Synthese Rapport Complete

7/28/2019 Synthese Rapport Complete

1/8

Bercy le 18 juin 2013 - Rapport de la mission modernisation de laction publique

Synthse du rapport

La lettre de mission du Premier ministre date du 11 fvrier 2013 nous fixait unobjectif clair : valuer les interventions conomiques de ltat et des collectivitsterritoriales en faveur des acteurs conomiques, avec pour finalit de statuer sur leurefficacit et sur les possibilits de rforme, tant en termes de matrise des cots que desimplification administrative.

Dans le temps contraint qui a t imparti la mission, nous avons cherch recueillir le plus grand nombre davis des entreprises et de leurs reprsentants. Lacomposition de notre trio de personnalits a permis de croiser les regards et decomprendre un certain nombre dattentes manant des entreprises, des collectivitsterritoriales et de ladministration. Nous avons galement consult, individuellement oucollectivement, au cours dauditions, des entreprises et leurs reprsentants. Un comit desuivi de la mission a t instaur, compos de chefs dentreprises, de reprsentantssyndicaux, dorganismes professionnels, dconomistes et des rseaux consulaires. Il sestruni deux occasions, en mars pour la discussion des constats et en juin pour lespropositions. Nous avons galement travaill en troite coopration avec le conseilnational de lindustrie (CNI), en faisant un point dtape toutes les deux semaines avec songroupe de travail sur les aides lindustrie . Enfin, nous avons anim un site Internetdchanges avec les entreprises, via un questionnaire en ligne, qui a recueilli prs dunmillier de ractions.

Le cadrage : des objectifs ambitieux, sur un champ dvaluation vaste et htrogne

Selon notre feuille de route, les rformes proposes devaient rpondre deuximpratifs, simplifier et conomiser : simplifier laccs des entreprises aux soutienspublics, pour amliorer lenvironnement conomique des entreprises, et rformer lesinterventions les moins efficaces, les plus coteuses et les moins pertinentes, afin dedgager 2 Md dconomies en deux ans (1 Md en 2014 et 1 Md supplmentaire en2015), pour contribuer au redressement des finances publiques.

Avec 46,5 Md de dpenses publiques valuer, notre champ danalyse a tparticulirement vaste.Nous avons en effet t mandats par la lettre de mission pouranalyser un champ reprsentant 46,5 M sur les 110 Md de dpenses publiques

(budgtaires et fiscales) qui peuvent tre considres, dans un sens trs large, commetant des interventions en faveur des acteurs conomiques. Plusieurs dispositifs demontant lev ont ainsi t exclu de lanalyse : il sagit des taux rduits de TVA (18 Md) etdes mesures lies la formation professionnelle (4 Md), des allgements sur les bassalaires (allgements gnraux de cotisations sociales : 21 Md). Dautres dpenses ont tsanctuarises, comme celles relatives au handicap (7,5 Md) ou au logement social(4,4 Md) ), les jeunes entreprises innovantes (JEI : 120M) ou encore le crdit dimptrecherche (CIR : 3,5 Md). Au sein du primtre danalyse restant, prs de 40 Mdrelevaient de ltat (660 dispositifs) et 6,5 Md, des collectivits territoriales (plusieursmilliers de dispositifs).


2/8


Ce champ dvaluation est galement trs htrogne. Dabord en raison desdestinataires des soutiens publics : comme la dfinition retenue pour cette rforme desinterventions conomiques a t ds le dpart trs large, nous avons eu analyser desaides en faveur des entreprises proprement parler (de tous les secteurs de lconomie :

industrie, services, agriculture et de toutes les tailles : entreprises individuelles, petites etmoyennes entreprises et grandes entreprises), mais aussi des aides aux particuliers quibnficient in fine aux entreprises (comme les avantages fiscaux lis linvestissementdans les entreprises) et mme des soutiens aux associations (via une fiscalit drogatoireou via les rductions dimpt pour les dons aux organismes sans but lucratif).

Htrogne aussi en raison de la diversit des instruments mobiliss : sur les 40 Mdde ltat, prs de la moiti (18 Md) sont constitues de dpenses (ou niches) fiscales(crdits dimpt, rductions dimpt, exonrations diverses) et prs dun tiersdinterventions financires (prts, garanties, fonds propres : 12,5 Md). Le reste secompose de crdits budgtaires (subventions : 6,5 Md) et de taxes affectes, c'est--diredes recettes publiques que peroivent directement des organismes pour financer des

soutiens aux entreprises (3 Md). Les collectivits quant elles ont majoritairementrecours des subventions budgtaires. Elles sont verses soit directement aux entreprises,soit des organismes financs par les collectivits territoriales et qui offrent desprestations daccompagnement aux entreprises. Les collectivits territoriales recourenttoutefois de plus en plus frquemment des interventions financires.

Le constat : des interventions fragmentes, sdimentes, qui ne sont pasmajoritairement orientes vers les priorits de la comptitivit de demain, et quidemeurent insuffisamment values

Les interventions conomiques sont trs nombreuses et fragmentes, tant du ct de

ltat que des collectivits territoriales. Elles rsultent dune sdimentationprogressive, jamais rellement remise en cause et sans clarification relle descomptences entre acteurs.Parmi les interventions de ltat, seuls douze dispositifs duchamp dvaluation correspondent un volume dintervention suprieur 1 Md tandisque prs de la moiti des interventions sont dun montant infrieur 5 M annuels. Lapertinence de ces mesures de faible montant peut tre remise en cause de plusieursmanires : faible connaissance par les bnficiaires potentiels, doutes sur leffet incitatif,ciblage trop fin qui peut gnrer des cots de gestion excessifs, obsolescence des objectifsou existence justifie par la seule satisfaction dintrts catgoriels. Parmi les interventionsdes collectivits, le constat est le mme : tous les niveaux de collectivits territorialesinterviennent en matire de dveloppement conomique : 2,7 Md pour les communes etintercommunalits, 2,1 Md pour les rgions et 1,7 Md pour les dpartements. Il rsulte

de ces flux des cofinancements, des redondances et des incohrences, provoques par lajuxtaposition de plusieurs milliers daides, dans tous les secteurs, parfois avec desmontants unitaires trs limits et un nombre de bnficiaires faible.


3/8


Les soutiens publics sont insuffisamment orients vers les enjeux de lacomptitivit : ni les secteurs davenir, ni ceux soumis la concurrenceinternationale ne sont aids prioritairement. Ainsi, lindustrie est relativement peuaide (environ 2 Md au sens strict), alors que lagriculture lest beaucoup plus au regard

de son poids dans la richesse nationale (prs de 4 Md, auxquels sajoutent les aideseuropennes de la politique agricole commune et des collectivits). De mme, certainssecteurs sont surreprsents par rapport leur poids dans le PIB, comme les commerantset artisans ( titre dexemple, les dbitants de tabac peroivent annuellement, en plus deleur rmunration, 250 M daides publiques soit deux fois et demi plus que les aides linnovation dOso/bpifrance), la culture et le cinma (pour 1 Md, soit prs de 10 % delensemble des subventions budgtaires et taxes affectes). De plus, des montants levssont mobiliss afin de promouvoir certains territoires nationaux via le soutien auxentreprises, comme les Outre-Mer (2 Md) et les diffrentes zones prioritaires (urbainesou rurales). Contrairement ce que lon serait en droit dattendre, les aides ne sont pasprioritairement tournes vers les secteurs exposs la concurrence internationale,puisque cest le cas pour 20 % seulement des interventions en nombre. Enfin, les aides linnovation demeurent largement minoritaires (2,8 Md hors CIR), tout comme lessoutiens des secteurs davenir comme le numrique ou la transition nergtique : ils sontpourtant les moteurs de la croissance de demain.

Les cots de gestion des aides, sils sont difficiles chiffrer pour lintgralit dessoutiens, apparaissent levs pour certaines structures. Il est impossible dvaluer lecot de gestion de chaque intervention en labsence dinformations directementdisponibles. Nous avons en revanche prioris nos investigations sur deux sujets : le bonusage par les rseaux consulaires des moyens financiers significatifs mis leur dispositionet les cots de gestion des collectivits territoriales. Concernant les rseaux consulaires,force a t de constater que les rformes rcentes du rseau qui visaient dgager desgains defficience (conomies chiffrs en 2008 400 M sur cinq ans)nont pas produit les

conomies escomptes. Le produit de leur taxe affecte a en revanche augment unrythme soutenu (+30 % en dix ans, pour un total de 1,6 Md), sans que les entreprisesrencontres aient peru un surcrot de services correspondant. Les donnes analyses parla mission concernant les collectivits territoriales mettent galement en exergue desmontants de frais de gestion relativement levs, avec prs de 15 000 agents consacrs audveloppement conomique, soit un quivalent budgtaire en cots complets de prs de700 M, c'est--dire 11 % du total des interventions.

Au total, le systme gnral des interventions conomiques ne sert que trsimparfaitement lobjectif de soutien lactivit car il est fragment, insuffisammentorient vers les dfis de demain et faiblement pilot et valu. Ainsi, le systme desuivi de ces interventions nous est apparu trs lacunaire : la comptabilit publique ne

permet pas de suivre avec prcision les montants, le nombre de bnficiaires et les effetsdaides et de soutiens qui psent sur les finances publiques. Cette absence de suivi rendtoute approche par grands cosystme de soutiens impossible. De mme, cesinterventions demeurent insuffisamment values ; lorsquelles le sont, par des organes decontrle comme la Cour des comptes, les valuations restent la plupart du temps sans effet.


4/8


Les enjeux : lurgence dagir en faveur de la comptitivit implique de faire des choixcourageux au service de priorits claires

Face ces constats, plusieurs raisons militent en faveur dune rforme du systme

global des aides et soutiens publics aux acteurs conomiques. Premirement, lesystme gnral, pris dans sa globalit, nous apparat inefficace et inadapt. Tropdvaluations ont conclu lexistence deffets daubaine, au manque de ciblage et depertinence dans de nombreux dispositifs. Deuximement, les enjeux de lconomie nousobligent rformer le systme de soutien aux entreprises, face aux besoins de financementdes entreprises, limpratif dinnover et de se rindustrialiser, tout en partant laconqute des marchs lexport. Troisimement, le contexte des finances publiques rend larforme imprieuse : le niveau du dficit et de la dette imposent de redresser les comptespublics afin de regagner des marges de manuvre et de permettre une rduction desprlvements obligatoires.

En consquence, la rforme des interventions conomiques doit rpondre troisobjectifs : soutenir les priorits conomiques nationales ; tre plus simple et plusjuste au service des entreprises ; tout en affichant une dtermination adapte aucontexte actuel des finances publiques.

Les priorits conomiques nationales sont les 4 I : investissement, innovation,industrie et international. Notre conomie a besoin de plus dinvestissement pourrenforcer la structure financire des entreprises et les aider se redployer vers dessecteurs porteurs. Linnovation doit tre la priorit dans nos conomies matures, pourconduire les entreprises se diffrencier, monter en gamme et faire face la concurrenceinternationale. Limpratif dune rindustrialisation apparat aussi clairement, si nousvoulons maintenir des emplois durables et qualifis sur le territoire national. Enfin, il fautsoutenir en priorit les secteurs exposs la concurrence internationale et conforter lesfilires dexcellence et des positions fortes de la France dans le monde, travers un soutien

accru en faveur de lexport.La rforme doit se placer au service des entreprises.Les rponses notre consultationen ligne et nos changes avec les entreprises lont montr : les chefs dentreprisesattendent avant tout plus de stabilit dans laction publique, plus de lisibilit et plusdaccessibilit. Parfaitement conscientes du niveau lev des prlvements obligatoires,elles attendent aussi une action publique qui soit plus efficace et soucieuse du bon usagedes deniers publics.

Enfin, la rforme que nous proposons relve le dfi du contexte actuel : lheure nestplus aux rabots indiscrimins, mais bien des choix structurants et dtermins. Larforme prconise propose de mettre en uvre les conclusions de nombreusesvaluations qui nont jamais appliques. Elle assume les contraintes budgtaires, pour

proposer des priorits de politique publique claires : face au dfi du redressement desfinances publiques, les ncessaires conomies doivent se faire aux bons endroits : il fautconforter les interventions justifies, au service de la comptitivit, bien calibres et bienorientes et rduire les soutiens injustes ou inefficaces.

Notre rponse la mission qui nous a t confie sarticule autour de trois priorits :

12 propositions de soutiens conforter, car ils sont efficaces et bien orients versles 4 I (investissement, innovation, industrie, international) ;

12 propositions dconomies priorises sur des mesures injustes et inefficaces;

12 propositions de simplifications, pour faciliter la vie des entreprises.


5/8


Les 12 mesures confortes : cap sur la comptitivit avec les 4I

Outre les dispositifs importants que sont le statut de JEI, le crdit impt recherche et lecrdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE), que na pas rexamins la mission,nous proposons de conforter 12 grandes mesures phares qui taient inclues dans le champdvaluation. Ces 12 grandes mesures refltent les priorits de soutien linvestissement, linnovation, lindustrie et linternational. Elles reprsentent prs de 9 Md en volumedintervention et 2,5 Md en cot budgtaire annuel.

Investissement :

1 : Conforter les instruments bancaires de bpifrance (5 Md de volumedintervention en prts et garanties)

2 : Conforter les instruments dintervention en fonds propres de bpifrance(2,5 Md de volume dintervention)

3 : Conforter les incitations fiscales linvestissement risqu pour les particuliers(FCPR, FCPI, PEA : 700 M)

Innovation :4 : Conforter les interventions en faveur de linnovation de bpifrance (aides

linnovation, initiative stratgique industrielle : 220 M)

5 : Conforter les interventions des rgions en faveur de linnovation (600 M)

6 : Conforter le rgime de la jeune entreprise innovante (JEI : 120 M)

Industrie :

7 : Conforter les ples de comptitivit qui structurent les filires et soutiennentdes projets innovants (fonds unique interministriel et fonds de comptitivit desentreprises : 350 M)

8 : Conforter les soutiens aux secteurs de pointe de lindustrie franaise (avances

remboursables dans laronautique : 225 M)9 : Conforter les interventions du programme Investissements dAvenir qui

soutiennent des projets industriels innovants et orients vers les filires davenir, ycompris la transition nergtique (1,2 Md de volume dintervention)

International :

10 : Conforter les soutiens financiers de Coface, en les rapprochant des autresinstruments publics au sein du label bpifrance export (138 M)

11 : Conforter les actions dUbifrance, en les rapprochant des autres instrumentspublics au sein du label bpifrance export (103 M)

12 : Conforter les interventions des rgions en faveur de linternationalisation

des entreprises, en les articulant avec les soutiens de ltatLes 12 propositions dconomies budgtaires : rformer en priorit les interventions

inefficaces et coteuses

Prserver la comptitivit des entreprises implique de cibler les conomies budgtairessur les mesures qui obreront le moins la comptitivit. Nos propositions sontambitieuses, elles impliquent des choix politiques claires en faveur de lacomptitivit : rduire ces dpenses injustes et inefficaces, cest prserver lescapacits de rebond de notre conomie.

Rduire les cots de gestion (485 millions deuros dconomies) :


6/8


1 : Rduire le montant de la taxe affecte des rseaux consulaires (400 Mdconomies budgtaires) et des centres professionnels et techniques (15 Mdconomies budgtaires) afin dencourager lefficience et aux regroupements

2 : Rationaliser la carte des 110 agences conomiques des collectivits

territoriales pour nen garder quune par rgion (70 M dconomies budgtaires)Rduire ou supprimer les interventions inefficaces (1,1 milliards deurosdconomies) :

3 : Supprimer prioritairement les dpenses fiscales et niches sociales valuescomme non efficaces et non efficientes par le comit dvaluation de 2011 (400 M derduction de dpense fiscale)

4. Remplacer les zones franches urbaines par des emplois francs (25 M derduction de dpense fiscale) concomitamment au dploiement des emploisfrancs

5 : Mettre fin au soutien aux biocarburants de premire gnration pour se

concentrer sur la seconde gnration (250 M de rduction de dpense fiscale)6 : Reparamtrer les exonrations de cotisations sociales Outre-Mer (qui vontactuellement jusqu 4,5 SMIC et dont leffet sur lemploi nest pas dmontr) loccasion de lentre en vigueur du CICE (200 M dconomies budgtaires) etsupprimer le remboursement de la TVA non perue Outre-Mer (100 M dconomiesbudgtaires)

7 : Rformer les avantages fiscaux et sociaux en faveur du livret dedveloppement durable (LDD), qui soutient de lpargne liquide, non risque et quiprofitent aux plus aiss (180 M de rduction de dpense fiscale)

8 : Prserver le taux de rduction dimpt de 75% pour les dons aux associationsqui sengagent en faveur des plus dmunis mais simplifier un taux unique de 60%

lIR, IS et ISF pour les autres associations comme les partis politiques (150 M derduction de dpense fiscale)

Reconfigurer des interventions dont le poids budgtaire est lev au regard desenjeux de la comptitivit de demain (330 millions deuros dconomiesbudgtaires) :

9 : Rformer lavantage fiscal (pas de taxation des bnfices) dont bnficient lessocits immobilires dinvestissement cotes (SIIC) en renforant leurs obligationsde distribution de dividendes (180 M de rduction de dpense fiscale)

10 : Reconfigurer les ressources du CNC en prservant les aides au cinma et laudiovisuel, mais en rorientant une partie de la taxe sur les fournisseurs daccs internet (150 M dconomies budgtaires)

Reconfigurer des interventions qui pnalisent lenvironnement ou la sant publiquepour les rendre plus cibles et plus justes (695 millions deuros dconomies):

11 : Moduler la baisse du cot du gazole pour le BTP, les agriculteurs, lestransporteurs routiers et les taxis pour protger davantage les exploitants les plusfragiles (485 M de rduction de dpense fiscale)

12 : Simplifier les aides des buralistes (7 rgimes daides existants pour 250 Mannuels) de manire le rendre le systme plus lisible, plus cibl et plus solidaire(210 M dconomies budgtaires)


7/8


Les 12 simplifications proposes : clarifier les comptences et dbureaucratiser lesprocdures

Les entreprises rencontres au cours de la mission nous ont confi deux attentesprincipales en matire de simplification : savoir qui fait quoi dans les aides et simplifierles procdures dattribution des aides. Nous sommes convaincus quune plus grandeclart dans la rpartition des comptences permettra de gnrer des conomies.

Faire de la rgion le chef de file complet au sein des collectivits territoriales enmatire dinterventions conomiques (190 M dconomies) :

1 : Transfrer toutes les comptences de dveloppement conomique descollectivits territoriales aux rgions ( lexception de limmobilier dentreprises, quidemeure de la comptence des communes et EPCI), qui pourront dlguer leurscomptences aux autres collectivits (notion de chef de file complet des collectivitsterritoriales ) (objectif : 100 M de gains defficience valus)

2 : Runir dans un document stratgique rgional unique (SRDEII) et public

toutes les interventions des collectivits territoriales pour amliorer la cohrence,clarifier les comptences et accrotre la lisibilit des interventions pour lesentreprises

3 : Tirer les consquences de la dcentralisation en rduisant les interventionsterritoriales de ltat dans le domaine du commerce, de lartisanat et delamnagement du territoire (90 M dconomies budgtaires)

Rduire le nombre de soutiens pour rduire le maquis des aides(330 M dconomies) :

4 : Supprimer la moiti des 360 mesures de faible montant de ltat qui sontobsoltes, inefficaces ou dont les cots de gestion sont trop levs au regard des

objectifs assigns (objectif de 100 M de rductions de dpenses fiscales etbudgtaires)

5 : Fusionner et simplifier les aides des collectivits territoriales, prioritairementen matire de cration/transmission (plus de 1 100 dispositifs) et de tourisme (prsde 500 dispositifs, en plus des comits dpartementaux et rgionaux du tourisme),pour accrotre la lisibilit des aides (objectif de 180 M dconomies budgtaires)

6 : Redployer les multiples prestations de conseil et daccompagnement quiaccroissent la complexit de loffre daides vers des interventions financires enfaveur des entreprises (objectif de 50 M dconomies budgtaires)

Amliorer laccessibilit des informations sur les aides et les soutiens :

7 : Acclrer le dploiement du portail unique renseignant sur lintgralit dessoutiens disponibles sur le territoire national

8 : Dvelopper dans chaque rgion un guichet unique sur la base de la plateformecommune entre bpifrance et la rgion, afin de mutualiser dans un mme ensemble lesinterventions conomiques

9 : Etablir des rfrents tat dans les projets complexes, afin dacclrer lesdlais et de renforcer le pilotage des services chargs de linstruction du dossier

Dbureaucratiser les procdures :

10 : Rendre systmatique le dpt dmatrialis de demandes de soutiens pourtoutes les aides en harmonisant leur prsentation pour faciliter les procdures etamliorer les changes avec les organismes gestionnaires


8/8


11 : Exprimenter et valuer le dploiement du programme Dites-le nous unefois (passeport numrique) afin dviter de redemander systmatiquement lesmmes pices justificatives

12 : Demander chaque organisme gestionnaire dtablir un programme de

simplification des procdures (suppression des pices inutiles, engagement sur lesdlais de traitement, modalits de contrle ex post des aides par une approchecentre sur les risques) qui sera remis au SGMAP pour en janvier 2014

Nous en sommes conscients : la mise en uvre de ces rformes implique un couragepolitique la hauteur des dfis auxquels notre pays fait face.

Si nous souhaitons prserver la comptitivit des entreprises tout en rduisant le dficitpublic, les conomies doivent ncessairement tre priorises sur les interventions quenous avons identifies comme tant injustes, inefficaces ou mal orientes.

Si toutes les rformes proposes sont mises en uvre, 3 Md dconomies pourront treralises : 1,6 Md de rductions de dpenses fiscales et 1,4 Md dconomies budgtaires,ce qui respecte le ratio de rpartition entre dpenses fiscales et dpenses budgtaires ausein de notre primtre danalyse de dpart.

Pourquoi avoir propos 3 Md dconomies ? Parce que nous sommes convaincus queces 3 Md sont lgitimes et justifis. En dgageant 3 Md dconomies, le gouvernementpeut se rserver la possibilit de redployer 1 Md vers les interventions que nous avonsidentifies comme tant au service de la comptitivit de notre pays : les 4 I .

Raliser ces conomies implique de prendre des dcisions courageuses, au service depriorits claires en faveur de la comptitivit de notre conomie. Cela implique galementde disposer dsormais dun outil de suivi et dvaluation des interventions, afin de

sassurer de ladquation, de la pertinence et de lefficacit des aides et soutiens auxbesoins des entreprises et de lconomie nationale. Dans le contexte budgtaire qui est lentre, cest dsormais un impratif.

Synthese Rapport Complete

Documents

Transcript of Synthese Rapport Complete