Verantwoordelijke vrijheid: responsabilisering van burgers op voorwaarden van de staat

Rik Peeters

Gerard Drosterij

Abstract

Veel opvattingen van governance huldigen het beeld van een bescheiden staat, die enkel in samenwerking met andere publieke en private actoren in staat is tot effectief opereren, en die bovendien ook de legitimiteit ontbeert om zonder inspraak en participatie van burgers te kunnen sturen. De laatste jaren wordt dit beeld in wetenschappelijke debatten echter genuanceerd en aangevuld met het beeld van een hernieuwd interventionisme. Dit artikel sluit hierop aan door het Nederlandse politieke discours in de periode 2001-2010 te analyseren op (impliciete) staatsopvattingen. Centraal daarin staat de idee van responsabilisering van de burger. Een analyse van publieke optredens van gezagsdragers laat zien dat dit niet zozeer verwijst naar een overdracht van verantwoordelijkheden, maar juist naar de constructie van een gedeelde verantwoordelijkheid van burger en staat bij de aanpak van door gezagsdragers geformuleerde maatschappelijke problemen. Hiermee wordt de staat gepresenteerd als bondgenoot van de burger, maar tegelijkertijd wordt verantwoordelijk gedrag door gezagsdragers van een specifieke invulling voorzien. Daarmee is vervolgens ook het argument gecreerd om een ieder die geen verantwoordelijk gedrag vertoont te ondersteunen of te dwingen dit alsnog te doen met behulp van governance-achtige gedragsinterventies. De bepleitte responsabilisering is dan ook vooral een verantwoordelijkheidstoedeling op voorwaarden van de staat.

Verantwoordelijke vrijheid: responsabilisering van burgers op voorwaarden van de staat

Drs. Rik Peeters (Nederlandse School voor Openbaar Bestuur)

Dr. Gerard Drosterij (Universiteit van Tilburg)

1. Inleiding

Het motto van het recent gesloten regeerakkoord tussen VVD en CDA luidt vrijheid en verantwoordelijkheid. Dat van het vorige kabinet was samen werken, samen leven. Op het eerste gezicht twee mottos passend bij twee verschillende visies op de samenleving en de rol van de staat daarin. Bij nadere lezing echter valt een aantal belangrijke overeenkomsten op in de manieren waarop beide kabinetten hun beleid positioneren richting samenleving. Zo stelde het kabinet Balkenende IV in het regeerakkoord het volgende over sociale samenhang en inburgering:

Sociale samenhang vereist dat iedereen naar vermogen meedoet in economisch en maatschappelijk opzicht. Mensen die daartoe nog de mogelijkheden missen, worden daarbij geholpen. Een verplichtende aanpak van inburgering is noodzakelijk. [] Wie naar Nederland komt om hier voor langere tijd te leven, heeft de verantwoordelijkheid ook naar vermogen een bijdrage te leveren aan onze samenleving. Wie dat doet, hoort er vervolgens ook echt bij[footnoteRef:1]. [1: Regeerakkoord kabinet Balkenende IV, TK 2006-2007, 30891/4, p. 7.]

In het gedoogakkoord dat VVD en CDA met de PVV hebben gesloten valt het volgende te lezen over inburgering:

Inburgering van toegelaten asielzoekers en migranten op een adequaat niveau is voor henzelf en hun kinderen de sleutel tot een volwaardige deelname aan de samenleving in werk en onderwijs. Dit mag worden verwacht van nieuwkomers. Zij zijn hiervoor zelf verantwoordelijk. Het uitblijven van deze inspanningen kan in het kader van de sociale zekerheid en in het belang van de arbeidsparticipatie, niet zonder gevolgen blijven. De tijdelijke verblijfsvergunning zal bij niet slagen voor het inburgeringsexamen worden ingetrokken behoudens uitzonderingen[footnoteRef:2]. [2: Gedoogakkoord VVD, CDA en PVV, 2010; gevonden op http://www.rijksoverheid.nl/regering/het-kabinet/regeerakkoord/immigratie, geraadpleegd d.d. 12-11-2010. ]

De overeenkomsten tussen beide citaten mogen duidelijk zijn: enerzijds eigen verantwoordelijkheid van burgers (in dit geval inspanningen tot integratie en participatie door migranten) en anderzijds verplichtende voorwaarden van overheidswege. Hiermee is uiteraard niet gezegd dat beide regeerakkoorden uitwisselbaar zijn. Wel geven beide citaten aanleiding tot het vermoeden van het bestaan van een onderstroom in het denken over de verhouding tussen staat en burger, die niet direct gerelateerd kan worden aan een specifieke politieke kleur. Met andere woorden: beide citaten lijken een uitdrukking van een structureel veranderende verhouding tussen staat en samenleving. Het analyseren en begrijpen van deze veranderende verhouding is onderwerp van dit artikel.

2. Onderzoeksvraag en opzet

De afgelopen decennia is het denken over de rol van de staat (waarvoor we in Nederland veelal de politiek neutralere term overheid gebruiken) in bestuurskundige kringen gedomineerd door het concept governance. Kort gezegd is dit de benaming voor een veranderend handelingsrepertoire en een veranderende positionering van de staat ten opzichte van burgers en maatschappelijke actoren, die zich in grote lijnen laten kenmerken door een horizontalisering van verhoudingen: overheidsactoren onderhandelen en werken samen met andere spelers in netwerkconstructies, omdat ze tegenwoordig zowel de legitimiteit als de formele macht ontberen om nog effectief hirarchisch op te treden. Kortom, de staat als slechts n van de relevante spelers bij de oplossing van maatschappelijke vraagstukken.

Wie het hedendaagse beleidsdiscours aanhoort zal dit beeld van een bescheiden staat herkennen: steeds klinkt daarin de overtuiging door dat de overheid niet meer in staat is om maatschappelijke problemen alleen op te lossen, maar dat samenwerking met burgers, maatschappelijke organisaties en andere overheden noodzakelijk is. Wie echter de twee hierboven aangehaalde citaten uit de regeerakkoorden van de kabinetten Balkenende IV en Rutte leest, kan niet anders concluderen dat dit beeld van een bescheiden overheid op zijn minst onvolledig is: hier zien we een staat die wel degelijk krachtdadig en hirarchisch wil optreden in maatschappelijke vraagstukken.

En toch ook weer niet Nauwkeurige lezing van de beide citaten laat zien dat er twee ogenschijnlijk tegengestelde lijnen in samenkomen. Enerzijds wordt een beroep gedaan op de verantwoordelijkheid van burgers om zorg te dragen voor hun eigen integratie en participatie in de samenleving en arbeidsmarkt, anderzijds organiseert de staat hirarchische prikkels om deze verantwoordelijkheid af te dwingen. In andere woorden: enerzijds is de staat afhankelijk van de inzet van burgers bij de aanpak van complexe maatschappelijke vraagstukken (zoals integratie), anderzijds leidt dat blijkbaar niet tot een bescheiden opstelling. Hier lijkt sprake van een governance-paradox: een verminderd vermogen en een gelijktijdige verhoogde inspanning tot het oplossen van complexe vraagstukken.

Als deze voorlopige constatering juist is, dan is het governance-concept ontoereikend om de hedendaagse verhouding tussen staat en samenleving te duiden en te begrijpen een vraagstuk dat kan rekenen op een groeiende aandacht van bestuurskundigen, sociologen en politicologen (e.g. Thaler & Sunstein, 2003; Ossewaarde, 2007; Van Gunsteren, 2008; Trommel, 2009; Schinkel, 2010). Zij wijzen erop dat een aantal majeure transformaties in laat-moderne westerse samenlevingen (vanaf het eind van de 20e eeuw) ook de vraag opwerpt hoe de staat zich hiertoe dient te verhouden. Hoewel dit niet de plaats is om uitgebreid in te gaan op deze maatschappelijke transformaties, kan in algemene zin worden gewezen op de groeiende complexiteit en grenzeloosheid van een netwerksamenleving en een geglobaliseerde economie (e.g. Castells, 1996), op een veranderd risicobewustzijn (e.g. Beck, 1986), op een toegenomen aandacht voor vraagstukken van immigratie en integratie en van de erosie van gedeelde normen en waarden (e.g. Schinkel, 2007), op legitimiteitsvraagstukken van de representatieve democratie (e.g. Hendriks, 2009), en op de opkomst van populistische politieke partijen en bewegingen (e.g. Mudde, 2007). Wat al deze ontwikkelingen met elkaar gemeen hebben is dat ze gaan over sociale samenhang en sociale orde of het de gezondheid, veiligheid of morele en culturele cohesie van de bevolking betreft, steeds is het vraagstuk in de kern genomen herleidbaar tot een zorg om wat een politieke gemeenschap bijeenhoudt. Een politieke gemeenschap is geen statisch gegeven, maar vereist permanent collectieve actie. En het probleem voor de staat is nu juist dat deze collectieve actie steeds moeilijker georganiseerd kan worden.

In dit artikel willen we het denken over dit vraagstuk verder brengen door de presentatie van de resultaten van een onderzoek naar de manier waarop gezagsdragers zelf woorden geven aan de veranderende rol en positionering van de staat tegenover burgers en complexe maatschappelijke problemen, zoals integratie, veiligheid, gezondheid en probleemjongeren. De onderzoeksvraag luidt: hoe omschrijven en rechtvaardigen vooraanstaande Nederlandse gezagsdragers de rol van de staat bij de aanpak van complexe maatschappelijke vraagstukken gedurende de periode 2000-2010, en hoe kunnen we vervolgens deze rol van de staat in relatie tot burger en samenleving theoretisch begrijpen?

Het onderzoek bestond uit de analyse van een selectie van 74 speeches van vooraanstaande Nederlandse gezagsdragers (ministers, staatssecretarissen, burgemeesters en wethouders), de belangrijkste publiekscampagnes over urgente maatschappelijke vraagstukken (zoals veiligheid, terrorisme, huislijk geweld en kindermishandeling), de regeerakkoorden en regeringsverklaringen, en de troonredes in de periode 2001-2010 (omvattende de kabinetten Balkenende en het regeerakkoord van het kabinet Rutte). De selectie van speeches en publiekscampagnes en van de relevante passages binnen alle genoemde gegevensbronnen heeft plaatsgevonden in twee stappen:

1) een selectie op basis van de zoektermen verantwoordelijkheid, soci