
Er is een duidelijke evolutie in de tijd te vinden in de focus van het Gentse integriteitsbeleid.
Bij de opstart van het integriteitsbeleid werd er vooral gekeken naar de algemene aspecten
van integriteit en de overkoepelende structuur die voor het beleid uitgewerkt moet worden
(PASSEMIERS, 2010). De aanzet voor het integriteitsbeleid in de Stad Gent werd gegeven
door een eerste uitwerking van een ethische code voor lokale mandatarissen (1998) door de
gemeenteraad. Daarna werd er een werkgroep opgericht die instond voor de uitwerking van
het integriteitsbeleid. Deze werkgroep ving haar taak aan door alle facetten van integriteit te
belichten om zo de krijtlijnen van het beleid uit te zetten (PASSEMIERS, 2010; Commissie
voor integriteit Gent, 2003). Na een studieronde bij een selectie werknemers van alle
departementen en diensten werd er ook een leidraad opgesteld voor de ambtenaren van de
stad (MAESSCHALCK, STEENWINCKEL, & LOYENS, 2006). In deze leidraad (Stad
Gent, 2009) wordt de visie van het beleid uitgelegd aan de hand van concrete en realistische
voorbeelden (VAN CAMPENHOUT, 2010). Tenslotte werd het beleid geïmplementeerd in de
verschillende stadsdiensten (VAN CAMPENHOUT, 2010). Daar worden, indien nodig, nog
altijd aanpassingen gedaan om specifieke situaties te voorkomen (ENRST & YOUNG, 2008).
Hieruit kunnen we stellen dat in de beginfase van het integriteitsbeleid vooral een integrale
aanpak gehanteerd werd (VAN CAMPENHOUT, 2010).
Naarmate de uitbouw van het integriteitsbeleid vordert, gaat de focus voor de
integriteitsproblemen meer en meer verschuiven naar specifieke cases of situaties. Wanneer
de stad aan de uitvoering van het integriteitsbeleid begon, werden er geen noemenswaardige
veranderingen meer gemaakt aan het algemene kader van het beleid. Er werden wel
aanpassingen gedaan aan de organisatiestructuur om zwakke punten weg te werken. Wat de
zwakke punten waren in de organisatie kwam tot uiting na audits of na eigen analyses van
stadsdiensten zelf. Hier kunnen we merken dat de focus op integriteit meer5 gespecialiseerd
en risicogericht wordt (VAN CAMPENHOUT, 2010; ROBBE, Directeur Financiële audit,
2010).
5 Het bestuderen van (mogelijke) risico’s werd al bij de opstart van het integriteitsbeleid
gehanteerd, maar bij de uitvoering van het integriteitsbeleid kwam dit nog veel sterker aan
bod.
44
Figuur 9: Focus van het integriteitsbeleid doorheen de tijd
Bij de stelling dat het integriteitsbeleid geïntegreerd moet zijn in de organisatie kunnen we
geen evolutie zien naarmate het beleid vordert. Uit onderzoek van Ernst & Young (2008)
bleek dat er aandacht besteed is aan integriteit bij de uitbouw van de organisatiestructuur en
de processen van de verschillende stadsdiensten. Ook het interne controlesysteem (ICS) van
de stad heeft aandacht voor integriteit (FLAHERTY & MAKI, 2004; ROBBE, 2008).
Integriteit komt echter in het ICS maar in beperkte mate aan bod aangezien dit niet het
hoofddoel van een intern controlesysteem is (ROBBE, 2010).
Bovendien zien we dat het Gentse bestuur de voorkeur geeft aan een interne commissie voor
de integriteit (VAN CAMPENHOUT, 2010; Commissie voor integriteit Gent, 2003) boven
een extern integriteitsorgaan (ANECHIARICO, 2009).
De geïntegreerde aanpak, die in het Gentse beleid zeer sterk aanwezig was bij de opstart van
het integriteitsbeleid, blijft ook nu nog zeer sterk aanwezig en kan aanzien worden als een
constante.
Dat deze geïntegreerde aanpak sterk aanwezig is in het Gentse integriteitsbeleid, is het
resultaat van bewuste keuzes die gemaakt zijn tijdens de uitwerking van het beleid. Er is niet
gekozen voor een externe organisatie die onafhankelijk is van de lokale overheid en zich
specialiseert in de uitbouw van het integriteitsbeleid, zoals in Antwerpen wel gebeurde. Het
Gentse stadsbestuur vreesde namelijk dat het oprichten van een extern orgaan de indruk zou
geven aan de medewerkers en de burgers dat integriteit niet het probleem is van de Stad Gent,
maar van dat externe orgaan dat daarvoor bevoegd is (VAN CAMPENHOUT, 2010;
PASSEMIERS, 2010). Door het integriteitsbeleid zo sterk te integreren in de organisatie
hoopt de Stad Gent de organisatie zo meer bewust te maken van integriteit (VAN
CAMPENHOUT, 2010).
Start• Integrale aanpak
Uitvoering
• Gespecialiseerde aanpak
• Risicogerichte aanpak
45
We merkten ook op dat het Gentse integriteitsbeleid minder werkt met strakke procedurele
regels. Er wordt ruimte gelaten voor officieuze melding of behandeling van
integriteitsproblemen (TERMONT, 2010).
46
4 Conclusie
4.1 Opzet van het onderzoek
In de wetenschappelijke literatuur vonden we vijf stellingen die zouden bepalend zijn voor
een succesvol integriteitsbeleid: een lokaal integriteitsbeleid, een integrale aanpak (waarbij
alle facetten van integriteit aan bod komen), een risicogerichte aanpak, een geïntegreerde
aanpak (waarbij alle relevante actoren betrokken zijn) en tenslotte een gespecialiseerde
aanpak (waarbij de focus ligt op één of meer deelaspecten van integriteit). Er is, met
uitzondering van de stelling lokaal, nog maar weinig onderzoek gedaan naar deze stellingen,
die bovendien moeilijk te combineren lijken. Het opzet van dit onderzoek is om op lokaal
niveau na te gaan of en hoe deze theoretische stellingen voorkomen in de praktijk.
4.2 Theoretische analyse
We hebben in de theoretische analyse vastgesteld dat er een grote diversiteit is naar de
invulling van het centrale begrip integriteit. Zo konden we drie grote categorieën van
definities onderscheiden. In één categorie zijn de definities van integriteit gericht op het in
tact zijn en goed functioneren van objecten, personen of systemen. Een andere categorie
omvat definities waarbij integriteit gaat over de coherentie tussen principes en waarden.
Tenslotte is er een categorie die aan het consistentieperspectief een moreel aspect verbindt.
Naast de moeilijkheden om integriteit te definiëren zijn er ook nog een aantal begrippen die
vaak samen met integriteit onder dezelfde noemer gebracht worden. Deze begrippen zijn
echter niet, of niet volledig, gelijk te schakelen met integriteit. Het onderscheid tussen deze
begrippen is van essentieel belang aangezien ze duidelijke indicaties geven van de invulling
van het integriteitsbeleid.
Integriteitsbeleid kan op verschillende niveaus falen. Zo zijn er op macroniveau veel
verschillende actoren actief rond integriteit. Door de verschillende invloeden van de
maatschappelijke context, de gebrekkige coherentie in regelgeving en bestuurskundige
tendensen is dit niveau zeer complex voor het voeren van een degelijk integriteitsbeleid.
Op individueel niveau zijn er verschillende factoren die een sterke invloed hebben op de
integriteit van een persoon. Ook hier is het moeilijk te bepalen hoe die invloed juist tot uiting
47
komt omdat dit van persoon tot persoon verschilt. Bovendien zijn vele van de factoren op
microniveau moeilijk te veranderen of te beïnvloeden.
De factoren op mesoniveau daarentegen zijn beter te beïnvloeden. Er kan binnen een
organisatie zowel gewerkt worden rond factoren die gerelateerd zijn aan het probleem als
rond factoren die gerelateerd zijn aan de context. Dit onderzoek richt zich uitsluitend op
mesoniveau.
4.3 Onderzoeksbevindingen
4.3.1 Evaluatie van het Gentse integriteitsbeleid
Het Gentse integriteitsbeleid verschilt niet veel van dat van Amsterdam, Antwerpen,
Hamburg, Londen en New York. De scope van het integriteitsbeleid is beperkt tot ambtenaren
en lokale politici. De invulling van het begrip integriteit is daarentegen ruim. Het lokale
beleid in Gent wordt beïnvloed door de context die gecreëerd is door de bovenlokale
wetgeving. Er is geen externe accountant en geen controleorgaan voor integriteit in Gent
aanwezig. Dit komt door de politieke voorkeuren in Gent.
De balans tussen externe en interne gerichtheid helt in Gent duidelijk over naar de interne
gerichtheid. Er is een evenwicht tussen de compliance-based aanpak en de value-based
aanpak.
Over de uitwerking van het beleid valt er weinig concreet te vertellen doordat er een groot
gebrek is aan evaluatiegegevens. Uit een onderzoek bleek wel dat het interne controlesysteem
goed functioneert, maar vele elementen uit het integriteitsbeleid werden nog niet geëvalueerd.
4.3.2 De stellingen voor een succesvol integriteitsbeleid in de praktijk
We hebben in de case study vastgesteld dat de stellingen voor een succesvol integriteitsbeleid
in de praktijk naast elkaar voorkomen. De verschillende aanpakken zorgen niet voor
tegenstellingen, maar vullen elkaar aan.
4.3.2.1 Integraal
De integrale visie op beleid (PONSAERS, PAUWELS, & DE RUYVER, 2009) gaat er van
uit dat het integriteitsbeleid moet inwerken op al deze dimensies die invulling geven aan het
begrip integriteit. De integrale aanpak wordt vooral gehanteerd om een algemeen kader te
48
scheppen voor het integriteitsbeleid. Bij het uitbouwen van een integriteitsbeleid wordt er
vooral in de beginfase gefocust op deze aanpak. In de case Gent is dit zichtbaar aan de
commissie die een algemeen kader schepte en die zich boog over de uitwerking van
deontologische codes voor mandatarissen en ambtenaren.
4.3.2.2 Gespecialiseerd
Een integriteitsbeleid waarbij zeer gericht rond één bepaald aspect gewerkt wordt, noemt men
gespecialiseerd. We kunnen stellen dat deze benadering gebaseerd is op het gedachtegoed uit
het Taylorisme. Er wordt gewerkt rond één thema of aspect van integriteit. Hierdoor is de
kennis over dit aspect heel groot en wordt er verondersteld dat op deze manier de aanpak van
dat aspect het meest doeltreffend verloopt. In Gent implementeren de verschillende
stadsdiensten het integriteitsbeleid door het algemene kader te verfijnen naar de specifieke
noden van de dienst of naar de risico’s van bepaalde functies (VAN CAMPENHOUT, 2010).
4.3.2.3 Geïntegreerd
Een geïntegreerd beleid houdt in dat alle relevante actoren en diensten betrokken worden bij
het integriteitsbeleid (PONSAERS, PAUWELS, & DE RUYVER, 2009). Er moet dus een
overeenstemming zijn in de acties en strategieën van de actoren die rond integriteit werken
De integratie van de klokkenluidersregeling in de organisatiestructuur (TERMONT, 2010), de
interne auditdienst die ook aandacht heeft voor integriteit (in plaats van aparte
integriteitsaudits) (ROBBE, Directeur Financiële audit, 2010) en de afwezigheid van een
extern integriteitsbureau zijn hier voorbeelden van (TERMONT, 2010; VAN
CAMPENHOUT, 2010).
4.3.2.4 Risicogericht
De Risicogerichte benadering kent haar oorsprong uit technieken die gebruikt worden in
anticorruptieprojecten en wordt hoofdzakelijk toegepast bij overheden (VANDER BEKEN,
CARION, & DE RUYVER, 1999). Bij deze methode wordt de organisatie doorgelicht en
worden de zwakke of zwakste punten, die punten die het meest gevoelig zijn voor een falende
integriteit of meer specifiek voor corruptie en fraude, aangeduid. Die doorlichting of audit kan
door de organisatie zelf uitgevoerd worden of door een centrale of overkoepelende dienst
49
zoals dit bijvoorbeeld het geval is in Hong Kong (TONG, 2010) en Frankrijk (BOUCHERY,
2007).
De risicogerichte aanpak wordt veel gebruikt bij de opstart van het integriteitsbeleid. In alle
steden6 is er in het begin gekeken naar wat er binnen de stad al gedaan werd over integriteit.
Vervolgens werd onderzocht wat er beter kon. Tenslotte onderzocht men wat nog uitgebouwd
moet worden om tot een goed integriteitsbeleid te komen.
Bij de uitvoering van een risicogerichte methode wordt er gebruik gemaakt van
procesanalyses om de processen te evalueren en aan te pakken waar nodig (ENRST &
YOUNG, 2008). Hierdoor zijn risicoanalyses op vlak van integriteit nauw verbonden met
interne controle van de organisatie.
Er moet ook gereageerd worden wanneer er zich problemen of mogelijke problemen
voordoen (PASSEMIERS, 2010). Het direct afhandelen en aanpakken van een falende
integriteit behoort dus ook tot een risicogerichte aanpak.
4.3.2.5 Samenvattend model
In het onderstaande model wordt een samenvatting gemaakt van hoe de theoretische
stellingen voorkomen in het Gentse beleid. We tonen met dit schema de evolutie van een
integrale (algemene) aanpak naar een meer specifieke aanpak. Bovendien is er in Gent een
constante aanwezigheid van de geïntegreerde visie in het beleid.
6 Dit bleek het geval bij alle steden uit het onderzoek (HUBERTS, ANECHIARICO, & SIX,
2008) dat wij als referentiekader gebruiken en we stelden dit ook vast voor het Gentse
integriteitsbeleid.
50
Figuur 10: Samenvattend model van de vier theoretische stellingen in de case Gent
4.3.3 Evaluatie en onderzoek
Het onderzoek naar het Gentse integriteitsbeleid heeft ons een beeld gegeven van hoe de
verschillende stellingen zich kunnen verhouden binnen een tijdsdimensie. We hebben echter
niet kunnen aangeven in welke mate de stellingen aanleiding zullen geven tot een hogere
integriteit dan andere maatregelen. Dit was trouwens niet mogelijk aangezien we in deze case
study niet over harde informatie konden beschikken. Onderzoek naar de efficiëntie en
effectiviteit van de verschillende maatregelen zijn dan ook van cruciaal belang om meer
inzicht te verwerven in de mogelijkheden van het lokale integriteitsbeleid. We raden het
Gentse Stadsbestuur dan ook aan om de efficiëntie en effectiviteit van het integriteitsbeleid te
(laten) evalueren.
Hierboven hebben we een samenvattend model aangebracht van de vier stellingen in de case
Gent. We kunnen onze bevindingen echter niet veralgemenen naar andere steden. Het kan
daarom interessant zijn om onderzoek te doen naar de aanwezigheid van de stellingen in
andere steden. Zo kan een veralgemeenbaar model bekomen worden dat misschien als
hulpmiddel kan gebruikt worden bij het opstarten of verbeteren van het integriteitsbeleid in
een stad.
Start
• Integrale aanpakinwerken op al deze dimensies van integriteit
Uitvoering
• Gespecialiseerde aanpaktoeleggen op één bepaald aspect
• Risicogerichte aanpakfocus op zwakke punten in de organisatie-integriteit
Geïntegreerde aanpak
Het beleid inburgeren bij alle relevante actoren en
diensten
51
5 Geciteerde werken
ANECHIARICO, F. (2009, Augustus 7). Protecting integrity at the local Level: the role of
anticorruption and public management networks. Crime, Law and Social Change , 79-95.
Art. 1 gemeentevordering 25 september 2006 betreffende de deontologische code voor lokale
mandatarissen. (2006).
Art. 105 Vlaams decreet van 15 juli 2005 betreffende het gemeentedecreet. (2005). B.S.
Art. 112 Vlaams decreet van 15 juli 2005 betreffende het gemeentedecreet. (2005). B.S.
BEAUCHAMP, T. L., & CHILDRESS, J. F. (2001). Ethics of care: Relationship-based
accounts. In T. L. BEAUCHAMP, & J. F. CHILDRESS, Principles of biomedical ethics
(pp. 369-376). Oxford: Oxford University Press.
BELGA. (2010, maart 9). Gentse korpschef veroordeeld tot 12 maanden cel . Opgeroepen op
april 15, 2010, van De Standaard:
http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20100309_043
BELGA. (2006, december 8). Visa-affaire in april voor rechter . Opgeroepen op april 16,
2010, van Nieuwsblad.be:
http://www.nieuwsblad.be/article/detail.aspx?articleid=DMF08122006_031
BENAISSA, H. (1992). Corruption and socio-cultural context. Fifth International Anti-
Corruption conference. Amsterdam: Bureau Integriteit Amsterdam.
BOUCHERY, R. (2007, februari 9). Service Central de la Prévention de la Corruption.
Opgeroepen op april 15, 2010, van Ministère de la Justice et des libertés:
http://www.justice.gouv.fr/index.php?rubrique=10017&ssrubrique=10028&article=1208
1
BOX, S. (1983). Power, Crime and Mystification. London: Travistock.
BRENKERT, G. G. (2004). The Need For Corporate Integrity. In G. G. BRENKERT,
Corporate Integrity and Accountability (pp. 1-10). Thousand Oaks: Sage Publications.
Bureau Integriteit Amsterdam. (2010, 4 6). Integriteitsbeleid ontwikkelen. Opgeroepen op 7
14, 2010, van Amsterdam.nl:
http://www.amsterdam.nl/gemeente/diensten_bedrijven/integriteit/integriteitbeleid
CALHOUN, C. (1995). Standing for Something. Journal of Philosophy , 235–260.
CARTER, S. (1996). The insufficiency of honesty. Public Management , 78 (10).
CARVER, J. (2001). A Theory of Governing the Public's Business. Public Management
Review , 53–72.
52
CDBC. (sd). CDBC. Opgeroepen op april 25, 2010, van Site van de Belgische federale politie:
http://www.polfed-fedpol.be/org/djf_ocrc/djf_ocrc_nl.php
CHRISTIAENS, J., & VANHEE, C. (2007). Strategische planning en investeringsanalyse. In
J. CHRISTIAENS, & C. VANHEE, Handboek accountancy in de publieke en non-
profitsector (pp. 371-383). Die Keure: Brugge.
CHRISTIAENSEN, S. (2002). Historische ontwikkeling in de strafrechtsbedeling beschouwd
vanuit het perspectief van humanisering en menselijke waardigheid. In M. BOUVERNE-
DE BIE, & e. al., Handboek Forensisch Welzijnswerk (pp. 215-274). Gent: Accademia
Press.
CHRISTIAENSEN, S. (2010). Provinciale dynamiek voor lokaal integraal veiligheidbeleid.
Panopticon , 42-46.
Commissie voor integriteit Gent. (2003). Verslag vergadering 19/4/03. Gent: Departement
Stafdiensten.
CRANE, A., & MATTEN, D. (2005). Individual influences on ethical decision-making. In A.
CRANE, & D. MATTEN, Business Ethics: Managing corporate citizenship and
sustainability in the age of globalization (p. 137). Oxford: Oxford University Press.
CRANE, A., & MATTEN, D. (2010). Making Decisions in Business Ethics. In A. CRANE,
& D. MATTEN, Business Ethics: Managing corporate citizenship and sustainability in
the age of globalization (pp. 128-167). Oxford: Oxford University Press.
DE BEER, P. (2004). Normvervaging in Nederland: perceptie of realiteit. Sociologische Gids
, 236-247.
DE BORGER, B., & KERSTENS, K. (1995). Productiviteit en efficiëntie in de Belgische
publieke sector: situering en resultaten van recent empirisch onderzoek. Tijdschrift voor
economie en management , 104.
DE RUYVER, B. (1999). Het fenomeen corruptie. In T. VANDER BEKEN, T. CARION, &
B. DE RUYVER, Een geïntegreerd anticorruptiebeleid voor België. Krachtlijnen en
actoren. (pp. 1-7). Antwerpen: Maklu.
DE TELEGRAAF. (2009, oktober 2). RSF: persvrijheid in Italië onder druk . Opgeroepen op
mei 9, 2010, van De Telegraaf.nl:
http://www.telegraaf.nl/buitenland/4982142/___Persvrijheid_in_Itali_onder_druk___.ht
ml
DENOLF, J. (2010, april 8). CDBC. Opgeroepen op april 15, 2010, van Site van de Belgische
Federale Politie: http://www.polfed-fedpol.be/org/djf_ocrc/djf_ocrc00_nl.php
53
Deontologische code voor lokale mandatarissen Stad Gent (Gemeenteraad september 28,
2006).
Deontologische Commissie Stad Gent. (2006). Huishoudelijk reglement. Gent: Gemeenteraad
Stad Gent.
Departement Stafdiensten. (2007). Hoofdstrategische doelstellingen. Opgeroepen op
november 7, 2009, van Stad Gent:
http://www.gent.be/docs/Departement%20Stafdiensten/Departement%20Stafdiensten%2
0-%20Staf/Hoofdstrategische%20doelstellingen.pdf
DESMIDT, S., & HEENE, A. (2006). De bureaucratische organisatie. In S. DESMIDT, & A.
HEENE, Strategie en organisatie van publieke organisaties (pp. 38-39). Leuven:
Uitgeverij Lannoo.
Dienst Bestuursondersteuning - Bureau Gemeenteraad Stad Gent. (1998, Oktober 19).
Deontologische code voor lokale mandatarissen. Opgeroepen op Maart 5, 2010, van
Gent.be: http://www.gent.be/eCache/THE/44/517.cmVjPTQ1MjYy.html
DOBEL, j. (1990). Integrity in the public service. Public Administration Review , 354-367.
DOIG, A., & WILSON, J. (1999). Ethics, Integrity, Compliance and Accountability in
contemporary UK government-business Relations: Till death do us part. Australian
Journal of Public administration , 58 (4), 26-31.
DOOM, R., & LANSZWEERT, I. (2005). De zoektocht naar een nieuw raamwerk. In R.
DOOM, Vrijheid en gelijkheid (pp. 10-29). Gent: Top Copy.
DOREN, A., SIDWELL, M., & DEBERE, S. (2008). Annual Report. London: Transparecy
International.
EDELENBOS, J., & KLIJN, E.-H. (2007). Trust in compex decision-making networks: A
theoretical and empiricad exploration. Administration & Society , 25-50.
ENRST & YOUNG. (2008). Het interne controlesysteem (ICS) van de Stad Gent: methodiek,
uitgangspunten en richtlijnen. Gent: Ernst & Young.
ERHARD, W., JENSEN, M. C., & ZAFFRON, S. (2008). Integrity: A Positive Model that
Incorporates the Normative Phenomena of Morality, Ethics and Legality. New York:
Social Science Electronic Publishing.
FLAHERTY, J. J., & MAKI, T. (2004). Enterprise Risk Management - Integrated
Framework. Altamonte Springs: The Institute of Internal Auditors.
Gemeentedecreet (B.S. juli 6, 2005).
Gemeentevordering 20 februari 2006 betreffende het huishoudelijke reglement van de
ethische commissie. (2006).
54
Gemeentevordering 25 september 2006 betreffende de deontologische code voor lokale
mandatarissen. (2006).
GEMMEL, P., & VAN OSSEL, G. (2003). Service guarantees and service level agreements.
In B. VAN LOOY, R. VAN DIERDONCK, & P. GEMMEL, Service Management: an
integrated approach (pp. 155-178). Amsterdam: Pearson Education.
GORTA, A. (2006). Corruption risk areas and corruption resistance. In C. Sampford, A.
Shacklock, C. Connors, & F. Galtung, Measuring corruption (p. 265). Burlington:
Ashgate.
HOFSTEDE, G. (2005). Allemaal andersdenkenden: omgaan met cultuurverschillen.
Amsterdam: Uitgeverij Contact.
Hong Kong Government. (2010, Augustus 5). Admin & Civic Affairs. Opgeroepen op
Augustus 5, 2010, van Hong Kong Government News:
http://www.news.gov.hk/en/category/administration/html/index.htm
HUBERTS, L. (2004). What can be done against public corruption and fraud: expert views on
strategies to protect public integrity. Crime, Law and Social Change , 209-224.
HUBERTS, L., ANECHIARICO, F., & SIX, F. (2008). Local Integrity Systems: World cities
fighting corruption and safeguarding integrity. Den Haag: BJU Legal Publishers.
HUISMANS, W. (2001). Tussen winst en moraal, achtergronden van regelnaleving en
regelovertreding door ondernemingen. Den Haag: Boom Juridische Uitgeverij.
HUTTER, B. (1997). Compliance: regulation and environment. Oxford: Claredon Press.
IAB. (sd). Intern of extern. Opgeroepen op mei 20, 2010, van Instituut van de accountants en
de belastingconsulenten: http://www.iec-iab.be/nl/diensten/wie-doet-wat/Pages/intern-of-
extern.aspx
IMF. (2008, juni 17). IMF Integrity Hotline. Opgeroepen op april 25, 2010, van International
Monetary Fund: http://www.imf.org/external/hrd/integrity/
Instituut voor de overheid. (2006). Interne training Stad Gent: Dilemmatraining. Gent:
Katholieke Universiteit Leuven.
JENSEN, M. C. (2010). Beyond Agency Theory: The hidden and herefore inaccessible power
of integrity. Harvard: Harvard Business School: Negotiation, Organisations and Markets
Research.
JENSEN, M. C. (2009, januari 14). Integrity: Without it Nothing Works. (K.
CHRISTENSEN, Interviewer)
55
JONES, G. (1998, december 23). World: Europe Background: The Agusta affair. Opgeroepen
op april 16, 2010, van BBC online network:
http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/241345.stm
JONES, T. M. (1991). Ethical decision making by individuals in organisations: an issue-
contingent model. Academy of Management Review , XVI, 366-395.
Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid (B.S. Juli 9, 2003).
KARR, K. (2006). Democracy and lobbying in the European Union. Frankfurt: Campus
Verlag.
Kenniscentrum Vlaamse steden. (2009). Interessante participatietrajecten . Opgeroepen op
december 13, 2009, van Kenniscentum Vlaamse steden:
http://www.kenniscentrumvlaamsesteden.be/samenwerken/participatie/interessante%20p
articipatietrajecten/gent2020/Documents/2020-20%20inhoud%20programmas.pdf
KOLTHOFF, E., HUBERTS, L., & VAN DEN HEUVEL, H. (2007). The ethics of New
Public Management: Is integrity at stake? Public Administration Quarterly , 399-439.
Longman Business English Dictionary. (2002). Pearson Education.
MACHIAVELLI, N. (1513). Il Principe. Firenze.
MAERTENS, B., & DE WEIRDT, W. (2005). Eerste uitwerking van een geïntegreerd en
doeltreffend integriteitsbeleid voor de Vlaamse Overheid. Brussel: Vlaamse Regering.
MAESSCHALCK, J. (2004). Approaches to ethics management in the public sector: A
proposed extension of the compliance-integrity continuum . Public Integrity , 20-41.
MAESSCHALCK, J., STEENWINCKEL, T., & LOYENS, K. (2006). Synopsis van de
workshop op 6, 7 en 8 juni 2006: "Integriteitsbeleid in de stad Gent: ontwikkelen van een
deontologische code". Leuven: Instituut voor de Overheid.
MARTYN, G., & DEVLOO, R. (2003). Het recht moet toegepast worden. In G. MARTYN,
& R. DEVLOO, Een kennismaking met recht en rechtspraktijk (pp. 93-131). Brugge: Die
Keure.
MASSIN CONSULTING. (sd). Wettelijk kader. Opgeroepen op mei 20, 2010, van MVC
Consult BVBA: http://www.mvcconsult.be/wettelijk-kader
MATTHIJS, H., NAERT, F., & VUCHELEN, J. (2007). De lokale besturen. In H.
MATTHIJS, F. NAERT, & J. VUCHELEN, Handboek openbare financiën (pp. 183-
219). Antwerpen: Intersentia.
MCEVILY, B., PERRONE, V., & ZAHEER, A. (2003). Trust as an organizing principle.
Organization Science , 91-103.
McFALL, L. (1987). Integrity. In L. McFALL, Ethics (pp. 5-20).
56
METCALFE, L., & RICHARDS, S. (1990). Improving Public Management. London: Sage
Publications.
MICHIELS, F., & TEN BERGE, J. (2004). Staats- en bestuursrecht: tekst en materiaal.
Utrecht: Kluwer.
MONTEFIORE, A. (1999). Integrity: A philosopher's introduction. In A. MONTEFIORE, &
D. VINES, Integrity in the Public and Private domains (pp. 3-18). London: Routledge.
MONTESQUIEU, C. (1748). De l'esprit des lois. Parijs.
MUSSCHENGA, B. (2002). Integriteit: een conceptuele verkenning. In R. JEURISSEN, & B.
MUSSCHENGA, Integriteit in bedrijf, organisatie en openbaar bestuur (pp. 1-17).
Assen: Van Gorcum.
NOVICK, ,. P. (1988). That noble dream: The „objectivity question‟ and the American
historical profession. Cambridge: Cambridge University Press.
OECD. (2004). OECD Principles of Corporate Governance. Opgeroepen op april 25, 2010,
van OECD: For a stronger, cleaner, fairer world economy :
http://www.oecd.org/document/49/0,3343,en_2649_34813_31530865_1_1_1_37439,00.h
tml
PAINE, L. S. (1994). Managing for organizational integrity. Havard Business Review , 106-
117.
PASSEMIERS, R. (2010, april 30). Ombudsvrouw Stad Gent. (F. DE MOOR, & W.
MAEBE, Interviewers)
PONSAERS, P., PAUWELS, L., & DE RUYVER, B. (2009). Do's and don'ts in een
integraal en geïntegreerd drugbeleid. Gent: Academia Press.
POPE, J. (1996). National Integrity Systems: the TI sourcebook. Berlijn: Transparency
International.
PUNCH, M. (1994). Rotten Barrels. Systemic Origins of corruption. In E. KOLTHOFF,
Strategieën voor corruptiebeheersing bij de politie (p. 19). Arnhem: Gouda Quint.
QLIQUET, R. L., & THIENPONT, K. (2005). Wisselwerking erfelijkheid-milieu. In R. L.
QLIQUET, & K. THIENPONT, Biologische variabiliteit bij de mens (pp. 219-284).
Gent: Academia Press.
QUINNEY, R. (1973). Critique of Legal Order; Crime Control in Capitalist Society. Little
Brown.
REPORTERS WITHOUT BORDERS. (2009, december 24). Press Freedom Index 2009.
Opgeroepen op mei 9, 2010, van Reporters Without Borders: For Press Freedom:
http://en.rsf.org/press-freedom-index-2009,1001.html
57
REST, J. R. (1986). Moral Development: Advances in Research and Theory. Minnesota:
Praeger Publishers.
ROBBE, J. (2010, juli 9). Directeur Financiële audit. (W. MAEBE, Interviewer)
ROBBE, J. (2008). Vertaling COSO-model naar de Stad Gent. Gent: Dienst Interne Audit.
ROHR, J. A. (1989). Ethics for bureaucrats, an essay on law and values. New York: Marcel
Decker.
RONEY, S., KREHMEYER, D., DARCY, K. T., HARNED, P. J., MITCHELL, S., &
SNELL, R. (2007). Leading Corporate Integrity: Defining the Role of the Chief Ethics
and Compliance Officer. Arlington: Ethics Resource Center.
ROUSSEAU, J.-J. (1762). Du Contrat Social ou Principes du droit Politique. Straatsburg.
SANDERS, G., & NEUIJEN, B. (2009). Bedrijfscultuur: Diagnose en beïnvloeding. Assen:
Van Gorcum.
SINNOTT-ARMSTRONG, W., DRIVER, J., & BRINK, D. (2007). Integrity. In E. N.
ZALTA, U. NODELMAN, & C. ALLEN, Stanford Encyclopedia of Philosophy.
Stanford: The Metaphysics Research Lab.
SIX, F. E., DE BAKKER, F. G., & HUBERTS, L. W. (2007, Juni). Judging a Corporate
Leader's Integrity: An Illustrated Three-Component Model. European Management
Journal , 185-194.
SLAPPER, G., & TOMBS, S. (1999). Corporate crime. Longman: Harlow.
Stad Antwerpen. (2010, Maart 15). Bureau voor integriteit. Opgeroepen op Augustus 6, 2010,
van Antwerpen.be: http://www.antwerpen.be/eCache/BTH/317.cmVjPTE5NjQz.html
Stad Gent. (2006). Deontologische code voor lokale mandatarissen. Gent: Stad Gent.
Stad Gent. (2006). deontologische commissie: huishoudelijk reglement. Gent: Stad Gent.
Stad Gent. (2010, januari 11). Dienst Ombudsvrouw. Opgeroepen op mei 8, 2010, van
Gent.be: http://www.gent.be/eCache/THE/2/182.html
Stad Gent. (2004). Intrapersoonlijke competenties. In Competentiewoordenboek Stad Gent (p.
53). Gent: Stad Gent.
Stad Gent. (2009). Leidraad voor deontologisch gedrag voor het personeel van de Stad Gent.
Gent: Stad Gent.
Stad Gent. (2009). Rechtspositieregeling personeel Stad Gent. Gent: Stad Gent.
SUDMAN, S., & BRADBURN, N. M. (1982). Asking Questions: A practical guide to
questionnaire design . San Francisco: Jossey-Bass Publishers.
SUTHERLAND, E. H. (1949). White Collar Crime. New York: Dryden Press.
58
SUTHERLAND, E. H. (1985). White Collar Crime: The Uncut Version. London: Yale
University Press .
SWANBORN, P. G. (2000). Case-study's: wat, wanneer en hoe? Boom: Meppel.
TERMONT, D. (2010, Juli 14). Burgemeester stad Gent. (F. DE MOOR, & W. MAEBE,
Interviewers)
TONG, T. H. (2010, april 13). Hong Kong ICAC. Opgeroepen op April 15, 2010, van
Independent Commission Against Corruption:
http://www.icac.org.hk/en/home/index.html
TRANSPARENCY INTERNATIONAL. (2008). National Integrity System assessments.
Opgeroepen op maart 19, 2010, van transparency.org:
http://www.transparency.org/policy_research/nis
TRANSPARENCY INTERNATIONAL. (2010, april 23). The global coalition against
cooruption. Opgeroepen op april 25, 2010, van Transparency.org:
http://www.transparency.org
UN. (2009, mei 10). Transparency is a Global Imperative. Opgeroepen op april 25, 2010, van
UnitedNations.org: http://www.un.org/ga/president/63/interactive/financialcrisis/gfi.pdf
VAN CAMPENHOUT, D. (2010, Mei 11). Adjunct-stadssecretaris. (F. DE MOOR, & W.
MAEBE, Interviewers)
VAN MELKEBEEK, M. (2003). Historische kritiek en postmoderne geschiedschrijving.
Gent: Academia Press.
VANDEPLAS, A. (2003, september 12). Bureau voor integriteit. Opgeroepen op april 16,
2010, van Antwerpen: http://www.antwerpen.be/eCache/ABE/19/643.html
VANDER BEKEN, T., CARION, T., & DE RUYVER, B. (1999). Corruptie en
anticorruptiestrategieën. In T. VANDER BEKEN, T. CARION, & B. DE RUYVER, Een
geïntegreerd anticorruptiebeleid voor België. Krachtlijnen en actoren (pp. 1-67).
Antwerpen: Maklu.
VANSWEEVELT, T. (2007). Wettelijke organisatie van de beroepsuitoefening in de
gezondheidszorg. In T. VANSWEEVELT, Rechtspraak- en wetgevingsbundel
Gezondheidsrecht (pp. 31-33). Mechelen: Kluwer.
VENY, L. M., CARLENS, I., DE VOS, N., & VERBEECK, B. (2005). Grondslagen van
publiekrecht. Brugge: Vanden Broele.
VERCAUTEREN, D. (1998). Modellering en analyse van de integriteit van
telecommunicatienetwerken. Gent: Vakgroep informatietechnologie UGent.
59
VERHAGE, A. (2009). Compliance in de Belgische financiële sector. Of hoe zelfregulering
en overheidsreguleiring in elkaar verstrengeld raken. Den Haag: Boom Juridische
Uitgeverij.
Vlaamse Overheid. (2003, juli 9). Waarom BBB? Opgeroepen op Augustus 6, 2010, van Beter
bestuurlijk beleid: http://www2.vlaanderen.be/bbb/krachtlijnen/index.htm
WEBER, M. (1922). Wirtschaft und Gesellschaft. In M. WEBER, Wirtschaft und
Gesellschaft: Grundriβ der verstehenden Soziologie (pp. 650-678).
Wet 10 februari 1999 betreffende de bestraffing van corruptie. (1999, maart 23). B.S.
Wet van 22 april 1999 betreffende de boekhoudkundige en fiscale beroepen. (1999). B.S.
WILLIAMS, B. (1973). Integrity. In J. J. SMART, & B. WILLIAMS, Utilitarianism: For and
Against (pp. 108–117). New York: Camebridge University Press.
WILSON, M. (1991). Contracting Corruption. Local Government Studies , 17 (3), 1-6.
YIN, R. K. (1989). Case study research: Design & methods. Newbury Park: Sage
Publications.
VI
6 Bijlage
6.1 Structuur van de interviews
In het kader van onze opleiding overheidsmanagement aan de universiteit van Gent moeten
we een masterproef maken. Het thema van ons onderzoek is integriteit en integriteitsbeleid op
lokaal niveau. Het opzet van dit interview is, zoals we al eerder hadden vermeld, om een beter
beeld te krijgen van de praktische uitwerking van het integriteitsbeleid, specifiek dat van
Gent. Indien u dat wenst kan het gesprek anoniem verlopen. Wat u vertelt zal trouwens enkel
en alleen gebruikt worden voor ons onderzoek. Alvast bedankt voor uw medewerking!
Wat verstaat u onder integriteit?
Wat vindt u van de volgende stellingen? Het integriteitsbeleid moet:
- Alle facetten van integriteit aan bod laten komen (integraal)
- Inwerken op aspecten die een groter risico vormen (risicogericht)
- Alle relevante actoren betrekken (geïntegreerd)
- Gefocust zijn op deelaspecten (gespecialiseerd)
Wat vindt u van een vast integriteitsbureau zoals in Antwerpen? (Indien dit nog niet ter sprake
is gekomen)
Wat zijn volgens u de sterktes en zwaktes van het Gentse integriteitsbeleid?
Is er volgens u voldoende aandacht voor het integriteitsbeleid in Gent (Doorvragen of het
beleid geen dode letter is)
VII
6.2 Tabel met gebruikte documenten
Figuur 11: Gebruikte documenten voor de analyse van het Gentse integriteitsbeleid.
Document Bron
Competentiewoordenboek Stad Gent
Deontologische code voor lokale mandatarissen Dienst bestuursondersteuning; bureau
Gemeenteraad Stad Gent
Het interne controlesysteem (ICS) van de Stad Gent:
methodiek, uitgangspunten en richtlijnen Ernst & Young
Huishoudelijk reglement Deontologische commissie Gent
Interessante participatietrajecten Kenniscentrum Vlaamse Steden
Interne training Stad Gent: Dilemmatraining Instituut voor de overheid
Leidraad voor deontologisch gedrag voor het personeel
van de Stad Gent Stad Gent
Rechtspositieregeling personeel Stad Gent Stad Gent
Synopsis van de workshop op 6, 7 en 8 juni 2006:
“Integriteitsbeleid in de stad Gent: ontwikkelen van een
deontologische code”
Instituut voor de overheid
Verslagen vergadering werkgroep integriteit Stad Gent
Vertaling COSO-model naar de Stad Gent Dienst Interne Auidit Stad Gent
Werking Dienst Ombudsvrouw Stad Gent
VIII
6.3 Deontologische code voor lokale mandatarissen
Goedgekeurd in de gemeenteraad van 19 oktober 1998
Gewijzigd in de gemeenteraad van 24 april 2006 en 25 september 2006
Bekendgemaakt op 21 oktober 1998 en 28 september 2006
Inleiding
De Gentse gemeente- en O.C.M.W.-mandatarissen zijn zich bewust van de belangrijke
maatschappelijke rol die zij vervullen. Luisterbereidheid, aanspreekbaarheid en
dienstbaarheid, in rechtstreeks contact met de bevolking, worden terecht als
noodzakelijk en waardevol beschouwd in een hedendaags democratisch bestel. De
veelbesproken "kloof" met de burger zal enkel en alleen door middel van een
constructieve en op vertrouwen gebaseerde dialoog tussen de bevolking en haar
verkozen vertegenwoordigers worden gedicht.
Het is derhalve essentieel dat de lokale mandataris gemakkelijk bereikbaar en vlot
aanspreekbaar is. Hij/zij moet weten welke de vragen en problemen, de noden en
behoeften zijn die leven in de lokale gemeenschap. Daartoe dient hij/zij over de nodige
instrumenten en middelen te kunnen beschikken die hem/haar in staat stellen adequaat
te reageren op de vastgestelde knelpunten en desiderata. Die informerende,
bemiddelende, ondersteunende en begeleidende functie - die een bij uitstek sociale
dimensie vertoont, met name ten bate van de zwaksten en kwetsbaarsten in de
samenleving - moet dan ook erkend en positief gewaardeerd worden.
Onderhavige "Deontologische code voor lokale mandatarissen" bevestigt die erkenning
en waardering, maar verbindt er tevens een coherent geheel van richtlijnen en principes
aan dat de mandatarissen in acht zullen nemen bij de uitoefening van hun mandaat en
bij hun dienstverlenende activiteiten ten behoeve van de bevolking (art. 1). Die
richtlijnen zijn geenszins bedoeld om de samenspraak tussen burger en mandataris te
bemoeilijken of te bezwaren, maar strekken er integendeel toe de dialoog te bevorderen
door middel van deontologische afspraken en spelregels die duidelijkheid willen scheppen
omtrent datgene wat de burger op legitieme wijze kan en mag verwachten van een
lokale politieke mandataris.
De "Deontologische code voor lokale mandatarissen" vormt aldus een
ethischdeontologisch referentiekader voor het optreden van de lokale mandatarissen en
wil bovendien een substantiële bijdrage leveren aan de versterking van de burgerzin, en
dit door het verbieden van ongeoorloofde tussenkomsten en uiteenlopende vormen van
voorspraak en favoritisme. Die berokkenen grote schade aan het imago en aan de
geloofwaardigheid van de politiek en van de instellingen.
Veeleer dan een instrument tot controle en sanctionering, vormt de "Deontologische code
voor lokale mandatarissen" in wezen een middel ter versteviging van de
onafhankelijkheid van de lokale mandataris. Dit mag o.m. blijken uit de gedetailleerde
bepalingen met betrekking tot de bedrijfsbezoeken (art. 31). Die regeling staat in het
teken van de terughoudendheid en de discretie. Zij beoogt op die manier de mandataris
in staat te stellen zich te informeren nopens alle relevante aspecten van een bepaald
project teneinde zich er een onbevooroordeeld en objectief oordeel over te kunnen
vormen.
De aandacht moet ten slotte gevestigd worden op art. 2 van de Deontologische Code. Die
bepaling bevestigt uitdrukkelijk de verantwoordelijkheid die de mandataris draagt voor
het optreden van zijn medewerkers, ongeacht hun persoonlijk statuut, of van derden,
handelend in zijn opdracht. De Deontologische Code is onverkort op hen van toepassing;
de inbreuken die zij desgevallend begaan, worden via een daartoe voorziene procedure
aan de verantwoordelijke mandataris toegerekend (art. 35). Een dergelijke radicale
maatregel - waarbij zowel de mandataris als de betrokken medewerker delen in de
IX
publieke afkeuring - lijkt onvermijdelijk en zelfs noodzakelijk teneinde de systematische
omzeiling en de ondergraving van de Deontologische Code te verhinderen en de
geloofwaardigheid ervan ongeschonden te handhaven.
I. Definities en toepassingsgebied
Artikel 1
De "deontologische code voor lokale mandatarissen", hierna deontologische code
genoemd, omvat het geheel van beginselen, gedragsregels, richtlijnen en principes dat
de lokale mandatarissen tot leidraad dient bij de uitoefening van hun mandaat en bij
dienstverlenende activiteiten ten behoeve van de bevolking.
Onder "lokale mandatarissen" moeten worden begrepen:
- de burgemeester;
- de schepenen;
- de gemeenteraadsleden;
- de O.C.M.W.-voorzitter;
- de leden van het Vast Bureau van het O.C.M.W.;
- de O.C.M.W.-raadsleden.
Artikel 2
De deontologische code is bij uitbreiding eveneens van toepassing op de medewerkers
van de in artikel 1 bedoelde lokale mandatarissen, welke ook hun statuut of
hoedanigheid zij (persoonlijke medewerkers, kabinets- en fractiemedewerkers, de leden
die op voorstel van de fracties door de gemeenteraad worden aangeduid in de
toezichtsen raadplegingscommissies en in de andere organismen waarin de Stad
vertegenwoordigd is), evenals op derden, handelend in opdracht van de lokale
mandataris.
Artikel 3
Lokale mandatarissen die krachtens een beslissing van de gemeenteraad of van de Raad
van het O.C.M.W. andere mandaten bekleden, zijn er in die hoedanigheid eveneens toe
gehouden de bepalingen van de deontologische code na te leven.
Zij zullen er tevens over waken dat zij, ook buiten het kader van deze mandaten, geen
dienstverlenende activiteiten ontplooien die afbreuk doen aan de eer en de waardigheid
van hun ambt.
Artikel 4
De in de onderhavige code gehanteerde begrippen "burger" en "bevolking" moeten aldus
begrepen worden dat zij ook slaan op groepen, verenigingen, bedrijven, en andere
organisaties of entiteiten die particuliere belangen nastreven of behartigen.
II. Algemene plichten, uitgangspunten en doelstellingen
Artikel 5
De lokale mandatarissen zullen voor de omschrijving van hun dienstverlenende
activiteiten geen termen gebruiken die verwarring kunnen scheppen met officiële, door
de overheden ingestelde instanties belast met het verstrekken van informatie of met de
behandeling van klachten.
Het gebruik van de termen "ombud", "klachtendienst" en andere afleidingen of
samenstellingen is verboden.
Artikel 6
Bij hun optreden op en buiten het lokale bestuursniveau (gemeente en O.C.M.W.) en in
hun contacten met individuen, groepen, instellingen en bedrijven, geven de lokale
mandatarissen te allen tijde en principieel voorrang aan het algemeen boven het
particulier belang. Zij zien er in het bijzonder op toe elke vorm of schijn van
belangenvermenging te vermijden.
X
Artikel 7
Iedere vorm van dienstverlening, informatiebemiddeling, doorverwijzing of begeleiding
gebeurt zonder enige materiële of financiële tegenprestatie van welke aard of omvang
ook en mag geen enkele vorm van cliëntelisme inhouden.
Artikel 8
De lokale mandatarissen staan op dezelfde gewetensvolle manier ten dienste van alle
burgers die op hun dienstverlening een beroep wensen te doen, zonder onderscheid naar
geslacht, ras, afstamming, sociale status, nationaliteit, filosofische en/of religieuze
overtuiging, ideologische of politieke voorkeur of persoonlijke gevoelens.
III. Specifieke bepalingen
1. De lokale mandataris als INFORMATIEBEMIDDELAAR
Artikel 9
Het behoort tot de wezenlijke taken van de lokale mandataris informatie te ontvangen en
te verstrekken, in het bijzonder over de diensten die instaan voor informatieverstrekking
en over de manier waarop de burger zelf informatie kan opvragen in het kader van de
openbaarheid van bestuur.
Artikel 10
De lokale mandatarissen stellen informatie ter beschikking van de burger met betrekking
tot de werking van de ombudsdiensten en van de diensten die instaan voor de
behandeling van klachten over het optreden of het stilzitten van de overheid.
Artikel 11
Bepaalde informatie mag door de lokale mandatarissen niet worden verstrekt. Het betreft
o.m.:
- de informatie waarop degene die er om verzoekt geen recht kan laten gelden;
- de informatie die overeenkomstig de wettelijke en reglementaire bepalingen inzake de
openbaarheid van bestuur niet mag worden meegedeeld.
2. De lokale mandataris als VERTROUWENSPERSOON
Artikel 12
In het kader van hun publiek mandaat kunnen lokale mandatarissen de rol van
vertrouwenspersoon vervullen. Zij nemen daarbij de nodige discretie in acht.
3. De lokale mandataris als DOORVERWIJZER
Artikel 13
De lokale mandatarissen verwijzen de vragensteller, waar mogelijk, naar de bevoegde
administratieve dienst(en). Waar het gaat om de behandeling van klachten en/of
conflicten, worden de belanghebbenden in eerste instantie doorverwezen naar de
bevoegde klachten- of ombudsdienst.
4. De lokale mandataris als administratief begeleider
Artikel 14
De lokale mandatarissen kunnen de burgers ondersteunen en begeleiden in hun relatie
met de administratie of met de betrokken instanties. Zij kunnen de burgers helpen om,
via de daartoe geëigende kanalen en procedures, een aanvraag te richten tot de
overheid, informatie te verkrijgen nopens de stand van zaken in een dossier, daarover
nadere uitleg en toelichting te vragen en vragen te stellen over de administratieve
behandeling van dossiers.
Artikel 15
Bij de administratieve begeleiding en ondersteuning van de burgers respecteren de lokale
mandatarissen de onafhankelijkheid van de diensten en van de ambtenaren, de
objectiviteit van de procedures en de termijnen die als redelijk moeten worden
beschouwd voor de afhandeling van soortgelijke dossiers.
XI
Artikel 16
De briefwisseling met de overheid, gevoerd in het kader van de administratieve
begeleiding en ondersteuning, wordt uitsluitend op naam van de burger gesteld. Er wordt
op geen enkele wijze melding gemaakt van de begeleidende en ondersteunende rol van
de lokale mandataris.
IV. Tussenkomsten
1. Bespoedigingstussenkomsten
Artikel 17
Bespoedigingstussenkomsten zijn tussenkomsten via dewelke lokale mandatarissen een
administratieve procedure proberen te bespoedigen in gevallen of in dossiers die zonder
die tussenkomst een regelmatige afloop of resultaat zouden krijgen, maar dan na verloop
van een langere verwerkings- of behandelingstermijn.
Dergelijke tussenkomsten, die een ongelijke behandeling van de betrokken burgers
inhouden, zijn verboden.
Artikel 18
Worden niet beschouwd als bespoedigingstussenkomsten en zijn derhalve toegestaan:
- vragen naar de redenen en oorzaken van de langdurige of laattijdige behandeling van
een dossier;
- het vestigen van de aandacht op of het meedelen, aan de behandelende ambtenaar of
dienst, van bijzondere gegevens en relevante informatie die een versnelde behandeling
van het dossier, gelet op de hoogdringendheid ervan, objectief rechtvaardigen;
- vragen om toelichting bij de toepasselijke regelgeving;
- vragen met betrekking tot de aan een genomen beslissing ten grondslag liggende
elementen en motieven.
2. Begunstigingstussenkomsten
Artikel 19
Begunstigingstussenkomsten zijn tussenkomsten waarbij de lokale mandataris zijn
voorspraak aanwendt teneinde de afloop of het resultaat van een zaak of van een dossier
te beïnvloeden in de door de belanghebbende burger gewenste zin.
Dergelijke tussenkomsten zijn verboden.
Artikel 20
Tussenkomsten bij selectievoerende instanties, die tot doel hebben het verhogen van
kansen op benoeming, aanstelling en bevordering in de administratie, zijn verboden.
Lokale mandatarissen die om steun gevraagd worden door of voor kandidaten die een
functie, aanstelling of bevordering ambiëren, delen betrokkene mee dat de aanstelling,
de benoeming of de bevordering gebeurt op basis van de geldende normen en
procedures. Zij verwijzen de belanghebbende naar de bevoegde dienst of instantie.
Artikel 21
Lokale mandatarissen mogen occasioneel en op eigen initiatief personen aanbevelen bij
werkgevers in de particuliere sector. Ze mogen geen enkele tegenprestatie, van welke
aard ook, beloven of leveren aan de betrokken werkgevers.
Artikel 22
Worden niet beschouwd als begunstigingstussenkomsten en zijn derhalve toegestaan:
- het inwinnen en verstrekken van informatie en inlichtingen omtrent de modaliteiten,
voorwaarden en organisatie van selectieprocedures, examens, geschiktheids- en
bekwaamheidstests en de procedures inzake benoemingen, aanstellingen en
bevorderingen;
- het uitoefenen van toezicht op het correcte verloop en de objectiviteit van de in het
vorig lid bedoelde procedures, examens en tests, zonder zich in het verloop ervan te
XII
mengen of er in te interveniëren met het oog op de beïnvloeding van het resultaat en/of
van de beoordeling;
- het informeren van belangstellenden met betrekking tot werkaanbiedingen en
vacatures in de particuliere en in de overheidssector.
V. Opname van tussenkomsten in het administratief dossier
Artikel 23
De burgemeester, het college van burgemeester en schepenen, de O.C.M.W.-Voorzitter
en het Vast Bureau nemen de nodige maatregelen opdat de dossierbehandelende
ambtenaren alle tussenkomsten, welke ook de aard van de tussenkomst of de
hoedanigheid van de interveniënt zij, opnemen in het desbetreffende administratieve
dossier.
De behandelende ambtenaar deelt de interveniënt mee dat de tussenkomst bij het
dossier zal worden gevoegd.
Artikel 24
Worden niet beschouwd als tussenkomsten die in het administratief dossier dienen te
worden opgenomen :
- louter informatieve vragen van algemene of technische aard;
- vragen en/of tussenkomsten van uitvoerende mandatarissen in het kader van hun
functionele en hiërarchische relaties ten aanzien van de behandelende ambtena(a)r(en)
of diensten.
VI. Onrechtmatige en onwettige voordelen
Artikel 25
Iedere bevoordeling of poging tot bevoordeling, waarbij een burger door toedoen,
bemiddeling of voorspraak van een lokale mandataris een resultaat poogt te bereiken dat
onrechtmatig of onwettig is, is verboden.
Artikel 26
Tussenkomsten van lokale mandatarissen met de bedoeling de toewijzing en/of de
uitvoering van contractuele verbintenissen met de lokale overheid te beïnvloeden, zijn
verboden.
VII. Schijndienstbetoon en ongevraagd dienstbetoon
Artikel 27
Alle vormen van schijndienstbetoon, waarbij lokale mandatarissen bewust maar
onterecht de indruk wekken dat zij bij de goede afloop van een dossier daadwerkelijk
tussenbeide gekomen zijn, zijn verboden. Wanneer een burger daar niet om heeft
gevraagd, zal de lokale mandataris hem niet aanschrijven of contacteren teneinde hem,
in plaats van of naast de officiële kennisgeving, in kennis te stellen van de beslissing die
betreffende het dossier genomen werd.
Artikel 28
Alle vormen van ongevraagd dienstbetoon, waarbij lokale mandatarissen wel degelijk
daadwerkelijk optreden teneinde een gunstige afloop van een dossier te bewerkstelligen,
maar zonder dat de betrokken burger daarom heeft gevraagd, zijn verboden.
VIII. Bekendmaking van de dienstverlening
Artikel 29
Het is de lokale mandatarissen verboden publiciteit te maken voor dienstverlenende
activiteiten. Ze kunnen bekendheid geven aan hun bereikbaarheid voor de bevolking. Die
informatieverstrekking wordt beperkt tot het bekendmaken van een of meer
contactadressen, naam en mandaat van de lokale mandataris, spreekuren, telefoon- en
faxnummer en e-mailadres. Eventueel kan een foto van bescheiden afmetingen worden
gepubliceerd.
XIII
Het eerste lid is niet van toepassing op bladen van politieke partijen of op eigen politieke
publicaties.
Artikel 30
De lokale mandatarissen maken in hun verkiezingspropaganda en -mailings, die
individueel geadresseerd zijn, geen melding van diensten die zij desgevallend voor de
betrokkenen hebben verricht.
IX. Bedrijfsbezoeken
Artikel 31
Volgende richtlijnen gelden bij bedrijfsbezoeken, op uitnodiging van de betrokken
bedrijven, en dit met het oog op mogelijke overeenkomsten, met het Stadsbestuur of het
O.C.M.W., inzake werken, leveringen en diensten :
1. lokale mandatarissen brengen enkel bezoeken aan bedrijven of realisaties vanuit :
- ofwel de specifieke bevoegdheid van een uitvoerend ambt in het college van
burgemeester en schepenen, als O.C.M.W.-voorzitter of in een gemeentelijk organisme;
in dit geval wordt het bezoek voorafgaandelijk ter goedkeuring voorgelegd aan het
betrokken uitvoerend orgaan waaruit de bevoegdheid wordt geput;
- ofwel vanuit de werking van een algemene commissie, die voorafgaandelijk over het
bezoek beraadslaagt en beslist;
in beide gevallen moeten de bezoeken in de eerste plaats tot doel hebben een evaluatie
te maken van projecten die door andere lokale besturen werden gerealiseerd;
2. in perioden voorafgaand aan de gunning van werken, leveringen en diensten zijn
bezoeken aan de betrokken belanghebbende bedrijven verboden; dit geldt ook ten
aanzien van bedrijven die het voorwerp uitmaken van vergunningen of adviezen, af te
leveren resp. te formuleren door het stadsbestuur of het O.C.M.W., onverminderd de
wettelijke en reglementaire bepalingen betreffende de opdrachten van de ambtenaren,
belast met het voorafgaand onderzoek in het kader van de vergunnings- of
adviesprocedures;
3. het is de lokale mandatarissen in het kader van hun mandaat verboden deel te nemen
aan door bedrijven gefinancierde reizen of verblijven, welke ook de doelstellingen of
oogmerken van de reis of van het verblijf in kwestie zijn;
4. van ieder bedrijfsbezoek dient een beknopt verslag te worden opgesteld dat binnen de
in het Reglement van Orde van de Gemeenteraad bepaalde termijnen moet worden
voorgelegd aan het college van burgemeester en schepenen en aan de gemeenteraad;
5. het is de lokale mandatarissen verboden dure geschenken te aanvaarden; giften en
geschenken van geringe of symbolische waarde mogen aanvaard worden, maar moeten
vermeld worden in het in het vorig lid bedoelde bedrijfsbezoeksverslag.
Artikel 32
De bepalingen van artikel 31, met uitzondering van de nummers 2 en 5, zijn niet van
toepassing op reizen en bedrijfsbezoeken die lokale mandatarissen doen uit hoofde van
hun ambt met het oog op de economische, sociale en/of culturele promotie van de Stad.
X. Naleving, controle en sanctionering
(hoofdstuk X, vervangen bij art. 1 1° gemeenteraadsbeslissing dd. 24 april 2006.)
Artikel 33
De lokale mandatarissen verbinden zich ertoe onderhavige deontologische code na te
leven.
Artikel 34
Er wordt een gemengde deontologische commissie opgericht, samengesteld uit een
beperkt aantal leden aangeduid door de gemeenteraad en door de Raad van het
O.C.M.W. De precieze modaliteiten betreffende de samenstelling en de werking van de
deontologische commissie vormen het voorwerp van overleg tussen beide instanties, met
dien verstande dat beide raden proportioneel moeten vertegenwoordigd zijn en dat alle
XIV
fracties deel dienen uit te maken van de commissie. De deontologische commissie kiest
in haar schoot een voorzitter.
De deontologische commissie oordeelt over meldingen en klachten over inbreuken op de
deontologische code. Zij kan tevens advies uitbrengen met betrekking tot de bepalingen
van deze code.
De deontologische commissie vergadert met gesloten deuren tenzij de betrokken lokale
mandataris de openbaarheid van de commissievergadering vraagt.
Eenieder die geconfronteerd wordt met een interventie van een lokale mandataris of van
een in artikel 2 bedoelde medewerker of derde, die kennelijk strijdig is met onderhavige
deontologische code, maakt hiervan melding bij de stadssecretaris, resp. de O.C.M.W.-
secretaris, en dit binnen de dertig dagen volgend op de interventie.
Een kopie van de melding wordt onverwijld ter kennis gebracht van de betrokken
mandataris. Anonieme klachten of meldingen zijn onontvankelijk.
De stadssecretaris, resp. de O.C.M.W.-secretaris, legt de in vorig lid bedoelde meldingen
voor aan de deontologische commissie binnen de dertig dagen na ontvangst. De
deontologische commissie onderzoekt de gegrondheid van de melding. Daarbij moet het
recht van verdediging van de betrokken mandataris en de in art. 2 bedoelde medewerker
of derde worden gevrijwaard.
De deontologische commissie doet uitspraak binnen de dertig dagen nadat de melding
geagendeerd werd op de commissieagenda.
Alle in dit artikel bepaalde termijnen worden opgeschort tijdens de maanden juli en
augustus.
Stelt de deontologische commissie bij tweederde meerderheid van haar leden een
inbreuk op de deontologische code vast, wordt een publieke afkeuring van de
handelwijze van de betrokken mandataris uitgesproken.
De uitspraak wordt meegedeeld aan de gemeenteraad, resp. O.C.M.W.-Raad, en
opgenomen in de notulen.
- lid 2, ingevoegd bij art. 1, 2° gemeenteraadsbeslissing dd. 24 april 2006
- lid 4, gewijzigd bij art. 1, gemeenteraadsbeslissing dd. 25 september 2006
- lid 5, vervangen bij art. 1, 3° gemeenteraadsbeslissing dd. 24 april 2006
- lid 6, opgeheven bij art. 1, 4° gemeenteraadsbeslissing dd. 24 april 2006
- lid 9, vervangen bij art. 1, 5° gemeenteraadsbeslissing dd. 24 april 2006
Artikel 35
Opgeheven bij art. 1, 5° gemeenteraadsbeslissing dd. 24 april 2006
Top Related