Les 7 : Bureaucratie

Men gebruikt het woord ‘bureaucratie’ meestal met een negatieve connotatie. Wij zullen het op een wetenschappelijke manier hanteren. We werken chronologisch, net als de voorbije lessen. In de tekst op Blackboard wordt vooral de theorie van Crozier besproken en op welke vlakken deze verschilt van de theorie van Max Weber. De volledige tekst dient gekend te zijn.

MAX WEBER

1 van de Founding fathers

De kern van zijn boodschap is dat democratie modern is (in zijn tijd).

Macht en gezag

Macht is de mogelijkheid om je wil door te zetten tegen anderen in. Gezag heeft een informele lading. Het is “legitieme, aanvaarde macht”. Het wordt op zich niet vaak ervaren als zijnde echte macht, maar het is toch ook anderen iets kunnen laten doen wat ze zelf misschien niet zouden doen.

3 types gezag

Traditioneel gezag: dit soort macht is gebaseerd op traditie. Ze is aanvaard omdat we het nu eenmaal altijd al zo gedaan hebben. Het is zeer moeilijk om hierin verandering te brengen. Een voorbeeld hiervan zou kunnen zijn het luisteren naar de ouders.

Charismatisch gezag: dit gezag komt er door religie en heldendom. Het hebben van charisma staat hier centraal. Men wordt gezien als een ‘leidersfiguur’. Popsterren en grote voetballers hebben vaak charismatisch gezag. Dit soort gezag wordt soms ook van politici verwacht.

Legaal gezag: dit soort gezag is gebaseerd op regels die neergeschreven staan. Deze regels verwerven legitimiteit. Dit soort gezag zorgt voor de ‘onttovering van de wereld’. We gaan steeds meer rationaliseren en alles vastleggen in regels. We moeten meer en meer naar dit soort gezag overgaan. Er is een evolutie naar een rationele, administratieve organisatie. Kennis, onpersoonlijkheid en controle staan centraal.

Bureaucratie

Een ideaaltype is niet hetzelfde als een ‘ideaal type’. Het is geen normatieve vorm. Het beschrijft enkel de karakteristieken van de meest zuivere vorm van bureaucratie.

‐ Missie en mandaat wordt bepaald door de wet (nu is dat redelijk aanvaard) ‐ Voorgeschreven hiërarchie op basis van een organogram (dit schema is niet Weberiaans!)

(tegenwoordig vaak ook extra dienst dicht bij leider van organisatie voor stafdiensten) ‐ Arbeidsverdeling (scientific management en routines) in de hiërarchie met bepaalde eisen die

werving bepalen routines ‐‐ Paper trail: Standard Operation procedures: alles moet op papier staan! Toen belangrijk

context met veel corruptie…paper trail was dus heel belangrijk om die corruptie tegen te gaan.

63

‐ Formele , exhaustieve (ALLES moet geregeld zijn) en stabiele regels die onpersoonlijk worden toegepast. Informele regels moeten zoveel mogelijk worden vermeden.

‐ Loyauteit en neutraliteit : ‘sine ira et studio’. Vrij vertaald betekent dit zoiets als ‘zonder woede en naijver. Dit geldt voor ambtenaren, maar niet voor politici.

Dit ideaaltype is nog nooit bereikt, want ambtenaren zijn ook politiek bezig. Ze kunne niet neutraal zijn. Toch geldt dit model nog steeds als het referentiekader.

Ambtenaren kunnen zowel onder statuut als onder contract vallen. Bij een statuut wordt alles algemeen geregeld, er komt geen onderhandeling aan te pas. Dit zorgt voor onafhankelijkheid. Daarom past het model van de ambtenaren als statutair het best onder het Weberiaans model.

Weber zag ook de gevaren van de bureaucratisering en rationalisering :

‐ “Stahlhartes gehause”. Dit wordt (niet helemaal correct) vertaald als “iron cage” of “stalen gewaad”.

o “the polar night of icy darkness”

‐ Radertjes in een machine. Enkel het rationele blijft over. Zo krijg je een koude en gevaarlijke, onpersoonlijke machine. Er moet toch een normatieve component blijven om de zaak in evenwicht te houden.

‐ Geen waarden en traditie enkel doelgerichtheid. Men gaat uitvoeren wat opgedragen wordt, zonder erbij na te denken. De Holocaust is een voorbeeld van een op hol geslagen bureaucratie, zonder enig normbesef.

‐ Tragisch gelijk bv. de experimenten waarbij men veel elektroshocks moest geven. Wanneer men onder gezag stond, ging men er tot het einde mee door.

PHILIP SELZNICK: institutionalisering

Oorspronkelijke doelstellingen van de organisatie zijn verdwenen of zelfs aangepast.

Doorheen de tijd zijn is de functie van de staatszender (VRT) sterk veranderd. Vroeger diende de staatsomroep vooral om nationaal nieuws en ‘boodschappen van algemeen nut’ te verspreiden, zoals toespraken van de eerste minister e.d. Nu wil men ook cultuur en amusement verschaffen. Men kan zich afvragen of dit wel de functie van een staatszender is.

Een ander voorbeeld is kinderopvang. Vijftig jaar geleden was kinderopvang enkel voor de sociale onderklasse. Men moest het kindje door een luik afgeven. In de kinderopvang werden enkel basisbehoeften vervuld zoals het wassen en het eten geven. Nu werken in de meeste gezinnen beide ouders en sturen mensen uit alle lagen van de bevolking hun kinderen naar de kinderopvang. De taak van die kinderopvang is veranderd. Het kind moet tegenwoordig gegeten en gewassen zijn als het in de kinderopvang toekomt. De kinderopvang heeft nu een meer opvoedende functie zoals leren omgaan met andere kinderen, vaardigheden leren ontdekken tijdens het spelen… De doelstellingen zijn dus verschoven en hervertaald.

64

INSTITUTIONALISERING (LEZEN)

Case : Tennessee Valley Authority (pas op : omdat ik dit in de les niet zo duidelijk vond komen delen van deze uitleg uit http://nl.wikipedia.org/wiki/Tennessee_Valley_Authority, voor meer info kun je dan ook daar terecht. De tekst hieronder ziet er ongetwijfeld een beetje uit als een samenraapsel van vanalles, maar ik kon beter iets teveel vermelden dan te weinig… Er wordt op Wikipedia vooral gesproken over de elektriciteitsvoorziening, terwijl we in de les vooral de nadruk gelegd hebben op het belang van de landbouw).

De Tennessee Valley Authority (TVA) is een programma en overheidsinstantie die is opgericht als onderdeel van de New Deal (herlanceringsprogramma voor de economie van F. Roosevelt) om elektriciteit op te wekken en overstromingen tegen te gaan in zeven staten van de VS rond de rivier de Tennessee. De TVA is een staatsbedrijf dat commerciële nutsbedrijven beconcurreert. Er was heel wat discussie of de staat zich wel mocht moeien tussen private energiebedrijven.

In de jaren volgend op de Grote Depressie nam het Amerikaans Congres maatregelen om het lot van de getroffen boeren en werklozen te verlichten, onder meer de ontwikkeling en uitbating van elektriciteit in het bezit van de Federale overheid. De TVA ontwikkelde mesten, leerde boeren een hogere opbrengst uit hun land te halen, hielp bossen te herplanten, bosbranden te bedwingen en de natuur te verbeteren voor wild en vis. Een van de programma’s was de TVA, waarbij de rivier deTennessee gebruikt werd als krachtbron. De TVA paste in het Federale streven om te voorzien in navigatie, waterhuishouding, strategisch materiaal voor landsverdediging, elektriciteit, bestrijding van werkloosheid en verbetering van leefomstandigheden in landelijke gebieden. De TVA was dus meer dan een energieleverancier.

15 jaar later waren ze enkel nog met landbouw bezig. Veel doelstellingen waren geschrapt. Dit komt doordat men de lokale belangen (die van de boeren) gaat overnemen. Men zat immers ver van Washington af. Het ministerie van landbouw leek wel een concurrent te zijn. Er volgde dus een heroriëntatie naar het lokale belang.

In fase 1 was er dus sprake van een economische heropleving als doel (nl. via hydroelektrische bedrijven, de waterhuishouding, strategisch materiaal voor landsverdediging, bestrijding van werkloosheid, verbetering van leefomstandigheden in landelijke gebieden enz.). Men ging echter informele banden creëren met de plaatselijke bevolking. Men was immers aangewezen op mensen in dat gebied. In de derde fase volgt een herdefiniëring. Men hecht meer belang aan datgene waar men goed in blijkt te zijn (in casu : landbouw).

Zo gaat men van een organisatie naar een institutie. Een institutie is beter geworteld. Het kan niet zomaar hervormd of afgeschaft worden. Dit kan je toepassen op alle instituties en contexten, zoals de democratie, religies, ‘vrijdag visdag’… Dit stoelt op technisch rationele gronden. Let wel, er is ook sprake van desinstitutionalisering. Zo wordt de vastenperiode bij ons jaar na jaar minder nageleefd.

Er zijn verschillende processen die herkenbaar zijn in heel wat organisaties. Zo zijn de doelstellingen niet zomaar gegeven, maar evolueren ze constant. De doelstellingen staan ook niet zomaar an sich, het zijn doelstellingen van individuen uit de organisatie. De organisatie probeert enkel te ‘integreren’ in de organisatiedoelstellingen. Dit kan bijvoorbeeld door coöptatie : namelijk de verkiezing van nieuwe leden of bijvoorbeeld een voorzitter door eigen leden van de organisatie.

65

Institutionalisering betekent van een organisatie naar institutie gaan (“infused with value”, waarde erbij pompen als het ware). Zoals eerder besproken bij het voorbeeld van de Tennessee Valley Authority zijn er daarbij verschillende fases :

‐ Fase 1 : Technisch rationele organisatie : gericht op een doel (bij de TVA was dit een economische heropleving voor de regio bewerkstelligen)

‐ Fase 2 : de ontwikkeling van informele verbanden (men leert de lokale bevolking of de betrokken personen informeel en/of persoonlijk kennen)

‐ Fase 3 : het ontstaan van ‘distinctive competence’, men ontdekt waar men goed in is (bij de TVA was dit landbouw. Men gaat zich focussen op het gebied waar men het best in is)

‐ Fase 4 : ingebed in de formele structuur (de TVA houdt zich in dat gebied enkel nog bezig met landbouw)

De organisatie herdefinieert constant waar ze mee bezig is. Er zijn veel interacties met de omgeving (zie fase 2). De kernwaarden van de organisatie komen onder druk. De TVA moest zich eigenlijk met allerlei zaken bovenop landbouw bezig houden, maar dit werd moeilijk. Institutioneel leiderschap bewaakt de integriteit, zodat de organisatie niet te ver afwijkt van haar eigenlijke doelstellingen. De rol van het leiderschap is dus vooral de integriteit te bewaren zodat de kernwaarde niet onder druk komt te staan. Socialisering van nieuwe medewerkers is ook erg belangrijk.

‐ Taak 1 : missie en rol definiëren; intern consistent en extern legitiem. Je moet ervoor zorgen dat de mensen binnen de instituten goed weten wat eigenlijk de doelstellingen zijn. Je moet naar buiten toe ook kunnen uitleggen waarom dat juist de doelstellingen zijn.

‐ Taak 2 : verinnerlijken van de doelstellingen : akkoord gaan met de doelstellingen en je hiervoor ook willen inzetten.

‐ Taak 3 : institutionele integriteit : het effectief volgen van de eigenlijke doelstellingen.

Slecht leiderschap kan door

‐ Utopisme : als de leider vlucht in het abstracte en te weinig aandacht besteedt aan de concrete doelstellingen

‐ Opportunisme : als de leider de onafhankelijkheid van de institutie opgeeft

Deze theorie is relevant om te kunnen verklaren waarom sommige instituten beter functioneren dan anderen. We nemen hierbij als voorbeeld de gevangenissen van Texas en California. Er was een heel groot verschil in netheid (de ene was ronduit vuil, de andere hygiënisch schoon). In de ene gevangenis waren er veel ontspanningsmogelijkheden voor de gevangenen (zoals sportfaciliteiten), in de andere waren er amper amusementsmogelijkheden. Er was dus een groot verschil in hoe ze presteerden.

Men probeerde dit op allerhande wijzen te verklaren. Er bleek echter geen verschil in budgettaire mogelijkheden; ze beschikten over ongeveer hetzelfde budget. Ook geografische verschillen bleken geen rol te spelen. Het type gevangenen of de strafduur van de gedetineerden konden evenmin uitsluitsel bieden. Het verschil bleek hem in ‘correctional philosophies’ te zitten. Dit is de manier waarop men naar gevangenen kijkt. Deze visie wordt niet van buiten uit opgelegd, maar groeit

66

doorheen de tijd in de gevangenissen zelf. In de minst nette gevangenis met weinig ontspanningsmogelijkheden, bleek men te vinden dat gedetineerden gestraft moesten worden. Je mocht er dus niet te zacht mee omgaan of hen niet teveel geven. In de netste gevangenis met veel amusementsmogelijkheden, vond men dat de vrijheidsberoving an sich al een grote straf op zich was. Men vond er dus dat je de tijd die de mensen in de gevangenissen moesten doorbrengen, zo aangenaam mogelijk moest maken.

Veel instituties hebben last van ‘bestuurlijke stroperigheid’. Hierdoor functioneren ze trager.

INSTITUTIONALISERING (kennen)

Case Tennessee Valley Authority:

‐ 1933 in VS ‐ New deal: Roosevelt, hield in dat er een nieuw inversteringsprogramma werd opgericht in

die gebieden, dus meer staatsinmenging ‐ Netwerkorganisatie met veel doelstellingen: Ging over waterbeheer, stroomvoorziening,

impulsen landbouw, economische ontwikkeling,… ‐ Grassroots organisatie: stond heel dicht bij de praktijk, de belangen, in dat gebied. Ook vaak

mee bestuurd door landbouwers, lokale beheerders,… ‐ Na vele jaren niet vee meer over van de vele doelstellingen, enkel nog geënt op

landbouwbelang o Dus organisatie redelijk snel van new deal organisatie naar conservatieve organisatie

die vooral lokale landbouwbelangen verdedigde in Washinton en niet meer vernieuwend was

Vraag: hoe komt het dat de zaken zo verschoven zijn?

‐ Proces van institutionalisering o Men gaat van een organisatie naar een institutie o Infused with value: bepaalde waardepatroon wordt geinfuseerd in een institutie o Vooral landbouwbelangen zijn geinfuseerd als belangrijke waarden o Voorbeeld: democratie is infused with value

‐ Vb institutionele integriteit: binnen onderwijs gaatmen zich soms het nut van sommige vakken afvragen. Bijvoorbeeld nut van het latijn terwijl dit al zeer lang een vast gegeven vak is. Bewaking van integriteit door verdediging.

VERSCHILLENDE PROCESSEN, HERKENBAAR IN HEEL WAT ORGANISATIES

‐ Doelstellingen zijn geen gegeven ‐ Doelstellingen zijn doelstellingen van individuen in de organisatie, de organisatie probeert

enkel de individuele doelstellingen in te kapselen in de organisatiedoelstellingen (coöperatie) ‐ Institutionalisering; van organisatie naar institutie (infused with value)

o Fase 1) Technisch rationele organisatie: gericht op doel o Fase 2) Ontwikkeling van informele verbanden o Fase 3) Ontstaan van ‘distinctive competence’, daar zijn we goed in… o Fase 4) Ingebed in de formele structuur

67

‐ Interacties met de omgeving; kernwaarden komen onder drukinstitutionele integriteit ‐ Institutioneel leiderschap bewaakt die integriteit

o Taak 1: missie en rol definiëren; intern consistent en extern legitiem o Taak 2: verinnerlijken van de doelstellingen o Taak3: institutionele integriteit

‐ Slecht leiderschap o Utopisme: vlucht in abstracte

Enkel taak één van institutionele integriteit, maar niet proberen dit te verinnerlijken

o Opportunisme: onafhankelijkheid opgeven ‐ Relevantie

o Antwoord op de vraag: waarop werken sommige instellingen beter dan anderen Bv gevangenissen in de USA: ene zeer slecht en andere oké in dezelfde staat door verschil in infrastructuur MAAR was vergelijkbaar, ook budget,

opleidingsniveau begeleiders, type gevangene waren vergelijkbaar Dezelfde bewakers werden dus op een verschillende manier gesocialiseerd Correctional phylosophies

Begonnen met dezelfde doelstellingen, waarna beleid in gevangenis wat is gaan verschillen, wat zich dan doordrong tot de structuur van de organisatie

Uiteindelijk verschillende inbedding en institutionalisering o Antwoord op problemen met hervormingen o Bestuurlijke ‘stroperigheid’

MICHEL CROZIER

Hij behoort tot de kritischere auteurs

‐ case 1: groot belastingskantoor

Bureaucratische tendensen vindt men ook in private ondernemingen. Men vindt er drie hiërarchisch gescheiden personeelscategorieën (met daarboven nog de politiek (departement en ministers)).

68

Promotie gebeurde op basis van anciënniteit. Deze eventuele promotiemogelijkheden staan strikt in regels vermeld. Het werk dat diende uitgevoerd te worden wordt ook vastgelegd in regels. Crozier stelt vast dat de werknemers een lage jobdissatisfactie hebben. Dit komt doordat het werk routinematig is en er geen mogelijkheden of prikkels zijn om eigen initiatief te nemen.

Opvallend is dat het uitvoerend personeel niet klaagt over directe chefs maar over het hogere kader en dat het toezichthoudend personeel op zijn beurt weer klaagt over de mensen van het departement. Crozier noemt dit het overspringeffect. Het uitvoerend personeel heeft geen mogelijkheden om de werkdruk te beïnvloeden. Het toezichthoudend personeel is niet afhankelijk van het management omdat hun positie is vastgelegd in regels. Machtsmiddelen om het personeel te sturen ontbreken bij het hogere management, waardoor dit geïsoleerd raakt van de rest van de organisatie. Een gevolg hiervan is dat het management routinematig beslissingen neemt.°deadlock: decentralisatie en centralisatie zijn niet mogelijk

DUS management heeft geen machtsmiddelen WANT alles zit vast in regels, dus niet wat management wou maar wat regels bepaalden

‐ case 2 : industriële monopolie

In dit voorbeeld loopt het conflict tussen de categorieën (bijvoorbeeld tussen de mensen die de machines bedienden en zij die ze moesten onderhouden). Binnen de categorieën bestaat gelijkheid, tussen de categorieën is er sprake van scherpe scheidingen. De technische organisatie draagt bij aan de indruk van een statische en onpersoonlijke context.

De contacten tussen productiepersoneel en het management zijn beperkt in aantal en relatief goed. De wederzijdse betrokkenheid is marginaal. De contacten tussen productiemedewerkers en onderhoudspersoneel daarentegen staan sterk onder druk. Volgens Crozier zijn de spanningen een gevolg van onzekerheid die ontstaat bij bijzondere gebeurtenissen. Dit kan iets simpels zijn zoals een machinestoring. De onderhoudsmedewerkers kunnen die onzekerheid beïnvloeden en ontlenen daar een machtspositie aan. Bij ernstige storingen kunnen zij de productie zelfs stilleggen. Crozier formaliseert zijn inzicht in de stelling dat in een bureaucratische organisatie de beheersing van onzekerheid de basis is voor macht.

DUS strata raken geïsoleerd

‐ Wat leren deze cases?

Dialectiek en macht : Plus kan maar bestaan als er min is. Wat je vastlegt, toont ook wat je niet vastleg. Belangrijk is de waarneming dat naast de formele organisatiestructuur de gedragingen van mensen bepalend zijn voor de uitkomt van processen in de organisatie. Crozier doet afstand van de statische, deterministische benadering van processen in bureaucratische organisatie. Hij voegt daaraan een voluntaristisch element toe. Deze aanpassing van het bureaucratische ideaaltype wordt gebruikt om verstarring en dynamiek te kunnen beschrijven en verklaren. De kritiek van Crozier is dat de heersende ideeën over bureaucratische organisaties uitgaan van het formeel structurele‐ ideaaltype van de bureaucratie en daarmee aan een statische constructie vasthouden.

69

Crozier ziet macht als het concept waarmee de formele en de informele structuur met elkaar verbonden zijn. In de formele structuur wordt tot uitdrukking gebracht hoe processen verlopen, hoe de gezagsverhoudingen liggen. Macht is voor Crozier een relatie en proces tegelijk en niet een vermogen waarover individuen of beschikken (dus NIET “A is het vermogen over B om B te laten doen wat hij zonder A niet zou gedaan hebben). Macht bestaat als A het gedrag van B kan gaan voorspellen en B dat niet kan voor het gedrag van A).

DUS machtsstrijd in organisatie gaat over beheersen van onzekerheidszones

Vicieuze cirkel van de bureaucratie : Alles wordt via regels vastgelegd. Als men dat niet zou doen, is men veel meer afhankelijk van toezichthouders en heeft men sterkere relaties nodig. Als men veel regels heeft kan men meer voorspellen en dus verdwijnt de machtsbasis. De lagere echelons zullen de resterende onzekerheidsgebieden willen uitbuiten (“goal displacement”). Het management merkt dit en maakt nieuwe regels om dit te voorkomen. Zo komt er een accumulatie van regels en dit geeft een vicieuze cirkels (namelijk steeds maar nieuwe regels).

DUS onpersoonlijke regels minder afhankelijkheid van lagen uitputting resterende onzekerheidsgebieden door lagere echelons: goal displacement uitputting resterende onderzoeksgebieden door hogere echelons; nieuwe regels

o voorspelbaarder gedrag door regels zorgt ervoor dat de macht van de top afneemt waardoor er regels worden gemaakt en de onzekerheidszone proberen uit te putten, want hierin zit de macht, men probeert dus de marge die ze hebben om macht uit te oefenen maximaal proberen te benutten. Hogere echelons gaan nieuwe regels opleggen om onzekerheidszones te verkleinen waardoor hun macht weer toeneemt. Hierna gaan de lagere echelons weer op zoek naar nieuwe onzekerheidszones waarna er weer nieuwe regels komen enzovoorts

o begrip formele regel impliceert ook dat er iets is dat niet formeel is vastgelegd

Slide 10 is eigenlijk een herhaling van al het voorgaande dus is in feite overbodig.

Er is veel kritiek op de bureaucratie. Je kunt enkel terug aan de boom schudden en de structuur wat veranderen als er serieuze crisis is. Vaak vindt men het wereldvreemd om alles in onpersoonlijke regels te (proberen) gieten.

70

WILLIAM NISKANEN

Hij geeft de meest felle kritiek

Ronald Reagan zei ooit : “De overheid is niet de oplossing van het probleem, de overheid IS het probleem”. Dit kwam eigenlijk goed overeen met Niskanen

Methodologische individualisme : hij gaat uit van de erkenning van louter individuen. Hierbij gaat het vooral om de individuele belangen van topbureaucraten (dit is de primaire focus) maar er is wel een toewijzing van homogeen belang : de budgetmaximalisatie. Iedere ambtenaar zal immers zoveel mogelijk middelen (overheidsgeld) en personeel proberen te krijgen voor het eigen bureau. Er moet onderhandeld worden tussen sponsor (de vraagzijde van het beleid) en het bureau (de aanbieder van het beleid).

Er is een bilateraal monopolie (één vrager (bv. de overheid) en één aanbieder (bv. De Lijn), mààr er is informatieasymmetrie. De aanbieder (in casu : De Lijn) weet veel beter dan de vrager (in casu : de overheid) hoeveel het product (hier bijvoorbeeld één enkele treinrit tussen Overpelt en Hasselt) precies kost. Wanneer de politiek moet onderhandelen met de aanbieder, zal die zijn kostprijs hoger voorstellen dan ze in werkelijkheid is. Ze willen namelijk zoveel mogelijk geld krijgen voor hun product of dienstverlening. Hoeveel ze zullen vragen, hangt af van hoeveel de vrager bereid is te betalen voor het goed. Zo kan de overheid bijvoorbeeld stellen dat ze maximaal bereid is 1 euro per busrit te betalen opdat iedereen in Limburg gratis de bus zou kunnen nemen. Het is voor de vrager dan ook zeer moeilijk in te schatten in welke mate de aanbieder zijn kostenstructuur overdrijft.

We kunnen dit voorstellen in een figuur. Er spelen dus twee variabelen : budgetniveau (y as) en‐ voorzieningenniveau (x as). De totale kosten stellen we voor door een exponentieel stijgende functie.‐De betalingsbereidheid (“willingness to pay”) is eerder bergparabolisch. De efficiëntste situatie is wanneer het verschil tussen de TK en de vraagfunctie maximaal is (hier is het consumentensurplus immers het grootst). Dit punt wordt echter niet bereikt door de informatieasymmetrie. De vrager gaat het punt opzoeken waar de willingsness to pay maximaal is (om zoveel mogelijk geld voor de dienst te krijgen). De afstand tussen het punt waar de WTP maximaal is en het punt dat in ideale omstandigheden bereikt zou worden, is de overproductie (“allocatieve inefficiëntie”). Het verschil tussen wat de productie kost en wat je effectief betaalt is ‘slack’ (Engels voor ‘speling’, “technische inefficiëntie”). Deze lijnen zijn echter assumpties. Pas op voor een illusie van objectiviteit!

De conclusie van Niskanen is dat de overheid te groot is. De eerste oplossing hiervoor is ambtelijke concurrentie mogelijk maken. Hierdoor wordt mogelijk een efficiënter punt bereikt. Oplossing B is het afstoten naar de markt en dus de infoasymmetrie verminderen. Er zou efficiënter kunnen gewerkt worden als informatie onuitputbaar zou zijn voor de ambtenarij.

Niskanen heeft veel kritiek gekregen. Zo zou zijn theorie té Amerikaans en té tijdsgebonden zijn. Zo is de afstand tussen politici en ambtenaren in de USA groter dan bij ons. Bovendien kunnen we niet stellen dat de overheid totaal geen zicht heeft op de kostenstructuur van de aanbieder. Ingrid Lieten is nu Vlaams Minister van Innovatie, Overheidsinvesteringen, Media en Armoedebestrijding. Voorheen was ze hoofd van De Lijn. Zij kan de minister van Mobiliteit zeker adviseren in verband met de kostenstructuur van De Lijn. Bovendien is de motivatie van ambtenaren veel te eng gedefinieerd. Zij hebben nog andere motivaties naast budgetmaximalisatie.

71

Samengevat:

‐ New Right assessment van bureaucratie o methodologische individualisme: itt organisatiekenmerken die het individu

overstijgen zoals bij het voorbeeld van de gevangenissen. Men kijkt naar de individuen, meer bepaald de topambtenaren, de leiders van de organisatie

o assumptie van budgetmaximalisatie: stelt dat deze topmensen enkel zoveel mogelijk middelen willen

o onderhandeling tussen sponsor (vraagzijde van beleid) en bureau (aanbieder van beleid): sponsor als politiek, bureau als leider van beleid en organisatie

‐ bilateraal monopolie o MAAR informatieasymmetrie: voordeel voor bureaucratie WANT deze kan beter

inschatten wat dienstverlening en beleid kost dan dat politiek dat kan o Resultaat: bureau vraagt te veel budget, men gaat proberen de budgetmogelijkheden

van de vraagzijde van het beleid uit te putten o Hoeveel te veel? Wat de sponsor wil betalen

o Start van een onderhandelingsproces: ‘alles of niets voorstel’ verwerpen of aannemen

‐ Dus twee variabelen in model o Budgetniveau o Voorzieningenniveau

‐ Bureau doet een begrotingsvoorstel gebaseerd op… o Maximale betalingsbereidheid sponsor o Minimale kost om een minimaal voorzieningenniveau te realiseren o Betalingsbereidheid van sponsor voor dit niveau

‐ Wegens de informatieasymmetrie, leidt dit tot o Overproductie (allocatieve inefficiëntie) en slack (technische inefficiëntie) o Bv. Er worden te veel bussen aangenomen en foute lijnen ingelegd

‐ Budgetmaximalisatie is slechts assumptie! Niet theoretisch getoetst o New public management fundament hier

‐ Conclusie: OH is te groot o Oplossing A: ambtelijke concurrentie o Oplossing B: afstoten naar de markt

‐ Kritiek o Te amerikaans

o Te tijdsgebonden: rol van congress verschuift , en heeft aan kracht gewonnen. In context na jaren 70 dus tijden van maakbaarheid

o Wat zijn de motivaties? Is er bijvoorbeeld ook een algemeen belang ipv enkel budgetmaximalisatie?

o Informatiemonopolie dempers hierop: Belangengroepen en Politieke benoemingen

o Remedies Geen oog voor negatieve keuzes Als je contract gaat afsluiten met private aannemer moet je heel specifiek

gaan weergeven wat er allemaal moet gebeuren en allemaal opvolgen

72

ANTONY DOWNS

Inside bureaucracy

‐ Motivatie van ambtenaren o Eigen belang

Macht, geld, prestige, gemak, zekerheid over de toekomst o Bredere belangen

Persoonlijke loyauteit, mission commitment, trots, algemeen belang o Werkt ook door in gedrag

Distortie (verstoring) van informatie Aanwenden van discretie bij uitvoering: gaat soms ook over billijkheid Beleidskeuzes in lijn met motivatie Search behavior in lijn met motivatie

ambtenaren werken niet enkel reactionair, ze gaan zelfs soms ook op zoek naar cases. Een zichtbaar voorbeeld hiervan zijn straathoekwerkers die op verschillende plaatsen in een wijk gaan werken navenant hun interesse omtrent het soort problemen.

o Vijf types motivaties Climbers: mensen die snel carrière willen maken Conservers: blijven zitten waar ze zitten en behouden wat ze hebben Zealots: zeer sterk missiegedreven, doordrijvers, begaan met de zaak Advocates: op een andere manier begaan met de zaak. Deze behartigen een

belang maar niet van zichzelf, maar als advocaat van een bepaald belang. Statesman: hoeder van algemeen belang, afwegen van belangen en hier ook

wat boven staan

PATRICK DUNLEAVY

Zijn visie is een soort integratie van Niskanen en Downs (die we niet bespreken). Hij meent dat bureaus geen monolieten zijn (situatie A). Er bestaat volgens hem dus niet zoiets als 1 groot ambtelijk apparaat. Volgens hem is motivatie een stuk complexer en gedifferentieerder. Voor hem kunnen strategieën zowel collectief als individueel zijn (situatie B). Onderstaand schema toont de mogelijke strategieën.

73

Jumping betekent dat je van de ene dienst naar de andere gaat (“jobhopping”). Laterale transfers betekent dat je van een minder interessante naar een interessantere gaat.

Budgetmaximalisatie is voor topambtenaren niet zo heel relevant. Het maakt voor hen niet echt een groot verschil of er 200 dan wel 217 mensen onder hen werken. Dit is anders voor de lagere rangen in de organisatie. Voor hen is het nut van een hoger budget veel groter. Het zorgt namelijk voor meer jobzekerheid. Als je bijvoorbeeld hoort dat je dienst serieus moest besparen, zul je misschien vrezen voor je job.

De ambtenaren van de hoogste rank hebben de grootste kosten als het op lobbywerk aankomt. Een lager gerangschikte ambtenaar heeft niet de functie om te pleiten voor een hoger budget. De hogere ambtenarij draagt dus vooral de kosten van het lobbywerk, maar heeft er het minste profijt van (voor hen is het hogere budget niet zo heel belangrijk). Wat willen zij dan wel?

Volgens Patrick Dunleavy willen ze dat hun bureau een mooie ‘vorm’ heeft. Ze willen met andere woorden een omgeving die belangrijk is en hoog aangeschreven staat. Er zijn verschillende strategieën voor dat ‘bureau shaping’

‐ Interne reorganisatie : meer personeel en routinetaken isoleren

‐ Transformatie van dagdagelijkse praktijk : meer gesofisticeerde management en‐ beleidsanalyse

‐ Herdefinieer relaties met externe ‘partners’ (zoals aannemers, andere besturen, belangengroepen, regulatoren..). Men probeert de routine buiten te krijgen en beleidstaken binnen. Men wil ook de afhankelijkheid verminderen, daarom bv. geen controletaken

‐ Competitie met andere bureaus : niet voor geld, maar voor hun scope (men wil dus de het belangrijkste werkgebied hebben).

‐ Load shedding, hiving off, contracting out : men wil taken afstoten naar andere bestuurslagen, naar quango’s (dit zijn Quasi autonome non gouvernementele organisaties,‐ meer uitleg op http://nl.wikipedia.org/wiki/Quango ) of naar de private sector.

Het bureau is liever klein, maar met veel macht dan groot zonder macht. Men is ook het liefst dicht bij de macht. Daarom heeft men liever een kleinere locatie in een zijstraat van de Wetstraat dan een grote locatie in Bastenaken. Met deze theorie kun je meer verklaren dan met budgetmaximalisatie!

SAMENVATTING‐ Bureau shaping

o Geen monolieten: niet zeggen dat de topambtenaar de hele bureaucratie verdedigt. Je hebt verschillende belangen en lagen in een organisatie, en de strategieën die deze verschillende lagen hanteren zullen zeer verschillend zijn. Budgetmaximalisatie is slechts één strategie.

o Kern vd theorie: kijk naar welke strategieën welk voordeel opleveren voor wie o Nut van de budgetmaximalisatie in organisatie?

Voor lagere lagen meer jobzekerheid en kans op werkzekerheid, opklimmen o Kans dat persoonlijke lobying tot resultaat zal leiden

Omgekeerd: als individu kan je in de lagere lagen weinig teweeg brengen, aan de top heeft men als individu veel meer te zeggen

74

o Hoeveel kapitaal moet je investeren in een advocacy? Kapitaal gaat niet enkel over geld maar ook over netwerken, contacten,…

Topambtenaren hebben meer te verliezen dan de bottom o Cognitieve actie voor budget increment is ook onwaarschijnlijk

‐ Strategieën voor bureau shaping o Bureau shaping is een ‘mooi bureau’, een belangrijk bureau dat dicht bij de markt zit.

Ze willen liever een iets kleiner bureau met hoger geschoolde werknemers. Dus liever dicht bij de markt en besluitvorming Binnen organisatie liever vee hoger geschoolde profielen Liever in de hoofdstad dan in de periferie

o 5 strategieën boven uitgelegd

GRAHAM ALLISON

Vooraf bekijken we een filmpje uit de film Dr. Strangelove or : How I learned to stop worrying and love the bomb. Deze film toont de visie van Stanley Kubricks (de regisseur) op de besluitvorming in de koude oorlog. Het is te zien op youtube : http://www.youtube.com/watch?v=hWP_rEWG2xkHet water is zogezegd vergiftigd door de vijand en daarom schiet men raketten af.

Case: cubaanse rakettencrisisChronologie

‐ Cubaans Amerikaanse spanningen (varkensbaai 1961) : de invasie in de varkensbaai op Cuba‐ is de mislukte invasie in Cuba door Cubaanse ballingen (personen die als straf uit Cuba verwijderd waren) in april 1961, gesteund door de Amerikaanse CIA. De invasie had het doel het communistische bewind onder Fidel Castro omver te werpen. De aanval werd echter afgeslagen en Cuba bleef communistisch.

‐ Nucleair overwicht USA + ontplooiing Turkse basis in Izmir ‐ Russen zetten raketten in Cuba ‐ Escalatie van het conflict – dichtbij nucleaire oorlog ‐ Onderhandelingen – compromis

75

Allison kijkt op drie verschillende manier naar deze case en komt tot verschillende conclusies

‐ MODEL 1 : het rationele actorperspectief. Dit is het meest Weberiaanse model. De overheid is één actor met uniforme intenties. De nettobaten worden gebruikt als besliscriterium (namelijk : wat brengt het ons netto op?). Het is weinig waarschijnlijk dat het zo gelopen is.

o DUS Land beschouwd als uniforme actor, waardoor men als men twee landen tegenover elkaar zet een belangenanalyse gaat maken per land

o Hiermee komen we er niet uit model twee en drie

‐ MODEL 2 : Organisatieproces model : er zijn allemaal andere actoren met andere beweegredenen en motivaties. Er is niet één groot belang. De overheid is een amalgaam (“mengsel”) van organisaties en belangen. Organisaties vestigen ‘rationele’ routines om greep te krijgen op de complexiteit. De beleidsvorming is het resultaat van deze routines. Men doet alsof men rationeel beslist, maar eigenlijk is het niet zo rationeel.

o DUS Analyse in termen van routines en ingeslepen scripts o Lijkt op institutionalisering van Selznik

‐ MODEL 3 : het bureaupolitieke model : hierbij worden de actoren voorgesteld als spelers. (pas op : deze actoren zijn geen landen, het gaat over actoren binnen een land). Er volgen reeksen van competitieve spelen. Dit zijn “verschillende spelrondes”. Als het ene gespeeld is, wordt het afgesloten en begint het andere. In de laatste les zullen we beleidsnetwerken bespreken vanuit dit perspectief.

o Gevolg van verschillende spelen gespeeld door verschillende actoren o Obv spelen die gespeeld worden landen analyseren

Representatieve bureaucratie : actueel

Administratie is eigenlijk een ‘politieke speler’ in de ruime zin van het woord. Wil dit zeggen dat de administratie een afspiegeling moet zijn van de maatschappij? Moet er dus een evenwichtige verhouding zijn tussen de geslachten, minderheden, politieke overtuigingen… Dit evenwicht kan bereikt worden door streefcijfers of quota (bv. minimum 10% van de buschauffeurs bij De Lijn moet van allochtone afkomst zijn). Men zou dit kunnen rechtvaardigen omdat men sociale mobiliteit en effectiviteit wil nastreven. Of moeten we gewoon op kwaliteit selecteren (nl. de beste kandidaat wordt gekozen, ongeacht welk geslacht, politieke overtuiging of culturele achtergrond)?

76

Les 8: Politici en ambtenaren

1. Wilson & Weber

Neutrale, professionele ambtenaren

(nodig want er was veel corruptie)

Wilson: reactie tegen bossism, spoils Weber: reactie op turbulentie in

En corruptie in Amerikaanse steden Weimar republiek, zag ook de risico’s

Spoil system: top Amerikaanse administratie wordt na iedere verkiezing volledig vernieuwd

2. Wilson & Weber: Klassieke dichotomie

Politici ambtenarenAanstelling Gekozen BenoemdTijdsperspectief Kort (kijken naar volgende Lang

verkiezingen)Deskundigheid Leek (switchen vaak van Deskundige

departement)Ratio Politiek (kijken naar electorale Professioneel

impact van beslissingen)Houding Overtuigend Pragmatisch: Sine ira et studio

(Weber)oriëntatie Extern intern

Ook nu nog is dit het dominante denkkader Maar scheiding, strikte tweedeling tussen politici en ambtenaren is aan het vervagen Dichotomie: twee ideaaltypische assen. Dit is ook nog steeds het dominante denkkader,

hoewel het in feite anders verloopt. Schema is nog niet achterhaald op vlak van ons kijken naar het bestuur, maar wel op de manier hoe het er in feite aan toe gaat

Bij politiek deskundigheid staat leek, omdat deze portefeuilles eerder verdeeld zijn op basis van politieke verschillen ed dan obv persoonlijk kunnen (zie vorige lessen)

Oriëntatie: ambtenaren in kantoortje die de administratie bekijken, en contacten met de buitenwereld worden door politici gelegd (is aan het verschuiven)

77

3. Dichotomie onder druk

Primaat van de politiek met ambtelijke uitvoering komt onder druk te staan. Hoe kan de politiek grip krijgen en/of houden op de ambtenarij?

Hier zijn twee mechanismen voor: mbv Kabinetten en politieke benoemingen

3 evoluties sinds Weber en Wilson: elementen waardoor dichotomie onder druk kwam

Groei overheidsapparaat Les 1 grafiek: door de snelle groei wordt het voor politici moeilijker om de groei op te volgen Politiek systeem in mindere mate toegenomen dan ambtelijk systeem waardoor controle moeilijker is. Men zegt dat er een soort bureaucratische buffer op zit door ambtenarij.

Soms gebruikt de politiek de ambtenarij ook als paraplu Overheid is versnipperd

Dus verantwoordelijkheden zijn ook verspreid over de verschillende bestuurslagen Meer organisaties

Meer en meer uitdijend naar de buitenste kringen Bvb: private ondernemingen die toch een grote rol spelen op het publieke toneel

Klantgerichtheid als nieuw element Te maken met new public management

Laatste 10 a 15 jaar: spreken van burgers/onderdanen in termen van klanten, bv klanten van het OCMW/gevangenis Gevolg is dat de driehoeksverhouding politiek – ambtenarij – burger verandert. Vroeger putte de politiek zijn legitimiteit vanuit de verkiezingen bij de burgers, en gebruikte men deze om de ambtenarij te besturen. Als het begrip van burger opschuift naar dat van klant, komt er een directe lijn tussen de burgers als klant en de ambtenarij, waardoor het type argumenten dat bijvoorbeeld een VZW of de VDAB of… hun klanten vertegenwoordigen, ze weten wat hun klanten willen

Politici

Ambtenaren burgers > nieuw: rol van de klant sinds New public managemenongeveer 20jr geleden. Gevolg: toename informatievoordeel voor ambtenaren, waardoor politici minder grip krijgen op de situatie.

78

A. Onder druk door de kabinetten

Wat?

‐ Kabinet is belangrijkste speler in Belgische en Vlaamse beleidsprocessen, veel macht ‐ Daar worden de deals gesloten en wordt alles gestuurd ‐ Ze vormen de persoonlijke staf van de ministers, die hun kabinet in feite zelf kunnen

samenstellen (in praktijk gebeurt dit bijna niet) ‐ Vergelijkbaar met spoilsysteem ‐ IKW’s zeer belangrijk, dit zijn inter kabinetten werkgroepen, waardat de echte

besluitvormingsbeslissingen worden genomen ‐ Bestaat uit oa raadgevers, adjunct kabinetchef en kabinetchef ‐‐ IKW’s op verschillende niveaus, eerst op lager niveau van adjuncten en raadgevers, dan op

niveau van kabinetchefs. Deze besluiten gaan naar de Vlaamse Regering, die dan collegiaal beslissen, maar veel discussie is hier normaal niet, meestal enkel akte nemen. Bij zwaardere dossiers kan er wel discussie ontstaan

‐ Als minister wordt weggestemd wordt het gehele kabinet ontruimd, nieuwe minister komt binnen met nieuwe kabinetsleden

‐ Telt tussen de 30 en de 60 medewerkers ongeveer

Wie?

3 profielen:

1) Politiek kabinet (politieke vertrouweling) = medewerkers die politieke check moeten doen. Ze moeten een politieke toetsing doorvoeren en het algemeen beleid opvolgen, zowel binnen (eigen minister controleren) als buiten (andere ministers + Vlaamse regering in het oog houden) het kabinet. Ze benadrukken dus ook zeer sterk de partijbelangen

2) Externen (vertegenwoordigers) = inhoudelijke experts in een bepaald domein Deze vertegenwoordigen een ander instituut, zoals bv belangengroepen, politiekestrekkingen (oa middenstand, arbeidersbeweging, boerenbond,…),

3) Gedetacheerde ambtenaren (experten) = Ook experts. Als je ambtenaar bent kan je gedetacheerd worden naar een kabinet. Als die minister dan toch niet verkozen wordt kan je terug naar je job. Je krijgt ook kabinetstoelage : comfortabele en veilige positie.

Typisch Belgisch, Waarom?

Drie manifeste functies:

‐ Brain trust: minister moet op mensen kunnen steunen die hij vertrouwt ‐ Druk opvangen vanuit belangengroepen: gevolgen en mogelijke reacties van buitenaf

inschatten, en zo kan minister via kabinet met alle belangengroepen spreken ‐ Communicatieve functie: woordvoerders van groot belang (met media, maatsch groepen,…)

79

Zes latente functies:

‐ Leerschool, training voor jonge politici in spe ‐ Wachtheuvel voor politici die net niet verkozen zijn geraakt maar wel zeer in aanmerking

kwamen > worden even ‘geparkeerd’ in kabinetfunctie ‐ Springplank voor carrières (in administratie): ipv helemaal onderaan te moeten beginnen ‐ Controle van ministers: meeste partijen laten niet toe dat minister zijn kabinet zelf

samenstelt, intrapartijpolitiek ‐ Sleutel tot de geheimen van democratie: als je insiders in je kabinet kunt opnemen (bvb

ambtenaren) ‐ Verdoken partijfinanciering: aantal functionarissen die op de payroll zouden moeten staan

van de partij, worden op de payroll gezet van het kabinet. Kabinetten worden bij verkiezing ingezet en trekken er zich niet veel van aan of het nu lokaal, vlaams, federaal is

Kost van een kabinet verschilt per minister, waarom?

‐ Sommige beleidsdomeinen wegen zwaarder dan andere ‐ Vice premiers hebben 2 kabinetten: een voor inhoudelijke domeinen, een voor de vice

premier (bereidt kerndossiers voor) > extra verantwoordelijkheden, dus extra kabinet

Vorige Vlaamse regering had 450 kabinetsmedewerkers. Nu – na een beleid gericht op inkrimping ‐zitten we aan 280 à 350 medewerkers. In Wallonië 700 (hebben dan ook parlement meer).

Kabinetten zijn aanwezig op Vlaams niveau, niveau regering, provincies en lokale besturen (grote steden zoals Gent en Antwerpen hebben schepenen)

ook in andere landen maar beperkter: Frankrijk evenveel als Vlaanderen alleen. Ook in Griekenland, Europese Commissie (gemoduleerd naar voorbeeld franse overheid). Structuur verschilt.

Opdelingen: kabinetchef, adjunct kabinetschef per bevoegdheidsdomeinen, kabinetssecretaris (meer‐ politiek), woordvoerder, raadgever, beleidsmedewerkers, ook iemand specifiek per regio.

Typisch belgisch

‐ nood om beleid te maken ‐ particratie, omdat er zoveel partijen zijn heeft gemaakt dat het is blijven bestaan en steeds is

uitgebreid

B. Onder druk door politieke benoemingen

Wat?

= benoeming waarvoor je een partijkaart moet hebben en dus lid moet zijn van de partij (enge definitie), benoeming waarbij je partijgetrouw moet zijn (bredere definitie), benoeming waarbij je gesteund wordt door de politieke partij, je wordt door partij zelf gevraagd (breedste definitie).

80

Hier hanteren we de breedste definitieo EXTRA: Politieke benoeming is dat je iemand met een partijkaart gaat benoemen o Breder: geen partijkaart maar wel een partijgetrouwe o Nog breder: Elke benoeming waarbij politieke steun de doorslag heeft gegeven. Dit

zie je vaak bij jonge partijen. Bv NVA, als deze plots een aantal ministers gaan moeten benoement moeten ze een heel groot aantal kabinetsmedewerkers benoemen. Ze gaan kijken op de markt wie er goed bezig is en vragen aan personen , vaak zonder affiliatie a priori aan de partij, en deze dan politieke steun geven om de job aan te nemen. (topbenoemingen worden mee onderhandeld in de regeringsonderhandelingen)

Wanneer wordt er politiek benoemd?

Op 2 momenten: Bij aanwerving of bevordering van iemand. Politieke steun niet zo vaak bij aanwerving wel vaak bij doorstroom.

Belangrijk verschil tussen

‐ Cliëntelistische benoemingen van lagere ambtenaren (uitvoerende functies, Bottom) o Al sterk afgezwakt o Hier wordt de burger volledig als klant behandeld waardoor algemene belangen

achteruit worden geschoven ‐ Netwerkbenoemingen van hogere ambtenaren (topfuncties)

o Gebeurt nog wel op redelijk grote schaal

o Belang ambtelijk netwerk om zo diep in technische dossiers te kunnen raken en andere partijen om verdere uitleg te vragen, tot de orde te roepen.

Probleem politieke benoemingen

o Dat de loyauteit fout ligt

Pacificatiepolitiek en breuklijntheorie weer als verklaring waarom er in ons land meer gebruik wordt gemaakt van politieke benoemingen dan in andere landen. Verschil is dat er bij ons dieper in de hiërarchie wordt doorgeduwd, tot op het derde niveau speelt politiek mee.

Is het fenomeen op de terugweg?

‐ Top: niet, heeft altijd politieke steun nodig (zie later: Copernicushervorming!) ‐ Bottom: wel geleidelijke terugweg

Gevolgen:

Dysfuncties‐ Wantrouwen tussen ambtenaren en politici: kijken te vaak naar elkaars politieke ‘kleur’

81

o kabinetarissen vragen zich af ‘wat na de legislatuur?’, deze worden vaak na hun mandaat in de administratie benoemd. Als de nieuwe mandataris van het kabinet dan moet samenwerken met de vorige mandataris van een andere partij, heerst er vaak wantrouwen

‐ Parallele communicatiecircuits : doen positie ministers verzwakken o uit vorige voorbeeld gaat dan de oud kabinetsmedewerker samenwerken met de ‐

huidig kabinetsmedewerker uit andere partij, maar toch ook nog met de eigen partij Soort vicieuze cirkel door wantrouwen. Hierdoor komen er grotere

kabinetten, waardoor er meer politieke benoemingen ontstaan en weer groter wantrouwen komt

‐ Demotivatie ‐ Te grote overheid: kabinetaars die dubbel werk doen (bezig met anderen in het oog houden)

+ sociale tewerkstelling (mensen politieke benoeming gegeven vroeger om ze werk te kunnen geven)

‐ Rekrutering schendt gelijkheidsprincipe: beste wint niet altijd, hangt eerder af van politieke steun die je krijgt

Oplossing‐ Ofwel depolitiseren van aanwervingen: heeft men geprobeerd met Copernicushervorming ‐ Ofwel spoils invoeren: mandaat geven van X aantal jaar (meestal gedurende legislatuur van

de regering), ipv een levenslange benoeming. o Dat de top van de administratie de minister volgt

Hybride is problematisch risico is dat stabiliteit in gevaar komt Bij ons probeert men de kabinetten in te krimpen, waardoor ze onder druk staan en verplicht zijn beleidsadvies te vragen bij de administraties

4. Empirische analysemodellen: kijken naar politiek ambtelijke relaties

OPM: deze modellen zijn ideaaltypes, een zuivere vorm vindt je hier niet van terug !

PETERS

Vijf structurele vormen:

‐ Formal / Legal = lijkt op Weberiaans dichotome model ‐ Village life (vb. Ecole Nationale Administratieve, ENA arques) > beeld dorpsleven

o Enarques: selectie, professionele opleiding, ranking, topadministraties worden ingevuld door ranking, bureaushaping, elite met korpsgeest, ruling class, bewegen snel over verschillende posities; deze training leid tot een elite met een gemeenschappelijk belang nl Frankrijk.

o metafoor dat de politieke en administratieve elites een beetje in een dorp leven, ze kennen elkaar, er zijn manieren van samenleven met elkaar. Dus een kleine cummunity die elkaar goed kent

82

Aard: zoeken naar wederzijds belang (vb Frankrijk, hier heeft men het gevoel dat de ‘enarque’ het land bestuurt, drijfveer is het Franse belang)

‐ Functional village life o Variant met verschil dat ‘dorpen’ anders georganiseerd zijn, gesegmenteerd voor

domeinen die daarin gespecialiseerd zijno Meer op objectiviteit en expertise geënt o Bvb in Nederland

‐ Adversarial = conflictmodel o soms administratie bovenhand, soms politiek. Dus geen dominante partner. Macht

laten gelden van belang waardoor de aard van de interactie conflictueus wordto Bvb in UK

‐ Administrative state o Administratie overheerst. ‘technocratie’

De Britse komedie “Yes minister” is een voorbeeld van Adversarial, met allerlei ingenieuze trucks elkaar in de gracht proberen te rijden.

Formal/Legal Village life Funct. Village Adversarial Administrlife state

Toon interactie Zacht Zacht Zacht Scherp/agressief ZachtDominante Politici Beide Beide Wisselend ambtenarijpartnerManier v Hiërarchisch Onderhandelen Onderhandelen Macht Abdicatie vconflictoplossing macht door

politiciAard interactie Autoritair Wederzijds Expertise Conflict expertise

belang

SVARA (1985) kan iemand aanvullen?

Zie figuren

a) Dichotomie tussen politiek en ambtenarij b) Mix in de beleidsruimte c) Mix in de administratieve beheerstaken d) ?

83

Groot figuur neemt meerdere dimensies van het overheidsproces op; missie, beleid, administratie en management. Links: politieke verantwoordelijkheid, rechts: ambtenaren. Dit is een meer realistisch model.

84

HOPPE en JELIAZKOWA (1996)

‐ Meer op micro niveau: vanuit concrete dienst gedacht ‐‐ Modellen steeds genuanceerder ‐ Contingentie benadering

2 soorten kennis:

Probleemveld –specifieke kennis en vaardigheden die dus op het probleem – of beleidsveld gericht is

o Bv woonexperten, ingenieurs, economische disciplines Beleidsproces gerichte kennis en vaardigheden die dus vooral gericht zijn op het sturen en

managen van processen o Bv politieke beleidswetenschappen, aantal juridische disciplines,…

2 loyauteiten:

Professioneel – analytische loyaliteit: loyaliteit is hier gekoppeld aan de opleiding, aan de eigen professionaliteit en technische kennis als deskundige

o Obv opleidingen en professionaliteit, ook al zegt de politiek iets anders Politieke loyaliteit: een loyaliteit die gericht is op steun voor politici

o ‘ik doe wat de politicus vindt dat ik moet doen’

een combinatie van deze 4 geeft verschillende posities weer:

85

Posities:

Procesregisseur: zoekt zijn bekwaamheid in het sturen, managen en bewaken van het beleidsproces

Beleidsfilosoof: ziet het als zijn verantwoordelijkheid om de politici en collega’s bewust te maken van de gevolgen voor het beleid van meerdere en soms tegengestelde manieren van denken over problemen en oplossingen

Advocaat: ziet zichzelf als verdediger van de belangen van de politieke leiding Neo –weberiaan: vindt dat het de klassieke taak van de ambtenaar is om objectief en

neutraal beleid te ontwikkelen en informatie te geven over de mogelijke gevolgen van het beleid

Expert: beroept zich op de eigen professioneel –analytische deskundigheid en steunt advies alleen op dit soort bijna wetenschappelijke kennis en inzichten

NOORDEGRAAF

‐ Zeer contingentie theoretisch

Vier settings met telkens andere politiek ambtelijke verhoudingen:

Een ambtenaar kan zich in een bedrijfsmatige situatie bevinden Bvb: verantwoordelijk zijn voor een dienst huisvuil of voor een sportcentrum

Een ambtenaar kan functioneren als manager van een professionele bureaucratie waarin veel hoogopgeleide zelfstandige professionals werken Bvb: directeur van een ziekenhuis of onderwijsinstelling

Ambtenaren kunnen functioneren als procesmanagers van complexe beleidsnetwerken rond beleidsprojecten zoals stadsontwikkeling Bvb: voor het management van een project als dat van de ‘Brugse Poort’ in Gent

Ambtenaren kunnen ook als directe medewerker functioneren van politici in zeer gevoelige en delicate crisissituaties. In deze situatie werkt de klassieke dichotomie niet want er is een constante relatie nodig tussen ambtenaren en politici Bvb: verantwoordelijke ambtenaren voor vogelgriep, politiechefs bij rassenrellen

86

Les 9: Overheidsmanagement

1 Begripsbepaling

In deze les behandelen we de laatste dimensie van overheidsprocessen, nl. management. Op de tekening zien we dat het management vooral wordt uitgeoefend door de administratie.

‐ Begripsbepaling o In figuur: linkerkant zijn voorbeeldtaken voor politici, rechterkant zijn

voorbeeldtaken voor ambtenaren o Belangrijkste zaken van politici bovenaan (politiek klimaat), deze voor de managers

onderaan o Figuur bekijken als procentuele hoeveelheid plaats aan de linker of rechterkant van

de lijn is de verhouding van het beleid dat naar de politici of ambtenaren gaat o Slide twee begripsbepaling LATEN VALLEN

Public Management kan beschouwd worden als ‘art, science or profession’.

Art: creatieve werk van praktijkmensen dat niet in cijfers gevat kan worden

Met ‘profession’ wordt bedoeld dat de managers net zoals een dokter of een advocaat een professionele activiteit uitoefenen en specifieke taken uitvoeren. Deze managers zijn inzetbaar in verschillende sectoren.

Science: systematische analyse

Bij Management as science / scientific management kunnen we een onderscheid maken tussen 2 soorten wetenschappen:

87

Guru theory: dit ligt tussen wetenschap en advies. Vbn van zulke wetenschappers zijn Deming, Juran, Osborne & Gaebler. Zij spreken op conferenties en geven pseudo ‐wetenschappelijke argumentaties

Popper; hypothese toestand: Hierbij wordt management als een harde wetenschap beschouwd.

2 Overheidsmanagement – managementfuncties

2.1 Klantgericht werken

Het begrip ‘klant’ afkomstig uit de private sector (geld voor product of dienst) is de laatste jaren getransformeerd naar de publieke sector (gedrag in ruil voor product of dienst). Dit begrip moet echter wel genuanceerd worden in de publieke sector. Want voelt een gevangene zich bijvoorbeeld klant in de gevangenis?

Vaak ligt er een ideologische ondertoon in deze discussie, waarbij sommigen zeggen dat de overheid anders is dan de private sector.

Er bestaan 4 regels om klantgericht te werken:

Klant is koning, maar niet altijd. Dit houdt in dat de overheid niet 100% mag meegaan met wat de burger wilt.

o Controleren of tegenprestatie geleverd wordt Speel in op behoeften en niet enkel op repressie. Er bestaat geen homogeen

behoeftepakket; ‘de’ klant/ burger bestaat niet. Daarom is het belangrijk dat er bij het beleid naar tussenoplossingen wordt gezocht.

o vb. voetgangers en fietsers negeren wel eens het rode licht. Als overheid kan je hier iets aan doen door middel van repressie zoals het uitschrijven van vele boetes ed. bij klantgericht werken gaat men ook andere oplossingen zoeken om het voor de voetgangers en fietsers gemakkelijker te maken, zoals bijvoorbeeld overstekknoppen

Richt op doelgroepen (bv. allochtonen, vrouwen, ouderen,..) – maatwerk: Deze doelgroepen kunnen zeer breed zijn: bv. startende bedrijven, verbouwers, autoproducenten,… De moeilijkheid bestaat erin hoe de doelgroepen af te bakenen.

Constructief denken en handelen: dit wil zeggen dat de overheid in belang van de klant moet werken en niet enkel de organisatie. Klachten mogen niet enkel als een last gezien worden, deze houden ook belangrijke informatie in.

De marketingmix is zowel van toepassing op de private als op de publieke sector. Deze houdt in dat de sector moet inspelen op het aanbod en rekening moet houden met de tegenprestatie.

Aanbod:

Product: product of dienst Plaats: Waar wordt het product of dienst aangeboden? Promotie: campagne voeren Persoonlijke behandeling (bij diensten)

88

Tegenprestatie:

Prijs: in de publieke sector is dit het gedrag dat verwacht wordt van de burgers

Belangrijk is dat het aanbod in balans is met de tegenprestatie.

Voorbeeld: beleid in verband met meer cultuurparticipatie door de burgers

Inspelen op de prijs door hoge subsidies te geven op de tickets Product: voorstellingen anders inrichten (ander soort stukken opvoeren) Plaats: niet enkel in de grote steden, maar verspreid over heel het land Promotie: veel meer geld aan campagnes spenderen Doelgroepen aanschrijven

2.2 Personeelsmanagement (HRM)

De behoeften van het personeel (inkomen, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, arbeidsomstandigheden, veiligheid, collegiale sfeer, erkenning van talent, inzet en prestaties) zijn terug te vinden in de behoeftepiramide van Maslow.

De taak van het personeelsmanagement bestaat eruit dat de organisatiedoelstellingen moeten worden afgestemd op de behoeften van het personeel.

Enkele belangrijke begrippen hierbij zijn:

Personeelsformatie: iedere overheidsdienst mag een bepaalde hoeveelheid mensen hebben van niveau A, B, C. Deze hoeveelheden zijn niet altijd volledig ingevuld.

o het aantal personeelsleden waarop een dienst recht heeft. Dit is niet gelijk aan het aantal leden dat er effectief rond loopt/ aan het werk is

Personeelsbudget: alle personeelskosten (breder dan enkel salaris, ook bv werkingsmiddelen)

Stroombeleid (in, door en uit): realiseren, van formatie met budget o Instroom: werving, selectie en introductie publieke vacatures in het Staatsblad,

algemene wervingsexamens (wordt nu niet vaak meer gedaan) o Doorstroom: functieverbreding (meer verantwoordelijkheden), functieverrijking

(meer creativiteit, ander type dossiers), promotie o Uitstroom: outplacement (helpen met iemand een andere job te zoeken), ontslag

(gebeurt niet vaak bij de overheid), pensioen o Vb wervingsreserve van de overheid bij instroom: groot examen in heizel waarna

iedereen opgelijst wordt naar de resultaten. Deze lijst is dan het wervingsreserve aan wie vrijgekomen vacatures worden uitgedeeld. Dit geldt enkel voor statutair, contractueel gebeurt zoals in de private sector. Bij statutair moet je niks tekenen als je wordt aangenomen, en dit gaat over vaste benoemingen. Bij contractueel wordt er een contract vastgelegd tussen de twee partijen en moet er dus overeenkomst komen en moet dit dus getekend worden. Bij statutair geldt dit voor iedereen gelijk en moet er dus niets overeen gekomen worden tussen de twee partijen.

Mobiliteit: horizontale, verticale, geografische

89

dit is momenteel nog niet echt mogelijk bij de overheid

Opleiding; Employability (life long learning om werknemers inzetbaar te houden) Evalueren – functioneringsgesprek: duidelijke en haalbare criteria

Het loon bij de overheid is onderhevig aan vaste barema. Dit wil zeggen dat er niet over valt te onderhandelen. Wel is het mogelijk om prestatietoelagen te krijgen. Als je goede prestaties levert, krijg je een bonus. Voor de meeste jobs is dit nogal moeilijk te beoordelen en wordt dit systeem dus niet toegepast.

2.3 Financieel management

Financieel management houdt zich bezig met:

Begroting: raming van de inkomsten en uitgaven. Dit is veel belangrijker in de publieke sector dan in de private.

Boekhouding Rekening, audit

deze als cyclus die steeds opnieuw doorlopen wordtDoor rekening toetsen of begroting accuraat wasAudit is de controle op het proces, om te kijken of de boekhouding op een goede manier is gebeurd, of de rekening op een goede manier zijn afgesloten, de rekening kan dan weer de begrotingsopmaak informeren

Wij zullen ons in deze les enkel bezighouden met de begroting.

1. Begroting – 6 kenmerken= cruciaal punt waarop beleidsprioriteiten hard gemaakt worden

Kenmerk 1: Wettelijkheid (legaliteit)

Overheid kan maar innen indien er een wet is (begrotingsdecreet) Kredieten niet overschrijden: limitativiteit

items die gestemd zijn in het parlement mogen niet overschreden worden

onderbenutting mag ook niet

Uitzonderingen:

Uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden

90

Bv. als er een dijk breekt mag de regering zonder het parlement in te lichten, onmiddellijk middelen ter beschikking stellen. DUS bij crisis, maar achteraf moet deze toch nog

geregulariseerd worden owv de parlementaire controle

Parafiscale ontvangsten: Sociale zekerheid (bv. Werkloosheidsuitkeringen, toelagen voorgehandicapten,… als de noden stijgen volgen de uitgaven)

Kenmerk 2: Eenjarigheid (annaliteit)

Burgerlijk jaar = begrotingsjaar, maar om het werkbaar te maken heeft men volgende zaken(uitzonderingen) ingevoerd:

Investeringen overschrijden jaar en daarom: gesplitste kredieten: vastlegging (verbintenis: engagementen die de overheid aangaat) en vereffeningskrediet (ordonnancering: betaling)

o Vastlegging: in hoeveel euro’s mag de regering contracten aangaan dit jaar o Vereffeningskrediet: hoeveel euro’s mag men in werkelijkheid uit de kas halen

om uit te geven o Vb. De overheid beslist om een autostrade te laten aanleggen. Deze werken

zullen 3 jaar duren en kosten 300 miljoen euro. Aan het begin van de 3 jaar gebeurt de vastlegging waarbij de overheid zich ertoe verbindt de 300 miljoeneuro aan de aannemer te betalen. De betaling echter gebeurt in schijven.Dit is het vereffeningskrediet. Dit is wat men effectief op de rekening van de aannemer zet.

o Vb brug bouwen in Antwerpen over vier jaar. In jaar één is het vastleggingskrediet 100 miljoen euro om een aannemer aan te slagen voor het bouwen van de brug, de volgende jaren is dit nul. Het vereffeningskrediet bedraagt het eerste jaar GEEN 100 miljoen want ze gaan dit niet direct aan de aannemer betalen, maar men geeft bijvoorbeeld een voorschot van 20mlj in jaar één, in jaar twee en drie nog eens 30 en in jaar vier nog eens 20. Dus bij de vastlegging wordt de verbintenis aangegaan terwijl bij de ordonancering wordt gezien hoeveel er per jaar effectief uit de kas zal gaan.

Overdrachten naar volgend jaar indien overschot (MAAR december fever) o December fever: op het einde van het jaar worden er nog vele zaken aangekocht

om het krediet op te gebruiken zodat het niet lijkt dat de dienst te veel geld heeft gekregen het voorbije jaar en minder geld zou krijgen het volgende jaar. Nu wil men stimuleren het budget over te dragen naar volgend jaar om hiermee beter beleid te voeren. Maar toch is het niet steeds nuttig om over te dragen want accumulatie van de middelen is ook niet goed

Voorafnames op volgend jaar o Bij bijvoorbeeld grote plannen in het tweede jaar de verdeling van budget

veranderen Voorlopige twaalfden: Het decreet moet voordat het nieuwe jaar begint, gestemd

worden. Als de begroting nog niet is goedgekeurd, moet men werken met voorlopige twaalfden. Men mag dan 1/12e van de vorige begroting uitgeven tijdens de eerste maand.

Garantie belastingsinning: belastingsadministratie kan blijven doorgaan met innen.

91

Kenmerk 3: Algemeenheid (universaliteit)

ALLE ontvangsten en uitgaven in grote pot en van daaruit moeten dan de uitgaven bepaald worden

Bv. inningskosten niet aftrekken van opbrengsten: alles gaat in de pot Niet bestemming: alle inningen gaan in een algemene pot en daarna gaat het er weer uit om

terug herverdeeld te worden. Dus niet van bijvoorbeeld inkomsten op accijnzen voor sigaretten direct naar uitgaven voor gezondheid gaan, via grote pot

Uitzondering begrotingsfondsen: bepaalde opbrengsten gaan rechtstreeks naar een bepaald uitgave Bv. tabaksfonds: accijnzen op tabak gaan automatisch naar tabaksfonds en niet naar de algemene pot

Bv. Verkeersboetefonds: vloeien voor groot deel terug naar de lokale besturen wiens politie dat heeft geïnd of naar slachtofferhulp

Kenmerk 4: Eenheid

Eenheid van presentatie (aan parlement): 3 doc. (inkomsten, uitgaven en memorie van toelichting) alles moet op 1 moment in de documenten getoond worden. Alles moet transparant zijn voor het parlement, ze moeten alles kunnen inkijken

Eenheid van kas (algemene thesaurie): 1 algemene pot (één zichtrekening)

Kenmerk 5: Specialiteit

Gedetailleerd o Wettelijke specialiteit: wat aan het parlement wordt voorgelegd o Administratieve specialiteit: wettelijke items worden verder uitgesplitst

Bv. Jeugd (jeugdwerk, sportpromotie,..) moet specifiek zijn

Kenmerk 6: Openbaarheid

Kamer krijgt alle documenten Algemene publiek: alles online, maar vergt expertise + actieve openbaarheid

o Is het beschikbaar voor iedereen (passief), op actieve manier beleid duidelijk maken (actief) in België minder, in NL sterker

2. Begroting – algemene tabel

92

Deze tabel toont de aangroei van de staatschuld.

Niet fiscale ontvangsten zijn retributies.‐

In 2008 is het saldo van de begrotingsverrichtingen enorm gedaald. Dit komt door de financiële crisis, waarbij de overheid de verschillende banken heeft moeten redden.

De schatkistverrichtingen is de zichtrekening van de staat.

Het netto te financieren saldo is de staatsschuld. Het enorm lage bedrag in 2008 is er door de enorme druk op de kapitaalmarkt.

3. Begroting – processen

In deze sectie wordt besproken hoe men aan een begroting komt.

Het jaar ‘t’ is het begrotingsjaar.

Opmaak:

1. Administratieve voorbereiding Voorjaar t 1: omzendbrief naar departementen : in deze fase wordt vaak te‐

veel gewenst in verhouding met wat er betaald kan worden Bilaterale onderhandelingen; ambtenaren kabinetten Zomer t 1: FOD B&B (Budget en beheerscontrole) centraliseert: Wat zijn de‐

moeilijke punten? Federale overheidsdienst budget en begroting gaat centraliseren en bekijken waar de grootste problemen en conflicten zitten

Begrotingsconclaaf met ministers: pijnpunten bespreken Tot men begroting heeft die aan de doelstellingen beantwoordt

Ontwerpbegroting 2. Parlementaire behandeling

Commissie begroting Goedkeuring voor 31 december anders: voorlopige twaalfden

Uitvoering:

1. Inning van de ontvangsten 2. Uitvoering uitgaven

Vastlegging (engagement) Vereffening (schuldbekentenis) van de staat tegenover de aannemer werken zijn

goed opgeleverd, dus we gaan uitbetalen Ordonnancering (betalingsopdracht) Betaling via de thesaurie

3. bijsturing; begrotingscontroles twee keer in het lopend jaar en geeft de politiek ook ruimte om initiatief te nemen

en aan te passen aan gewijzigde omstandigheden ‐ corruptie vermijden door functiescheiding. Nadeelbureaucratie

93

Controle: los van functiescheiding

1. Administratief Minister van financiën; rijksmiddelenbegroting Minister van begroting; alle regelingen met budgettaire gevolgen Inspectie van financiën: budgettaire adviseurs advies aan de minister over de

uitgaven 2. Rekenhof: instrument van het parlement

Jurisdictioneel: rekenplichtigen Financiële en wettigheidscontrole Doelmatigheid

4. Afsluiting – algemene rekening

‐ Opmaak – administratie ‐ Goedkeuring parlement ‐‐ rekening komt pas veel later na de afsluiting van het boekjaar

boekhouding

‐ Budgettaire boekhouding (kasboekhouding) o Vooral gebruikt door OH o Registreert enkel uitgaven en ontvangsten o Budgetbewaking o Beperkingen

Alleen verrichtingen die een kasstroom op gang brengen Alleen verrichtingen en niet de gevolgen

Wat is de waarde van het wagenpark? Wat is de uitstaande schuld?

o Dus: Kost steeds maar deeltje van de uitgave omdat je met die bepaalde aankoop een hele tijd zal meekunnen, de uitgave is dus één keer heel groot, maar de kost is kleiner want deze zal blijven gebruikt worden gedurende meerdere jaren

‐ Algemene boekhouding

‐ Audit o Controlepyramide

Interne controle – interne audit – externe audit Interne controle: toezicht op complete documentatie, controle op het

volledige werk

94

Interne audit: meta evaluatie van de controleprocessen in een organisatie,‐ gerapporteerd aan het management van een organisatie,

Externe audit: staat buiten de organisatie, gaat aan de raad van bestuur raporteren en staat los van het management waardoor ze ook hier kritiek aan kunnen geven

o Types audit Regelmatigheid Financiële audit: kijkt of uit het juiste potje is betaald Doelmatigheid: kijkt naar de doelstellingen

2.4 Informatiemanagement ‐ Informatie om te beslissen: van strategische tot dagelijkse beslissingen ‐ Gegevens (data) zijn nog geen informatie: belangrijk onderscheid De tabel toont aan dat er zeer veel manieren bestaan om informatie te interpreteren. In de tabel wordt de vraag gesteld of 72% een goed resultaat is. Dit % wordt vergeleken

Belangrijk bij informatiemanagement is dat we ons niet enkel beperken tot kwantitatieve datasets, gestructureerde bronnen, maar dat we ook gebruik maken van ongestructureerde informatie.De tekening hieronder toont de verschillende soorten informatie en op welk niveau ze gemeten zijn.

Informatiesysteem zo ontworpen dat het beslissingen ondersteunt relevant en tijdig‐

trend: informatiseringmeer informatie of juist minder?information overload

95

Les 10: Public management & copernicus

Er is een cutback management in de jaren 80 (tijd van Margheret Tatcher) door de crisis. Politici nemen afstand en schuiven dan de schuld af op de administratie. Ze besparen, privatiseren en maken de publieke sector kleiner. Maar er zijn beperkingen op deze strategie. De politici worden niet geloofd omdat ze enkel belang hechten aan de korte termijn. Als men zegt dat de ambtenaren het probleem zijn (cava) als men zegt leraars of verpleegsters zijn probleem gaan al heel wat minder mensen het ermee eens zijn. Voordien was de overheid/ambtenarij en de politiek één geheel.Alles wat we niet graag zelf zeggen laten we door europa zeggen. We schuiven de hete aardappel door en schuiven de schuld af op EU.

“Government is not the solution to our problems, government is the problem.” Citaat van Ronald Reagan. idee dat de overheid, de bureaucratie, eerder een oorzaak van problemen is, en deze verminderen is dan eerder een oplossing dan proberen oplossingen te zoeken voor problemen in de bureaucratie zelf

In de jaren 90 komt er een nieuwe invulling: moderniseringsideologie ipv besparen. Ambtenaren moeten meer zoals ondernemers worden. Er ontstaat een transformatie van de overheid, die zich meer als private instelling gaat inrichten. “Government should steer, not row the boat.” Overheid moet enkel richting aangeven. (NPM ziet OH als catalysator)

Clinton als nieuwe president VS: wil heel wat elementen NPM behouden, maar wil toch ook een nieuwe wind boek reinventing government. Wil idee dat OH moet werken als entrepreneur behouden, maar moest nieuwe vertaling krijgen

‐ EXTRA nota’s :Omtrent dit onderwerp zijn er national beststellers van Al Gore: National Performance Review: hervorming of Reinventing Government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector van David Osborne en Ted Gaerler. Al Gore: heeft de gehele beweging toen in de VS op gang gezet. National Performance Review: alle federale overheden nationaal doorgelicht om te kijken of ze goed presteerden, volgens het NPM. Vergelijkbaar met wat hij nu heeft gedaan rond opwarming van de aarde.

‐ Vooral in Angelsaksische wereld op dat moment (ook onder Al Gore) ‐ Actieve promoting van bestuur door overheden: vb niew zeeland, Tilburg ‐‐ Ook in ontwikkelingslanden sterk verspreid geweest. Katalysatoren als de wereldbank,

die good governance als voorwaarde hadden (wat NPM inhield). Hierdoor werd door de wereldbank het NPM geëxporteerd naar ontwikkelingslanden. OECD, IMF, … hebben dit ook gedaan.

‐ Eerst basisinstituties goed krijgen (weberiaans model), pas dan mogelijkheid tot het uitbouwen van nieuwe modellen. Als je dit toch probeert zonder goed basismodel riskeer je bijvoorbeeld corruptie

‐ Deel NPM is dat er meer verantwoordelijkheden gedecentraliseerd moeten worden (dus de enveloppe op lager niveau geven en dan kijken of men de doelstellingen behaalt corruptie mogelijk)

‐ Meer en meer westerse landen gingen dit toepassen: op eigen manier

96

Overheid moet enkel richting aangeven.

NPM

1. Doctrine

Tilburg: hervormingstoerisme. Grote impact op bestuur de laatste jaren.

Doctrinaire componenten

Professioneel management, kort op de bal o Management als professie, apart beroep o Actieve en zichtbare (zie VRT) rol van managers aan de top o Let managers manage. Laat politici sturen en managers roeien

Dus geef ze vrijheid en verantwoordelijkheid om hun ding te doen o Waarom? Accountability vereist duidelijke toewijzing van verantwoordelijkheid

o Tov Weber: weberiaanse democratie kon niet ‘sine ira et studio’, geen rol als grijze muizen

Expliciete prestatiestandaarden en indicatoren o Definitie van doelstellingen, targets, liefst kwantitatief

o Make managers manage. Maar ze moeten wel hun werk doen, er is een zekere mate van controle. Opgelet dat men niet terecht komt in het klassieke systeem met veel hierarchie. Soms zoveel bezig met opvolgen van managers dat men terug in traditioneel model vervalt. Topambtenaren mogen best gezien worden. Geef ze zeker autonomie, maar niet teveel en niet te weinig. Dit is een moeilijke evenwichtsoefening. Overheidsmanagers = “topambtenaren”

Kwantitatieve targets waarop men afgerekend kan worden, bv kijkcijfers voor VRT

o Waarom? Accountabilty vereist duidelijke doelstellingen. Doelstellingen: bij de VRT zijn dat zoveel mogelijk kijkers voor die programma’s. Indicator die politiek gebruikte om VRT te controleren.

o Tov Weber: Weber stuurde op regels ipv op prestatiestandaarden (dus niet haal zoveel kijkers maar zoveel duidingsprogrammas, zoveel entertainment,… dus meer regelgestuurd en hiërarchisch bij Weber)

Meer competitie en privatisering o Meer competetitie, zelfs vaak privatisering

MAAR deze zijn niet noodzakelijk dezelfde: dus mogelijkheid tot privatisering binnen overheid en monopolies in privatie instellingen

o Softe variant: meer competitie o Harde variant: privatiseren en afstoten

97

Bedrijfsmanagementstijlen

o Entrepreneurial

Zuiniger beheer o Zuiniger: met minder middelen (doel is immers vaak dat er bespaard moet worden)

’80: privatiseren en afstoten naar de markt ’90: competitie in de publieke sector

Bedrijfsmanagementstijlen: met minder middelen (niet zoals weber) & entrepreneurial maw geen bureaucratie!

2. Instrumenten (in vier groepen)

1. Financiele hervormingen

o Verbeterdruk: prestatiebegrotingen

VB. Je krijgt 100EUR om 50 km weg aan te leggen ipv 100EUR waarvan je 40EUR voor personeel moet gebruiken, 50EUR voor de asfalt, ...enkel het resultaat behalen telt, hoe en met welke middelen doet er niet toe.Ook zo in Australië, Nieuw Zeeland, Nederland ( Van Beleidsvoorbereiding tot Beleidsverantwoording, VBTB)Maar uitvoerbaarheid is zeer moeilijk, vooral bij grote projecten.

Vb busmaatschappij: obv inputs : bussn nodig, chauffeurs lonen, stelplaatsen, haltes onderhouden,… voor al deze factoren financiële middelen toegewezen. Dit is de meest basic vorm van begroten. Als je opschuift naar de activiteiten gaat men budget uitkeren aan de exploitatie(uitbaten) van de buslijn (bv Antwerpen Zoersel, hierbij komen‐ dan deeltjes van alle kosten), dus toewijzing aan een bepaald programma bestaande uit verschillende deeltjes van de gehele inputs. Een andere activiteit zou bijvoorbeeld onderhoud van de bussen zijn (want hier zijn ook bv loonkosten, stelplaats, kuisproducten,.. van tel). Bij NPM gaat men naar prestaties kijken: hierbij zijn de aantallen van belang (aantal buskilometers en de kost hiervan, aantal reizigers, aantal loonfiches, …)

In theorie is de laatste de beste vorm want je ziet wat je krijgt voor je geld ipv aan wat je het uitgeeft. Probleem is echter dat de meetbaarheid van prestaties niet altijd duidelijk is.

2. Personeelsbeleid o Minder Tenure

Mandaatsystemen en prestatiecontracten Minder vaste benoemingen& minder vastgelegde trajecten > ‐mandaatsysteem = na 6 jaar word je beoordeeld op de je prestaties. (vroeger

98

werd je nooit vervangen in de hiërarchie). Beoordeling op prestatie die vantevoren zijn vastgelegd.

o Promotie op basis van resultaat en responsiviteit ipv kwalificaties en senioriteit Quasi contracten, persoonlijke doelstellingen, bonussen Mobiliteit Prestatiebeloningen (USA, Au) Ancienniteit en diploma zijn minder belangrijk, promotie obv het werk en de prestaties die je geleverd hebt binnen de organisatie.Prestatiebeloningen: hoe meet je prestaties? Hoe stel je dit vast? Heel moeilijk voor ambtenaren. VB. 80% vindt zich beter dan het gemiddelde, de meesten vinden het dus meer dan normaal dat ze een bonus krijgen. Bv: Aantal studenten dat slaagt? Of bij brandweermannen, aantal branden dat men blust of hoe snel branden uit zijn?

o Geen eenheidsstatuut Decentralisatie van personeelsbeheer, loonvorming, voorwaarden, etc Contractualisering Lokaal agentschap = bedrijf op lokale arbeidsmarkt geen eenheidsstatuut: verantwoordelijkheid aan lokaal niveau of individuele dienst. Vakbonden zijn tegen deze decentralisering van de arbeidsvoorwaarden. Geen vaste benoemingen > contracten zoals de private sector. Ook op lokaal ‐niveau bekijken zoals “bedrijven” VB. Stad Antwerpen met terminologie als “bedrijfsunits”

o DUS enkel prestatiebeloningen kennen Ipv loonopslag obv anciënniteit, obv goede prestatie

3. Organisatie o Specialisatie

Agentschapvorming Agentschappen specificieren naar specifieke doelgroepen. 13 ministeries > ‐veel agentschappen afsplitsen naar heel specifieke doelgroepen = specialiseren. Duidelijke bevoegdheden zorgen voor gemakkelijke controle + hoe meer organisaties hoe minder verantwoordelijheid. Agentschapvorming: klassieke top breekt. 10 naar 75 agentschappen.

Dus structuur van piramide met lagen breekt, hiërarchie breekt. Asielcrisis is een voorbeeld van een thematiek die door verschillende bevoegdheden van agentschappen snijdt

Privatisering Publieke organisaties moeten in competitie treden. VB. Vroeger was de personeelsdienst een staff functie, nu wordt die buiten het ministerie gezet

99

en wordt met de “beste” personeelsdienst een contract aangegaan. Dit kaneven goed buiten de publieke sector zijn.

Compulsory Competitive Tendering Compulsory Competitive Tendering: met meerdere (personeels)diensten onderhandelen en de beste aannemen.

Hoe meer je specialiseert hoe meer je moet gaan coördineren. Vicieuze cirkel, slingerbeweging

o Coordinatie (Achterliggende theorie: Hierarchie, markten, netwerken) Contractualisering: purchaser provider relations “One stop”: uniform loket

Joined up Government: cross cutting targets. Joined up government: ‐versnippering (UK) > op elkaar afstemmen. Aantal doelstellingen die ‐overkoepelend zijn voor alle diensten. VB. Blair: verminderen van de illegale vluchtelingen, vele diensten zijn hierbij betrokken. Door zoveel specialisatie verwarrend. Burgers weten niet meer waar ze moeten zijn

Specialisatie en coordinatie zijn communicerende vaten. Specialiseren en coördineren gaan hand in hand, anders lopen de diensten elkaar voor de voeten. Communicatie is dus noodzakelijk. Bovendien is de versnippering heel verwarrend voor de burgers. > De “one stop” uniforme loketten zijn een poging ‐om het duidelijker te maken voor de burgers waar ze terecht kunnen.

o Decentralisatie: verantwoordelijkheden naar de lokale overheden.

o Schaal: kleine vlakke flexibele organisaties resultante van vorige dimensies: NPM = “vlak, flexibel en gefocusd’ en dus klein

VB. politiekorpsen zie slides.

100

4. Prestatiemeetsystemen

‐ “Whats get measured, gets done.” Achileshiel WANT alle andere instrumenten kunnen maar werken op voorwaarde dat er een goede prestatiemeting gebeurt.

‐ Indicatoren om gedrag te sturen, en dus niet enkel om beter inzicht te krijgen in de werking van diensten

‐ Tekst politiekorpsen: negatieve gevolgen gedrag van politieagenten kan bv veranderen, of fout in de metingen (bv drugsverslaafde die fiets steelt als drugsdelinquent of fietsendief behandelen?)

VB. UA: aantal publicaties als indicator bij de beoordeling van het academisch personeel. Er zijn inderdaad meer publicaties, maar is de kwaliteit nog wel oke?

3. Kritische stemmen

Vijf kritieken (één kennen) (Radin 2006)One size fits all

o Universele principes: best practice o Zie OECD, World Bank, IMF één model dat wereldwijd moet passen o Onrealistische visie: naïve prestatiemeting

KRITIEKEN (bekijken, niet kennen):1. Niet in alle situaties, op alle contexten toepasbaar. VB. De wereldbank > basisprincipes ‐

van de Westere wereld en het kapitalisme zijn niet overal toepasbaar of zomaar transformeerbaar.

101

2. Het idee dat de mensen hun job gewoon goed doen komt niet aan de orde bij NPM. Sterk cynische stroming, zeker ten aanzien van expertise. Sterk geloof dat ze alles moeten meten met indicatoren omdat het anders niet goed zal gedaan worden. > Dit gaat in tegen de ‐beroepsprofessionaliteit.

3. Enge focus op de sigma waarden/ efficiëntie 4. VB. Politiekorpsen: soms slechte indicatoren die dan zorgen voor nare gevolgen.

COPERNICUSHERVORMING

Copernicushervorming = burger moet centraal staan ipv de overheid. Omwenteling voor besturen in Belgie. Niet burger rond overheid maar omgekeerd.Er is echter geld nodig om te kunnen besparen. Gelukkig was er een economische opflakkering waardoor er middelen waren. Luc van den Bossche was toen Minister van Ambtenarenzaken. Meer verantwoordelijkheid aan administratie. (POD =programatorische overheidsdienst wordt waarschijnlijk FOD). Nauwelijks externen die naar topfuncties gaan. Goedgekeurd maar niet uitgevoerd.

‐ verwaarlozing van de administratie om in de EU te geraken (Maastricht voorwaarden) ‐ Grote vertrouwenskloof in 2004. Meeste vertrouwen in het onderwijs, vuilnisophaling, de

post, ... ‐ risico aversie is typisch voor Belgen.

1. Nieuwe structuur

102

a. Nieuw organogram = tekening van de organisatie, zoals een matrix b. Kleinere kabinetten = let managers manage c. Elke dienst heeft maar 1 baas/ minister als verantwoordelijke. Nu heet de één op één

relatie een beleidscel. d. complexiteit e. POD’s zijn niet zo tijdelijk, ze werden nog steeds niet afgeschaft

2. Nieuwe managementstructuur a. Responsabilisering b. Resultaatssturing mandaatsysteem ‐c. Assessments voor topfuncties, ook externen (redenering: als je succesvol een private

onderneming kunt sturen dan kun je dat ook in de publieke sector). Die externen zijn in de praktijk zelden extern, meestal zijn het kabinetsmedewerkers (geweest).

d. Modern financieel management goedgekeurd maar niet uitgevoerd

3. Nieuw HRM > instrumenten werken niet zoals het zou moeten ‐a. Doelgericht b. Personeelsplanning c. Functieweging ipv graden: terug naar technische kwalificaties d. Loon gekoppeld aan competentiemetingen: niet aan prestaties

4. Nieuwe manier van werken > sommige zijn wél succesvol ‐a. Klantgericht werken b. E gouvernment (bv kruispuntbank SZ) ‐c. Processen worden herzien d. Conclusie: waarschijnlijk het meest succesvolle luik

VB. kruispuntbank: Vele instellingen in de sociale zekerheid zoals RIZIV, RVA, RKW. Zij moeten gemakkelijk gegevens kunnen uitwisselen, maar indien alle instellingen over alle gegevens beschikken dan kunnen ze perfect iemand persoonlijk profiel opmaken! (slecht voor de privacy). Dus beperking via de kruispuntbank , zij zorgt voor de uitwisseling van alle gegevens.

103

‐ Overcommitment = er werd te veel beloofd. Men had iets bescheidener moeten zijn. ‐ Veel consultancy met bepaalde risico’s > dit komt bedreigend over voor de ambtenaren.‐

o De junior consultants moesten “de les lezen” aan oudere personen ‐ Tabula Rasa van de zittende topambtenaren: ze hebben hen virtueel op straat gezet, heel

veel weerstand daardoor. ‐ Gebrek aan steun in de regering : VL vs FR ( De Walen waren veel minder bereidt om mee te

gaan in de grote veranderingen)

COPERNICUS samengevat: beperkte verzelfstandigingsterke afslanking van de kabinettensterke depolitisering van de topbenoemingen sterke hervormingen van het financiële systeem Zeer sterke proceshervormingenSterke beleidsafstemmingAdviesstelsel is echter afwezig

EXTRA nota’s‐ Politieke zwaartepunt naar deelstaten ‐ Fundamenteel herdenken van hoe de OH functioneert met de burger als centraal punt

(zie Kris Peeters zijn copernicaanse omwenteling tegenwoordig) ‐ Verhofstadt en Luc Vandenbosche als trekkers ‐ Maastrichtcriteria: alles ondergeschikt aan toetreding van belgie aan eurozone ‐ Vertrouwenskloof tss burger en politiek ‐ Vele zaken niet gerealiseerd: bv kleinere kabinetten, depolitisering, financieel

management,

104

+ Tekst De copernicushervorming in perspectief !

BETER BESTUURLIJK BELEID‐ Kernbegrip hervorming

o Primaat van de politiek: houdt algemeen in dat de wetgevende macht voorrang heeft op de uitvoerende macht, de minister voorrang heeft op de ambtenaar/manager, en het algemeen belang voorrang heeft op het particuliere belang

o Zie begin voor figuur vlaamse regering(ministers) en ruimtelijke ordening, woonbeleid en onroerend erfgoed

‐ Concrete maatregelen (vooraf: evaluatie is een inschatting – nog geen evaluatief onderzoek)

o Homogene beleidsdomeinen – min of meer gerealiseerd o Één op één relatie niet gerealiseerd ‐o Beleidsraad: topambtenaren en ministers van beleidsdomeinen – gerealiseerd

MAAR formeel wel, werkt het ook? o IVA’s en EVA’s – gerealiseerd

Maar: IVA rp als hybride tussenvorm Maar: criteria niet gerespecteerd

o Beheersovereenkomsten – gerealiseerd, maar blijft vaak ‘vodje papier’, geen harde prestatie indicatoren ‐

o Beleidsafstemming – in ontwikkeling binnen beleidsdomein, problematisch tussen beleidsdomeinen

o Herstructurering adviesstelsel (gerealiseerd) Van 123 adviesraden naar 12 strategische adviesraden Diversiteit, maatschappelijk of expertgericht Geen bindend advies, wel adviesplicht

o Afslanking kabinetten, geen afschaffing! – niet gerealiseerd o Financieel management (comptabiliteitsdecreet) gestemd, maar nog niet uitgevoerd

Het vlaams parlement machtigt geen beperkte basisallocaties maar vrij ruime kredietenveloppen

Economische boekhouding ipv kasboekhouding o Management ondersteunde dienstverlening (gerealiseerd, maar minder competitie

dan verwacht)

105

106

Les 11: Beleidswetenschap

1. Fasen in beleid‐ Harold Lasswell

o Het verzamelen en verspreiden van informatie

o Het voorbereiden en verdedigen van beleidsvoorstellen

o Het voorschrijven van beleidsmaatregelen

o Het in aanmerking nemen van een bepaalde situatie die onder een bepaald beleid vallen

o Het toepassen van beleidsmaatregelen

o Het beëindigen van beleid

o Het evalueren van beleid + cyclisch: o In werkelijkheid niet zo mooi geordend, maar in de hoofden van beleidsmakers

wel zo aanwezig als ideaalmodel o In feite vier stappen als je ze bij elkaar neemt: voorbereiding, beslissing,

implementatie en evaluatie om te zetten in cyclisch model want door evaluatie wordt nieuwe voorbereiding bepaald

2. beleidsinstrumenten

Beleidsinstrumenten = toolkit om de maatschappij te sturen

De beleidsinstrumenten passen perfect in de maakbaarheid van de samenleving (kritiek op beleidsinstrumenten wordt niet meer behandeld in de les)

Een maatschappelijk probleem moet eerst op de agenda geraken, moet eerst een beleidsprobleem worden. Bijvoorbeeld plattelandsarmoede is lang een maatschappelijk probleem geweest maar geen beleidsprobleem omdat het op het platteland veel meer verspreid was en veel minder zichtbaar is.

Men krijgt te maken met agendasetting: waarom komt een bepaald probleem op de agenda en waarom andere problemen niet.

107

De vraag is op wat je gaat ingrijpen, wat ga je raken. Je kan ingrijpen op de oorzaken maar je kan ook ingrijpen op gevolgen.

Een voorbeeld van ingrijpen op de oorzaken van een probleem is werkloosheid. Dit is een beleidsprobleem. Men gaat namelijk instrumenten inzetten, mensen zijn niet genoeg getraind. Het gevolg is: geen inkomen.

Maar een zijn verschillende mogelijkheden om een beleidsprobleem te definiëren. Wanneer is bijvoorbeeld iemand arm? Er zijn verschillende criteria voor. Bijvoorbeeld bijminder als 60 procent van het mediaan inkomen. Als je anders gaat beoordelen, kan het beleidsprobleem verdwijnen.

Maar je kan ook in de andere richting werken. Bijvoorbeeld beleidsinstrumenten zo inzetten om mensen wakker te maken voor het probleem.

Non beleid: vaak gaat er al een probleem uit van de definitie op zich.

Selffulfilling prophecy: bijvoorbeeld “run on the bank”. Iedereen zegt dat de bank gaat failliet, iedereen haalt dus daar zijn geld weg met als gevolg de bank gaat failliet.

Maar ook het omgekeerde: self denying prophecy: bijvoorbeeld het fileprobleem. Doordat het probleem (de file) van tevoren wordt aangekondigd lost het probleem zich vanzelf op.

Juridische instrumenten: verbieden en verplichten, en handhaven. Er wordt een externe druk op gelegd, je mag bepaalde dingen niet doen. Er zijn verschillende vormen van, van meer naar minder formeel: wetten, administratieve beschikkingen, zelfregulering, plannen.

1. Wetten a. Normerende instrumentele functie, maar ook waarborgfunctie b. Codificerende (= leggen praktijken vast die al bestaan/gebeuren) en

modificerende (= gedrag opleggen. VB. Rookverbod) functie c. Dwang = moet conformeren d. Uitvoeringsbesluiten

Wetten dienen niet enkel als instrument maar hebben een waarborgfunctie dat dingen niet elk jaar veranderen. Leggen dingen vast of veranderen gedrag (bv. rookverbod). Er is een zekere mate van dwang, bij de andere instrumentengroepen is dat veel minder.

2. Administratieve beschikkingen

Administratieve beschikkingen verschillen van wetten. Een wet legt bepaalde rechten en plichten vast voor een bepaalde individu. Voorbeelden van administratieve beschikkingen: kind adopteren, bouwvergunning, milieuvergunning. Individuele rechtstoestand vastleggen ipv wet die algemeen geldend is. Ze kunnen allemaal aangevochten worden bij de Raad van State.

3. Zelfregulering

108

Zelfregulering heeft nu een slechte naam door bankcrisis maar bestaat ook bijvoorbeeld bij orde van advocaten en geneesheren die een soort van gedragscode opleggen voor hun leden. Het is redelijk dwingend.

4. Plannen

Beleidsplannen zijn vaak ook juridische instrumenten, dit zie je het sterkst in ruimtelijke structuur plannen. VB. Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen. Vlaanderen > provincies > gemeenten > perceel. = ‐ ‐ ‐woning wordt beperkt door het structuurplan. Een aantal voorbeelden van ruimtelijke plannen:

Financiele instrumenten kosten baten beïnvloeden

1. Subsidies a. Exploitatiesubsidies

109

VZW doet jeugdwerking. Ze gaat activiteiten doen, er is inkomen van tickets, van sponsors. Maar op het einde is er een tekort. dit is een exploitatiesubsidie: het tekort wordt aangevuld door de staat. Nadeel is dat er geen incentive gegeven wordt op zuiniger en efficiënter te werken.

b. Budgetsubsidies

Ook wel envelopsubsidies genoemd. Als reactie op voorgaande subsidie. Je krijgt een bepaald bedrag als vzw om je werking mee te organiseren en daar moet je het mee doen. Als je minder nodig hebt, mag de rest in de organisatie blijven maar heb je meer nodig dan moet je dat zelf oplossen.

c. Koppelsubsidies

Bedragen worden gekoppeld aan de bedragen die de lidstaten zelf bepalen. Bijvoorbeeld de EU stelt subsidieprogramma voor waaraan iedereen zelf nog bedragen koppelt.

d. Stimuleringssubsidies

Kleine breekbare initiatieven die in het begin gesubsidieerd worden maar daarna moeten ze het zelf doen. Het zijn uitdovende subsidies, na een tijdje houden ze op te bestaan.

2. Versluierde subsidies = minder zichtbaar als beleidsinstrument a. Belastingkortingen

Het betalen van een subsidie of het toestaan van een korting op belasting heeft hetzelfde resultaat maar belastingskorting zitten allemaal in fiscale aangifte. Het is dus minder zichtbaar als beleidsinstrument, als subsidies en daarom versluierd. Bv zonnepanelen, kinderopvang.

b. Staatsgaranties

Bijvoorbeeld staat stelde zich garant tijdens de bankencrisis. Dat risico is heel veel geld waard.

c. Renteloze leningen

Dit is ook een subsidie. Dezelfde gedragseffecten als bij gewone subsidies.

Communicatieve instrumenten: om te proberen te overtuigen

Bijvoorbeeld “Iraque hearts and minds” voor ons winnen niet met wapens maar op een andere manier.Door campagnes, affiches, overheidsinformatie; door opinion leaders, zoals leraren, dokters,etc. Door middel van individuele kosten baten analyse proberen te beïnvloeden. Het overtuigen van het collectief belang. Bv. “groener gedrag” door het milieu als belangrijk aan te stippen of door

110

belastingen te heffen op bezine (= individuele impact op de portefeuille) Bv. zwangere vrouwen overtuigen voor griepprik collectief via campagnes of individueel via dokters.

Instrumentenmix

1. Wederzijds versterkend. Bijvoorbeeld Bob campagne: Bestaat al ongeveer tien tot vijftien jaar, is een zeer succesvol campagne. Dit in combinatie met Wodka Aktie (= Weekend Ongevallen Door Kontroles Aanpakken) waar men gesanctioneerd wordt, de wodka aktie is een meer juridisch repressief instrument . De campagne legitimeert het dus ze versterken elkaar.

2. Conflicterende, verschillende doelstellingen. Auto’s betalen belasting voor benzine maar vliegtuigen betalen dat niet, duidelijk niet afgestemd op elkaar. Kyoto, Kopenhagen: milieu vs economie

3. Conflicterende, dezelfde doelstellingen Geen uitleg meer over.

NOTA’s instrumenten

‐ Ingrijpen op oorzaken, gevolgen of maatstaf waarmee een probleem beoordeeld wordt van een probleem

o Bv oorzaken werkloosheid ingrijpen (opleidingscheques), gevolgen (werkloosheidsuitkeringen), maatstaf (wat is armoede? Wat is de maatstaf om te beoordelen of iemand arm is of niet?)

‐ Codificerende en modificerende functie van wetten niet kennen ‐ Vlaamse ruit als kerneconomisch centrum ‐ Verschillende soorten subsidies niet behandeld, wel weten dat subsidies zeer belangrijk

instrument is en weten dat er versluierde subsidies zijn die minder bekend zijn maar even effectief kunnen zijn

‐ Voorbeeld instrumentenmix (puntjes niet kennen) o BOB campagne: algemeen aanzien als zeer succesvol. Deze kwam niet alleen.‐

Op dezelfde moment was er ook een WODCA campagne ‐ door combinatie van de twee werd campagne geloofwaardiger WANT extra angst op ‘gepakt’ te worden

3. Alternatieve modellen ‐ Stap voor stap – incrementele modellen

o Lindblom: ‘The science of muddling through’ ‐ Waarom?

o Rationeel model Warden doelstellingen actie

o Incrementeel model

111

Men kiest voor een beleid en voor waarden op hetzelfde moment op basis van pragmatisme, realisme

Men kijkt naar het increment Men kan het eens zijn over beleidsmaatregelen, maar oneens over

doelstellingen Test voor goed beleid = vergelijking met ander beleid (overeenstemming als

criterium) Men moet simplificeren door opties uit te sluiten (beleid en waarden) Beleid wordt permanent gemaakt

‐ Besluitvorming als stromen die samen komen (Kingdom) Op bepaalde punten in de tijd komen drie stromen samen, dus een probleem

waarvoor een oplossing is en de politieke gebeurtenissen invloed hebben ‐‐>policy window, of window of opportunity maken van beleid

Vb problemen in de kerk, schulden bij de gezinnen, flaters in onderzoek rond ronald janssen, asielcrisis, … alle problemen dus in de krant. Ook oplossingen: telenet productiever mss, werken aan snelwegen, laadpalen voor elektrische voertuigen,…

Bij asielcrisis is er bijvoorbeeld een probleem dat escaleert en is er veel politieke interesse, er zijn ook oplossingen voor handen. Hierdoor wordt beleid zeer waarschijnlijk Vb politiehervorming: problemen al langer gekend (jaren 90), al heel wat plannen voor oplossingen maar het ging maar heel traag vooruit, plots dutroux (ontsnapping) waardoor het hele land op zijn kop stond en heeft policy enterpreneur JL dehaene snel een vooropgesteld plan uit de kast gehaald en is dat er door gekomen

112