Steunpunt Welzijn, Volksgezondheid en Gezin

Een empirisch onderzoek naar de betaalbaarheid en wenselijkheid

van hervormingen in de toekomstige Vlaamse kinderbijslag

Fase 1: Sociale toeslagen gebaseerd op inkomen

Julie Vinck

Dr. Gerlinde Verbist

Dr. Wim Van Lancker

m.m.v.

Tine Hufkens

Dieter Vandelannoote

Rapport 37 December 2015

Steunpunt Welzijn, Volksgezondheid en Gezin Minderbroedersstraat 8 – B-3000 Leuven Tel 0032 16 37 34 32 E-mail: swvg@kuleuven.be Website: http://www.steunpuntwvg.be

Publicatie nr. 2015/09 SWVG-Rapport 37 Steunpunt Welzijn, Volksgezondheid en Gezin

Titel rapport: Een empirisch onderzoek naar de betaalbaarheid en wenselijkheid van hervormingen in de toekomstige Vlaamse kinderbijslag

Promotor: Dr. Wim Van Lancker Copromotor: Dr. Gerlinde Verbist Onderzoekers: Julie Vinck

Administratieve ondersteuning: Lut Van Hoof, Manuela Schröder

Dit rapport kwam tot stand met de steun van de Vlaamse Overheid, programma ‘Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek’. In deze tekst komen onderzoeksresultaten van de auteur(s) naar voor en niet die van de Vlaamse Overheid. Het Vlaams Gewest kan niet aansprakelijk gesteld worden voor het gebruik dat kan worden gemaakt van de meegedeelde gegevens.

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt zonder uitdrukkelijk te verwijzen naar de bron.

No material may be made public without an explicit reference to the source.

Promotoren en Partners van het Steunpunt

KU Leuven

Prof. dr. Chantal Van Audenhove (Promotor-Coördinator), LUCAS en ACHG Prof. dr. Johan Put, Instituut voor Sociaal recht Prof. dr. Karel Hoppenbrouwers, Dienst Jeugdgezondheidszorg Prof. dr. Koen Hermans, LUCAS, Centrum voor Zorgonderzoek en Consultancy Prof. dr. Jozef Pacolet HIVA onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving

UGent

Prof. dr. Lea Maes, Vakgroep Maatschappelijke Gezondheidskunde Prof. dr. Lieven Annemans, Vakgroep Maatschappelijke Gezondheidskunde Prof. dr. Jan De Maeseneer, Vakgroep Huisartsgeneeskunde en Eerstelijnsgezondheidszorg Prof. dr. Ilse De Bourdeaudhuij, Vakgroep Bewegings– en Sportwetenschappen

VUB

Prof. dr. Johan Vanderfaeillie, Vakgroep Klinische en Levenslooppsychologie

Thomas More

Dr. Peter De Graef, Vakgroep Toegepaste Psychologie

Steunpunt WVG Minderbroedersstraat 8 B-3000 Leuven

+32 16 37 34 32 www.steunpuntwvg.be

swvg@kuleuven.be

Rapport 37

Een empirisch onderzoek naar de betaalbaarheid en wenselijkheid van hervormingen in de

toekomstige Vlaamse kinderbijslag

Onderzoeker: Julie Vinck

Promotor: Dr. Wim Van Lancker

Copromotor: Dr. Gerlinde Verbist

Samenvatting

In het Regeerakkoord van de Vlaamse Regering 2014-2019 staat gestipuleerd dat in de toekomstige

Vlaamse kinderbijslag een sociale toeslag moet worden toegekend aan kinderen die opgroeien in een

gezin met een laag inkomen. Dat betekent het invoeren van inkomensselectieve toeslagen in de

toekomstige Vlaamse kinderbijslag. In dit rapport reflecteren we over de problemen en knelpunten die

gepaard gaan met het invoeren van inkomensselectiviteit. We behandelen twee overkoepelende

vragen.

Een eerste vraag die we behandelen is hoe gezinnen met een laag inkomen van de rest kunnen worden

onderscheiden. Daarvoor moet eerst bepaald worden welk inkomensbegrip we hanteren. We

vertrekken in dit rapport van het principe van de draagkracht, waarbij de draagkracht van een gezin de

consumptiemogelijkheden van dat gezin reflecteert, en bepaald wordt door alle vormen van inkomsten.

Om de draagkracht van gezinnen te identificeren maken we idealiter gebruik van een inkomensbegrip

dat 1) zoveel mogelijk inkomstenbronnen omvat (i.e. een breed inkomensbegrip); 2) zo onafhankelijk

mogelijk is van de (vaak wijzigende) fiscale regels; en 3) meetbaar is door middel van administratieve

datastromen. Het inkomensbegrip dat wij voorstellen is gebaseerd op het gezamenlijk bruto belastbaar

inkomen zoals vermeld op het aanslagbiljet en omvat zowel beroeps- als vervangingsinkomens,

inkomens uit onroerende goederen, en diverse inkomens voor zover administratief haalbaar. Hierbij

wordt enkel rekening gehouden met cash inkomsten.

Om gezinnen met een lage draagkracht te onderscheiden moet ook nog vastgelegd worden wiens

inkomen meegeteld wordt. Voor gehuwden, wettelijk samenwonenden en feitelijk samenwonenden

met een bloedverwantschap met het kind (of die het kind erkend hebben) stelt zich geen probleem. Het

inkomen van de ouders of gelijkgestelden (i.e. stiefouders) draagt bij aan de draagkracht van het gezin.

Het probleem is groter bij feitelijk samenwonenden waarvan één iemand geen band heeft met het kind.

Hiervoor kunnen specifieke criteria worden opgesteld. Het inkomen van verwanten tot en met de derde

graad wordt best niet meegeteld. Kortom, welke gezinnen geïdentificeerd worden als rechthebbend op

sociale toeslagen hangt af van het samenspel tussen het inkomensbegrip, het gezinsbegrip en de hoogte

van de inkomensgrenzen.

4

Een tweede overkoepelende vraag die we behandelen in dit rapport is welke gevolgen de keuze voor

inkomensselectiviteit heeft voor de praktische implementatie van een performant kinderbijslagstelsel.

Een fundamenteel probleem is dat de gegevens van het aanslagbiljet niet actueel zijn. Een maximaal

gebruik van de bestaande elektronische gegevensstromen zou echter wel toelaten om korter op de bal

te spelen, de bewijslast voor gezinnen zoveel mogelijk te beperken en de toekenning van de sociale

toeslagen zo goed mogelijk te automatiseren. In het rapport stellen we een blauwdruk voor van een

getrapt systeem waarin het aanslagbiljet en de andere elektronische gegevensstromen worden

gecombineerd. Deze blauwdruk laat toe om zowel bij de geboorte van een kind als bij veranderingen in

de inkomens- of gezinssituatie sociale toeslagen toe te kennen, zonder het brede inkomensbegrip los te

moeten laten. Dit vereist wel dat men bestaande gegevensstromen verder ontwikkelt.

Alvorens een inkomensselectiviteit geïmplementeerd kan worden, moeten nog heel wat knopen

worden doorgehakt. In dit rapport lijsten we een aantal van de belangrijkste problemen op. Er moet

bijvoorbeeld een evenwicht gevonden worden tussen stabiliteit van het recht en actualiteit van de

inkomenssituatie van gezinnen om te bepalen voor welke termijn men het recht op sociale toeslagen

zal toekennen. Er moeten keuzes gemaakt worden met betrekking tot controle en eventuele

terugvordering van de sociale toeslagen. Het is eigen aan inkomensselectieve systemen dat ze

werkloosheidsvallen of verdienvallen kunnen veroorzaken. Een administratief eenvoudige manier om

daar aan tegemoet te komen is het inbouwen van verschillende inkomensgrenzen en toeslagbedragen

die dalen naarmate de inkomensgrenzen stijgen. Wanneer alle punten en komma’s in overweging zijn

genomen en een blauwdruk van het nieuwe kinderbijslagstelsel klaar ligt, tenslotte, moet dit systeem

ook getest worden. Het implementeren van een kinderbijslagstelsel met inkomensselectiviteit waarin

maandelijks een correct bedrag op de rekening van meer dan 850.000 gezinnen moet staan is een

operatie die in Vlaanderen zijn voorgaande niet kent. De kans op problemen in de beginperiode is reëel,

maar dat kan voorkomen worden door het systeem eerst grondig te testen, eventueel gekoppeld aan

een gefaseerde implementatie.

Inhoud

Inleiding 9

Terminologische noot 11

Methodologische noot 11

Hoofdstuk 1 Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen? 13

1.1 Bruto versus netto? 14

1.2 Cash én niet-cash? 18

1.3 Inkomen uit vermogen: roerende en onroerende inkomsten 19

1.4 Andere inkomstenbronnen 20

1.5 Voorlopige conclusie en mogelijke knelpunten 21

1.6 Inkomens van zelfstandigen als particulier probleem 22

1.7 Het inkomensbegrip in de bestaande inkomensselectieve systemen 26

1.7.1 Sociale toeslagen en toeslag voor eenoudergezinnen in de algemene kinderbijslagwet 27

1.7.2 Gewaarborgde gezinsbijslag 28

1.7.3 Inkomensgerelateerde kinderopvang 28

1.7.4 School- en studietoelagen 32

1.7.5 Verhoogde tegemoetkoming 34

1.8 Besluit 36

Hoofdstuk 2 Gezinsbegrip: wat is een gezin? 37

2.1 Feitelijk samenwonen: wiens inkomen telt mee? 37

2.2 Andere inwonende personen: wiens inkomen telt mee? 39

2.3 Gezinsmodulering? 40

2.4 Het gezinsbegrip in de bestaande inkomensselectieve systemen 40

2.4.1 Sociale toeslagen en toeslag voor eenoudergezinnen in de algemene kinderbijslagwet 40

2.4.2 Gewaarborgde gezinsbijslag 41

2.4.3 Inkomensgerelateerde kinderopvang 41

2.4.4 School- en studietoelagen 42

2.4.5 Verhoogde tegemoetkoming 44

2.5 Besluit 45

Hoofdstuk 3 Empirisch bereik van de inkomenstoetsen 47

3.1 Hoeveel Vlaamse gezinnen worden geïdentificeerd? 48

3.2 Het belang van gezinsmodulering 50

3.3 Het bereik van gezinnen met weinig draagkracht 51

3.4 Rekening houden met foutenmarges: een fundamentele keuze 53

3.5 Besluit 53

Hoofdstuk 4 Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit 55

4.1 Intrede in het systeem 57

4.2 Het aanslagbiljet vs. het vaststellen van de actuele inkomenssituatie 58

4.3 Actuele gegevens: omgaan met wijzigingen tijdens het jaar 64

4.3.1 Inkomensfluctuaties 65

4.3.2 Gezinswijzigingen 68

4.4 De geldigheidsduur van het recht 70

4.5 Knelpunten bij het getrapt systeem 71

4.6 Terugvorderen van sociale toeslagen 72

4.7 Besluit 73

Hoofdstuk 5 Bijkomende overwegingen bij de implementatie van inkomensselectiviteit 75

5.1 Werkloosheid- en verdienvallen 75

5.2 Testperiode en voorbeelden uit het buitenland 79

5.3 Foutenmarge: samenvatting 81

Hoofdstuk 6 Beleidssamenvattingen 83

Referenties 89

Bijlage 91

Lijst Tabellen

Tabel 1 Aandelen van de inkomstencategorieën in het totaal netto belastbaar inkomen, fiscale

inkomens inkomstenjaar 2012, Vlaams Gewest 21

Tabel 2 Simulatie toepassing KI-test op de populatie Vlaamse gezinnen met kinderen 24

Tabel 3 Vijf inkomensselectieve systemen vergeleken met het ‘brede’ inkomensbegrip 26

Tabel 4 Berekening inkomenstarief in de kinderopvang 29

Tabel 5 Te betalen percentage van het inkomenstarief in de kinderopvang 29

Tabel 6 Individueel verminderde tarieven in de kinderopvang: een vergelijking voor en na 1

mei 2015 30

Tabel 7 Minimum- en maximumgrenzen per aantal punten van de leefeenheid voor het

schooljaar 2015-2016 34

Tabel 8 Bepaling aantal punten leefeenheid bij school- en studietoelagen 43

Lijst Figuren

Figuur 1 Het inkomensbegrip bij de zelfstandigen 23

Figuur 2 Theoretisch bereik van de verschillende inkomenstoetsen voor alle Vlaamse gezinnen

met kinderen ten laste 49

Figuur 3 Hoogte inkomensgrenzen (op jaarbasis) van de verschillende inkomenstoetsen voor

een koppel met twee kinderen in 2015 50

Figuur 4 Theoretisch bereik van de verschillende inkomenstoetsen voor alle Vlaamse gezinnen

met kinderen ten laste, naar gezinsgrootte 51

Figuur 5 Theoretisch bereik van de verschillende inkomenstoetsen voor alle Vlaamse gezinnen

met kinderen ten laste, naar inkomensdeciel 52

Figuur 6 Netto beschikbaar inkomen bij verschillende inkomenssituatie en de relatieve

meeropbrengst per overgang naar een volgende inkomenssituatie,

standaardsimulatie, eenoudergezin met drie kinderen, 2014 76

Figuur 7 Netto beschikbaar inkomen bij verschillende inkomenssituatie en de relatieve

meeropbrengst per overgang naar een volgende inkomenssituatie met

afbouwpercentage voor sociale toeslagen in de kinderbijslag, standaardsimulatie,

eenoudergezin met drie kinderen, 2014 78

Lijst Schema’s

Schema 1 Het inkomensbegrip bij de werknemers 17

Schema 2 Wiens inkomsten tellen mee als de leerling of student ‘ten laste’ is 43

Schema 3 Bepaling van het recht op sociale toeslagen bij intrede in het systeem 60

Schema 4 Inspelen op inkomensfluctuaties voor de bepaling van het recht op sociale

toeslagen 66

9

Inleiding

De zesde staatshervorming zorgde ervoor dat de bevoegdheid inzake gezinsbijslagen werd overgeheveld

van het federale niveau naar het niveau van de deelstaten. Sinds 1 juli 2014 is dit ook officieel een feit. Deze

bevoegdheidsoverdracht geeft Vlaanderen de kans om het kinderbijslagstelsel grondig te hervormen, zo

niet te vereenvoudigen. Dit rapport vormt de neerslag van een onderzoek waarin we de haalbaarheid van

het invoeren van een inkomenstoets voor het toekennen van sociale toeslagen in de toekomstige Vlaamse

kinderbijslag onderzoeken.

De primaire doelstelling van een kinderbijslagstelsel is om de kosten van kinderen (deels) te compenseren.

Via de uitbetaling van de kinderbijslag wordt een deel van de financiële last van het opvoeden van kinderen

gespreid over de ganse bevolking. Dat is een dimensie van horizontale solidariteit. De draagkracht van

gezinnen is echter niet gelijk. Voor gezinnen die moeten rondkomen met een laag inkomen is het moeilijker

om hun kinderen dezelfde kansen te geven als kinderen die opgroeien in een gezin met een hoger inkomen.

Om hieraan tegemoet te komen kan een kinderbijslagstelsel hogere bedragen geven aan gezinnen met een

lager inkomen. Dat is een dimensie van verticale solidariteit.

De dimensies van horizontale en verticale solidariteit weerspiegelen zich in de kenmerken van het

kinderbijslagsysteem: is dit universeel of selectief? Een universeel kinderbijslagsysteem is gebaseerd op de

idee van horizontale herverdeling: alle gezinnen met kinderen hebben recht op kinderbijslag, ongeacht hun

inkomen. Selectiviteit omhelst daarentegen verticale herverdeling: gezinnen met een lager inkomen krijgen

een hogere kinderbijslag dan andere gezinnen. Uiteraard kunnen ook mengvormen bestaan, waarbij

bepaalde sociale categorieën of inkomensgroepen een hoger bedrag krijgen dan anderen (‘progressief

universalisme’). Dat is het geval in de meeste Europese landen. Hoe meer selectiviteit in het systeem, hoe

groter de nadruk op verticale herverdeling. Een volledig universeel systeem is een systeem dat aan alle

kinderen eenzelfde kinderbijslagbedrag toekent. Bij inkomensselectiviteit gebeurt de toekenning op basis

van een inkomenstoets, waarbij over het algemeen de lagere inkomensgroepen als enige kinderbijslag

krijgen (volledig selectief), ofwel lagere inkomensgroepen een hogere kinderbijslag ontvangen dan hogere

inkomensgroepen (progressief universalisme). Bij categoriale selectiviteit zijn het bepaalde sociale

categorieën die een (hogere) kinderbijslag ontvangen. Dit kan dan bijvoorbeeld gaan om invaliden,

langdurig werklozen of eenoudergezinnen.

Het huidige Belgische kinderbijslagstelsel wordt gekenmerkt door een mix van universaliteit (de

basiskinderbijslag) en selectiviteit (de sociale toeslagen). Het recht op kinderbijslag hangt samen met de

arbeidspositie van (een van de) ouders. Dit is een gevolg van het historische karakter van de kinderbijslag

als een sociale verzekering, waarbij het recht op kinderbijslag afhankelijk was van de betaalde bijdragen

aan de sociale zekerheid. In 1971 werd de Gewaarborgde Gezinsbijslag als een residueel stelsel toegevoegd

aan de architectuur van de kinderbijslagen. Wie geen rechten opent in het reguliere stelsel en slechts over

beperkte bestaansmiddelen beschikt, kan terecht in dit ‘reststelsel’. De bestaansmiddelen van de persoon

aan wie deze bijslag wordt toegekend, mogen een bepaalde grens niet overschrijden. Vaak wordt deze

bijslag toegekend aan personen met een leefloon of inkomensgarantie. Het bedrag ervan is gelijk aan de

gewone kinderbijslag plus een toeslag (gelijk aan de sociale toeslag voor langdurig werklozen en

gepensioneerden). Dit stelsel is een vorm van sociale bijstand en zorgt er de facto voor dat zowat alle

kinderen recht geven op kinderbijslag.

Inleiding

10

De kinderbijslagbedragen zijn gelijkaardig in alle stelsels. Voor de basisbedragen per kind wordt een

onderscheid gemaakt tussen de rang van het kind: een tweede kind krijgt meer dan het eerste, een derde

meer dan het tweede. Deze basisbedragen worden voor elk kind aangevuld met een leeftijdstoeslag (6-12

jaar, 12-18 jaar en 18-25 jaar indien het kind verder studeert) en een jaarlijkse toeslag (de ‘schoolpremie’).

Naast de basisbedragen met leeftijdstoeslagen en schoolpremie (het universele deel) bestaan er een aantal

(selectieve) sociale toeslagen. Sociale toeslagen worden toegekend op basis van de socio-economische

status van de rechthebbende op kinderbijslag. Het betreft rechthebbende ouders die meer dan zes

maanden een werkloosheidsuitkering of brugpensioen ontvangen, ouders die langer dan zes maanden ziek

zijn of ouders met een invaliditeitsuitkering, ouders met een pensioen of overlevingspensioen en ouders

van eenoudergezinnen. Daarbovenop moeten deze ouders voldoen aan een inkomensvoorwaarde willen

ze effectief recht hebben op de sociale toeslag. Wanneer het kind wees is of een handicap heeft, opent dit

eveneens het recht op een sociale toeslag.

In het Regeerakkoord van de Vlaamse Regering 2014-2019 wordt gestipuleerd dat de kinderbijslag grondig

hervormd moet worden: “Omdat we vinden dat elk kind gelijk is, geven we een gelijke basiskinderbijslag.

We schaffen de rangorderegeling en leeftijdstoeslag af, behouden een toeslag voor kinderen met

bijzondere zorgnoden en voor wezen, en voeren een sociale toeslag in voor kinderen die opgroeien in een

gezin met een laag inkomen, waarbij we rekening houden met de gezinsgrootte.”1 Over het afschaffen van

de rang- en leeftijdstoeslagen en het criterium ‘elk kind is gelijk’ is al heel wat inkt gevloeid. We gaan er in

dit rapport niet verder op in.

In dit rapport gaan we wel in op de ‘sociale toeslag voor kinderen die opgroeien in een gezin met een laag

inkomen’. Dat betekent dat de Vlaamse regering een hogere kinderbijslag wil toekennen aan gezinnen met

een inkomen onder een bepaalde inkomensgrens, los van de socio-economische status die ze hebben. Twee

vragen staan centraal: 1) hoe onderscheiden we gezinnen met een laag inkomen van de andere gezinnen?

en 2) welke gevolgen heeft dat voor een kinderbijslagstelsel dat maandelijks een correcte kinderbijslag wil

toekennen aan Vlaamse gezinnen?

We bespreken de kwesties en knelpunten die gepaard zullen gaan met het invoeren van een

inkomensselectieve sociale toeslag binnen de kinderbijslag, en proberen we in de mate van het mogelijke

een aantal van deze vragen te beantwoorden. Belangrijk: kinderen met bijzondere zorgnoden laten we in

dit rapport buiten beschouwing, omdat de data niet voorhanden zijn om deze kinderen in de analyse op te

nemen. Hiervoor is verder, meer specifiek onderzoek noodzakelijk. Deel 1 behandelt de vraag Wat is een

laag inkomen? Deel 2 de vraag Wat is een gezin? Deel 3 documenteert de resultaten van

microsimulatieoefeningen over de uitkomsten van de bestaande systemen van inkomensselectiviteit in

Vlaanderen en België. Deel 4 behandelt het probleem van de actualiteit van de beschikbare elektronische

gegevensstromen en geeft een blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit, Deel 5

bespreekt een aantal bijkomende kwesties bij het implementeren en uitvoeren van inkomensselectiviteit

binnen de kinderbijslag. Deel 6 besluit. In elk deel worden de voornaamste bevindingen samengevat in

kaderstukjes.

1 Vlaamse Regering (2014), p. 9.

Inleiding

11

Terminologische noot

In dit rapport maken we veelvuldig gebruik van een aantal begrippen die verduidelijking behoeven.

Wanneer we spreken over sociale toeslagen, dan gaat het over extra kinderbijslag bovenop de kinderbijslag

die elk Vlaams gezin met kinderen zal krijgen. Inkomensselectiviteit is het algemene toekenningsprincipe,

en betekent dat sociale toeslagen worden toegekend op basis van het inkomen van deze gezinnen. Het

inkomensbegrip is de definitie van het inkomen dat zal gebruikt worden als toetssteen. De inkomenstoets

is dan de administratieve handeling waarbij het inkomensbegrip wordt vergeleken met een bepaalde

inkomensgrens. Wanneer de hoogte van het inkomensbegrip onder deze inkomensgrens valt, heeft het

gezin in kwestie recht op sociale toeslagen.

Methodologische noot

De resultaten die we presenteren in dit rapport zijn gebaseerd op een studie van de beschikbare

wetenschappelijke literatuur, empirische analyses op basis van het microsimulatiemodel MEFISTO en het

standaardsimulatiemodel MOTYFF2, een gedetailleerde studie van vijf bestaande inkomensselectieve

systemen en interviews met leidinggevenden binnen verschillende Vlaamse en federale administraties.

De vijf inkomensselectieve systemen die we in detail bespreken zijn:

- Sociale toeslagen binnen de Algemene Kinderbijslagwet

- Gewaarborgde Gezinsbijslag

- Inkomensgerelateerde kinderopvang

- School- en Studietoelagen

- Verhoogde Tegemoetkoming in de Ziekteverzekering

Volgende interviews werden gedaan:

- Kind en Gezin (03/03/2015)

- FAMIFED (06/03/2015)

- Ministerie van Onderwijs en Vorming (19/03/2015)

- CORVE (20/04/2015)

- RIZIV (30/04/2015)

- FAMIFED (13/05/2015)

- KSZ (29/05/2015)

2 MEFISTO staat voor Modelling and Evaluating Flanders’ FIscal and Social Tomorrow; MOTYFF voor Modelling Typical

Families in Flanders. Beide modellen werden ontwikkeld in een IWT-project FLEMOSI van de KU Leuven, de

UAntwerpen, de Vrije Universiteit Brussel, de Universiteit Luik en Universiteit van Essex. Meer informatie verderop in

dit rapport, of op http://www.flemosi.be.

13

HOOFDPUNTEN

- Het inkomensbegrip moet gezinnen identificeren naar draagkracht. Dit betekent dat een breed

inkomensbegrip waarbij alle vormen van inkomsten in rekening worden gebracht in principe het meest

aangewezen is.

- In de praktijk is geen enkel inkomensbegrip dat vandaag gebruikt wordt een perfecte indicator om

draagkracht te identificeren.

- Een inkomensbegrip gebaseerd op draagkracht wordt in de Vlaamse context het best benaderd door

het bruto belastbaar inkomen, en omvat zowel arbeids- als vervangingsinkomens, diverse inkomsten en

onroerende inkomsten.

- Voor zelfstandigen is het moeilijk om draagkracht correct te identificeren. Dit kan ten dele opgevangen

worden met een KI-test.

De doelstelling van inkomensselectiviteit is het toekennen van een sociale toeslag of inkomenstoeslag aan

gezinnen met een laag inkomen. Ons uitgangspunt daarbij is dat deze toekenning zo automatisch mogelijk

moet gebeuren om de administratieve last voor zowel de burger als uitvoeringsinstellingen zo veel mogelijk

te beperken. Deze prima facie eenvoudige doelstelling wordt erg complex wanneer men nadenkt over de

praktische implementatie van een inkomenstoets. Een eerste probleem dat we in deze sectie behandelen

is welk inkomen gebruikt moet worden als toetssteen.

Er bestaat veel literatuur over het gebruik van inkomensselectiviteit in het sociaal beleid3, maar welk

inkomensbegrip in de praktijk aangewezen is om te gebruiken wordt echter niet beschreven. We kunnen

hiervoor wel te rade gaan bij de literatuur over inkomensbelastingen. Hierin wordt gebruik gemaakt van de

zogenaamde Haig-Simons definitie4, die stelt dat een geschikte basis voor inkomstenbelasting alle

inkomsten zou moeten weergeven die bijdragen tot de draagkracht, of de consumptiemogelijkheden, van

een individu of gezin. De befaamde Mirrlees review5 uit het Verenigd Koninkrijk komt tot dezelfde conclusie.

De parallel met criteria om een inkomensselectieve toeslag bovenop de kinderbijslag toe te kennen is

evident: het is de bedoeling dat de toeslagen terechtkomen bij diegenen die de laagste economische

draagkracht hebben. Het is belangrijk hier voor ogen te houden dat het inkomensbegrip zelf een middel is

om een bepaald doel, het identificeren van gezinnen met lage draagkracht, te bereiken.

Als men van het principe van draagkracht uitgaat bij het implementeren van inkomensselectiviteit, dan

spelen volgende overwegingen een rol bij de bepaling van het inkomensbegrip:

- Moet een bruto of een netto concept worden gebruikt?

- Nemen we zowel cash als niet-cash inkomens mee?

- Hoe gaan we om met inkomen uit vermogen (roerend en onroerend)?

- Hoe gaan we om met andere inkomstenbronnen?

3 Zie o.a. van Oorschot en Roosma (2015) voor een overzicht. 4 Zie Haig (1921); Simons (1938). 5 Mirrlees e.a. (2010) en (2011).

Hoofdstuk 1

14

We werken deze vier punten uit om tot een inkomensbegrip gebaseerd op draagkracht te komen.

Vervolgens bespreken we het particulier probleem van de zelfstandigen. Tenslotte gaan we na welke

inkomensbegrippen vandaag gebruikt worden in de bestaande, inkomensselectieve instrumenten van het

sociaal beleid in Vlaanderen en België, en hoe die zich verhouden tot ons inkomensbegrip.

HOOFDPUNTEN

- Netto beschikbaar inkomen weerspiegelt het best wat mensen te besteden hebben, maar kan een

vertekening geven door belastingmaatregelen die niet aan de draagkracht zijn gerelateerd.

- Netto beschikbaar inkomen is over het algemeen niet voorhanden in administratieve databanken (wel

via enquêtes).

- Bruto beroepsinkomsten omvatten de sociale zekerheidsbijdragen. Zij vormen echter een uitgesteld

loon en dienen in mindering te worden gebracht.

- Ons advies: een inkomensbegrip dat vandaag én in de toekomst zo onafhankelijk mogelijk is van de

fiscale wetgeving, nl. het bruto belastbaar inkomen.

In de wetenschappelijke literatuur wordt algemeen het netto beschikbaar gezinsinkomen als een goede

indicator beschouwd van de mogelijkheid van een huishouden om te consumeren, om over

(markt)goederen en diensten te beschikken; kortom, om een bepaald niveau van welvaart te realiseren.

Het gaat concreet om het gezinsinkomen na afhouding van sociale bijdragen en belastingen, en na

ontvangst van uitkeringen of andere inkomsten (zoals alimentatiegelden, erfenissen, inkomsten uit

vermogen). In principe zouden ook de schuldenlasten hierin moeten worden opgenomen. Het gaat dus om

het inkomen waarover mensen beschikken en hun draagkracht weerspiegelt. Ook het armoederisico op

Vlaams, Belgisch en Europees niveau wordt berekend op het netto beschikbaar gezinsinkomen.

Het huishouden wordt daarbij als analyse-eenheid gehanteerd. Aangenomen wordt dat de leden van een

huishouden de middelen zodanig verdelen dat iedereen in gelijke mate van de consumptiemogelijkheden

kan genieten. Hoewel er duidelijke aanwijzingen zijn dat macht en inkomen ongelijk verdeeld kunnen zijn

binnen huishoudens, is deze intra-huishoudelijke verdeling zeer moeilijk te meten. Er zijn daarenboven

verschillende definities van een huishouden mogelijk. De meest gangbare verwijzen naar criteria als het

bewonen van dezelfde woning en het (tenminste gedeeltelijk) samen delen van inkomens en uitgaven. We

gaan in Deel 2 verder in op het gezinsbegrip en de implicaties van de mogelijke keuzes hierbij.

Een netto beschikbaar gezinsinkomen gebruiken als toetssteen voor het toekennen van sociale toeslagen

is echter problematisch omwille van twee redenen.

Ten eerste wordt het netto beschikbaar gezinsinkomen beïnvloed door belastingmaatregelen die niet aan

de draagkracht zijn gerelateerd. Voorbeelden van zulke maatregelen zijn belastingverminderingen ter

bevordering van eigenaarschap van de eigen woning, energiezuinigheid van de woning, pensioensparen,

enzovoort. Dergelijke fiscale voordelen verhogen het netto inkomen voor wie er gebruik van maakt. Het is

zeer de vraag of deze maatregelen met de draagkracht zijn gecorreleerd. Bovendien zou dit ertoe leiden

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

15

dat het recht op sociale toeslagen mee wordt bepaald door het gedrag van gezinnen dat wordt gestuurd

door het gebruik van belastingverminderingen.

Een concreet voorbeeld: gezin A en gezin B bevinden zich in dezelfde inkomenssituatie. Gezin A

investeert in energiebesparende maatregelen met bijhorende belastingvermindering, terwijl gezin B

dat niet doet. Gezin A betaalt minder belastingen, en houdt netto meer over. Als een netto

inkomensbegrip wordt gehanteerd om te bepalen wie al dan niet recht heeft op sociale toeslagen,

dan kan het gebruik van dergelijke fiscale maatregelen leiden tot uitsluiting van de sociale toeslagen.

Het tweede probleem is dat het netto beschikbaar gezinsinkomen alleen maar beschikbaar is in enquêtes

zoals de EU-SILC (European Union Statistics on Income and Living Conditions) en (nog) niet in

administratieve databronnen.

Kortom, om de draagkracht van gezinnen te identificeren maken we idealiter gebruik van een

inkomensbegrip dat 1) zoveel mogelijk inkomstenbronnen omvat (i.e. een breed inkomensbegrip); 2) zo

onafhankelijk mogelijk is van de (vaak wijzigende) fiscale regels; en 3) meetbaar is door middel van

administratieve datastromen. Dit impliceert onder meer dat we neutraal zijn ten opzichte van de oorsprong

van het inkomen. In bestaande stelsels van inkomensselectiviteit wordt soms gebruik gemaakt van een

gelimiteerd inkomensbegrip, waarbij alleen rekening wordt gehouden met arbeids- en

vervangingsinkomens (dit is op het moment van schrijven het geval bij de toekenning van de sociale

toeslagen in de huidige kinderbijslag, zie Tabel 3). Dat is echter onvoldoende om gezinnen naar draagkracht

te identificeren, want ook inkomen uit andere bronnen vergroot de consumptiemogelijkheden van

gezinnen.

Op het moment van schrijven omvatten alleen de fiscale gegevens van de personenbelasting die worden

verzameld door de FOD Financiën, in casu de gegevens van het aanslagbiljet, een ruim inkomensbegrip dat

zowel bruikbaar als relatief betrouwbaar is. Vier verschillende categorieën van inkomsten worden daarbij

onderscheiden: inkomsten uit roerende goederen, inkomsten uit onroerende goederen, beroepsinkomsten

(deze omvatten zowel arbeids- als vervangingsinkomsten), en een categorie ‘diverse inkomsten’

(bijvoorbeeld alimentatiegeld, meerwaarden en winstdeelnames). Belangrijk om hierbij te onthouden is dat

niet alle inkomsten waar we idealiter rekening mee willen houden beschikbaar zijn op het aanslagbiljet, en

dat deze gegevens niet noodzakelijk de actuele situatie van gezinnen weerspiegelen. Verderop bespreken

we een aantal voorbeelden en mogelijke pistes om hieraan tegemoet te komen, maar algemeen moeten

we besluiten dat de toekomstige Vlaamse kinderbijslag in de praktijk een niet-ideaal, onvolledig

inkomensbegrip zal moeten hanteren om gezinnen naar draagkracht te identificeren. Daarbij worden

onvermijdelijk fouten gemaakt (de rol van foutenmarges bespreken we in sectie 3.4). Er zijn ook andere

elektronische gegevensstromen uit primaire bronnen beschikbaar die inkomensgegevens van personen

omvatten, zoals bijvoorbeeld gegevensstromen vanuit de RSZ die de multifunctionele aangifte (DmfA) met

loon- en arbeidstijdgegevens van werknemers omvatten, of gegevensstromen vanuit de RVA die informatie

over werkloosheid omvatten. Deze gegevensstromen bieden elk op zich slechts een partieel beeld van de

inkomenssituatie van gezinnen, en zijn op dit moment nog niet bruikbaar om een breed inkomensbegrip

zoals we dat hier voorstellen te meten. Deze gegevensstromen bieden echter een aantal voordelen ten

opzichte van de gegevens op het aanslagbiljet en kunnen (in de toekomst) een belangrijke rol spelen in de

toekenning van de sociale toeslagen. We geven hiervoor een aanzet in Deel 4.

De inkomens die opgenomen zijn op het aanslagbiljet zijn onderhevig aan een aantal fiscale optelregels en

omzettingen om de uiteindelijke personenbelasting te berekenen. Met die fiscale regels moet rekening

worden gehouden bij de keuze voor het inkomensbegrip. Schema 1 toont de verschillende mogelijkheden

Hoofdstuk 1

16

en hun knelpunten. In dit schema tonen we ook de inkomensbegrippen waarmee we in dit rapport werken.

Let op: dit schema wijkt af van de terminologie die wordt gehanteerd bij de berekening van de

personenbelasting6. Waar nodig zullen we dit verduidelijken.

Aangezien we niet over netto beschikbare inkomensgegevens op administratief niveau beschikken en we

gebruik willen maken van een meetbaar inkomen, moeten we vooreerst kiezen tussen een bruto

inkomensbegrip of een bruto belastbaar inkomensbegrip. Het verschil tussen beiden wordt gevormd door

de sociale zekerheidsbijdragen die geheven worden op de beroepsinkomsten. Gegeven de

verzekeringslogica dat sociale zekerheidsbijdragen een uitgesteld loon zijn en ze de

consumptiemogelijkheden van individuen enkel in de toekomst verhogen, is het aangewezen om te werken

met een belastbaar inkomensbegrip7.

Er worden in de praktijk twee belastbare concepten gehanteerd, bruto belastbaar en netto belastbaar. Het

bruto belastbaar inkomen zijn de belastbare inkomsten uit de vier categorieën voor de verrekening van

beroepskosten en het toepassen van belastingaftrekken en uitgaven die recht geven op belastingvoordelen;

het netto belastbaar inkomen is het gezamenlijke belastbaar inkomen waarop de belastingen worden

berekend.

Vóór de zesde staatshervorming bestonden er nog verschillende fiscale aftrekken die niet aan de

draagkracht waren gerelateerd en het netto belastbaar inkomen sterk konden vertekenen. Het meest

sprekende voorbeeld was de woonbonus. Als je bijvoorbeeld twee gezinnen neemt met eenzelfde bruto

belastbaar inkomen, waarbij gezin A een huis bezit en geniet van de woonbonus, terwijl gezin B een woning

huurt en niet van deze fiscale aftrek kan genieten, dan zal het netto belastbaar inkomen van gezin A lager

liggen dan dat van B. Baseer je de inkomenstoets op het netto belastbaar inkomensbegrip en de grens ligt

niet hoog genoeg dan benadeel je gezin B, want hun netto belastbaar inkomen zal gemakkelijker boven de

inkomensgrens liggen. Baseer je de inkomenstoets echter op het bruto belastbaar concept, dan behandel

je gezin A en gezin B gelijk. Toch zal ook hier een (weliswaar) kleinere vertekening van de draagkracht

optreden. In het voorbeeld is het perfect mogelijk dat beide gezinnen een bruto belastbaar inkomen

hebben onder de inkomensgrens, hoewel de uiteindelijke inkomenspositie van de eigenaar over het

algemeen beter is dan deze van de huurder. Er zijn echter andere methoden om hiermee rekening te

houden, we komen hier infra nog op terug (zie sectie 1.3 en 1.6).

Naar aanleiding van de zesde staatshervorming is het verschil tussen bruto belastbaar en netto belastbaar

echter veel kleiner geworden, omdat de meeste belastingaftrekken (d.w.z. een vermindering van het

belastbaar inkomen) hervormd zijn naar belastingverminderingen (d.w.z. een vermindering van de te

betalen belasting). Deze belastingverminderingen worden toegepast tussen het netto belastbaar en het

netto beschikbaar inkomen (zie Schema 1). Het verschil tussen bruto belastbaar en netto belastbaar wordt

vandaag dus hoofdzakelijk gevormd door de beroepskosten (en de eventuele onderhoudsuitkeringen die

wel nog een aftrekbare besteding zijn). De vraag blijft hoe beroepskosten behandeld moeten worden in

functie van een inkomenstoets. Beroepskosten kunnen worden beschouwd als kosten die men maakt om

een inkomen te kunnen verwerven. Volgens het principe van draagkracht zouden we de beroepskosten in

mindering moeten brengen aangezien zij de draagkracht verkleinen en zonder het maken van deze

beroepskosten het niet mogelijk was een inkomen te verwerven. Vandaag bewijst nog geen 5% van de

6 Vergelijk bijvoorbeeld het algemeen schema van de personenbelasting in het Fiscaal Memento 2015, p. 23. 7 Op het moment dat het huishouden dit uitgesteld loon ontvangt in de vorm van een uitkering (bv. pensioen), is deze

uitkering deel van het belastbaar inkomen. Door de sociale bijdragen niet mee in rekening te brengen vermijden we

dat ze dubbel in rekening gebracht worden.

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

17

aangiften de werkelijke beroepskosten; alle anderen maken gebruik van het wettelijk forfait8. Dit forfait

wordt in de praktijk ook gebruikt voor het bereiken van beleidsdoeleinden die niet noodzakelijk met

draagkracht gerelateerd zijn. Een recent voorbeeld is de verhoging van het wettelijk forfait voor

werknemers door de regering Michel in het kader van een verlaging van de lasten op arbeid9. Als de

beroepskosten worden verrekend in het inkomensbegrip om toekenning van de sociale toeslagen binnen

de kinderbijslag te bepalen, dan kunnen dergelijke beleidsingrepen uiteraard een impact hebben op het

aantal gezinnen dat voldoet aan de criteria om recht te hebben op sociale toeslagen. Bovendien kan het

verrekenen van de beroepskosten een aanzet zijn voor sommige gezinnen om meer beroepskosten te

maken en aan te geven (want hogere beroepskosten betekenen een lager netto belastbaar inkomen), en

aldus in aanmerking te komen voor sociale toeslagen. Onderzoek naar de omvang van dergelijke

gedragseffecten is ons echter niet bekend.

Voor zelfstandigen zijn de beroepskosten echter eigen aan de zelfstandige praktijk en worden ze idealiter

wel verrekend in het inkomensbegrip. We adviseren daarom om voor zelfstandigen het netto belastbaar

inkomensbegrip te gebruiken, waarop een ‘bruteringscoëfficiënt’ wordt toegepast. Voor zelfstandigen

ontstaat dus een specifieke situatie die we verder bespreken in punt 1.6.

Kortom, het verschil tussen een netto en bruto belastbaar inkomensbegrip zal vandaag in de praktijk niet

zo groot zijn, althans niet voor werknemers. Toch pleiten we ervoor om een inkomensbegrip te hanteren

dat niet alleen vandaag, maar ook in de toekomst bruikbaar is en draagkracht van gezinnen op een

consistente manier kan meten. Dat vereist de keuze voor een inkomensbegrip dat zo onafhankelijk mogelijk

is van veranderingen in de fiscale wetgeving, en dat is het gezamenlijk bruto belastbaar inkomen10. Stel dat

er toch gekozen wordt voor een netto belastbaar inkomensbegrip, in de wetenschap dat er bijna geen

fiscale aftrekken meer bestaan, dan kan dit in de toekomst tot problemen leiden wanneer wijzigingen in de

fiscaliteit aanleiding geven tot het invoeren van nieuwe belastingaftrekken. Eenzelfde redenering geldt voor

de forfaitaire beroepsaftrek.

Bruto inkomen Sociale zekerheidsbijdragen = uitgesteld loon

- Sociale zekerheidsbijdragen

Bruto belastbaar inkomen Beperkte vertekening draagkracht

- Beroepskosten

- Belastingaftrekken

Netto belastbaar inkomen Mogelijk sterke vertekening draagkracht

- Belastingschalen

- Belastingvrije som

- Belastingverminderingen

- Belastingkredieten

Netto beschikbaar inkomen Niet opgenomen in administratieve databanken

Schema 1 Het inkomensbegrip bij de werknemers

8 FOD Financiën (2014), tabel 3.6.1. 9 Federale regering, programmawet dd. 19/12/2014, B.S. 29/12/2014. 10 De wetgever kan natuurlijk ook de inhoud van het bruto belastbaar inkomen aanpassen. Wijzigingen hieraan zijn in de

praktijk veel minder frequent dan wijzigingen in aftrekken of verminderingen.

Hoofdstuk 1

18

HOOFDPUNTEN

- Zowel cash als niet-cash inkomsten verhogen de consumptiemogelijkheden van gezinnen.

- Het incorporeren van niet-cash inkomsten in de inkomenstoets zorgt echter voor praktische problemen.

- Ons advies: enkel cash inkomsten mee te nemen in het inkomensbegrip.

De consumptiemogelijkheden van een gezin worden bepaald door zowel het cash inkomen als de niet-cash

inkomsten. Inkomen uit arbeid, vervangingsinkomsten evenals het inkomen uit vermogen (zie 1.3) zijn te

vatten onder de noemer ‘cash inkomsten’. Niet-cash inkomsten die de draagkracht verhogen hebben

daarentegen betrekking op voordelen in natura.

Een eerste voorbeeld hiervan is de uitgespaarde huur van de eigen woning voor eigenaars. Een vertekening

van het bruto belastbaar inkomensbegrip zoals we dat hierboven bespraken is dat eigenaars en huurders

ceteris paribus bij een gelijk bruto belastbaar inkomen toch een verschillende draagkracht zullen hebben.

Meer dan 70% van de Vlaamse gezinnen is eigenaar; meer dan de helft daarvan in volle eigendom (dit wil

zeggen zonder hypotheeklasten)11. Het niet-betalen van huur leidt tot een relatief lagere woonkost voor

eigenaars dan voor huurders; eenzelfde bruto belastbaar inkomen leidt voor beide groepen dus niet tot

eenzelfde draagkracht.

In de wetenschappelijke literatuur12 maakt men gebruik van het concept ‘geïmputeerde huur’ (‘imputed

rent’) of fictieve huurwaarde om voor eigenaars het voordeel te schatten van het feit dat zij geen huur meer

hoeven te betalen. Deze geïmputeerde huur laat toe het belang van niet-cash inkomens voor gezinnen en

de impact op de inkomensverdeling te schatten. Er is echter geen eenduidigheid of de fictieve huurwaarde

al dan niet deel moet uitmaken van het belastbaar inkomen, en hoe dat dan in de praktijk zou moeten

werken.

Andere niet-cash inkomsten betreffen de zogenaamde extralegale voordelen bovenop het arbeidsinkomen,

met maaltijdcheques en het voordeel van een bedrijfswagen als meest sprekende voorbeelden.

Bedrijfswagens zijn wellicht slechts in zeer beperkte mate geconcentreerd aan de onderkant van de

inkomensverdeling, en zullen als dusdanig weinig invloed hebben op de goede werking van een

inkomenstoets. Dit dient echter empirisch te worden bekeken.

Niet-cash inkomsten verhogen dan wel de draagkracht van gezinnen, ze brengen ook een aantal specifieke

problemen met zich mee zodanig dat de praktische implementatie ervan in een inkomstentoets niet evident

is. Wat is de monetaire waardering van deze inkomenscomponenten? Kunnen zij op een of andere manier

geregistreerd worden? Is dit administratief haalbaar? Om deze redenen adviseren wij om louter cash

inkomsten in rekening te brengen in de inkomenstoets. Om de vertekening van de draagkracht op basis van

een belastbaar inkomensbegrip zoveel als mogelijk te beperken, kan er wel worden overwogen om het bezit

van de eigen woning in de inkomenstoets te betrekken door middel van het kadastraal inkomen (zie 1.3).

11 Verbist, G. & Vanhille, J. (2012). Opgelet: het gaat hier over alle Vlaamse gezinnen, gezinnen met en gezinnen zonder

afhankelijke kinderen. 12 Figari e.a. (2012) ; Frick e.a. (2010); Frick & Grabka (2003).

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

19

HOOFDPUNTEN

- Inkomsten uit vermogen, zowel roerend als onroerend, verhogen de draagkracht.

- Onroerend vermogen wordt vandaag al gedeeltelijk meegenomen. Roerend vermogen valt grotendeels

buiten de personenbelasting, maar is in principe gekend.

- Ons advies: inkomen uit onroerende goederen verrekenen in het inkomensbegrip.

Inkomen uit vermogen verhoogt de draagkracht van gezinnen en moet dus in principe deel uitmaken van

het inkomensbegrip waarop de inkomenstoets wordt toegepast.

Inkomen uit vermogen bestaat uit onroerende en roerende inkomsten. Het belastbaar onroerend inkomen

is het kadastraal inkomen (KI) van het gebouw of de grond of de werkelijk ontvangen huur. Sinds 2005 is

het KI van de eigen woning vrijgesteld van de personenbelasting, voor leningen aangegaan vanaf dat jaar.

Belastingplichtigen worden wel belast op het geïndexeerd KI van gebouwen (verhoogd met 40%) ‘vreemd

gebruik’13 die ze al dan niet verhuren voor privégebruik, en op de werkelijke huurinkomsten indien het

gebouw verhuurd wordt voor beroepsdoeleinden. De vraag is op welke manier de onroerende inkomsten

meegerekend moeten worden in het inkomensbegrip.

In enkele bestaande inkomensselectieve systemen wordt er rekening gehouden met het onroerend

inkomen. Zo worden bij de verhoogde tegemoetkoming (VT) alle onroerende goederen mee in rekening

genomen, maar wordt het geïndexeerd KI van de eigen woning dat lager is dan €1.250 (verhoogd met €208

per persoon ten laste) vrijgesteld. Bij de school- en studietoelagen wordt tweemaal het geïndexeerd KI

vreemd gebruik en eenmaal het geïndexeerd KI voor eigen beroepsdoeleinden meegerekend in het

inkomensbegrip. Daarnaast wordt een aparte KI-test uitgevoerd voor het KI vreemd gebruik (zie sectie 1.6).

Omdat onroerende inkomsten de draagkracht verhogen pleiten we ervoor om naar analogie met de school-

en studietoelagen het KI vreemd gebruik en voor eigen beroepsdoeleinden mee te nemen. De factor

waarmee het KI vermenigvuldigd moet worden (en dus het gewicht dat eraan wordt gegeven) wordt best

vastgesteld na bijkomend empirisch onderzoek. Daarbij moet ook worden nagegaan of het zinvol is om het

KI van de eigen woning mee te nemen in het inkomensbegrip.

Het is echter belangrijk om verder te onderzoeken in welke mate het onroerend inkomen een goede

weerspiegeling van de draagkracht van gezinnen kan zijn. Aandachtspunten hier zijn de onderschatting van

het kadastraal inkomen door gebrek aan herwaarderingen sinds 1975, en het feit dat bij verhuur aan

privépersonen niet de feitelijke huur wordt genomen, maar enkel het (vaak onderschatte) KI. Idealiter

zouden de reële huuropbrengsten voor alle verhuurde onroerende goederen en het geherwaardeerde KI

voor alle niet-verhuurde onroerende goederen deel moeten uitmaken van de inkomenstoets.

Roerende inkomsten zijn over het algemeen onderworpen aan de praktijk van de bevrijdende roerende

voorheffing: het inkomen waarop men bij inning een roerende voorheffing heeft betaald dient men niet

meer aan te geven in de personenbelasting, en wordt dus niet vermeld op het aanslagbiljet. Deze roerende

voorheffing vormt de definitieve belasting (en wordt daarom ook ‘bevrijdend’ genoemd).

13 Alle onroerende goederen behalve de eigen woonst en de onroerende goederen die de belastingplichtige gebruikt voor

eigen beroepsdoeleinden.

Hoofdstuk 1

20

Belastingplichtigen kunnen er baat bij hebben om hun roerend inkomen aan te geven in de

personenbelasting, namelijk als ze geen of weinig andere inkomsten hebben. Indien hun belastingvrije som

hoger is dan hun belastbaar inkomen kunnen zij hun roerende voorheffing (deels) recupereren. De

gegevens van deze roerende inkomens worden wel bijgehouden in een aparte gegevensbank (het

zogenaamde Centraal Aanspreekpunt van de Nationale Bank van België) waardoor het in principe mogelijk

is om deze gegevens te koppelen met de inkomensgegevens vermeld op het aanslagbiljet, maar zijn op dit

moment niet vrij beschikbaar voor administratief gebruik. Een aantal roerende inkomsten moeten wel

verplicht aangegeven worden, zoals inkomsten uit het buitenland, maar in de praktijk is het (nog) niet

mogelijk om dit middels geautomatiseerde gegevensstromen te controleren. Bij de VT, net als bij de school-

en studietoelagen, worden deze buitenlandse inkomsten meegenomen in het inkomensbegrip. De

bewijslast ligt bij de aanvrager, die afschriften van deze inkomsten toevoegt aan zijn aanvraag. Om die

redenen adviseren wij om de roerende inkomsten niet in rekening te brengen bij het bepalen van het

inkomensbegrip. Het is aangewezen om te becijferen wat de impact zou zijn mocht men deze inkomsten in

de toekomst wel mee in rekening brengen, en dus een meer globaal inkomensbegrip hanteren.

HOOFDPUNTEN

- Indien haalbaar dient het belastbaar gedeelte van de ontvangen onderhoudsgelden meegenomen te

worden in het inkomensbegrip, de betaalde onderhoudsgelden niet.

- Afzonderlijk belastbare inkomsten nemen we wegens administratieve haalbaarheid niet mee.

- Niet-belastbare inkomsten zoals het leefloon zijn reeds onderhevig aan een inkomenstoets en dienen

bijgevolg niet opgenomen te worden in het inkomensbegrip.

De categorie ‘diverse inkomsten’ op het aanslagbiljet omvat inkomsten die verkregen worden ‘buiten de

uitoefening van een beroepswerkzaamheid’, zoals onderhoudsgelden, meerwaarden op gronden en

gebouwen, toevallige winsten en baten, en prijzen en subsidies. Alleen de ontvangen onderhoudsgelden

zijn globaal belastbaar voor 80% en maken zo deel uit van het bruto belastbaar inkomen, de andere diverse

inkomsten zijn afzonderlijk belastbaar. Omdat het ontvangen van onderhoudsgeld de draagkracht

verhoogt, pleiten we ervoor om het belastbare deel van het onderhoudsgeld ook mee te nemen in het

inkomensbegrip. Dat is vandaag ook het geval bij de VT en bij de school- en studietoelagen. Betaalde

onderhoudsuitkeringen zijn op het moment van schrijven nog steeds een aftrekbare besteding (voor 80%).

Conform de argumentatie supra (zie 1.1) omtrent fiscale aftrekken adviseren we om dit niet in rekening te

brengen.

De afzonderlijk belastbare inkomsten omvatten de meeste diverse inkomsten zoals in de vorige paragraaf

vermeld, alsook bepaalde beroepsinkomsten die niet-periodiek worden toegekend zoals bijvoorbeeld

loonachterstallen en vervroegd vakantiegeld. De diverse inkomsten worden over het algemeen belast tegen

een bijzonder tarief (tenzij de opname in het gezamenlijk belastbaar inkomen voordeliger is voor de

belastingplichtige). Zij verhogen de draagkracht en moeten in principe worden meegenomen in het

inkomensbegrip. Hier zal een evenwicht moeten worden gezocht tussen de meerwaarde van het opnemen

van deze inkomsten bij het inkomensbegrip en de administratieve haalbaarheid. De afzonderlijk belastbare

beroepsinkomsten hebben in principe betrekking op vroegere of latere jaren dan het fiscaal jaar waarop

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

21

het inkomensbegrip wordt berekend, hoewel ze tijdens dat fiscale jaar ontvangen werden14. Daarenboven

zou het meetellen van deze afzonderlijk belastbare beroepsinkomsten in het inkomensbegrip in latere

fiscale jaren aanleiding kunnen geven tot herberekening van het inkomensbegrip voor dat fiscaal jaar15. Om

die redenen worden ze niet in rekening gebracht in het huidige stelsel van de kinderbijslagen, en adviseren

we om ze ook in de toekomst niet mee te rekenen in het inkomensbegrip.

Niet-belastbare inkomsten zoals het leefloon en integratietegemoetkomingen moeten niet worden

meegeteld. De toekenning van deze inkomsten gaat immers al gepaard met een inkomenstoets, en geen

van deze inkomsten is van dien aard om te vermoeden dat het grensbedrag zal worden overschreden.

Samengevat betekent dit het volgende: er is geen ‘perfect’ inkomensbegrip voorhanden om draagkracht

van gezinnen met kinderen te meten. Dit betekent dat het inkomensbegrip slechts een imperfecte

benadering zal zijn van wat men eigenlijk wil meten. In de praktijk zal dit onvermijdelijk leiden tot fouten.

Dit neemt niet weg dat we een aantal duidelijke keuzes kunnen vooropstellen: wij pleiten voor een ruim,

onafhankelijk, meetbaar en administratief hanteerbaar inkomensbegrip gebaseerd op het gezamenlijk

bruto belastbaar inkomen. Gezamenlijk, omdat we de draagkracht van het gezin willen meten, en niet van

een individuele belastingplichtige. In Deel 2 behandelen we de vraag wiens inkomsten daarvoor meegeteld

moeten worden. Het gezamenlijke bruto belastbaar inkomen omvat de belastbare arbeids- en

vervangingsinkomsten, onroerende inkomsten (in de toekomst eventueel uit te breiden met roerende

inkomsten), en diverse inkomsten gebaseerd op de inkomensgegevens vermeld op het aanslagbiljet. Wat

dit laatste betreft dient een evenwicht te worden gevonden tussen wat administratief haalbaar is en wat

wenselijk is. Tabel 1 toont het gewicht van de vier inkomstencategorieën in de aangiftes voor het

inkomensjaar 2012. De tabel laat zien dat quasi alle aangiftes beroepsinkomsten bevatten, en dat 9% van

de aangiftes onroerende inkomsten bevatten. Slechts een marginaal aandeel van de aangiftes bevat

roerende inkomsten (3%) of diverse inkomsten (1%). Hoewel diverse inkomsten principieel meegerekend

moeten worden om tot een breed inkomensbegrip te komen, is het maar de vraag of dit veel verschil zal

uitmaken in het bereik van gezinnen met weinig draagkracht. Met andere woorden, zijn de mensen die

diverse inkomsten op hun aanslagbiljet kunnen invullen ook de gezinnen met de laagste inkomens of niet?

Dat zou empirisch onderzocht moeten worden.

Tabel 1 Aandelen van de inkomstencategorieën in het totaal netto belastbaar inkomen, fiscale inkomens inkomstenjaar 2012, Vlaams Gewest

Totaal netto beroepsinkomsten

Totaal netto inkomsten uit onroerende

goederen

Totaal netto inkomsten uit kapitalen en

roerende goederen

Totaal netto diverse inkomsten

% van aantal

aangiften

% van het totaal

bedrag

% van aantal

aangiften

% van het totaal

bedrag

% van aantal

aangiften

% van het totaal

bedrag

% van aantal

aangiften

% van het totaal

bedrag

99,59% 97,93% 9,44% 1,09% 3,00% 0,85% 1,07% 0,13%

Bron: ADSEI, fiscale statistieken, http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/arbeid_leven/fisc/.

14 FamiPedia (11/12/2014). 15 Interview FAMIFED, 06/03/15.

Hoofdstuk 1

22

Het inkomensbegrip op basis van het aanslagbiljet dat we hier vooropstellen is niet vrij van problemen. Het

belangrijkste probleem is dat het aanslagbiljet geen weerspiegeling is van de actuele inkomenssituatie, en

dat er niet altijd een aanslagbiljet voorhanden zal zijn. Ter illustratie: voor het aanslagjaar 2014 diende

2,26% van de belastingplichtigen geen aangifte in16. Men zou in deze gevallen kunnen terugvallen op

andere gegevensstromen om een inschatting te maken van de actuele inkomenssituatie van gezinnen (zoals

bijvoorbeeld bij leefloners), of men kan gezinnen de mogelijkheid geven zelf hun inkomenssituatie te

bewijzen. In Deel 4 gaan we daar uitgebreid op in. Er moet ook worden nagedacht of het niet wenselijk is

om uitzonderingen te voorzien voor bepaalde beroepscategorieën die niet belastingplichtig zijn, zoals

doctoraatsbursalen. Ten slotte vormen de zelfstandigen een bijzonder probleem, omdat de informatie op

het aanslagbiljet niet noodzakelijk hun draagkracht weerspiegelt. Daar gaan we in de volgende sectie op in.

SAMENVATTING

Een breed inkomensbegrip is gebaseerd op het gezamenlijk bruto belastbaar inkomen zoals vermeld op het

aanslagbiljet en omvat zowel beroeps- als vervangingsinkomens, inkomsten uit onroerende goederen en

diverse inkomens, dit laatste voor zover administratief haalbaar. Hierbij wordt enkel rekening gehouden

met cash inkomsten.

HOOFDPUNTEN

- Informatie op het aanslagbiljet is niet altijd een goede weerspiegeling van de draagkracht bij

zelfstandigen.

- De techniek van het ‘bruteren’ is hier geen oplossing voor.

- Het is aangewezen de inkomenstoets uit te breiden met een KI-test, analoog aan wat gebeurt binnen

het stelsel van de school- en studietoelagen.

Dat het bruto belastbaar inkomen geen perfecte indicator is van de draagkracht van gezinnen met kinderen

bespraken we supra (zie 1.5). Voor de zelfstandigen stoten we echter op een bijzonder probleem. Figuur 1

toont een voorbeeld van een aanslagbiljet en geeft de aangegeven inkomsten van een fictieve zelfstandige

weer.

16 FOD Financiën (2014), tabel 1.1.3.

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

23

Bron: FOD Financiën. Voorbeeld op de website.

Figuur 1 Het inkomensbegrip bij de zelfstandigen

In dit voorbeeld zijn de bewezen beroepskosten haast even hoog als de bruto winst uit de zelfstandige

praktijk, waardoor het belastbaar jaarinkomen van de zelfstandige aan de lage kant ligt. De bewezen

beroepskosten zijn eigen aan de zelfstandige praktijk, maar kunnen om fiscaaltechnische redenen

aangewend worden om de uitgekeerde winst bewust laag te houden. We spreken dan van een ‘fictief’ laag

inkomen, terwijl de draagkracht van het gezin eigenlijk groot is. Hierdoor is het belastbaar inkomen soms

geen goede graadmeter van de werkelijke draagkracht van de zelfstandige. Voor een inkomensbegrip dat

draagkracht probeert te vatten is dit een probleem.

In de bestaande inkomensselectieve systemen wordt op twee manieren met dit probleem omgegaan.

Binnen de sociale toeslagen in de huidige kinderbijslagregeling en binnen de verhoogde tegemoetkoming

worden de netto belastbare inkomsten van de zelfstandige “gebruteerd”. In concreto vermenigvuldigt men

het netto belastbaar resultaat met een factor 100/80. Deze brutering biedt echter geen oplossing voor

fictief lage inkomens: een laag inkomen verhogen met 25% blijft immers een laag inkomen. Bovendien is

het niet duidelijk of de verhouding 100/80 enige empirische basis heeft.

Een andere piste bewandelt men bij de school- en studietoelagen. Zij voerden in het schooljaar 1991-1992

een KI-test in om enerzijds het Mattheüseffect in de verdeling van de toegekende studietoelagen te

verhelpen door groepen met een fictief laag inkomen (voornamelijk zelfstandigen) uit te sluiten, en

anderzijds geld te besparen om onder meer de sociale voorzieningen in het hoger onderwijs te bekostigen

(Tan, 1998). Vos (1993) toont aan dat de daling in het aantal aanvragen en het aantal toegekende

studietoelagen in het hoger onderwijs voornamelijk te verklaren is doordat welgestelde gezinnen met een

fictief laag inkomen door de KI-test werden uitgesloten.17 Vandaag werkt de KI-test als volgt: indien het

geïndexeerd KI vreemd gebruik met drie vermenigvuldigd hoger ligt dan 20% van het inkomen zonder het

KI komt men niet in aanmerking voor een school- of studietoelage. Hierdoor wordt de aanvraag van een

school- of studietoelage jaarlijks om en bij de 3.300 aanvragers geweigerd.18

Om een beter beeld te krijgen van wat de invoering van een KI-test bij het toekennen van de sociale

toeslagen in de toekomstige Vlaamse kinderbijslag zou kunnen betekenen, maken we gebruik van het

statisch microsimulatiemodel MEFISTO. Een microsimulatiemodel laat toe om het effect van hervormingen

in belastingen en uitkeringen te berekenen voor huishoudens in België. De onderliggende gegevens zijn

gebaseerd op de EU-SILC (European Union Statistics on Income and Living Conditions) databank,

inkomensjaar 2009 (geïndexeerd tot 2015). EU-SILC is een representatieve steekproef van de Belgische

17 Zowel het aantal aanvragen als het aantal toegekende studietoelagen in het hoger onderwijs daalde aanzienlijk tussen

1990 en 1995. In het schooljaar 1990-1991 werden er 53.209 toelagen aangevraagd (waarvan 40.050 werden

toegekend), in het schooljaar 1994-1995 daalde het aantal aanvragen tot 44.088 (en het aantal toekenningen naar

30.561) (Tan, 1998). 18 In aanvraagjaar 2013 ging het om 3208 dossiers, in aanvraagjaar 2014 om 3337 dossiers. Bron: Interview met het Vlaams

Ministerie van Onderwijs en Vorming, 19/03/2015.

Hoofdstuk 1

24

huishoudens, en die gegevens koppelen we met de IPCAL gegevens van dezelfde huishoudens uit 2009, een

steekproef van fiscale aangiften, waardoor we het KI van huishoudens kunnen koppelen aan hun

inkomensgegevens (de gekoppelde dataset bevat gegevens van 6132 Belgische huishoudens). In Deel 3

bespreken we dit microsimulatiemodel in detail en presenteren we een simulatieoefening op basis van de

bestaande inkomensselectieve systemen die we bespreken in dit rapport; hier beperken we ons tot een

raming van het effect van een KI-test. We gaan als volgt te werk. Op basis van de gekoppelde gegevens

simuleren we de regelgeving van de KI-test zoals die bestaat binnen de school- en studietoelagen anno

2015, en passen we die toe op de populatie Vlaamse gezinnen met kinderen ten laste. Als het geïndexeerd

KI vreemd gebruik vermenigvuldigd met 3 hoger ligt dan 20% van het referentie-inkomen zonder KI vreemd

gebruik en eigen beroepsdoeleinden van deze gezinnen (zie Tabel 3 voor uitleg over het referentie-

inkomen), dan worden zij geïdentificeerd door de KI-test. In realiteit zouden deze gezinnen dan uitgesloten

kunnen worden van het ontvangen van sociale toeslagen binnen de toekomstige Vlaamse kinderbijslag, ook

al voldoen zij aan de inkomenstoets. De bedoeling is om de gezinnen met een ‘fictief’ laag inkomen maar

met een vermoedelijk hoge draagkracht, omdat zij onroerend goederen met een hoog KI naast de eigen

woning bezitten, eruit te halen. De simulatie laat ons ook toe het profiel van de gezinnen die geïdentificeerd

worden te bestuderen: om welke gezinnen gaat het? Het is belangrijk om bij de interpretatie van de

gegevens in het achterhoofd te houden dat het om een steekproef gaat, en we bijgevolg alleen

grootteordes en geen precieze aantallen kunnen inschatten.

Tabel 2 Simulatie toepassing KI-test op de populatie Vlaamse gezinnen met kinderen

% geïdentificeerd door KI-test [95% betrouwbaarheidsinterval]

Vlaamse gezinnen met kinderen 3,4% [1,8% - 5,0%] Inkomenskwintiel 1 [€0 – €715] 10,9% [1,3% - 20,1%] 2 [€716 – €1200] 4,4 % [1,0% - 7,8%] 3 [€1201-€1680] 2,2% [-2% - 6%] 4 [€1681-€2308] 0% 5 [€2310-€7333] 0% Beroepscategorie Werknemer 1,7% [0,2% - 3,1%] Zelfstandige 14,0% [7,4% - 20,5%]

Bron: eigen berekeningen op basis van MEFISTO. Inkomensgegevens 2009 gekoppeld met fiscale gegevens 2009, geïndexeerd naar 2015. Zie Deel 3 voor uitgebreide informatie over het microsimulatiemodel. Inkomenskwintiel gebaseerd op het maandelijks equivalent referentie-inkomen zoals het gesimuleerd wordt in MEFISTO. Equivalent wil zeggen dat het inkomen gestandaardiseerd is (met de gemodificeerde OESO-schaal) om het vergelijkbaar te kunnen maken naar gezinsgrootte. Referentie-inkomen verwijst naar het gehanteerde inkomensbegrip binnen de school- en studietoelagen (zie Tabel 3).

Tabel 2 toont de resultaten (puntschattingen en betrouwbaarheidsintervallen). Ongeveer 3% van de

Vlaamse gezinnen met kinderen ten laste zou geïdentificeerd worden door de KI-test zoals die werkzaam is

binnen de school-en studietoelagen. In absolute termen betekent dit dat tussen 15.000 à 40.0000 gezinnen

zo uitgesloten kunnen worden. Voor alle duidelijkheid: het gaat hier niet om gezinnen die een school- en

studietoelage hebben aangevraagd, maar om het aandeel van alle Vlaamse gezinnen met kinderen ten

laste. De tabel laat verder ook zien dat de gezinnen die geïdentificeerd worden door de KI-test zich

voornamelijk in het laagste inkomenskwintiel bevinden; het gaat hier inderdaad om gezinnen die een laag

inkomen laten optekenen, maar toch een hoog KI naast de eigen woning hebben. Tenslotte laat de tabel

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

25

ook zien dat ongeveer 14% van de zelfstandigen door de KI-test worden geïdentificeerd, en 2% van de

werknemers.

De KI-test zoals die nu bestaat binnen de school- en studietoelagen is bijgevolg een methode die er, zowel

theoretisch als in de praktijk, in slaagt om gezinnen, en zelfstandigen in het bijzonder, met een zeer laag

inkomen maar in het bezit van onroerende goederen (buiten de eigen woning) met een voldoende hoog KI,

uit te sluiten van inkomensselectieve sociale toeslagen. Hoewel de invoering van een KI-test een zekere

werklast met zich meebrengt voor de betrokken administratie, menen wij dat dit nadeel niet opweegt tegen

het voordeel van een meer correcte identificatie van gezinnen naar draagkracht. Omdat het KI van gezinnen

beschikbaar is in de elektronische gegevensstromen, beperkt de werklast zich bovendien voornamelijk tot

het beantwoorden van vragen van gezinnen die afgewezen worden op basis van de KI-test; slechts in

uitzonderlijke gevallen is een bijkomend onderzoek naar de effectieve KI-toestand van de aanvrager

nodig19. Uiteraard is het aangewezen om empirisch na te gaan of de formule die gehanteerd wordt binnen

de KI-test (namelijk 3*KI vreemd gebruik > 20% inkomen-KI vreemd gebruik) niet verder verfijnd dient te

worden, en om de expertise die werd opgebouwd rond de KI-test binnen het Departement Onderwijs mee

in rekening te brengen.

Een bijkomende complicatie kan voortvloeien uit het afzonderen van (een deel van) het vermogen in een

vennootschap. Zo kan men bijvoorbeeld een patrimoniumvennootschap oprichten en van daaruit

onroerend goed verhuren. Deze opbrengsten en winsten van de vennootschap worden evident niet gevat

op het aanslagbiljet binnen de personenbelasting. De netto huurinkomsten worden niet vermeld op het

aanslagbiljet, en inkomsten uit de vennootschap via een dividenduitkering vallen onder de bevrijdende

roerende voorheffing. Het vastgoed zal ook niet gedetecteerd kunnen worden via een KI-test, aangezien de

vennootschap eigenaar is. Dit kan leiden tot een onderschatting van de draagkracht van het betreffende

gezin. In dit geval kan een zelfstandige zichzelf een laag belastbaar inkomen toekennen en in aanmerking

komen voor sociale toeslagen binnen de kinderbijslag. De omvang van dit fenomeen is echter niet gekend,

en er lijkt geen bevredigende oplossing voorhanden. Bij het ontbinden van de vennootschap dient uiteraard

wel belasting betaald te worden, maar dat heeft dan geen implicaties meer voor de ontvangen sociale

toeslagen.

19 Dit gaat voornamelijk over dossiers waarbij mensen een kadastrale toestand hebben laten rechtzetten maar bij wie die

rechtzetting nog niet is opgenomen in de databank van de Algemene Administratie der Patrimoniumdocumentatie

(AAPD) of in de belastingaangifte.

Hoofdstuk 1

26

HOOFDPUNTEN

- Geen enkel inkomensbegrip binnen de bestaande systemen is gelijk.

- Ook de inkomensgrenzen verschillen tussen de bestaande systemen.

- Het inkomensbegrip van de school- en studietoelagen en van de verhoogde tegemoetkoming benaderen

een breed inkomensbegrip.

In deze sectie bespreken we vijf inkomensselectieve systemen zoals ze vandaag in het sociaal beleid bestaan

op Belgisch en Vlaams niveau (namelijk sociale toeslagen en eenoudertoeslag, gewaarborgde gezinsbijslag,

inkomensgerelateerde kinderopvang, school- en studietoelagen, en de verhoogde tegemoetkoming). Tabel

3 geeft een overzicht, hieronder bespreken we de verschillende maatregelen in detail.

Tabel 3 Vijf inkomensselectieve systemen vergeleken met het ‘brede’ inkomensbegrip

Inkomensbegrip

In vergelijking met ‘brede’

inkomensbegrip

Sociale toeslagen en

eenoudertoeslag

Werknemers en sociaal verzekerden die

van een vervangingsinkomen leven:

gezamenlijk bruto belastbaar arbeids-

of vervangingsinkomen

(gemiddeld per maand)

Zelfstandigen: netto belastbare

inkomsten uit zelfstandige praktijk x

100/80

(gemiddeld per maand)

- Enkel arbeids- of vervangings-inkomen

- Geen oplossing voor fictief lage inkomens bij zelfstandigen

- Gemiddelde per maand

Gewaarborgde

gezinsbijslag

Netto bestaansmiddelen

(per kwartaal)

- Geen duidelijk afgebakend concept - Geval per geval bekijken

Inkomensgerelateerde

kinderopvang

Gezamenlijk belastbaar inkomen voor

aftrekbare bestedingen

(op jaarbasis)

Individueel verminderde tarieven

- Ruim inkomensbegrip

School- en

studietoelagen

Referentie-inkomen:

- Gezamenlijk belastbaar inkomen - Afzonderlijk belastbaar inkomen - 80% van de alimentatie - Enkele niet (in België) belastbare

inkomsten - 2 x geïndexeerd KI vreemd gebruik

en 1x geïndexeerd KI eigen beroep (op jaarbasis)

Bijkomend: KI-test vreemd gebruik

- Ruim inkomensbegrip - Onroerend vermogen wordt

meegenomen, zowel in referentie-inkomen als in KI-test.

Verhoogde

tegemoetkoming

Werknemers en sociaal verzekerden die

van een vervangingsinkomen leven:

bruto belastbaar inkomen

Zelfstandigen: netto belastbare

inkomsten uit zelfstandige praktijk x

100/80

- Ruim inkomensbegrip - Geen oplossing voor fictief lage

beroepsinkomens bij zelfstandigen - Roerende én onroerende inkomsten

wordt meegenomen (KI eigen woning wordt deels vrijgesteld).

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

27

Inkomensbegrip

In vergelijking met ‘brede’

inkomensbegrip

Bijkomend: KI eigen woning +

inkomsten uit (on)roerende goederen +

buitenlandse inkomsten + inkomsten

pensioensparen

(referentieperiode afhankelijk van

groep gerechtigden)

Binnen de algemene kinderbijslagwet zijn de sociale toeslagen en de toeslag voor eenoudergezinnen

vandaag gestoeld op categoriale selectiviteit in combinatie met inkomensselectiviteit. De categoriale

selectiviteit bestaat eruit dat bepaalde sociale categorieën, namelijk de alleenstaande ouders, langdurig

werklozen, gepensioneerden, langdurig zieken en invaliden, een toeslag op de kinderbijslag kunnen

ontvangen. Bovenop deze categoriale selectiviteit moeten de gezinnen aan een inkomensvoorwaarde

voldoen om recht te hebben op de toeslag.

Het inkomensbegrip bij de sociale toeslagen en de toeslag voor eenoudergezinnen is sinds 1 januari 2015

gewijzigd bij de ingebruikname van fiscale gegevensstromen. In de vorige regelgeving (op verklaring van

eer) was het inkomensbegrip gebaseerd op de bruto inkomens uit arbeid en vervangingsuitkeringen per

maand. In de nieuwe regelgeving wordt gewerkt met het belastbaar inkomen uit arbeid en

vervangingsuitkeringen voor de aftrekbare bestedingen zoals aangegeven op het meest recent gekende

aanslagbiljet bij de FOD Financiën. Voor werknemers en sociaal verzekerden met een vervangingsinkomen

gaat het om de inkomsten na aftrek van de sociale zekerheidsbijdragen en voor aftrek van de loonbelasting

en de aftrekbare bestedingen, oftewel het bruto belastbaar beroeps- of vervangingsinkomen. Voor

zelfstandigen wordt er gebruik gemaakt van het netto belastbaar resultaat van de inkomsten uit de

zelfstandige activiteit vermenigvuldigd met 100/80. Deze factor gebruikt men om de netto belastbare

inkomsten van de zelfstandigen te “bruteren” en zo een vergelijkbaar concept als dat van de andere sociaal

verzekerden te bekomen (zie 1.6). Er wordt bij werknemers en zelfstandigen enkel naar inkomen uit arbeid

of vervangingsinkomen gekeken; er wordt geen rekening gehouden met de inkomsten uit vermogen. Het

gaat hier dus niet om een breed inkomensbegrip.

Het gebruik van een aanslagbiljet houdt per definitie in dat er wordt gewerkt met een jaarinkomen, waarin

ook het vakantiegeld en de eindejaarspremie vervat zitten. Daarom zijn de belastbare socioprofessionele

inkomsten waarmee rekening moet worden gehouden voor het recht op een sociale toeslag de gemiddelde

maandinkomsten, zijnde de jaarinkomsten gedeeld door twaalf. Dit kan er echter toe leiden dat één maand

werken, het vakantiegeld of de eindejaarspremie het verschil kunnen maken in de toekenning van het recht

op de toeslag voor het hele inkomstenjaar. Men houdt echter geen rekening met de belastbare

socioprofessionele inkomsten met betrekking tot vroegere (loonachterstallen) of latere (vervroegd

vakantiegeld en opzeggingsvergoedingen) jaren dan het fiscaal jaar. Zij kunnen niet in aanmerking worden

genomen in het jaar waarop de sociale toeslag of eenoudertoeslag betrekking heeft of in de jaren waarop

de loonachterstallen, het vervroegd vakantiegeld of de opzeggingsvergoedingen betrekking hebben. Dit zou

administratief tot enkele her-evaluaties van het recht kunnen leiden, vele jaren nadat het recht is

toegekend.

Hoofdstuk 1

28

Het gebruik van de fiscale gegevens bracht dan wel een wijziging in het inkomensbegrip mee, de

inkomensgrenzen die van toepassing waren in de vorige regelgeving blijven behouden. De grenzen

bedragen sinds juli 2015 €2.338,47 belastbaar per maand voor alleenstaande ouders met kinderen ten laste

en €2.414,54 belastbaar per maand voor een koppel met kinderen ten laste.

Wie geen rechten kan openen in het reguliere kinderbijslagstelsel en slechts over beperkte

bestaansmiddelen beschikt, kan terecht in het sociaal vangnet van de kinderbijslag: de gewaarborgde

gezinsbijslag. Binnen dit residueel stelsel wordt er een onderzoek gedaan naar de bestaansmiddelen,

waardoor we dus kunnen spreken van een louter selectief systeem. In tegenstelling tot de toeslagen in de

algemene kinderbijslagwet is er geen combinatie van categoriale selectiviteit en inkomensselectiviteit in de

gewaarborgde gezinsbijslagregeling.

Bij de gewaarborgde gezinsbijslag is het inkomensbegrip gebaseerd op netto inkomens, naar analogie met

de bestaansmiddelentoets die wordt uitgevoerd door de OCMW’s. Alle bestaansmiddelen van welke aard

of herkomst ook tellen mee, uitgezonderd (1) de gezinsbijslag ten voordele van andere rechtgevende

kinderen in het gezin, (2) de alimentatie, (3) het KI van de eigen woonst, (4) de studietoelagen, (5) de

uitkeringen betreffende openbare of private bijstand, (6) de begeleidingsuitkeringen, (7) de frontstrepen-

en gevangenschapsrenten en renten van een nationale orde wegens een oorlogsfeit, (8) de

militievergoedingen, en (9) de vergoedingspensioenen uitbetaald door de Nationale Kas voor

Oorlogspensioenen. Indien de aanvrager echter gerechtigd is voor het leefloon of de inkomensgarantie voor

ouderen wordt er geen onderzoek naar de bestaansmiddelen meer gedaan en wordt de gewaarborgde

gezinsbijslag automatisch toegekend.

De inkomensgrens is afhankelijk van het aantal kinderen ten laste: €4.062,82 netto per kwartaal voor

gezinnen met één kind, verhoogd met 20% voor elk bijkomend kind.

Ondanks het feit dat bij de gewaarborgde gezinsbijslag een netto inkomensbegrip wordt gehanteerd, wat

dicht aansluit bij de effectieve draagkracht van de gezinnen, kunnen we dit niet als blauwdruk gebruiken

om de sociale toeslagen in de toekomstige Vlaamse kinderbijslag op te baseren. Enerzijds is het geen

duidelijk afgebakend inkomensbegrip, het omvat alles waar een mens van leeft (uitgezonderd de limitatieve

lijst die supra werd uiteengezet). Anderzijds wordt het recht op gewaarborgde kinderbijslag vastgesteld

door een bestaansmiddelentoets, wat inhoudt dat men de financiële situatie van gezinnen geval per geval

moet bekijken. Dit zou impliceren dat je sociale controleurs op pad moet sturen voor alle Vlaamse gezinnen

met kinderen. Dat is administratief wellicht moeilijk haalbaar.

De prijs voor kinderopvang hangt af van de opvang waar een kind verblijft. Er zijn drie prijssystemen: (1)

het inkomenstarief (i.e. een prijs die wettelijk geregeld is en afhangt van het inkomen, het aantal kinderen

ten laste en de verblijfsduur), (2) een prijs die de opvang zelf mag bepalen, en (3) een prijs die de opvang

zelf mag bepalen binnen een minimum- en een maximumgrens. Hieronder gaan we in op het eerste

prijssysteem: het inkomenstarief.

Het inkomensbegrip waarop de berekening van het inkomenstarief in de kinderopvang is gebaseerd is het

gezamenlijk belastbaar inkomen voor de aftrekbare bestedingen. Dit inkomensbegrip gaat in de richting

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

29

van het brede inkomensbegrip: het verhoudt zich tussen het netto belastbaar en bruto belastbaar inkomen,

waarbij de belastingaftrekken niet en de beroepskosten wel in mindering worden gebracht.

Als de ouders geen aanslagbiljet kunnen voorleggen, dan wordt het inkomenstarief berekend op basis van

een loonfiche of een bewijs van een officiële instantie zoals de RVA, het RIZIV, het OCMW, et cetera, van

de maand voor de aanvraag van het attest inkomenstarief. In het geval dat de kinderopvang start

aansluitend op een periode van moederschapsrust, dan wordt het inkomen genomen van de maand voor

de moederschapsrust. Daarna wordt het bruto maandinkomen omgezet naar een jaarbedrag (de

omzettingscoëfficiënt bedraagt 11,85 voor 2015). Voor beginnende zelfstandigen en beginnende

meewerkende echtgenoten zonder aanslagbiljet wordt het jaarinkomen dat gebruikt werd door het sociaal

verzekeringsfonds om de voorlopige bijdragen te bepalen gebruikt. Tabel 4 geeft de verschillende

inkomensschijven, de bijhorende coëfficiënten en het maximale inkomenstarief weer.

Tabel 4 Berekening inkomenstarief in de kinderopvang

2015 Coëfficiënt Maximale inkomenstarief

< €16.670,56 Inkomen x 0,000385 Max. 25% korting op het

inkomenstarief, per begonnen schijf

van €50: -1%

≥ €16.670,56 en ≤ €41.787,50 Inkomen x 0,000385 €15,88

> €41.787,50 en ≤ €59.790,07 Inkomen x 0,000380 €20,96

> €59.790,07 €20,96 + €0,60 per

begonnen schijf van €3.700

€27,72

Bron: Kind en Gezin infobrochure ouders (2015)

Tot 1 mei 2015 bedroeg het minimumtarief €1,56 per dag. Sinds 1 mei is dit minimumtarief echter

opgetrokken tot €5 per dag, maar in specifieke situaties is een individueel verminderd tarief mogelijk

waarbij de ouder €1,56, €3 of €5betaalt (zie Tabel 6).

Per kind ten laste (vanaf het tweede kind) geldt een korting van €3,14 per dag op het te betalen

inkomenstarief. In het geval er één of meerdere meerlingen in het gezin zijn, dan komt er één extra korting

van €3,14 per dag bij. Deze korting wordt automatisch van het inkomenstarief afgetrokken. Tot 1 mei 2015

gold dit voor alle kinderen ten laste in het gezin. Sinds 1 mei wordt er een leeftijdsvoorwaarde aan deze

‘kindkorting’ gekoppeld: ze geldt enkel tot het jaar waarin het kind 12 jaar wordt.

Het exacte bedrag dat ouders per dag moeten betalen hangt af van het aantal uren dat het kind die dag in

de opvang is. Tabel 5 geeft dit weer:

Tabel 5 Te betalen percentage van het inkomenstarief in de kinderopvang

Baby’s en peuters % inkomenstarief

< 5 uur 60%

≥ 5 uur en < 11 uur 100%

≥ 11 uur of opvang ’s nachts 160%

Is het kind op één dag op verschillende tijdstippen aanwezig, dan worden die per dag samengevoegd.

Schoolkinderen % inkomenstarief

< 3 uur 40%

≥ 3 uur en < 5 uur 60%

≥ 5 uur en < 11 uur 100%

Bron: Kind en Gezin infobrochure ouders (2015)

Hoofdstuk 1

30

Sommige ouders die gebruik maken van kinderopvang met inkomenstarief hebben recht op een individueel

verminderd tarief. Ook hier werden er op 1 mei wijzigingen doorgevoerd. Tabel 6 vergelijkt de individueel

verminderde tarieven die van toepassingen waren voor en na 1 mei 2015.

Tabel 6 Individueel verminderde tarieven in de kinderopvang: een vergelijking voor en na 1 mei 2015

Voor 1 mei 2015 Vanaf 1 mei 2015

A. Tarief pleegkind: Als de ouder of inwonende

persoon een attest inkomenstarief aanvraagt

voor een pleegkind: €1,56

1. Tarief pleegkind: €1,56

Het tarief pleegkind blijft ongewijzigd.

B. Tarief gedaald inkomen: Als het inkomen

recentelijk gedaald is met minstens 20%, wordt

het inkomen van het gezin opnieuw vastgesteld

vanaf de 1e dag van de maand die volgt op de

melding aan de opvang van de daling. Het

inkomen en de daling van minstens 20% worden

vastgesteld op basis van loonfiches en/of

bewijzen van officiële instanties van de

voorgaande drie maanden. Het gemiddeld

maandinkomen wordt omgezet naar een

jaarinkomen door middel van de

omzettingscoëfficiënt (11,85). Als het inkomen

minstens 20% lager ligt dan het gezamenlijk

belastbaar beroepsinkomen, wordt een nieuw

tarief berekend op basis van de gedaalde

inkomsten.

2. Tarief invaliditeit: De ouder of inwonende persoon wiens

inkomen meetelt ontvangt een invaliditeitsuitkering. Deze

uitkering zit nog niet vervat in het inkomen waarop het

inkomenstarief is berekend. Het oorspronkelijk berekende

inkomenstarief wordt verminderd met 25% met een

minimumtarief van €5.

3. Tarief werkloosheid: De ouder of inwonende persoon

wiens inkomen meetelt ontvangt sinds zes opeenvolgende

maanden een voltijdse werkloosheidsuitkering. Deze

uitkering zit nog niet vervat in het inkomen waarop het

inkomenstarief is berekend. Het oorspronkelijk berekende

inkomenstarief wordt verminderd met 25% met een

minimumtarief van €5.

4. Tarief faillissement: De ouder of inwonende persoon

wiens inkomen meetelt ontvangt een

faillissementsuitkering. Deze uitkering zit nog niet vervat in

het inkomen waarop het inkomenstarief is berekend. Het

oorspronkelijk berekende inkomenstarief wordt

verminderd met 25% met een minimumtarief van €5.

5. Tarief verminderd inkomen werknemer: De ouder of

inwonende persoon wiens inkomen meetelt zullen voor de

komende 12 maanden een inkomen hebben dat minstens

50% lager ligt. Deze vermindering zit nog niet vervat in het

inkomen waarop het inkomenstarief is berekend. Het

inkomen van de andere zal niet stijgen. Het oorspronkelijk

berekende inkomenstarief wordt verminderd met 25% met

een minimumtarief van €5.

6. Tarief verminderd inkomen zelfstandige: De ouder of

inwonende persoon wiens inkomen meetelt zullen voor de

komende 12 maanden lagere sociale bijdragen voor

zelfstandigen betalen. Deze vermindering zit nog niet

vervat in het inkomen waarop het inkomenstarief is

berekend. Het inkomen van de andere zal niet stijgen. Het

oorspronkelijk berekende inkomenstarief wordt

verminderd met 25% met een minimumtarief van €5.

Tarieven 2 tot en met 6 zijn een hervorming, en verstrenging, van het tarief gedaald inkomen. Om gebruik te

kunnen maken van het tarief gedaald inkomen moest een gemiddelde daling van minstens 20% worden

vastgesteld op basis van bewijsstukken van de afgelopen drie maanden. Daar waar de ouder of inwonende

persoon nu ofwel gedurende zes opeenvolgende maanden een voltijdse werkloosheidsuitkering moet

ontvangen, ofwel een faillissementsuitkering moet ontvangen, ofwel een vermindering van zijn inkomen met

minstens 50% voor de komende twaalf maanden tezamen met een niet-stijging van het inkomen van de

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

31

Voor 1 mei 2015 Vanaf 1 mei 2015

andere moet kunnen aantonen. Het lijkt er dan ook op dat ouders in de nieuwe regelgeving langer zullen

moeten wachten vooraleer ze de mogelijkheid hebben om een individueel verminderd tarief aan te vragen.

C. Tarief leefloon: Als de aanvrager of een

andere persoon wiens inkomen meetelt voor de

berekening van het inkomenstarief een leefloon

kreeg, had deze recht op een individueel

verminderd tarief van €1,56 per dag.

7. Tarief leefloon zonder opleidingstraject: De ouder of

inwonende persoon wiens inkomen meetelt ontvangt een

leefloon, maar volgt geen opleidingstraject bij VDAB of via

het OCMW. Het individueel verminderd tarief bedraagt €5

per dag.

8. Tarief leefloon met opleidingstraject: De ouder of

inwonende persoon wiens inkomen meetelt ontvangt een

leefloon en volgt een opleidingstraject bij VDAB of via het

OCMW. Het individueel verminderd tarief bedraagt €3 per

dag.

Het tarief leefloon werd hervormd tot tarieven 7 en 8, waarbij een onderscheid wordt gemaakt of de

leefloongerechtigde al dan niet in een opleidingstraject zit. Deze twee nieuwe tarieven zijn ook een

verstrenging van de vorige regelgeving aangezien het individueel verminderd tarief opgetrokken wordt van

€1,56 naar respectievelijk €5 en €3.

9. Tarief laag inkomen met inburgering: De ouder en de

inwonende persoon hebben samen een inkomen lager dan

€15.820,56 en één van hen volgt een inburgeringstraject.

Het berekende inkomenstarief ligt lager dan €5. Het

individueel verminderd tarief bedraagt €3 per dag.

10. Tarief laag inkomen met werk: De ouder en de

inwonende persoon hebben samen een inkomen lager dan

€15.820,56 en zij werken elk minstens gemiddeld 19 uren

per week. Het berekende inkomenstarief ligt lager dan €5.

Het individueel verminderd tarief bedraagt €3 per dag.

11. Tarief materiële of medische hulp: De ouder en de

inwonende persoon hebben een attest voor materiële of

medische hulp, bijvoorbeeld van Fedasil, het Rode Kruis,

het lokale opvanginitiatief of Vluchtelingenwerk

Vlaanderen. Het individueel verminderd tarief bedraagt

€1,56 per dag.

Tarieven 9, 10 en 11 zijn nieuwe individueel verminderde tarieven.

D. Tarief OCMW: Als het voor de ouders

financieel onmogelijk is om het vastgestelde

inkomenstarief, het tarief gedaald inkomen, het

tarief pleegkind of het tarief leefloon te betalen,

kunnen zij aanspraak maken op het tarief dat

vastgesteld werd door het OCMW. Dit bedraagt

ofwel de helft van het oorspronkelijk tarief

ofwel het minimumtarief van €1,56 per dag.

12. Tarief OCMW: Als het voor de ouders financieel

onmogelijk is om het vastgestelde inkomenstarief of het

individueel verminderd tarief te betalen, kunnen zij een

tarief aanvragen bij het OCMW. Dit bedraagt ofwel de helft

van het oorspronkelijk tarief ofwel €5 ofwel €1,56.

Het OCMW heeft ook de mogelijkheid om een individueel verminderd tarief te vragen van €5 per dag.

Bron: eigen vergelijkingen gebaseerd op Kind en Gezin infobrochures ouders

Het OCMW is het laatste redmiddel om een individueel verminderd tarief te bekomen. Het kan echter een

enorme drempel zijn voor ouders om naar het OCMW te stappen. Bovendien kan dit ten gevolge van de

discretionaire bevoegdheid van het OCMW leiden tot verschillen in behandeling, zowel op het niveau van

de gemeente als op het niveau van de maatschappelijk werker. Dit kan ertoe leiden dat ouders in het ene

OCMW of bij de ene maatschappelijk werker wel een individueel verminderd tarief zouden krijgen, terwijl

Hoofdstuk 1

32

dit in een andere OCMW of bij een andere maatschappelijk werker niet het geval zou zijn. Heel wat

academici, sociale en welzijnsorganisaties zijn dan ook kritisch voor dit nieuwe systeem, zowel omwille van

de verhoogde werklast voor OCMW’s als omwille van het risico op stigma en ondergebruik van het recht20.

Om in aanmerking te komen voor een school- of studietoelage moet de leerling of student aan vier

cumulatieve voorwaarden voldoen op verschillende tijdstippen van het lopende academiejaar: (1) de

nationaliteitsvoorwaarde (op 31 december van het lopende academiejaar), (2) de financiële voorwaarde

(eveneens op 31 december), (3) de procedurele voorwaarde (uiterlijk op 1 juni), en (4) de pedagogische

voorwaarden (op 30 juni). Hieronder gaan we dieper in op de financiële voorwaarde, de andere

voorwaarden bespreken we in Bijlage 1.

Om recht te hebben op een school- of studietoelage wordt er gekeken naar het referentie-inkomen. Dit

referentie-inkomen bestaat uit:

- Het gezamenlijk belastbaar inkomen;

- De afzonderlijk belastbare inkomsten zoals het vervroegd vakantiegeld;

- 80% van de uitbetaalde onderhoudsgelden aan de persoon of personen van wie het referentie-

inkomen voor de berekening van de toelage in aanmerking wordt genomen en aan de ten laste

zijnde kinderen, voor zover die nog niet vervat zitten in het gezamenlijk belastbaar inkomen;

- Enkele niet (in België) belastbare inkomsten: het leefloon of het equivalent leefloon, de

inkomensvervangende tegemoetkomingen aan gehandicapten, de niet-belastbare beurs die

onderworpen is aan de sociale zekerheid (i.e. doctoraatsbeurs), en de inkomsten uit het buitenland

of inkomsten verworven bij een Europese of internationale instelling;

- Tweemaal het geïndexeerd KI vreemd gebruik21 (binnen België) en eenmaal het geïndexeerd

kadastraal inkomen voor eigen beroepsdoeleinden22.

Bovendien wordt er voor de onroerende goederen vreemd gebruik een KI-test uitgevoerd23. Als het KI

vreemd gebruik te hoog is in vergelijking met het referentie-inkomen, dan komt de aanvrager niet in

aanmerking voor een toelage. Hiervoor wordt het geïndexeerd KI vreemd gebruik vermenigvuldigd met

drie. Vervolgens wordt tweemaal het geïndexeerd kadastraal inkomen vreemd gebruik en eenmaal het

geïndexeerd kadastraal inkomen eigen beroep van het referentie-inkomen afgetrokken. Als 20% van dit

resultaat lager ligt dan driemaal het geïndexeerd kadastraal inkomen vreemd gebruik, dan komt de

20 Zie bijvoorbeeld ‘Persbericht over geplande verhoging van de kinderopvangtarieven (12/3/2015)’,

http://www.welzijnszorg.be/persbericht-over-geplande-verhoging-van-de-kinderopvangtarieven-1232015. 21 Het kadastraal inkomen van al de onroerende goederen behalve het eigen huis en de onroerende goederen voor eigen

beroepsdoeleinden. Het totaal niet-geïndexeerd KI vreemd gebruik (de som van de codes 1106, 2106, 1107, 2107, 1108,

2108, 1109, 2109, 1112, 2112, 1115 en 2115 op het aanslagbiljet) wordt vermenigvuldigd met 1,6813 (voor het

schooljaar 2015-2016) om het geïndexeerd KI vreemd gebruik te bekomen. 22 Het totaal niet-geïndexeerd KI voor eigen beroepsdoeleinden (de som van de codes 1105 en 2105 op het aanslagbiljet)

vermenigvuldigt met 1,6813. 23 Men dient geen KI-test te doen als men geen onroerende goederen heeft, als men alleen een eigen woning of een eigen

woning plus onroerende goederen voor eigen beroepsdoeleinden heeft, als het KI vreemd gebruik niet hoger is dan

€1.250, als het referentie-inkomen geheel of gedeeltelijk uit leefloon of voor minstens 70% uit vervangingsinkomsten,

alimentatiegelden, inkomensvervangende tegemoetkomingen of overlevingspensioenen bestaat, of als het

alleenstaand leerling of student betreft.

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

33

aanvrager niet in aanmerking voor een schooltoelage. We illustreren het belang van de KI test met een

voorbeeld:

Een zelfstandige heeft een netto belastbaar inkomen van €10.000 op jaarbasis, haar meewerkende

echtgenoot verdient netto €5.000 per jaar24. Hun gezamenlijk belastbaar inkomen bedraagt

bijgevolg €15.000. Ze bezitten echter wel een tweede verblijf aan zee dat gedurende het ganse jaar

wordt verhuurd. Het geïndexeerde KI van dit onroerend goed bedraagt €1.500. Driemaal het

geïndexeerd KI (€4.500) is groter dan 20% van het referentie-inkomen (€3.000), bijgevolg komt dit

gezin niet in aanraking voor een school- of studietoelage.

Het referentie-inkomen is een zeer ruim inkomensbegrip en sluit dicht aan bij het brede inkomensbegrip

gebaseerd op draagkracht dat we hierboven hebben uiteengezet. Er wordt rekening gehouden met het

geheel aan netto belastbare inkomsten, net als met enkele niet (in België) belastbare inkomsten zoals het

leefloon, de tegemoetkomingen aan personen met een handicap, de inkomsten uit het buitenland, de niet-

belastbare beurs. Overigens wordt ook het inkomen uit onroerend vermogen meegeteld zowel rechtstreeks

in het referentie-inkomen als in de KI-test voor de onroerende goederen vreemd gebruik. We dienen hier

wel op te merken dat het kadastraal inkomen sinds de jaren ’70 niet meer werd herzien, waardoor het geen

reële weergave is van de gevraagde huurprijs. Bovendien wordt het KI vreemd gebruik ‘slechts’ tweemaal

meegenomen in het inkomensbegrip, terwijl het KI als richtlijn wordt gebruikt om de maandelijkse huurprijs

te bepalen. Een concreet voorbeeld:

Een eigenaar van een statig herenhuis in Antwerpen verhuurt de woning, opgedeeld in drie

appartementen, aan drie verschillende huurders. Het geïndexeerd KI van de woning bedraagt

€2.500. Bij de berekening van het referentie-inkomen wordt er dus voor €5.000 rekening gehouden

met het verhuurde goed. Echter, de huurders betalen samen €2.500 huur per maand aan de

eigenaar, waardoor de werkelijke huurinkomsten op jaarbasis oplopen tot €30.000. Het referentie-

inkomen dat wordt gebruikt voor de berekening van de schooltoelagen is in dit geval sterk

onderschat.

Als het referentie-inkomen voor minstens 70% uit vervangingsinkomsten bestaat, dan worden die

vervangingsinkomsten verminderd met een bedrag dat gelijk is aan de forfaitaire aftrek voor beroepskosten

die geldt in de personenbelasting. Voor het schooljaar 2015-2016 bedraagt de maximale aftrek €3.900 (op

basis van het inkomen uit 2013)25.

Stel: een alleenstaande ouder leeft van een werkloosheiduitkering. In 2013 bedraagt dit

vervangingsinkomen €15.000 op jaarbasis. Verder zijn er geen andere inkomens in het gezin. De

forfaitaire aftrek bedraagt dan €2.367,5526. Van het referentie-inkomen wordt deze forfaitaire

aftrek in minder gebracht en bijgevolg bedraagt het referentie-inkomen waarmee rekening wordt

gehouden voor de berekening van de schooltoelagen €12.632,45.

Als het inkomen van het gezin is gedaald ten opzichte van het laatste aanslagbiljet, dan wordt een

vermoedelijk inkomen van een recenter jaar gebruikt als basis voor de berekening van het referentie-

24 Figuur 1 toont dat dit geen onrealistisch lage bedragen zijn. 25 Berekeningswijze: er wordt 28,7% van een eerste schijf tot €5.650 genomen, 10% van het gedeelte tussen €5.650 en

€11.220, 5% van het gedeelte tussen €11.220 en €18.670, en 3% boven €18.670.Dit alles wordt opgeteld met een

maximum van €3.900. Is het referentie-inkomen gebaseerd op vermoedelijke inkomsten uit 2014 of 2015, dan omvat

de maximale aftrek respectievelijk €3.950 en €4.090. 26 Berekeningswijze: 28,7% van €5.650 (= €1.621,55) + 10% op €11.220 - €5.650 (= €557) + 5% op €15.000 - €11.220 (=

€189) = €2.367,55.

Hoofdstuk 1

34

inkomen, wat moet worden bewezen door attesten van werkgevers en andere diensten. Ter illustratie: een

gezin heeft in 2013 een referentie-inkomen van €45.000. Door ziekte van één ouder valt het gezin in 2014

terug op een vermoedelijk inkomen van €30.000. Het aantal punten van de leefeenheid bedraagt 227. Uit

Tabel 7 blijkt dat het gezin op basis van het inkomen uit 2013 niet in aanmerking komt voor een

schooltoelage. Bewijst het gezin evenwel zijn gedaald inkomen uit 2014, dan valt het inkomen wel binnen

de toegelaten grenzen en hebben ze wel recht op een schooltoelage. Ten laatste twee jaar na datum wordt

aan de hand van het aanslagbiljet bepaald of het gezin effectief recht had op de toelage, wat tot

terugvordering of bijbetaling kan leiden.

Afhankelijk van het aantal punten van de leefeenheid gelden er andere minimum- en

maximuminkomensgrenzen. Tabel 7 geeft deze grenzen weer voor het schooljaar 2015-2016.

Tabel 7 Minimum- en maximumgrenzen per aantal punten van de leefeenheid voor het schooljaar 2015-2016

Aantal punten leefeenheid Minimumgrens Maximumgrens

0 €7.804,66 €17.203,45

1 €14.104,38 €25.407,69

2 €16.309,31 €31.830,66

3 €18.164,20 €36.958,33

4 €19.284,18 €42.517,78

5 €20.392,51 €49.372,60

6 €21.500,76 €54.014,45

7 €22.609,04 €56.497,34

8 €23.717,32 €58.980,20

9 €24.825,61 €61.516,98

10 €25.933,89 €64.215,76

Bron: Ministerie van Onderwijs en Vorming

Binnen de verhoogde tegemoetkoming in de ziekteverzekering treffen we een combinatie van categoriale

selectiviteit en inkomensselectiviteit aan. Enerzijds zijn er bepaalde groepen die het recht automatisch

openen, anderzijds dient er (bijkomend) een inkomensonderzoek te worden uitgevoerd door de

verzekeringsinstellingen. Ten eerste zijn er de leefloongerechtigden die gedurende drie opeenvolgende

maanden deze uitkering ontvangen, de IGO gerechtigden, en de gerechtigden op een toelage voor personen

met een handicap. Zij openen automatisch het recht op de verhoogde tegemoetkoming, vermits zij reeds

aan een inkomensonderzoek werden onderworpen door een andere instelling. Ook kinderen met een

handicap waarvan de lichamelijke of geestelijke ongeschiktheid van tenminste 66% is vastgesteld door een

arts van de DG Personen met een Handicap, wezen, en niet-begeleide minderjarige vreemdelingen komen

zonder bijkomend inkomensonderzoek in aanmerking. Bij kinderen met een handicap gaat men ervan uit

dat er veel geneeskundige verzorging nodig is, bij de andere kinderen steunt men op de veronderstelling

dat er geen inkomen in het huishouden aanwezig is.

Bij een tweede groep van gerechtigden wordt het recht bepaald door een combinatie van categoriale

selectiviteit en inkomensselectiviteit. Dit zijn groepen die in een moeilijke situatie terecht komen en die

met een indicator kunnen worden gevat. Concreet gaat het om weduwnaars en weduwes, invaliden en

27 Het begrip ‘leefeenheid’ en de berekening van het aantal punten werken we verder uit in Deel 2.

Inkomensbegrip: wat is een laag inkomen?

35

gepensioneerden, personen met een erkende handicap, personen die al minstens één jaar volledig

werkloos en/of arbeidsongeschikt zijn, en eenoudergezinnen. Personen die zich in één van deze situaties

bevinden moeten een verklaring op erewoord met betrekking tot hun huidig inkomen invullen en de nodige

bewijsstukken bijvoegen. De referentieperiode voor deze groep gerechtigden is gelijk aan één maand.

Iemand die terugvalt op een bescheiden inkomen dient enkel zijn inkomen van de voorafgaande maand te

bewijzen zodat men snel kan inspelen op de acute situatie en hij toegang blijft hebben tot de

gezondheidszorgen. Dit maandinkomen wordt omgezet in een jaarinkomen.

Een derde en laatste groep van gerechtigden wordt gevormd door personen die niet in een specifieke groep

zitten, maar sinds enige tijd een laag inkomen hebben. Zij moeten hun inkomsten van het voorgaande

kalenderjaar bewijzen om in aanmerking te kunnen komen voor de verhoogde tegemoetkoming. Het gaat

dus om personen die zich blijvend, en niet acuut, in een moeilijke situatie bevinden.

De verzekeringsinstellingen houden in hun inkomensonderzoek rekening met het gezamenlijk bruto

belastbaar inkomen voor elke aftrek of vermindering zoals aangegeven op het recentste aanslagbiljet. Voor

de zelfstandigen worden de netto belastbare inkomsten uit de zelfstandige praktijk gebruteerd door ze te

vermenigvuldigen met een factor 100/80 om tot een vergelijkbaar inkomensbegrip te komen. We kunnen

hier echter dezelfde opmerking maken als bij de sociale toeslagen en de eenoudertoeslag in de reguliere

kinderbijslag, namelijk dat deze brutering geen oplossing biedt voor fictief lage beroepsinkomens bij

zelfstandigen. Bovenop de belastbare inkomsten wordt er ook rekening gehouden met het geïndexeerd KI

van de eigen woning28, de inkomsten uit pensioensparen of analoge verzekerings- of spaarvormen, de

inkomsten uit roerende en onroerende goederen, en de buitenlandse inkomsten die niet moeten worden

aangegeven in de Belgische personenbelasting. Zo leunt het inkomensbegrip van de verhoogde

tegemoetkoming, net als het inkomensbegrip van de school- en studietoelagen, dicht aan bij een ‘breed’

inkomensbegrip gebaseerd op draagkracht dat wij supra naar voor hebben geschoven. Een groot verschil is

echter dat de sociaal verzekerde zelf zijn inkomen moet bewijzen en er voor de aanmelding van het recht

geen gebruik wordt gemaakt van elektronische gegevens, hier gaan we in Deel 4 dieper op in.

De grenzen die van toepassing zijn voor groep twee en drie zijn voor 2015 dezelfde. Het gaat om €16.965,47

voor de gerechtigde en bijkomend €3.140,77 per persoon ten laste. In de voorgaande jaren verschilden de

grenzen voor deze groepen van elkaar en zij kunnen in de toekomst ook opnieuw van elkaar verschillen. Dit

is een gevolg van de inkanteling van het OMNIO statuut in de verhoogde tegemoetkoming op 1 januari 2014

(de huidige derde groep van gerechtigden). De verhoogde tegemoetkoming van voor 1 januari 2014 hield

rekening met inkomen van het huidige jaar, daar waar het OMNIO statuut gebruik maakte van het

gemiddelde van de inkomens van het vorig jaar. Het basisbedrag was echter hetzelfde.

28 Vrijgesteld voor €1.250 verhoogd met €208 per persoon ten laste en voor de samenwonende echtgenoot of partner en

diens personen ten laste.

Hoofdstuk 1

36

De doelstelling van inkomensselectiviteit is het op maandelijkse basis toekennen van een sociale toeslag of

inkomenstoeslag aan gezinnen met een laag inkomen. Om sociale toeslagen op basis van het inkomen van

gezinnen toe te kennen moet een inkomensbegrip worden samengesteld dat in staat is de draagkracht van

gezinnen te vatten. De draagkracht van gezinnen wordt bepaald door elke bron van inkomen die de

consumptiemogelijkheden van gezinnen vergroot. Er is in de praktijk echter geen ‘perfect’ inkomensbegrip

voorhanden om dat te doen, en elk inkomensbegrip dat wordt gekozen zal slechts een imperfecte

benadering zijn van wat men eigenlijk wil meten.

Het uitgangspunt dat we hier hanteren is dat het inkomensbegrip moet toelaten de toekenning van sociale

toeslagen zo automatisch mogelijk te laten gebeuren om de administratieve last voor zowel de burger als

uitvoeringsinstellingen zo veel mogelijk te beperken, en om de onvermijdelijke foutenmarge zo veel

mogelijk te limiteren. Hieruit volgt dat we idealiter een inkomensbegrip hanteren dat 1) zoveel mogelijk

inkomstenbronnen omvat (i.e. een breed inkomensbegrip); 2) zo onafhankelijk mogelijk is van de (vaak

wijzigende) fiscale regels; en 3) meetbaar is door middel van administratieve datastromen. Dit impliceert

onder meer dat we neutraal staan ten opzichte van de oorsprong van het inkomen.

Het voorstel voor een inkomensbegrip dat wij in dit rapport doen omvat de belastbare arbeids- en

vervangingsinkomsten, onroerende inkomsten (in de toekomst eventueel uit te breiden met roerende

inkomsten), en diverse inkomsten gebaseerd op de inkomensgegevens vermeld op het aanslagbiljet. De

gegevens op het aanslagbiljet zijn elektronisch beschikbaar en gecontroleerd, en alle elementen van het

inkomensbegrip zijn er terug te vinden. Bijkomend pleiten we ervoor de inkomenstoets uit te breiden met

een KI-test analoog aan de bestaande KI-test binnen de school-en studietoelagen om gezinnen met een laag

inkomen maar hoge draagkracht alsnog uit te sluiten.

Binnen de bestaande inkomensselectieve systemen wordt bij de verhoogde tegemoetkoming en de school-

en studietoelagen een inkomensbegrip gehanteerd dat nauw aansluit bij ons brede inkomensbegrip, al zijn

er vaak meer inkomenselementen (buitenlandse inkomsten, roerende inkomsten) aan toegevoegd die niet

altijd beschikbaar zijn via elektronische gegevensstromen en een inspanning van zowel aanvrager als

behandelende administratie vergen, en bijgevolg ook de kans op fouten vergroten. Gegeven ons

uitganspunt van ‘meetbaarheid’ pleiten wij ervoor om de inkomenstoets maximaal te baseren op

inkomensgegevens die elektronisch beschikbaar en gecontroleerd zijn.

Een aantal problemen specifiek verbonden aan de keuze om inkomens de basis van de toekenningscriteria

voor sociale toeslagen te maken, kunnen niet bevredigend worden opgelost

(patrimoniumvennootschappen, buitenlandse inkomsten); een aantal kwesties behoeven verder

onderzoek.

37

HOOFDPUNTEN

- Inkomsten van ouders of gelijkgestelden moeten meegeteld worden in de inkomenstoets.

- Inkomsten van inwonende verwanten worden niet meegeteld, voor feitelijk samenwonenden kunnen

specifieke criteria gelden.

- Individuele behandeling van uitzonderingsgevallen moet mogelijk blijven.

Bij het implementeren van een inkomenstoets voor de toekenning van de sociale toeslagen in de

toekomstige Vlaamse kinderbijslag moet niet alleen bepaald worden op welk inkomen de inkomenstoets

gebaseerd is, maar ook wiens inkomsten er meegeteld worden. Net als bij het inkomensbegrip vertrekken

we bij het gezinsbegrip van het principe van draagkracht.

Het moet daarbij het doel zijn de inkomens mee te tellen van de personen die bijdragen aan de draagkracht

van het gezin, van zij die consumptiemogelijkheden creëren voor zichzelf en voor de kinderen, en dus de

kosten voor de kinderen delen. Dit impliceert dat de inkomens van personen die niet bijdragen aan de

draagkracht, of niet delen in de kinderkosten, niet moeten worden meegeteld. Dit eenvoudig uitgangspunt

is echter (opnieuw) moeilijk in de praktijk te brengen. En wederom heeft elke keuze die men maakt met

betrekking tot bovenstaande kwesties implicaties voor de Vlaamse gezinnen die geïdentificeerd worden

door de inkomenstoets.

We behandelen volgende vragen:

- Feitelijk samenwonen: wiens inkomsten tellen mee?

- Andere inwonende personen: wiens inkomsten tellen mee?

We werken deze vragen uit om tot een gezinsbegrip gebaseerd op draagkracht te komen. Daarna

behandelen we kort de vraag wat de rol van gezinsmodulering of het aanpassen van de inkomensgrenzen

aan de gezinsgrootte kan zijn. Tenslotte geven we een overzicht van het gezinsbegrip in vijf

inkomensselectieve systemen die we in dit rapport onder de loep nemen.

Met het oog op automatisering en administratieve eenvoudigheid maken we idealiter gebruik van

bestaande gegevensbanken die elektronisch beschikbaar zijn. Bovendien stipuleert de overheveling van de

bevoegdheden voor de kinderbijslag naar de gemeenschappen (met uitsluiting van Brussel) in het kader

van de zesde staatshervorming dat de woonplaats van het kind het basiscriterium wordt om kinderbijslagen

toe te kennen aan gezinnen. Via het rijksregister kan worden nagegaan welke personen op hetzelfde adres

wonen als het kind.

Voor wettelijk samenwonenden en gehuwden stelt zich geen probleem, ook niet voor feitelijk

samenwonenden die een bloedverwantschap hebben met het kind (of het kind erkend hebben). Voor hen

Hoofdstuk 2

38

kunnen we er van uitgaan dat ze de kosten voor de kinderen delen. We kunnen er echter niet van uitgaan

dat elke persoon wonend op hetzelfde adres als het kind bijdraagt aan de draagkracht van het gezin.

Een eerste probleem stelt zich bij de feitelijk samenwonenden die niet aan elkaar verwant zijn en waarbij

één van de volwassenen geen erkende band heeft met het kind. Wanneer tellen we dat inkomen mee? Het

is niet eenvoudig om een inschatting te maken van de grootteorde van dit probleem. We weten dat tussen

de 10 en de 12% van de kinderen woont bij ouders die niet-geregistreerd samenwonen; dat ongeveer 4%

van de kinderen woont bij samenwonende ouders die zichzelf niet als paar beschouwen; en dat ongeveer

3,5% van de kinderen woont bij een ouder met een latrelatie29. In het huidige stelsel van de kinderbijslag

telt men de inkomens mee van mensen die wonen op hetzelfde adres (volgens het rijksregister of een ander

officieel document), geen bloed- of aanverwanten zijn tot en met de derde graad, en samen een

huishouden regelen en daartoe elk financieel of op een andere manier bijdragen. Eventueel misbruik wordt

opgespoord via controles aan huis.

Het is geen eenvoudige taak om na te gaan wie ‘samen een huishouden’ regelt. In Nederland maakt men

hiervoor gebruik van het concept ‘toeslagpartner’, een persoon wier inkomen meetelt bij het toepassen

van de inkomenstoets die geldt voor het toekennen van de Nederlandse inkomenstoeslagen. Als iemand

geen geregistreerde partner heeft, dan kan een andere volwassene die ingeschreven is op hetzelfde adres

onder bepaalde voorwaarden beschouwd worden als toeslagpartner. Twee van deze voorwaarden zijn hier

relevant: 1) samen een koopwoning bezitten; of 2) de andere volwassene heeft een inwonend kind dat

recht heeft op kinderbijslag30. Gegeven ons uitgangspunt om de administratieve beslissing zo veel mogelijk

te baseren op elektronische gegevensstromen om de bewijslast voor gezinnen te beperken, kunnen we de

Nederlandse criteria nog uitbreiden met ‘samen een huurcontract ondertekend hebben’. Sinds 1 januari

2007 worden huurcontracten verplicht geregistreerd in de Huurcontractendatabank van de Algemene

Administratie der Patrimoniumdocumentatie (AAPD); deze gegevens zijn in principe raadpleegbaar.

Het is van belang om een aantal criteria voor feitelijk samenwonenden vast te leggen die eenvoudig te

controleren zijn. In het huidige systeem van de inkomensgerelateerde kinderopvang in Vlaanderen moeten

ouders verplicht een partner kiezen voor de berekening van het inkomenstarief als ze niet gehuwd zijn of

niet wettelijk samenwonen, maar er wel andere volwassenen op hetzelfde adres wonen. We bespreken dit

met een voorbeeld verderop (zie 2.4.3), maar deze aanpak leidt tot twee problemen. Ten eerste draagt niet

elke persoon bij tot de draagkracht van het gezin en kan dit onrechtvaardig zijn. Ten tweede kan het ook

leiden tot strategisch gedrag en is het systeem dus fraudegevoelig.

Ongeacht de keuzes die men hier maakt zullen er altijd leefsituaties zijn die niet door de criteria worden

gevat. Bovendien zijn de gegevens van het rijksregister niet altijd even accuraat. Verandering van domicilie

wordt bijvoorbeeld niet in elke gemeente even snel verwerkt, en in geval van een echtscheidingsprocedure

kunnen mensen feitelijk maar nog niet wettelijk gescheiden zijn, of nog geen aparte domicilie hebben. Zoals

hierboven vermeld suggereert eerder onderzoek31 dat om en bij de 4% van de kinderen officieel woont bij

twee volwassenen die zichzelf niet meer als een paar zien, een situatie die verwijst naar de periode tussen

de beslissing om te scheiden en de wettelijke scheiding. Dat betekent dat er ook bij de identificatie van de

inkomens die moeten worden meegeteld onvermijdelijk fouten worden gemaakt. Er moet empirisch

29 Corijn (2012), Ghysels en Van Lancker (2011). 30 Mijn toeslagpartner, Toeslagen Belastingdienst,

http://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/prive/toeslagen/hoe_werken_toesla

gen/kan_ik_toeslag_krijgen/partner/mijn_toeslagpartner 31 Ghysels en Van Lancker (2011).

Gezinsbegrip: wat is een gezin?

39

worden onderzocht over welke gezinnen het gaat en wat de grootteorde van de foutenmarge is. De

mogelijkheid moet voorzien worden om de gezinssituatie op individuele basis te beoordelen en om een

afwijkende situatie te bewijzen. In de huidige kinderbijslagwetgeving is het bijvoorbeeld mogelijk om een

vermoeden van een feitelijk gezin te weerleggen op basis van het rijksregister of officiële documenten en,

als dat niet volstaat, alle rechtsmiddelen die objectief bewijs kunnen leveren (zoals geregistreerde

huurovereenkomsten, registratieformulier van een mantelzorger, beschikkingen van het vredegerecht,

controles ter plaatse, et cetera)32.

Ook als het mogelijk is om ouders of gelijkgestelden afdoende te identificeren, dan biedt dit nog geen

oplossing voor andere inwonende personen in het huishouden. Het is echter niet eenvoudig om duidelijke

criteria op te stellen om te bepalen of iemand al dan niet de draagkracht van het gezin verhoogt. Denk

bijvoorbeeld aan een zorgbehoevende grootouder die een klein pensioen met zich meebrengt: verhoogt de

draagkracht door het extra inkomen, of verlaagt de draagkracht door de extra zorg die moet worden

opgenomen?

Er zijn in Vlaanderen maar weinig gezinnen met kinderen ten laste die ook zorg dragen voor inwonende

grootouders. Een studie uit 2008 naar leefvormen in het Vlaamse Gewest33 laat zien dat ‘andere types

huishoudens’ minder dan 2% van alle huishoudens uitmaken; deze categorie omvat naast inwonende

grootouders ook andere leefvormen zoals samenwonende broers of zussen, samenwonende vrienden,

enzovoort. Binnen de huidige kinderbijslagen worden de inkomens van bloed- of aanverwanten tot en met

de derde graad die op hetzelfde adres wonen niet meegeteld. Bij de andere inkomensselectieve systemen

gelden specifieke regelingen eigen aan het stelsel (e.g. verhoogde tegemoetkoming of school- en

studietoelagen) of worden grootouders meegeteld als er geen andere partner in het huishouden aanwezig

is (inkomensgerelateerde kinderopvang).

Gegeven het geringe belang van deze leefvorm en de moeilijkheid om correct na te gaan of een inwonende

grootouder bijdraagt aan de draagkracht voor de kinderen, pleiten we ervoor om de bestaande regeling

binnen de kinderbijslag over te nemen. Dat betekent dat het inkomen van ouders of gelijkgestelden die op

hetzelfde adres wonen mee wordt geteld, maar het inkomen van verwanten tot de derde graad of niet-

gelijkgestelden niet mee wordt geteld. Enkele concrete voorbeelden:

Louis is minderjarig en woont samen met zijn ouders. Om in aanmerking te komen voor een sociale

toeslag wordt er gekeken naar het inkomen van de moeder en het inkomen van de vader van Louis.

Is de som van hun inkomen kleiner dan het nog te definiëren grensbedrag dan hebben ze recht op

een sociale toeslag.

Emma woont samen met haar moeder en haar stiefvader in Gent. Om na te gaan of Emma een

sociale toeslag kan krijgen, wordt het inkomen van haar moeder en haar stiefvader mee in rekening

gebracht. De nieuwe partner van Emma’s moeder wordt gelijkgesteld met een ouder want het

inkomen dat hij meebrengt verhoogt de draagkracht van hun gezin.

Maries’ ouders nemen haar zieke oom in huis. Haar oom brengt een invaliditeitsuitkering mee

waarmee hij zijn ziekenhuiskosten financiert. Om het recht op de sociale toeslag na te gaan wordt

32 FamiPedia (17/04/2014). 33 Lodewijckx (2008).

Hoofdstuk 2

40

er enkel naar het inkomen van de moeder en de vader van Marie gekeken. Het inkomen van de

zieke oom wordt buiten beschouwing gelaten aangezien hij de draagkracht van het gezin niet

verhoogt, eerder verlaagt.

Gezinsmodulering binnen een systeem van inkomensselectiviteit betekent dat er rekening wordt gehouden

met de gezinsgrootte bij 1) het bepalen van de inkomensgrenzen; of 2) het bepalen van de bedragen van

de sociale toeslagen. De eerste optie betekent dat er voor verschillende gezinstypes verschillende

inkomensgrenzen gelden. De theorie van schaalvoordelen is hier relevant: een extra kind betekent extra

kosten, maar niet noodzakelijk evenveel als het eerste kind (omdat men bijvoorbeeld bepaalde goederen

kan hergebruiken). De tweede optie betekent dat men niet zozeer de inkomensgrenzen, maar wel de

bedragen aanpast. Zo zou men ervoor kunnen opteren om een hogere sociale toeslag toe te kennen aan

grotere gezinnen. Een combinatie van beide gezinsmoduleringen is ook mogelijk. In een aantal bestaande

inkomensselectieve systemen wordt dergelijke gezinsmodulering toegepast. Zo gelden bij de school- en

studietoelagen hogere inkomensgrenzen naarmate de leefeenheid meer punten bevat (optie 1). In het

inkomenstarief van de kinderopvang kent men een kindkorting toe op het inkomenstarief per bijkomend

kind (optie 2).

Welke inkomensgrenzen van toepassing kunnen zijn, welke gezinnen daarmee worden bereikt en wat de

impact is van verschillende hoogtes van bedragen is echter een empirische kwestie en vergt bijkomend

onderzoek. In Deel 3 gaan we empirisch na wat de rol is van gezinsmodulering bij het identificeren van

gezinnen naar draagkracht in de vijf inkomensgerelateerde systemen die we in dit rapport bespreken.

HOOFDPUNTEN

- De gezinsbegrippen in de bestaande systemen zijn niet uniform.

- Het gezinsbegrip dat wordt gehanteerd binnen de algemene kinderbijslagwet sluit het dichtst aan bij

het gezinsbegrip gebaseerd op draagkracht.

- Ouders een ‘verplichte keuze’ laten maken uit meerdere inwonende volwassen vergroot de

fraudegevoeligheid van het systeem.

Het gezinsbegrip dat wordt gehanteerd bij de sociale toeslagen en de eenoudertoeslag bestaat uit de

rechthebbende en zijn echtgenoot, zijn wettelijk samenwonende partner of de persoon waarmee hij een

feitelijk gezin vormt. Om een feitelijk gezin te vormen moet men samenwonen op hetzelfde adres, geen

bloed- of aanverwanten zijn tot en met de derde graad, en samen een huishouden regelen en daartoe elk

financieel of op een andere manier bijdragen. Indien ouders hun feitelijke toestand willen weerleggen

worden zij geconfronteerd met een grote bewijslast. In de huidige regelgeving worden twee

inkomensgrenzen gehanteerd, één voor alleenstaande ouders, één voor koppels met kinderen. De grenzen

Gezinsbegrip: wat is een gezin?

41

zijn niet aangepast aan het aantal kinderen in het gezin. Wiens inkomsten meegeteld worden in het huidige

reguliere kinderbijslagstelsel sluit nauw aan bij het gezinsbegrip dat wij hierboven naar voor schuiven en

we adviseren dan ook om dit in de toekomstige Vlaamse kinderbijslag over te nemen. Naar de

gezinsmodulering van de inkomensgrenzen dient verder onderzoek te worden uitgevoerd.

Het gezinsconcept bij de gewaarborgde gezinsbijslag is in de wet genuanceerder dan in de algemene

kinderbijslagwet. Er wordt bij de gewaarborgde gezinsbijslag rekening gehouden met de bestaansmiddelen

van de persoon die het kind ten laste heeft, zijn niet feitelijk of van tafel en bed gescheiden echtgenoot of

de persoon waarmee hij of zij een feitelijk gezin vormt. In het reguliere stelsel moeten echtgenoten niet

aan de voorwaarde voldoen dat ze niet van tafel en bed gescheiden mogen zijn. In de praktijk is er echter

geen verschil tussen het reguliere en het gewaarborgde stelsel. De inkomensgrenzen in de gewaarborgde

gezinsbijslag zijn reeds gemoduleerd aan de gezinsgrootte. Zo wordt er vertrokken van een basisbedrag van

€4.602,82 voor een gezin met één kind, verhoogd met 20% voor elk bijkomend kind.

Voor de berekening van het inkomenstarief in de kinderopvang wordt er rekening gehouden met de

inkomsten van de aanvrager en van de persoon waarmee de aanvrager gehuwd is of de partner waarmee

de aanvrager samenwoont op hetzelfde adres. Als de aanvrager niet gehuwd is of geen partner heeft en

samenwoont met één of meer meerderjarige personen die niet de partner zijn, dan telt het inkomen mee

van één van die meerderjarige personen. Het inkomen van de meerderjarige kinderen uit het gezin telt

nooit mee. Ouders worden dus verplicht een partner te kiezen voor de berekening van het inkomenstarief,

zelf als de andere meerderjarige persoon niet mee instaat voor de opvoeding en het financieel onderhoud

van de kinderen. Er wordt namelijk uitgegaan van schaalvoordelen en van een gelijke verdeling van

middelen: ze kijken welk budget er in het huishouden aanwezig is om de monden te voeden. Het is echter

niet altijd het geval dat de inkomens van de verschillende volwassenen in het huishouden worden

gebundeld. Twee voorbeelden om de gevolgen van deze verplichting duidelijk te maken:

Arthur heeft een alleenstaande moeder met een jaarlijks inkomen van €30.000. Het inkomenstarief

dat de moeder moet betalen om haar zoontje te laten opvangen in de inkomensgerelateerde

kinderopvang bedraagt €11,55 per dag. Indien Arthurs grootmoeder met een pensioen van €15.000

op jaarbasis bij hun intrekt, zal ook haar pensioen meetellen voor de berekening van het

inkomenstarief. Van nu af aan zal Arthurs moeder een inkomenstarief van €17,1 per dag moeten

betalen.

Olivia’s ouders wensen hun dochtertje te laten opvangen in de inkomensgerelateerde

kinderopvang. Het jaarlijks inkomen van haar moeder bedraagt €30.000, haar vader verdient

€50.000. Per dag zullen haar ouders €24,56 moeten betalen voor de opvang. Indien ook in dit gezin

een grootouder met een pensioen van €15.000 op jaarbasis intrekt telt het gezin drie meerderjarige

personen. Aangezien de ouder die het inkomenstarief aanvraagt de keuze heeft om één van deze

meerderjarige personen aan te duiden als ‘partner’ kan het zijn dat de grootouder in plaats van de

vader gekozen wordt (want het inkomen ligt lager). Zodoende zullen de ouders van Olivia minder

moeten betalen voor kinderopvang dan voorheen, namelijk €17,1 per dag. Bij een controle kan

deze (al dan niet opzettelijke) vergissing wel aan het licht komen. Dit voorbeeld toont dat ouders

Hoofdstuk 2

42

een ‘verplichte keuze’ laten maken uit meerdere inwonende volwassen de fraudegevoeligheid van

het systeem vergroot.

De inkomensgrenzen die van toepassing zijn voor de berekening van het inkomenstarief zijn niet aangepast

aan de gezinsgrootte.

Voor de toekenning van school- en studietoelagen hanteert het Ministerie van Onderwijs en Vorming een

eigen gezinsbegrip dat in de wetgeving ‘leefeenheid’ wordt genoemd. Er worden vier leefeenheden

onderscheiden:

- De leerling of student is gehuwd of woont samen;

- De leerling of student is zelfstandig;

- De leerling of student is ten laste;

- De leerling of student is alleenstaand.

Men kijkt eerst of de leerling of student op 31 december van het lopende school- of academiejaar voldoet

aan de voorwaarden om tot de eerste leefeenheid te behoren. Zo ja, dan wordt de leerling of student

gecategoriseerd als gehuwd of samenwonend. Indien dit echter niet het geval is, kijkt men naar de

voorwaarden om tot de tweede leefeenheid te behoren. Zo gaat dit verder tot de situatie van de leerling

of student werd vergeleken met de vier leefeenheden. Een gedetailleerde beschrijving van de voorwaarden

per leefeenheid zou ons te ver leiden. Wat van belang is voor onze studie is te weten wiens inkomsten

meegeteld worden in de leefeenheid. Voor de leefeenheid gehuwd of samenwonend is dit het inkomen van

de leerling of student en van zijn partner. Voor de zelfstandige leerling of student wordt enkel rekening

gehouden met zijn of haar inkomen. Hetzelfde geldt voor de alleenstaande leerling of student. De meeste

leerlingen of studenten vallen onder de ‘ten laste’ leefeenheid. Wiens inkomsten hier worden meegenomen

zetten we uiteen in Schema 2.

Gezinsbegrip: wat is een gezin?

43

Leerling of student woont bij

Beide ouders Eén ouder

Al dan niet gehuwd Nieuwe partner Alleenstaand

Inkomen beide ouders Inkomen ouder

Gehuwd of wettelijk Feitelijk samenwonend

samenwonend

Inkomen ouder + Fiscaal ten laste Fiscaal niet ten laste

nieuwe partner van nieuwe partner van nieuwe partner

Inkomen ouder +

nieuwe partner Gemeenschappelijke Geen gemeen-

kinderen schappelijke kinderen

Inkomen ouder + Inkomen ouder

nieuwe partner

Schema 2 Wiens inkomsten tellen mee als de leerling of student ‘ten laste’ is

Meestal worden er dus twee inkomens meegenomen, dat van beide ouders of beide partners. Als de ouder

alleenstaand is of feitelijk samenwoont met een nieuwe partner, de leerling of student waarvoor de

studietoelage wordt aangevraagd niet fiscaal ten laste is van deze nieuwe partner én er geen

gemeenschappelijke kinderen zijn, wordt enkel het inkomen van de ouder in rekening gebracht.

De gezinsmodulering bij de inkomensgrenzen van de school- en studietoelagen gebeurt door de

leefeenheid een aantal punten toe te kennen. Hoe hoger het aantal punten, hoe zwaarder de personenlast

van de leefeenheid. Tabel 8 geeft weer hoe het aantal punten van de leefeenheid wordt bepaald, de

minimum- en maximuminkomensgrenzen zijn gedocumenteerd in Tabel 7 (zie 1.7.4).

Tabel 8 Bepaling aantal punten leefeenheid bij school- en studietoelagen

Wie? Aantal punten x

aantal personen

Elke persoon in de leefeenheid die fiscaal ten laste is van degene(n) op wier inkomen de

toelage wordt berekend

+ 1

Elke leerling of student in de leefeenheid die niet meer fiscaal ten laste is van degene(n)

op wiens inkomen de toelage wordt berekend, omdat hij of zij bestaansmiddelen heeft

gehad, maar die niet voldoet aan de voorwaarden voor zelfstandig, gehuwd of

alleenstaand student of leerling

+ 1

Hoofdstuk 2

44

Wie? Aantal punten x

aantal personen

Elke persoon in de leefeenheid die onder een van de 2 categorieën hierboven valt, en

elke persoon in de leefeenheid op wier inkomen de toelage wordt berekend, die aan een

erkende instelling hoger onderwijs volgt. Het totaal aantal punten wordt verminderd met

1 en bedraagt nooit minder dan 0.

+ 1

Elke persoon die onder een van de 2 bovenste categorieën valt en die fiscaal als

gehandicapt wordt beschouwd.

+ 1

Elke persoon op wier inkomen de toelage wordt berekend en die fiscaal als gehandicapt

wordt beschouwd.

+ 1

De leerling of student is zelfstandig of alleenstaand en vermeldt personen in een van de

2 bovenste categorieën.

+ 1

1 of meerdere niet-verwanten in de leefeenheid van de leerling of student die over een

inkomen beschikken. Een leefloon of een inkomensvervangende tegemoetkoming aan

personen met een handicap worden niet als een inkomen beschouwd.

- 1

Bron: Ministerie van Onderwijs en Vorming

Bekijken we de invloed van het minpunt wat meer in detail aan de hand van een voorbeeld.

Fien woont samen met haar broer Lucas en hun moeder. Enkel het inkomen van de moeder wordt

gebruikt om na te gaan of Fien en Lucas recht hebben op een schooltoelage voor het lager

onderwijs. Lucas is erkend als persoon met een handicap. Het aantal punten van deze leefeenheid

bedraagt bijgevolg drie. Het jaarinkomen van de moeder van Fien en Lucas mag niet hoger zijn dan

€36.958,33 om het recht op een schooltoelage te openen.

De moeder van Fien en Lucas gaat feitelijk samenwonen met een nieuwe partner. Ze hebben geen

gemeenschappelijke kinderen en Fien en Lucas zijn niet fiscaal ten laste van hun moeders nieuwe

partner. Opnieuw zal er enkel naar het inkomen van de moeder worden gekeken, maar voor de

nieuwe partner zal er een punt afgetrokken worden in de berekening van de personenlast.

Bijgevolg mag het jaarinkomen van de moeder niet hoger zijn dan €31.830,66 willen Fien en Lucas

recht hebben op een schooltoelage.

Men onderscheidt drie groepen gerechtigden op de verhoogde tegemoetkoming: een groep automatisch

gerechtigden, een groep van gerechtigden met een indicator die tevens aan een inkomensvoorwaarde

moeten voldoen, en een groep van lage inkomens zonder indicator (zie sectie 1.7.5). Bij de tweede en de

derde groep wordt het ‘gezin verhoogde tegemoetkoming’ (of het ‘VT gezin’) gehanteerd. Het VT gezin

stipuleert dat de inkomsten van de gerechtigde die de aanvraag doet, zijn partner (gehuwd, wettelijk

samenwonend, of aangeduid als ‘levenspartner’) en hun respectievelijke personen ten laste worden

meegeteld in de inkomenstoets. De aanvragers verklaren dit op woord van eer, de verzekeringsinstellingen

hebben wel toegang tot het rijksregister maar gebruiken dit niet als controle instrument. Het is bijgevolg

mogelijk dat er meerdere VT gezinnen op één adres wonen, een voorbeeld:

Anna en Jan wonen samen met hun twee kinderen en Anna’s gepensioneerde moeder in Brussel.

Jan vraagt bij zijn ziekenfonds de verhoogde tegemoetkoming aan. Er zal rekening gehouden

worden met het inkomen van Jan, Anna en van hun twee kinderen. Ligt de som van hun inkomens

lager dan €26.387,78 dan heeft Jan en zijn VT gezin recht op de verhoogde tegemoetkoming. Het

pensioen van Anna’s moeder wordt niet meegeteld. Wel kan Anna’s moeder zelf de verhoogde

Gezinsbegrip: wat is een gezin?

45

tegemoetkoming aanvragen bij haar ziekenfonds. Ligt haar pensioen lager dan €16.965,47 heeft

ook zij recht op de verhoogde tegemoetkoming. Bijgevolg kunnen er twee VT gezinnen op hetzelfde

adres wonen.

Zoals in bovenstaand voorbeeld werd aangetoond telt het inkomen van andere inwonende personen niet

mee als zij geen deel uit maken van het VT gezin. De inkomensgrenzen zijn wel gezinsgemoduleerd, men

vertrekt van een basisbedrag van €16.965,47 (in 2015) verhoogd met €3.140,77 per persoon ten laste34.

Zowel de partner als de kinderen ten lasten worden als persoon ten laste beschouwd in deze

gezinsmodulering.

Het bepalen van het gezinsbegrip dat zal gelden in de toekomstige Vlaamse kinderbijslag is belangrijk omdat

het bepaalt wiens inkomsten zullen worden meegeteld om vervolgens te toetsen aan de inkomensgrens.

Welke gezinnen bereikt worden met een inkomenstoets hangt dus niet alleen af van het inkomensbegrip

zelf, maar ook van het gezinsbegrip, en van de hoogte (en de eventuele gezinsmodulering) van de

inkomensgrenzen. Elke keuze met betrekking tot deze kwesties heeft implicaties voor de gezinnen die

daadwerkelijk worden geïdentificeerd.

We pleiten ervoor om de inkomens van partners (gehuwden en geregistreerd samenwonenden) of

gelijkgestelden die een wettelijke band hebben met het kind samen te tellen. Voor feitelijk

samenwonenden kunnen specifieke criteria gelden, zoals samen een koopwoning bezitten of samen een

huurcontract ondertekend hebben. De bewijslast voor gezinnen moet zoveel mogelijk beperkt worden door

maximaal gebruik te maken van elektronische gegevensstromen, maar een individuele behandeling van

dossiers zal altijd mogelijk moeten zijn, bijvoorbeeld in geval van scheiding. Tenslotte pleiten we ervoor om

inkomens van verwanten tot en met de derde graad niet mee te tellen.

34 Zo komen we ook tot de inkomensgrens van €26.387,78 euro voor Jan en zijn gezin (€16.965,47 + 3 x €3.140,77).

47

Welke gezinnen geïdentificeerd worden als rechthebbend op sociale toeslagen hangt af van het samenspel

tussen het inkomensbegrip, het gezinsbegrip en de hoogte van de inkomensgrenzen. Dit laatste element

hebben we tot nu toe nog niet behandeld, maar is vanzelfsprekend cruciaal: Een breed inkomensbegrip

met erg lage grenzen zal minder gezinnen bereiken dan een smal inkomensbegrip met erg hoge grenzen.

In wat volgt presenteren we de resultaten van een empirische analyse waarbij we de impact van de vijf

inkomensselectieve systemen die we in dit rapport bespreken (sociale toeslagen in de algemene

kinderbijslagwet, gewaarborgde gezinsbijslag, inkomensgerelateerde kinderopvang, school- en

studietoelagen en verhoogde tegemoetkoming) hebben gesimuleerd: welke gezinnen worden door deze

systemen geïdentificeerd als rechthebbenden? Dit leert ons wat de uitwerking is van de verschillende keuzes

die werden gemaakt in deze bestaande systemen met betrekking tot het inkomensbegrip en het

gezinsbegrip. Dat levert nuttige informatie op voor de keuzes die gemaakt moeten worden bij het

implementeren van inkomensselectiviteit binnen de toekomstige Vlaamse kinderbijslag.

Het model dat gebruikt wordt voor de simulaties in dit rapport is MEFISTO35. Dit statisch

microsimulatiemodel van belastingen en uitkeringen in België is gebaseerd op het Europese tax benefit

model EUROMOD36 dat ontwikkeld werd voor de EU-lidstaten aan de Universiteit van Essex. MEFISTO werd

ontwikkeld in het kader van het IWT-project FLEMOSI en laat toe om budgettaire en verdelingsgevolgen te

berekenen van hervormingen in de belastingen en uitkeringen in België. Zo kan men bijvoorbeeld het effect

van de personenbelasting op de inkomensongelijkheid ramen, of de kostprijs en winnaars/verliezers van

mogelijke fiscale hervormingen. Het model laat toe om voor elk gezin in de onderliggende steekproef de

belastingregels op de inkomens toe te passen. De onderliggende data van het model zijn afkomstig van de

EU-SILC (European Union Survey of Income and Living Conditions), wat een representatieve steekproef is

van de Belgische (en Vlaamse) private huishoudens. De SILC data bevatten gedetailleerde informatie over

de inkomenssituatie en levensomstandigheden van deze gezinnen. De data waarmee wordt gewerkt in dit

rapport zijn de Belgische SILC-gegevens van 2012. De inkomensdata in deze bevraging hebben betrekking

op 2012, maar worden geïndexeerd naar 201437. De regelgeving geldt voor het jaar 2014.

De SILC data bevatten slechts in beperkte mate informatie over onroerende (OG) en roerende goederen

(RG) van de gezinnen. Dit betekent dat in de huidige versie van MEFISTO de belasting van deze

inkomensbronnen slechts gedeeltelijk is opgenomen: enkel de fiscale behandeling van de eigen woning zit

in het model (SILC bevraagt het kadastraal inkomen van de eigen woning, niet van andere onroerende

goederen), en op het roerend inkomen wordt een bevrijdende roerende voorheffing toegepast. Om

betrouwbare informatie over onroerende inkomsten te hebben is een koppeling nodig met de fiscale

statistieken (IPCAL) zoals we illustreerden in Deel 1. De koppeling met IPCAL is echter alleen beschikbaar

voor de EU-SILC gegevens van het inkomensjaar 2009. Concreet betekent dit dat we op het moment van

schrijven geen KI-test kunnen toepassen, en dat we bijgevolg voor sommige inkomensselectieve systemen

35 Voor een gedetailleerde bespreking van MEFISTO verwijzen we naar Decancq e.a. (2011), of naar de website

http://www.flemosi.be/easycms/MEFISTO. 36 Voor meer informatie over EUROMOD zie bv. Sutherland en Figari (2013). 37 Anders dan in Deel 1 wordt er hier naar 2014 geïndexeerd omdat de beleidsregels voor 2015 op het moment van

schrijven nog niet geïmplementeerd zijn in EUROMOD.

Hoofdstuk 3

48

(met name de school- en studietoelagen) een vereenvoudigd inkomensbegrip toepassen. SILC bevat ook

geen gegevens over ziekte of handicap van personen; dit kunnen we dus ook niet meenemen in de

empirische analyse.

Voor de empirische analyse in deze sectie hebben we de (vereenvoudigde) regelgeving van de vijf

inkomensselectieve systemen in het MEFISTO model geïmplementeerd: waar het inkomensbegrip het

netto-inkomen is, simuleren we het netto-inkomen; waar het inkomensbegrip bruto belastbaar is,

simuleren we het bruto belastbaar inkomen voor de gezinnen. Vervolgens laten we het model lopen op de

steekproef van alle Vlaamse gezinnen met kinderen ten laste, en kunnen we nagaan welke van deze

gezinnen, op basis van hun inkomensgegevens en de regelgeving binnen de vijf systemen, geïdentificeerd

worden als rechthebbenden.

Belangrijk om in het achterhoofd te houden is dat een aantal van de systemen niet bedoeld zijn om

toegepast te worden op alle Vlaamse gezinnen met kinderen. De gewaarborgde gezinsbijslag, bijvoorbeeld,

is per definitie gericht op een zeer beperkte groep van gezinnen met een laag inkomen. Als uit de simulatie

blijkt dat heel weinig gezinnen geïdentificeerd worden door de regelgeving binnen de gewaarborgde

gezinsbijslag, dan kunnen we daar dus niet uit besluiten dat dit systeem niet goed werkt, integendeel zelfs.

Wel kunnen we er uit leren of deze regels bruikbaar zijn om toe te passen op grote schaal voor de

toekomstige Vlaamse kinderbijslag.

INTERPRETATIE VAN DE RESULTATEN

- In deze simulaties passen we de regelgeving van de vijf inkomensselectieve systemen toe op alle

gezinnen met kinderen ten laste in Vlaanderen, ongeacht leeftijd van de kinderen.

- De resultaten hebben dus geen betrekking op de gezinnen die een aanvraag deden binnen het

bestaande systeem en zeggen niets over de effectiviteit van dat systeem.

- De resultaten leren ons wel welke gezinnen geïdentificeerd worden door de verschillende systemen, en

wat daarbij de impact is van de verschillende inkomensbegrippen, gezinsbegrippen en

inkomensgrenzen.

- In de simulaties gaan we uit van volledig gebruik van het recht (full take up). We gaan er dus van uit dat

wie recht heeft, het ook zal krijgen. In de realiteit is er echter sprake van ondergebruik of non-take up

van deze uitkeringen.

Figuur 2 geeft het theoretische bereik van de verschillende inkomenstoetsen voor alle Vlaamse gezinnen

met kinderen: hoeveel procent van de Vlaamse gezinnen met kinderen worden geïdentificeerd als

rechthebbenden op basis van de regels binnen de bestaande inkomensselectieve systemen? Voor de

kinderbijslag geven we twee varianten: de huidige regeling gebaseerd op statuten en inkomensgrenzen, en

een variant waarbij we statuten laten vallen en ons alleen baseren op de inkomensgrenzen.

Empirisch bereik van de inkomenstoetsen

49

Noot: gezinnen met kinderen ten laste zijn de gezinnen met kinderen jonger dan 18 jaar en met studerende kinderen tot 25

jaar. In de simulaties wordt voor de algemene kinderbijslagwet het 2014 inkomensbegrip gehanteerd, nl. bruto inkomens.

Bron: Simulaties op basis van EUROMOD beleid 2014, data EU-SILC 2012 met 2014 inkomens.

Figuur 2 Theoretisch bereik van de verschillende inkomenstoetsen voor alle Vlaamse gezinnen met kinderen ten laste

Figuur 2 toont dat het bereik van de school- en studietoelagen (zonder KI-test) het grootst is (39%) en dat

van de gewaarborgde gezinsbijslag het kleinst (2%). De overige systemen zitten ergens tussenin. Drie

vaststellingen komen uit deze resultaten naar voren. Ten eerste, de sociale toeslagen in de kinderbijslag

bereiken 12% van de Vlaamse gezinnen met kinderen door de combinatie van categoriale selectiviteit en

inkomensselectiviteit. Stappen we af van de statuten, maar behouden we wel de inkomensgrenzen, dan

vergroot het bereik naar 18%. We zouden dus ongeveer een vijfde van de Vlaamse gezinnen met kinderen

bereiken met een sociale toeslag die volledig gestoeld is op inkomensselectiviteit volgens de 2014

wetgeving.

Ten tweede, daar waar we uit Deel 1 concluderen dat zowel de school- en studietoelagen als de verhoogde

tegemoetkoming een breed inkomensbegrip hanteren, verschilt het bereik van beide inkomenstoetsen in

grote mate. 39% van de Vlaamse gezinnen met kinderen wordt geïdentificeerd door de regelgeving binnen

de school- of studietoelage tegenover 16% door de regelgeving binnen de verhoogde tegemoetkoming. Dit

is een rechtstreeks gevolg van de hoogte van de inkomensgrens. Figuur 3 toont voor een koppel met twee

kinderen de hoogte van de inkomensgrenzen die van toepassing zijn voor de verschillende

inkomenstoetsen. Een koppel met twee kinderen mag maximaal €31.830,66 per jaar verdienen om in

aanmerking te komen voor een school- of studietoelage, voor de verhoogde tegemoetkoming ligt de grens

zo’n €5.500 lager op €26.387,78.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Schooltoelage(zonder KI test)

Kinderbijslag(inkomens)

Verhoogdetegemoetkoming

Kinderbijslag(statuut)

Minimumtariefkinderopvang

Gewaarborgdekinderbijslag

Hoofdstuk 3

50

Noot: Er wordt abstractie gemaakt van de breedte van de inkomensbegrippen die van toepassing zijn in de verschillende

systemen.

Bron: wetgeving.

Figuur 3 Hoogte inkomensgrenzen (op jaarbasis) van de verschillende inkomenstoetsen voor een koppel met twee kinderen in 2015

Ten derde, de inkomensgrens voor de sociale toeslagen in de reguliere kinderbijslag ligt op €28.627,80 per

jaar. Deze grens ligt slechts iets hoger dan de inkomensgrens voor de verhoogde tegemoetkoming, specifiek

voor een koppel met twee kinderen (zie Figuur 3). Toch is het bereik van de sociale toeslagen groter dan

het bereik van de verhoogde tegemoetkoming (zie Figuur 2). Dit is een gevolg van de breedte van het

inkomensbegrip: bij de sociale toeslagen wordt enkel het arbeids- of vervangingsinkomen meegenomen,

bij de verhoogde tegemoetkoming wordt er ook rekening gehouden met andere inkomsten. Mensen zullen

gemakkelijker uit de boot vallen bij de regelgeving van de verhoogde tegemoetkoming net omdat het

inkomensbegrip zo breed is en de inkomensgrens relatief laag ligt.

Het stelsel van de inkomensgerelateerde kinderopvang is een buitenbeentje in dit verhaal. Hier simuleren

we louter de inkomensgrenzen die gelden voor het minimum inkomenstarief van €1,56 (regelgeving 2014),

maar eigenlijk is het systeem ontworpen om gezinnen een tarief te laten betalen binnen minimum en

maximum grenzen, met oplopende inkomensgrenzen (zie 1.7.3). Omdat we voor dit systeem dus nooit de

volledige impact kunnen tonen, laten we het in de hiernavolgende simulaties weg.

Het belang van gezinsmodulering in de inkomensgrenzen wordt aangetoond in Figuur 4. Deze figuur geeft

voor de Vlaamse gezinnen met kinderen ten laste naar gezinsgrootte weer hoeveel procent van deze

gezinnen wordt bereikt door de verschillende inkomenstoetsen.

De figuur toont dat de gezinnen met twee kinderen het minst worden bereikt in elke inkomenstoets. Dit is

een gevolg van hun positie in de inkomensverdeling: gezinnen met twee kinderen zijn over het algemeen

gezinnen die een hoger inkomen hebben. De gezinsmodulering van de inkomensgrenzen bij de school- en

studietoelagen zorgt ervoor dat men een groter aandeel van de gezinnen bereikt naarmate er meer

€ 0

€ 5 000

€ 10 000

€ 15 000

€ 20 000

€ 25 000

€ 30 000

€ 35 000

School- enstudietoelagen

(max. grens)

KB sociale toeslag Verhoogdetegemoetkoming

Gewaarborgdegezinsbijslag

KO minimumtarief (€ 1,56)

Empirisch bereik van de inkomenstoetsen

51

kinderen in het gezin zijn. Dezelfde vaststelling geldt voor de verhoogde tegemoetkoming, maar wederom

wordt het lagere bereik over de verschillende gezinstypes heen verklaard door de lagere inkomensgrens.

Bij de kinderbijslag zijn de inkomensgrenzen niet gemoduleerd naar gezinsgrootte, bijgevolg verschilt het

bereik niet drastisch naar gezinsgrootte. Wel worden in het huidige kinderbijslagsysteem relatief meer

gezinnen met één kind bereikt. Een verklaring kan gevonden worden in het feit dat eenoudergezinnen vaker

één kind hebben en ze door het statuut van alleenstaande ouder in aanmerking komen voor de sociale

toeslag.

Als men wil nadenken over een systeem waarbij grote gezinnen (al dan niet deels) gecompenseerd worden

voor het verlies dat voortvloeit uit het afschaffen van de rang- en leeftijdstoeslagen, dan lijkt het

aangewezen om gezinsmodulering van de inkomensgrenzen in te bouwen om hen als rechthebbenden te

kunnen identificeren.

Noot: gezinnen met kinderen ten laste zijn de gezinnen met kinderen jonger dan 18 jaar en met studerende kinderen tot 25

jaar. In de simulaties wordt voor de algemene kinderbijslagwet het 2014 inkomensbegrip gehanteerd, nl. bruto inkomens.

Bron: Simulaties op basis van EUROMOD beleid 2014, data EU-SILC 2012 met 2014 inkomens.

Figuur 4 Theoretisch bereik van de verschillende inkomenstoetsen voor alle Vlaamse gezinnen met kinderen ten laste, naar gezinsgrootte

De verschillende inkomenstoetsen in de bestaande systemen beogen elk op hun eigen manier lage

inkomensgezinnen te vatten. We verdelen alle Vlaamse gezinnen met kinderen ten laste in tien gelijke

groepen (decielen) op basis van hun netto beschikbaar gezinsinkomen. In Deel 1 argumenteerden we dat

het netto beschikbaar gezinsinkomen de best mogelijke weergave is van de draagkracht van gezinnen (zie

1.1). De vraag is dus welk systeem de gezinnen met de laagste draagkracht het beste identificeert. Figuur 5

toont dat niet elk systeem daar even goed in slaagt.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Schooltoelage(zonder KI test)

Kinderbijslag(inkomens)

Verhoogdetegemoetkoming

Kinderbijslag(statuut)

Gewaarborgdekinderbijslag

1 kind 2 kinderen 3 kinderen 4+ kinderen

Hoofdstuk 3

52

Noot: gezinnen met kinderen ten laste zijn de gezinnen met kinderen jonger dan 18 jaar en met studerende kinderen tot 25 jaar. In de simulaties wordt het 2014 inkomensbegrip van de kinderbijslag gehanteerd, nl. bruto inkomens. Het netto equivalent beschikbaar gezinsinkomen is gecorrigeerd voor gezinsgrootte om de verschillende gezinnen onderling vergelijkbaar te maken naar draagkracht. In het gezinsbegrip van de verhoogde tegemoetkoming worden personen ten laste benaderd indien ze als fiscaal ten laste worden beschouwd, zowel afhankelijke kinderen, partners als ouders.

Bron: simulaties op basis van EUROMOD beleid 2014, data EU-SILC 2012 met 2014 inkomens.

Figuur 5 Theoretisch bereik van de verschillende inkomenstoetsen voor alle Vlaamse gezinnen met kinderen ten laste, naar inkomensdeciel

Het bereik van het laagste inkomensdeciel is het grootst bij de school- en studietoelagen, gevolgd door de

verhoogde tegemoetkoming en door de sociale toeslagen die volledig op inkomensselectiviteit zijn

gestoeld. Deze drie maatregelen bereiken haast 100% van deze groep38. De huidige sociale toeslag bereikt

slechts een kwart van de Vlaamse gezinnen met kinderen uit het laagste inkomensdeciel. Het bereik van de

gewaarborgde gezinsbijslag ligt nog een stuk lager. We zien dat het systeem van de school- en

studietoelagen ook de grootste groep van gezinnen in de daaropvolgende decielen bereikt, terwijl de

kinderbijslagen en de verhoogde tegemoetkoming veel sneller dalen tot een laag bereik.

De inkomensselectieve systemen met de hoogste inkomensgrenzen (kinderbijslag zonder statuten,

verhoogde tegemoetkoming en de school- en studietoelagen, zie Figuur 3) identificeren de grootste groep

van gezinnen met een lage draagkracht, waarbij het systeem met de hoogste inkomensgrenzen en het

breedste inkomensbegrip (school- en studietoelagen) ook het grootste bereik heeft van het eerste tot het

zevende deciel. Het bereik van de verhoogde tegemoetkoming zakt veel sneller naar nul. Belangrijk: dit is

een louter theoretisch bereik, we houden geen rekening met non-take up. Om non-take up te vermijden is

het onder meer belangrijk om de bewijslast voor gezinnen zo veel mogelijk te beperken (zie Deel 4).

38 Een nuance hier is dat we de KI-test niet simuleren; het theoretische bereik van de school- en studietoelagen is dus

een overschatting.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

laag 2 3 4 5 6 7 8 9 hoog

Schooltoelage (zonder KI test) Verhoogde tegemoetkoming

Kinderbijslag (inkomens) Kinderbijslag (statuut)

Gewaarborgde kinderbijslag

Empirisch bereik van de inkomenstoetsen

53

Kortom, om gezinnen naar draagkracht te identificeren moeten voldoende hoge inkomensgrenzen

gecombineerd worden met een inkomensbegrip dat breed genoeg is door meerdere inkomstenbronnen in

rekening te brengen, maar nog steeds maximaal gebaseerd kan worden op elektronische gegevensstromen.

Bij het ontwikkelen van een inkomenstoets moet er voldoende rekening worden gehouden met een

onvermijdelijke foutenmarge. De werkelijke gegevens van de draagkracht van gezinnen zijn immers niet

beschikbaar; noodgedwongen moet gebruik worden gemaakt van een inkomensbegrip dat draagkracht op

een imperfecte manier moet schatten. In Deel 1 adviseerden we om daarvoor het gezamenlijk bruto

belastbaar inkomen te gebruiken. De resultaten van de simulatieoefening die we in deze sectie

presenteerden toont dat om zoveel mogelijk gezinnen met een lage draagkracht te bereiken, de

inkomenstoets genereus genoeg zal moeten zijn. Maar het gezamenlijk bruto belastbaar inkomen kan niet

rechtstreeks vertaald worden naar het netto beschikbaar gezinsinkomen, omdat de spelregels van de

fiscaliteit daar hun rol spelen.

Dat heeft tot gevolg dat naarmate de inkomenstoets gebaseerd op het gezamenlijk bruto belastbaar

inkomen genereuzer wordt, ook meer gezinnen geïdentificeerd zullen worden die het op basis van hun

netto beschikbaar gezinsinkomen misschien niet echt nodig hebben (dit zijn de zogenaamd ‘vals

positieven’). Omgekeerd geldt echter dat hoe meer je wil vermijden dat mensen die op basis van hun netto

beschikbaar gezinsinkomen voldoende draagkracht hebben in aanmerking komen voor sociale toeslagen,

hoe strenger de inkomenstoets zal moeten zijn en hoe minder goed je er in zal slagen om de mensen die je

wél wilt bereiken allemaal correct te identificeren (de zogenaamd ‘vals negatieven’).

Gegeven het belang van de kinderbijslag voor Vlaamse gezinnen met kinderen, en a fortiori voor Vlaamse

gezinnen met een laag inkomen, pleiten wij ervoor om het aantal vals negatieven zo klein mogelijk te

houden en de sociale toeslagen terecht te laten komen bij iedereen die dat zeker nodig heeft. De keerzijde

is dat men dan een zekere foutenmarge zal moeten toelaten, en de sociale toeslag ook aan een aantal

gezinnen die het misschien minder nodig hebben zal moeten toekennen.

Hoofdstuk 3

54

Welke gezinnen je bereikt met een inkomenstoets is een samenspel tussen het gezinsbegrip, het

inkomensbegrip en de hoogte van de inkomensgrenzen. Elke keuze met betrekking tot deze kwesties heeft

implicaties voor de gezinnen die je daadwerkelijk zal bereiken. Het bereik van de school- en studietoelagen

(zonder KI-test) is het grootst, dat van de gewaarborgde gezinsbijslag het kleinst.

Om gezinnen naar draagkracht te identificeren moeten voldoende hoge inkomensgrenzen gecombineerd

worden met een inkomensbegrip dat breed genoeg is door meerdere inkomstenbronnen in rekening te

brengen maar nog steeds maximaal gebaseerd kan worden op elektronische gegevensstromen. Als er moet

nagedacht worden over een systeem waarbij grote gezinnen (al dan niet deels) gecompenseerd moeten

worden voor het afschaffen van de rang- en leeftijdstoeslagen, is het wenselijk om gezinsmodulering van

de inkomensgrenzen in te bouwen.

Fouten maken is onvermijdelijk; de fundamentele afweging is welke fout wordt toegelaten. Wij pleiten

ervoor om het aantal vals negatieven zo klein mogelijk te houden en de sociale toeslagen terecht te laten

komen bij iedereen die dat zeker nodig heeft. De keerzijde is dat de sociale toeslag dan ook aan een aantal

gezinnen die het misschien minder nodig hebben zal worden toegekend.

55

HOOFDPUNTEN

- Op dit moment laat enkel het aanslagbiljet een breed en meetbaar inkomensbegrip toe, maar de link

met de actuele draagkracht gaat verloren.

- De andere elektronische gegevensstromen zijn actueler, maar bieden slechts partiële informatie.

- Beide kunnen gecombineerd worden om zowel de actuele inkomenssituatie als wijzigingen doorheen

het jaar vast te stellen. Sociale toeslagen kunnen worden toegekend op basis van het aanslagbiljet, maar

de elektronische gegevensstromen kunnen worden aangewend om wijzigingen te detecteren. De

gezinnen moeten wel telkens de mogelijkheid krijgen om het tegendeel te bewijzen.

- Voor de geldigheidsduur van het recht en voor de eventuele terugvordering van onverschuldigde

bedragen moeten afwegingen worden gemaakt tussen administratieve lasten en de toegestane

foutenmarge.

Gegeven de keuze voor een bepaald inkomens- en gezinsbegrip dat de basis moet vormen van de

inkomenstoets, stellen zich nog heel wat praktische en technische problemen bij het implementeren en in

werking stellen van een dergelijk systeem. De ruimte ontbreekt ons om uitgebreid in te gaan op alle

mogelijke problemen en vraagstukken die gepaard gaan met het invoeren van een inkomensselectieve

component in de kinderbijslag. Wel is het de bedoeling om in dit en het volgende deel van het rapport een

aantal fundamentele kwesties te bespreken die te maken hebben met de inkomenstoets. Vaak beperken

we ons (noodgedwongen) tot het aanduiden van problemen; waar mogelijk geven we een aanzet tot een

oplossing.

Een overkoepelend probleem is gerelateerd aan de actualiteit van de gegevensstromen, in casu de

actualiteit van de inkomensgegevens waarop de inkomenstoets moet gebeuren. Supra hebben wij gepleit

voor een breed en meetbaar inkomensbegrip, en gaven we reeds aan dat op dit moment alleen de

informatie die op het aanslagbiljet te vinden is zo’n inkomensbegrip toelaat. Een belangrijke beperking is

echter dat de gegevens op het aanslagbiljet dat beschikbaar is op tijdstip T, verwijzen naar tijdstip T-2, het

inkomensjaar twee jaar eerder. Door een verdere informatisering en een ruimer gebruik van de

elektronische aangifte kan deze achterstand eventueel wat beperkt worden, maar de bottom line is dat de

gegevens op het aanslagbiljet nooit zullen verwijzen naar de actuele situatie van een gezin. Dat is een

probleem omdat de actuele situatie in tijdstip T verschillend kan zijn van de inkomenssituatie in T-2. Als

daar geen rekening mee wordt gehouden, en de sociale toeslagen toegekend worden louter op basis van

het aanslagbiljet, dan kan het zijn dat gezinnen die het niet meer nodig hebben toch sociale toeslagen

krijgen terwijl gezinnen die het wel nodig hebben geen recht hebben op sociale toeslagen omwille van hun

inkomenssituatie van twee jaar terug. Dat is uiteraard geen wenselijke situatie, omdat zo de doelstelling

van het toekennen van sociale toeslagen wordt ondermijnd.

Hoofdstuk 4

56

Hieronder bespreken we een aantal mogelijkheden om hieraan tegemoet te komen. Er bestaan immers

elektronische gegevensstromen die inkomensgegevens of andere relevante gegevens bevatten die nauwer

aansluiten bij de actuele inkomenssituatie van gezinnen en die opvraagbaar zijn door administraties. Het

gaat zowel om elektronische gegevensstromen uit socioprofessionele bron (e.g. verschillende sociale

zekerheidsinstellingen) als om elektronische gegevensstromen uit andere bron (e.g. het rijksregister, het

kadaster, …). In tegenstelling tot het aanslagbiljet dat een breed inkomensbegrip toelaat, bevat elke

gegevensstroom uit socioprofessionele bron slechts partiële informatie over één bepaalde

inkomenscomponent. We lichten de beschikbare gegevensstromen toe in Kader 1. Let op: het gaat hier om

een overzicht van de meest relevante bronnen; we brengen niet alle bestaande elektronische

gegevensbronnen in kaart39.

Kader 1 Beschikbare elektronische gegevensstromen

Gegevens uit fiscale bron: aanslagbiljet

FOD Financiën

- TAXI AS (aanslagbiljet)

Voordelen: breed inkomensbegrip, gecontroleerde gegevens

Nadeel: niet actueel, op moment T zijn de recentste inkomensgegevens van moment T-2

- BELCOTAX (aangiftes ondernemingen)

Voordelen: meer actuele gegevens, maar op moment T zijn de recentste inkomensgegevens van T-1

Nadelen: partiële informatie

Gegevens uit socioprofessionele bron

Sociale zekerheidsinstellingen:

- RSZ: inkomen uit arbeid werknemers en aanvullingen op de werkloosheidsuitkering voor nachtwerk

(DmfA40 gegevens)

- RSVZ: inkomen uit arbeid zelfstandigen en begin- en eindperiode zelfstandige activiteit

- SVF: sociale bijdragen betaald door zelfstandigen

- RVA: werkloosheidsuitkeringen, prepensioenen, inkomensgarantie-uitkeringen, anciënniteits-

uitkeringen voor oudere werklozen, begeleidingsuitkeringen en loopbaanonderbreking

- NIC: ziekte- en invaliditeitsuitkeringen

- FBZ: uitkeringen voor beroepsziekten

- FAO: uitkeringen voor arbeidsongevallen

- RVP: pensioenen en gewaarborgd inkomen voor bejaarden

- OCMW: leefloon

- DG Personen met een Handicap: uitkeringen voor personen met een handicap

Voordeel: actuelere informatie (per kwartaal (DmfA) of maandelijks (overige))

Nadelen: partiële informatie, niet-gecontroleerde gegevens (niet definitief)

39 Zie daarvoor bijvoorbeeld KSZ (2015) https://www.ksz-

bcss.fgov.be/binaries/documentation/nl/documentation/pers/businessdiensten_2015_web_nl_20150901.pdf of

Vlaamse Overheid (2015) https://www.bestuurszaken.be/gegevensbronnen-0. 40 DmfA (Déclaration multifonctionelle/ multifunctionele Aangifte) bevat loon- en arbeidstijdgegevens van werknemers,

en worden onder andere gebruikt om de bijdragen aan de sociale zekerheid te bepalen.

Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit

57

Gegevens uit andere bron

- Rijksregister: gezinsinformatie, domicilie

- AAPD (Algemene Administratie der Patrimonium Documentatie): kadastraal inkomen onroerende

goederen (het kadaster) en huurcontracten (huurcontractendatabank)

- Onderwijs: attesten van inschrijving in een school

In wat volgt bespreken we een aantal opties om tegemoet te komen aan het probleem van de actualiteit

van de data bij 1) de intrede in het systeem; en 2) bij veranderingen in de gezins- of inkomenssituatie

doorheen het jaar. Daarna bespreken we een aantal belangrijke kwesties die hiermee verband houden: de

geldigheidsduur van het recht, de post-hoc controle, en de terugvordering.

Een eerste kwestie lijkt triviaal: hoe zorgen we ervoor dat mensen vanaf de geboorte van hun kind

kinderbijslag ontvangen. Voor het ontvangen van een basiskinderbijslag lijkt het probleem niet zo groot.

In de kinderbijslag vandaag gebeurt de aanmelding van nieuwe rechtgevende kinderen via het

kinderbijslagfonds waarbij de werkgever van de rechthebbende is aangesloten of via FAMIFED voor de

gewaarborgde gezinsbijslag door middel van formulieren die de rechthebbende moet invullen. Vanaf dat

moment zijn deze gezinnen opgenomen in het systeem. Dit systeem werkt performant en bij de

basiskinderbijslag lijkt er dan ook weinig tot geen ondergebruik van het recht voor te komen. Wie geen

recht opent binnen de reguliere kinderbijslag kan eventueel terecht bij het stelsel van de gewaarborgde

gezinsbijslag. Men zou er dus voor kunnen opteren om de bestaande procedure te behouden, al is dit

afhankelijk van de politieke keuzes die worden gemaakt met betrekking tot de uitbetalingsinstellingen.

Toch bestaat het gevaar dat ouders van nieuwe rechtgevende kinderen die geen recht hebben op de

reguliere kinderbijslag de weg naar dit residuaire stelsel niet vinden en door de mazen van het

kinderbijslagnet glippen. De toekomstige Vlaamse kinderbijslag zou hieraan tegemoet kunnen komen door

ten volle gebruik te maken van de elektronische gegevensstromen via het rijksregister. E.g. telkens een

pasgeborene wordt geregistreerd in het rijksregister zou er een zogenaamde push, een automatische

kennisgeving, naar de desbetreffende uitbetalingsinstelling of administratie gestuurd kunnen worden, die

vervolgens de ouders proactief kan benaderen. Met meer dan 67.000 geboortes per jaar in Vlaanderen41

lijkt dit administratief moeilijk haalbaar. Men zou er daarom alternatief voor kunnen opteren om de ouders

een termijn van enkele maanden te geven om de kinderbijslag aan te vragen. Indien het kind na

bijvoorbeeld drie maanden niet ingeschreven is voor de kinderbijslag, kan er op basis van een automatische

kennisgeving een procedure in gang worden gezet om de ouders te wijzen op het recht. Kind en Gezin zal

in de toekomst via de e-birth toepassing, een databank die alle aangegeven geboortes van de steden en

gemeenten bevat, automatisch gegevens doorkrijgen van de nieuwgeborenen. Indien men deze gegevens

koppelt aan de gegevens van gezinnen die kinderbijslag ontvangen, kan men onderscheiden welke ouders

men nog op het recht moet wijzen.

41 Kind en Gezin (2015).

Hoofdstuk 4

58

Een groter probleem is bepalen wat de actuele inkomenssituatie is van ouders die voor het eerst

kinderbijslag ontvangen. Als men louter het aanslagbiljet gebruikt is het niet mogelijk om sociale toeslagen

automatisch toe te kennen op basis van de actuele inkomenssituatie van gezinnen, omdat de

inkomensgegevens op het aanslagbiljet verwijzen naar T-2. Men zou er uiteraard voor kunnen opteren om

de sociale toeslagen toch toe te kennen op basis van het aanslagbiljet. Dat zou er enerzijds toe leiden dat

mensen vandaag sociale toeslagen ontvangen op basis van hun lage inkomens twee jaar eerder, terwijl zij

vandaag misschien helemaal geen nood meer hebben aan sociale toeslagen, en anderzijds dat mensen die

vandaag nood hebben aan sociale toeslagen omdat hun draagkracht erg laag is maar twee jaar eerder wel

voldoende inkomen hadden, geen sociale toeslagen kunnen krijgen. Dat is onwenselijk en niet werkbaar.

Geen van de bestaande systemen van inkomensselectiviteit die wij in dit rapport onder de loep nemen

kennen een automatische toekenning; het zijn allemaal aanmeld- of aanvraagsystemen. Dat wil zeggen dat

gezinnen in principe zelf de stap moeten zetten om hun recht te benutten, of zelf (een aantal) gegevens

moeten aanleveren om hun recht te bewijzen.

Eens aangemeld of aangevraagd wordt er in elk bestaand systeem wel een bepaalde groep automatisch

afgehandeld. Zo worden bij de school- en studietoelagen 10% van de aanvragen automatisch behandeld.

Bij de kinderbijslag krijgen de alleenstaande ouders die leven van een vervangingsinkomen automatisch

een provisionele toekenning van de sociale toeslag, zonder dat deze alleenstaande ouders zelf de toeslag

moeten aanvragen. Het is echter nog te vroeg om de impact van deze automatische stroom te becijferen.

Een beperkte groep van gerechtigden op de verhoogde tegemoetkoming, tenslotte, krijgt de verhoogde

tegemoetkoming automatisch toegekend. Het gaat om IGO- en leefloongerechtigden, gerechtigden op een

tegemoetkoming voor personen met een handicap, de kinderen erkend met een handicap, de wezen en de

niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. De overige moeten door een aanvraagprocedure.

Automatische toekenning op basis van de actuele situatie kan dan wel niet mogelijk zijn, het is toch

aangewezen om de bewijslast voor de aanvrager zo beperkt mogelijk te houden. Een voorbeeld uit

Nederland is hiervoor illustratief.

In Nederland bestaan verschillende toeslagen (zorgtoeslag, kindgebonden budget, huurtoeslag,

kinderopvangtoeslag), en bij intrede in het systeem worden mensen geacht zelf hun jaarinkomen te

schatten. Dat houdt in dat men moet inschatten of men werkloos wordt, een uitkering zal krijgen, een huis

zal kopen of zal scheiden42. Volgens het rapport ‘Toeslag of tegenslag’ uit 2009 heeft dat geleid tot

onnoemelijk veel problemen:

“Voor 40% van de 1,2 miljoen mensen die huurtoeslag ontvangen blijkt de toeslag een tegenslag:

ze krijgen teveel of te weinig geld, met een terugvordering of nabetaling van minimaal €100 tot

gevolg. Men heeft dus een schuld, of een jaar lang te weinig geld gekregen.”

“van de 0,3 miljoen huishoudens die kinderopvangtoeslag ontvangen 48% minimaal €100 te veel

of te weinig heeft ontvangen. De helft kreeg te weinig en de andere helft te veel.”43

42 Zie bv. http://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/prive/toeslagen/hoe_werken

_toeslagen/kan_ik_toeslag_krijgen/inkomen/rekenhulp_toetsingsinkomen/waardoor_kan_mijn_toetsingsinkomen_v

eranderen 43 MOgroep Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening (2009), p. 3.

Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit

59

In 2011 ging het nog steeds om 36% van de kinderopvangtoeslagen die foutief werden toegekend44.

Wanneer mensen zelf een jaarinkomen moeten inschatten en ze daar ook zelf verantwoordelijk voor

worden gesteld, zal de foutenmarge en de fraudegevoeligheid van het systeem sterk toenemen.

Ook als mensen hun jaarinkomen niet moeten schatten kan een aanmeldsysteem gebaseerd op het

aanslagbiljet tot problemen leiden. Bij de kinderopvang krijgen 92% van de ouders die een attest

inkomenstarief voor de kinderopvang elektronisch aanvragen, dit attest onmiddellijk afgeleverd. Hiervoor

moeten ze zich wel zelf aanmelden op de website van Kind en Gezin en het attest elektronisch aanvragen.

Ouders hebben hiervoor een e-ID kaartlezer of een federaal token nodig. Slechts 36% van de Vlaamse

huishoudens met kinderen heeft een e-ID kaartlezer in huis45. Bij de implementatie van het nieuwe systeem

in januari 2014 stond de Kind en Gezin-lijn roodgloeiend omdat het elektronisch aanvragen niet zo vlot

verliep als gehoopt46.

Men zou er dus voor kunnen opteren een systeem te implementeren waarbij het recht wordt toegekend

op basis van het laatst gekende aanslagbiljet zonder dat men andere elektronische gegevensstromen

raadpleegt. Als het inkomen sinds het laatste aanslagbiljet gedaald is, dan moet de aanvrager dit zelf

aangeven. Dit verhoogt echter het risico op fouten en de non-take up van het recht. Het is dus van groot

belang om de procedure en de bewijslast voor de aanvrager zo veel mogelijk te beperken. Een mogelijke

uitweg is om de toekenning van de sociale toeslagen te baseren op de gegevens uit het aanslagbiljet, maar

om daarbij via een alarmbelprocedure de elektronische gegevensstromen uit socioprofessionele bron aan

te wenden. Ouders moeten daarbij de mogelijkheid hebben om via een eenvoudige procedure een wijziging

in de situatie aan te geven.

In Schema 3 tonen we een getrapt systeem dat een blauwdruk kan zijn voor het toekennen van sociale

toeslagen in de toekomstige Vlaamse kinderbijslag, telkens wanneer een nieuw aanslagbiljet beschikbaar

is. Het uitgangspunt hierbij is dat 1) de toekenning maximaal geautomatiseerd moet worden; 2) er zo goed

mogelijk gebruik moet worden gemaakt van automatische kennisgevingen uit de aanwezige elektronische

gegevensstromen; en 3) dat de bewijslast voor de gezinnen zo veel mogelijk wordt beperkt.

44 Vragen van de leden Van Ojik (GroenLinks) en Ulenbelt (SP) aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en

de staatssecretaris van Financiën over het bericht dat een gezin de dupe is van teveel uitgekeerde kinderopvangtoeslag

(ingezonden 5 juni 2014). 45 ADSEI, Enquête naar gebruik van ICT. 46 De Standaard, 11/01/2014.

Hoofdstuk 4

60

Schema 3 Bepaling van het recht op sociale toeslagen bij intrede in het systeem

Bruto belastbaar inkomen aanslagbiljet (T-2)

Bruto belastbaar beroepsinkomen aanslagbiljet (T-2)

vergelijken met elektronische gegevensstromen (T)

Beroepsinkomsten

elektronische gegevens-

stromen (T) > bruto

belastbaar beroepsinkomen

aanslagbiljet (T-2)

Beroepsinkomsten

elektronische gegevens-

stromen (T) = bruto

belastbaar beroepsinkomen

aanslagbiljet (T-2)

Beroepsinkomsten

elektronische gegevens-

stromen (T) < bruto

belastbaar beroepsinkomen

aanslagbiljet (T-2)

Marge

Geen recht Recht bepaald op basis van

aanslagbiljet (T-2)

KI’s kadaster (T)

KI-test (T)

KI-test = 1 KI-test = 0

Geen recht Recht bepaald op

basis van

elektronische

gegevensstromen

(T) en KI (T)

KI-test (T-2)

KI-test = 0 KI-test = 1

Geen recht Bruto belastbaar inkomen (T-2)

vergelijken met inkomensgrens

Geen recht

Bruto belastbaar

inkomen (T-2) <

inkomensgrens

Bruto belastbaar inkomen

(T-2) ≥ inkomensgrens

Recht

Proxy-inkomen Breed inkomen (T) <

inkomensgrens

Recht Recht Geen recht

Mogelijkheid bewijs ouders

Mogelijkheid bewijs ouders

Breed inkomen (T)

≥ inkomensgrens

1

2

3

3

Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit

61

We pleiten ervoor om een breed inkomensbegrip als basis voor de toekenning van de sociale toeslag te

gebruiken, namelijk het gezamenlijk bruto belastbaar inkomen zoals kan worden afgeleid uit het

aanslagbiljet (zie Deel 1). De actuele inkomenssituatie kan echter verschillen van de inkomenssituatie zoals

aangegeven op het aanslagbiljet. Een mogelijke oplossing is om bij de intrede in het systeem in eerste

instantie (stap 1 in Schema 3) een algoritme in te bouwen waarbij het bruto belastbaar beroepsinkomen

van het aanslagbiljet (T-2) met de beroepsinkomsten uit de meer actuele elektronische gegevensstromen

(T) worden vergeleken (zie Kader 1 voor een overzicht van de beschikbare gegevens en hun respectievelijke

voor- en nadelen). We kijken naar het bruto belastbaar beroepsinkomen uit het aanslagbiljet aangezien de

elektronische gegevensstromen uit socioprofessionele bron enkel de arbeids- en vervangingsinkomsten

omvatten, en we willen dat de vergelijkingsbasis dezelfde is. Een koppeling met het rijksregister zal hierbij

nodig zijn omdat we de actuelere gegevens voor het gezin willen raadplegen, conform het gezinsbegrip.

Voor de vergelijking kan een bepaalde marge worden gehanteerd waarin het actuele beroepsinkomen mag

afwijken van de informatie op het aanslagbiljet (bijvoorbeeld 10 of 20%, rekening houdend met inflatie).

De keuze voor een bepaald coëfficiënt is een politieke keuze; verder onderzoek dient aan te tonen wat de

impact zou zijn van het hanteren van verschillende marges. Op basis van de vergelijking zijn drie uitkomsten

mogelijk: een positieve afwijking, een stabiele situatie en een negatieve afwijking. De bedoeling is dat de

bevoegde administratie of uitbetalingsinstelling alleen bij een positieve of negatieve afwijking een

elektronische kennisgeving ontvangt (een ‘alarmbel’); de rest kan zonder manuele tussenkomst van de

bevoegde administratie worden afgehandeld.

Een positieve afwijking in stap 1 betekent dat de beroepsinkomsten van het gezin gestegen zijn met een

bedrag groter dan de afwijkingsmarge. In dat geval heeft het gezin geen recht op sociale toeslagen (stap 2).

We kunnen er echter niet vanuit gaan dat de informatie uit de elektronische gegevensstromen 100% correct

is. Daarom moet de mogelijkheid bestaan dat gezinnen het tegendeel kunnen bewijzen en dat de bevoegde

administratie of uitbetalingsinstelling dit dossier handmatig verwerkt (stap 3). Wordt in het bewijs

aangetoond dat hun actuele inkomenssituatie onder de toepasselijke inkomensgrens ligt, dan hebben deze

gezinnen alsnog recht op sociale toeslagen. Of gezinnen effectief recht hebben op sociale toeslagen in jaar

T wordt gecontroleerd van zodra de inkomensinformatie uit jaar T raadpleegbaar is in de fiscale

gegevensstromen (T+2). We komen terug op de controle aan de hand van het aanslagbiljet in sectie 4.6.

Wijkt het beroepsinkomen uit de elektronische gegevensstromen niet in dergelijke mate af van het bruto

belastbaar beroepsinkomen op het aanslagbiljet en blijft de inkomenssituatie met andere woorden min of

meer stabiel, dan wordt het recht op sociale toeslagen bepaald op basis van de informatie uit het

aanslagbiljet (stap 2). De informatie van op het aanslagbiljet wordt automatisch opgehaald en onderworpen

aan een KI-test en een inkomenstoets. Toont de KI-test aan dat er veel KI aanwezig is in het gezin in

verhouding tot het gezinsinkomen (KI-test = 1), dan heeft het gezin geen recht op sociale toeslagen. Geraakt

het gezin wel door de KI-test (KI-test = 0), dan wordt vervolgens het bruto belastbaar inkomen vergeleken

met de toepasselijke inkomensgrens om na te gaan of er al dan niet recht is op de sociale toeslag. In principe

is hier geen manuele verwerking van de gegevens nodig.

Toont het beroepsinkomen uit T een daling groter dan de afwijkingsmarge aan (i.e. een negatieve afwijking),

dan dient de administratie in stap 2 met de actuele inkomensinformatie te werken. Enkel voor deze

gezinnen dient de actuele informatie uit de elektronische gegevensstromen door de administratie te

worden geraadpleegd. Eerst wordt er uit het kadaster de actuele KI informatie opgevraagd voor het gezin.

Op basis van deze KI’s wordt eveneens een KI-test gedaan. Geraakt het gezin niet door de KI-test (KI-test =

1), dan heeft het geen recht op sociale toeslagen. Geraakt het gezin wel door de KI-test (KI-test = 0), dan

Hoofdstuk 4

62

dient de administratie het beroepsinkomen uit de gegevensstromen en het actuele KI als berekeningsbasis

te gebruiken.

Van bepaalde groepen weten we redelijkerwijs dat ze lage inkomens hebben of werden deze inkomens

eerder getoetst: de leefloon- en IGO gerechtigden, de gerechtigden op een tegemoetkoming voor personen

met een handicap, de gerechtigden op de verhoogde tegemoetkoming in de ziekteverzekering, de langdurig

werklozen, de langdurig zieken, enzovoort. Deze categorieën kunnen beschouwd worden als ‘proxy-

inkomens’. Voor gezinnen met deze gerechtigden kunnen de sociale toeslagen automatisch worden

toegekend via de elektronische gegevensstromen.

Voor de gezinnen die niet uitsluitend leven van deze proxy-inkomens dient een inkomensbegrip te worden

geconstrueerd vergelijkbaar met het bruto belastbaar inkomen van het aanslagbiljet. Het bruto belastbaar

inkomen wordt opgemaakt door (1) het bruto belastbaar beroepsinkomen, (2) het belastbaar onroerend

inkomen, (3) het belastbaar roerend inkomen en (4) de belastbare diverse inkomsten. De eerste twee

componenten vormen het grootste deel van het bruto belastbaar inkomen. Daarom bestaat het

geconstrueerde inkomensbegrip (zie ‘Breed inkomen (T)’ in Schema 3) uit de beroepsinkomsten zoals

aangegeven in de elektronische gegevensstromen en het onroerend inkomen zoals beschikbaar is in het

kadaster.

Ligt het breed inkomen uit T lager dan de toepasselijke inkomensgrens, dan heeft het gezin recht op sociale

toeslagen. Ligt het breed inkomen daarentegen hoger dan de toepasselijke inkomensgrens, dan heeft het

gezin geen recht. Opnieuw moet het gezin de mogelijkheid krijgen om het tegendeel te bewijzen in een

derde stap. Eens het aanslagbiljet voor het jaar T beschikbaar is wordt er voor iedereen nagegaan of men

al dan niet recht had op de sociale toeslagen en worden provisionele toekenningen of weigeringen

rechtgezet.

We verduidelijken het getrapt systeem aan de hand van enkele voorbeelden.

Het aanslagbiljet van gezin A geeft weer dat het bruto belastbaar inkomen uit T-2 gelijk is aan

Y(T-2). Om de actuele inkomenssituatie van gezin A te vergelijken met de inkomenssituatie zoals

aangegeven op het aanslagbiljet, wordt het bruto belastbaar beroepsinkomen van het aanslagbiljet

(YB(T-2)) vergeleken met de beroepsinkomsten uit de elektronische gegevensstromen (YB

(T)). YB(T) en

YB(T-2) verschillen van elkaar, maar de afwijking blijft binnen de van toepassing zijnde marge. Voor

de bepaling van het recht op sociale toeslagen wordt er daarom gewerkt met Y(T-2): de informatie

op het aanslagbiljet. Het KI zoals aangegeven op het aanslagbiljet is niet oververtegenwoordigd in

het gezinsinkomen, gezin A geraakt door de KI-test op basis van T-2. Ligt Y(T-2) onder de

inkomensgrens, dan heeft gezin A recht op sociale toeslagen. Zo niet heeft het gezin geen recht.

Voor gezin B toont de vergelijking van de actuele inkomenssituatie uit de elektronische

gegevensstromen (YB(T)) met het bruto belastbaar beroepsinkomen van het aanslagbiljet (YB

(T-2)) aan

dat YB(T) lager ligt dan YB

(T-2) met een bedrag dat de afwijkingsmarge overstijgt. Voor gezin B wordt

er daarom gewerkt met de actuele informatie. Eerst wordt de actuele KI informatie uit het kadaster

onderworpen aan een KI-test. Gezin B geraakt door de KI-test op basis van T. Er wordt vervolgens

gekeken of er een proxy-inkomen aanwezig is in het gezin. Blijkt bijvoorbeeld uit de elektronische

gegevensstromen dat gezin B al enkele kwartalen op rij uitsluitend leeft van een

werkloosheidsuitkering dan kunnen we rederlijkwijs veronderstellen dat het inkomen onder de van

toepassing zijnde inkomensgrens valt. Gezin B zal dan ook recht hebben op een sociale toeslag.

Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit

63

Het is van uitermate belang dat ouders zelf de mogelijkheid moeten krijgen om een lage inkomenssituatie

te melden. Dit zal een proactieve houding van de administratie en/of uitbetalingsinstellingen vereisen

waarbij de bestaande kanalen waarlangs gezinnen met kinderen bereikt kunnen worden ten volle

ingeschakeld worden. We denken hier bijvoorbeeld aan de regioverpleegkundigen van Kind en Gezin die in

een unieke positie verkeren om gezinnen met jonge kinderen te benaderen. Zij kunnen informeren, maar

ook begeleiden of doorsturen naar de dienstverlening, waarna gezinnen geholpen kunnen worden met hun

aanvraag. Uiteraard is dit ook afhankelijk van de politieke keuzes die worden gemaakt met betrekking tot

de uitbetalingsinstellingen, maar het is glashelder dat maatwerk en een performante front office altijd

noodzakelijk zullen zijn.

In de bestaande inkomensselectieve systemen die wij in dit rapport bespreken is er ook steeds een

mogelijkheid om lagere actuele inkomsten te bewijzen.

Voor de toekenning van de sociale toeslagen in het huidige kinderbijslagsysteem wordt gewerkt

met een systeem van provisionele toekenning. Van alleenstaande ouders die leven van een

vervangingsinkomen kan redelijkerwijs worden aangenomen dat ze onder de inkomensgrens

vallen, zij krijgen de sociale toeslag provisioneel toegekend. Van andere ouders die in een statuut

zitten maar niet van een vervangingsinkomen leven kan niet worden aangenomen dat hun inkomen

onder de grens valt, zij krijgen daarom een provisionele beslissing tot weigering. Deze ouders

kunnen wel een aanvraag met bewijsstukken (de inkomsten van één maand) indienen om aan te

tonen dat hun inkomen alsnog lager ligt dan de inkomensgrens. Twee jaar later, eens het

aanslagbiljet beschikbaar is, wordt voor iedereen gecontroleerd of ze al dan niet in aanmerking

kwamen, wat tot terugvordering of betaling met terugwerkende kracht kan leiden.

Bij de inkomensgerelateerde kinderopvang hebben ouders de mogelijkheid om een individueel

verminderd tarief aan te vragen indien hun inkomenssituatie sinds het laatste aanslagbiljet

gewijzigd is (zie Tabel 6). Sinds 1 mei 2015 moeten ouders deze situatie bewijzen aan de hand van

attesten enkel als ze er via steekproeven worden uitgehaald.

Bij de school- en studietoelagen kunnen gezinnen een vermoedelijk inkomen van een recenter jaar

gebruiken als basis voor de berekening van het referentie-inkomen indien hun inkomen gedaald is

ten opzichte van het laatste aanslagbiljet. Ze moeten dit bewijzen met attesten van werkgevers en

andere diensten voor het hele jaar waarop het vermoedelijk inkomen betrekking heeft. Ten laatste

twee jaar na datum wordt aan de hand van het aanslagbiljet bepaald of het gezin effectief recht

had op de toelage, wat tot terugvordering of bijbetaling kan leiden.

Bij de verhoogde tegemoetkoming moet niet elke groep gerechtigden zijn inkomen van het

afgelopen jaar bewijzen. Voor weduwnaars en weduwes, invaliden en gepensioneerden, personen

met een erkende handicap, personen die al minstens één jaar volledig werkloos en/of

arbeidsongeschikt zijn en eenoudergezinnen volstaat het dat zij hun inkomen van de afgelopen

maand bewijzen. Bij deze categorieën wordt aangenomen dat ze recentelijk zijn teruggevallen op

een lager inkomen en dat deze situatie zich stabiel zal voortzetten in de toekomst.

Gezinnen die een inkomensterugval hebben gekend sinds het laatste aanslagbiljet hebben er alle voordeel

bij dit lagere inkomen te bewijzen, zij hebben zo een grotere kans om recht te hebben op de sociale

toeslagen. Maar wat doe je met gezinnen wier inkomsten sinds het laatste aanslagbiljet gestegen zijn?

Moeten zij worden aangespoord deze inkomensstijging door te geven? Moeten zij worden gecontroleerd?

Wordt de toeslag bij deze post-factum controle dan teruggevorderd?

Hoofdstuk 4

64

Binnen de bestaande systemen worden twee pistes bewandeld: ofwel negeert men deze inkomensstijging

in het jaar waarop de aanvraag betrekking heeft, maar zullen ouders nadien niet meer in aanmerking komen

(bij de school- en studietoelagen en de verhoogde tegemoetkoming) of een hogere prijs moeten betalen

(bij de kinderopvang) eens deze inkomensstijging vervat zit in het aanslagbiljet. Ofwel worden gezinnen

geresponsabiliseerd om deze inkomensstijging door te geven en worden ze twee jaar later, eens het nieuwe

aanslagbiljet beschikbaar is, gecontroleerd en moeten ze indien nodig het geld terugbetalen. Dit laatste

wordt gehanteerd in het huidige kinderbijslagsysteem voor de toekenning van sociale toeslagen. Het lijkt

op het eerste zicht een kwestie van rechtvaardigheid dat gezinnen enkel sociale toeslag krijgen als ze er

recht op hebben, toch kan post hoc controle en eventuele terugvordering grote gevolgen hebben. Een

concreet voorbeeld:

Sofie is een alleenstaande moeder met twee kinderen, Max (13 jaar) en Mila (7 jaar). In 2014 werkte

Sofie 11 maanden en verdiende ze maandelijks €2.200 bruto belastbaar. Tellen we daar haar

vakantiegeld (€870) en eindejaarspremie bij (€1.000), dan komen we op gemiddeld €2.172,5 bruto

belastbaar per maand. Sofie komt dus in aanmerking voor de sociale toeslag. In 2015 werkt ze 12

maanden aan dezelfde voorwaarden (€2.200 bruto belastbaar per maand). Haar vakantiegeld en

eindejaarspremie bedragen respectievelijk €940 en €1.125 voor 2015. Ze vergeet echter om deze

extra maand werken door te geven aan haar kinderbijslagfonds. Haar gemiddelde bruto belastbaar

inkomen per maand komt voor 2015 op €2.372,08, waardoor ze niet meer in aanmerking komt

voor de sociale toeslag. Sofie zal de sociale toeslag voor heel 2015 moeten terugstorten, wat

neerkomt op €1.218,6547.

Een fout bij de toekenning (die heel wat verschillende oorzaken kan hebben) kan zo tot een substantiële

terugvordering leiden, we komen hierop terug in Sectie 4.6.

Het is belangrijk aan te stippen dat hier fundamentele keuzes moeten worden gemaakt, met name of het

recht op sociale toeslagen provisioneel of definitief wordt toegekend. Als men de sociale toeslagen op basis

van stap 2 definitief toekent (ongeacht de mogelijke fouten die worden gemaakt), dan is er in principe

nadien geen controle meer nodig op basis van het aanslagbiljet. Indien de sociale toeslagen wel provisioneel

worden toegekend, dan volgt de definitieve toekenning in tijdstip T+2 en kan er een eventuele rechtzetting

volgen (zie sectie 4.6).

De identificatie van lage inkomensgezinnen bij intrede in het systeem en telkens wanneer een nieuw

aanslagbiljet beschikbaar is, is een eerste horde die overwonnen dient te worden, de gezinnen volgen

doorheen het jaar is een andere. Zowel de inkomenssituatie als de gezinssituatie kunnen wijzigen in de loop

van het jaar, denk maar aan het verliezen van werk of een promotie krijgen, een scheiding ondergaan of

een nieuwe relatie beginnen. Moet het systeem reageren op élke inkomensterugval? Moet het systeem

reageren bij elke inkomensstijging? Een nieuw kinderbijslagsysteem ontwerpen betekent dat er ook keuzes

moeten worden gemaakt met betrekking tot veranderingen in de gezins- en inkomenssituatie. Het is echter

47 Berekeningswijze: In 2014 heeft Sofie recht op €5.028,33 kinderbijslag (€3.042,96 basiskinderbijslag + €951,36

leeftijdsbijslag + €140,61 jaarlijkse bijslag + €893,4 eenoudertoeslag). In 2015 heeft Sofie echter maar recht op

€3.809,68 (€3.042,96 basiskinderbijslag + €663,72 leeftijdsbijslag + €103 jaarlijkse bijslag). Het terug te vorderen bedrag

van €1.218,65 wordt dus gevormd door de terug te vorderen eenoudertoeslag (€893,4), de verminderde leeftijdsbijslag

(€287,64) en jaarlijkse bijslag (€37,61) omdat Max en Mila geen kinderen met toeslag meer zijn.

Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit

65

belangrijk om in het achterhoofd te houden dat een stabiele inkomens- of gezinssituatie niet voor iedereen

is weggelegd, zeker niet voor de laagste inkomensgroepen. We lichten dit aandachtspunt toe.

EU-SILC berekeningen voor 2012 suggereren dat instabiele inkomenssituaties in Vlaanderen vooral

voorkomen bij lage inkomensgroepen. Binnen de groep Vlaamse gezinnen met kinderen heeft 60% een

stabiel werkpatroon: 44% werkt gedurende een volledig jaar voltijds, 16% werkt gedurende een volledig

jaar halftijds. De situatie verschilt sterk bij de arme gezinnen: 8% van de arme gezinnen met kinderen werkt

gedurende het volledige jaar voltijds, 6% werkt gedurende het volledige jaar halftijds. Het is bijgevolg

belangrijk om mee te nemen dat we niet van een stabiele inkomenssituatie kunnen vertrekken bij het

ontwikkelen van de toekomstige Vlaamse kinderbijslag. In principe is het mogelijk om op basis van de

elektronische gegevensstromen na te rekenen welk aandeel van de Vlaamse gezinnen met kinderen te

maken hebben met significante inkomensfluctuaties. Het systeem moet kunnen inspelen op deze

veranderingen. De elektronische gegevensstromen moeten daardoor verder worden ontwikkeld zodat men

meer en snellere actuele inkomensinformatie kan verkrijgen. We lichten een mogelijke werkwijze toe in

Schema 4.

Om in te spelen op inkomensfluctuaties maken we in Schema 4 eerst een onderscheid tussen gezinnen die

recht hadden op de sociale toeslag en gezinnen die geen recht hadden op basis van Schema 3. Voor

gezinnen in de eerste situatie is het van belang onverschuldigde betalingen te vermijden die ze eigenlijk

niet meer nodig hebben. Indien de sociale toeslagen provisioneel worden toegekend, moeten deze

gezinnen ervoor worden behoed nadien grote bedragen te moeten terugbetalen omdat ze door een fout

of nalatigheid een inkomensstijging niet hebben doorgegeven. Voor gezinnen in de tweede situatie is het

van belang ervoor te zorgen dat ze hun recht kunnen opnemen.

De bevoegde administratie of uitbetalingsinstelling zou hiervoor optimaal gebruik kunnen maken van de

elektronische gegevensstromen die een wijziging in de inkomenssituatie kunnen detecteren. Er moet beslist

worden of elke inkomensstijging of -daling aanleiding moet geven tot een nieuwe evaluatie van het recht.

Het lijkt aangewezen om opnieuw een marge in te bouwen, en alleen een elektronische kennisgeving

(‘alarmbel’) naar de bevoegde administratie te laten sturen als het om een aanhoudende inkomensstijging

of -daling gaat. Wat zo’n aanhoudende inkomensstijging of -daling dan precies betekent is een keuze die

moet worden gemaakt. Er kan bijvoorbeeld voor gekozen worden om alleen in te grijpen bij een

inkomenswijziging van minstens twee kwartalen. Een gezin dat werkloos was en recht had op sociale

toeslagen kan zo zijn recht behouden voor een half jaar als (één van de twee) partners aan het werk gaat,

ongeacht of het nieuwe gezinsinkomen hoger of lager ligt dan de toepasselijke inkomensgrens. Bovendien

hangt de bepaling van wat ‘aanhoudend’ precies betekent samen met de geldigheidsduur van het recht.

Kent men het recht toe voor een periode X, dan hoeft men in deze periode ook geen rekening te houden

met inkomensstijgingen of -dalingen. We komen hierop terug in sectie 4.4.

We bekijken het getrapt systeem uit Schema 4 meer in detail. Als uit de elektronische gegevensstromen

een aanhoudende inkomensstijging blijkt (stap 1), bijvoorbeeld op basis van kwartaalgegevens, of een

overgang van een proxy-inkomen naar een arbeidsinkomen, bijvoorbeeld op basis van gegevens van de

RVA, dan kan de toekenning van de sociale toeslagen worden stopgezet (stap 2). Gezinnen moeten wel de

mogelijkheid krijgen om te bewijzen dat hun inkomen alsnog onder de inkomensgrens ligt (stap 3). Volstaat

het aangeleverde bewijs, dan openen zij opnieuw recht op sociale toeslagen.

Hoofdstuk 4

66

Schema 4 Inspelen op inkomensfluctuaties voor de bepaling van het recht op sociale toeslagen

Recht bij intrede in het systeem Geen recht bij intrede in het systeem

Stopzetting

recht

Mogelijkheid

bewijs

ouders

KI-test (T)

KI-test = 0 KI-test = 1

Geen recht

Mogelijkheid

bewijs

ouders

Recht bepaald op

basis van socio-

professionele fluxen

(T) en KI (T)

Proxy-inkomen Breed inkomen (T)

< inkomensgrens

Recht wordt

geopend

Recht wordt

geopend

Mogelijkheid

bewijs

ouders

Marge Marge

Breed inkomen (T) ≥

inkomensgrens

Aanhoudende

inkomensstijging

vastgesteld op basis

van elektronische

gegevensstromen (T)

Aanhoudende

inkomensdaling

vastgesteld op basis

van elektronische

gegevensstromen (T)

Geen recht

1

2

3

3

Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit

67

Ook voor gezinnen die in eerste instantie geen recht hadden op sociale toeslagen, kunnen er in de loop van

het jaar inkomensfluctuaties ontstaan. Treedt er een inkomensdaling op die voldoende groot en voldoende

langdurig is (stap 1), dan dient er ingegrepen te worden. De actuele inkomensinformatie uit de

elektronische gegevensstromen en de actuele KI informatie uit het kadaster dienen als vergelijkingsbasis in

stap 2. Eerst wordt het actuele KI onderworpen aan een KI-test. Is er (te) veel KI aanwezig in het huishouden,

dan geraakt het gezin niet door de KI-test (KI-test = 1) en heeft het ook geen recht op sociale toeslagen.

Ook hier moet het gezin de mogelijkheid krijgen om het tegendeel te bewijzen. Raakt het gezin wel door de

KI-test, dan vormen de actuele beroepsinkomsten uit de elektronische gegevensstromen en het actuele KI

de basis om te bepalen of er al dan niet recht is op sociale toeslagen.

Is er een proxy-inkomen aanwezig in het gezin, dan kunnen we ervanuit gaan dat het gezinsinkomen onder

de toepasselijke inkomensgrens ligt. Gezinnen met proxy-inkomens zijn gezinnen waarvan we redelijkerwijs

weten dat ze lage inkomens hebben of deze inkomens eerder getoetst werden: de leefloon- en IGO

gerechtigden, de gerechtigden op een tegemoetkoming voor personen met een handicap, de gerechtigden

op de verhoogde tegemoetkoming in de ziekteverzekering, de langdurig werklozen, de langdurig zieken,

enzovoort. Zij openen dan ook het recht op de sociale toeslag.

Voor de gezinnen die niet uitsluitend leven van deze proxy-inkomens dient opnieuw een breed

inkomensbegrip te worden geconstrueerd vergelijkbaar met het bruto belastbaar inkomen van het

aanslagbiljet. Het geconstrueerde inkomensbegrip (‘Breed inkomen (T) in Schema 4) bestaat uit de

beroepsinkomsten en het KI. Ligt het breed inkomen uit T lager dan de toepasselijke inkomensgrens, dan

heeft het gezin recht op sociale toeslagen. Ligt het breed inkomen daarentegen hoger dan de toepasselijke

inkomensgrens, dan heeft het gezin geen recht. Opnieuw moet het gezin de mogelijkheid krijgen om het

tegendeel te bewijzen in een derde stap. Eens het aanslagbiljet met inkomensinformatie uit jaar T

beschikbaar is wordt voor elk gezin gecontroleerd of het al dan niet recht had: het aanslagbiljet stelt het

effectieve recht vast.

Van de bestaande inkomensselectieve systemen wordt er zowel bij de kinderbijslag als bij de kinderopvang

rekening gehouden met wijzigingen in de inkomenssituatie in de loop van het jaar. FAMIFED krijgt via de

elektronische gegevensstromen een elektronische kennisgeving van zodra de rechthebbende of de

bijslagtrekkende in één van de statuten komt. Wordt een ouder werkloos of ziek, dan krijgt FAMIFED hier

melding van, al moeten ze wel zelf de termijn berekenen. Hetzelfde geldt voor op pensioen gaan,

arbeidsongeschikt worden en alleen gaan wonen met de kinderen. Eens men in één van deze ‘statuten’ zit

tracht FAMIFED de huidige inkomenssituatie in te schatten. Enkel wanneer het om een eenoudergezin gaat

dat van een vervangingsinkomen leeft gaat men er van uit dat het gezin onder de inkomensgrens valt en

wordt de toeslag automatisch provisioneel toegekend. Alle andere gezinnen krijgen een ‘provisionele

weigering’ met een mogelijkheid tot weerlegging. Als ze aan de hand van bewijsstukken van één maand

kunnen aantonen dat hun gezinsinkomen toch onder de inkomensgrens ligt, dan krijgen ze alsnog een

provisionele toekenning. De ouders worden aangespoord wijzigingen door te geven zodat onverschuldigde

betalingen vermeden kunnen worden. Eens het aanslagbiljet beschikbaar is wordt er altijd en voor iedereen

gecontroleerd of men al dan niet recht had op de toeslag. Dit kan tot terugvordering en betaling met

terugwerkende kracht leiden.

Bij de kinderopvang kunnen de individueel verminderde tarieven worden aangewend om naast een lager

actueel inkomen bij intrede in het systeem ook een daling van het inkomen door te geven. De

verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de ouders. Zij moeten op eigen initiatief een nieuw inkomenstarief

elektronisch aanvragen waarbij ze vervolgens aanduiden welk individueel verminderd tarief op hun

gewijzigde situatie van toepassing is (zie Tabel 6 voor de voorwaarden). Met name de tarieven invaliditeit,

Hoofdstuk 4

68

werkloosheid, faillissement, verminderd inkomen werknemer en verminderd inkomen zelfstandige hebben

betrekking op wijzigingen in de inkomenssituatie die nog niet vervat zitten in het laatste aanslagbiljet. Ook

als men na de vaststelling van het inkomenstarief recht opent op een leefloon (met of zonder

opleidingstraject) heeft men er belang bij om een verminderd tarief onder deze voorwaarden aan te vragen.

Heeft het gezin moeilijkheden om het inkomenstarief na vaststelling te (blijven) betalen en valt het onder

geen van de individueel verminderde tarieven kan het zich wenden tot het OCMW dat na onderzoek

mogelijks een lager inkomenstarief toekent aan het gezin.

Noch bij de school- en studietoelagen, noch bij de verhoogde tegemoetkoming kan een inkomenswijziging

worden doorgegeven nadat de aanvraagprocedure werd opgestart of het recht werd toegekend. Bij de

school- en studietoelagen dienen de financiële voorwaarden vervuld te zijn op 31 december van het

lopende school- of academiejaar. Nemen we het 2015-2016 schooljaar als voorbeeld, dan werkt men voor

de toekenning van het recht met het laatst gekende aanslagbiljet (inkomens uit 2013). De aanvrager heeft

de mogelijkheid om een lager inkomen te bewijzen voor 2014 of 2015 (vermoedelijk inkomen, zie 4.2). Daalt

het inkomen echter na 31 december 2015 dan zal deze inkomensdaling niet meer worden meegeteld in de

toekenning van de school- of studietoelage tijdens het 2015-2016 schooljaar. Het volgende schooljaar kan

deze daling wel worden meegenomen in de toekenning van het recht.

Bij de verhoogde tegemoetkoming dient het gezin telkens het inkomen van het voorgaande kalenderjaar

te bewijzen. Doet het gezin een aanvraag in september van jaar T, dan moet het gezin het inkomen bewijzen

van januari T-1 tot en met december T-1. Is het inkomen recentelijk gedaald, maar valt het gezin niet onder

één van de indicatorcategorieën48, dan kan deze recentelijke inkomensdaling niet mee opgenomen worden

in de aanvraag. Het gezin zal een volledig kalenderjaar moeten wachten vooraleer deze inkomensterugval

meegerekend zal worden.

Ook een wijziging in de gezinssituatie kan een impact hebben op de inkomenssituatie. Een scheiding zorgt

ervoor dat er plots een inkomen in het gezin wegvalt en de ouder er alleen komt voor te staan. Een studie

van Defever e.a. (2013) toont aan dat een scheiding in jaar T een inkomensverlies voor zowel mannen als

vrouwen tot gevolg heeft in de twee daaropvolgende jaren. Het inkomensverlies bij vrouwen is vele malen

groter dan bij mannen. Vanaf het derde jaar stijgt het inkomen bij mannen opnieuw zodat ze uiteindelijk

meer verdienen dan voor de scheiding het geval was; bij vrouwen is dat over het algemeen niet het geval.

Bovendien zijn alleenstaande ouders over het algemeen alleenstaande moeders. Het is dus van belang om

adequaat op dergelijke wijzigingen in de gezinssamenstelling in te spelen.

Het rijksregister kan als basis dienen om gezinswijzigingen vast te stellen: van zodra iemand op hetzelfde

adres komt wonen of van zodra één van de ouders een andere domicilie heeft, moet de potentiële

inkomensstijging of inkomensdaling worden nagegaan. Hoe moet een systeem omgaan met

gezinswijzigingen die een inkomensdaling of inkomensstijging tot gevolg kunnen hebben? Moet een

systeem op dezelfde manier reageren op potentiële inkomensdalingen als op potentiële

inkomensstijgingen? Misschien is het noodzakelijker om onmiddellijk in te grijpen bij mogelijke

inkomensdalingen, denk maar aan een scheiding of een overlijden, maar moet men gezinnen het recht op

sociale toeslagen niet onmiddellijk ontnemen bij een mogelijke inkomensstijging als er bijvoorbeeld een

nieuwe persoon in het huishouden komt wonen. Criteria moeten ontwikkeld worden om deze potentiële

48 Weduwnaars en weduwes, invaliden, gepensioneerden, personen met een erkende handicap, personen die al minstens

één jaar volledig werkloos en/of arbeidsongeschikt zijn en eenoudergezinnen.

Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit

69

inkomensdalingen en inkomensstijgingen als ‘de moeite waard’ te beschouwen, men kan daarvoor kijken

naar de huidige instrumenten in het sociaal beleid.

In het huidige kinderbijslagsysteem wordt er gewerkt met statuten om potentiële inkomensdalingen te

detecteren. Wanneer een ouder alleen komt te staan krijgt FAMIFED een automatische kennisgeving uit

het rijksregister en wordt er nagegaan of deze alleenstaande ouder in aanmerking komt voor de

eenoudertoeslag. Het recht op de eenoudertoeslag in de huidige kinderbijslagregeling vervalt van zodra er

een partner of een persoon die geen familie is tot en met de derde graad in het gezin komt wonen of

wanneer de alleenstaande ouder een huwelijk aangaat. Er wordt dus onmiddellijk ingegrepen bij een

mogelijke inkomensstijging. Opgelet, dit onmiddellijk ingrijpen kan een ‘alleenblijfval’ in de hand werken

doordat alleenstaande ouders de toeslag verliezen van zodra ze gaan samenwonen (Ghysels & Van Lancker

2011). Dit is een mogelijk probleem bij het huidige kinderbijslagsysteem en men zal hier ook rekening mee

moeten houden in het nieuwe systeem.

In de kinderopvang geldt het aangevraagde inkomenstarief voor maximaal drie jaar. Ouders worden in de

brochure geïnformeerd dat ze een nieuw attest inkomenstarief moeten aanvragen als de

gezinssamenstelling verandert. Als men niet op eigen initiatief een nieuw attest aanvraagt door een

gewijzigde gezinssituatie, blijft het voorgaande inkomenstarief van toepassing. Dit kan zowel in het nadeel

als in het voordeel van de ouders zijn. Komt een ouder alleen te staan en is er door het vertrek van de

andere ouder minder inkomen aanwezig in het gezin, dan heeft de alleenstaande ouder er alle baat bij om

zo snel mogelijk een nieuw inkomenstarief aan te vragen. Doet hij of zij dit niet, dan zal men een te hoog

inkomenstarief moeten betalen voor de verdere looptijd van het attest. Gaat een alleenstaande ouder

echter een nieuwe relatie aan, en komt er zodoende een extra inkomen in het gezin, dan zal in een

herberekening het inkomenstarief stijgen. In dit geval heeft de ouder er alle voordeel bij om geen nieuw

attest inkomenstarief aan te vragen. Indien het gezin onderworpen wordt aan een steekproefcontrole kan

deze nalatigheid er worden uitgehaald. Zo niet, dan zal de gezinswijziging pas een invloed hebben op het te

betalen tarief als men verplicht een nieuw inkomenstarief moet aanvragen na afloop van de termijn van

drie jaar.

Bij de school- en studietoelagen wordt rekening gehouden met veranderingen in de gezinssituatie voor

31 december van het lopende school- of academiejaar. Nemen we het 2015-2016 schooljaar als voorbeeld,

dan worden veranderingen meegenomen als deze nog niet vervat zitten in het laatste aanslagbiljet, en dus

na 31 december 2013, maar voor 31 december 2015 hebben plaatsgevonden. Er wordt vervolgens gekeken

naar het eerste jaar waarin men zich in een nieuwe situatie bevindt. Een voorbeeld:

Jaspers ouders scheiden in mei 2014. Als er op basis van het laatst gekende aanslagbiljet

(inkomensjaar 2013) wordt gewerkt dan zou men foutief rekening houden met het inkomen van

de moeder én de vader van Jasper voor de bepaling van het recht op een schooltoelage in het

schooljaar 2015-2016. Aangezien de scheiding heeft plaatsgevonden voor 31 december 2015 zal

men naar het inkomen uit 2014 kijken om het recht te bepalen.

Veranderingen in de gezinssituatie die na 31 december van het lopende school- of academiejaar hebben

plaatsgevonden, zullen pas in het daaropvolgende schooljaar meegenomen worden voor de bepaling van

het recht op school- of studietoelagen.

Gezinnen die recht hebben op de verhoogde tegemoetkoming worden voortdurend opgevolgd om

mogelijke gezinswijzigingen vast te stellen. Verandert de gezinssamenstelling dan zal de van toepassing

zijnde inkomensgrens veranderen, het basisbedrag van €16.965,47 wordt namelijk verhoogd met €3.140,77

per bijkomend gezinslid. Daalt het aantal gezinsleden dan zal het grensbedrag dalen, stijgt het aantal

Hoofdstuk 4

70

gezinsleden, dan zal het grensbedrag stijgen. Bovendien bestaat de kans dat, naast het gewijzigde

grensbedrag, de inkomenssituatie eveneens verandert: een nieuw gezinslid brengt potentieel een nieuw

inkomen mee. Voorzichtigheidshalve wordt het recht op de verhoogde tegemoetkoming beperkt tot twee

kwartalen na het kwartaal waarin de gezinswijziging heeft plaatsgevonden. Het gezin wordt hierover

geïnformeerd en heeft de mogelijkheid een nieuwe aanvraag in te dienen. Indien het gezin met de nieuwe

gezinssamenstelling een inkomen heeft onder het nieuwe grensbedrag dan zal het VT recht niet worden

stopgezet. Niet bij elke gezinsuitbreiding zal het recht worden stopgezet: als de gezinsuitbreiding een kind

jonger dan 16 jaar betreft dat voor de eerste keer wordt ingeschreven in het rijksregister, dan blijft het VT

recht verder gelden en zal het worden uitgebreid naar het nieuwe kind.

Een andere belangrijk vraagstuk is voor welke periode het recht op sociale toeslagen moet worden

toegekend. Hoe korter de geldigheidsduur, hoe vaker men door het getrapt systeem uit Schema 3 zal

moeten gaan om het recht (opnieuw) vast te stellen, en hoe groter dus de werklast en de noodzakelijke

administratieve capaciteit. Als men het recht voor één jaar toekent, dan moet men slechts eenmaal per jaar

door Schema 3. Geldt het recht voor zes maanden, dan zal dit tweejaarlijks moeten gebeuren. Hoe langer

de duur van het recht, hoe groter het risico echter dat er toeslagen toegekend worden aan mensen die het

eigenlijk niet meer nodig hebben. Men zal dan ook een afweging moeten maken tussen administratieve

lasten enerzijds en de toegestane foutenmarge anderzijds.

In se gaat het om het vinden van een evenwicht: is het voor elke inkomensdaling of stijging, of elke

gezinswijziging nodig om het toekennen van sociale toeslagen al dan niet te herzien? Een gezin dat één

maand een inkomensdaling kent moet misschien niet onmiddellijk recht openen op sociale toeslagen, maar

wel als de situatie na een kwartaal nog steeds dezelfde is. En vice versa: moet een gezin dat recht heeft op

sociale toeslagen dat recht onmiddellijk verliezen als het inkomen stijgt, bijvoorbeeld door tewerkstelling?

Er moet dus worden nagedacht over stabiliserende factoren zoals die ook in de huidige kinderbijslag

bestaan. Daar geldt het recht op sociale toeslagen voor één kwartaal. Wordt op basis van het gemiddeld

maandelijks inkomen voor 2015 vastgesteld dat het gezin recht had op sociale toeslagen, maar wordt het

grensbedrag in 2016 overschreden, dan zal het recht blijven gelden tot 31 maart 2016, het einde van het

volgende kwartaal. In de overige sociale beleidsmaatregelen die wij hebben onderzocht, wordt het recht

steeds voor een langere periode toegekend. In de inkomensgerelateerde kinderopvang geldt het

inkomenstarief maximaal drie jaar. Indien er tussentijds niets verandert in de gezinssamenstelling of de

inkomenssituatie, dan blijft hetzelfde inkomenstarief gelden tot het moment waarop het kind drie en een

half, zes, negen en twaalf jaar wordt. Het recht op een school- of studietoelagen wordt toegekend voor één

jaar. In het daaropvolgende schooljaar dient het gezin opnieuw een aanvraag in om het recht opnieuw te

verkrijgen.

Bij de verhoogde tegemoetkoming op basis van een automatische toekenning in jaar T blijft het recht gelden

tot 31 december van het jaar T+1. Het recht wordt telkens met één jaar verlengd indien in het vorige

kalenderjaar aan de voorwaarden voor automatische toekenning werd voldaan. Wordt het recht op de

verhoogde tegemoetkoming toegekend na een inkomensonderzoek, dan blijft het recht bestaan tot op het

moment dat uit de controles blijkt dat het inkomen te hoog is. Het recht wordt stopgezet op 31 december

van het jaar waarin het inkomen het grensbedrag overschreden heeft.

Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit

71

De voorgestelde trapsystemen hebben het grote voordeel dat ze de bewijslast bij de burger zo laag mogelijk

houden. Algoritmes zorgen ervoor dat de bevoegde administratie of uitbetalingsinstelling alleen bij een

‘alarmbelprocedure’ tussenbeide moeten komen. Dit zou ervoor moeten zorgen dat de take up van de

sociale toeslagen hoog ligt en dat men de toekenning zoveel als mogelijk kan automatiseren. Omdat er nog

steeds gebruik gemaakt kan worden van een breed inkomensbegrip zal de foutenmarge bij de identificatie

van gezinnen naar draagkracht in principe ook kleiner zijn. Er zijn echter drie potentiële knelpunten.

Ten eerste is er voor werknemers in principe voldoende informatie beschikbaar om het getrapt systeem te

doorlopen, maar is dat voor zelfstandigen moeilijker. De sociale verzekeringsfondsen beschikken over

kwartaalgegevens van de sociale bijdragen die zelfstandigen betaald hebben maar die kwartaalgegevens

zijn niet noodzakelijk een goede indicatie van hun actuele draagkracht. Bovendien zijn deze

gegevensstromen op dit moment nog niet beschikbaar voor dergelijke doeleinden49. Tevens zijn ook de

socioprofessionele gegevensstromen niet helemaal actueel. De DmfA gegevens, bijvoorbeeld, zijn over het

algemeen pas een aantal maanden na de aangifte door werkgevers beschikbaar. Dat wil zeggen dat er tot

een half jaar vertraging kan zijn tussen de beschikbaarheid van de data en de periode waarop de data

betrekking heeft. Ook de gegevens van het rijksregister zijn niet noodzakelijk een perfecte weergave van

de actuele situatie. In geval van feitelijke scheiding, bijvoorbeeld, zal het voorgestelde trapsysteem niet snel

de gewijzigde situatie kunnen detecteren. Het moet dus mogelijk blijven voor gezinnen om zelf wijzigingen

sneller door te geven.

Ten tweede kennen de voorgestelde trapsystemen een hoge mate van complexiteit en vergen ze een grote

IT-capaciteit. Ook al kan een deel van de provisionele toekenning automatisch verlopen, er zullen nog

steeds veel kennisgevingsberichten rondgestuurd moeten worden, en de bevoegde administratie of

uitbetalingsinstelling zal daar telkens op moeten reageren. Bovendien moeten de bestaande

gegevensstromen nog gecombineerd worden met elkaar om een dergelijk, omvangrijk systeem te laten

werken. Er wordt geschat dat het ontwikkelen van één nieuwe gegevensstroom tussen de 6 en 9 maanden

kan duren, los van een testperiode50. Hier gaat het om het koppelen van meerdere gegevensstromen.

Ten derde worden de sociale toeslagen in dit systeem provisioneel toegekend op basis van maandinkomens

of kwartaalinkomens (of kwartaalinkomens gedeeld door drie), maar wordt het recht uiteindelijk getoetst

op basis van een jaarinkomen via het aanslagbiljet. Het omzetten van maandinkomens naar een

jaarinkomen is niet zonder problemen. Componenten van het inkomen die niet maandelijks worden

toegekend, zoals het vakantiegeld of de eindejaarspremie, maar wel meetellen om het uiteindelijk

jaarinkomen op het aanslagbiljet te berekenen, kunnen ervoor zorgen dat men op jaarbasis net boven de

inkomensgrens uitkomst terwijl het effectief verdiende maandelijkse inkomen onder de inkomensgrens kan

liggen. Dit geeft dan twee jaar na datum aanleiding tot een eventuele terugvordering (zie 4.6). Eenzelfde

situatie treedt op wanneer een gezin bijvoorbeeld drie maanden een erg laag inkomen heeft, en op dat

moment een sociale toeslag nodig heeft, maar dat het inkomen in de overige negen maanden te hoog is

voor een sociale toeslag. In dat geval kan het zijn dat bij een post-factum controle op het jaarinkomen

gedeeld door twaalf men net boven de inkomensgrens valt.

De inkomensgrens voor een alleenstaande is gelijk aan €1.000. Gedurende negen maanden

verdient de alleenstaande €1.200, gedurende drie maanden €800. Berekenen we het gemiddeld

49 Interview met KSZ, 29/05/2015. 50 FAMIFED, bijlage 1 bij BC 12025.

Hoofdstuk 4

72

inkomen op jaarbasis, dan zal de alleenstaande boven de inkomensgrens uitkomen, terwijl er in die

drie maanden een duidelijke nood was: 1.200*9 = 10.800 + 800*3=2.400 = 13.200 / 12 = 1.100.

Ook bij wijzigingen in de gezinssituatie kan het jaarinkomen een aantal ongewenste gevolgen met zich

meebrengen. In de huidige kinderbijslag maakt men gebruik van het jaarinkomen op basis van het

aanslagbiljet om het recht definitief toe te kennen. Dat kan tot problemen leiden in geval van scheiding:

Geert en Kathleen wonen in 2015 samen van januari tot en met juni. In juli besluiten ze te scheiden,

hun kinderen blijven bij Kathleen wonen. Om na te gaan of het koppel in de maanden januari tot

en met juni recht had op een sociale toeslag (bv. de toeslag voor langdurig werklozen) wordt er

rekening gehouden met het gemiddelde maandelijkse inkomen van Geert en het gemiddelde

maandelijkse inkomen van Kathleen. Het jaarinkomen van beide ouders wordt gedeeld door 12. Zo

wordt er dus ook rekening gehouden met het inkomen van Geert in de tweede helft van het jaar,

terwijl dat inkomen nooit in het gezin aanwezig is geweest.

Stel dat Geert langdurig werkloos was in de eerste helft van 2015. De werkloosheidsuitkering die

Geert ontvangt samen met het inkomen van Kathleen ligt lager dan het geldende grensbedrag. Het

koppel heeft dus recht op een toeslag voor langdurig werklozen en ontvangt deze ook. Na de

scheiding gaat Geert opnieuw aan het werk. Het inkomen dat hij in deze tweede jaarhelft verdient,

wordt meegeteld bij de controle of het gezin effectief recht had op de toeslag voor langdurig

werklozen in de eerste jaarhelft. Het is dan ook mogelijk dat het inkomen van Geert van juli tot en

met december ervoor zorgt dat het gezin boven de inkomensgrens uitkomt om een toeslag voor

langdurig werklozen te ontvangen in de eerste jaarhelft. De toeslag zal dan ook terugbetaald

moeten worden.

Om na te gaan of Kathleen in de tweede helft van het jaar recht heeft op een sociale toeslag (met

name de eenoudertoeslag) wordt enkel rekening gehouden met haar gemiddelde

maandinkomsten.

De vraag is dan of er wordt teruggevorderd, en zo ja, hoe dat moet gebeuren. Dat bespreken we in de

volgende sectie.

In een inkomensselectief stelsel waarbij het aanslagbiljet de basis is om het recht toe te kennen kan men

ervoor kiezen om het recht op sociale toeslagen op basis van meer actuele gegevensstromen of op basis

van door de gezinnen zelf aangegeven wijzigingen provisioneel toe te kennen. Pas wanneer het

ingekohierde aanslagbiljet beschikbaar is, kan dan gecontroleerd worden of de provisionele toekenning

terecht was. Bij dergelijke post factum controles zullen onvermijdelijk fouten aan het licht komen. Sommige

gezinnen zullen sociale toeslagen ontvangen hebben die er geen recht op hadden, anderen hadden wel

recht maar ontvingen geen toeslag. Hoe wordt met die situaties omgegaan?

In het huidige kinderbijslagstelsel wordt, eens het aanslagbiljet met inkomensjaar T beschikbaar is, voor

iedereen gecontroleerd of men al dan niet recht had op sociale toeslagen. Dit kan tot vier mogelijke situaties

leiden: (1) er werd provisioneel toegekend en de inkomenstoets op basis van de fiscale gegevens toont

inderdaad aan dat het gezin recht had op sociale toeslagen; FAMIFED dient niets te ondernemen. (2) Er

werd provisioneel niet toegekend en de fiscale gegevens laten zien dat het gezinsinkomen boven de

inkomensgrens lag; FAMIFED dient niets te ondernemen. (3) Er werd provisioneel niet toegekend maar uit

Actualiteit en haalbaarheid: blauwdruk voor de implementatie van inkomensselectiviteit

73

de inkomensinformatie van het aanslagbiljet blijkt dat het gezin wel recht had op de sociale toeslagen;

FAMIFED betaalt de sociale toeslagen met terugwerkende kracht uit. (4) Er werd provisioneel toegekend

maar uit de fiscale gegevens komt naar voren dat men het recht niet kon laten gelden; FAMIFED vordert de

ten onrechte betaalde bedragen terug. Aangezien het systeem pas in voege trad op 1 januari 2015 en het

nog tot 2017 wachten is op het aanslagbiljet voor dat inkomensjaar, zijn er nog geen cijfers over

terugvorderingen beschikbaar. Over terugvorderingen in de kinderbijslagregelgeving voor 2015 zijn wel

cijfers bekend. In 2014 moest er bij 66.889 gezinnen kinderbijslag worden teruggevorderd voor een totaal

bedrag van €40.740.957,67. Dit gebeurt door op de toekomstige betalingen telkens 10% in te houden tot

de schuld vereffend is. In geval van fraude kan FAMIFED tot 100% van de kinderbijslag inhouden.

Het lijkt logisch om gezinnen die te weinig hebben gekregen retroactief een sociale toeslag toe te kennen

en om de sociale toeslagen terug te vorderen van de gezinnen die onterecht sociale toeslagen ontvingen.

Hoe en of dat moet gebeuren is afhankelijk van de manier waarop de post factum controle zal plaatsvinden,

voor welke termijn een sociale toeslag wordt toegekend, en op basis van welke inkomenstermijn de sociale

toeslagen worden toegekend.

Een fundamentele vraag die als een rode draad doorheen dit rapport loopt is de vraag welke foutenmarge

wordt toegestaan: laten we fouten toe of niet, en zo ja, in welke mate? De eenvoudigste optie hier is om

niet terug te vorderen maar het gezin in kwestie in regel te stellen. Andere opties zijn het terugvorderen

van het teveel uitgekeerde bedrag na controle. Aangezien het hier gaat om gezinnen die bijna per definitie

in een moeilijke inkomenssituatie verkeren, is het risico niet ondenkbeeldig dat deze gezinnen nog dieper

in de put worden geduwd. De kinderbijslag is erg belangrijk voor Vlaamse gezinnen met kinderen: het maakt

gemiddeld 8% uit van het beschikbare gezinsinkomen; voor gezinnen in armoede is dit 17%. Bovendien

weten we uit een recente enquête van FAMIFED dat het geld van de kinderbijslag bij deze gezinnen over

het algemeen onmiddellijk wordt gespendeerd, voornamelijk aan huishoudelijke uitgaven (voeding, kledij,

betalen van rekeningen). Kort samengevat: wanneer door het samenspel van inkomensgrenzen en

controles geld moet worden teruggevorderd, dan is dat geld al gespendeerd, en vraag je gezinnen om een

relatief grote som terug te geven, geld dat er niet altijd zal zijn.

Hier moeten keuzes worden gemaakt. Men zou ervoor kunnen opteren om alleen terug te vorderen bij een

inkomensstijging of inkomensdaling boven een bepaald niveau in het jaar waarin men sociale toeslagen

kreeg. Een stijging van het gezinsinkomen tot, bijvoorbeeld, 10% boven de inkomensgrens zou dan geen

aanleiding geven tot een terugvordering. Men zou ook het bedrag van de terugvordering kunnen laten

afhangen van het gezinsinkomen. Er moet ook een kader worden geschapen waarin beroepsprocedures

mogelijk zijn. Eventueel zal er bij eventuele terugvorderingen rekening moeten worden gehouden met de

bepalingen in het Sociaal Handvest. Veel vragen die zorgvuldig behandeld moeten worden alvorens men

inkomensselectieve sociale toeslagen in de praktijk kan implementeren.

Het aanslagbiljet laat toe een breed inkomensbegrip te gebruiken, maar de inkomensgegevens zijn niet

actueel: ze hebben betrekking op het inkomensjaar twee jaar eerder. Het gebruik van het aanslagbiljet T-2

om de actuele situatie in jaar T vast te stellen betekent dat men de connectie met de actuele draagkracht

verliest. Daardoor is een automatische toekenning van sociale toeslagen op basis van deze gegevens niet

mogelijk.

Hoofdstuk 4

74

Het is niet wenselijk en niet werkbaar om de actuele inkomenssituatie door de burger te laten bewijzen. Dit

zal onherroepelijk tot fouten leiden. Door gebruik te maken van de bestaande elektronische

gegevensstromen uit socioprofessionele bron in combinatie met het rijksregister is het mogelijk om sociale

toeslagen toe te kennen op basis van meer actuele inkomensgegevens. Daarbij moet de keuze worden

gemaakt of de sociale toeslagen provisioneel of definitief worden toegekend.

Wij stellen daarom een getrapt systeem voor waarbij de toekenning van de sociale toeslagen maximaal

wordt geautomatiseerd, maar waarbij afwijkingen mogelijk blijven. Dit systeem kan ook gebruikt worden

om in te spelen op wijzigingen in de inkomens- of gezinssituatie. Het vergt echter een verdere uitbouw van

de elektronische gegevensstromen en een grote technische en administratieve capaciteit.

Voor een aantal kwesties is er geen bevredigende oplossing voorhanden. Ten eerste, er dient een evenwicht

gevonden te worden tussen stabiliteit en actualiteit om te bepalen voor welke termijn men het recht op

sociale toeslagen zal toekennen. Ten tweede, het recht wordt toekend op basis van maandinkomens, maar

wordt gecontroleerd op basis van het aanslagbiljet dat inkomens op jaarbasis bevat. Ten slotte moeten er

keuzes gemaakt worden over de modaliteiten inzake de terugvordering.

75

HOOFDPUNTEN

- Werkloosheids- of verdienvallen zijn eigen aan inkomensselectiviteit. Hier moet rekening mee worden

gehouden bij het opzetten van een nieuw stelsel van kinderbijslagen.

- Het opzetten van een nieuw kinderbijslagstelsel kan gepaard gaan met technische en implementatie

problemen. Om dat te vermijden houdt men best rekening met een testperiode.

- Fouten zijn onvermijdelijk. Daar moet rekening mee gehouden worden bij het ontwerp van

inkomensselectiviteit.

Eigen aan inkomensselectieve systemen is dat ze zogenaamde werkloosheidsvallen of verdienvallen

(ruimer: afhankelijkheidsvallen) in de hand kunnen werken51. Dat wil zeggen dat een inkomensstijging door

het aannemen van betaalde arbeid of het vermeerderen van het aantal uren betaalde arbeid per week er

toe kan leiden dat het inkomen stijgt tot boven de inkomensgrens, waardoor het recht op sociale toeslagen

vervalt. Dit zou ervoor kunnen zorgen dat werken niet langer lonend wordt (werkloosheidsval) of minder

lonend wordt (verdienval), en dat de prikkel om te werken afwezig is of kleiner wordt. Een

afhankelijkheidsval is een schoolvoorbeeld van een afruil tussen twee klassieke beleidsdoelstellingen:

enerzijds het bieden van voldoende inkomensbescherming, anderzijds het zorgen voor financiële prikkels

om een baan te aanvaarden.

In wat volgt illustreren we de impact van inkomensselectiviteit in de huidige kinderbijslag op het voorkomen

van afhankelijkheidsvallen door middel van zogenaamde standaardsimulaties. Daarbij worden voor een

aantal hypothetische maar ‘typische’ gezinnen de bruto-netto trajecten voor werken en niet-werken in

kaart gebracht. Concreet: er wordt gesimuleerd wat het aanvaarden van een hoger loon uiteindelijk

betekent voor het netto beschikbaar inkomen van een ‘typisch’ gezin, rekening houdend met de

inkomensgrenzen in het kinderbijslagstelsel. We maken gebruik van het standaardsimulatiemodel

MOTYFF52 en we baseren ons op het huidige kinderbijslagstelsel (beleid 2014) waarbij we alleen rekening

houden met de inkomensgrenzen, maar niet met de statuten, net zoals in de microsimulaties die we

presenteerden in Deel 3. Gezinnen die voldoen aan de inkomenstoets hebben dus recht op sociale

toeslagen. We houden rekening met de samenhang tussen de verschillende institutionele arrangementen

en de fiscaliteit in het bepalen van het netto-inkomen, maar we concentreren ons op de rol die wordt

gespeeld door de inkomensselectieve component in de kinderbijslag. Belangrijk: we houden in deze

berekeningen geen rekening met eventuele kinderopvangkosten; het gaat dus om een onderschatting van

wat gezinnen met jonge kinderen werkelijk overhouden. De berekening worden getoond voor een

alleenstaande ouder met drie kinderen (2, 4 en 6 jaar).

51 Zie Cantillon, De Lathouwer en Thirion (1999) en Bogaerts (2008) voor meer informatie over afhankelijkheidsvallen. 52 Zie http://www.flemosi.be/easycms/MOTYFF voor meer informatie over het model.

Hoofdstuk 5

76

Noot: kinderopvangkosten zijn niet meegerekend. Standaardsimulatie op basis van beleid 2014. De relatieve meer- of minderopbrengst (rode lijn) wordt afgelezen op de rechteras, de overige elementen uit de figuur worden op de linkeras afgelezen.

Bron: berekeningen door Dieter Vandelannoote op basis van MOTYFF.

Figuur 6 Netto beschikbaar inkomen bij verschillende inkomenssituatie en de relatieve meeropbrengst per overgang naar een volgende inkomenssituatie, standaardsimulatie, eenoudergezin met drie kinderen, 2014

Figuur 6 toont voor een alleenstaande met drie kinderen wat het gevolg is van de overgang van niet-werk

(leefloon) naar voltijds werk aan verschillende loonpercentages. De balkjes tonen de verschillende

componenten van het inkomen, de zwarte lijntjes wat men uiteindelijk overhoudt (netto beschikbaar

inkomen). De rode lijn toont voor elke overgang de netto-meeropbrengst, de verticale stippellijn geeft de

inkomensgrens voor het krijgen van sociale toeslagen weer.

De overgang van leefloon naar voltijds werk aan een minimumloon loont voor dit gezinstype. Het verschil

tussen het bedrag van het leefloon en het voltijds werk aan het minimumloon is hier de belangrijkste factor,

maar de alleenstaande ouder blijft eenoudertoeslag ontvangen en dat zorgt mee voor een netto

meeropbrengst van 19% ten opzichte van de leefloonsituatie (de netto meeropbrengst van de

eenoudertoeslag bedraagt 6%). Het effect van het overschrijden van de inkomensgrens situeert zich tussen

de overgang van werken aan 130% en 140% van het minimumloon. Het wegvallen van de eenoudertoeslag

zorgt er in dat geval voor dat het 10% hoger bruto inkomen uit arbeid een daling van het netto beschikbaar

inkomen met 2% tot gevolg heeft. De prikkel om deze overgang te maken is door het wegvallen van de

sociale toeslag afwezig; er ontstaat een verdienval. Een nuance is wel dat het bedrag van de

eenoudertoeslag niet hoog genoeg is om een werkloosheidsval te veroorzaken: vanuit een leefloonsituatie

aan het werk gaan zorgt altijd voor een netto meeropbrengst; het wegvallen van de eenoudertoeslag zorgt

er wel voor dat de meeropbrengst van een hoger loon geringer is. Vanaf het moment dat het

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

-1000

-500

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

leefloon voltijds werk -minimumloon

voltijds werk -minimumloon

130%

voltijds werk -minimumloon

140%

voltijds werk -minimumloon

150%

voltijds werk -minimumloon

160%

voltijds werk -minimumloon

170%

bijstand arbeid

s.z. bijdragen personenbelasting

school en studietoelagen bijdrage Vlaamse Zorgverzekering

kinderbijslag NBI

% netto meeropbrengst

Bijkomende overwegingen bij de implementatie van inkomensselectiviteit

77

arbeidsinkomen 150% van het minimumloon bedraagt zorgt een 10% hoger bruto inkomen uit arbeid voor

een constante netto meeropbrengst van 3%.

Hier raken we aan een fundamenteel dilemma. Het regeerakkoord stipuleert dat de rang- en

leeftijdstoeslagen worden afgeschaft en dat de basisbedragen voor elk kind gelijk zullen zijn in de

toekomstige Vlaamse kinderbijslag. Het is intussen al meermaals gedocumenteerd dat dit voor grote

gezinnen onvermijdelijk financieel verlies zal betekenen53. Als dat verlies gecompenseerd moet worden, zal

dat via de sociale toeslagen die worden toegekend op basis van het gezinsinkomen moeten gebeuren. Het

probleem is dat hoe hoger die sociale toeslagen zullen worden, hoe sterker het effect van de verdienval zal

zijn. Bovendien toont de discussie rond de werkloosheidsval ook het belang aan van de hoogte van de

inkomensgrens: hoe lager die grens, hoe sneller een verdienval zal optreden. Ten slotte leert dit voorbeeld

dat een integratie van bestaande inkomensselectieve systemen tot één, uniform systeem perverse effecten

kan hebben. Hoe meer sociale toelagen of uitkeringen gebruik maken van dezelfde inkomensgrenzen, hoe

sterker het effect van de werkloosheids- en verdienval zal spelen.

Er zijn twee mogelijkheden om hieraan te verhelpen. Ten eerste kan men het recht voor een langere periode

laten doorlopen na een inkomensstijging of een verandering in de gezinssituatie waardoor men in principe

niet meer aan de criteria om recht te hebben op sociale toeslagen voldoet. In de huidige Belgische

kinderbijslag, laat men het recht op sociale toeslagen acht kwartalen doorlopen (de zogenaamde

‘assimilatie’) om ervoor te zorgen dat gezinnen zich voldoende aan hun nieuwe inkomenssituatie hebben

kunnen aanpassen vooraleer ze hun sociale toeslagen verliezen, tenzij de inkomensdrempel wordt

overschreden. Dit laatste criterium betekent dat de huidige regeling eigenlijk geen oplossing biedt voor de

verdienval, want als het gezinsinkomen boven de inkomensgrens uitstijgt vervalt het recht op sociale

toeslagen alsnog. Ondanks het voortbestaan van het recht voor acht kwartalen geldt dan de situatie zoals

we illustreren in Figuur 7. Om hieraan tegemoet te komen zou het recht op sociale toeslagen moeten blijven

doorlopen voor een bepaalde periode ook als men de inkomensgrens overschrijdt. De assimilatie zou in

principe wel een oplossing bieden voor een werkloosheidsval, maar zoals we hierboven hebben besproken

is er van een werkloosheidsval bij de sociale toeslagen in de kinderbijslag eigenlijk geen sprake.

Een tweede mogelijkheid is om te werken met afbouwpercentages (‘tapering’) binnen de sociale toeslagen,

waardoor een verhoging van het gezinsinkomen aanleiding geeft tot een proportionele vermindering van

de sociale toeslag, zodanig dat er geen verdienval ontstaat. In Figuur 7 simuleren we het effect van een

afbouwpercentage zoals dat vandaag bestaat in de werkbonus, een vermindering van de RSZ-bijdragen voor

werknemers met een laag loon waarbij de vermindering uitdooft naarmate het uurloon stijgt. Concreet

simuleren we een afbouwpercentage van 20,82%, wat betekent dat de sociale toeslagen verminderen met

€0,2 voor elke stijging van het bruto beroepsinkomen met €1.

53 Zie bijvoorbeeld Hufkens, Vandelannoote, Van Lancker en Verbist (2013).

Hoofdstuk 5

78

Noot: kinderopvangkosten zijn niet meegerekend. Standaardsimulatie op basis van beleid 2014. Afbouwpercentage van 20.82% (zoals bij de werkbonus jaar 2014) is ingerekend bij de sociale toeslagen van de kinderbijslag. De relatieve meer- of minderopbrengst (rode lijn) wordt afgelezen op de rechteras, de overige elementen uit de figuur worden op de linkeras afgelezen.

Bron: berekeningen door Dieter Vandelannoote op basis van MOTYFF.

Figuur 7 Netto beschikbaar inkomen bij verschillende inkomenssituatie en de relatieve meeropbrengst per overgang naar een volgende inkomenssituatie met afbouwpercentage voor sociale toeslagen in de kinderbijslag, standaardsimulatie, eenoudergezin met drie kinderen, 2014

Figuur 7 toont dat het inbouwen van een afbouwpercentage ervoor zorgt dat het overschrijden van de

inkomensgrens tot een meer geleidelijke afbouw van de netto meeropbrengst leidt, en dat de overgang

naar een hoger loon nooit aanleiding geeft tot een netto minderopbrengst (in dit voorbeeld wordt de 2%

minderopbrengst een 3% meeropbrengst). Uiteraard moeten de precieze modaliteiten van het

afbouwpercentage en de inkomensgrens empirisch onderzocht worden indien men deze keuze wil maken

voor het toekomstige Vlaamse kinderbijslagstelsel, maar onze simulatie illustreert alvast dat het mogelijk is

om de negatieve effecten van inkomensselectiviteit op de verdienval te verzachten.

De invoering van een afbouwpercentage impliceert wel dat het recht op sociale toeslagen uitgebreid zal

moeten worden naar gezinnen in het midden van de inkomensverdeling. Het spreekt voor zich dat dit het

stelsel van inkomensselectiviteit nog complexer maakt, en bovendien moet ook hier worden rekening

gehouden met het feit dat de inkomensdata niet de huidige inkomenssituatie weerspiegelen, terwijl de

intrede in de arbeidsmarkt wel onmiddellijk een effect heeft op het gezinsinkomen. Dit kan nadien dan

weer aanleiding geven tot terugvorderingen (zie 4.6). Een afbouwpercentage impliceert, ten slotte, een

budgettaire meerkost. Wij adviseren dan ook om een administratief haalbaar afbouwpercentage in te

bouwen in de toekomstige Vlaamse kinderbijslag. Dit kan door gebruik te maken van een beperkt aantal

inkomensgrenzen en een lager toeslagbedrag naarmate de inkomensgrenzen stijgen.

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

-1000

-500

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

leefloon voltijds werk -minimumloon

voltijds werk -minimumloon

130%

voltijds werk -minimumloon

140%

voltijds werk -minimumloon

150%

voltijds werk -minimumloon

160%

voltijds werk -minimumloon

170%

bijstand arbeid

s.z. bijdragen personenbelasting

school en studietoelagen bijdrage Vlaamse Zorgverzekering

kinderbijslag (tapering) NBI (tapering)

% netto meeropbrengst

Bijkomende overwegingen bij de implementatie van inkomensselectiviteit

79

Er kan ook gekozen worden voor een combinatie van beide systemen. Wij raden aan om het fenomeen van

de werkloosheidsval uitgebreid in kaart te brengen, en de verschillende opties empirisch te toetsen. Hierbij

moeten ook de interactie-effecten met andere uitkeringen in kaart worden gebracht.

Wanneer alle punten en komma’s in overweging zijn genomen en een blauwdruk van het nieuwe

kinderbijslagstelsel klaar ligt, moet dit systeem ook getest worden. Het implementeren van een

kinderbijslagstelsel met inkomensselectiviteit waarin maandelijks een correct bedrag op de rekening van

meer dan 850.000 gezinnen moet staan is een operatie die in Vlaanderen zijn voorgaande niet kent. De

kans op problemen in de beginperiode is reëel, en dat kan verregaande implicaties hebben voor de

welvaartspositie van de Vlaamse gezinnen met kinderen (zie ook supra).

Het voorbeeld van de uitrol van de ‘universal credit’ (UC) in het Verenigd Koninkrijk kan hierbij leerzaam

zijn. De UC is een systeem dat werd ingevoerd ter vervanging van het amalgaam aan belastingkredieten dat

bestaat in het Verenigd Koninkrijk, met als doel uiteindelijk tot een universeel, uniforme belastingkrediet

te komen waarin alle sociale voordelen voor gezinnen zijn vervat. Gelijkaardig aan de discussie die bij ons

rond de kinderbijslag wordt gevoerd, was het de bedoeling van de UC om 1) voordelen op basis van

inkomens en niets dan inkomens toe te kennen; en 2) rekening te houden met de dynamieken van

inkomens- en gezinssituaties die op korte tijd kunnen voorkomen. Het was de bedoeling om het nieuwe

systeem helemaal uit te rollen in oktober 2013, maar dat bleek niet te lukken. Een parlementaire commissie

besloot dat:

“The money wasted on Universal Credit so far – £40 million on IT software that now has no use and

£90 million on software with a useful life of only 5 years – is a matter of deep regret. It is vital that

DWP learns the lessons of past mistakes.”

Op voorhand werd de inspanning om een dergelijk, onuitgegeven systeem op de rails te zetten compleet

onderschat54. Het zou slechts een ‘beperkte inspanning’ vragen, niet veel geld kosten en via subcontracting

van bekende bedrijven als HP, IBM en Atos zou de deadline makkelijk worden gehaald. Het was het grootste

IT project van de Britse overheid, en voor de Vlaamse kinderbijslag lijkt hetzelfde te gelden. De IT

infrastructuur om een dergelijk project van nul op te bouwen bestaat nog niet, en is in nog geen enkel

bestaand systeem op die manier in werking. Bovendien vergt het samenvoegen van verschillende

datastromen ook heel wat tijd. Daarbovenop is er een zekere mate van afhankelijkheid van de huidige

uitbetalingsinstellingen die vaak zelf nog eigen IT systemen hebben.

“many of the significant problems we have had with large government IT projects – Universal Credit

included – stem from the issue that government has not properly grasped the implications of

complexity”55

De uitrol van de UC werd stelselmatig uitgesteld omwille van IT problemen, problemen met de praktische

uitrol, problemen met de datastromen, en problemen met het correct identificeren van de

rechthebbenden. Eind 2013 besloot men helemaal opnieuw te beginnen, waardoor de kosten en

inspanningen dubbel werden gemaakt.

54 Zie hier voor overzicht van de white papers rond de universal credit:

https://www.gov.uk/government/consultations/21st-century-welfare 55 http://www.newstatesman.com/politics/2014/04/universal-credit-anatomy-government-failure

Hoofdstuk 5

80

Een gelijkaardig verhaal valt te vertellen over Nederland. In 2010 werd een pilootfase in werking gesteld

om de verschillende, bestaande inkomenstoeslagen te integreren in een uniform systeem met

geharmoniseerde inkomensgrenzen en voorwaarden. De bedoeling was om in 2013 tot een geïntegreerde

‘huishoudentoeslag’ te komen. In 2014 echter werd de operationalisering uitgesteld wegens ‘te complex’.

De voorzitter van de Tweede Kamer besloot:

“De afgelopen maanden is hard gewerkt aan het uitwerken van de huishoudentoeslag, waarmee

het toeslagenstelsel soberder, eenvoudiger en beter gericht zou worden. Bij de uitwerking van de

huishoudentoeslag zijn juridische consequenties en uitvoeringsconsequenties aan het licht

gekomen op basis waarvan het kabinet concludeert dat invoering van de huishoudentoeslag in zijn

huidige vorm niet mogelijk is.”56

Om dit soort van technische en implementatieproblemen zoveel als mogelijk te vermijden werkt men best

in stappen, waarbij het systeem in een testperiode wordt uitgerold voor een beperkt aantal ontvangers,

terwijl het huidige systeem nog kan verder bestaan. Op die manier kan men langzaam, over een periode

van een aantal jaar, het nieuwe kinderbijslagstelsel uitrollen over de ganse populatie van Vlaamse gezinnen

met kinderen en makkelijker anticiperen op voorziene en onvoorziene problemen. De negatieve ervaringen

in Nederland en het Verenigd Koninkrijk kunnen hierbij leerzaam zijn.

Er moet dus rekening worden gehouden met:

1. Een substantiële administratieve kost om een nieuw systeem te implementeren en om de correcte

werkzaamheid van het systeem te blijven verzekeren. In dit rapport kunnen we hieromtrent geen schatting

maken, maar het opzetten van datastromen, het opzetten van een IT infrastructuur, het blijvende

onderhoud van een IT infrastructuur, het testen en uitrollen van een nieuw uitkeringsstelsel en het opzetten

van een backoffice, zijn allemaal elementen die onderdeel van een kostenschatting moeten worden. Het

lijkt ons realistisch te stellen dat er met het opzetten van een nieuw systeem op korte termijn geen winsten

geboekt kunnen worden.

2. Voorbereiding van een nieuw systeem vergt het opzetten van de datastromen, op basis van het

gekozen inkomens- en gezinsconcept, en het opzetten van een IT infrastructuur. Uit onze gesprekken bleek

dat hiervoor minstens zes maanden, maar waarschijnlijk meer dan een jaar voor moet worden gerekend.

Het vastleggen van afspraken en juridische obstakels, eventueel rekening houdend met het Handvest voor

de Sociaal Verzekerde, afspraken over terugvordering, afspraken over front- en backoffice, over uitbetaling,

over beroepsprocedures, over uitwerking van briefwisseling en informatie, enzovoort.

3. Een uitgebreide trial en error fase. Zoals supra vermeld zijn de kinderbijslagen erg belangrijk voor

Vlaamse gezinnen met kinderen, en lage inkomensgezinnen in het bijzonder. Wanneer een nieuw Vlaams

systeem wordt uitgerold moet men er zeker van zijn dat het systeem ook goed werkt. In dit rapport hebben

we nagedacht over een nieuw systeem gebaseerd op inkomensselectiviteit om een maandelijks bedrag op

de rekening van Vlaamse gezinnen te storten, een operatie waar in België geen precedent voor bestaat. Het

is dan ook aangewezen om het systeem te laten proefdraaien, eerst voor een aantal gezinnen met stabiele

inkomens, daarna stelselmatig uitbreiden naar gezinnen met meer problematische inkomenssituaties.

Gegeven de beschikbaarheid van het gecontroleerde aanslagbiljet is er minstens twee jaar nodig om op

basis van post-hoc controles te kunnen controleren of het systeem er goed in is geslaagd om de correcte

56 Kamerbrief over de huishoudentoeslag, 14 april 2014.

https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2014/04/14/kamerbrief-over-de-

huishoudentoeslag/kamerbrief-over-de-huishoudentoeslag.pdf

Bijkomende overwegingen bij de implementatie van inkomensselectiviteit

81

bedragen bij de rechthebbenden te krijgen, en of het systeem er goed in slaagt om lage inkomensgezinnen

te identificeren; en om te gaan met fluctuaties in de inkomens- en gezinssamenstelling van deze gezinnen.

De ervaringen in het Verenigd Koninkrijk kunnen hier leerzaam zijn, maar ook Nederland kan een voorbeeld

zijn.

4. Intussen moet het huidige systeem blijven draaien, en dat betekent dat er op dat moment twee

systemen naast elkaar zullen moeten bestaan. Hiervoor zal afstemming en coördinatie nodig zijn, en hier is

uiteraard ook een kost aan verbonden. Eventueel kan een termijn afgesproken worden waarin mensen

verhuizen van het oude naar het nieuwe stelsel, of men kan nieuwgeborenen (en eventueel de andere

kinderen in het gezin) inschrijven in het nieuw stelsel.

5. Dit impliceert dat, rekening houdend met de uitbouw van een administratie, IT-infrastructuur, de

koppeling van elektronische gegevensstromen, en een test- en implementatieperiode, een nieuw Vlaams

stelsel van kinderbijslagen waarschijnlijk niet binnen een termijn van 3 à 4 jaar operationeel zal kunnen zijn.

Een uitrol van het nieuwe systeem voor nieuwgeborenen naast het bestaande stelsel zou deze termijn

uiteraard met vele jaren verlengen.

In dit rapport hebben we al vaak vermeld dat ‘fouten onvermijdelijk’ zullen zijn. Dat is een cruciaal gegeven

voor beleidsmakers die voor de opdracht staan een inkomensselectief systeem te implementeren. Daarom

vatten we hier, tot slot, de keuzes nog even samen.

Fouten zullen ontstaan op verschillende niveaus:

1. Fouten bij de identificatie van gezinnen die recht hebben op sociale toeslagen;

2. Fouten bij het bepalen van de inkomens van de gezinsleden;

3. Fouten in de datastromen waarop de beslissingen worden gebaseerd;

4. Fouten in de gegevens die mensen zelf doorgeven.

Zoals we in Deel 3 aangaven moet er bij het ontwerp van het inkomensselectieve stelsel van bij het begin

rekening worden gehouden met fouten. Welke gezinnen moeten zeker bereikt worden met een

inkomenstoets, en welke foutenmarge wordt toegelaten om dat doel te verwezenlijken? Het gaat hier om

de keuze tussen het vermijden van vals positieven en het vermijden van vals negatieven.

Daarnaast zijn er een aantal opties om de foutenmarge op alle niveaus te beperken. Het systeem moet ten

eerste zoveel als mogelijk gedreven worden vanuit de datastromen en vanuit de administratie, en zo min

mogelijk vanuit de gebruiker zelf. Het inschatten van een jaarinkomen is voor iedereen problematisch, en

al zeker voor lage inkomensgezinnen die vaker met fluctuaties in hun inkomens-, tewerkstellings- en

gezinssituatie te maken hebben.

Dat neemt niet weg dat het ten tweede mogelijk moet zijn voor gezinnen om zelf de administratie en/of

uitbetalingsinstellingen er attent op te maken dat de inkomens- of gezinssituatie gewijzigd is. Denk aan

iemand die in een echtscheidingsprocedure zit en in afwachting alleen instaat voor de opvoeding van de

kinderen.

Ten derde moet er werk worden gemaakt van de verdere uitbouw van elektronische datastromen uit

primaire bronnen, die het mogelijk moeten maken om sneller in te spelen op geregistreerde wijzigingen in

de inkomens- of gezinssituatie van gezinnen. Denk hierbij aan het gebruik van gegevensstromen die

informatie bevatten over de sociale bijdragen van werknemers en zelfstandigen, en die in principe toelaten

Hoofdstuk 5

82

om een scherpe inkomensdaling en/of -stijging te detecteren. Deze gegevensstromen kunnen een

aanleiding zijn om proactief deze mensen te benaderen.

Ten vierde kan dit alleen maar werken als de datastromen van voldoende kwaliteit zijn. Er worden niet altijd

kwaliteitscontroles uitgevoerd op de beschikbare data. Het is dan ook de vraag wat er moet gebeuren met

rechtzettingen nadat het recht al is toegekend.57

Ten vijfde wordt er idealiter ook met proxy-inkomens gewerkt, waarbij bepaalde situaties die snel en

eenvoudig geregistreerd kunnen worden (bijvoorbeeld werkloos worden, een leefloon ontvangen),

aanleiding kunnen geven tot of een automatische toekenning van de sociale toeslag of tot een proactieve

handeling vanuit de administratie en/of uitbetalingsinstellingen. Dit kan in de vorm van een voorschot

waarbij de definitieve controle plaatsgrijpt op het moment dat het aanslagbiljet voor dat inkomensjaar

beschikbaar is.

Ten zesde moet er gebruik worden gemaakt van de bestaande kanalen om moeilijk bereikbare gezinnen

toch over hun rechten te informeren en daarbij eventueel de nodige stappen te zetten. Een mooi voorbeeld

hiervan is de unieke positie die de regioverpleegkundigen van Kind en Gezin innemen als zij op huisbezoek

gaan bij gezinnen.

57 Interview KSZ, 29/05/2015.

83

In het Regeerakkoord van de Vlaamse Regering 2014-2019 staat gestipuleerd dat in de toekomstige

Vlaamse kinderbijslag een sociale toeslag moet worden toegekend aan kinderen die opgroeien in een gezin

met een laag inkomen. Dat betekent het invoeren van inkomensselectieve toeslagen in de toekomstige

Vlaamse kinderbijslag. Dat eenvoudige vertrekpunt wordt al gauw een zeer complexe oefening. In dit

rapport reflecteren we over de problemen en knelpunten die gepaard gaan met het invoeren van

inkomensselectiviteit. We behandelen twee overkoepelende vragen.

Ten eerste is de vraag hoe gezinnen met een laag inkomen van de rest kunnen worden onderscheiden.

Daarvoor moet eerst bepaald worden welk inkomensbegrip we hanteren. We vertrekken in dit rapport van

het principe van de draagkracht, waarbij de draagkracht van een gezin de consumptiemogelijkheden van

dat gezin reflecteert, en bepaald wordt door alle vormen van inkomsten. In bestaande stelsels van

inkomensselectiviteit wordt soms alleen rekening gehouden met arbeids- en vervangingsinkomens (dit is

het geval bij de toekenning van de sociale toeslagen in de huidige kinderbijslag). Dat is echter onvoldoende

om gezinnen naar draagkracht te identificeren, want ook inkomen uit andere bronnen vergroot de

consumptiemogelijkheden van gezinnen.

Om de draagkracht van gezinnen te identificeren maken we idealiter gebruik van een inkomensbegrip dat

1) zoveel mogelijk inkomstenbronnen omvat (i.e. een breed inkomensbegrip); 2) zo onafhankelijk mogelijk

is van de (vaak wijzigende) fiscale regels; en 3) meetbaar is door middel van administratieve datastromen.

In de praktijk laat geen enkele databron toe om de draagkracht van gezinnen perfect te meten; het

inkomensbegrip dat gebruikt moeten worden om de gezinnen met weinig draagkracht van de andere

gezinnen te onderscheiden zal altijd een imperfecte inschatting zijn van de werkelijke draagkracht van

gezinnen. De enige bron die op het moment van schrijven een breed inkomen toelaat, meetbaar en

betrouwbaar is zijn de gegevens van het aanslagbiljet.

Het inkomensbegrip dat wij voorstellen is gebaseerd op het gezamenlijk bruto belastbaar inkomen zoals

vermeld op het aanslagbiljet en omvat zowel beroeps- als vervangingsinkomens, inkomens uit onroerende

goederen en diverse inkomens voor zover administratief haalbaar. Hierbij wordt enkel rekening gehouden

met cash inkomsten.

Een eerste probleem hierbij is dat het aanslagbiljet niet altijd een goede weerspiegeling is van de

draagkracht bij zelfstandigen. Het is daarom aangewezen om de inkomenstoets op basis van het bruto

belastbaar inkomen uit te breiden met een KI-test, analoog aan de KI-test die momenteel in voege is bij de

school- en studietoelagen. Dergelijke KI-test slaagt er in om gezinnen met een laag inkomen maar met een

hoog kadastraal inkomen te identificeren en uit te sluiten van sociale toeslagen. Een KI-test biedt echter

geen oplossing voor vermogen dat afgezonderd is in een vennootschap.

Een tweede probleem is dat de informatie op het aanslagbiljet geen betrekking heeft op de actuele

inkomens van gezinnen, maar de inkomens van twee jaar eerder. We verliezen dus de connectie met de

actuele draagkracht van de gezinnen. Er zijn echter recentere elektronische gegevensstromen uit

socioprofessionele bron voorhanden die hier een (al dan niet partieel) antwoord op kunnen bieden.

Om gezinnen met een lage draagkracht te onderscheiden moet ook nog vastgelegd worden wiens inkomen

meegeteld wordt. Idealiter tellen we enkel de personen mee die op hetzelfde adres wonen en effectief

Hoofdstuk 6

84

bijdragen aan de consumptiemogelijkheden van het gezin en de kosten van de kinderen delen. Voor

gehuwden, wettelijk samenwonenden en feitelijk samenwonenden met een bloedverwantschap met het

kind (of die het kind erkend hebben) stelt zich geen probleem. Het inkomen van de ouders of gelijkgestelden

(i.e. stiefouders) draagt bij aan de draagkracht van het gezin. Het probleem is groter bij feitelijk

samenwonenden waarvan één iemand geen band heeft met het kind. Hiervoor kunnen specifieke criteria

worden opgesteld, zoals bijvoorbeeld samen een huis hebben of samen een huurcontract ondertekend

hebben. Het inkomen van verwanten tot en met de derde graad wordt best niet meegeteld: inwonende

verwanten vergroten de draagkracht over het algemeen niet. De bewijslast voor gezinnen moet zoveel

mogelijk beperkt worden door maximaal gebruik te maken van elektronische gegevensstromen, maar een

individuele behandeling van dossiers zal altijd mogelijk moeten zijn, bijvoorbeeld in geval van een feitelijke

scheiding waarbij de ex-partners nog op hetzelfde adres zijn geregistreerd.

Als het inkomensbegrip (welk inkomen wordt meegeteld) en het gezinsbegrip (wiens inkomen wordt

meegeteld) is vastgelegd, moeten er ook nog keuzes worden gemaakt met betrekking tot de hoogte van de

inkomensgrens. Een breed inkomensbegrip met erg lage grenzen zal minder gezinnen bereiken dan een

smal inkomensbegrip met erg hoge grenzen. Om daar inzicht in te verwerven simuleerden we het bereik

van de bestaande inkomensselectieve systemen: als de inkomenstoetsen van de bestaande

inkomensselectieve systemen worden toegepast op alle Vlaamse gezinnen met kinderen, welk aandeel van

de gezinnen wordt dan geïdentificeerd? De resultaten tonen dat het bereik van de school- en

studietoelagen het grootst is, en dat van de gewaarborgde gezinsbijslag het kleinst. Om gezinnen naar

draagkracht te identificeren moeten voldoende hoge inkomensgrenzen gecombineerd worden met een

inkomensbegrip dat breed genoeg is door meerdere inkomstenbronnen in rekening te brengen maar nog

steeds maximaal gebaseerd kan worden op elektronische gegevensstromen. Als er bovendien moet

nagedacht worden over een systeem waarbij grote gezinnen (al dan niet deels) gecompenseerd moeten

worden voor het afschaffen van de rang- en leeftijdstoeslagen, dan is het wenselijk om gezinsmodulering

van de inkomensgrenzen in te bouwen.

Belangrijk hierbij is dat fouten onvermijdelijk zullen zijn. Het is niet mogelijk om de gezinnen met lage

draagkracht perfect af te bakenen van de rest. De fundamentele afweging is welke fout wordt toegelaten:

wil men alle gezinnen met lage draagkracht correct identificeren om een toeslag toe te kennen, dan zullen

er ook gezinnen met hogere draagkracht een toeslag krijgen (vals positieven). Wil men daarentegen

vermijden dat gezinnen met hogere draagkracht een toeslag krijgen, dan zullen ook gezinnen met lage

draagkracht geen toeslag krijgen (vals negatieven). Gegeven het belang van de kinderbijslagen voor

gezinnen met een laag inkomen en de doelstelling van sociale toeslagen pleiten wij ervoor het aantal vals

negatieven zo klein mogelijk te houden en de sociale toeslagen terecht te laten komen bij iedereen die dat

zeker nodig heeft.

Kortom, welke gezinnen geïdentificeerd worden als rechthebbend op sociale toeslagen hangt af van het

samenspel tussen het inkomensbegrip, het gezinsbegrip en de hoogte van de inkomensgrenzen. Elke keuze

met betrekking tot deze kwesties heeft implicaties voor de gezinnen die daadwerkelijk worden

geïdentificeerd.

Een tweede overkoepelende vraag die we behandelen in dit rapport is welke gevolgen de keuze voor

inkomensselectiviteit heeft voor de praktische implementatie van een performant kinderbijslagstelsel. Een

fundamenteel probleem is dat de gegevens van het aanslagbiljet niet actueel zijn. Als daar geen rekening

mee wordt gehouden, en de sociale toeslagen toegekend worden louter op basis van het aanslagbiljet, dan

kan het zijn dat gezinnen die het niet meer nodig hebben toch sociale toeslagen krijgen, terwijl gezinnen

Beleidssamenvatting en aanbevelingen

85

die het wel nodig hebben geen recht hebben op sociale toeslagen omwille van hun inkomenssituatie van

twee jaar terug. Dat is uiteraard geen wenselijke situatie.

Het is geen goede oplossing om de bewijslast bij de gezinnen zelf te leggen; dat leidt onvermijdelijk tot veel

fouten en vergroot de fraudegevoeligheid van het systeem. Een maximaal gebruik van de bestaande

elektronische gegevensstromen zou echter wel toelaten om korter op de bal te spelen, de bewijslast voor

gezinnen zoveel mogelijk te beperken en de toekenning van de sociale toeslagen zo goed mogelijk te

automatiseren. In het rapport stellen we een blauwdruk voor van een getrapt systeem waarmee zowel bij

de geboorte van een kind als bij veranderingen in de inkomens- of gezinssituatie sociale toeslagen

toegekend worden, zonder het brede inkomensbegrip van het aanslagbiljet los te moeten laten.

Een dergelijk systeem is echter niet vrij van problemen. Het is noodzakelijk om bestaande gegevensstromen

verder te ontwikkelen, waarvan sommige nog nooit geëxploiteerd zijn voor dergelijke doeleinden, en uit te

werken tot een nieuwe data-infrastructuur. Een uitgebreide koppeling van gegevensstromen vergroot ook

de complexiteit van het systeem en zal een grote IT-capaciteit vergen. Bovendien is een volledige

automatisering niet mogelijk; er zal altijd manuele behandeling van dossiers mogelijk moeten zijn. Er moet

tevens een evenwicht gevonden worden tussen stabiliteit van het recht en actualiteit van de

inkomenssituatie van gezinnen om te bepalen voor welke termijn men het recht op sociale toeslagen zal

toekennen. Ten slotte worden de sociale toeslagen in dit systeem provisioneel toegekend op basis van

maandinkomens of kwartaalinkomens, maar wordt het recht uiteindelijk getoetst op basis van een

jaarinkomen via het aanslagbiljet. Het omzetten van maandinkomens naar een jaarinkomen is niet zonder

problemen. Als blijkt dat er fouten zijn gemaakt bij de toekenning van sociale toeslagen, wordt er dan

teruggevorderd, en zo ja, hoeveel en van wie?

Een aantal knopen zullen op politiek niveau moeten worden doorgehakt. We lijsten er enkele op. Het is

eigen aan inkomensselectieve systemen dat ze werkloosheidsvallen of verdienvallen kunnen veroorzaken.

In dit rapport toonden we dat het toekennen van sociale toeslagen gebaseerd op de inkomensgrenzen zoals

ze vandaag bestaan in de kinderbijslag inderdaad een verdienval kunnen veroorzaken. Een manier om daar

aan tegemoet te komen is het inbouwen van afbouwpercentages: voor elke euro die men meer verdient,

worden de sociale toeslagen met een bepaald percentage afgebouwd. Dergelijk systeem komt tegemoet

aan de verdienval, maar heeft een budgettaire kost en maakt het systeem onvermijdelijk complexer. Om

toch tegemoet te komen aan deze verdienval kan een administratief eenvoudigere afbouw van het recht

worden ingesteld door gebruik te maken van verschillende inkomensgrenzen en toeslagbedragen die lager

zijn binnen de hogere inkomensgrenzen. Wanneer alle punten en komma’s in overweging zijn genomen en

een blauwdruk van het nieuwe kinderbijslagstelsel klaar ligt, moet dit systeem ook getest worden. Het

implementeren van een kinderbijslagstelsel met inkomensselectiviteit waarin maandelijks een correct

bedrag op de rekening van meer dan 850.000 gezinnen moet staan is een operatie die in Vlaanderen zijn

voorgaande niet kent. De kans op problemen in de beginperiode is reëel, en dat kan voorkomen worden

door een testfase, gekoppeld aan een gefaseerde invoer van het systeem. Dat heeft echter tot gevolg dat

er van een snelle invoering van een nieuw, Vlaams kinderbijslagstelsel geen sprake kan zijn.

Hoofdstuk 6

86

AANBEVELINGEN

INKOMENSBEGRIP

- Het inkomensbegrip moet gezinnen identificeren naar draagkracht. Dit betekent dat een breed

inkomensbegrip waarbij alle vormen van inkomsten in rekening wordt gebracht in principe het meest

aangewezen is.

- In de praktijk is geen enkel inkomensbegrip dat vandaag gebruikt wordt een perfecte indicator om

draagkracht te identificeren.

- Een inkomensbegrip gebaseerd op draagkracht wordt in de Vlaamse context het best benaderd door

het bruto belastbaar inkomen, en omvat zowel arbeids- als vervangingsinkomens, diverse inkomsten en

onroerende inkomsten.

- Voor zelfstandigen is het moeilijk om draagkracht correct te identificeren. Dit kan ten dele opgevangen

worden met een KI-test.

GEZINSBEGRIP

- Inkomsten van ouders of gelijkgestelden moeten meegeteld worden in de inkomenstoets.

- Inkomsten van inwonende verwanten worden niet meegeteld, voor feitelijk samenwonenden kunnen

specifieke criteria gelden.

- Individuele behandeling van uitzonderingsgevallen moet mogelijk blijven.

EN DUS

- Welke gezinnen je bereikt met een inkomenstoets is een samenspel tussen het gezinsbegrip, het

inkomensbegrip en de hoogte van de inkomensgrenzen. Elke keuze met betrekking tot deze kwesties

heeft implicaties voor de gezinnen die je daadwerkelijk zal bereiken.

- Om gezinnen naar draagkracht te identificeren moeten voldoende hoge inkomensgrenzen

gecombineerd worden met een inkomensbegrip dat breed genoeg is door meerdere inkomstenbronnen

in rekening te brengen maar nog steeds maximaal gebaseerd kan worden op elektronische

gegevensstromen.

Beleidssamenvatting en aanbevelingen

87

AANDACHTSPUNTEN

- Op dit moment laat enkel het aanslagbiljet een breed en meetbaar inkomensbegrip toe, maar de link

met de actuele inkomenssituatie gaat verloren.

- De andere elektronische gegevensstromen zijn actueler, maar bieden slechts partiële en niet

noodzakelijk gecontroleerde informatie.

- Beide zouden gecombineerd kunnen worden om zowel de actuele inkomenssituatie als wijzigingen

doorheen het jaar vast te stellen. Sociale toeslagen kunnen worden toegekend op basis van het

aanslagbiljet, terwijl de elektronische gegevensstromen kunnen worden aangewend om wijzigingen te

detecteren. De gezinnen moeten wel telkens de mogelijkheid krijgen om het tegendeel te bewijzen.

- Voor de geldigheidsduur van het recht en voor de eventuele terugvordering van onverschuldigde

bedragen dient er nagedacht te worden over een evenwicht tussen administratieve lasten en de

toegestane foutenmarge.

- De mogelijke werkloosheids- of verdienvallen zijn eigen aan inkomensselectiviteit. Een eenvoudig

systeem met meerdere inkomensgrenzen waarbij de bedragen van de sociale toeslagen worden

afgebouwd naarmate de inkomensgrenzen stijgen kan hieraan tegemoet komen.

- Het opzetten van een nieuw kinderbijslagstelsel kan gepaard gaan met technische en

implementatieproblemen. Om dat te vermijden houdt men best rekening met een testperiode.

- Fouten bij de identificatie van gezinnen, bij de toekenning van toeslagen, en bij de uitvoering van het

beleid zijn onvermijdelijk. Daar dient men rekening mee te houden van bij het ontwerp van het nieuwe

Vlaamse stelsel van de kinderbijslagen.

89

Referenties

Bogaerts, K. (2008). Bestaan er nog financiële vallen in de werkloosheid en in de bijstand in België ?

UA/Berichten, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, Antwerpen.

Cantillon, B., De Lathouwer, L. en Thirion, M. (1999). Financiële vallen in de werkloosheid en in de bijstand.

UA/Berichten, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, Antwerpen.

Corijn, M. (2012). Tien jaar wettelijke samenwoning in België. Een analyse op basis van

rijksregistergegevens. SVR: Brussel. Geraadpleegd op http://www4.vlaanderen.be/dar/svr/

afbeeldingennieuwtjes/demografie/bijlagen/2012-03-14-webartikel2012-2-wettelijk-samenwonen.pdf

Decancq, K., Decoster, A., Spiritus, K., en Verbist, G. (2011). Mefisto: een nieuw microsimulatiemodel voor

Vlaanderen. Belgisch tijdschrift voor sociale zekerheid, 53(4), 28.

Defever, C., Van Lancker, W., Hufkens, T., Mortelmans, D., en Cantillon, B. (2013). De inkomenspositie en

het armoederisico van alleenstaande ouders. In M. Callens, J. Noppe, en L. Vanderleyden (Eds.), De sociale

staat van Vlaanderen 2013 (p.93-136), Brussel: Studiedienst van de Vlaamse Regering.

De Standaard (11/01/2014). Tarief voor kinderopvang berekenen gaat moeizaam. Geraadpleegd op

http://www.standaard.be/cnt/dmf20140110_00922590

FamiPedia (17/04/2014). 996/109 van 17 april 2014 - De notie gezin in de kinderbijslagwetgeving - De

lokalisatie van de rechtsactoren. Geraadpleegd op http://vlaanderen.famipedia.be/nl/regulations/

administrative-instructions/institutional-letters/996_109_00_A00.

FamiPedia (11/12/2014). CO 1400 van 11 december 2014 – Hervorming van de toekenning van de sociale

toeslagen en eenoudertoeslagen. Geraadpleegd op http://vlaanderen.famipedia.be/nl/regulations/

administrative-instructions/institutional-circulars/CO140000.

Figari, F., Paulus, A., Sutherland, H., Tsakloglou, P., Verbist, G., en Zantomio, F. (2012). Taxing

homeownership. Distributional effects of including net imputed rent in taxable income EUROMOD Working

Paper EM4/12, The Microsimulation Unit. Colchester, UK: ISER, University of Essex.

FOD Financiën (2014). Jaarverslag 2014. Cijferverslag. Geraadpleegd op

http://www.jaarverslag.financien.belgium.be/nl/rapports-pdf/chiffres.

FOD Financiën (2015). Fiscaal Memento 2015. Nr.27. Geraadpleegd op http://financien.belgium.be/

sites/default/files/downloads/FM2015_V01_volledig.pdf.

Frick, J. R., en Grabka, M. M. (2003). Imputed rent and income inequality: A decomposition analysis for the

U.K., West Germany, and the USA. Review of Income and Wealth, 49(4), 513-537.

Frick, J. R., Grabka, M. M., Smeeding, T. M., en Tsakloglou, P. (2010). Distributional effects of imputed rents

in five European countries. Journal of Housing Economics, 19(3), 167-179.

Ghysels, J., en Van Lancker, W. (2011). Alleen of samen, geregistreerd of niet: de gemengde voordelen van

het gezinsbeleid in Vlaanderen. UA/Berichten, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, Antwerpen.

Haig, R. M. (1921). The concept of income - Economic and legal aspects The federal income tax (pp. 1-28).

New York: Columbia University Press.

Referenties

90

Hufkens, T., Vandelannoote, D. Van Lancker, W. en Verbist, G. (2013) Hervorming van de Vlaamse

kinderbijslag en armoedebestrijding: een simulatie van alternatieven, UA/Berichten, Centrum voor Sociaal

Beleid Herman Deleeck, Antwerpen.

Kind en Gezin (2015). Het Kind in Vlaanderen 2014. Kind en Gezin: Brussel.

Lodewijckx, E. (2008). Veranderende leefvormen in het Vlaams Gewest, 1990-2007 (en 2021). Een analyse

van gegevens uit het rijksregister SVR-Rapport 2008/3 (pp. 70): Studiedienst van de Vlaamse Regering.

Ministerie van Onderwijs en Vorming. Hoeveel mag ik verdienen. Stap 3: berekening van het aantal punten

van de leefeenheid. Geraadpleegd op http://onderwijs.vlaanderen.be/hoeveel-mag-ik-verdienen#stap3

Ministerie van Onderwijs en Vorming. Hoeveel mag ik verdienen. Stap 4: controle van de inkomensgrenzen.

Geraadpleegd op http://onderwijs.vlaanderen.be/hoeveel-mag-ik-verdienen#stap4

Mirrlees, J., Adam, S., Besley, T., Blundell, R., Bond, S., Chote, R., en Poterba, J. (Eds.). (2010). Dimensions

of tax design: The Mirrlees Review. Oxford: Oxford University Press for Institute for Fiscal Studies.

Mirrlees, J., Adam, S., Besley, T., Blundell, R., Bond, S., Chote, R., en Poterba, J. (Eds.). (2011). Tax by design:

The Mirrlees Review. Oxford: Oxford University Press for Institute for Fiscal Studies.

MOgroep Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening (2009). Toeslag of Tegenslag? Knelpunten in de

regelgeving en uitvoering van de Awir. LOSR: Utrecht. Geraadpleegd op http://www.schuldinfo.nl

/fileadmin/Publicaties/Toeslag_of_tegenslag.pdf

Simons, H. (1938). Personal income taxation: the definition of income as a problem of fiscal policy. Chicago:

University of Chicago Press.

Sutherland, H., en Figari, F. (2013). EUROMOD: the European Union tax-benefit microsimulation model.

International journal of microsimulation, 6, 4-26.

Tan, B. (1998). Blijvende sociale ongelijkheden in het Vlaamse onderwijs. UA/Berichten, Centrum voor

Sociaal Beleid Herman Deleeck, Antwerpen.

van Oorschot, W., en Roosma, F. (2015). The social legitimacy of differently targeted benefits. (ImPRovE

Discussion Paper 15/11). Geraadpleegd op http://www.improve-research.eu.

Verbist, G., en Vanhille, J. (2012). Een simulatie van huursubsidies voor huishoudens in Vlaanderen. Een

verdelingsanalyse. UA/Berichten, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, Antwerpen.

Vlaamse Regering (2014). Regeerakkoord van de Vlaamse Regering 2014-2019. Geraadpleegd op

https://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/het-regeerakkoord-van-de-vlaamse-regering-2014-

2019.

Vos, M. (1993). Wolven in schapenvacht... of zwarte schapen? Sociale doelmatigheid van het nieuwe

inkomenscriterium in het stelsel van studietoelagen in het hoger onderwijs. HIVA, Leuven.

91

Bijlage 1

Andere voorwaarden voor school- en studietoelagen

Om in aanmerking te komen voor een school- of studietoelage moet de aanvrager (in dit geval de leerling

of student) aan vier cumulatieve voorwaarden voldoen op verschillende tijdstippen tijdens het lopende

academiejaar. Ten eerste moet er voldaan zijn aan de nationaliteitsvoorwaarden op 31 december van het

lopende school- of academiejaar. Alle Belgen komen in aanmerking, net als alle Europeanen, leerlingen of

studenten met een verblijfsvergunning van onbepaalde duur en leerlingen of studenten met een tijdelijke

verblijfsvergunning. Onder deze laatste groep vallen diegenen die voor minstens één jaar een “wettige

verblijfstitel” hebben. Dit zijn dus geen asielzoekers, studenten of arbeidsmigranten. Wel gezinsherenigers,

niet-begeleide minderjarigen, subsidiair beschermden, enzovoort. Ook slachtoffers van mensenhandel

komen in aanmerking. Ten tweede moet er eveneens op 31 december van het lopende academiejaar

voldaan worden aan de hierboven toegelichte financiële voorwaarden (zie 1.7.4). Ten derde is er een

procedurele voorwaarde, namelijk de aanvraag moet voor 1 juni ingediend worden. Tot slot moet de

leerling of student op 30 juni voldoen aan de pedagogische voorwaarden. Voor het kleuter, basis- en

secundair onderwijs betekent dit dat men moet ingeschreven zijn in een door de Vlaamse Gemeenschap

erkende, gefinancierde of gesubsidieerde school en men geen twee jaar oprij onvoldoende aanwezig mag

zijn. Voor het secundair onderwijs komt daarbovenop dat de leerling maximaal 22 jaar oud mag zijn,

uitgezonderd voor het buitengewoon onderwijs, de vierde graad of HBO verpleegkunde. Mobiliteit is in

theorie mogelijk voor de leerlingen uit het secundair onderwijs. Het Vlaamse onderwijsaanbod is vandaag

echter heel uitgebreid waardoor het in de praktijk haast niet voorkomt dat een leerling in het buitenland

gaat studeren omdat soortgelijke opleiding niet bestaat binnen de Vlaamse Gemeenschap. Voor het hoger

onderwijs dient de student ingeschreven te zijn voor het volgen van een basisopleiding met een

diplomacontract. Ook mobiliteit in het hoger onderwijs is mogelijk. Horizontale mobiliteit (i.e. Erasmus) is

zonder bijkomende voorwaarden mogelijk, verticale mobiliteit is mogelijk als de opleiding of instelling

wordt erkend in het buitenland en leidt tot een erkend diploma, en de student ofwel in het Vlaams Gewest

woont ofwel reeds een diploma secundair of hoger onderwijs behaalde aan een Vlaamse

onderwijsinstelling.