Reflectienota witboek BRV Frederik Lerouge ‘Schokken opvangen en groenblauwe dooradering’

Deze nota houdt een persoonlijke reflectie in vanuit het oogpunt ‘schokken opvangen en groenblauwe dooradering’, van de werktekst voor het witboek BRV zoals beschikbaar gesteld is op datum van maart 2016. Ik heb deze beschouwing geherinterpreteerd naar ‘veerkracht en bioproductieve ruimte’. Met het brugconcept ‘bioproductieve ruimte’ (Lerouge et al., 2015) wordt elke ruimte bedoeld die (ecosysteem)diensten (producerende, regulerende, culturele) levert gebaseerd op fotosynthese. De reflectie focust voornamelijk op bioproductieve ruimte voor agro- en ecosystemen, en is aangereikt met inzichten die naar boven kwamen op een bespreking van dit thema tijdens de expertenworkshop van 21 maart 2016. Werktekst De werktekst naar het Witboek bestaat uit twee delen: (1) een strategische visie; (2) Operationalisering. De strategische visie beschrijft de ruimtelijke staat van Vlaanderen, een perspectief op de toekomst, de ruimtelijke ontwikkelingsprincipes die gehanteerd worden, en een doorvertaling naar ‘werven van ontwikkeling en verandering’. Het deel operationalisering beschrijft operationele werkprogramma’s, krachtlijnen en aanpak voor regiovorming, monitoring en beleidsplanning. De vier globale ontwikkelingsprincipes die worden voorgesteld zijn (1) meer doen met minder ruimte, (2) ontwikkelen vanuit samenhang, (3) leefkwaliteit bevorderen, (4) samen aan de slag. Vanuit het open ruimte perspectief zijn de vier voorgestelde ontwikkelingsprincipes relevant en bruikbaar. Ze vinden ook enigszins aansluiting bij denkkaders rond ruimtelijke veerkracht, zoals verder in deze nota zal worden uitgediept. Er wordt sterk ingezet op concepten als veerkracht, ruimtelijk rendement en multifunctionaliteit. Desondanks blijft het document oppervlakkig voor wat betreft de concrete uitwerking van deze principes. De werktekst vertoont enkele belangrijke lacunes, en kan een stuk genuanceerder, gediversifieerder, en vooral concreter. Deze nota wil hiertoe een aanzet geven. Een perspectief op bioproductieve ruimte Cruciaal in het ontwikkelen van een beleidsvisie op open ruimte is het gehanteerde waarderingskader voor deze ruimte. De werktekst raakt enkele elementen aan, maar blijft te weinig gestructureerd en consistent op dit vlak. 'Ruimte' wordt in het kader van ruimtelijk beleid nog te beperkend gezien als een tweedimensioneel gegeven. Visie op de derde dimensie, de invulling en het functioneren van deze ruimte, brengt thema's in beeld zoals atmosfeer, bodem en ondergrond. Zo kan meer aandacht gegeven worden aan ruimte als substraat: de onversteende, fotosynthetisch actieve bodem. Maar ook andere ruimtelijke opportuniteiten voor bioproductieve functies en diensten kunnen sterker

2

worden belicht. Het biofysisch systeem is dan de totaalstructuur gevormd door dit substraat samen met het geheel van ondermeer de watersystemen, bos, natuur, landbouwteelten, topografie en ondergrond. Het biofysisch systeem vormt hierbij een structurerende drager, en zou ook als dusdanig herkend en erkend moeten worden. De ecosystemen die hierop geënt zijn leveren functies en diensten voor de samenleving én de natuur. Hiermee kan het blik- en werkveld van de ruimtelijke ordening inzake de open ruimte sterk verbreed worden tot een veel breder palet van diensten dan louter de klassieke landbouw, natuur, bos. Een dergelijke visie kan ook de beperkingen van de meer modieuze principes als 'blauwgroene netwerken' helpen doorbreken. De werktekst maakt terloops melding van enkele belangrijk systeemschokken die onze richting uitkomen, zoals klimaatverandering, maar lijkt de implicaties ervan, alsook de urgentie, te onderschatten. Zo wordt water nog te limiterend weggezet als een problematiek (overstromingen), en minder als een essentiële en steeds schaarser wordende grondstof. Het ruimtelijk beleid spreekt zich traditioneel uit in verband met strategische hoeveelheden inzake woonvoorziening, mobiliteit, industrie enz. Wat betreft de klassieke openruimte-functies (landbouw, natuur, bos) beperkte zich dat traditioneel tot oppervlaktequanta in relatie tot de ruimtebalans. Wat grotendeels ontbreekt zijn uitspraken over nuttige en mogelijke graden van zelfverantwoordelijkheid en zelfvoorziening inzake diensten als voedselvoorziening, koolstofopslag, waterbuffering, hernieuwbare energie enz. In die zin is een verbreding van het concept van ‘ruimtelijk rendement’ naar openruimte-functies wenselijk en nodig. Zeker in het licht van mogelijke systeemschokken (bijvoorbeeld door klimaatverandering, maar ook door de toenemende volatiliteit van globale markten) kan ruimtelijke planning een belangrijke trekkersrol opnemen wanneer het aankomt op het bepalen van dergelijke strategische niveaus van zelfvoorziening en zelfverantwoordelijkheid. Daarvoor is een verdiepend inzicht in de capaciteiten en de beperkingen van de Vlaamse bioproductieve ruimte noodzakelijk. Het ecosysteemdienstconcept en ruimtelijke veerkracht Hoewel het ecosysteemdienstconcept, en in het bijzonder het kwantificeren van ecosysteemdiensten, nog in ontwikkeling is, wordt voorgesteld om het mee te nemen als conceptueel kader in het witboek. Dit concept slaat immers op een erg bruikbare manier de brug tussen de sociale en biofysische facetten van de ruimte. Een model dat dit bevattelijk maakt, is de zgn ‘ecosysteemdienstcascade’ (Haines-Young and Potschin, 2010; Potschin and Haines-Young, 2011). Dit model beschrijft ecosysteemdiensten als ingebed in het raakvlak tussen het ecologische systeem en het sociale systeem. De levering van ecosysteemdiensten hangt af van het functioneren van ecosystemen, welke op hun beurt geënt zijn op het biofysisch substraat, dat ruimtelijk is. Aan de andere kant leveren

3

ecosysteemdiensten een gebruikswaarde voor de maatschappij, die daar desgevallend een economische (monetaire) waarde aan kan koppelen. Twee algemene misvattingen willen we hier meteen vermijden: (1) Deze cascade dient niet geïnterpreteerd te worden als een sjabloon voor een stappenplan, maar als een samenhangend geheel. Bij het werken met ecosysteemdiensten als conceptueel kader dient de hele cascade in rekening gebracht te worden. (2) het economisch waarderen van ecosysteemdiensten houdt geenszins een pleidooi in voor de vermarkting ervan.

Tussen elk van de vijf componenten van deze cascade bestaan terugkoppelingen in beide richtingen. Preferenties en noden van landgebruikers en landbeheerder hebben een invloed op de gebruikswaarde en maatschappelijke waardering van ecosysteemdiensten, en vice versa. Binnen het ecologisch systeem kan ecologische veerkracht uitgedrukt worden als de capaciteit van ecosystemen om te (blijven) functioneren en diensten leveren onder wijzigende omstandigheden. Sociaal-ecologische veerkracht omvat een veel complexer begrip van het onderliggende systeem. De doorvertaling van veerkracht in de werktekst is problematisch. Het begrip wordt gedefinieerd als volgt (werktekst, p.64): “Ruimtelijke veerkracht is het vermogen van de ruimte om veranderingen en schokken uit mondiale trends waar Vlaanderen weinig vat op heeft (klimaatverandering, energie- en voedselvoorraden, demografie, globalisering) op te vangen zonder dat daarbij de maatschappelijke ontwikkeling in het gedrang komt.” Deze definitie verengt het begrip veerkracht tot ‘mondiale trends waar Vlaanderen weinig vat op heeft’. Dit klinkt erg fatalistisch, terwijl er wel degelijk trends zijn waar Vlaanderen vat op kan krijgen, ondermeer via het ruimtelijk beleid. Daarnaast is ‘maatschappelijke ontwikkeling’ een erg breed begrip, wat wellicht moeilijk te operationaliseren zal blijken. Veerkracht is als begrip enkel zinvol wanneer het betrekking heeft op een specifiek systeem, en ten opzichte van een specifieke schok of verandering, (zoals vb. in ‘de veerkracht van familiale landbouwbedrijven ten opzichte van

4

fluctuaties in marktprijzen’) (Carpenter et al., 2001). De werktekst haalt enkele schokken of verschuivingen aan in de definitie van veerkracht zelf: klimaatverandering, (veranderingen in) energie- en voedselvoorraden, (veranderingen in) demografie, globalisering. Maar zonder een heldere systeem- en schokdefinitie wordt veerkracht snel herleid tot een hol begrip (Cumming, 2011). Sociaal-ecologische veerkracht, of veerkracht van sociaal-ecologische systemen, gaat niet noodzakelijk meer uit van het bestaan van stabiele systeemtoestanden of evenwichtssituaties (Davoudi et al., 2012). Sociaal-ecologische systemen zijn adaptief en zelf-organiserend. Veerkracht wordt zo gezien als het vermogen van het systeem om zich aan te passen, om nieuwe ontwikkelingspaden te vinden bij verstoring, om desgevallend te transformeren naar een nieuw regime (Folke et al., 2010; Scheffer et al., 2009). Geleverde ecosysteemdiensten in oude en nieuwe regimes kunnen gebruikt worden als maatstaf om te bepalen of deze transities gewenst zijn. Voor een uitgebreidere omschrijving van sociaal-ecologische veerkracht wordt verwezen naar Tempels et al. (2013). Enkele belangrijke begrippen om mee te nemen in de visievorming rond veerkracht, zijn in de werktekst onderbelicht. Kwetsbaarheid van agro/ecosystemen is functie van de diversiteit, rijkdom en connectiviteit (Fraser et al., 2005). Landbouwsystemen met een gecombineerde lage diversiteit, een hoge rijkdom of productiviteit, en een hoge ruimtelijke connectiviteit, worden als kwetsbaar gezien. Het typevoorbeeld hiervan is een grootschalige, productiegeoriënteerde monocultuur. Maximalisatie van productiviteit kan zo ten koste gaan van veerkracht. Een veerkrachtig beleid houdt rekening met de mogelijkheid dat er hysterese zit in systeemtransities. Hysterese wil zeggen dat na een transitie van één regime naar een ander regime, het erg moeilijk, in sommige gevallen zelfs onmogelijk, kan zijn om het systeem terug naar het eerste regime te laten omslaan (Crépin et al., 2012; Scheffer et al., 2001). Voor systemen die gekenmerkt worden door hysterese is het absoluut noodzakelijk dat een systeemtransitie vermeden kan worden. Een veerkrachtig beleid is zich bewust van en focust actief op trage variabelen. Onder trage variabelen verstaan we ‘onderliggende’ systeemvariabelen die relatief traag evolueren (wat niet noodzakelijk wil zeggen dat ze altijd traag evolueren). Voorbeelden zijn verzegeling, bodemvruchtbaarheid, biodiversiteit, grondwatersystemen, maar ook wetgevende kaders, culturele tradities en gewoontes, … Het zijn de trage variabelen als organische stof in bodems, die bepalend kunnen zijn voor hoe ‘snelle’ variabelen zoals gewasopbrengst, reageren op externe schokken zoals een droogteperiode. Er dient onderzocht te worden welke trage variabelen het meest bepalend zijn, met het oog op een kost-effectieve monitoring ervan. Complexe systemen bevatten een groot aantal terugkoppelingen (‘feedback loops’). Deze zijn hetzij positief of versterkend, dan wel negatief of dempend. Vaak spelen dempende terugkoppelingen een rol om verstoringen of schokken op te vangen. Een veerkrachtig beleid kent en erkent de voornaamste terugkoppelingsmechanismen in een systeem, zorgt ervoor dat ze niet obscuur

5

worden door een gebrek aan transparantie, en voorziet adequate monitoring en respons. Hoewel een veerkrachtig beleid doordrongen moet zijn van complex adaptief redeneren, lenen begrippen als veerkracht en ecosysteemdiensten zich niet steeds voor communicatie. Ze worden omwille van hun complexiteit gemakkelijk gereduceerd en geherinterpreteerd. Het veerkrachtconcept leent zich uitstekend als kader voor out-of-the-box, non-lineair en adaptief denken over de Vlaamse ruimte. Het vormt echter geen solide basis voor een toetsingskader voor ruimtelijk beleid. Zo vermeld de werktekst vb: “Het Vlaams ruimtelijk beleid zet samen met zijn partners in op ruimtelijke investeringsprojecten in gebieden (1) waar de veerkracht van de open ruimte onder druk staat, (…) (3) waar zich een urgente veerkrachtopgave voordoet, (…)”. Het gebruik van het concept als dusdanig in de werktekst is enigszins zorgwekkend, want lijkt nauwelijks te operationaliseren. Op een paar plaatsen in de werktekst komt veerkrachtdenken wel naar boven, vb. in de bedenking (werktekst, p12): “Niet-agrarische economische activiteiten vestigen zich vaak in leegstaande hoeves en verlaten landbouwgebouwen en hebben een soms impact op het grondgebruik en de dynamiek in de open ruimte. Het beleidsmatig kader maakt het benutten van bepaalde kansen uit deze dynamiek soms onmogelijk (Verhoeve et al., 2015).” Het mag niet aan ambitie ontbreken om complex adaptief systeemdenken aan de dag te leggen bij de visievorming rond de Vlaamse ruimtelijke uitdagingen. Veerkrachtdenken kan hierbij structurerend werken. Leidende principes voor een veerkrachtig beleid We stellen voor de volgende leidende principes voor de ontwikkeling van veerkracht (naar Biggs et al., 2015; Crépin et al., 2012; Walker and Salt, 2006) meer te laten resoneren in de tekst. Behoud (bio)diversiteit en ecologische variabiliteit: meer ecologische diversiteit levert een hogere responsdiversiteit op schokken. Het gaat hier om zowel genetische diversiteit, soortendiversiteit als structuurdiversiteit. Ruimtelijk beleid heeft hier een belangrijk rol op te nemen in het behoud van ecosysteemfunctioneren, vb. door het voorkomen van verdere fragmentatie, het ontwikkelen van natuurkernen, verbindingen en corridors, het ruimtelijk bufferen van verstoringen, het bewaren van structurele complexiteit op landschapsniveau… Het ruimtelijke beleid kan hierop werken door bij te dragen aan een regionale differentiatie van ecosysteemdiensten, in functie van de biofysische structuren. Terwijl biodiversiteit één van de voornaamste trage variabelen is waar een ruimtelijke urgentie voor bestaat, komt de term nauwelijks aan bod in de werktekst. ‘Groenblauwe dooradering’ speelt hier wel impliciet op in, maar vertegenwoordigt slechts één ruimtelijke expressie in de brede waaier van mogelijke benaderingen. Ontwikkelen van functionele redundantie, wat gedefinieerd kan worden als de aanwezigheid van verschillende componenten in een systeem die dezelfde dienst of functie leveren, maar anders reageren op schokken en veranderingen. Ook hier is responsdiversiteit de belangrijkste bijdrage voor veerkracht. Een

6

voorbeeld is een (gedeeltelijke) overlap van verschillende bestuursniveau’s en bestuursorganen zoals administraties, NGO’s en verenigingen. Dit vergt een verschuiving weg van een exclusieve focus op het maximaliseren van economische efficiëntie. Het beheren van landschappelijke connectiviteit is cruciaal. Connectiviteit kan zowel een goede als een slechte zaak zijn. Overgeconnecteerde systemen kunnen erg kwetsbaar zijn (Fraser, 2006), denk aan de snelle verspreiding van een brand in homogene bosbestanden (waar brandgangen een kunstmatige reductie van connectiviteit inhouden), de verspreiding van plagen in geconnecteerde landbouwpercelen, of de verspreiding van invasieve planten via vegetatieve vermeerdering met groenafvalverwerking in containerparken als verbindend element. Daartegenover staat dat goed geconnecteerde systemen vaak sneller herstellen van een schok, denk aan herkolonisatie van een verstoorde habitat vanuit nabije natuurelementen. De werktekst besteed veel aandacht aan landschappelijke connectiviteit, maar kan hier nog genuanceerder en concreter op ingaan. Beheren trage variabelen en feedback loops, door de meest bepalende te identificeren en te monitoren. In relatie tot bioproductieve ruimte is het behoud van bioproductieve capaciteit essentieel. Dit hangt af van tal van trage variabelen, zoals bodemvruchtbaarheid, waterhuishouding, buffering en zuivering van bodem- en watersystemen, etc. Bestuursstructuren dienen gekoppeld te worden aan dit soort indicatoren, waarbij voor specifieke drempelwaarden een gerichte respons georganiseerd kan worden. Het ontwikkelen van complex adaptief redeneren is een moeilijke opgave. Het vraagt –althans achter de schermen– het hanteren van systeemdenken, en het werken met onzekerheden. Dit vraagt een paradigmaverschuiving waarin afgestapt wordt van het lineair en reductionistisch denken, en waarbij een goed begrip dient opgebouwd te worden van hoe verschillende actoren redeneren en reageren. De vraag dringt zich op in welke mate het hanteren van complex systeemdenken een doorvertaling moet krijgen in communicatie naar buiten toe. Het stimuleren van kennisopbouw en experiment wordt gezien als een sleutelonderdeel van besluitvorming in een adaptieve beleidscontext. Hier speelt de werktekst onder meer op in via het stimuleren van pilootprojecten. Met het schaarser worden van kwalitatieve open ruimte riskeert men een verlamming naar experimenteren toe. Er is ruimte voor meer ambitie wat experimenteren betreft. Naast het stimuleren van wetenschappelijk onderzoek en monitoring, dient ook traditionele en lokale kennis niet uit het oog verloren worden. Deze kan vb. geactiveerd worden dmv ‘citizen science’ initiatieven. De werktekst besteed relatief veel aandacht aan het verbreden van participatie en het faciliteren van bottom-up initiatieven. Het opzetten van brede strategische allianties om specifieke uitdagingen aan te pakken is aan te moedigen, met het bewaren van evenwichtige machtsverhoudingen als essentiële randvoorwaarde.

7

Promoten polycentrische bestuurssystemen, dit zijn bestuursvormen waarin meerdere actoren en instituten in interactie gaan om beleid te voeren en toe te passen in specifieke domeinen of regio’s. Ruimtelijk rendement en multifunctioneel ruimtegebruik als kernbegrippen Ruimtelijk rendement is een sleutelbegrip in de werktekst. Het wordt gedefinieerd als “de mate waarin een oppervlakte in beslag genomen ruimte (ruimtebeslag) wordt gebruikt voor maatschappelijke doeleinden. Ruimtelijk rendement wordt gegenereerd door meer activiteiten op eenzelfde oppervlakte te organiseren zonder afbreuk te doen aan de leefkwaliteit.” (werktekst, p64). Deze definiëring is cruciaal voor het doorwerken van dit begrip, en in de invulling ervan doorheen de werktekst bespeuren we een sterke urban bias. Ook voor de open ruimte is werken rond ruimtelijke rendement (of athans, een bredere invulling van dit begrip) essentieel. Het ecosysteemdienstconcept kan hier, mits oordeelkundig toegepast, een belangrijk invulling geven. Randvoorwaarden zijn onder meer dat de hele cascade beschouwd wordt, en dat waarderingsinspanningen van ecosysteemdiensten niet beperkt blijven tot de economische waarde, maar dat werk wordt gemaakt van een integrale waardering (Kallis et al., 2013). Wanneer economische waardering wordt gehanteerd, gebeurt dit niet met het oog op vermarkten van ecosysteemdiensten, maar ten dienste van een verbetering van het natuurlijk milieu en een meer evenwichtige verspreiding van kosten en baten, vb. door deze landbeheerders die daadwerkelijk ecosysteemdiensten leveren, daar ook in zekere mate voor te vergoeden. Het uitwerken van ‘payments for ecosystem services (PES)’ kaders is een beloftevolle piste. Multifunctioneel ruimtegebruik mag geen doel op zich zijn. Net zoals het geval is met connectiviteit, dient ook hier meer nuance in de werktekst gebracht te worden. De vraag is welke functies en diensten verweven worden, en op welk schaalniveau dit dient te gebeuren. In academische kringen woedt dit debat al geruime tijd onder de noemer ‘land sharing’ (verweven) versus ‘land sparing’ (scheiden) (Kleijn et al., 2001; Lerouge et al., 2016; Phalan et al., 2011a, 2011b; Tscharntke et al., 2012). Het ruimtelijk beleid zou zich moeten kunnen uitspreken over welke strategie, op welk schaalniveau, ruimtelijk het meest efficiënt is. Ook hier levert onder meer het ecosysteemdienstconcept handvaten. Bioproductieve Ruimte Met ‘bioproductieve ruimte’ bedoelen we “elke ruimte die ecosysteemdiensten (producerende, regulerende, culturele) levert vanuit primaire productieprocessen” (Lerouge et al., 2015). We stellen voor om dit brugconcept mee op te nemen in de werktekst. Bioproductieve ruimte kan inspireren om te werken komen tot meer ‘nature-based’ planning en ontwerp. We pleiten hier geenszins voor een éénzijdige afstappen van technische benadering. Wel is het nodig de hele gradiënt van technisch tot natuurgebaseerd in beschouwing te nemen, en bij dat laatste ook

8

een brede waaier van ecosysteemdiensten in rekening te brengen, en niet enkel deze die een marktwaarde hebben. Aanbevelingen Ruimtelijke planning is een uitgesproken integrerend domein, en ruimtelijke visievorming vraagt als dusdanig een zeer breed participatief proces. Een expertenforum kan hiertoe bijdragen, maar kan slechts gezien worden als één onderdeel in een breder participatief traject. De voornaamste aanbevelingen vanuit het perspectief van ‘schokken opvangen en groenblauwe dooradering’ kunnen als volgt samengevat worden:

1. Principes en doelstellingen moeten concreter, diverser én genuanceerder 2. Behoefte aan nieuwe planologische geografie van de Vlaamse Ruimte 3. Wetenschappelijk-technische ontwikkelingen moeten veel meer

resoneren in de tekst 4. Urgenties (klimaat) ambitieuzer doorvertalen naar vereiste trendbreuken 5. Neem ecosysteemdiensten mee op, en gebruik veerkracht als leidraad,

maar wees bewust van de beperkingen van deze conceptuele kaders Het mag duidelijk zijn dat de ruimtelijke uitdagingen waar Vlaanderen voor staat niet aangepakt kunnen worden met louter een technische of boekhoudkundige benadering. Het lineair aanpakken van milieutechnische problemen rond o.a. biodiversiteit, waterhuishouding en klimaat, gaat voorbij aan de idee van drempelwaarden in het sociaal-ecologisch systeem. Zulke benaderingen dreigen te kort te schieten indien ze niet gepaard gaan met een grondige paradigmaverschuiving in beleid, en een mentaliteitswijziging in de samenleving.