1

Ontwerpbesluit NPO Plus

Zienswijze Vereniging voor Commerciële Omroepen en haar leden

31 mei 2015

Inhoud

I. Introductie ....................................................................................................................................... 2

II. Het Ontwerpbesluit is prematuur ..................................................................................................... 3

III. Aard en inhoud van NPO Plus..................................................................................................... 6

IV. Het belang van de (voorgestelde) uitgebreide NPO-gemist dienst .............................................. 9

V. Waarom wil de NPO een (standalone) on demand dienst? ........................................................... 11

VI. NLziet ........................................................................................................................................ 15

VII. Marktverstoring door stand alone aanbod en voorgenomen prijsstelling NPO Plus ................. 19

VIII. Conclusie ................................................................................................................................... 24

2

I. Introductie

1. Op 19 april 2016 publiceerde de staatssecretaris van OCW de kennisgeving als bedoeld in art.

3:12, tweede en derde lid, Awb van de zakelijke inhoud van het ontwerpbesluit op de aanvraag tot

instemming ex art. 2.21 Mediawet 2008, zoals opgenomen in bijlagen 4 en 5 van het

concessiebeleidsplan voor de jaren 2016–2020 (CBP) dat de Nederlandse Publieke Omroep

(NPO) op 15 juni 2015 heeft ingediend (Ontwerpbesluit). 1 Meer specifiek gaat het dan om de

aanvraag van de NPO om goedkeuring op grond van art. 2.21 Mediawet 2008 voor een door de

NPO als aanbodkanaal aangeduide activiteit “NPO Plus”. Deze aanvraag is opgenomen in bijlage

4 (onderdeel 4.4) van het CBP.2

2. De Vereniging voor Commerciële Omroepen (VCO) is door de staatssecretaris geïnformeerd over

deze procedure en als belanghebbende uitgenodigd een zienswijze in te dienen.3 Hierna formuleert

de VCO mede namens haar leden4 een schriftelijke zienswijze ex art. 3:15 Awb op het

Ontwerpbesluit.

3. De zienswijze bouwt voort en werkt nader uit hetgeen namens VCO op de hoorzitting van 18 mei

2016 aan de orde is gesteld in haar mondelinge zienswijze. De aantekeningen van VCO voor de

hoorzitting zijn u reeds toegezonden in reactie op het verslag van de hoorzitting en maken

integraal deel uit van de zienswijze van VCO.

4. Hierna zullen wij toelichten waarom VCO en haar leden menen dat NPO Plus in de opzet zoals

thans aangevraagd ontoelaatbaar marktverstorend is, met name voor wat betreft het tarief en het

aanbod. Ook doorkruist het initiatief de kansen van NLziet, terwijl deze propositie zich nog moet

bewijzen.

5. De bezwaren van VCO en haar leden richten zich daarbij op het feit dat deze tegen een prijs zal

worden aangeboden die in het geheel niet op reële bedrijfseconomische afwegingen is gebaseerd

en ver onder de kostprijs ligt, hetgeen mede gezien de onduidelijke afbakening van de omvang en

inhoud van de dienst, ernstig marktverstorend is. Ofschoon winst is dat in het Ontwerpbesluit

wordt onderkend dat een gratis aanbod in ieder geval marktverstorend is, is die marktverstoring

met een irreëel lage prijs evenmin adequaat geremedieerd. Niet is in te zien waarom NPO Plus

zelfstandig, naast NLziet, moet worden aangeboden (daarmee dit initiatief ondermijnend) en al

zeker niet waarom dit tegen volstrekt marktverstorende prijzen zou moeten geschieden.

6. Overigens kondigt de NPO in de aanvraag ook een wijziging van de huidige NPO-gemist dienst

aan, waarvan minst genomen de vraag is of die niet zodanig wezenlijk is dat eigenlijk in zoverre

een zelfstandige aanvraag vereist is en daarmee een zelfstandige toets op marktverstoring. Ook dat

zal hierna worden toegelicht.

7. De inhoud van deze zienswijze is niet vertrouwelijk.

1 Stcrt. 2016, nr. 19726. 2 De aanvraag is eveneens als afzonderlijk document beschikbaar via overheid.nl. Deze tekst is identiek aan de in het CBP

gepubliceerde tekst, en in het CBP (p. 98, eerste alinea onder 4.4) bevestigt de NPO dat de integrale aanvraag in het CBP is

opgenomen. Wij gaan daarom uit van de in de CBP gepubliceerde tekst. 3 Onderdeel 3 onder a van het Ontwerpbesluit. Daarmee is de status van belanghebbende in de zin van art. 1:3 Awb van de

VCO en haar leden niet in discussie. 4 De leden van de VCO zijn RTL Nederland, SBS Broadcasting B.V., Viacom International Media Networks (Comedy

Central, MTV en Nickelodeon), Discovery Networks Benelux (TLC, Discovery Channel, Animal Planet, Investigation

Discovery), Fox International Channels Netherlands, en Disney Channel (Jetix/DisneyXD, Disney Channel). Zie

www.vconedeland.org.

3

II. Het Ontwerpbesluit is prematuur

8. In reactie op het CBP constateerde de staatssecretaris vorig jaar nog dat een duidelijk

toetsingskader ontbreekt in het licht van de aangescherpte taakopdracht. In zijn advies van 15

september 2015 constateerde het Commissariaat voor de Media eveneens dat het met het oog op

eerlijke concurrentie tussen publieke en commerciële media-instellingen van belang is dat de

publieke omroep binnen de lijnen van het speelveld blijft zoals dat in de Mediawet is bepaald:

“zonder adequaat toezicht daarop zouden de concurrentieverhoudingen – en dus het gelijke

speelveld – worden verstoord.” Daarom is het ook volgens het Commissariaat nodig dat er een

duidelijk toetsingskader wordt opgenomen in het CBP voor de programmatische keuzes die de

NPO maakt. Dit kader moet tweeledig zijn: (i) criteria om te kunnen toetsen of sprake is van

media-aanbod binnen de aangescherpte taakopdracht en (ii) criteria om te toetsen of het aanbod

voldoet aan publieke waarden. 5

9. VCO wijst er voorts op dat ook de Raad voor Cultuur in zijn advies van 17 september 2015 stelt

dat wanneer de taakopdracht aangescherpt wordt er ook een methode moet zijn om te beoordelen

of de programma’s van de publieke omroep daaraan ook daadwerkelijk voldoen.6

10. De Raad stelt echter ook vast dat in het CBP weinig is terug te vinden van de visie van het kabinet

dat de overlap met commerciële omroepen verder beperkt kan worden en dat de publieke omroep

zich meer bewust worden van zijn omgeving en het aanbod dat elders al tot stand komt:

“Het is alsof er geen ander media-aanbod in Nederland is, waardoor de NPO bepaalde

programma’s of programmagenres kan stoppen of in aantallen kan verminderen. Of op de een

of andere manier meer onderscheidend gaat invullen. De NPO handhaaft de brede

taakopdracht en spreekt niet over dat wat men laat, alleen over hetgeen waarop extra nadruk

komt te liggen.”

11. De NPO wordt dan ook door de staatssecretaris op 11 november 2015 terug naar de tekentafel

gestuurd:

Aan u is gevraagd om de aanscherping van de publieke mediaopdracht te operationaliseren in

een toetsingskader. Net als het Commissariaat vind ik het belangrijk dat u heldere criteria

opstelt waarmee u per programma toetst of het informatief, cultureel of educatief van aard is.

Van een puur amusementsprogramma dat niet direct aan deze criteria voldoet, moet u

aantonen dat het bijdraagt aan de kerntaken informatie, cultuur en educatie. Een

amusementsprogramma kunt u volgens de aangescherpte opdracht inzetten als middel om een

breed en divers publiek te trekken en te binden, zodat deze doelen onder de aandacht worden

gebracht. Het is dus niet voldoende om aan te tonen dat het publiek van

amusementsprogramma, ook naar het overige aanbod van informatieve, educatieve en

culturele aard kijkt en luistert. Ik verwacht dat u aantoont dat dit publiek zonder dat

amusementsprogramma niet was bereikt. Het toetsingskader moet dus per programma

aantonen dat het aan de aangescherpte publieke mediaopdracht voldoet. Ik vraag u om het

5 Pagina 5 advies CvdM. 6 P. 9.

4

toetsingskader door een externe partij laten valideren. Op basis van het toetsingskader zal ik

prestatieafspraken met u maken over de uitvoering van de publieke mediaopdracht.

12. De staatssecretaris houdt de NPO voor dat de wettelijke taakopdracht eerst operationeel moet

worden gemaakt in een toetsingskader dat thans nog in het CBP ontbreekt. Dat toetsingskader

wordt ook de basis voor prestatieafspraken. Maar dan is niet duidelijk hoe hij dan tegelijk van

NPO Plus kan stellen (p. 9 Ontwerpbesluit) dat al het aanbod van NPO Plus zo onderscheidend is.

Hoe kan de staatssecretaris op basis van een niet operationeel toetsingskader tot goedkeuring

besluiten?

13. Dit te meer nu het Ontwerpbesluit niet, of hoogstens slechts in beperkte mate kan steunen op de

inbreng van de wettelijk voorgeschreven adviezen van de Raad voor Cultuur en het Commissariaat

voor de Media. Beide adviseurs pleiten immers eveneens voor een operationeel toetsingskader in

het CBP, welk advies de staatssecretaris heeft overgenomen. Daarmee is gegeven dat ook de

adviseurs vinden dat dit kader thans nog ontbreekt. Dan is niet in te zien op grond waarvan

niettemin nu al geconcludeerd kan worden dat NPO Plus aan die, nog niet operationele,

taakopdracht voldoet.

Niet aanvaardbaar is de redenering die de staatssecretaris volgt in het besluit van 5

april 2016 tot instemming met npo3.nl: daarin wordt gesteld dat helemaal niet aan art.

2.1 Mediawet 2008 getoetst hoeft te worden, maar slechts aan de distributiestrategie.

Als dat op zou gaan, zou iedere inhoudelijke begrenzing ontbreken. Dat is met het

stelsel van de wet én met de Europese staatssteunregels niet te verenigen. Evenmin

aanvaardbaar is het argument dat de aanvraag van de NPO te lang op een besluit zou

moeten achten: wanneer deze niet kan worden goedgekeurd moet die gewoon worden

afgewezen. NPO kan later, als er wel een uitgewerkt toetsingskader is, alsnog een

aanvraag indienen.

14. Het (gebrek aan deugdelijk) toetsingskader is ook van wezenlijk belang in het licht van de

Europese staatssteunregels, die ertoe verplichten ertoe om de met publiek geld te financieren

omroepactiviteiten (“dienst van algemeen economisch belang”) zo nauwkeurig mogelijk te

omschrijven en op te dragen en op marktimpact te toetsen. Juist daarom heeft de Nederlandse

regering met de Europese Commissie afgesproken dat die omschrijving zal worden gegeven in het

concessiebeleidsplan (in het onderdeel waarin goedkeuring wordt gevraagd) dat via de openbare

voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 3.4 Awb ter consultatie zal worden voorgelegd. De

omschrijving van de wettelijke taakopdracht in art. 2.1 Mediawet 2008 is daartoe immers

ontoereikend nu deze geen enkele beperking stelt aan aard en inhoud van publiek gefinancierd

media-aanbod. Juist daarom wordt de wettelijke taakopdracht aangescherpt, en juist daarom is er

bij de NPO op aangedrongen daar al in het CBP rekening mee te houden.

15. Bij die stand van zaken is dan echter niet goed begrijpelijk waarom de staatssecretaris dan

niettemin voorstelt om goedkeuring te verlenen. Daarmee bevestigt hij in feite zelf dat hij ondanks

het ontbreken van een toetsingskader toch wil goedkeuren. Hoe dit met de Mediawet te rijmen is,

is niet duidelijk: hoe kunnen aanbodkanalen worden goedgekeurd waarvan helemaal niet duidelijk

is of die aan de eisen van de wet voldoen?

16. Evenmin duidelijk is hoe dit is te rijmen met de toezeggingen die Nederland destijds aan de

Commissie heeft gedaan in het kader van de staatssteunprocedure. Juist omdat art. 2.1 Mediawet

2008 in de huidige vorm (die ook bij de Commissie voorlag) onvoldoende houvast bood voor

5

marktpartijen om te kunnen inschatten wat de marktimpact van nieuwe diensten zou zijn, moest

Nederland toezeggen dat houvast in concrete besluiten te bieden. Dat gebeurt echter juist niet waar

de staatssecretaris ondanks het ontbreken van precies die operationele uitwerking toch diensten

zou goedkeuren.

17. Het is daarom van belang dat derden in voldoende mate uit het CBP af kunnen leiden (i) wat de

aard en opzet van de aangevraagde activiteit is en (ii) waarom dit de publieke taak dient, en wel in

zodanige mate dat dit opweegt tegen de marktverstorende effecten van die publieke taak. Dit is

ook de visie van het kabinet, zoals blijkt uit de vorig jaar geformuleerde visie op de toekomst van

het publieke bestel:

Deze is nu zo ruim geformuleerd dat er vrijwel geen genre of programma te bedenken is dat er

niet onder valt. De taakomschrijving bevat onvoldoende urgentie en richting, terwijl die juist

nodig zijn om scherpere keuzes binnen de publieke omroep te realiseren. Daarom past het

kabinet de wettelijke taakopdracht van de publieke omroep aan.7

18. Ook in de recente beleidsreactie (die VCO toejuicht) op het vergelijkend landenonderzoek van

Dialogic onderschrijft het kabinet het belang dat marktpartijen voldoende aanknopingspunten

hebben voor hun inbreng, waartoe ook nodig is dat anders dan thans de toetsingscriteria voor de

marktimpact toets duidelijk en vooraf worden vastgelegd:8

De procedure moet eenduidig, transparant en effectief zijn. Het verankeren van een markt

impact toets én bijbehorende toetsingscriteria in de Mediawet draagt hier aan bij. Het stelt de

publieke omroep namelijk beter in staat om een nieuwe dienst te beschrijven in termen van

publieke waarde én mogelijke impact op de markt. Dit zorgt ervoor dat de adviseurs meer

informatie hebben. Ook biedt het belanghebbenden heldere aanknopingspunten en afbakening

voor hun inbreng. Al met al leidt dit tot completere, meer eenduidige aanvragen van de

publieke omroep en gestructureerde inbreng van belanghebbenden. Dit komt de procedure als

geheel, de adviezen van de adviseurs en het maken van een afgewogen (ontwerp)besluit ten

goede.

Welke specifieke toetsingscriteria voortaan onderdeel worden van regelgeving, ga ik nog

onderzoeken. Te denken valt aan het type criteria dat in de Omroepmededeling staat:

marktafbakening, te verwachten adoptie van een dienst, impact op bestaande marktdiensten of

de aanwezigheid van substitueerbaar aanbod.9

19. De conclusie moet dan ook zijn dat het Ontwerpbesluit thans prematuur is. Een operationeel

toetsingskader ontbreekt nog en de formele criteria voor de markt impact toets liggen nog niet

vast, zodat marktpartijen onvoldoende houvast hebben voor hun inbreng. In ieder geval had voor

de hand gelegen dat de staatssecretaris in elk geval ad hoc, zoals ook in relatie tot de aanvraag

voor NOS Nieuws en evenementen gebeurt, een markttoets uitvoert en VCO verzoekt daartoe

alsnog over te gaan.

7 TK 2014-2015, 32 827 nr. 67. 8 TK 2015-2016, 32 827 nr. 82. 9 VCO merkt ten aanzien van deze laatste alinea op dat conform de toezeggingen aan de Commissie deze criteria uit randnr.

88 van de Omroepmededeling ook thans al onderdeel van de reeds in 2010 toegezegde markttoets zouden moeten zijn.

6

III. Aard en inhoud van NPO Plus

20. Het is VCO niet duidelijk op welke grond de staatssecretaris in het Ontwerpbesluit concludeert dat

de contouren van aard en opzet van “NPO Plus” zoals de NPO deze dienst wil gaan ontwikkelen

in de aanvraag (en nadere toelichting van de NPO van 20 januari 2016) kennelijk zodanig

voldoende uit de verf komen, dat daarover een verantwoorde beslissing genomen kan worden.

Uiteraard is VCO bekend met het aanbod van NPO Plus zoals dat thans in NLziet is opgenomen,

maar de NPO lijkt meer van plan te zijn met de dienst.

21. VCO heeft in ieder geval geconstateerd (met name door vergelijking met de beschrijving van de

(uitgebreide) NPO-gemist dienst) dat NPO Plus kennelijk:

Een over-the-top (OTT) dienst zal zijn;

Die vooral kinderprogramma’s, documentaires, films en series in extra hoge kwaliteit (HD)

zal bieden, ongeacht of deze door de NPO of door derden zijn geproduceerd en zonder

reclame in de vorm van pre-rolls (in het midden blijft of reclame overigens mogelijk is, al lijkt

dat vooralsnog niet het geval – waarmee dus overigens ook een bron van financiering

wegvalt);

Die uitsluitend aan betalende abonnees ter beschikking wordt gesteld en qua functionaliteit en

kwaliteit vergelijkbaar zal zijn met concurrerende diensten, bijvoorbeeld waar van lopende

series één of meerdere seizoenen (“binge watching”) beschikbaar zullen zijn, zelfs al

voorafgaand aan lineaire uitzending.

22. Onduidelijk blijft in hoeverre de NPO voornemens is slechts een selectie van lineaire

programma’s in NPO Plus op te nemen: op p. 103 stelt de NPO immers dat zij “de volle breedte

van zijn programma’s” ook na zeven dagen zichtbaar wil houden.10 Dat omvat dan ook

programma’s die bij derden zijn ingekocht en buitenlandse series en films, althans de aanvraag

sluit dat niet uit en het Ontwerpbesluit evenmin.

23. Dat de NPO verdergaande plannen heeft met NPO Plus dan een “premium catch up” dienst (p. 28)

blijkt ook uit hetgeen de NPO niet in de aanvraag betrekt, maar wel van plan is met NPO Plus. Het

is zinvol deze passage integraal te citeren (p. 29 CBP, onderstreping toegevoegd):

Video On Demand-dienst

De tweede pijler onder onze on demand-dienstverlening is een video on demand-dienst

(kwadrant 4). Steeds vaker worden series en films, documentaires, kinderprogramma’s en

andere tijdlozere genres ook of alleen on demand bekeken. Kijkers gaan er dan gericht naar

op zoek en nemen de tijd om ervan te genieten en/of van te leren. Dat is een andere en

individuelere vorm van kijken dan de meer dagelijkse ervaring van tijdgebonden kijken. De

Nederlandse Publieke Omroep wil aansluiten bij deze behoefte via een video on demand-

dienst voor tijdloze publieke televisie. Wat we willen aanbieden zijn Films & Series, Cabaret

& Satire, Muziek, Kinderen & Jeugd en Documentaires en Reportages. Aanbod dat eerder op

lineaire kanalen te zien is geweest, maar ook publiek aanbod dat alleen (maar altijd ook

10 De onduidelijkheid van deze passage blijkt wanneer men zich bedenkt dat de uitgebreide NPO-gemist dienst ook uitgaat

van beschikbaarheid van programma’s voor een veel langere periode dan de minimale 7 dagen (waarbinnen overigens, aldus

de NPO zelf, 92% van de kijkers terugkijkt): het is dus niet duidelijk in hoeverre NPO Plus dan nog meerwaarde heeft om de

“volle breedte” van de lineaire programmering beschikbaar te houden.

7

gratis) via VOD te zien zal zijn. De aanvraag voor een dergelijke dienst is niet opgenomen in

dit Concessiebeleidsplan, omdat we deze dienst zien als een logisch vervolg op de NPO Plus-

dienst. Deze laatste dienst speelt op onderdelen al in op het tijdloze kijken, maar is nog

voornamelijk tijdgebonden, want gericht op het terugkijken van content uit het lopende

seizoen op de lineaire hoofdkanalen. We onderzoeken de mogelijkheden om NPO Plus uit te

breiden met tijdloze programma’s, waarvan een deel niet eerder is uitgezonden (on demand

first) of die afkomstig zijn uit het omvangrijke omroeparchief. Voor deze uitbreidingen volgt

mogelijk dus nog een aparte aanvraag.

24. Deze passage roept meer vragen op dan zij beantwoordt. Het Ontwerpbesluit gaat daaraan voorbij.

25. Ten eerste relativeert de NPO hier al zelf het – op zich ook arbitraire – onderscheid tussen

“tijdloos” en “tijdgebonden” als selectiecriterium voor content die op NPO Plus wordt

aangeboden. Hier heet het immers dat NPO Plus “voornamelijk tijdgebonden” is ofschoon daar

ook content op zal worden aangeboden die de NPO elders in het plan als “tijdloos” kwalificeert

zoals documentaires, films en series.

26. Ten tweede stelt de NPO hier dat het aangevraagde NPO Plus toch geen “video-on-demand dienst

voor tijdloze publieke televisie” is, maar dan is de meerwaarde voor de publieke taak (zeker nu er

al een catch up dienst bestaat die nog zal worden uitgebreid ) al helemaal onduidelijk.

27. Ten derde is de stelling dat er bij uitbreiding van NPO Plus “mogelijk” een aparte aanvraag volgt

omineus: die aanvraag zal er dan hoe dan ook moeten komen (zoals die er ook voor het

uitgebreide NPO-gemist moet zijn).

De gang van zaken rond het “aanbodkanaal” NOS Journalistiek is op dat punt

veelzeggend: in onderdeel 5.2 van het CBP vraagt de NPO toestemming tot

beëindiging van dit portal, maar er is voor zover VCO bekend überhaupt nooit een

aanvraag gedaan om dit portal (destijds begonnen als “InContxt”) te mogen beginnen!

Opnieuw een voorbeeld van hoe de NPO meent in de wet te kunnen winkelen.

28. Bovendien had de staatssecretaris van de NPO moeten verlangen om ook in de eigenlijke aanvraag

duidelijk te maken wat zij met NPO Plus wel, maar vooral ook niet wil doen. Zoals geformuleerd

in de aanvraag laat de NPO namelijk alle ruimte om NPO Plus juist wel in te richten als “…een

video on demand-dienst voor tijdloze publieke televisie. Wat we willen aanbieden zijn Films &

Series, Cabaret & Satire, Muziek, Kinderen & Jeugd en Documentaires en Reportages [met]

aanbod dat eerder op lineaire kanalen te zien is geweest, maar ook publiek aanbod dat alleen

(maar altijd ook gratis) via VOD te zien zal zijn.”

29. Ten vierde: ook wanneer NPO Plus toch een dienst blijkt met een beperktere omvang dan door de

aanvraag wordt gesuggereerd, is daarmee de kou geenszins uit de lucht. De NPO is immers nog

steeds van plan om NPO Plus als een betaalkanaal ver onder de kostprijs in de markt te zetten.

Kennelijk meent de NPO de consument dus wel te kunnen verleiden om een abonnement te

nemen, naast de gratis catch up dienst.

30. Dit betekent dat er hoe dan ook een met publieke middelen gefinancierd concurrerend VOD-

kanaal zal gaan komen dat met een beoogde prijs van EUR 2 – 3,50 per maand ver onder de reële

kostprijs zal duiken en daarmee ernstig marktverstorend zal zijn. Aan de beoordeling van dit

aspect kan de NPO niet ontkomen door dit door te schuiven naar “eventuele latere aanvragen” bij

8

mogelijke uitbreiding van NPO Plus (VCO gaat hieronder nog verder in op het marktverstorend

karakter van NPO Plus.

31. Duidelijk is aldus in elk geval dat NPO Plus een ten opzichte van de huidige activiteiten nieuwe

dienst zal zijn, met een eigen specifieke inhoud en uitzendkwaliteit, die via een afzonderlijk

platform (OTT) en met een eigen commercieel model zal worden geëxploiteerd en daarmee een

afzonderlijke markt zal betreden. NPO wil dat ook zelfstandig doen, dus los van het huidige

initiatief NLziet.

9

IV. Het belang van de (voorgestelde) uitgebreide NPO-gemist dienst

32. De beoordeling van de aangevraagde dienst NPO Plus kan niet los worden gezien van de inhoud

van de NPO-gemist dienst (sinds 2003 bekend als “uitzending gemist”), waarmee de NPO haar

aanvraag begint (onderdeel 4.1) en met name de beoogde uitbreiding en nadere invulling daarvan.

33. Het aanbod van deze dienst wordt als het aan de NPO ligt uitgebreid tot alle titels die lineair zijn

aangeboden. Ook het Ontwerpbesluit stelt dat als eis om de toegankelijkheid te vergroten.

34. Dat betreft dus kennelijk ook aangekochte (buitenlandse) producties, waaronder films,

documentaires en series. Naar VCO aanneemt geldt dat dan ook voor die content die niet een

duidelijke publieke signatuur heeft maar die desondanks door de NPO worden aangekocht en

uitgezonden doordat zij de ruimte neemt die de zeer brede wettelijke taakomschrijving van art. 2.1

Mediawet 2008 haar laat.

35. Alle titels zullen minimaal voor een periode van zeven dagen beschikbaar worden gesteld. Dit is

volgens de NPO de periode waarbinnen thans het overgrote deel van de programma’s wordt

teruggekeken.11 Het betreft een minimumtermijn: in elk geval zullen eigen producties en

producties waarvan de NPO de rechten heeft (wellicht na verwerving van aanvullende rechten?)

voor onbepaalde tijd beschikbaar blijven via NPO-gemist, waarbij de exacte termijn door de NPO

aan de hand het kijkgedrag van het publiek zal worden bepaald. Zo nodig zal de NPO de rechten

verwerven voor on demand beschikbaarstelling via NPO-gemist en de extra kosten hiervoor

financieren uit eigen middelen (par. 5.1). De huidige reclame in de vorm van pre-rolls zal

gehandhaafd blijven. De dienst blijft beschikbaar via de grote pakketaanbieders en online, in een

geoptimaliseerde vorm voor tablets, smartphones, laptop en desktop.

36. Het is overigens niet duidelijk waarom de NPO voor deze belangrijke uitbreiding van haar huidige

NPO-gemist dienst niet een zelfstandige aanvraag tot voorafgaande goedkeuring heeft ingediend.

Het gaat immers om de wijziging van de aard van een bestaand aanbodkanaal (voor zover niet al

van een nevenactiviteit gesproken zou moeten worden) waarvoor op grond van art. 2.21 Mediawet

2008 evenzeer voorafgaande instemming vereist is. VCO verzoekt de Staatssecretaris daar

afzonderlijk op in te gaan.

37. Maar in ieder geval is de uitgebreide NPO-gemist dienst zoals opgemerkt een belangrijk aspect

voor de beoordeling van de NPO Plus dienst.

38. Immers, de NPO zal ook aannemelijk moeten maken dat het publiek belang vergt dat zij in

aanvulling op de NPO-gemist dienst (die al voorziet in het gratis beschikbaar stellen van alle

content van de NPO voor tenminste zeven dagen, de periode die voor 92% van het publiek

toereikend is) en ondanks beschikbaarheid via NLziet, ook nog eens een extra concurrerend VOD-

kanaal opzet met een kennelijk van NPO-gemist onderscheiden inhoud en functionaliteit, ver

onder de prijs van concurrerende aanbieders. Het relevante publiek wordt al bereikt via non-

lineair, on demand, aanbod van het uitgebreide Uitzending Gemist en via NLziet, dus waarom dan

ook nog een afzonderlijk VOD-kanaal?

11 De NPO merkt daarbij op dat dit waarschijnlijk de meer tijdgebonden programma’s zijn omdat NPO-gemist op dit moment

vooral de eigen producties langer beschikbaar stelt. Het is VCO niet helemaal duidelijk wat de NPO hier bedoelt, omdat de

NPO thans evenzeer programma’s produceert die op de glijdende schaal van “tijdgebonden” naar “tijdloos” duidelijk meer

“tijdloos” zijn en niettemin ook nu al op NPO-gemist te zien zijn.

10

39. Aan de aanvraag (en het Ontwerpbesluit) ligt voorts de kennelijke gedachte ten grondslag dat het

simpelweg voor een langere periode tegen betaling ter beschikking stellen van reeds door de NPO

uitgezonden content niet veel meer is dan een aanvullende service, in iets hogere kwaliteit en

zonder reclame. Dat is echter een onjuiste gedachte.

40. Niet voor niets kent de exploitatie van audiovisuele afzonderlijke “vensters” die ieder een eigen

exploitatiemodel vertegenwoordigen: uitzending in de bioscoop of live, uitzending via

betaaltelevisie, lineaire uitzending via “free to air tv”, exploitatie via DVD of streaming, etc. Er is

dus wel degelijk een verschil tussen het ter beschikking stellen van dezelfde content via het ene

venster en via het andere venster.

41. Dit wordt in het Ontwerpbesluit overigens ook met zoveel woorden bevestigd. Op p. 7 wordt

immers onderkend dat het verwerven van on demand rechten een afzonderlijke investering vergt,

omdat rechthebbenden ook afzonderlijk geld verdienen met andere exploitatiewijzen dan lineaire

uitzending. Met andere woorden: het gaat bij NPO Plus niet slechts om een andere wijze van

technische verspreiding, maar de NPO betreedt met NPO Plus een afzonderlijke markt met eigen

businessmodellen en prijsvorming en eigen spelers.

11

V. Waarom wil de NPO een (standalone) on demand dienst?

42. De aanvraag van de NPO is een uitgebreide versie van de eerdere aanvraag voor NPO Plus die

was opgenomen in de meerjarenbegroting 2015 – 2019. Over die aanvraag merkte het

Commissariaat voor de Media (advies van 14 oktober 2014 over deze meerjarenbegroting) dat bij

de aanvraag onvoldoende informatie was opgenomen om tot oordeelsvorming te komen:

Onduidelijk is of aan de, door de NPO zelf vooraf gestelde, kwantitatieve criteria (onder meer

voor de behoefte) wordt voldaan en onder welke condities derde partijen zich kunnen

aansluiten. Het Commissariaat kan, gezien het ontbreken van deze gegevens, de toegevoegde

publieke waarde en de mogelijke marktverstorende effecten van NPO Plus niet beoordelen, en

onthoudt zich van advies.

43. De hernieuwde aanvraag in het Concessiebeleidsplan bevat weliswaar meer tekst, maar biedt de

voor de beoordeling noodzakelijke duidelijkheid evenmin.

44. Ook in de nieuwe aanvraag blijft de toegevoegde publieke waarde van NPO Plus (zeker in het

licht van het voornemen om ook de gratis NPO-gemist dienst substantieel uit te breiden)

onduidelijk. Of en onder welke condities derden kunnen aansluiten wordt evenmin vermeld.

Overigens biedt de uitgewerkte tekst wel in zoverre meer duidelijkheid dat het marktverstorend

karakter van de voorgenomen dienst des te pregnanter naar voren komt, zoals hierna wordt

toegelicht.

45. De NPO plaatst de aanvraag in de context van de consolidatie in de mediasector, het veranderend

kijkgedrag en de opkomst van niet-lineair en on demand aanbod van zowel nieuwe toetreders

zoals HBO en Netflix, als van bestaande spelers die op dit vlak actief worden, zoals bijvoorbeeld

Videoland van RTL en de recent aangekondigde OTT-dienst “KPN Play” van KPN, naast (deels)

betaalde catchup-diensten van onder meer RTL en SBS.

46. De NPO verbindt daaraan de conclusie dat de uitvoering van haar taakopdracht zich niet langer

kan beperken tot het lineaire domein: zou zij niet meegaan met het nieuwe on demand televisie

kijken, dan zal zij uiteindelijk in een “lineair reservaat” terechtkomen dat vooral is gericht op

productie en verspreiding van “tijdgebonden content”, zulks ten nadele van omvangrijke

investeringen in productie van “tijdlozere content” zoals Nederlands drama, documentaires en

films. Dit alles vraagt, aldus de NPO, om een “…stevige publieke on demand-propositie,

waarbinnen de volle breedte van de publieke programmering zichtbaar kan worden gemaakt.”

47. Op zichzelf onderkent ook VCO natuurlijk de opkomst van non-lineair televisiekijken in

Nederland. Het gaat hier om een belangrijke nieuwe ontwikkeling die zeker potentie heeft de

markt op te schudden, en dat deels al doet. Tegelijk is de angst van de NPO voor verbanning naar

het “lineair reservaat” die een belangrijke motivering is voor de aanvraag, vooralsnog overdreven;

dat “reservaat” is in elk geval erg groot en dichtbevolkt zoals ook nog eens blijkt uit het recent

gepubliceerde onderzoek Media:Tijd 2015. 12 Daarin is vastgesteld dat lineair kijken nog altijd

zeer belangrijk is (78% van de kijktijd, met uitgesteld kijken als goede tweede met 11%) en dat

televisie kijken via het klassieke televisietoestel is nog altijd goed voor 91% van de kijktijd.

Daarmee is er in ieder geval thans onvoldoende reden waarom het publiek belang nu zou vergen

dat de NPO naast een aanzienlijk opgetuigde gratis catch up dienst en naast haar deelname in

12 Wennekers, A. M., D. M. M. van Troost en P. R. Wiegman, Media:Tijd 2015, Amsterdam/Den Haag: NLO,

NOM, SKO, BRO en SCP.

12

NLziet ook nog een stand alone concurrerende VOD propositie in de markt zou moeten zetten, ver

onder de kostprijs.

48. Zo merkt de Raad voor Cultuur in het, ook door de NPO aangehaalde, rapport De Tijd Staat Open

op:

“…hoewel het mediagebruik via internet en mobiele platforms zal toenemen, is het waarschijnlijk

dat het lineaire mediagebruik nog vele jaren blijft bestaan. De traditionele televisiezenders en

radiostations worden nog massaal bekeken en beluisterd. De klassieke vorm van programmering

blijft daarmee belangrijk.”

49. Dit strookt ook met de observaties van VCO en haar leden: lineair is nog altijd onverminderd

relevant en NLziet kondigde ook eind vorig jaar een proef aan om juist lineaire televisie te

streamen via NLziet. Niet voor niets heeft de Europese Commissie ook na grondige analyse van

de Nederlandse televisiemarkt in de Liberty Global/Ziggo zaak geoordeeld dat het thans nog te

vroeg is om al definitief te concluderen dat het “over the top” aanbod van partijen als Netflix al

inderdaad tot de relevante televisiemarkt moet worden gerekend.

50. De angst om in een “lineair reservaat” te blijven steken kan dus op zich nog geen excuus zijn voor

de NPO om met een stand alone aanbod onder de kostprijs de opkomende markt voor

“…important innovations, potentially changing the way in which consumers in the Netherlands

can search for, and watch, TV content online” (zoals de Commissie OTT diensten aanduidt)

ernstig te verstoren.

51. Nu is in algemene zin de wens van de NPO om ook op andere, non-lineaire, platforms aanwezig te

zijn navolgbaar; ook de Raad voor Cultuur adviseert de NPO om een tweesporenbeleid te

ontwikkelen, dus zowel voor het lineair aanbod als voor een groter wordend deel van het publiek

dat digitaal en non-lineair media consumeert - overigens steeds met oog op het belang

marktverstoring zoveel mogelijk te voorkomen, onder meer door een sterke ex ante toets.13 Ook

andere partijen ontwikkelen een non-lineair aanbod.

52. Maar daarmee is nog niets gezegd over hoe die aanwezigheid dan in concreto moet worden

vormgegeven: dat de NPO aanwezig wil zijn met non-lineair aanbod zegt nog niets over de vraag

hoe zij dan aanwezig zou moeten zijn.

53. Dit moet u wat betreft VCO steeds in het achterhoofd houden bij het wegen van de motieven van

de NPO, bijvoorbeeld bij de beoordeling van het door de NPO in de aanvraag (par. 4.4, onderdeel

3) benadrukte belang om tussen het groeiend aantal kapitaalkrachtige media-aanbieders zichtbaar

en vindbaar te blijven. Ook “zichtbaarheid” en “vindbaarheid” zijn begrippen die nog geen

invulling geven aan de vraag hoe de NPO zichtbaar en vindbaar is, en waarmee.

54. De Raad voor Cultuur merkt hierover op dat om publieke media-inhoud ook in de toekomst

vindbaar te houden, het van belang is dat producties van de publieke omroep tenminste op alle

relevante platforms herkenbaar aanwezig zijn. Dat vereist de ontwikkeling van een krachtig

merkenportfolio, waarbij een overkoepelend merk de “creatieve kern” identificeert die de NPO

13 De Tijd Staat Open, 2014, p. 78.

13

zou moeten zijn (in plaats van louter een beheersorganisatie), welk merk zich dan staande zou

moeten houden tussen sterke merken als Netflix en HBO.14

55. Maar ook als men deze visie onderschrijft, volgt daar nog niet uit met welk aanbod, via welk(e)

platform(s) en tegen welke condities dit merk dan zal worden opgebouwd. Met andere woorden,

de concrete invulling die de NPO in de aanvraag geeft aan “NPO Plus”, dus een stand alone

aanbod ver onder de kostprijs, vloeit niet automatisch en noodzakelijk voort uit de meer algemene

wens om met een sterk merk zichtbaar en vindbaar te zijn tussen andere merken.

56. De motivering in het Ontwerpbesluit voor een eigen on demand dienst voor de NPO (p. 7

Ontwerpbesluit) is bijzonder:

“Als de publieke omroep niet zelf een on demand dienst zou hebben, maar zijn programma’s via

diensten van anderen zou willen verspreiden, wordt hij afhankelijk van commerciële aanbieders.

Succesvolle programma’s zouden hier waarschijnlijk makkelijk een plek kunnen vinden en wellicht

ook voor inkomsten kunnen zorgen. Voor een groot deel van de publieke programma’s zal echter

geen plek zijn bij commerciële aanbieders. Programma’s waar slechts een beperkte doelgroep

voor is, zijn namelijk vaak commercieel niet interessant, terwijl ze wel van publieke waarde zijn.

Daarnaast zou het publiek, om de programma’s te kunnen zien, een abonnement moeten nemen bij

verschillende aanbieders. Om te verzekeren dat het hele pluriforme aanbod van de publieke

omroep beschikbaar en toegankelijk is en niet versnipperd raakt, heeft de publieke omroep een

eigen dienst nodig. Uiteraard blijft samenwerking met andere partijen mogelijk, als het bijdraagt

aan een goede uitvoering van de publieke media-opdracht.”

57. Deze redenering is niet overtuigend.

58. Ten eerste: met de NPO-gemist dienst (zeker na uitbreiding daarvan) heeft de NPO al een on

demand dienst die op dit moment voor 92% van het publiek volstaat. Het hele (gelet op de

taakomschrijving van art. 2.1 Mediawet 2008 onbegrensde) aanbod van de NPO is al

“onversnipperd” beschikbaar voor het publiek. Niet vergeten mag worden dat de NPO bij de

aankondiging van het experiment NPO Plus op 12 juni 2014 nog stelde: “NPO wil bezien of het

mogelijk is individuele kijkers tegen een geringe vergoeding een on demand dienst aan te bieden

waarmee wel een meer volledig aanbod kan worden bekeken, zonder reclame en op een kwalitatief

hoogwaardiger distributiewijze. Feitelijk gaat het dan om een plusvariant van NPO.nl/uitzending-

gemist.”. Die plusvariant van uitzending gemist wordt nu echter al verwerkt in de voorgestelde

uitbreiding van het huidige uitzending gemist, zodat NPO Plus wel meer moet zijn dan een

dergelijke “plusvariant” van een bestaande dienst.

59. Ten tweede: waarom zou de NPO een afzonderlijke on demand dienst moeten optuigen om zo ook

de exploitatie van commercieel succesvolle programma’s in eigen hand te houden wanneer die

toch wel verspreid worden via andere kanalen en hun weg naar het publiek kunnen vinden. Wat is

daar erg of problematisch aan? Ook nu al zijn tal van programma’s die de NPO uitzendt langs

andere kanalen beschikbaar, denk alleen al aan documentaires van de BBC of series zoals

Breaking Bad. Wil de NPO wellicht ook deze buitenlandse content in haar on demand propositie

verwerken om voldoende “verkeer” te genereren naar haar echte publieke content, ofwel de

functie die amusement volgens de NPO heeft in het kader van het lineair aanbod? Maar de essentie

van on demand is nu juist dat de consument alleen die programma’s kiest die hij wil, dus de kans

14 De Tijd Staat Open, 2014, p. 72.

14

dat “commercieel succesvolle programma’s” leiden tot kijkers voor (ook) echt publieke content is

in een on demand omgeving nog veel kleiner dan in een lineaire omgeving.

60. Wat is het probleem wanneer de on demand dienst van de NPO zelf inderdaad beperkt is tot ter

beschikking stellen van programma’s voor beperkte doelgroepen en met een echt publiek karakter,

mits tegen een reële prijs? En waarom zou dat niet via een eigen YouTube kanaal voor de NPO

kunnen? En wat is het probleem wanneer het publiek langs verschillende kanalen van content

kennisneemt? Dat gebeurt nu ook al op grote schaal: zowel Uitzending Gemist, als RTL XL,

Netflix, Videoland en YouTube – om slechts enkele voorbeelden te noemen – bestaan naast

elkaar. Kortom, de aanvraag (en daarmee ook het Ontwerpbesluit dat de aanvraag wil toewijzen)

bevat te weinig motivering om een stand alone aanbod van NPO Plus tegen marktverstorende

tarieven te rechtvaardigen.

61. Ten derde: de NPO is al actief met een on demand aanbod naast de reguliere catch up dienst

Uitzending Gemist, maar dan via het gezamenlijke initiatief NLziet. VCO staat daarbij stil in het

volgende onderdeel.

15

VI. NLziet

62. In par. 6.3 van de aanvraag wordt over de relatie van de aangevraagde dienst tot NLziet het

volgende opgemerkt:

NPO Plus is in de experimentperiode alleen beschikbaar geweest via NLziet. De overige

deelnemers in NLziet (SBS en RTL) maken hun gemistdienst mogelijk ook stand alone

beschikbaar (RTL doet dit al). Een dergelijke commerciële dienst is vanzelfsprekend gericht

op winst. Voor NPO Plus geldt, zoals aangegeven een kostengeoriënteerd tarief.

63. Verdere toelichting is te vinden in paragraaf 7 van de aanvraag, waarin het experiment wordt

toegelicht, de vorm waarin NPO Plus als onderdeel van NLziet heeft gefunctioneerd. Het valt op

dat de NPO hier stelt dat de nadruk heeft gelegen in het onderzoeken van een zelfstandige positie

van NPO Plus. Er zouden tussen juli 2014 en heden “enkele technische optimalisatieslagen” zijn

gemaakt en NPO zou hebben besloten om (los van NLziet) een standalone versie van NPO Plus

beschikbaar te maken: “Dit laatste vergroot de helderheid naar het publiek over de zelfstandige en

onafhankelijke positie van NPO Plus ten opzichte van NLziet.”

64. Daarmee wordt het belang van NLziet ernstig tekort gedaan. NLziet is destijds, ook door de NPO,

aangekondigd als een belangrijke stap. Zo stelde de voorzitter van de NPO, de heer Hagoort, bij de

introductie: “Door de drie diensten met een gezamenlijk abonnement aan te bieden, kunnen wij

samen de kijker op een vriendelijke en eenvoudige manier het beste van de Nederlandse televisie

aanbieden, zoals wij nu ook op TV te zien zijn. Daarbij blijven wij met NPO Plus herkenbaar en

kunnen wij kijkers binnen onze dienst wijzen op meer bijzondere programma’s van de publieke

omroep.”

65. Voor NLziet is een aparte onderneming (coöperatieve vereniging) opgericht die wordt bestuurd

door NPO, RTL en SBS gezamenlijk. De opzet is uitvoerig met de toezichthouders afgestemd,

waaronder ACM. Bij de start is al direct aangegeven dat NLziet een sectorbreed initiatief is dat

open staat voor andere tv-zenders in Nederland en het abonnement zal ook aan distributeurs en

andere marktpartijen aanbieden voor wederverkoop onder voorwaarden. Dit alles met respect van

het “eigen gezicht”: iedere organisatie maakt afzonderlijk afspraken met producenten en andere

rechthebbenden voor hun abonnementsdiensten. Alle betrokkenen hebben geïnvesteerd in dit

initiatief.

66. Ofschoon de ontwikkeling van het aantal abonnees tot op heden nog tegenvalt, is daarmee

geenszins gegeven dat het potentieel van NLziet er niet is. Integendeel: er wordt onverminderd

geïnvesteerd in de ontwikkeling en de partijen binnen NLziet denken hard na over volgende

stappen.

67. Zo werd eind vorig jaar publiek dat NLziet een proef is gestart om streaming naar TV-toestellen

met Chromecast of Apple TV mogelijk te maken, waarbij live tv-kanalen worden gestreamed en 7

dagen replay TV aangeboden. Streaming is mogelijk bij de tien grootste kanalen van de omroepen

die bij NLziet zijn aangesloten. Met replay TV kunnen programma’s door middel van de tv-gids

tot 7 dagen terug bekeken worden, in tegenstelling tot het zoeken op naam dat gebeurt bij het on

demand kijken. Daarnaast zitten er meer programma’s in het replay aanbod omdat hierin

advertenties worden getoond. Het gebruik van de app wordt geanalyseerd om te kijken of live

streaming ook daadwerkelijk in de huidige propositie wordt opgenomen. Dit is ook nieuw ten

16

opzichte van het huidig aanbod van RTL en SBS, die thans niet over een stand alone OTT live

streaming aanbod van hun kanalen beschikken.

68. Het strategisch belang van OTT is ook daarom groot nu de televisie(distributie)markt inmiddels

wordt beheerst door het duopolie KPN en Ziggo, die hun televisieproduct zoveel mogelijk

gebundeld met telefonie en internet aanbieden (het is bij Ziggo überhaupt niet mogelijk internet

zonder televisie af te nemen) en met succes: ca. 75% van de televisieabonnementen is onderdeel

van een multiplay pakket. Ieder aanbod dat dit duopolie duurzaam kan “uitdagen” is welkom om

de concurrentie aan te jagen, zeker nu de Consumentenbond eerder al vaststelde dat de consument

weinig is opgeschoten met de fusie tussen UPC en Ziggo, gezien gestegen prijzen en slechte

service. Zoals ook het kabinet in reactie op de overname van Ziggo vaststelde, borgt een

marktstructuur met twee netwerken en twee aanbieders, onvoldoende concurrentiekracht.15 Mede

daarom heeft de Commissie aan de goedkeuring van de overname van Ziggo voorwaarden

verbonden om toegang voor OTT aanbieders zeker te stellen.

69. Onlangs werd bekend dat de BBC heeft besloten werk te maken van “Britflix”, een betaalde on

demand propositie waarmee de eigen content aan de man zou worden gebracht. Hoewel de

contouren van dit initiatief nog niet vaststaan, is cruciaal dat de BBC dat niet op zichzelf zal doen,

maar samen met haar commerciële concurrent ITV en met een aantal producenten.16

70. Zo ook NLziet: daarin werken de NPO en commerciële omroepen (het is een open initiatief zodat

ook anderen dan RTL en SBS mee zouden kunnen doen) samen om, met behoud van ieders eigen

karakter, een on demand propositie te ontwikkelen die zich van internationale spelers zoals Netflix

onderscheidt met sterke Nederlandstalige content. Juist die content is voor OTT-aanbieders

essentieel; hoogstens de Hollywood producties van de grote studio’s weegt daar tegenop, zoals de

Commissie vaststelde:

As regards Dutch-language TV content, although the Commission considers that there are not

sufficient grounds to define a separate market for Dutch-language content, it is clear that Dutch-

language content is particularly important for TV channels and retailers of Pay TV services in the

Netherlands. Both TV retailers and broadcasters consider that Dutch language films and series

are very important for TV services retailers and especially for local OTT VOD providers

operating in the Netherlands. For such providers, competing with international OTT services like

Netflix, the ability to offer Dutch-language content to the local audience is an important

advantage in terms of product differentiation. A number of respondents, on the other hand, note

that although Dutch content is undoubtedly important, United States Hollywood film content is

considered even more important.

Beschikking Liberty/Ziggo, randnummer 171.

71. Het belang van NLziet is er mede in gelegen dat via deze propositie een gebundeld aanbod

beschikbaar komt van Nederlandse content van de individuele deelnemers, waarmee NLziet een

sterke tegenhanger kan zijn van spelers als Netflix. Nog op 20 november 2013 stelde de

staatssecretaris (in antwoord op kamervragen) dat dit een belangrijk innovatief element is van de

dienst:

15 TK 2014-2015, 24095, nr. 375. 16 http://www.telegraph.co.uk/news/2016/05/15/bbc-set-to-launch-britflix-rival-to-netflix-after-john-whittingd/

17

De nieuwe betaaldienst van de NPO beantwoordt inderdaad aan deze doelstelling. De dienst NPO

Plus, die ook onderdeel gaat uitmaken van de nieuwe dienst “NLziet” welke samen met RTL

Nederland en SBS Broadcasting wordt opgezet, geeft de televisiekijker toegang tot (bijna) al

datgene dat tot 365 dagen geleden op de zenders van deze omroepen is uitgezonden. Dit is een

innovatieve dienst, waarbij het een unicum is dat publieke en commerciële omroepen de handen

ineenslaan. De kijker krijgt hiermee de volledige regie in handen omdat hij zelf kan bepalen waar

en wanneer hij programma’s bekijkt. Deze dienst zorgt bovendien voor een additionele

inkomstenbron voor producenten en rechthebbenden. Het beantwoordt tot slot aan de wettelijke

opdracht die de NPO heeft om innovatie aan te jagen. Deze uitgebreide video on demand dienst

versterkt hiermee de gehele waardeketen.

72. Een alleingang van de NPO verstoort juist dat destijds al zeer innovatief ingehaalde initiatief

zonder goede reden; als ook de BBC niet zelfstandig een “Britflix” opricht, waarom zou NPO dan

wel zelfstandig een “Nedflix” moeten opzetten?

73. De argumenten die de NPO daartoe aanvoert in het CBP zijn ontoereikend. Zo wijst de NPO op de

achterblijvende naamsbekendheid van NLziet (en daarmee NPO Plus) als oorzaak van het

achterblijvende abonnementenaantal (p. 106 CBP). Die is het gevolg van achterblijvende

investeringen in naamsbekendheid. Omdat het de NPO namelijk niet zou zijn toegestaan om

vanuit programma’s naar NLziet te verwijzen zou afzonderlijk in promotie geïnvesteerd moeten

worden, wat maar beperkt is gedaan “…mede vanwege de onzekerheid over de goedkeuring van

NPO Plus. Pas na de formele goedkeuring naar aanleiding van deze aanvraag zijn grotere

investeringen in naamsbekendheid van NLziet gerechtvaardigd.”

74. Voor zover inderdaad juist is dat de NPO investeringen in promotie van NLziet nog niet

opportuun acht zolang NPO Plus niet definitief is toegestaan, is dat probleem opgelost met

goedkeuring van NPO Plus als onderdeel van NLziet. Dat de NPO dat ook zelf mogelijk acht,

volgt al uit het feit dat zij in de aanvraag aangeeft dat NP Plus ook na goedkeuring onderdeel van

NLziet kan blijven. Maar zodra die goedkeuring er dan is en daarmee NPO Plus als onderdeel van

de hoofdtaak is aangemerkt, welke blokkade is er dan nog voor de NPO om in de eigen

programma’s aandacht aan NPO Plus te besteden en daarbij te wijzen op de verspreiding daarvan

via NLziet?

75. Het Mediawettelijke regime inzake zelfpromotie kan daaraan niet in de weg staan. Het

dienstbaarheidsverbod wordt evenmin overtreden (dat zou anders ook nu al het geval zijn, nu het

dienstbaarheidsverbod geen uitzondering kent voor experimenten in de zin van art. 2.21a

Mediawet 2008). De NPO geeft toch ook nu al aan via welke distributeurs en op welke frequenties

haar programma’s te vinden zijn? Het is dan aan de onderneming NLziet om verder zelf promotie

te maken en de kosten daarvoor via marktconforme tarieven terug te verdienen. Kortom, de

gedachte dat de NPO alleen in de eigen programma’s kan verwijzen naar NPO Plus wanneer NPO

Plus als stand alone dienst wordt aangeboden, is onjuist.

76. Daar komt bij dat een stand alone propositie voor NPO Plus weinig efficiënt is. Zoals NPO zelf

onderkent in de aanvraag (p. 107 CBP) vergt een stand alone versie van NPO Plus niet alleen een

technisch platform maar ook het inrichten van een klantenservice en een betaalrelatie. Deze

voorzieningen zou de NPO bij een alleingang dus gaan dupliceren, louter om via een ander loket

nogmaals een VOD-dienst te kunnen gaan verkopen. Dat is geen efficiënt gebruik van

overheidsmiddelen. Dat is het evenmin wanneer de NPO zich uit NLziet zou terugtrekken: ook

dan immers laat de NPO een bestaande en mede door haar zelf ingerichte organisatie links liggen

18

om met slechts een deel van het aanbod precies hetzelfde te willen gaan doen, en dan ook nog eens

tegen marktverstorende tarieven (met onvermijdelijke ondermijning van NLziet tot gevolg).

77. De mogelijke tegenwerping dat NLziet-partners RTL en SBS toch ieder ook hun eigen stand alone

propositie hebben (RTL XL en Kijk.nl) en daarom geen bezwaar zou mogen bestaan tegen (ook)

een stand alone versie van NPO Plus, zou niet opgaan. Kijk.nl is reclame gebaseerd (“A-VOD”)

en beperkt qua opzet; het betreft een meer standaard catch-up dienst. Ook RTL XL is deels A-

VOD gebaseerd en is ook daarom niet vergelijkbaar nu deze dienst zelf nog in ontwikkeling is,

een kenmerk voor alle VOD en OTT diensten op dit moment. Het OTT-segment is nog nieuw en

sterk in opkomst: niet voor niets wordt er door de Commissie in de analyse van de markt wel

serieus belang aan gehecht maar wordt het nog niet tot diezelfde markt gerekend. De markt is nog

zoekende naar de beste modellen en mogelijkheden om een succevol en rendabel model te

ontwikkelen. Juist een initiatief als NLziet is daar een duidelijk voorbeeld van.

78. Dit dynamische aspect mag bij de beoordeling van de plannen van de NPO niet uit het oog worden

verloren: steeds is de vraag wat de impact van voorgenomen initiatieven is op de mogelijkheden

van andere marktpartijen om hun propositie te ontwikkelen. Een marktverstorend publiek

gefinancierd initiatief kan ernstige gevolgen hebben voor de ontwikkeling van deze markt.

19

VII. Marktverstoring door stand alone aanbod en voorgenomen prijsstelling NPO Plus

79. De voorgenomen activiteit kan wegens ernstige marktverstoring niet worden aanvaard in de vorm

zoals aangevraagd. Vooropgesteld dat de dienst duidelijk omschreven en afgebakend moet zijn en

zij dat thans in de aanvraag niet is, zijn er twee kernbezwaren.

80. Ten eerste is het stand alone aanbod van NPO Plus, naast NLziet, overbodig en ondermijnt dit een

belangrijk initiatief waarmee een zelfstandig OTT aanbod in de markt kan worden gezet tegen

marktconforme voorwaarden. Hiervoor is al het voorbeeld genoemd van “Britflix”: als zelfs een

sterke partij als de BBC met wereldwijd verkochte content een dergelijke dienst niet zelf uitrolt,

waarom zou de NPO dat dan wel moeten doen, met mogelijk fatale consequenties voor NLziet?

81. Ten tweede: voor zover al een standalone aanbod van NPO Plus zou moeten worden aanvaard,

dient de dienst in elk geval tegen een marktconforme prijs te worden aangeboden.

82. De NPO onderkent dat in elk geval het gratis aanbieden van een dergelijke dienst (“optie 1”) niet

in aanmerking komt vanwege de daarmee gepaard gaande enorme marktverstoring (p. 103).17 In

het Ontwerpbesluit wordt dit uitgangspunt, terecht, overgenomen. De publieke omroep is er niet

om te concurreren met partijen in de markt en bij een gratis dienst zou het publiek een gratis

alternatief hebben voor commerciële on demand diensten. Ook de staatssecretaris erkent dus dat

de NPO zich op een markt beweegt waar private partijen actief zijn en daarmee in concurrentie

treedt.

Businesscase en prijsstelling NPO Plus

83. De NPO bevestigt in haar aanvraag al dat een commerciële business case voor NPO Plus, dus

zonder dat deze activiteit direct of indirect zou worden bekostigd uit of anderszins ten laste komen

van de publieke omroepmiddelen, niet haalbaar is. Het marktverstorend karakter van deze dienst is

daarmee al gegeven. Het met publieke middelen in de markt houden van ondernemingen die niet

op eigen benen kunnen staan is per definitie marktverstorend: dit is de essentie van de regels

inzake staatssteun en is ook de rationale van de Nederlandse regels die de overheid aan banden

leggen bij het ondernemen van marktactiviteiten (Wet markt en overheid).

84. Het Ontwerpbesluit stelt dat het gratis aanbieden van NPO Plus “tientallen miljoenen per jaar” zou

kosten omdat de rechten voor doorgifte aan 17 miljoen Nederlanders verworven zouden moeten

worden en die bij gratis aanbod dan uit het reguliere programmabudget gehaald zouden moeten

worden (p. 7 Ontwerpbesluit). Deze kosten zouden volgens de NPO lager zijn wanneer het bereik

vooraf is afgebakend op basis van het aantal abonnees (en dus niet potentieel 17 miljoen

Nederlanders zouden kijken). Nadere onderbouwing ontbreekt echter volkomen. Dit is ook

logisch, omdat hetgeen de NPO hier beweert eenvoudig onjuist is. De opmerking van de NPO

suggereert een mate van eenduidigheid en uniformiteit bij het inkopen van rechten die er

eenvoudigweg niet is. Content wordt door tal van zeer uiteenlopende partijen, nationaal en

17 De NPO stelt onder “optie 1” dat zij bij gratis dienstverlening verplicht zou zijn om alle rechthebbenden op de

programma’s in de dienst te compenseren (“afkopen”) voor het gegeven dat andere on-demand aanbieders niet gaan betalen

voor programma’s de NPO al gratis aan zou bieden. De kosten voor dit “afkopen” zouden prohibitief hoog zijn. De impliciete

veronderstelling van de NPO dat andere on-demand aanbieders wel belangstelling zouden hebben voor content die door de

NPO tegen betaling wordt aangeboden, is ongefundeerd en te algemeen. Of en in hoeverre andere on demand aanbieders

content die ook bij de NPO beschikbaar is zouden willen verwerven, hangt van tal van omstandigheden af. De kosten voor

content kunnen dus ook in andere scenario’s voor de NPO prohibitief hoog blijken.

20

internationaal, aangeboden. Rechthebbenden rekenen af op basis van lump sum, royalties, beoogd

bereik, per tijdvenster en type van exploitatie, etc. etc. Het is dus eenvoudigweg niet mogelijk om

zulke generieke uitspraken te doen als de NPO hier tegen beter weten in doet, en VCO verzoekt de

staatssecretaris dan ook met klem daar geen genoegen mee te nemen.

85. Het is dus allerminst uit te sluiten dat niet zozeer gratis aanbod van NPO Plus tientallen miljoenen

per jaar zou kosten, maar het aanbod van NPO Plus als zodanig. Kosten die vervolgens

gefinancierd moeten worden. Een private onderneming dient dat uit zijn commerciële

bedrijfsvoering te doen of de kapitaalmarkt op te gaan. Wanneer de NPO niet op vergelijkbare

condities de dienst kan financieren is deze marktverstorend.

86. Uitgaande van een beoogd bereik van 300.000 – 400.000 abonnees levert de dienst EUR 7,2 - 16,8

miljoen per jaar op, hetgeen voor een commerciële aanbieder volstrekt ontoereikend zou zijn om

uit de kosten te komen. De NPO bevestigt dan ook zelf dat de prijsstelling niet marktconform zal

zijn (nadere toelichting van 20 januari 2016, punt 8), maar beweert ook dat een marktconforme

prijsstelling naar waarschijnlijkheid niet in een (veel) hogere prijs zou resulteren. Die

veronderstelling is niet onderbouwd en strookt niet met de ervaring van de leden van VCO: het

aanbieden van een dergelijke dienst voor dergelijke bedragen is per definitie verlieslatend. Nota

bene: de NPO participeert zelf actief in NLziet en beslist daarin mee over prijsstelling, business

case etc. De prijsstelling van NLziet ligt veel hoger dan wat de NPO met NPO Plus voor ogen

staat, zodat ook daaruit al blijkt dat NPO onderkent dat een marktconform aanbod substantieel

hoger geprijsd zal moeten zijn.

87. Het argument van NPO dat de marktverstoring toeneemt als zij de kosten van de dienst uit

reguliere budgetten zou financieren zodat de abonnementsprijs nog verder omlaag zou gaan,

maakt dat uiteraard niet anders. Integendeel: het bevestigt juist het marktverstorend karakter en

bovendien is volstrekt niet inzichtelijk in hoeverre de NPO niet nu al een deel van de dienst uit de

reguliere budgetten financiert door de kosten op strategische wijze toe te rekenen. Een

commerciële onderneming kan overwegen om de prijs van een nieuw product op een verlieslatend

niveau te stellen maar zal dat dan moeten subsidiëren uit andere inkomsten en zal dat alleen

kunnen doen wanneer daar op termijn per saldo winst van te verwachten is. De NPO is niet aan

deze tucht van de markt onderworpen.

88. Ofschoon het al winst is dat het Ontwerpbesluit onderkent dat gratis aanbod in elk geval

marktverstorend is, wil dat dus geenszins zeggen dat de NPO die marktverstoring ondervangt door

de voorgestelde prijs van EUR 2,00 – 3,50 per maand per abonnee. Daarmee wordt diezelfde

dienst tegen (en zelfs ver onder) kostprijs in de markt gezet. Als, zoals de NPO en de

staatssecretaris (overigens terecht) menen dat een gratis dienst leidt tot “enorme marktverstoring”,

wil dat natuurlijk nog niet zeggen dat een prijs al voldoende is om die verstoring tegen te gaan.

89. Een serieuze analyse van de potentiële impact op de markt ontbreekt in de aanvraag: de NPO

volstaat (p. 110) met de opmerking dat zij er niet op uit zou zijn te concurreren met het aanbod van

andere internationale aanbieders en dat verreweg het grootste deel van de programma’s van NPO

Plus niet wordt aangeboden door commerciële partijen in de markt omdat haar aanbod een

rechtstreekse afgeleide van de algemene programmakanalen zou zijn.

90. Nog daargelaten in hoeverre dat echt juist is (zie hetgeen hiervoor is opgemerkt over de

onduidelijkheid die de NPO laat bestaan over de inhoud van de dienst), betekent dat natuurlijk niet

dat NPO Plus geen rechtstreekse concurrent zal zijn, alleen al omdat, zoals al opgemerkt, de

21

bijzonder brede taakomschrijving in de Mediawet 2008 de NPO nog altijd alle ruimte laat om een

breed aanbod in de markt te zetten dat op tal van onderdelen wel degelijk overlapt met dat van

commerciële aanbieders.

91. NPO Plus zal films, documentaires en (buitenlandse) series aanbieden en daarmee wel degelijk

concurreren met private partijen. Maar met name van belang is dat, zoals de Commissie ook

vaststelde in de Liberty/Ziggo transactie, het kunnen beschikken over Nederlandstalige content

een belangrijke factor is in de concurrentiestrijd met andere VOD aanbieders. Juist op dat vlak is

de NPO sterk: zij beschikt over een zeer aantrekkelijke catalogus van met publiek geld

gefinancierde Nederlandse content (film, drama) en kan die inzetten voor een VOD propositie. Op

dat vlak heeft de NPO ook een voorsprong op partijen als SBS en RTL. De NPO kan dus niet

beweren dat zij op grond van de inhoud van NPO Plus (zo die al in enige mate duidelijk vast zou

liggen) niet zal concurreren met private partijen – het tegendeel is het geval.18 NPO Plus zal ook

qua functionaliteit en kwaliteit een propositie zijn die met de proposities van andere aanbieders

vergelijkbaar is.

92. In haar nadere toelichting van 20 januari 2016 wijst de NPO op nog een potentieel schadelijk

effect, namelijk de prijsopdrijving op de rechtenmarkt die het gevolg is van een te lage

prijsstelling. De NPO stelt immers dat concurrenten geen interesse meer zullen hebben om rechten

te verwerven voor content die bij de NPO gratis te zien is voor de consument; zij verdienen daar

dan immers niets aan (punt 12).

93. Maar dat gevaar geldt dan uiteraard evenzeer wanneer de consument dezelfde content weliswaar

niet gratis, maar wel tegen onrealistische prijzen kan verwerven: ook dan zullen andere partijen

niet geïnteresseerd zijn om op die rechten te bieden.

94. De NPO bevestigt voorts (punt 13) dat er onder consumenten grote betalingsbereidheid zou

bestaan en dat concurrerende on demand diensten aanmerkelijk duurder zouden zijn dan het

beoogde tarief van NPO Plus. Daarmee bevestigt NPO dan ook dat een reële prijsstelling niet ten

koste van de toegankelijkheid van de dienst zou gaan (zeker niet nu het Ontwerpbesluit juist

vanwege die toegankelijkheid eist dat de volledige programmering zeven dagen in de gratis catch

up dienst beschikbaar zal zijn, p. 8 Ontwerpbesluit) en dat zij bewust ver onder een marktconform

tarief gaat zitten.

95. De beschikbaarheid van een dergelijke dienst van de grootste media-aanbieder op de Nederlandse

markt, waarvoor geen commerciële business case bestaat, tegen onrealistische tarieven, zal de

bereidheid van de consument om concurrerende maar wel reële tarieven te betalen voor on-

demand diensten, ernstig ondergraven.

96. Bij dat alles is sterk de vraag of de tarieven die de NPO voor ogen staan überhaupt zelfs maar de

kosten zouden kunnen dekken. Het lijkt onontkoombaar dat NPO Plus uitsluitend met aanzienlijke

inzet van publieke middelen zal kunnen worden gefinancierd. Dat wordt in de brief van 20 januari

2016 nog eens bevestigd: voor zover de abonnementsinkomsten in de aanloopperiode nog niet

toereikend zijn, worden de reguliere middelen of eigen inkomsten (wat zijn dat in het geval van de

NPO die geen verenigingsactiviteiten heeft?) aangesproken. Nu dat kennelijk pas bij 400.000

abonnees het geval zou zijn én dat al als een ambitieuze doelstelling wordt gezien, lijkt

onontkoombaar dat reguliere middelen inderdaad zullen worden aangesproken.

18 Randnr. 171 van de beschikking.

22

97. In de aanvraag suggereert de NPO dat dat rechthebbenden mee zouden willen delen in de risico’s

en kansen doordat de NPO hen pas zou hoeven te betalen zodra er inkomsten zijn (volgens de

NPO vanaf ca. 400.000 abonnees). Dat is uit de lucht gegrepen: nog daargelaten dat zulks met het

onlangs ingevoerde auteurscontractenrecht in veel gevallen niet verenigbaar zou zijn19 is volstrekt

ondenkbaar dat rechthebbenden en producenten met een dergelijke constructie akkoord zouden

gaan. De NPO constateert zelf (p. 28 van de aanvraag) dat rechthebbenden voor de inkomsten die

zij voorheen met de verkoop van DVD’s realiseerden thans afhankelijk zijn van VOD-rechten.

Waarom zouden ze die dan prijsgeven om de NPO in staat te stellen wellicht in de toekomst winst

te genereren waaruit ze dan alsnog betaald kunnen worden? Een dergelijke coulance van

rechthebbenden geldt ook niet voor de leden van de VCO en andere commerciële aanbieders. Te

meer nu rechthebbenden ongetwijfeld onder verwijzing naar de afspraken die mede door de NPO

zijn gemaakt in RODAP-verband direct aanspraak zullen willen maken op betaling.

98. Evenzeer uit de lucht gegrepen is de gedachte van de NPO dat de rechtenverwerving ten behoeve

van NPO Plus gefinancierd zou kunnen worden uit de extra kabelinkomsten die vanaf 2014

zouden zijn gerealiseerd – nog daargelaten dat niet helder is welke inkomsten NPO hier precies op

het oog heeft, gaat het om inkomsten die zij realiseert met haar huidige aanbod van programma’s

en die dus dienen ter dekking van de kosten daarvan, niet van de extra rechtenverwerving die

nodig zal zijn voor NPO Plus. Wanneer de NPO zelf een video on demand aanbieder wordt zal zij

in die hoedanigheid ook betalingsplichtig zijn jegens rechthebbenden voor de openbaarmakingen

die zij dan bij haar VOD-propositie doet.

99. De NPO kan dus niet suggereren dat zij met dergelijke constructies de belangrijkste kostenpost20

zou kunnen drukken om zo het beroep op publieke middelen te beperken. Daar komt dan nog bij

dat rechten wel een zeer belangrijke kostenpost vormen, maar dat daarnaast een belangrijk deel

van de kosten gaat zitten in het technische platform, marketing, administratie en klantenbeheer,

zoals de NPO overigens ook zelf onderkent. Dat betekent ook dat voor zover de NPO de beoogde

prijsstelling van EUR 2 – 3,50 zou hebben berekend op grond van de simpele redenering dat als

zij 1/3 van de content van NLziet aanlevert, zij dan ook maar 1/3 van de prijs zou hoeven rekenen

voor NPO Plus als stand alone propositie, die redenering alleen al niet opgaat omdat daarin deze

kosten niet zijn meegenomen.

100. De kosten voor NPO Plus zullen dan ook onherroepelijk ten laste komen van het algehele

budget van de NPO, en daarmee van de uitoefening van de publieke taakopdracht.

“Afweging” gevolgen voor de markt

101. Tegen de achtergrond van al het voorgaande valt te meer op dat het Ontwerpbesluit weliswaar

suggereert dat een afweging van de gevolgen voor de markt wordt gemaakt (p. 8 – 9) maar dat

daarvan in feite geen enkele sprake is: de afweging behelst niet meer dan de overweging dat de

dienst in elk geval niet gratis mag zijn en voor het overige onderscheidend zou zijn doordat het

voldoet aan de publieke taakopdracht. Dezelfde taakopdracht waarvan de staatssecretaris heeft

geconstateerd dat deze ontoereikend is.

19 De rechthebbenden zouden daarmee immers van hun wettelijk gegarandeerde billijke vergoeding afzien. Bovendien

miskent de NPO dat op grond van het auteurscontractenrecht bepaalde rechthebbenden nog een recht kunnen doen gelden op

een aanvullende proportionele vergoeding jegens de NPO. Ook met deze extra kostenpost dient de NPO rekening te houden. 20 P. 105, par. 6.1: “De belangrijkste kosten betreffen de verwerving van on-demand rechten. Dit is het geval bij de aankoop

van content, maar ook bij co-producties waarbij een omroep samen met een producent een productie realiseert.”

23

102. Met een serieuze afweging van de gevolgen voor de markt heeft dat niets te maken,

integendeel: de staatssecretaris is juist voornemens om zonder enige toetsing van het

realiteitsgehalte van het voorgestelde tarief (waarvan de NPO al aangeeft dat het de kosten niet

dekt) en ondanks de al sterk opgetuigde catch up dienst, de dienst toe te staan.

103. Daar komt nog bij dat als uiteindelijk zou blijken dat de dienst mislukt, de schade veel groter

is dan de eventuele gederfde kosten voor de NPO. De NPO heeft dan immers gedurende langere

tijd een concurrerende dienst in de markt gezet die kijkers wegtrekt bij marktpartijen, de acceptatie

van de consument voor reële tarieven ondermijnt en mogelijk de prijs voor rechten opdrijft (een

door de NPO zelf gesteld effect). Welk publiek belang weegt daar nu tegenop, zeker nu 92% van

dat publiek al tevreden is met de gewone catch up dienst?

104. De conclusie dat de gevolgen van de dienst voor de markt “niet zodanig zijn dat zij opwegen

tegen het publieke belang van NPO Plus voor de uitvoering van de publieke media-opdracht” is

niet meer dan een slag in de lucht.

24

VIII. Conclusie

105. Het Ontwerpbesluit is prematuur en neemt ten onrechte genoegen met een ontoereikende

omschrijving van de voorgenomen dienst. De aangevraagde dienst zal echter hoe dan ook

marktverstorend zijn omdat deze (i) het gezamenlijke initiatief NLziet zonder goede reden

ondermijnt en leidt tot inefficiënt gebruik van overheidsmiddelen nu niet is in te zien waarom de

NPO een stand alone VOD aanbod zou moeten navolgen en (ii) NPO Plus tegen een volstrekt

ontoereikend tarief in de markt zal worden gezet wanneer de dienst in de aangevraagde vorm

wordt toegestaan. Daarmee wordt het nog prille en zeer dynamische OTT-segment op de

Nederlandse televisiemarkt nodeloos verstoord. In ieder geval zal de staatssecretaris een adequate

markttest moeten houden alvorens instemming met een stand alone propositie van NPO Plus zelfs

maar te overwegen.