Rapport Staatscommissie Grondwet5 Voorwoord Voor u ligt het rapport van de Staatscommissie Grondwet,...
Transcript of Rapport Staatscommissie Grondwet5 Voorwoord Voor u ligt het rapport van de Staatscommissie Grondwet,...
Rapport Staatscommissie Grondwet
Dit is een uitgave van:
Staatscommissie Grondwetwww.rijksoverheid.nlwww.staatscommissiegrondwet.nl November 201020975/2078-GMD
Rap
po
rt Staatscom
missie G
ron
dw
et
Staatscom
missie G
ron
dw
et
2
Voorwoord 5 Samenvatting 61 Inleiding 131.1 OpdrachtvandeStaatscommissie 13
1.2 Watbetekent‘noodzaaktotwijziging’? 13
1.3 ‘VersterkingvandeGrondwet’ 14
1.4 Uitbreidingvandeopdracht:aanvullendevragen 14
1.5 Afbakeningvandeopdracht 15
1.6 Periodevanwerkzaamheid 16
1.7 Opbouwvanhetrapport 16
Deel I2 De betekenis van de Grondwet: waarborging van de democratische rechtsstaat 212.1 Inleiding 21
2.2 WatisdebetekenisvandeGrondwetvoordeburger? 21
2.3 MoethetnormatievekaraktervandeGrondwetwordenversterkt? 24
2.4 HoekandeGrondwetaanbetekeniswinnenvoordeburger? 26
3 Toegankelijkheid 283.1 Inleiding 28
3.2 Watistoegankelijkheid? 28
3.3 IsdeGrondwetvoldoendetoegankelijk? 28
3.4 BelangvantoegankelijkheidvandeGrondwet 29
3.5 Verbeteringvandetoegankelijkheiddoorwijzigingenvandetekstenstructuur 30
3.6 Verbeteringvandetoegankelijkheiddoorvoorlichtingeneducatie 33
4 Preambule en algemene bepaling 354.1 Inleiding 35
4.2 Kenschetsvaneenpreambule 35
4.3 AdviesvandeStaatscommissie:geenpreambulemaareenalgemenebepaling 36
5 Constitutionele toetsing 435.1 Inleiding 43
5.2 Standvanzaken 43
5.3 ToetsingsverbodinhetlichtvanversterkingenbetekenisvandeGrondwet 46
5.4 Belangvantoetsingvooronderdelenvandeopdracht 48
Deel II6 Beperkingssystematiek 536.1 Inleiding 53
6.2 Dehuidigesystematiekvanbeperkingenvangrondrechten 53
6.3 AdviesStaatscommissie:handhavingenuitbreiding 54
6.4 Uitbreiding:inhoudelijkevereistenvoordebeperkingvangrondrechten 54
6.5 Algemeneaanvullendebeperkingsclausule 55
3
7 Toevoeging van grondrechten aan de Grondwet 577.1 Inleiding 57
7.2 VerhoudingtussendeopgenomengrondrechtenindeGrondwetendeuitinternationale
verdragenvoortvloeienderechten 57
7.3 Rechtopeeneerlijkprocesentoegangtotderechter 60
7.4 Hetrechtopleven 64
7.5 Anderefundamentelerechten 66
8 Grondrechten in het digitale tijdperk 678.1 Inleiding 67
8.2 Ontwikkelingenindigitaliseringenrecht 67
8.3 AfbakeningopdrachtvandeStaatscommissie 68
8.4 Artikel7Grondwet(vrijheidvanmeningsuiting) 70
8.5 Artikel10Grondwet(eerbiedigingpersoonlijkelevenssfeerenbeschermingpersoonsgegevens) 80
8.6 Artikel13Grondwet(vertrouwelijkecommunicatie) 85
8.7 Verkeersgegevens 89
8.8 Toegangtotdocumenten 90
9 Bestuurlijke boete 929.1 VerzoekaandeStaatscommissie 92
9.2 AdviesvandeStaatscommissie 92
Deel III10 De betekenis van de Grondwet in een veranderende internationale rechtsorde 9710.1 Inleiding 97
10.2 DeadviesaanvraagaandeStaatscommissie 97
10.3 Ontwikkelingenindeinternationalerechtsorde 99
10.4 Overzichtbehandelingvandeonderwerpen 102
10.5 Achtergrondenuitgangspunten 103
11 De ontwikkeling van de internationale en Europese rechtsorde 10411.1 Inleiding 104
11.2 Bevorderingvandeinternationalerechtsorde(artikel90Grondwet) 104
12 Parlementaire betrokkenheid 11112.1 Inleiding 111
12.2 Goedkeuringvanverdragen(artikel91,lid1,Grondwet) 111
12.3 Parlementairebetrokkenheidbijbesluitenvaninternationaleorganisaties 113
12.4 VerdragendievandeGrondwetafwijken;hetmateriëleaspect 115
12.5 VerdragendievandeGrondwetafwijken;hetprocedureleaspect 121
13 Internationaal en Europees recht in de Nederlandse rechtsorde 12513.1 Inleiding 125
13.2 Naderevoorwaardenvoordewerkingenvoorrangvanhetinternationalerecht(art.94Grondwet)? 125
13.3 Verduidelijkingvandeformuleringvandeartikelen93en94Grondwet 130
13.4 Detoetsingaanongeschreveninternationaalgewoonterecht 132
4
14 Internationale ad hoc tribunalen 13614.1 Inleiding 136
14.2 Opvattingregering 136
14.3 OpvattingStaatscommissie 137
15 Het verdrag van Tilburg 13815.1 Inleiding 138
15.2 OpvattingStaatscommissie 138
BijlagenBijlageI: Minderheidsstandpunten 143
BijlageIa: VerklaringvanhetlidOomenmetbetrekkingtotdetoegankelijkheidvanhetproces
vanbesluitvormingenheteindproductvoordeburger(paragraaf1.6) 143
BijlageIb: MinderheidsstandpuntvanhetlidOverkleeft-Verburgmetbetrekkingtoteennieuw
grondrechtopbeschermingvanpersoonsgegevens(paragraaf8.5.9) 144
BijlageIc: MinderheidsstandpuntvanhetlidOverkleeft-Verburgmetbetrekkingtotartikel13
Grondwet(paragraaf8.6.6) 149
BijlageId: MinderheidsstandpuntvanhetlidOverkleeft-Verburgmetbetrekkingtotdeopneming
vaneen‘Europa’-bepalingindeGrondwet(paragraaf11.3) 154
BijlageII: Instellingsbesluit 158
BijlageIII: SamenstellingStaatscommissieGrondwetensecretariaat 161
BijlageIV: BriefvanMinistersvanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties,JustitieenBuitenlandse
ZakeninzakeWensEersteKamerinzakegrondwettelijkegrondslagenvestigingadhoc
straftribunalen 162
BijlageV: BriefvandeMinistervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelatiesinzakemotie-Kalmac.s.
endemotie-Schinkelshoekc.s. 164
BijlageVI: BriefvandeMinistervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelatiesinzakeKennisgeving
KamerdebatMediawetinrelatietottaakStaatscommissie 166
BijlageVII: BriefvandeMinistervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelatiesinzakeKennisgeving
vanwensvandeEersteKamermetbetrekkingtotdeopdrachtvandestaatscommissie
(VerdragvanTilburg) 167
BijlageVIII: Lijstgeraadpleegdeexperts 168
5
VoorwoordVooruligthetrapportvandeStaatscommissieGrondwet,datgewijdisaande
vraagofdeGrondwetoponderdelenzoumoetenwordenaangepast.
DeStaatscommissieGrondwet,ingesteldbijkoninklijkbesluitvan3juli2009,heeft
ruimeenjaardetijdgehadomzichtebuigenoverdeonderwerpenwaaroverhaar
adviesisgevraagd.ZijiservanovertuigddatdeGrondweteensolidebasisvormt
voordeNederlandserechtsordeendatditzomoetblijven.DeGrondwetis
belangrijkvooreeniederdiezichophetgrondgebiedvanNederlandbevindt.Zij
beschermtzijnfundamentelerechtenensteltregelsomzijnvrijheidtebeschermen
tegenwillekeurigemachtsuitoefening.WelmoetdeGrondwetbijdetijdworden
gehouden.DaarvoordoetdeStaatscommissievoorstellen.
Hetrapportheefteensterkjuridischkarakter.Datheefttemakenmethetfeit
datdeledenvandeStaatscommissiemerendeelsafkomstigzijnuitderechts-
wetenschap.DeStaatscommissieheeftzichopverschillendemanierenlaten
informeren.Bijeenkomstenmetexpertshebbenplaatsgevonden,deelsop
initiatiefvaninstellingenoforganisatiesdievangedachtenwildenwisselenover
derelevantievanhetwerkvandeStaatscommissievoorhunvakgebied,deelsop
initiatiefvandeStaatscommissiezelf.Daarnaasthebbenpersoneneninstanties
ideeënaangedragenopdewebsitevandeStaatscommissieenisophaarverzoek
eenstudieverrichtnaardereikwijdtevanhetbeginselvaneerbiedigingvande
menselijkewaardigheid.EenlijstvanpersoneneninstantiesdiemetdeStaats-
commissiehebbenmeegedachtisaanhetrapportgehecht.DeStaatscommissieis
hunveeldankverschuldigd.
Hetadviesisnietopalleonderdelenunaniem.Invoorkomendegevallenzijnde
uiteenlopendeopvattingenvandeledeninhetrapportweergegeven.Zoishet
binnendeStaatscommissiegevoerdedebatzichtbaargemaakt.
DeGrondwetmoetnietalleenuitjuridischperspectiefwordenbezien.Hopelijk
kunnendeinhetrapportgenoemdeoverwegingenenaanbevelingeneenbijdrage
leverenaaneenbrederegedachtewisselingoverhetgrondwettelijkebestel.
WilhelminaThomassen
VoorzitterStaatscommissieGrondwet
november2010
6
SamenvattingHetrapportvandeStaatscommissieGrondwetbevateenadviesaanderegering
omdeGrondwettewijzigenopeenaantalmetnamegenoemdeonderdelen.1
Deel I
1.1InheteerstedeelvanhetrapportbesteedtdeStaatscommissieaandachtaan
devraagwaaromaanpassingvandeGrondwetwenselijkis.2Erbestaatvolgens
haargeennoodzaaktotwijzigingvandeGrondwet,maarvanbelangisweldat
deze‘bijdetijd’wordtgehouden.Desamenlevingheeftindelaatstetientallen
jarenbelangrijkeveranderingendoorgemaakt.Tedenkenisaandeontwikkeling
vandegrondrechtenbeschermingmedeonderinvloedvanhetinternationale
recht,aandedigitaliseringdieheeftgeleidtotanderewijzenvaninformatie-
voorzieningenvancommunicatie,enaandeinternationalisering.EenGrondwet
diebijdezeveranderingenonvoldoendeaansluit,boetinaannormativiteit.
DiversevoorstellenvandeStaatscommissiebeogendezenormativiteitte
handhavenenteversterken.
1.2VersterkingvanhetnormatievekaraktervandeGrondwetisvanbelangvoor
deburgerenvoordeoverheid.DeStaatscommissieadviseertindatverband
opnemingindeGrondwetvaneenalgemenebepaling,luidendedatNederland
eendemocratischerechtsstaatis,datdeoverheiddemenselijkewaardigheid,de
grondrechtenendefundamentelerechtsbeginseleneerbiedigtenwaarborgt,en
datopenbaargezagalleenwordtuitgeoefendkrachtensdeGrondwetofde
wet.3
1.3HoeweldeStaatscommissienietisgevraagdadviesuittebrengenover
rechterlijkeconstitutioneletoetsingbesteedtzijookdaaraanaandacht.Constitu-
tioneletoetsingkandenormativiteitvandeGrondwettengoedekomen.De
Staatscommissiemeentdaterdaaromgoederedenenzijnhettoetsingsverbodte
heroverwegen.4
1.4DeStaatscommissiedoetookaanbevelingenoverdetoegankelijkheidvande
Grondwet.Toegankelijkheidheefttemakenmetkenbaarheid,leesbaarheiden
begrijpelijkheid.NaarhetoordeelvandeStaatscommissieisdeGrondwet
voldoendekenbaar.Invergelijkingmetandere(grond)wettenisdeNederlandse
Grondwetnietbijzonderslechtleesbaarofonbegrijpelijk.Welisverduidelijking
1 ZievoordeopdrachtaandeStaatscommissieparagraaf1.1.enStcrt.2009,nr.10354.
2 Paragraaf2.3.
3 Paragraaf4.3.6.
4 Paragraaf5.3.
7
opeenaantalplaatsenmogelijkenwenselijk.EengoedleesbareGrondwet
maakthetgemakkelijkerinzichttekrijgenindegrondslagenvanhetstaats-
bestel.Datisnietalleenvanbelangvoordeburgers,maarookvoorhendiebij
deuitoefeningvanhunfunctietemakenhebbenmetdeGrondwet,zoals
bestuurders,politici,rechtersenambtenaren.DeStaatscommissiebeveelt
daaromaandebestaandestructuurvandeGrondwetkritischtebeziendoorna
tegaanwelkeartikelengemistkunnenworden,welkeregelsenbeginselenten
onrechteontbrekenenwelkeartikelendoorherformuleringverduidelijktkunnen
worden.DeStaatscommissiedoeteenaantalaanbevelingendaartoe.5Daarnaast
meentdeStaatscommissiedatinhetonderwijsmeeraandachtzoumoeten
wordenbesteedaandeoverdrachtvankennisvanhetconstitutionelebestel.6
Deel II
2.1IndeelIIvanhetrapportstaandegrondrechtencentraal.DeStaatscommissie
besteedtaandachtaandeverhoudingtussendegrondrechtendiezijnopgeno-
menindeGrondwetendeininternationaleverdragenvervattegrondrechten,
zoalshetrechtopeeneerlijkprocesenhetrechtopleven.7Daarnaastwordtde
beperkingssystematiekvangrondrechtenbesproken.8
2.2DeStaatscommissiedoetvoorstellentotaanpassingvandebeperkingssyste-
matiek,omdatdehuidigeGrondwetweliswaarbepaaltwelkeinstanties(zoalsde
wetgever)grondrechtenmogenbeperken,maardaarbijmeestalnietvaststelt
hoeverdewetgeverhierinmaggaan.DeStaatscommissieadviseertdeopneming
vaneenbepalingluidendedatbeperkingenvangrondrechtennietverdermogen
gaandanhetdoelvandebeperkingvereistendatdekernvangrondrechtenniet
magwordenaangetast.9OokhiermeewordtdenormativiteitvandeGrondwet
versterkt.
2.3Deregeringheeftdevraagvoorgelegdofhetaanbevelingverdientom
bepaalderechtendiezijnopgenomeninvoorNederlandgeldendeinternationale
verdragen,ookindeNederlandseGrondweteenplaatstegeven.Bijdebeant-
woordingdaarvanneemtdeStaatscommissietotuitgangspuntdat,nuiedereenin
Nederlandeenrechtstreeksberoepkandoenopdieverdragsrechten,deopneming
vandezerechtenindeGrondwetuitstriktjuridischoogpuntopzichzelfde
rechtsbeschermingnietversterkt.Opnemingvanalleinternationalegrondrechten
5 Paragraaf3.5.
6 Paragraaf3.6.
7 Hoofdstuk7.
8 Hoofdstuk6.
9 Paragraaf6.5.
8
zoubovendienafbreukdoenaandetoegankelijkheidvandeGrondwet.Wel
kunnendezichtbaarheidvangrondrechtenendewenselijkheidvaneenvolledige
grondrechtencatalogusredenenzijnominelkgevaldemeestfundamentele
grondrechtenindeGrondwetoptenemen.Waarnuinwetgevingspraktijken
rechtspraakvooralwordtgetoetstaanverdragen,kannaaanvullingdeGrondwet
vakernormerendzijn.Aanvullingvandegrondrechtencataloguskanbijdragenaan
deversterkingvandenormatievekrachtvandeGrondwet.10
2.4DeStaatscommissiebeveeltdeopnemingaanvanhetrechtopeeneerlijkpro-
cesindeGrondwetomdatditkanleidentotaanvullenderechtsbescherming,
indienditrechtzowordtgeformuleerddatheteenruimertoepassingsbereik
heeftdanartikel6vanhetEuropeesVerdragvoordeRechtenvandeMens.
DaarnaastisdeStaatscommissievanmeningdat,vanwegedenauwesamenhang
tussenhetrechtopeeneerlijkprocesenhetrechtoptoegangtotderechter,ook
datlaatsterechtindeGrondweteenplaatsverdient.11
2.5VijfledenvandeStaatscommissiemenendatvoorlopigkanwordenvolstaan
metdeopnemingvanhetrechtopeeneerlijkprocesenhetrechtoptoegangtot
derechter.Dezeledenzienopditmomentgeenaanleidingomhetrechtopleven
indeGrondwetoptenemenomdatditderechtsbeschermingvandeburgerniet
verruimt.Deopnemingvanhetbeginselvaneerbiedigingvandemenselijke
waardigheid,12datkanwordenbeschouwdalsdegrondslagvandemensenrech-
ten,maakthetnietonmiddellijknoodzakelijkomhetrechtoplevenofandere
grondrechtenindeGrondwetoptenemen.Depraktischetoepassingvande
algemenebepalingkanwordenafgewacht.13
2.6Deanderevijfledenzijnvanmeningdatmetopnemingvanhetrechtop
levennietzoumoetenwordengewacht,ookalleidtdieopnemingniettot
aanvullenderechtsbescherming.Hetrechtoplevenis,evenalshetverbodvan
folteringenonmenselijkeofvernederendebehandeling,vaneenzodanig
fundamenteelkarakterdatzijindegrondrechtencatalogusthuishoren.Datgeldt
ookvoorhetrechtopeerbiedigingvanhetfamilie-engezinsleven.Nederlandis
verscheidenemalendoorhetEuropeseHofvoordeRechtenvandeMensterecht
gewezenwegensschendingvanditrecht.Opnemingvandedriegenoemde
rechtenversterktdenormatievekrachtvandeGrondwet.14
10 Paragraaf7.2.
11 Paragrafen7.3.3.en7.3.4.
12 Paragrafen4.3.8.en7.4.
13 Paragrafen7.4.en7.5.
14 Paragrafen7.4.en7.5.
9
2.7Inhoofdstuk8gaatdeStaatscommissieinopdewenselijkheidgrondrechten
aantepasseninhetlichtvandedigitaliseringvandesamenleving.Dezedigitali-
seringroeptvragenopoverdegrondwettelijkebeschermingvanondermeerde
vrijeontvangstvaninformatieenhetgebruikvanelektronischemiddelenzoals
internet,nieuwemediavormenen-diensten,devertrouwelijkheidvancommuni-
catieendebeschermingvanpersoonsgegevens.InditverbandheeftdeStaats-
commissievooraldeartikelen7,10en13vandeGrondwetinogenschouw
genomen.15
2.8Artikel7Grondwet,datdevrijheidvanmeningsuitingbeschermt,dientom
verschillenderedenentewordenaangepast.16Hetverbodvanvoorafgaandverlof
inheteerstelidisbeperkttotdedrukpers.DeStaatscommissiesteltvoordit
verbodtehandhaven,maardebeperkingtotdedrukperstelatenvervallen.Het
verbodvanvoorafgaandverlofstrektzichdanuittotallevormenvanmeningsui-
ting.VerdersteltdeStaatscommissievoorhetbegripgevoelenstevervangen
doormeningen.DaarnaastdoetdeStaatscommissiedeaanbevelingdevrije
ontvangstvaninformatieindeGrondwettegaranderen.Omdatineendemocra-
tischesamenlevingdepluriformiteitvandepersvangrootbelangis,adviseertde
Staatscommissieeenbepalingoptenemen,luidendedatdeoverheidde
pluriformiteitvandemediaeerbiedigt.
2.9Inhethuidigeartikel10Grondwetisderegistratievanpersoonsgegevens
gekoppeldaandebeschermingvandepersoonlijkelevenssfeer.DeStaatscommis-
sieisvanmeningdatbeideonderwerpenbetertothunrechtkomenwanneerde
bepalingwordtgesplitst.Debeschermingvandepersoonlijkelevenssfeer
beheerstveelmeerterreinenvanhetprivélevenvanpersonendanalleen
beschermingtegenonrechtmatigeregistratievanpersoonsgegevens.Anderzijds
betreftbeschermingvanpersoonsgegevensnietalleendepersoonlijkelevens-
sfeer.Gegevensbeschermingkanooktemakenhebbenmetanderegrondrechten
zoalshetdiscriminatieverbod.DeStaatscommissiedoetdeaanbevelingomhet
rechtopbeschermingvanpersoonsgegevensalseenzelfstandiggrondrechtte
formuleren.17
15 Paragrafen8.3,8.4,8.5en8.6.
16 Paragraaf8.4.
17 Paragraaf8.5.
10
2.10Artikel13Grondwetbeschermthetbriefgeheimenhettelefoon-en
telegraafgeheim.Detekstvandezebepalingisnietinovereenstemmingmet
nieuweontwikkelingen.Zoisdetelegraafinonbruikgeraaktenzijnnaastde
briefallerleianderecommunicatiemiddelen,zoalse-mail,ontstaan.DeStaats-
commissiesteltdaaromvoorartikel13Grondwetaldusteformulerendatieder
rechtheeftopvertrouwelijkecommunicatie.Mensenmoeteneropkunnen
rekenendatzijvertrouwelijkmetelkaarkunnencommunicerenzonderdatde
overheidmeeleestof–luistert,vanwelkemiddelenzijookgebruikmaken.18
2.11Inhoofdstuk9wordenvragenvanderegeringoverdegrondslagvande
bestuurlijkeboetebeantwoord.19
Deel III
3.1AandeStaatscommissieisookgevraagdteadviserenoverdeinvloedvande
internationalerechtsordeopdenationalerechtsordeenoverdeverhouding
tussenwezenlijkeNederlandseconstitutionelewaardenenbesluitenvan
volkenrechtelijkeorganisatiesofverdragsbepalingen.Daarnaastmaaktadvise-
ringover‘codificatievandeconstitutioneleverhoudingtussenNederlandende
EuropeseUnie’deeluitvandeopdracht.
3.2VoorhaaradviesneemtdeStaatscommissietotuitgangspuntdatdeNeder-
landseGrondwetgekenmerktwordtdooropenheidjegensdeinternationale
rechtsorde.20Zobepaaltartikel90Grondwetdatderegeringdeinternationale
rechtsordebevordert.DeStaatscommissiebeveeltaanomindezebepalingookde
EuropeserechtsordeoptenemenomzodedeelnamevanNederlandaande
Europeseintegratie,inhetkadervandeEuropeseUnieendeRaadvanEuropa,in
deGrondweteenplaatstegeven.21
3.3Metbetrekkingtotdeverhoudingtussendenationaleendeinternationale
rechtsordeisdeStaatscommissievanmeningdatverdragendiebepalingen
bevattendieeeniederverbindenofdiebevoegdhedenopdragenaaninternatio-
naleorganisatiesdieburgersrechtstreeksraken,uitdrukkelijkdoordeStaten-
Generaalmoetenwordengoedgekeurd.DeStaatscommissieisvanoordeeldatde
Rijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragenteveelruimtegeeftvoor
stilzwijgendegoedkeuring.
18 Paragraaf8.6.
19 Hoofdstuk9.
20 Paragraaf10.5.
21 Paragraaf11.2.4.
11
Zijbeveeltaandezewetzoaantepassendatparlementairebetrokkenheidbijde
totstandkomingvanverdragengewaarborgdisalsdezebepalingenbevattendie
eeniederverbindendzijn.22
3.4DaarnaastmeentdeStaatscommissiedathetparlementintensieverbijde
besluitvormingvaninternationaleorganisatiesbetrokkenzoumoetenzijn.Dit
geletophetfeitdatdebesluitenvandezeorganisatiesingevolgedeartikelen93
en94doorwerkenindeNederlandserechtsorde.Eengrondwetswijzingis
daarvoornietnodig.23
3.5DeStaatscommissieheeftinhaarbeschouwingenookbetrokkeneenvraag
vandeTweedeKameroverdehuidigeinterpretatieentoepassingvanartikel91,
lid3,Grondwet.DeKamerwilbijdegoedkeuringvanverdragenscherpervoor
ogenkrijgenhoezijmoetvaststellenofeenverdragaldannietafwijktvande
Grondwet.IndieneenverdragnietverenigbaarismetdeGrondwet,isvolgens
artikel91,lid3,Grondweteenmeerderheidvereistvantweederdenvanhet
aantaluitgebrachtestemmenindebeidekamersderStaten-Generaal.De
Staatscommissieisvanoordeeldatdevraagofsprakeisvanafwijkingvande
Grondwettijdensdegoedkeuringsprocedurevanverdragendiepgaanderaande
ordezoumoetenkomendannuhetgevalis.Bovendienmeentzijdatvoorde
beantwoordingvandezevraagnietalleenmoetwordengekekennaarde
letterlijketekstvandeGrondwet,maarooknaardeaandeGrondwetten
grondslagliggendebeginselen.DedoordeStaatscommissievoorgestelde
algemenebepalingmaaktditbetermogelijk.Daarvoorisgeengrondwetswijzi-
gingnodig.24
3.6EenmeerderheidvandeStaatscommissiemeentdatvooreenbeperktaantal
verdragendieeenzeergroteinvloedhebbenopdeconstitutie,goedkeuringmet
eentweederdemeerderheidmoetplaatsvinden,ookalsdezenietvande
Grondwetafwijken.25Verschillendecriteriadiedaarvoorzoudenkunnengelden,
wordenbesproken.26
22 Paragraaf12.2.3.
23 Paragraaf12.3.3.
24 Paragraaf12.4.3.
25 Paragraaf12.4.4.
26 Paragraaf12.4.4.
12
3.7Artikel94Grondwetbepaaltdateeniederverbindendebepalingenvan
verdragenenvanbesluitenvaninternationaleorganisatiesvoorranghebbenop
wettelijkevoorschriften.DehelftvandeledenvandeStaatscommissieisvan
oordeeldatdezevoorrangsregelnietmaggeldenwanneereenverdragsbepaling
ofbesluitvaneeninternationaleorganisatieinstrijdkomtmetdedoorde
Staatscommissievoorgesteldealgemenebepaling.Zijstellenvooromartikel94
Grondwetaantevullenindiezindatinzo’ngevaldeverdragsbepalingofhet
besluitbuitentoepassingblijft.27
3.8DeandereledenvandeStaatscommissiemenendateengrondwetswijziging
nietnodigis.Nietalleenkomteendergelijkestrijdigheidindepraktijknauwelijks
voor,deindealgemenebepalingvervattebeginselenzijninternationaalerkend.
Onverenigbaarhedentussendezebeginselenenverdragsbepalingenmoetenop
internationaalniveauwordenopgelost.Daarnaastgeldtdathetdetaakisvande
regeringendeStaten-Generaaltewaarborgendatbijhetsluitenengoedkeuren
vanverdragendefundamentelerechtsbeginseleninachtwordengenomen.28
3.9DeStaatscommissiedoetopnogtweeonderdelenvanartikel94Grondwet
wijzigingsvoorstellen.Eenmeerderheidsteltvooromtoetsingvannationaal
rechtaandwingendebepalingenvanongeschreveninternationaalgewoonte-
rechtmogelijktemaken.VijfledenvandeStaatscommissiegaannogeenstap
verderenmenendatdezetoetsingsbevoegdheidmoetgeldenvooralleregels
vaninternationaalgewoonterecht.29TenslottesteltdeStaatscommissievoorin
artikel94Grondwetvanuiteenoogpuntvantoegankelijkheiddeterm‘eenieder
verbindend’tevervangendoordeterm:‘rechtstreekswerkend’.30
3.10Indehoofdstukken14en15beantwoordtdeStaatscommissietenslotte
vragenvanderegeringoverinternationaleadhoctribunalenenoverhetVerdrag
vanTilburgbetreffendedetenuitvoerleggingvanBelgischeveroordelingeninde
penitentiaireinrichtinginTilburg.
27 Paragraaf13.2.3.
28 Paragraaf13.2.3.
29 Paragraaf13.4.4.
30 Paragraaf13.3.2.
13
1 Inleiding
1.1 OpdrachtvandeStaatscommissie
DeStaatscommissieisbijkoninklijkbesluitvan3juli2009ingesteld.31Zijheeftde
opdrachtgekregenderegeringteadviserenoverdenoodzaaktotwijzigingvan
deGrondwetinverbandmetdevolgendeonderwerpen:
a. detoegankelijkheidendebetekenisvandeGrondwetvoorburgers;
b. deopnemingvaneenpreambule,waarinbegrepeneenconcreettekstvoor-
stel,tenzijdeStaatscommissiezouwillenadviserenhiertoenietovertegaan;
c. deverhoudingtussendeopgenomengrondrechtenendeuitinternationale
verdragenvoortvloeienderechten,zoalshetrechtopeeneerlijkeprocesgang
enhetrechtopleven;
d. degrondrechteninhetdigitaletijdperk;
e. deinvloedvandeinternationalerechtsordeopdenationalerechtsorde;
f. deverhoudingtussenwezenlijkeNederlandseconstitutionelewaardenen
besluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesofverdragsbepalingen;
g. debeperkingssystematiekvangrondrechten.
1.2 Watbetekent‘noodzaaktotwijziging’?
DeopdrachtvandeStaatscommissiespreektvan‘noodzaaktotwijzigingvande
Grondwet’.DeStaatscommissielegtdeopdrachtzouitdatzijadviseertoverde
vraagofergegronderedenenzijndeGrondwetinhetkadervandeinde
opdrachtgenoemdeonderwerpentewijzigen.DeStaatscommissiebenadertde
vraagofergegronderedenenzijn,vooraluithetperspectiefvanversterkingvan
hetnormatievekaraktervandeGrondwet.
ErzijngeenaanwijzingendatzonderwijzigingenvandeGrondwethetconstitu-
tionelebestelingevaarzouzijnofkomen.Datneemtnietwegdater,inhet
kadervandeindeopdrachtgenoemdeonderwerpen,welaanleidingkanzijnom
grondwettelijkebepalingenteheroverwegen,eninhetlichtvaneventuele
gewijzigdeomstandighedentebezienofhetaanbevelingverdientdeGrondwet
aantepassen.
DeuitlegdiedeStaatscommissieaandeopdrachtgeeft,ligtvoordehand,nu
ookinhetverledenhetmerendeelvandegrondwetswijzigingenduidelijkniet
berustteopeennoodzaaktotwijzigingindestriktezin.Grondwetswijzigingen
zijnmeerdaneenstotstandgekomeninhetkadervan,watmenzoukunnen
noemen,het‘bijdetijdhouden’vandeGrondwet.
31 Stcrt2009,nr.10354.
14
1.3 ‘VersterkingvandeGrondwet’
DeopdrachtaandeStaatscommissieisblijkensdetoelichtingophetInstellings-
besluitstaatscommissieGrondwet,geplaatstinhetbrederekadervan‘een
versterkingvandeGrondwet’.
DeStaatscommissiebegrijptditaldusdateenGrondwetdienietaansluitbij
maatschappelijke,politiekeenjuridischeontwikkelingenhaarkrachtdreigtte
verliezenenaanbelanginboet.
SomsvondenherzieningenendiscussiesoverdeGrondwetplaatsinsamenhang
metbelangrijkeinternationalegebeurtenissen,zoalsdedemocratischerevoluties
van1848,deEersteWereldoorlogendeTweedeWereldoorlog.Devastlegging
vaninternationalemensenrechtenindeGrondwetishiervaneenvoorbeeld.
Maarookinperiodenwaaringeensprakewasvandramatischegebeurtenissen
alseenwereldoorlog,hebbenherzieningenvandeGrondwetplaatsgevonden.In
hetverledenwarendiversestaatscommissiesmetdevoorbereidingdaarvan
belast.Nietalleennaaraanleidingvanhetwerkvanstaatscommissiesvonden
overigensherzieningenplaats.Deverklaringswettotwijzigingvanartikel120
Grondwet–diemogelijktotinvoeringvaneenbeperktevormvantoetsingvan
wettenleidt–bijvoorbeeld,kwamtotstandnaaraanleidingvaneeninitiatief
vanhetKamerlidHalsema.32Veelrecentegrondwetswijzigingenhaddentotdoel
ervoortezorgendatdeGrondwetpastbijgewijzigdemaatschappelijkeinzichten
enverhoudingenenbijjuridischeontwikkelingen.Alsvoorbeeldenzijnte
noemendewijzigingvandebepalingenoverdedienstplichtendeopnemingvan
artikel100Grondwet,inzakedeplichtvanderegeringdeStaten-Generaalvooraf
inlichtingenteverstrekkenoverdeinzetofhetterbeschikkingstellenvande
krijgsmachtterhandhavingofbevorderingvandeinternationalerechtsorde.33
Dezewijzigingenwarenniet‘striktnoodzakelijk’,maarweleenduidelijke
weerslagvanwijzigingeninde(geo-)politiekecontext(de‘ValvandeMuur’).
TegendezeachtergrondbegrijptdeStaatscommissiehaaropdrachtaldusdatde
regeringvraagtofhetwenselijkisdeGrondwettewijzigeninhetlichtvan
ontwikkelingen,diehierna(inparagraaf2.3)naderwordentoegelicht.
1.4 Uitbreidingvandeopdracht:aanvullendevragen
DeopdrachtvandeStaatscommissieisnahaarinstellinguitgebreidmeteen
aantalvragen.Dezebetreffenkwestiesdieopkwameninhetverkeertussen
regeringenStaten-Generaalenwaarvanhetwenselijkwerdgeoordeelddaarover
demeningvandeStaatscommissietevragen.Hetgaatomdevolgendekwesties:
32 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.
33 Rijkswetvan22juni2000,Stb.294;Kamerstukken26243.
15
• debestuurlijkeboeteinhetlichtvanartikel113Grondwet;34
• degrondwettigheidvaninternationalestrafrechtelijkeadhoctribunalen;35
• degrondwettigheidvandetoepassingvanBelgischrecht–opbasisvanhet
zogenoemdeVerdragvanTilburg36-metbetrekkingtotdetenuitvoerlegging
vanstraffen,opgelegddoordeBelgischerechter,indegevangeniste
Tilburg;37
• dehuidigeinterpretatieentoepassingvanartikel91,lid3,Grondwet,ditin
verbandmetennaaraanleidingvanhetinitiatiefvoorstel-VanderStaaij(2009)
totwijzigingvandeGrondwetomvastteleggendatbijtoekomstigewijzigin-
genvandeEU-Verdragensteedsdeprocedurevanartikel91,lid3,Grondwet
wordtgevolgd.38
1.5 Afbakeningvandeopdracht
Erzijnookkwestiesterzakewaarvanderegeringeenvoornementotgrondwets-
herzieningheeft,zonderdatdaaroverhetoordeelvandeStaatscommissieis
gevraagd.Eenvoorbeelddaarvaniseengrondwetsbepalingomtrentdetaal.39
Verderhebbenenigekamerledeninhetkadervandebehandelingvande
voorstellentotwijzigingvanhetStatuutvoorhetKoninkrijkendewijzigingvan
destatusvandeBES-eilandendevraagaandeordegesteldofnieteenherzie-
ningvaneenaantalgrondwetsbepalingennodigis.Ookoverdezevraagisgeen
adviesaandeStaatscommissiegevraagd.
DeStaatscommissiesteltzichterughoudendopoverkwestieswaaroverde
regeringnietuitdrukkelijkhaaroordeelheeftgevraagd,tenzijeendergelijke
kwestienauwverbandhoudtmetvragenomadviesdiewelzijnvoorgelegd.Dit
isbijvoorbeeldhetgevalbijhetonderwerpconstitutioneletoetsing.
Hetonderwerpconstitutioneletoetsingkomtaandeorde(inhoofdstuk5)omdat
hetnaarhetoordeelvandeStaatscommissienietloskanwordengezienvan
enkeleonderwerpendiedeeluitmakenvandeopdracht.Teneersteishet
onderwerpconstitutioneletoetsingvanbelanginhetkadervanhetonderwerp
‘betekenisvandeGrondwetvoorburgers’.Verderrijstbijeenbezinningopde
plaatsvandegrondrechtenindeGrondwetenopdevraaghoedenationaleen
internationalebeschermingvangrondrechtenzichtotelkaarverhouden,
34 HandelingenI2008/09,nr.36,p.1597–1647.
35 KamerstukkenI2008/09,31700VI,L,p.4.
36 Hetop31oktober2009teTilburgtotstandgekomenVerdragtussenhetKoninkrijkderNederlanden
enhetKoninkrijkBelgiëoverdeterbeschikkingstellingvaneenpenitentiaireinrichtinginNederland
tenbehoevevandetenuitvoerleggingvanbijBelgischeveroordelingenopgelegdevrijheidsstraffen.
Trb.2010,nr.56.
37 HandelingenI2009/10,nr.15,p.551-554en569-578.
38 KamerstukkenII2008/09,30874(R1818),nr.13.
39 ZieKamerstuk32522.
16
onvermijdelijkdevraagwelkedeconsequentieszijnvoordeonderwerpendiede
Staatscommissiebehandelt,alshetthansaanhangigevoorsteltot(beperkte)
constitutioneletoetsingintweedelezingeenmeerderheidvantweederden
verkrijgtofalsopeenanderewijzetoetsingvanformelewetgevingaande
Grondwetmogelijkwordtgemaakt.40
1.6 Periodevanwerkzaamheid
DeStaatscommissieisnahaarinstellingmethaarwerkzaamhedenbegonnenin
augustus2009.Deperiodevanhaarwerkzaamheidiskortgeweest.41Het
InstellingsbesluitstaatscommissieGrondwetbepaaltdatdeStaatscommissiehaar
adviesuitbrengtvoor1oktober2010.DeStaatscommissieheefthaarwerkzaam-
hedenbinnendezetermijnmoetenafronden,zijhetdatzijtot15november2010
uitstelheeftverkregeninverbandmetextratijddienodigbleektezijnvoor
afrondingvanhaarrapport.
1.7 Opbouwvanhetrapport
Hetrapportbestaatuitdriedelen.
Inheteerstedeelzijndehoofdstukkenopgenomenoverdemeeralgemene
onderwerpen.Hetgaatindeeersteplaatsomdebetekenisendetoegankelijk-
heidvandeGrondwetvoorburgers.Vervolgenskomtdewenselijkheidvande
opnemingvaneenpreambuleindeGrondwetaandeorde.Indatkaderadviseert
deStaatscommissietotopnemingvaneen’algemenebepaling’.Totslotkomtde
kwestievanconstitutioneletoetsingaandeorde.
Hettweededeelbevatdehoofdstukkenoveronderwerpendiedegrondrechten
betreffen.Heteersteonderwerpisdesystematiekvandebeperkingvan
grondrechten.VervolgenskomtdeverhoudingtussendeindeGrondwet
opgenomengrondrechtenendeuitinternationaleverdragenvoortvloeiende
rechtenaandeorde.IndatkadergaatdeStaatscommissiemetnameinopde
vraagofnognietindeGrondwetvervattegrondrechtenindeGrondwetmoeten
wordenopgenomen.Daarnakomthetonderwerp‘grondrechteninhetdigitale
tijdperk’aanbod.DaarbijgaatdeStaatscommissieinopdeartikelen7,10en13
Grondwet.Hetlaatsteonderwerpbetrefteenvandeaanvullende,aande
Staatscommissievoorgelegde,vragen,tewetendebestuurlijkeboeteenartikel
113Grondwet.
40 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.
41 HetlidOomenwenstaantekeningtemakenvanhaarteleurstellingoverhetprocesvanbesluitvor-
ming.HaarverklaringdaaroveristevindeninBijlageIa.
17
Hetderdedeeltotslotishet‘internationale’deel,waarindeverhoudingtussen
deGrondwetenhetinternationalerechtaandeordekomt.Hetbestaatuitzes
hoofdstukken.Heteerstehoofdstukbevateenuiteenzettingvandeopdrachten
eenschetsvandeontwikkelingenindeinternationalerechtsorde.Hettweede
hoofdstukzietopdegrondwettelijkeopdrachtaanderegeringtotbevordering
vandeinternationalerechtsorde(artikel90Grondwet).Hetvolgendehoofdstuk
betreftaspectenvanparlementairebetrokkenheidbijdebindingaaninternatio-
naleregels.Indatkaderkomtookaandeordeeenvandeaanvullende,aande
Staatscommissievoorgelegde,vragen,namelijkdeinterpretatieentoepassing
vanartikel91,lid3,Grondwet.VervolgensgaatdeStaatscommissieinop
verschillendeaspectenvanartikel94Grondwet,datdevoorrangvaninternatio-
naalrechtregelt.Totslotkomenindelaatstetweehoofdstukkentweeandere
aanvullendevragenaandeorde,namelijkdegrondwettigheidvaninternationale
strafrechtelijkeadhoctribunalenendekwestierondhetzogenoemdeVerdrag
vanTilburg.
InbijlageIbijhetrapportiseenaantalminderheidsstandpuntenopgenomen.
UitgangspuntisgeweestdatwaarbinnendeStaatscommissiebehoeftebestond
aanminderheidsstandpunten,dedesbetreffendestandpuntenendedaarbij
horendeargumentenzoveelmogelijkinhetrapportzelf(indehoofdtekstdan
welineenvoetnoot)wordenopgenomen.Slechtsbijuitzondering–namelijk
waardeomvangvaneenminderheidsstandpunthiertoenoopte–zijnminder-
heidsstandpuntenindebijlageopgenomen.Indetekstvanhetrapportzelfis
danwelhetminderheidsstandpuntkortvermeldmetverwijzingnaardebijlage
voordeuitwerkingervan.
21
2 De betekenis van de Grondwet: waarborging van de democratische rechtsstaat
2.1 Inleiding
DeStaatscommissieheeftdeopdrachtgekregenderegeringteadviserenoverde
noodzaaktotwijzigingvandeGrondwetinverbandmetondermeerdetoegan-
kelijkheidendebetekenisvandeGrondwetvoorburgers.Indithoofdstukkomt
hetonderwerp‘betekenis’aandeorde.Inhetvolgendehoofdstuk(hoofdstuk3)
gaatdeStaatscommissieinophetonderwerp‘toegankelijkheid’.
HiernabespreektdeStaatscommissiedevraagofergegronderedenenzijnde
betekenisvandeGrondwetvoordeburgertevergroten,enzoja,opwelke
manierendatkangebeuren.DaartoegaatdeStaatscommissieeerstinopde
vraagwatdebetekenisvandeGrondwetvoordeburgeris.
2.2 WatisdebetekenisvandeGrondwetvoordeburger?
DeNederlandseGrondwetiseenjuridisch-staatkundigdocument.42Zijiseen
centraalonderdeelvanhetconstitutionelerecht.Datrechtheeftgrotendeels
betrekkingopstaatsinstellingen.Hetconstitueertdieinstellingen,kentdaaraan
bevoegdhedentoe,enregeltdeonderlingeverhoudingvandieinstellingen.Het
regeltennormeertbovendienhethandelenvandieinstellingenjegensdeburger.
Indatkaderzijnvooraldegrondrechtenvanbelang.Dezegrondrechtenzijnniet
alleenopgenomenindeGrondwet,maarookininternationaleverdragen.
DeGrondwetheeftnietalleeneenjuridischebetekenis.Zijkanookuiteenander
daneenjuridischperspectiefwordenbezien.Naasteenstaatkundigenpolitiek
perspectiefkandatookbijvoorbeeldzijneeneconomisch,sociologischof
antropologischperspectief.DebetekenisvandeGrondwetvoordeburgerhangt
medeafvanhetperspectiefvanwaaruitmenkijkt.Geletopdesamenstellingvan
deStaatscommissie,bezietdeStaatscommissiedebetekenisvandeGrondwet
voordeburgervooralinjuridischeenstaatkundigezin.
EenkernbegripvanhetNederlandseconstitutionelerechtevenalsdatvanandere
staten,isdatvandedemocratischerechtsstaat.Ditbegriphoudtindatdeoverheid
zichmoethoudenaanheldere,kenbareenvooraf,doordemocratischgelegiti-
meerdeorganen,vastgestelderegels.Ookhoudthetindatdeoverheidfundamen-
telerechtenenvrijhedenvanburgerseerbiedigtenwaarborgt.Hetconceptvande
42 Vgl.RaadvanStateinKamerstukkenII,2007/08,31570,nr.3,enmeerrecentJ.C.A.dePoorteren
H.J.Th.M.vanRoosmalen,RolenbetekenisvandeGrondwet.Constitutioneletoetsinginrelatietot
deRaadvanState,RaadvanState2010,p.140.
22
democratischerechtsstaatomvatdaarmeeverschillendeelementen.
Delegaliteitseishoudtindatdeoverheidslechtsdiebevoegdhedenheeft,die
haarbijofkrachtensdeGrondwetofdewetzijntoegekend.Haaroptredenis
bovendiengebondenaandegrenzendiehetrechtstelt.Deverdelingvan
machtenbrengtmeedatdewetgevende,uitvoerendeenrechtsprekendemacht
totopzekerehoogtezijngespreidoveronderscheidenoverheidsinstellingen
(machtenscheiding)dieelkaarcontrolereneninevenwichthouden(evenwicht
vanmachten;‘checksandbalances’43),metalsdoelabsolutemachtenwillekeu-
rigemachtsuitoefeningtegentegaan.Grondrechtenzijndefundamentele
rechtenenvrijhedenvanburgersdiedeoverheidmoeteerbiedigen.Toegangtot
eenonafhankelijkeenonpartijdigerechtermoetgaranderendatderechtenvan
deburgersonderlingentenopzichtevandeoverheidwordenbeschermd.
Hetelementvandemocratiehoudtondermeerindatburgersofdeinstellingen
diehenvertegenwoordigenbetrokkenzijnbijdevaststellingvandebelangrijkste
wettelijkeregels.Bovendienmoetdeuitvoerendemachtverantwoording
afleggenaanvertegenwoordigendecolleges.IndeGrondwetkomteenelement
vandemocratiebijvoorbeeldtotuitdrukkinginhetactiefenpassiefkiesrecht,
waardoorburgersinvloedkunnenuitoefenenophetoverheidsbeleid.
UithetvoorgaandevolgtdatuitjuridischoogpuntdebetekenisvandeGrondwet
voordeburgervooralgelegenisindehemtoekomendefundamentelerechten
eninderegelsvanderechtsstaatdiedeburgersbeogentebeschermentegen
willekeurigemachtsuitoefening.Debepalingenbetreffendedemocratiewaar-
borgendemogelijkheidvanparticipatievanburgersinhetpolitiekeproces,
waarinregelgevingtotstandkomtdiehenbindt.
HetNederlandseconstitutionelerecht,waarvandeGrondwetdeeluitmaakt,kent
veleregelsdieuitdrukkinggevenaandedemocratischerechtsstaat.Nietaltijd
zijndieregelsindeGrondwetzelfterugtevinden.Determendemocratieen
rechtsstaatkomennietindeGrondwetvoor,evenminalsdeuitdrukking
onafhankelijkeenonpartijdigerechter.DebetekenisvandeGrondwetbinnen
hetconstitutionelerechtisdusinzoverreenindiezinbeperktdatdiverse
constitutioneleregels,waaronderverscheidenegrondrechten,nietinde
Grondwetzijnopgenomen.
DebeperktebetekenisvandeGrondwetvoorhetconstitutionelerechthangt
medesamenmeteenaantalkenmerkenvandeNederlandseGrondwet.
IndeeersteplaatsisdeGrondwetsober.Zijbeperktzichvaaktotonderwerpen
waarvanhetineenzekereperiodenodigwerdgevondendezevastteleggen,
43 Inhetkadervan‘checksandbalances’speeltoverigensookterritorialedecentralisatieeenrol.
23
nietzeldenopvooralpolitiekegronden.Sommigebelangrijkeconstitutionele
regelszijnnietindeGrondwetopgenomen,zoalsdevertrouwensregel(kort
gezegd:deministerofhetkabinetkannietaanblijvenalsblijktdatdeministerof
hetkabinetonvoldoendesteunindevolksvertegenwoordigingondervindt).44
Ookdeafwezigheidvanideologischeverklaringenoverdegrondslagenvande
Nederlandsestaatendeoorsprongvanhetoverheidsgezagdraagtbijaanhet
soberekarakter.
VoortsisdeGrondwetindiverseopzichteneenopenwettelijkeregeling.De
Grondwetlaatruimtevoordeontwikkelingvanconstitutioneelrechtbuitende
Grondwet.DeGrondwetdraagtbijvoorbeelddewetgeveropomoververschil-
lendeconstitutioneleonderwerpenregelstestellen,zoalsoverdeinrichtingvan
hetbestuurvandecentraleoverhedenendewijzevangoedkeuringvanverdra-
gen.OokzorgtdeGrondwetvooreenrelatieveopenheidvandenationale
rechtsordetenopzichtevandeinternationalerechtsorde(vergelijkartikelen93
en94Grondwetinzakedewerkingenvoorrangvanhetinternationalerecht
binnendenationalerechtsorde).45Aanhetinternationalerecht,metname
mensenrechtenverdragenenhetHandvestvandegrondrechtenvandeEuropese
Unie,ontleentdeburgerinbelangrijkemate–inaanvullingopdegrondrechten
diezijnopgenomenindeGrondwet–beschermingophetterreinvanfundamen-
telerechtenenvrijheden.
InverbandmetdebetekenisvandeGrondwetvoordeburgeristotslotvan
belangderegeldatdeGrondwetderechterverbiedtomformelewettenaande
Grondwettetoetsen(artikel120Grondwet).Inveelandereconstitutionele
stelselsisdatandersenzijnrechtersoféénbepaalderechterlijkeinstantie
(bijvoorbeeldeenconstitutioneelhof)bevoegdomdattedoen.Inhethuidige
Nederlandseconstitutionelestelselwordtdewetgevergezienalsdemeest
geëigendeinstantieomdeverenigbaarheidvanformelewettenmetdeGrond-
wettebeoordelen.De‘verklaringswet-Halsema’zouechterkunnenleidentot
gedeeltelijkeafschaffingvanhetrechterlijktoetsingsverbod(ziedaarover
paragraaf5.2.3).46
HetvoorgaandemaaktduidelijkdatdeGrondwetindeeersteplaatseenbasiswet
isdieoverheidsinstellingencreëert,daaraanbevoegdhedentoekent,deuitoefe-
ningvandiebevoegdhedenregelt-zowelinderelatietussendieinstellingen
onderlingalsindietussendieinstellingenendeburgers-engrondrechtenvande
44 Vgl.VanderPot,HandboekvanhetNederlandsestaatsrecht,Kluwer2006,p.188-189.
45 Zieoverdeopenhoudingtenopzichtevanhetinternationalerechtookparagraaf10.5.
46 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.
24
burgersbevat.SlechtseenbeperktaantalregelsindeGrondwetbetreftdeburger
rechtstreeks.Naastdegrondrechteninheteerstehoofdstukgaathetdanbijvoor-
beeldomhetactiefenpassiefkiesrecht.Veelandereregelsdiedeburgers
rechtstreeksraken,zijnnietofslechtszijdelingsindeGrondwettevinden.Ende
regelsindeGrondwetdieweldeburgersbetreffen,zijnnietsteedshandhaafbaar
doorderechteralsgevolgvanhettoetsingsverbod.
2.3 MoethetnormatievekaraktervandeGrondwetwordenversterkt?
Eenaantalmaatschappelijkeenjuridischeontwikkelingengeeftnaarhetoordeel
vandeStaatscommissievoldoendeaanleidingomthanshetnormatievekarakter
vandeGrondwet,endaarmeehaarbetekenisvoordeburger,teversterken.
Teneersteishetbelangvanhetinternationalerechtbinnendenationale
rechtsordedeafgelopendecenniasterktoegenomen.Degrondrechtenbescher-
mingvanburgersberustinbelangrijkemateopmensenrechtenverdragen,zoals
hetEuropeesVerdragtotbeschermingvanderechtenvandemensende
fundamentelevrijheden(EVRM).HetHandvestvandegrondrechtenvande
EuropeseUnie(EU-Handvest)versterktditnogvoorzoverhetgaatomhandelen
vandeinstellingenenorganenvandeEuropeseUnieenvandelidstaten
‘uitsluitendwanneerzijhetrechtvandeUnietenuitvoerbrengen’(artikel51
EU-Handvest).DaarnaastisinhetVerdragvanLissabonvoorziendatdeEuropese
UniepartijzalwordenbijhetEVRM.Deonderhandelingendaaroverzijn
inmiddelsgaande.47
Debetekenisvandezeinternationalebronnenbinnenhetconstitutionelerechtis
vooralgrootvanwegeenerzijdshetopenkaraktervandeNederlandseGrond-
wet,waardoortoetsingaandeindemensenrechtenverdragenopgenomen
grondrechtenmogelijkis(zieartikelen93en94Grondwet),enanderzijdshet
toetsingsverbodvanartikel120Grondwet,waardoortoetsingvanwettenaande
indeGrondwetopgenomengrondrechtennietmogelijkis.
Demensenrechtenverdragenzijnbedoeldomminimumbeschermingtebieden.
Dehandhavingervandoorinternationale(semi-)juridischeinstellingenheefteen
aanvullendkarakter.Uitgangspuntisdatverdragsstateninterndezaken‘op
orde’hebben.Datbetekentoverigensnietdatdemensenrechtenverdrageneen
lidstaatertoedwingendedesbetreffendegrondrechtenindeeigengrondwet
vastteleggen.OokindeNederlandsecontextbestaatdaarvoorgeendirecte
juridischeaanleiding,omdatdeverdragsrechtelijkegrondrechtenvaakrecht-
streeksinroepbaarzijnindeNederlandserechtsorde.Ingevolgedeartikelen93
en94vandeGrondwetkunnenburgersdievindendathunfundamentele
47 ZieookKamerstuk32317,nr.15.
25
rechtenzijnaangetast,voordeNederlandserechtereenberoepdoenophet
EVRMofeenvandeanderegrondrechtenverdragen.Uithetperspectiefvan
rechtsbeschermingiserdanookgeenaanleidingomdegrondrechtendienuin
deGrondwetontbrekenmaarinverdragenzijnopgenomen,aandegrondwet-
telijkegrondrechtencatalogustoetevoegen.Wanneerechtergrondwettelijke
grondrechteneenruimerebeschermingzoudenkunnenbiedendanbestaande
verdragsgrondrechten,isopnemingaangewezen.Daarnaastkunnenuithet
oogpuntvantoegankelijkheid,consistentieenversterkingvanhetnormatieve
karaktervandeGrondwetargumentenbestaanomdemeestfundamentele
grondrechtenindeNederlandseGrondwetoptenemen.Hettweededeelvandit
rapportgaathieropnaderin.
EentweedeaanleidingtotbezinningopdeinhoudenbetekenisvandeGrond-
wetisgelegenintechnologischeontwikkelingen,waaronderde‘digitalisering’
vandesamenleving.Dezeontwikkelingenhebbeneengroteinvloed,ookopde
verhoudingtussenoverheidenburger.Modernetechnologieënbiedennieuwe
mogelijkheden,maarbrengenookmaatschappelijkeenjuridischeproblemen
mee.HetisdevraagofdeGrondwetopditpuntvoldoendebijdetijdis.Zois–in
hetlichtvandemodernecommunicatietechnologie–deformuleringvaneen
aantalgrondrechtenverouderd(zieookparagrafen8.4en8.6).Eenmodernere,
wellichttechniekneutrale,formuleringzoudenormatievefunctievandeze
grondrechtenkunnenversterken.
Bovendienishetiniederepluriformesamenleving,48zoalsdeNederlandse,van
belangdatdeGrondwetduidelijkentoegankelijkis,opdatoverheidenburgers
dekernbeginselenvandedemocratischerechtsstaatenhaarfundamentele
rechtsbeginselengoedvoorogenhouden,alsookdegrondwettelijkgewaarborg-
derechten.
Totslotkanindesteedsverdergaandeinternationalisering,mondialiseringen
verdiepingenverbredingvandeEuropesesamenwerkingeenaanleidingworden
gezienomdebetekenisvandeGrondwetteheroverwegen.OmdatdeGrondwet
overheidshandelennormeert,enoverheidshandelenintoenemendematein
samenwerkingmetanderestatenofininternationalesamenwerkingsverbanden
totstandkomt,rijstdevraagofdeGrondwetdienormerendefunctieindeze
gewijzigdecontextnoggoedgenoegkanvervullen.
48 Vgl.Kamerstuk29614,Grondrechtenineenpluriformesamenleving.
26
2.4 HoekandeGrondwetaanbetekeniswinnenvoordeburger?
DeGrondwetkannaarhetoordeelvandeStaatscommissievooralaanbetekenis
winnenvoordeburgerdoordenormativiteit,derechtskracht,ervanteverster-
ken.Indeeersteplaatskunnendedemocratischerechtsstaatenelementen
daarvan,enhetaandegrondrechtentengrondslagliggenderespectvoorde
menselijkewaardigheid,duidelijkerindeGrondwettotuitdrukkingworden
gebracht.49VerderkanopnemingvanreedsindeNederlandserechtsorde
geldende,maarnognietindeGrondwetopgenomengrondrechtenbijdragen
aandeversterkingvanhaarnormativiteit.Ditgeldtinhetbijzonderalsopne-
mingvangrondrechtenleidttoteenhogerniveauvanrechtsbeschermingdannu
uitdeinternationaleverdragenvoortvloeit.Vanbelangisdaarbijdatdemoge-
lijkhedenvoordeoverheidomderechtenvanburgerstebeperkenzonauwkeu-
rigmogelijkvastliggen.50Tevensbehorenervoordeburgergeenbelemmeringen
tebestaanomzijnrechtenvoorderechteraftedwingen.Bijdatlaatstekanmen
denkenaanderegelingvandetoegangtotderechterenwaarborgenvooreen
eerlijkproces.51Verderkaninhetkadervanversterkingvandenormativiteitvan
deGrondwetwordengedachtaanheroverwegingvanhetconstitutionele
toetsingsverbod.52
EenargumentvoorvergrotingvandebetekenisvandeGrondwetdoorverster-
kingvandenormativiteitlangsdezewegenisookdatditdeGrondwetalsgeheel
meertoegankelijkmaakt.Alskenmerkendeelementenvanhetconstitutionele
rechtinéén(goedleesbaar)documentzijnopgenomen,isheteenvoudigerom
kennistenemenvanenbegripteontwikkelenvoordegrondslagenengrenzen
vanhetoptredenvandeoverheidsinstellingen.
VersterkingvandenormativiteitvandeGrondwetkanooknogopeenandere
maniereenpositieveinvloedhebbenopdebetekenisvandeGrondwetvoorde
burger.Wanneerindepolitiek,hetwetgevingsprocesenderechtspraakde
Grondwetdaadwerkelijkalsfundamenteeltoetsingskaderfungeert,kande
Grondwetookeenbelangrijkerrolspeleninhetpubliekedebatoverbijvoor-
beeldsociale,politiekeeneconomischevraagstukken.Wanneervoordeburger
zichtbaarisdatdeoverheidaandefundamenteleregelsvandedemocratische
rechtsstaatisgebonden,kandithetgezagvanenhetvertrouwenindeoverheid
versterken.
49 DaartoedoetdeStaatscommissieeenaanbevelingindevormvaneenalgemenebepaling;ziehoofdstuk4.
50 DeStaatscommissieadviseertindatverbandtotopnemingvaneenalgemenebeperkingsclausule;
ziehoofdstuk6.
51 ZievoorhetvoorstelvandeStaatscommissieinditkaderparagraaf7.3.
52 Ziehoofdstuk5overconstitutioneletoetsing.
27
DeStaatscommissieis,geletophetvoorgaande,vanoordeeldatergoede
argumentenzijnomdeGrondwetopeenaantalpuntenteherzienenaante
vullenmethetoogopdeversterkingvanhaarnormatievebetekenis.Zijziet
evenwelgeenaanleidingvoorgrootscheepseaanpassingenaanscherpingvande
constitutioneleregelsdieaandedemocratischerechtsstaatuitdrukkinggeven.
28
3 Toegankelijkheid
3.1 Inleiding
DeStaatscommissieheeftdetaakteadviserenoverdenoodzaaktotwijziging
vandeGrondwetinverbandmetdetoegankelijkheidvandeGrondwet.Hierna
gaatdeStaatscommissieachtereenvolgensinophetbegriptoegankelijkheid,
opdevraagofdeGrondwetvoldoendetoegankelijkis,ophetbelangvan
toegankelijkheidvandeGrondwetenopmethodenterverbeteringvande
toegankelijkheid.
3.2 Watistoegankelijkheid?
Hetbegriptoegankelijkheidheeftdiversebetekenissen.Indeeersteplaatsgaat
hetomdekenbaarheidvandeGrondwetindezinvanbeschikbaarheiden
vindbaarheid.Eenwet,ookdeGrondwet,moetwordenbekendgemaaktvoordat
dezeinwerkingkantreden.53Bekendmakingindezejuridischezin(tegenwoor-
digalleennogelektronisch54)isechtergeenwaarborgdatdeGrondwetvooreen
brederpubliektoegankelijkis,indiezindatburgerswetendatdeGrondwet
bestaatenbovendienwetenenbegrijpenwaterindeGrondwetstaat.De
toegankelijkheidindezelaatstezin–diekanwordenbevorderddoorbijvoor-
beeldvoorlichtingeneducatie–komtaanbodinparagraaf3.6.
VerderkanhetgaanomdeleesbaarheidenbegrijpelijkheidvandeGrondwet.Is
detekstlangofkort,pregnantoflangdradig?Isdetekstmodernofnodeloos
ouderwets?Ishijineenvoudigeofingewikkeldetaalgeschreven?Isdetekstop
eenlogischemanier(uithoofdstukkenenparagrafen)opgebouwd?Zijnde
artikelenvaneengelijkgewichtoflopenzijopditpuntsterkuiteen?Ontbreken
vooreengoedbegripbelangrijkeelementen?Bevatdetekstnodelozedetails?
3.3 IsdeGrondwetvoldoendetoegankelijk?
DeGrondwetisnaarhetoordeelvandeStaatscommissievoldoendekenbaarin
dezinvanbeschikbaarheidenvindbaarheid.VanwegedeoverheidisdeGrond-
wetophetinternetbeschikbaargesteldvooreeniederdieervanwilkennisne-
men.55DaarnaastzijnergedrukteversiesvandeGrondwetverkrijgbaar.
53 Artikelen88en139Grondwet.
54 Opverzoekwordtoverigenseenpapierenafschriftverstrekt;artikel10Bekendmakingswet.
55 Artikel13Bekendmakingsbesluit.
29
DemeesteNederlanderszijnopdehoogtevanhetbestaanvandeGrondwet,zij
hetdatzijvaaknietprecieswetenwaterinstaat.56
Watbetrefttweeandereaspectenvantoegankelijkheid–leesbaarheiden
begrijpelijkheid–steltdeStaatscommissievooropdateengrondwetaltijdeen
zekergeslotenkarakterzalhebben.Juridischetekstenontkomendaarzeldenof
nooitaan,ondermeeromdatzijwerkenenmoetenwerkenmetbegrippen
waarvaninhoudenbetekeniszichovereenlangereeksvanjarenhebben
ontwikkeld.Eenwettekstkentzijneigeneisen.Metinachtneminghiervan
overweegtdeStaatscommissiedatdeGrondwetinvergelijkingtotdiverseandere
wettennietbijzonderslechtleesbaarofonbegrijpelijkis.Ookdevergelijkingmet
velegrondwettenvananderelandenkanzijinditopzichtdoorstaan.Datneemt
nietwegdatverbeteringvandeleesbaarheidenbegrijpelijkheidvandeGrond-
wetmogelijkis.NaarhetoordeelvandeStaatscommissiezijnermogelijkheden
omdetoegankelijkheidvandeGrondwetinditopzichtteverbeteren(zie
paragraaf3.5voorenigesuggesties).
3.4 BelangvantoegankelijkheidvandeGrondwet
Voorelkjuridischdocument,dusookvoordeGrondwet,geldtdateengoed
leesbareenbegrijpelijketekstderechtszekerheiddient.Verbeteringvande
toegankelijkheidvandeGrondwetkanbovendienbijdragentoteenbeterinzicht
indegrondslagenvanhetstaatsbestelendebelangrijksteregelsdiedeverhou-
dingtussenoverheidenburgerbeheersen.Eengoedleesbareenbegrijpelijke
grondwetkanookwordenbenutvoorelkevormvaninformatieoverdrachtover
deinhoudvandeGrondwet,ofdezenuplaatsheeftindemedia,indepublieks-
voorlichtingdoordeoverheidofinhetonderwijs.
Hetisbelangrijkdat–naastambtenaren,bestuurders,politicienrechters–ook
burgersdehoofdlijnenvandestaatsinrichtingkennenevenalshungrondrechten.
EengoedleesbareenbegrijpelijkeGrondwetkanhieraanbijdragen.DeStaats-
commissiekoestertterzakehiervangeenoverspannenverwachtingen.Een
leesbareGrondwetalléénlevertdebenodigdebasiskenniszekernietop–daar-
voorismeernodig(ziedaaroverparagraaf3.6).Nietteminvormteengoed
toegankelijkeGrondweteenbouwsteenvoordebasiskennisdienodigisvooreen
goedbegripvanderolvandeoverheidindesamenlevingenvanderechten(en
somsverplichtingen)diedeburgertenopzichtevandeoverheidheeft.
56 Vgl.overdekennisvanNederlandseburgersoverdeGrondwetbijv.B.OomenenH.T.Lelieveldt,
Onbekendmaarnietonbemind.WatweetenvindtdeNederlandervandeGrondwet?Nederlands
Juristenblad2008,p.577-578,datmedeisgebaseerdopeenonderzoekvanTNS-NIPOvanfebruari
2008inopdrachtvanhetMinisterievanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties.
30
3.5 Verbeteringvandetoegankelijkheiddoorwijzigingenvandetekst
enstructuur
DegrondwetgeverkandetoegankelijkheidvandeGrondwetverbeterendoorde
tekstenstructuurvandeGrondwetaantepassen.
Indeliteratuurzijnvoorstellentotsterkevereenvoudiginggedaan,somsmeteen
ingrijpendeaanpassingvandeomvangendestructuurvandeGrondwet.57De
Staatscommissieisvanmeningdathetniettothaaropdrachtbehoorteen
zodanigintegraalvoorsteltedoen.Ditomdateendergelijkvoorsteltotsterke
vereenvoudigingconstitutioneleveranderingenmeebrengt,ookopterreinen
buitenhaaropdracht.
DeStaatscommissiezietwelmogelijkhedentotverbeteringvandeleesbaarheid
enbegrijpelijkheidvandeGrondwet.DeStaatscommissiebeveeltaanbij
toekomstigeevaluatiesenherzieningenvandelenofhoofdstukkenvande
Grondwetdevolgendepuntentebetrekken.Enigeervankomennognaderindit
rapportaandeorde.
Aanpassing van de structuur
AanpassingvandestructuurkandeinzichtelijkheidvandeGrondwetverbeteren.
DeStaatscommissiegeefthiervaneenaantalvoorbeelden.
DeGrondwetzoukunnenopenenmeteenofmeeralgemenebepalingendie
uitdrukkinggevenaandebeginselenvandedemocratischerechtsstaatende
fundamentelerechtenenvrijheden.DeStaatscommissiedoetdaartoeeen
voorstel(zieparagraaf4.3).Nahethoofdstukgrondrechtenbevatdehuidige
GrondwetbepalingenoverdeKoning,deregeringrespectievelijkdeStaten-
Generaal.Hetisdevraagofdezevolgordeinderedeligt,geziendetegenwoor-
digestaatsrechtelijkeenstaatkundigeverhoudingen.58Hoofdstuk5vande
Grondwet(‘Wetgevingenbestuur’)bevateenreeksuiteenlopendeonderwer-
pen.Onderzoekverdientofaanpassingvandestructuurhiermeerduidelijkheid
kanscheppen.
57 Bijv.C.A.J.M.Kortmann,Wegwerprecht,oudedameoffrissejuf,in:DeGrondwetherzien,25jaar
later,MinisterievanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties2008,p.7-24.ZieookJ.W.Sap,Een
NederlandseOntwerp-Grondwet,EONPers2006.ZieverderookdediscussieoverdeGrondwetin
eenvoudigNederlands;ziebijvoorbeeldH.D.TjeenkWillink,DeGrondwetineenvoudigNederlands,
I.Hertaling:eengoedbedoeldmisverstand,RMThemis2008-6,p.253-254,enH.R.B.M.Kummeling,
DeGrondwetineenvoudigNederlands,II.Veritatissimplexoratioest,RMThemis2008-6,p.255-256.
58 Vgl.hetdoorSap(2006)opgesteldeontwerp,dateenanderevolgordekentdandehuidigeGrond-
wet.
31
Zoisdenkbaardatdegrondwetgeverdebepalingenoverdebuitenlandse
betrekkingenendekrijgsmachtineenaparthoofdstukonderbrengt.59Terzake
vanhoofdstuk6vandeGrondwet(‘Rechtspraak’)isindeliteratuur60gesigna-
leerddatbepaaldekwestiesdaarinnietofonvoldoendeduidelijknaarvoren
komen.DeStaatscommissiedoetdeaanbevelingdithoofdstuknadertebezien,
bijvoorbeeldophetpuntvanverankeringvandebestuurlijkeboete(ziepara-
graaf7.3.3enhoofdstuk9).
Vermindering van het aantal artikelen
HetisdevraagofallebepalingendienuindeGrondwetstaan,daarinmoeten
zijnvastgelegd.Bijeenevaluatiekanmenbezienofdedesbetreffendematerie
diebepaaldegrondwettelijkebepalingenregelen,vanzodaniggewichtisdatdie
bepalingendaadwerkelijkindeGrondwetthuishoren.Eenvoorbeeldisartikel111
Grondwet,datbepaaltdatridderordenbijdewetwordeningesteld.Hetkanuit
hetperspectiefvantoegankelijkheiddevoorkeurhebbenalleendeessentiële
onderdelenvaneenbepaaldematerieindeGrondwetoptenemenenhet
overigeaandegewonewetovertelaten.
Opneming van ontbrekende regels en beginselen
DekernvanhetNederlandseconstitutionelerechtisdedemocratischerechts-
staat.Zoalsalisopgemerkt,isdezenietmetzoveelwoordenindeGrondwet
vervat.Hetverdient,naarhetoordeelvandeStaatscommissie,aanbevelingom
eenalgemenebepalingvasttestellendieuitdrukkinggeeftaandezekern(zie
hoofdstuk4).Erzijnmeerbelangrijkeconstitutioneleregelsdieniet,ofniet
expliciet,ofnietgeheel,indeGrondwetzijnvastgelegd.Voorbeeldenzijnhet
legaliteitsbeginselendeeerdergenoemdevertrouwensregel.Teoverwegenis
dergelijkeregelsbondigindeGrondwetvastteleggen.Terzakevanhetlegali-
teitsbeginseldoetdeStaatscommissieeenconcreetvoorstel(zieparagraaf4.3).
OokontbrekenenkelevandemeestfundamentelegrondrechtenindeGrond-
wet.Veelvandezegrondrechtenzijnverdragsrechtendieonderdeeluitmaken
vandeNederlandserechtsordeenwaaropdeburgerseenrechtstreeksberoep
kunnendoen,waardoorhetvoorderechtsbeschermingstriktjuridischniet
uitmaaktofdegrondwetgeverzeookindeGrondwetvastlegt.Welkanhetom
andereredenenwenselijkzijndemeestfundamentelegrondrechteninde
59 Naderestudieengedachtevormingzoudennodigzijnoverdevraagofartikel103Grondwetnietook
inzo’nhoofdstukthuishoort,medegeziendeontwikkelingenronddeverhoudingtussendefensieen
inwendigeveiligheid.Onderzoekverdientdanookwelkegevolgeneenafsplitsingvandezebepalin-
genzouhebbenvoordeoverblijvendebepalingen.
60 VanderPot,HandboekvanhetNederlandsestaatsrecht,Deventer2006,hoofdstuk27.
32
Grondwetoptenemen.Ditkomtinhetalgemeenaandeordeinparagraaf7.2
eninparagraaf7.4metbetrekkingtothetrechtopleven.Wanneeropneming
vaneengrondrechtindeGrondwetmeebrengtdateenruimerebescherming
wordtgebodendandoordebestaandeverdragsrechten,danisopnemingvan
datgrondrechtaangewezen.DeStaatscommissiedoetindatkadereenvoorstel
totopnemingvanhetrechtopeeneerlijkprocesenhetrechtoptoegangtotde
rechterindeGrondwet(zieparagraaf7.3).
Herformulering
DeGrondwetbevatverschillendeartikelendiedoorhunformuleringmoeilijkte
begrijpenzijn,zekervoordegemiddeldeburger.Teneerstegaathetom
artikelendieomhistorischeredenencomplexzijn.Eenvoorbeeldisartikel23
Grondwetinzakeonderwijs.Deexactebetekenisvanditartikelisvoorniet-des-
kundigenlastigteachterhalen,maardebepalingisookmoeilijktewijzigen
zondereenzwaarbevochtenstatusquoaantetasten.Nietteminisnader
onderzoeknaarmogelijkeherformuleringwenselijkuithetperspectiefvan
toegankelijkheid.Datzelfdegeldtvoorbijvoorbeeldartikel89Grondwet,dat
geachtwordtondermeeruitdrukkingtegevenaanhetlegaliteitsbeginselenhet
primaatvandewetgever,terwijldatmoeilijkuitdetekstisoptemaken.61
Tentweedegaathetomartikelenwaarinhetbegripsgebruiknietsteedsmeer
passendisgeletopmaatschappelijke,juridischeoftechnologischeontwikkelin-
gen.Voorbeeldenhiervanzijndeartikelen7en13Grondwetmetbetrekkingtot
uitingsvormen(drukpers,radio,televisie)encommunicatiemiddelen(brief,
telegraaf).DeStaatscommissiedoetinhaaradvieseenvoorsteltotaanpassing
vandezeartikelen(zieparagrafen8.4en8.6).VerdersteltdeStaatscommissie
methetoogopverbeteringvandetoegankelijkheidvoorominartikel94
Grondwetdeterm‘eeniederverbindend’tevervangendoordeterm‘recht-
streekswerkend’(zieparagraaf13.3).
Eenderdevoorbeeldbetrefthetgebrekaansystematiekinhetgebruikvan
terminologie.Eenvoorbeeldhiervanisdedelegatieterminologie.Voorgevallen
waarindeformelewetgeverdedesbetreffendemateriemagregelen,maarook
magdelegeren,gebruiktdeGrondwetverschillendetermen:‘bijofkrachtensde
wet’,‘dewetsteltregels’ofeenanderevormvan‘regelen’.Hetverdientaanbe-
velingdezeterminologiegoedtegenhetlichttehouden.
61 W.J.M.Voermans,Heroverwegingvanartikel89Grondwet,in:D.J.ElzingaenW.J.M.Voermans(red.),
BrievenaandeStaatscommissie,Publicatiesvandestaatsrechtkringnr.27,Wolfpublishers2009,p.45-57.
33
3.6 Verbeteringvandetoegankelijkheiddoorvoorlichtingeneducatie
DeStaatscommissiewijstertotslotopdatdebetekenisendetoegankelijkheid
vandeGrondwetookvergrootenverbeterdkunnenwordenlangsanderewegen
dangrondwetswijziging.
DeStaatscommissieisvanoordeeldatdeburgerbasiskenniszoumoetenhebben
vandeaardeninhoudvandeNederlandsedemocratischerechtsstaat.Omdatte
bereikenkanvoorlichtingeneducatiemeerbereikendanherformuleringvan
grondwetsartikelenofzelfsdeheleGrondwet.Hetiseenillusietedenkendatde
tekstvandeGrondwet,ofvaneengrondwet,degenoemdebasiskenniskan
verschaffen.DeGrondwetzalaltijd–netalsanderewetten–eentotopzekere
hoogtegeslotenkaraktermeteeneigensystematiekblijvenbehouden.Daar-
naastgeldtdatbelangrijkeelementenvanhetconstitutioneelbestelvaakook
elderstevindenzijn:inmensenrechtenverdragen,gewonewetgevingenhet
ongeschrevenrecht.
Erbestaanaanwijzingendatdezekennisvanhetconstitutioneelbestelin
Nederlandnietgrootis.62Ookblijktdekennisvandemensenrechtendievervat
zijnininternationaleverdragenbeperkt.63Ditisopvallendgezienhetgrote
belangvandezeverdragenbinnenhetNederlandseconstitutionelebestel.
HiervoorheeftdeStaatscommissiealgeconstateerddatdegemiddeldeNeder-
landerweinigweetvandeinhoudvandeGrondwet(zieparagraaf3.3).Voorwie
detoegankelijkheidendebetekenisvandeGrondwetwilverbeterenenvergro-
ten,lijktopditgebiedveeltewinnen.
EenmogelijkeverklaringvoorhetgebrekaankennisvanGrondwetenconstituti-
oneelbestellijkttezijngelegeninhetgebrekaansystematischeaandachtvoor
hetonderwerpenaandespecifiekeinvullingvanhetburgerschapsonderwijs.
Inhetfunderendonderwijsbijvoorbeeld,ontbreektsedertdeafschaffingvan
62 Vgl.InspectievanhetOnderwijs,DeStaatVanHetOnderwijs:Onderwijsverslag2008/2009,2010p.
273;RapportvandeMensenrechtencommissarisvandeRaadvanEuropaT.Hammarbergoverzijnbe-
zoekaanNederland,21–25september2008,p.31-33;Kinderrechtencomité,Concludingobservations
ontheNetherlands,CRC/C/NLD/CO/3,27maart2009;R.Maslowskie.a.,EersteBevindingenInternati-
onalCivicandCitizenshipEducationStudy:RapportageVoorNederland,GION2010(http://www.rug.
nl/gion/rapporten/ICCSrapportNederland.pdf).ZieookdeWetophetPrimairOnderwijs,deWetop
hetVoortgezetOnderwijsenmetnamehetToezichtkaderActiefBurgerschapenSocialeIntegratie,
datindeoperationaliseringvandeaandachtvoor“basiswaardenendedemocratischerechtsstaat”
slechtseendeelvandegrondrechtennoemt,engeenaandachtheeftvoorinternationaleverdragen.
63 ZiebijvoorbeeldoverdekennisvanhetKinderrechtenverdrag:Flasheurobarometerafgelopenjaar
(FlashEBno.273,TherightsoftheChild,mei2009).ZieookH.Binnema,M.Adriaansen,enD.Verhue,
Jongeburgersendemocratie:kennis,houdingenvaardigheden,Veldkamp2007.
34
hetvakstaatsinrichtingsystematischeaandachtvoordegrondslagenvande
rechtsstaat.Mensenrechteneducatiemaaktgeendeeluitvanhetformele
curriculum.Hetburgerschapsonderwijs,sedert2006onderdeelvandewettelijke
opdrachtaanallescholen,richtzichvooralophetversterkenvangemeenschaps-
zin.Hetomvatnietaltijdaandachtvoordemocratischburgerschapenmensen-
rechteneducatie.64
DeStaatscommissieadviseertominhetonderwijsmeeraandachttebesteden
aanhetconstitutionelerecht.Voorlichtingeneducatieophetterreinvan
constitutioneelrechtzoudenzichvooralmoetenrichtenopoverdrachtvan
algemeneuitgangspuntenenopdehoofdlijnenvanhetconstitutioneelbestel:
debeginselenvandestaatsinrichting,deaardvandedemocratischerechtsstaat,
enhetbelangvanzowelmensenrechtenverdragenalsgewonewetgevingvoorde
rechtenenvrijhedenvanburgers.InditkadermerktdeStaatscommissieboven-
dienopdateducatienietophoudtbijhetonderwijs.Juistnudeoverheid
burgerschapcentraalsteltinhaarbeleidiserruimtevoormeeraandachtvoorde
rechtsstaat.
DeStaatscommissiemerkttotslotopdatnietalleendeburger,maarookde
overheidzelfenhaarambtsdragers–alsadressatenvanconstitutionelenormen
–baatkunnenhebbenbijeentoegankelijkerGrondwet.Ookhierisverbetering
tebereikendoorvoorlichting.
64 Ditoverigensinafwijkingvanhetburgerschapsonderwijsindeonsomringendelandenende
afsprakenopditgebiedbinnendecontextvandeRaadvanEuropa.Deonderwijsinspectieuittein
deafgelopenjarenregelmatighaarzorgoverhetgebrekaanaandachtvoordedemocratiebinnen
hetburgerschapsonderwijs,ziebijvoorbeeldDeStaatvanhetOnderwijs2008-2009,p.274.Inde
afgelopenjarenuittenhetKinderrechtencomité,deMensenrechtencommissarisvandeRaadvan
Europa,hetMensenrechtencomitévandeVerenigdeNatieshunzorgoverhetgebrekaanaandacht
voormensenrechteninhetNederlandsonderwijs.
35
4 Preambule en algemene bepaling
4.1 Inleiding
TotdeopdrachtvandeStaatscommissiebehoorthetgevenvaneenadviesover
deopnemingvaneenpreambuleindeGrondwet.Daartoebehoortookhet
gevenvaneenconcreettekstvoorstelvooreenpreambule,tenzijdeStaats-
commissiezouwillenadviserenhiertoenietovertegaan.Devraagnaarde
wenselijkheidvanopnemingvaneenpreambuleindeGrondwetisindeopdracht
opgenomennaaraanleidingvanhetadviesvandeNationaleconventie.65
4.2 Kenschetsvaneenpreambule
4.2.1 Omschrijving van een preambule
Eenpreambulekanwordenomschrevenalseenongenummerdeeninleidende
voorverklaringbijeengrondwetdieingaatopdeoverwegingen,redenenende
doelenvandiegrondwet.66
Veelstatenhebbeneengrondwetmeteenpreambule.Preambuleskomenvaak,
maarnietalleen,voorbijgrondwettendieeen(recent)verledenafwijzeneneen
nieuwbegininluiden.Depreambulebrengtdandezeommekeertotuitdrukking.
Preambulesbevattenvaakuiteenlopendeelementen:historischeverwijzingen,
ideologischeverwijzingen,een‘invocatiodei’ofeenproclamatievandereligieus
neutralestaat,multicultureleofpluralistischekenmerkenvaneenstaat,de
uitdrukkingvandesoevereiniteitvandestaat,verwijzingennaarrechtsstaaten
democratiealsdragendewaarden,eenverwijzingnaardeconstituanteofhet
totstandkomingsproces,etc.67
4.2.2 Kenschets van een preambule volgens de Nationale conventie
VolgensdeNationaleconventie(2006)kaneenpreambulealsvolgtworden
gekenschetst.68
TeneersteillustreerteenpreambuleofeeninleidendartikeldatdeGrondwetals
‘hoogstestaatsregeling’nieteenlouterjuridisch-staatkundigdocumentis.Zij
maaktduidelijkdatdeGrondweteenfunctieheeftvoordegehelebevolkingen
nietalleenvoorjuristen,wetgeversenstaatsrechtdeskundigen.
Tentweedekaneenpreambuledehistorischeidentiteitvaneenpolitiekstelsel
65 AanbevelingenvandeNationaleconventievoorde21eeeuw,Hartvoordepubliekezaak,
september2006.
66 P.B.CliteurenW.J.M.Voermans,Preambules,Kluwer2009,p.15.
67 P.B.CliteurenW.J.M.Voermans,Preambules,Kluwer2009,p.18e.v.
68 AanbevelingenvandeNationaleconventievoorde21eeeuw(2006),p.42-43.
36
totuitdrukkingbrengen.Eenpreambulekandefunctievanhetpolitiekesysteem
indehuidigetijduitdrukkenenaspiratiesbenoemen.Alszodanigkaneen
preambulesamenbinden,doordatzijrichting,inspiratieenhouvastbiedt.
Tenderdedrukteenpreambule–indevisievandeNationaleconventievan2006–
juridischeenpolitiekewaardenuitenplaatstdaarmeedeGrondwetenhet
staatsbestelineenfundamenteelperspectief.
4.2.3 De Nederlandse Grondwet en een preambule
DeNederlandseGrondwetheeftgeenpreambule.Datisnietaltijdzogeweest.De
–overigenssterkFransgeïnspireerde–StaatsregelingvoorhetBataafseVolkvan
1798,dieslechtskortetijdvoorNederlandheeftgegolden,bevatteweleen
preambule.69
AndersdandeGrondwetbevathetStatuutvoorhetKoninkrijk(1954)weleen
preambule.Hierinverklarendelandenonderwelkeomstandigheden,metwelk
doelenonderwelkevoorwaardenzijzichinhetKoninkrijkhebbenverenigd.70
4.3 AdviesvandeStaatscommissie:geenpreambulemaareenalge-
menebepaling
4.3.1 Beoordelingskader
DeStaatscommissiebezietdevraagnaardewenselijkheidvaneenpreambuleuit
hetperspectiefvandeversterkingvandenormativiteitvandeGrondwet.Ook
moet,naarhetoordeelvandeStaatscommissie,devraagwordenbezienin
samenhangmetdemogelijkeinhoudvaneenpreambule.
4.3.2 Analyse
Zoalsboven(paragraaf4.2.1)aangegeven,kaneenpreambuleverschillende
elementenbevatten.Dieelementenzijngrofwegonderteverdeleninelementen
dieverwijzennaarhistorischegebeurtenissen,elementendieverwijzennaar
69 Dezepreambuleluidde:‘HetBataafschevolkzigvormendetoteenenondeelbarenstaatenbezef-
fende,dathetvoornaamebederfvanalleregeeringengelegenisindemiskenningdernatuurlykeen
geheiligderegtenvandenmenschinmaatschappy,verklaartdenavolgendestellingenalsdewettigen
grondslagwaarophetzynestaatsregelingvestigtenalszooveeleregels,waarnaarhetzyneburger-
lykeenstaatkundigebetrekkingenwilhebbengewyzigd.’
70 Dezepreambuleluidt:‘Nederland,Aruba,CuraçaoenSintMaarten,constaterendedatNederland,
SurinameendeNederlandseAntillenin1954uitvrijewilhebbenverklaardinhetKoninkrijkderNeder-
landeneennieuwerechtsordeteaanvaarden,waarinzijdeeigenbelangenzelfstandigbehartigenen
opvoetvangelijkwaardigheiddegemeenschappelijkebelangenverzorgenenwederkerigbijstand
verlenen,enhebbenbesloteningemeenoverleghetStatuutvoorhetKoninkrijkvasttestellen;
constaterendedatdestatutairebandmetSurinameisbeëindigd(…);constaterendedatArubauit
vrijewilheeftverklaarddezerechtsordealslandteaanvaarden(…);overwegendedatCuraçaoenSint
Maartenelkuitvrijewilhebbenverklaarddezerechtsordealslandteaanvaarden;hebbenbeslotenin
gemeenoverleghetStatuutvoorhetKoninkrijkalsvolgtnadervasttestellen.’
37
gemeenschappelijkewaarden,elementendieverwijzennaarsymbolendie
kenmerkendzijnvooreenstaatenelementendieverwijzennaardestaatsinrich-
tingenderechtsstaat.
DeStaatscommissiezietonvoldoenderedenomelementendieeensterkfeitelijk
karakterhebben–zoalselementendieverwijzennaarhistorischegebeurtenissen–
opditmomentineenpreambuleoptenemen.Dergelijkeelementendragenniet
bijaandeversterkingvandenormativiteitvandeGrondwet.Voorelementendie
verwijzennaarhistorischegebeurtenissen,geldtbovendiendatergeenaanlei-
dingisomnuplotsdergelijkeverwijzingenindeGrondwetoptenemen.
Opnemingvandergelijkeverwijzingenzoubovendiennietgoedpassenbijhet
relatiefsobere,inhogematejuridische,karakterdatdeNederlandseGrondwet
vanoudsherheeft.
OmvergelijkbareredenenmeentdeStaatscommissiedateronvoldoendegrond
isvooropnemingvanelementendieverwijzennaarsymbolen.Opnemingvandie
elementendraagtnietbijaandeversterkingvandenormativiteitvande
GrondwetenpastnietbijhetzojuistgeschetstekaraktervandeGrondwet.
DeStaatscommissieadviseertookaftezienvanopnemingvanelementendie
verwijzennaargemeenschappelijkewaarden(andersdandebeginselenvande
democratischerechtsstaat,eerbiedigingvandemenselijkewaardigheid,de
grondrechtenenfundamentelerechtsbeginselen).DeStaatscommissieheeft
geenhooggespannenverwachtingenvandemogelijkheidomnationaleovereen-
stemmingtebereikenovereenformuleringdieverwijstnaargemeenschappelijke
waardenenbijdraagtaande‘samenbinding’vandeburgers.Ookvooropneming
vanelementendieverwijzennaargemeenschappelijkewaarden,geldtbovendien
dattwijfelachtigisofdaarmeeeenwezenlijkebijdragewordtgeleverdaande
versterkingvandenormativiteitvandeGrondwet.
DeStaatscommissiezietwélaanleidingomeenverwijzingnaardedemocratische
rechtsstaatenaspectendaarvanoptenemenindeGrondwet.
NaarhetoordeelvandeStaatscommissieisheteenfundamenteeluitgangspunt
datNederlandeendemocratischerechtsstaatisdiefundamentelerechtenen
vrijhedeneerbiedigt(feitelijk)envooraldatookbehoorttezijn(normatief).Dat
betekentdatdeinrichtingvandeoverheidenderechtsverhoudingtussenoverheid
enburgerindekernzijngebaseerdopeenaantalfundamentelebeginselen,zoals
hetbeginselvandemocratie,descheidingvanmachten,delegaliteitseis,eerbiedi-
gingvangrondrechten,endetoegangvanburgerstoteenonafhankelijkerechter.
EenaantalbepalingenvandeNederlandseGrondwetgeeft–alsgezegd–impliciet
uitdrukkingaanhetfeitdatNederlandeendemocratischerechtsstaatis.
38
HetfeitdatNederlandeendemocratischerechtsstaatisenookbehoorttezijn,
isechternietrechtstreeksuitdeGrondwetoptemaken.
DevermeldingindeGrondwetdatNederlandeendemocratischerechtsstaatisen
datdeoverheiddeverschillendeaspectendaarvaneerbiedigtenmoeteerbiedi-
gen,verduidelijktdatdeverschillendeaspectenvandedemocratischerechts-
staat,waaronderdegrondrechtenenfundamentelerechtsbeginselen,de
uitoefeningvanoverheidsgezagnormeren.Grondwettelijkebepalingenen
anderewettelijkevoorschriftenmoetenwordenbegrepenengeïnterpreteerdin
hetlichtvanhetbeginselvandedemocratischerechtsstaatendeaspecten
daarvan.OpnemingvaneenverwijzingindeGrondwetnaardedemocratische
rechtsstaatennaarbijzondereaspectendaarvanzorgtindiezinvooreen
explicietinterpretatiekader.Opnemingkandaarombijdragenaandeversterking
vandenormativiteitvandeGrondwet.
Voordeelvanvastleggingvanbelangrijkeconstitutionelebeginseleninde
Grondwetisookdatburgerseenvoudigkunnenkennisnemenvandeessentialia
vandeNederlandserechtsstaat,vanwaaruitde(overige)bepalingenvande
Grondwet,deandereonderdelenvanhetconstitutionelerechtenuiteindelijkhet
optredenvandeoverheidmoetenwordenbegrepen.Opnemingvaneen
verwijzingnaar(aspectenvan)dedemocratischerechtsstaatkandaaromook
bijdragenaandetoegankelijkheidvanhetconstitutionelerecht,inhetbijzonder
deGrondwet,voordeburger.
4.3.3 Preambule of een algemene bepaling?
UithetvoorgaandevolgtdatdeStaatscommissievanmeningisdatergoede
redenenzijnvooropnemingvanverwijzingennaardedemocratischerechtsstaat
enaspectendaarvanindeGrondwet.Daarmeeisnietgezegddatdezeverwijzin-
genineenpreambulemoetenwordenopgenomen.Eenalternatievemogelijk-
heidbestaaterindeverwijzingenineenalgemenebepalingoptenemen.
DeStaatscommissieheefteensterkevoorkeurvoorditalternatiefvanopneming
ineenalgemenebepaling.Integenstellingtoteenpreambulemaakteen
algemenebepalingnamelijkdeeluitvanhetlichaamvandeGrondwet.Zijheeft
dezelfdejuridischestatusalsdeoverigegrondwettelijkebepalingen.Opneming
vanverwijzingennaar(aspectenvan)dedemocratischerechtsstaatineen
algemenebepalingbenadruktdanookhetbindendekaraktervan(aspectenvan)
dedemocratischerechtsstaatalsinterpretatiekadervoordeoverigeinhoudelijke
grondwettelijkeenoverigewettelijkebepalingen.Eenalgemenebepaling
brengt,meerdaneenpreambule,totuitdrukkingdatdedaarinopgenomen
beginselennietalleendeclaratoirofverklarendvanaardzijn,maarookenvooral
eennormatiefkarakterhebben.
39
4.3.4 Conclusie
DeStaatscommissiesteltvooromaandeGrondweteenalgemenebepalingtoete
voegenwaarinverwijzingennaardedemocratischerechtsstaatenaspecten
daarvanzijnopgenomen.
4.3.5 Karakter van de algemene bepaling
Derechterkanallehandelingenenbesluitenvanoverheidsambten,inclusief
algemeenverbindendevoorschriftendienietineenwetinformelezinzijnvervat,
toetsenaandeGrondwet.Uitsluitendvoorwettenenverdragenbevatartikel120
Grondwetinditopzichteenuitzondering.Inhetgevaldegrondwetgeverhet
toetsingsverbodvanartikel120Grondwet(gedeeltelijk)zouopheffen,bijvoor-
beeldalsgevolgvandeverklaringswet-Halsema71(ziedaaroverparagraaf5.2.3),
wordttoetsingdoorderechtervanformelewettenaan(eendeelvan)de
Grondwetmogelijk.Inverbandmetdezemogelijketoekomstigetoetsingsmoge-
lijkhedenvanderechterishetvanbelangintegaanophetkaraktervandedoor
deStaatscommissievoorgestanealgemenebepaling.
DeStaatscommissiezietdedoorhaarvoorgesteldealgemenebepalingvooralals
eenbepalinginhetlichtwaarvananderegrondwettelijkeenanderewettelijke
bepalingenmoetenwordengeïnterpreteerd.
Daarbijkanmenzichafvragenofdealgemenebepalingzoumoetenbehorentot
deartikelendiehetdoordeeerdergenoemdeverklaringswet-Halsemavoorge-
steldetweedelidvanartikel120Grondwetnoemt.Geletopdestandvande
behandelingvanhetvoorstel-Halsemaintweedelezing,ishetthansnaarhet
oordeelvandeStaatscommissieprematuurhiereenkeuzetemakenvoorof
tegeneendergelijkevermelding.Hetisechteraannemelijkdatopenigmoment
degrondwetgeverzo’nkeuzewelzalmoetenmaken.DaarbijtekentdeStaats-
commissieaandatdebetekenisvandevoorgesteldealgemenebepalingook
grootkanzijnalszijgeendeeluitmaaktvandeinartikel120,tweedelid
vermeldeartikelen.Derechterkandanweliswaarformelewetgevingnietbuiten
toepassinglaten,maardeoverheidblijftbijalhaarhandelen-wetgevend,
besturendenrechtsprekend–aandealgemenebepalinggebonden.DeStaats-
commissiemerktinverbandmetditlaatsteopdatdealgemenebepalingookvan
belangkanzijnbijdetoepassingvandeartikelen93en94Grondwet,waarinde
werkingenvoorrangvaninternationaalrechttotuitdrukkingkomt(zienader
paragraaf13.2).
71 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.
40
4.3.6 Tekstvoorstel
DeStaatscommissiesteltvooromdevolgendealgemenebepalingaande
Grondwettoetevoegen.
1.Nederlandiseendemocratischerechtsstaat.
2.Deoverheideerbiedigtenwaarborgtdemenselijkewaardigheid,de
grondrechtenendefundamentelerechtsbeginselen.
3.OpenbaargezagwordtalleenuitgeoefendkrachtensdeGrondwetofdewet.
4.3.7 Toelichting (algemeen)
HeteerstelidbepaaltdatNederlandeendemocratischerechtsstaatis.Dereden
omditoptenemenishierboven(paragraaf4.3.2)toegelicht.Debepalingheeft
nietalleeneendeclaratoir,maarookeennormatiefkarakter.
Inhettweedeenhetderdelidzijnvervolgensaspectenvanderechtsstaat
opgenomen.Deredenvooropnemingvandezeaspectenisdathetzinvolishet
conceptvanderechtsstaatteconcretiseren.Ditiszinvol,nietalleenmethetoog
opdetoepasbaarheid,maarookmethetoogoptoegankelijkheidvande
Grondwetvoordeburger.
Determ‘overheid’inhettweedelidzietopiederpersoondie(ofambtdat)
overheidsgezaguitoefent.Onderdeterm‘degrondrechten’wordennietalleen
begrependegrondrechtenopgenomenindeGrondwet,maarookdefundamen-
telerechtenbeschermdinverdragenwaarbijhetKoninkrijkderNederlanden
partijis.Fundamentelerechtsbeginselenzijnondermeerhetgelijkheidsbeginsel,
hetrechtszekerheidsbeginselenhetbeginsel‘pacta sunt servanda’.Dealgemene
beginselenvanbehoorlijkbestuurendebeginselenvanbehoorlijkerechtsple-
gingzijntezienalsuitwerkingenvandefundamentelerechtsbeginselen.
Hetderdelidlegthetlegaliteitsbeginselvast.Ditbetrefteenbeginseldatineen
rechtsstaattotdealgemeenaanvaardebelangrijkeconstitutionelebeginselen
behoort.
DeStaatscommissieheeftoverwogenomindealgemenebepalingeenverwijzing
naarhetlidmaatschapvandeEuropeseUnieoptenemen,maarheeftdaarvan
afgezien;ziedaaroverparagraaf11.3.
41
Bij de bespreking van andere onderwerpen verwijst de Staatscommissie in dit rap-
port verscheidene malen naar de hier voorgestelde algemene bepaling. Dat
gebeurt vooral in het derde deel over de internationale rechtsorde, in het
bijzonder bij de bespreking van artikel 90 Grondwet, artikel 91, lid 3, Grondwet
en artikel 94 Grondwet. De Staatscommissie benadrukt nu reeds dat de verwijzin-
gen naar de algemene bepaling in dat derde deel niet kunnen worden gezien als
een ‘afweer’ tegen het internationale recht. De algemene bepaling bevat
fundamentele beginselen die internationaal aanvaard zijn en omvat ook de
verdragsgrondrechten. Dit betekent bijvoorbeeld dat de vereiste inachtneming
van de Grondwet en de algemene bepaling door de regering bij haar taak tot
bevordering van de internationale rechtsorde (artikel 90 Grondwet) moet worden
gezien als een bijdrage aan de kwaliteit van de internationale rechtsorde.
4.3.8 Toelichting(menselijkewaardigheid)
De opneming van het beginsel van eerbiediging van de menselijke waardigheid
in het tweede lid verdient bijzondere toelichting.
Respect voor de menselijke waardigheid ligt ten grondslag aan veel van de
mensenrechtencatalogi van na de Tweede Wereldoorlog. Eigenlijk zijn alle
mensenrechten, met inbegrip van de grondrechten die in de Grondwet zijn
opgenomen, in meerdere of mindere mate te zien als een uitdrukking van het
beginsel van eerbiediging van de menselijke waardigheid. Dit beginsel komt in
verscheidene constituties voor alsmede in het EU-Handvest,72 het Handvest van
de Verenigde Naties (VN-Handvest), het Internationaal Verdrag inzake Burger-
rechten en Politieke rechten (IVBPR), het Internationaal Verdrag inzake Economi-
sche, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) en de Universele verklaring van de
rechten van de mens (UVRM).73 Weliswaar is respect voor de menselijke waardig-
heid (‘humandignity’) niet expliciet in het EVRM opgenomen, maar volgens het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is “[t]heveryessenceofthe
Convention(is)respectforhumandignityandhumanfreedom.”74
72 Het belang van de menselijke waardigheid kwam reeds eerder tot uitdrukking in jurisprudentie van
het Hof van Justitie; zie bijvoorbeeld HvJ 14 oktober 2004, C-36/02 (Omega), r.o. 34: “de communau-
taire rechtsorde [beoogt] onbetwistbaar de eerbied voor de menselijke waardigheid als algemeen
rechtsbeginsel te verzekeren.” Zie voorts HvJ 9 oktober 2001, C-377/98 (Nederland v. Europees Parle-
ment en de Raad van de Europese Unie).
73 Zie voor een overzicht E. Brems en J. Vrielink, Menselijke waardigheid in de Nederlandse grondwet?,
Voorstudie ten behoeve van de Staatscommissie Grondwet. Kluwer 2010, Bijlage I en Bijlage II. Zie over
de menselijke waardigheid ook de afscheidsrede ‘Minderheidsrechten: een majeure misvatting?’ van
B. de Gaay Fortman.
74 Bijv. EHRM 11 juli 2002, I. v. The United Kingdom, nr. 25680/94 (Grote Kamer), r.o. 70, EHRM 11 juli
2002, Goodwin v. The United Kingdom, nr. 28957/95 , r.o. 90 en EHRM 10 juni 2010, Jehovah’s witnes-
ses of Moscow v Russia, nr. 302/02, r.o. 135.
42
Sommige rechten spelen een bijzondere rol bij de bescherming van de menselijke
waardigheid. Dat geldt in het bijzonder voor het recht op leven en het verbod
van marteling en onmenselijke behandeling.
Het beginsel van eerbiediging van de menselijke waardigheid kan verschillende
functies vervullen. Het speelt bijvoorbeeld een rol bij de interpretatie en
toepassing van grondrechten.75 Zo gebruikt het EHRM de menselijke waardigheid
als oriëntatiepunt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van schending
van het in artikel 3 EVRM opgenomen verbod van foltering en onmenselijke of
vernederende behandeling, vooral op het punt van vernederende behandeling.76
Daarnaast kan het beginsel een leidraad vormen voor het maken van keuzes bij
de afweging van belangen in het geval grondrechten met elkaar botsen.
Gezichtspunt daarbij kan zijn dat hoe nauwer het verband is tussen (de aantas-
ting van) een grondrecht en de menselijke waardigheid, des te meer gewicht
toekomt aan dat grondrecht. Om die reden kan het beginsel ook een rol spelen
bij de vraag of de beperking van een grondrecht de kern, de wezenlijke betekenis
ervan aantast.77
Opmerking verdient verder dat de menselijke waardigheid verschillende aspecten
kent zoals het beginsel van zelfbeschikking en persoonlijke autonomie. Dat
beginsel impliceert dat iedere persoon binnen grenzen gerechtigd is om te
handelen op basis van zijn eigen idee van inrichting van zijn eigen leven, in plaats
van op basis van de ideeën die de overheid heeft.78 Binnen het concept van
menselijke waardigheid kunnen zich botsingen voordoen. Zo kan het beginsel van
persoonlijke autonomie conflicteren met andere aspecten van menselijke waardig-
heid. In zijn algemeenheid valt geen voorrang voor een van de aspecten aan te
geven. Een belangenafweging zal in het concrete geval moeten plaatsvinden.
De Staatscommissie is van oordeel dat, gelet op het fundamentele karakter
ervan, opneming van het beginsel van eerbiediging van de menselijke waardig-
heid kan bijdragen aan de versterking van de normativiteit van de Grondwet en
van de betekenis van de Grondwet voor de burger.
75 Vgl. E. Brems en J. Vrielink, Menselijke waardigheid in de Nederlandse grondwet?, Voorstudie ten
behoeve van de Staatscommissie Grondwet. Kluwer 2010, p. 13-14.
76 Bijv. EHRM 25 april 1978, Tyrer v The United Kingdom, nr. 5856/72. Het EHRM is in de loop der tijd bij
de toepassing van steeds meer EVRM-bepalingen regelmatig naar de notie van menselijk waardigheid
gaan verwijzen; zie bijv. C. McCrudden, Human Dignity and Judicial Interpretation of Human Rights,
The European Journal of International Law (19) 2008, p. 683.
77 In dit verband wijst de Staatscommissie ook op haar voorstel tot opneming van een algemene beperkingsclau-
sule in de Grondwet, waarvan bescherming van de kern van grondrechten een element is; zie hoofdstuk 6.
78 Zie over het beginsel van persoonlijke autonomie uitgebreid N.R. Koffeman, (The right to) personal
autonomy in the case law of the European Court of Human Rights (nota opgesteld ten behoeve van de
Staatscommissie), Leiden 2010.
43
5 Constitutionele toetsing
5.1 Inleiding
EenopvallendaspectvanhetNederlandseconstitutionelerechtishetzogenoem-
detoetsingsverbod.Ingevolgeartikel120Grondwetmagderechterformele
wetten(enverdragen)nietbeoordelenophungrondwettigheid.
Adviseringoverdittoetsingsverbodalszodanigbehoortniettotdeopdrachtvan
dezeStaatscommissie.79Totdieopdrachtbehoortwelhetadviserenoverde
noodzaaktoteengrondwetswijziginginverbandmetdebetekenisvande
Grondwetvoorburgers.Zoalseerder(paragrafen1.2en2.1)uiteengezet,beziet
deStaatscommissieditonderwerpuithetperspectiefdatrechterlijketoetsing
vanwettenaandeGrondwetdenormativiteitvandeGrondwetkanversterken
endebetekenisvandeGrondwetvoordeburgerkanvergroten.Daaromverdient
hetonderwerp‘constitutioneletoetsing’aandacht.Ookverdientaandachtde
interactietussenenerzijdsde‘verklaringswet-Halsema’–diestrekttotgedeelte-
lijkeopheffingvanhettoetsingsverbod–enanderzijdsadviezenvandeStaats-
commissieoverdeonderwerpendietothaaropdrachtbehoren.
5.2 Standvanzaken
5.2.1 Toetsing van wetgeving
Wettelijkevoorschriftenenanderebesluitenhorenverenigbaartezijnmet
hogereregels,waaronderdeGrondwet.Bijonverenigbaarheidkanderechterin
beginselhetdesbetreffendebesluitvernietigen,onverbindendverklarenof
buitentoepassinglaten.
Voortoetsingvananderewettelijkevoorschriftendanwetgevinginformelezin
geldenindiezingeenbeperkingendatderechterdievoorschriftenkantoetsen
aandeGrondwet,algemenerechtsbeginseleneneeniederverbindende80
bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties.
Voortoetsingvanwetgevinginformelezingeldtdebeperkingdatvolgens
artikel120Grondwetderechtereenwet(informelezin)nietmagbeoordelenop
haargrondwettigheid.DeHogeRaadheeftdittoetsingsverbodinhetHarmoni-
satiewetarrestzouitgelegddatderechtereenwetinbeginselevenminaan
fundamentelerechtsbeginselenmagtoetsen.81Opbasisvanartikel94Grondwet
79 OnderanderedeStaatscommissieCals-Donner(1967-1971),deProevevaneennieuweGrondwet
(1966)endeCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk(2000)hebbenzicheerdergebogenover
constitutioneletoetsing.
80 Inparagraaf13.3steltdeStaatscommissievooromdeterm‘eeniederverbindend’tevervangendoor
‘rechtstreekswerkend’.
81 HR14april1989,NJ1989,469.
44
kanderechter(detoepassingvan)wetgevinginformelezinechterweltoetsen
aaneeniederverbindendebepalingenvanverdragenenvanbesluitenvan
volkenrechtelijkeorganisaties.Eenenanderbetekentdatderechtsbescherming
doorinternationaleverdragentenaanzienvanwetgevinginformelezingroter
kanzijndanderechtsbeschermingdiedeGrondwetbiedt.
5.2.2 Toetsing tijdens het wetgevingsproces
Tijdenshetwetgevingsproceswordtopverschillendemomentenderechtmatig-
heidvanvoorgesteldewetgevinggetoetst:tijdensdeambtelijkevoorbereiding,
bijdeadviseringdoordeRaadvanState,bijdebehandelingindeTweedeKamer
endeEersteKamer.Onderdeelvandierechtmatigheidstoetsisdebeoordelingof
devoorgesteldewetgevinginovereenstemmingismetdeGrondwet.82Onder-
werpvandiscussieisofdeGrondwetdaarbijaltijddeaandachtkrijgtdiezij
verdient.83
OfdeGrondwetinhetkadervandegoedkeuringvanverdragendieaandacht
welaltijdkrijgt,is,voorzoverdeStaatscommissieheeftkunnennagaan,nogniet
systematischonderzocht.Hiergeldthetzelfdealsvoorgewonewetgevingin
formelezin.Alsdewetgeverzicheenmaal,aldannietuitdrukkelijk,heeft
uitgesprokenoverdegrondwettigheidvanverdragen,magderechterdie
beoordelingnietoverdoen.Bijverdragendie(noodzakentot)afwijkenvan
bepalingenvandeGrondwet,welkemeteentweederdemeerderheidmoeten
wordengoedgekeurd,lijktdebereidheidvandegewonemeerderheidomartikel91,
lid3,Grondwettoetepassengering.84DitpuntkomthiernainDeelIIIvanhet
rapportuitgebreidertersprake(paragrafen12.4en12.5).
OmdebetekenisvandeGrondwetindewetgevingsproceduretevergrotenkan
menstructurelemaatregelenterverbeteringnemen,zoalsversterkingvan
82 Toetsingvanderechtmatigheidvanwetgevingiseentoetsingaanhogereregelgeving,waaronderde
Grondwet,hetEuropeseeninternationaalrechtenalgemenerechtsbeginselen.Ziehieroveruitge-
breidP.B.C.D.F.vanSassevanYsselt,Grondrechtenenderegeringalsmedewetgever,in:R.deLange
(red.),Wetgeverengrondrechten,WolfLegalPublishers2008,p.31-59.
83 Zievoordebeschrijvingvanenkritiekophetprocesvantoetsingtijdensdewetgevingsprocedurede
verschillendebijdragenaandeStaatsrechtconferentie2007,opgenomenin:R.deLange(red.),Wet-
geverengrondrechten,WolfLegalPublishers2008,inhetbijzonderdebijdragenvanJ.P.Loofoverde
parlementairebehandelingenvanWillemKonijnenbeltoverdeadviseringdoordeRaadvanState.Zie
verderookJ.L.W.Broeksteege.a.,Zichtopwetgevingskwaliteit.Eenonderzoeknaardewetgevings-
adviseringvandeRaadvanState(WODC-reeksOnderzoekenbeleid,233).BoomJuridischeuitgevers
2005,L.F.M.Verhey,Wetgeverenconstitutie,Enkelebeschouwingenoverdemugendeolifant,in:
Wetgeverenconstitutie,Verenigingvoorwetgevingenwetgevingsbeleid,WolfLegalPublishers2009,
p.1-41,enJ.C.A.dePoorterenH.J.Th.M.vanRoosmalen,RolenbetekenisvandeGrondwet.Constitu-
tioneletoetsinginrelatietotdeRaadvanState,RaadvanState2010.
84 Zieoverdepraktijkbijdegoedkeuringsprocedurevanverdragen:L.F.M.BesselinkenR.A.Wessel,
DeinvloedvanontwikkelingenindeinternationalerechtsordeopdedoorwerkingnaarNederlands
constitutioneelrecht.Eenmonistischebenadering,Kluwer2009,p.45-46.
45
juridischeondersteuningbijdedepartementenenbijhetBureauWetgevingvan
deTweedeKamer,85vergrotingvanhetconstitutioneelbewustzijnvanpoliticien
explicieteaandachtvoordeGrondwet(ineenparagraaf)indeadviseringvande
RaadvanState.86
HetrisicodatdeGrondwetnieteenprominenteplaatsheeftinhetpolitiekeen
wetgevingsproces,blijftechterbestaan.Erwordtwelaangenomendateen
belangrijkeoorzaakvanhetgebrekaanaandachtvoordeGrondwettijdensde
wetgevingsprocedureligtinhetfeitdatderechter,alsdeweteenmaaltotstandis
gekomen,dezenietkanbeoordelenophaarverenigbaarheidmetdeGrondwet.87
5.2.3 ‘Verklaringswet-Halsema’
Deverklaringswet-Halsemavoorzietindemogelijkheidvanrechterlijkeconstitu-
tioneletoetsing.Deverklaringswetvoorzietintoevoegingaanartikel120
Grondwetvaneentweedelidmeteenopsommingvaneenaantalklassieke
grondrechtenenaanverwanterechten,waarvoorhettoetsingsverbodnietvan
toepassingis.88Dittweedelidluidtalsvolgt:
‘Wetten vinden evenwel geen toepassing indien deze toepassing niet verenig-
baar is met de artikelen 1, 2, derde en vierde lid, 3 tot en met 9, 10, eerste lid,
11 tot en met 17, 18, eerste lid, 19, derde lid, 23, tweede, derde, vijfde, zesde en
zevende lid, 54, 56, 99, 113, derde lid, 114, 121 en 129, eerste lid.’
Ditvoorsteldoorbreektgedeeltelijkhetstelselwaarindeuiteindelijkeinterpreta-
tieenhandhavingvandeGrondwetbijdewetgeverligtwatbetreftwetgevingin
formelezin.HetvoorstelbrengtmeedatdeburgereendeelvandeGrondwet
tegendewetgeverkaninroepenvoorderechter.Inditmodelkrijgtderechter
eenbeperktebevoegdheidtottoetsenvan(detoepassingvan)formelewetten
aandebovengenoemdebepalingen.Bijstrijdvan(eenbepalingvan)eenwet
metdeGrondwet,moetderechterdewet(inzoverre)buitentoepassinglaten.Er
85 SuggestievanP.P.T.Bovend’EertinzijnpreadviesvoordeStaatsrechtconferentie2006:
P.P.T.Bovend’Eert,Dewetgevendemachtvanhetparlement,in:J.Th.J.vandenBerge.a.(red.),
HetParlement,WolfLegalPublishers2007,p.91e.v.(p.114:‘OfdeKamermeerofminderjuristen
teltisechternietmeervanoverwegendbelang,wanneerkamerledenvoldoendejuridische,
wetstechnischeenbeleidsmatigeondersteuningkrijgenbijdevaststellingvanwetten.’).
86 ZieookhetonderzoekvanJ.C.A.dePoorterenH.J.Th.M.vanRoosmalen,Rolenbetekenisvande
Grondwet.ConstitutioneletoetsinginrelatietotdeRaadvanState,RaadvanState2010,enhet
JaarverslagvandeRaadvanStateover2009,p.76.
87 L.F.M.Verhey,Wetgeverenconstitutie,Enkelebeschouwingenoverdemugendeolifant,in:
Wetgeverenconstitutie,Verslagvanhetsymposium,gehoudenop23april2009tergelegenheidvan
dealgemeneledenvergaderingvandeVerenigingvoorwetgevingenwetgevingsbeleid,Vereniging
voorwetgevingenwetgevingsbeleid2009,WolfLegalPublishers2009,p.1-41.
88 Wetvan25februari2009,Stb.120,tweedelezing:KamerstukkenII2009/10,32334,nrs.1-3.
46
isgekozenvoorditsysteemomaantesluitenbijhetreedsbestaandestelselvan
toetsingvanwetgevingaaninternationaleverdragendooriedererechterineen
concreetgeschil.89
5.3 Toetsingsverbodinhetlichtvanversterkingenbetekenisvande
Grondwet
DeStaatscommissiebeziethetvraagstukvandewenselijkheidvanafschaffing
vanhettoetsingsverboduithetperspectiefvandewensvanversterkingvanhet
normatievekaraktervandeGrondwetenvergrotingvandebetekenisvande
Grondwetvoordeburger.
Afschaffingofwijzigingvanhettoetsingsverbodkanomverschillenderedenen
bijdragenaanversterkingvandenormativiteitvandeGrondwetofvergroting
vandebetekenisvandeGrondwet.
Teneerstekandemogelijkheidvanconstitutioneletoetsing–inwelkevormdan
ook–dehandhavingendaarmeedeeffectiviteitvandeGrondwetbevorderen.
DitkomtdenormativiteitvandeGrondwettengoede.
Tentweedekanconstitutioneletoetsingbijdragenaanhetvergrotenvande
betekenisvandeGrondwetindeNederlandserechtsstaatindezindatdezemeer
zichtbaarwordt.Enerzijdszouhetkunnenzijndatbijeensysteemwaarin
constitutioneletoetsingmogelijkis,dewetgeverwordtgeprikkeldtijdenshet
wetgevingsprocesmeeraandachtteschenkenaandegrondwettigheidvan
wettenendemotiveringdaarvan.DaardoorkandeGrondweteenmeerpromi-
nenteplaatskrijgeninhetpubliekedebat.AnderzijdszoudeGrondwetmeerop
devoorgrondtredeninhetkadervandeconstitutioneletoetsingzelf.Derechter
kanbijvoorbeeldwetgevinginformelezintoetsenaangrondwettelijkenormen,
enhoeftnietterugtegrijpennaarverdragen.Eenzekereverlevendigingvande
constitutionelecultuurkanhierhetgevolgvanzijn.90
Opheffingofwijzigingvanhettoetsingsverbodkanookeendoeltreffendemanier
zijnomburgersinhungrondrechtentebeschermen.Menzoukunnenmenendat
datnietnodigisomdatderechterwetten–ookformele–tochalkantoetsenaan
eeniederverbindendeverdragsbepalingen,waaronderveelgrondrechtelijke
bepalingen.Maarhetargumentdatburgerszichvoordetoetsingvanformele
wettennukunnenberoepenopgrondrechtenininternationaleverdragen,houdt
89 KamerstukkenII2001/02,28331,nr.3.
90 Vgl.JaarverslagvandeRaadvanStateover2009,p.56.
47
onvoldoenderekeningmethetfeitdatgrondwettelijkegrondrechtenineen
aantalgevallenmeerrechtsbeschermingbiedendandegrondrechtendiezijn
vervatininternationaleverdragen.DeStaatscommissiewijstinditkaderopartikel7
Grondwet(inzakedevrijheidvanmeningsuiting)enartikel23Grondwet(inzakede
vrijheidvanonderwijs),alsmedeopdedoorhaarvoorgesteldeopnemingvaneen
bepalinginzakehetrechtopeeneerlijkproces(zieparagraaf7.3).
TotslotmerktdeStaatscommissieopdateenveelgehoordargumenttegen
rechterlijkeconstitutioneletoetsing,namelijkdattoetsinghetprimaatvande
(democratischgelegitimeerde)wetgeveraantast,inzoverreverzwaktisgeraakt
datderechternureedsde(toepassingvande)wetmoetbeoordelenopverenig-
baarheidmetdeinverdragenvervattegrondrechten,dievooreenbelangrijk
deeldezelfdebelangenbeschermenalsdeGrondwet.
Bovendienishetvanbelangtebenadrukkendatookineensysteemvanrechter-
lijkeconstitutioneletoetsingdewetgevervanzelfsprekendnogsteedsmoet
beoordelenofwetsvoorstellenverenigbaarzijnmetdeGrondwet.Hetwerkvan
derechterisdanveelalaanvullendengerichtopconcretegevallendiede
wetgevernietkonoverzien.
DeStaatscommissiemeentdaterdaaromgoederedenenzijnhettoetsingsver-
bodteheroverwegen.
DeStaatscommissiemerktdaarbijopdatzij–nudatniettothaaropdracht
behoort–verdernietingaatopengeenstandpuntinneemtterzakevande
vormgevingvaneventueleconstitutioneletoetsingdooreenonafhankelijk
orgaan.Naasthetmodelvangespreiderechterlijketoetsingexpostalsvervatin
deverklaringswet-Halsema,zijnanderemodellenenmodaliteitendenkbaar,
zowelwatbetrefthetonafhankelijkeorgaan(rechterofeenanderorgaan),het
tijdstip(exanteofexpost,ofbeide),devraagwiebevoegdisomvragenvan
dezeaardaanhetbetreffendeorgaanvoorteleggen,alsdematevanspreiding
(bijvoorbeeldgespreid:allerechterskunnentoetsen,ofgeconcentreerd:één
(rechterlijke)instantiewordtbevoegdomtetoetsen).Ookterzakevande
rechtsgevolgenvanrechterlijketoetsingzijnzeerverschillendemodaliteiten
voorstelbaar.
48
5.4 Belangvantoetsingvooronderdelenvandeopdracht
5.4.1 Inleiding
Constitutioneletoetsingisnietalleenvanbetekenisvoordeversterkingvande
normativiteitvandeGrondwetendevergrotingvandebetekeniservanvoorde
burger.Ookopandereterreinenvandeopdrachtkanrechterlijketoetsingvan
belangzijn.Eerder(paragraaf4.3.5)isdaaromalingegaanophetkaraktervan
dedoordeStaatscommissievoorgesteldealgemenebepalingmethetoogop
eventueleconstitutioneletoetsing.HiergaatdeStaatscommissieinopde
interactievan(mogelijke)rechterlijketoetsingmetenigeonderwerpendiezij
behandelt.
5.4.2 Aanvulling van de Grondwet met nieuwe grondrechten
DeregeringheeftdeStaatscommissiegevraagdteonderzoekenofnieuwe
grondrechtenmoetenwordentoegevoegdaandeGrondwet.DeStaatscommissie
doeteenvoorstelvoortoevoeging,namelijkvanhetgrondrechtopeeneerlijk
proces(zieparagraaf7.3).Hetantwoordopdevraaginhoeverredaarmeede
rechtsbeschermingvanburgersdaadwerkelijkwordtversterkt,ismedeafhanke-
lijkvandevraagofconstitutioneletoetsingmogelijkis.Indiendegrondwetgever
kiestomhetdoordeStaatscommissievoorgesteldegrondrechtopeeneerlijk
procesoptenemeninartikel17Grondwet(dusinhoofdstuk1vandeGrond-
wet),zietdeStaatscommissiedaaringeenaanleidingomdeverklaringswet-
Halsema(waarintoetsingaanartikel17Grondwetmogelijkwordt)tewijzigen.
5.4.3 Beperkingssystematiek
DeStaatscommissieisgevraagddehuidigebeperkingssystematiekteherover-
wegen.Deregeringisvanopvatting‘datdeGrondwetmogelijkaanbetekenis
kanwinnenalsdebeperkingsclausuleswaarnodigzoudenwordenaangevuld
metlimitatiefopgesomdedoelcriteriaenverzekerdwordtdatdebeperkingen
inhetlichtvandiedoelcriterianoodzakelijkmoetenzijnenproportioneel’.91
DeStaatscommissiedeelthetinditcitaattotuitdrukkinggebrachteoordeel.De
huidigebeperkingssystematiekbindtdewetgeverslechtsingeringemate.De
bepalingenmetbetrekkingtotdegrondrechtenindeGrondwetzijnzogeformu-
leerddatzijnietsteedsgoedalshandvatkunnendienenvoorderechter.Dedoor
deStaatscommissievoorgesteldewijzigingvandehuidigebeperkingssystematiek
(ziehoofdstuk6)brengtmeedatderechtermeerhouvastheeft.
91 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.
49
5.4.4 Grondrechten in het digitale tijdperk
Tussendeproblematiekvangrondrechteninhetdigitaletijdperkenconstitutio-
neletoetsingbestaateenzekeresamenhang.
ZowaseenvandeconclusiesvanhetrapportvandeCommissieGrondrechtenin
hetdigitaletijdperk(Commissie-Franken)dathetinvoerenvanrechterlijke
toetsingkanhelpenbijdeactualiseringeninterpretatievangrondrechtendie
gevoeligzijnvoormaatschappelijkeentechnologischeontwikkelingen.Een
grootstmogelijkemeerderheidvandiecommissievonddathettechniekonafhan-
kelijkformulerenvangrondrechtendebehoeftevanrechterlijketoetsingdoet
toenemen.92Ookinhet–inopdrachtvanhetMinisterievanBinnenlandseZaken
enKoninkrijksrelatiesgeschreven–onderzoeksrapport‘Internationalevergelij-
kingvangrondrechtenindedigitalesamenleving’komtdesamenhangnaar
voren.Indatrapportisopheffingvanhettoetsingverbodeenvandebelangrijk-
steaanbevelingen.Hetrapportconstateertdatanderelandennietergworstelen
methetprobleemvangrondrechtenindedigitalesamenleving,juistomdatin
dielandeneenvormvantoetsingsrechtbestaat,waardoor,aldusdatrapport,de
rechterdegrondwettelijkebeschermingbijdetijdkanhoudenengeregelde
aanpassingvandeGrondwetnietnodigis.93
DeStaatscommissiemerktopdathaaraanbevelingenvooraanpassingenvan
artikelen7,10en13Grondwetinverbandmetdedigitaleontwikkelingenniet
afdoenaandestatusvandezeartikelen–volgensdeverklaringswet-Halsema–
alsbepalingenwaaraanderechterformelewettenkantoetsen.Indatkader
merktdeStaatscommissieverderopdatzijvoorsteltomartikel10Grondwetop
tesplitsenineenaangepastartikel10enineennieuwartikel(zieparagraaf8.5).
Hetligtinderededatnieuweartikeltoetevoegenaandecatalogusvan
grondwetbepalingenwaaraanderechterzoukunnentoetsenindiendeverkla-
ringswetzouwordenaangenomen.
5.4.5 De Grondwet als toetsingskader voor verdragen
OverdeGrondwetalstoetsingskadervoorverdragenishierbovenalheteenen
andergezegd.IndeelIIIvanditrapportkomtditonderwerpnaderaanbod.
92 RapportCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk,mei2000,p.49.
93 R.E.Leenes,E.J.Koops,P.J.A.deHert(red.),Constitutionalrightsandnewtechnologies,Acompara-
tivestudy,T.M.C.AsserPress2008,p.284-285.
53
6 Beperkingssystematiek
6.1 Inleiding
InditdeelIIvanrapportstaandegrondrechtencentraal.Deopdrachtaande
Staatscommissienoemtverscheideneonderwerpenwaaroverderegeringadvies
wenselijkacht.Dithoofdstukheeftbetrekkingopdegrondwettelijkesystema-
tiekmetbetrekkingtotbeperkingenvangrondrechten.InditdeelIIkomen
verderaandeordedetoevoegingvangrondrechtenaandeGrondwet(hoofd-
stuk7),grondrechteninhetdigitaletijdperk(hoofdstuk8)endebestuurlijke
boete(hoofdstuk9).
DeregeringheeftdeStaatscommissiegevraagdteadviserenoverdebeperkings-
systematiekvandegrondrechten.ZijisvanmeningdatdeGrondwetmogelijk
aanbetekeniswintwanneerdebeperkingsclausuleswordenaangevuldmet
bijkomendemateriëlevoorwaardenvoordebeperking,zoalslimitatiefopgesom-
dedoelcriteriaenhetvereistedatdebeperkingeninhetlichtvandiedoelcriteria
noodzakelijkenproportioneelmoetenzijn.94Deregeringsteltvoordatde
Staatscommissiezichhiervoorlaatinspirerendoorinternationaleverdragen,zoals
hetEuropeesVerdragvoordeRechtenvandeMens(EVRM).95
6.2 Dehuidigesystematiekvanbeperkingenvangrondrechten
Bijdeuitlegendetoepassingvangrondrechtenisnietalleenvanbelangwathet
grondrechtbeoogttebeschermen.Belangrijkisookdevraaghoeeninwelke
mateeengrondrechtmagwordenbeperkt.Volgensdehuidigesystematiekkan
eengrondwettelijkgrondrechtwordenbeperktdoordewetgeverzelfofdoor
eenanderambtkrachtenseendaartoegedelegeerdebevoegdheid,afhankelijk
vanhetconcretecompetentievoorschrift.96Voorenkelegrondrechtenisdaar-
naastvereistdatdebeperkingenspecifiekedoeleindendienen(doelcriteria)of
datzijgeschiedenmetinachtnemingvanprocedurelevoorschriften.97
94 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.
95 ZieookdetoespraakvanMinisterHirschBallinvanJustitietergelegenheidvandeinstallatievande
Staatscommissieop9juli2009(http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespra-
ken/2009/07/09/installatie-van-de-staatscommissie-grondwet.html).
96 Uitdeformuleringvanbijvoorbeeldartikel8Grondwet(bijdewet)enartikel9,lid1,Grondwet(vol-
gensdewet)isafteleidendatuitsluitenddewetgeverbevoegdisomhetgrondrechttebeperken.Uit
deformuleringvanartikel11Grondwet(behoudensbijofkrachtensdewettestellenbeperkingen)of
artikel9,lid2,Grondwet(dewetkanregelsstellen)isafteleidendatdewetgeverdezebevoegdheid
kandelegerenaaneenandercentraalofdecentraalambt,zoalsderegeringofdeburgemeester.
97 Bijartikel9Grondwet(vrijheidvanvergaderingenbetoging)zijnbijvoorbeeldalsdoelcriteriagesteld
datdewetregelskanstellenterbeschermingvandegezondheid,inhetbelangvanhetverkeerenter
bestrijdingofvoorkomingvanwanordelijkheden.Eenvoorbeeldvaneenprocedurevoorschriftiste
vindeninartikel12Grondwet(huisrecht),datvoorhetbinnentredenvaneenwoningvoorafgaande
legitimatieenmededelingvanhetdoelervanennadieneenschriftelijkverslagvereist.
54
6.3 AdviesStaatscommissie:handhavingenuitbreiding
DeStaatscommissieisvanoordeeldatdehuidigebeperkingssystematiekvande
Grondwetkanwordengehandhaafd.DeStaatscommissiehechtvooralwaarde
aanhetkenmerkvanditsysteemdatdeformelewetgever,waarvandegekozen
kamersdeeluitmaken,centraalstaat.Zijachthetuitdemocratischoogpunt
gewenstdathetineersteinstantiedewetgeverisdiebijdenadereregelstelling
devaakverschillendebelangentegenelkaarafweegt.
DeGrondwetindehuidigeformuleringlaatbijdieafwegingveelruimteaande
wetgever.Weliswaarbevattensommigegrondrechtenverwijzingennaar
specifiekedoeleindendiedeoverheidmoetofmagnastreven(beschermingvan
devolksgezondheide.d.),maardeGrondwetisverderweinigpreciesinhet
stellenvangrenzenaandeactiviteitvandewetgever.DeStaatscommissieachtop
ditpuntuitbreidingvandebeperkingssystematiekaangewezen.Zijmotiveertdit
indevolgendeparagraaf.
6.4 Uitbreiding:inhoudelijkevereistenvoordebeperkingvangrond-
rechten
Alsgezegd,laatdeGrondwetindehuidigeformuleringbijdebeperkingvande
grondwettelijkegrondrechtenendedaarbijtemakenbelangenafwegingveel
ruimteaandewetgever.Preciezereinhoudelijkeeisenaandebeperkingvan
grondrechtenwordenwelgesteldininternationaleverdragen,zoalshetEVRM.
NudezenormenrechtstreeksindeNederlandserechtsordedoorwerkenen
voorranghebbenopnationalewetgeving,geldtnualdatdewetgeveraandeze
eisenmoetvoldoenalshijgrondrechtenwilbeperkendiebeschermingvindenin
internationaleverdragen.Inzoverreis–uitstriktjuridischoogpunt–opneming
vandieinternationaleeisenindeGrondwetnietnodig.98
DeStaatscommissieisnietteminvanoordeeldathetwenselijkisomenkele
inhoudelijkevoorwaardenvoorbeperkingvangrondwettelijkegrondrechtenin
deGrondwetvastteleggen.Eenexplicietevermeldingvanvereistenalsdievan
degeschiktheid,noodzakelijkheidenevenredigheidvanbeperkingvangrond-
rechten,ofdievandebeschermingvandekernvangrondrechten,komtnaarhet
oordeelvandeStaatscommissietengoedeaandetoegankelijkheidende
normativiteitvandeGrondwet.Eenbepalingdie(nadere)vereistenbevatvoor
debeperkingvandeindeGrondwetvervattegrondrechten,kandewetgever
houvastbiedenbijdebeoordelingvandeaanvaardbaarheidvanbeperkingen.
Ooklaatdezedeburgerzienonderwelkevoorwaardengrondrechtenmogen
98 EennuanceringhierbijisdatditnietzondermeeropgaatvoorgrondrechtenwaarvoordeGrondwet
(gedeeltelijk)meerbeschermingbiedtdaninternationaleverdragen.
55
wordenbeperkt.Daarnaastgeefteendergelijkebepalingderechtereen
aanknopingspuntvoorzijntoetsingvandetoelaatbaarheidvaneeninbreukop
eengrondrechtinhetconcretegeval.Ditkannualvanbetekeniszijnbijde
rechterlijketoetsingvanniet-formelewetgevingwaarinbeperkingenvan
grondrechtenzijnvervat.Zoudegrondwetgevereenmogelijkheidtotconstituti-
oneletoetsinginvoeren(ziedaaroverhoofdstuk5),danneemthetbelangvan
duidelijke,materiëleaangrijpingspuntenvoorderechterlijkebeoordelingvan
wetgevingtoe.
6.5 Algemeneaanvullendebeperkingsclausule
Geletopdezeoverwegingen,beveeltdeStaatscommissieaanomeenbepalingin
deGrondwetoptenemendieenigealgemene,inhoudelijkeeisensteltaan
beperkingenvangrondrechten:
ArtikelX
1.Beperkingenvangrondrechtengaannietverderdanhetdoelvande
beperkingvereist.
2.Dekernvangrondrechtenwordtnietaangetast.
Toelichting
Deeisendiedezebepalingstelt,geldennaastdespecifiekeeisendienualineen
aantalgrondwetsbepalingenzijnopgenomen(competentievoorschriften,
doelcriteria,procedurevoorschriften).
Dealgemene,aanvullendebepalingomvatenerzijdshetvereistevanproportio-
naliteit(lid1),anderzijdsdewaarborgingvanhetkernrecht(lid2).
Heteerstelidvandebepalingvereistdatdebeperkinggeschiktennoodzakelijk
isterbereikingvanhetgesteldedoel.Daarnaastverlangtdebepalingdatereen
evenredigeofproportioneleverhoudingbestaattussenhetdoelvandebeper-
kingendeaantastingvanhetgrondrecht.
Dekernrechtbepalinginhettweedelidzietopdeonaantastbaarheidvande
wezenlijkekern(‘the very essence’,99 ‘das Wesensgehalt’100)vanhetrechtdatin
dedesbetreffendebepalingbeschermingvindt.Zijgeefthiermeedeuiterste
99 Ziebijv.EHRM11juli2002,GoodwinvUnitedKingdom,nr.28957/95(GroteKamer).
100 Ziebijv.artikel19,lid2,Duitsegrondwet:‘In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesens-
gehalt angetastet werden.’
56
grensvanbeperkingaan:zelfsalsbeperkingvaneengrondrechthetenige
middelisomeenbepaalddoeltebereiken,enzelfsalsditdoelvanzwaarwegend
belangis,iszo’nbeperkingnietaanvaardbaarvoorzoverzijdekernvanhet
grondrechtaantast.Dekernrechtbepalingdientvooralalseenwaarschuwingaan
eneenmotiveringsverplichtingvoordewetgever.Daarnaastdientzijalstoets-
steenvoorderechterineenconcreetgeval.
Debepalingvandekernvanhetgrondrechtvergtvanzelfsprekendinterpretatie
doorzowelwetgeveralsrechter.DedoordeStaatscommissieaanbevolen
algemenebepaling(zieparagraaf4.3)kandaarbijmedetotleidraaddienen.
57
7 Toevoeging van grondrechten aan de Grondwet
7.1 Inleiding
OnderdeelvandeopdrachtaandeStaatscommissieisadviserenoverdenood-
zaaktotgrondwetswijziginginverbandmetdeverhoudingtussendeinde
Grondwetopgenomengrondrechtenendeuitinternationaleverdragenvoort-
vloeienderechten.DeStaatscommissieplaatstditonderdeelvandeopdracht
tegendeachtergrondvandewensvanderegeringomdenormatievebetekenis
vandeGrondwetteversterken.DeregeringvraagtdeStaatscommissieofhet
aanbevelingverdientombepaalderechtendiezijnopgenomeninvoorNeder-
landgeldendeinternationaleverdragen,ookindeNederlandseGrondweteen
plaatstegeven.Deregeringnoemtdaarbijspecifiekhetrechtopeeneerlijke
procesgang(fair trial)enhetrechtopleven.101
7.2 VerhoudingtussendeopgenomengrondrechtenindeGrondwet
endeuitinternationaleverdragenvoortvloeienderechten
BijdebeantwoordingvandezevraagneemtdeStaatscommissieinaanmerkingdat
inhetinternationalerechtveleenuiteenlopenderechtenzijnvastgelegd,dienietin
deGrondwetzijnterugtevinden.102Deverdragsrechtenmakenalszodanigdeeluit
vandeNederlandserechtsorde(vergelijkartikelen93en94Grondwet).Opneming
vaneeniederverbindendeverdragsrechtenindeGrondwetversterktopzichzelf
genomenderechtsbeschermingvandeburgerniet.Uitstriktjuridischoogpuntacht
deStaatscommissieopnemingvandergelijkerechtendanooknietnodig.
WelmeentdeStaatscommissiedaterandereredenenkunnenzijnomgrondrechten
dieopditmomentbeschermingvindeninverdragenendieontbrekeninde
Grondwet,eenplaatstegevenindeGrondwet.Uiteenperspectiefvantoegankelijk-
heidvandeGrondwet,zichtbaarheidvangrondrechtenenvanconsistentie,kanhet
wenselijkwordengevondenomovereenmeervolledigegrondrechtencataloguste
beschikken,dieinelkgevaldemeestfundamenteleindividuelegrondrechtenbevat.
101 ZieookdevoorstudiestenbehoevevandeStaatscommissie:R.deLange,B.J.G.Leeuw,P.A.M.Mevis,
‘Grondwetenhetrechtopeeneerlijkproces,Algemeneverkenningenuitwerkingvoorhetstraf-
recht,’Kluwer2009;T.Barkhuysen,M.L.vanEmmerik,J.H.Gerards,‘Detoegangtotderechtereneen
eerlijkprocesindeGrondwet?BehoeftdeNederlandseGrondwetaanvullingmeteenrechtoptoegang
totderechtereneeneerlijkproces’,Kluwer2009enJ.A.Peters,A.J.Nieuwenhuis,C.M.Zoethout,
G.BogaardenH.Bosdriesz,‘HetrechtoplevenindeNederlandseGrondwet.Eenverkennendonder-
zoek’,Kluwer2009.
102 Naastderechtendiezijnopgenomenindealgemenemensenrechtenverdragen(EVRMenIVBPR)
enhetEU-HandvestzijnhierooktenoemenderechtenopgenomeninverdragenzoalshetVerdrag
inzakederechtenvanhetKindenhetVN-Folteringverdrag.
58
Eenbelangrijkeredenkangelegenzijninhetstandpuntdatgrondrechten
thuishorenindeGrondwet,enniet‘enkel’inverdragengevondenmoeten
worden.Gedachteisdandatgrondrechtenbeschermingnietalleeneenkwestie
vaninternationaledocumentenengremiais,maarindeeersteplaatseeneigen
verantwoordelijkheidvandestaat.Grondrechtenverdienenindiegedachteeen
plaatsindeGrondwet,diedekernvormtvanhetconstitutionelerecht.Ditgeldt
temeerwaarmagwordenaangenomendatburgersdeGrondwetbeterkennen
dandemensenrechtenverdragenendeGrondwetookvakeralsbronvan
grondrechtenzien.103
OpnemingvanmeerinternationalegrondrechtenindeGrondwetisnietalleen
vanbelangvoordeburger,maarookvoordeambtendieeraanzijngebonden.
Nietslechtsverdragenmaarookdegrondwettelijkegrondrechtennormeren
immershethandelenvandeambten.Aanvullingvandegrondrechtencatalogus
indeGrondwetkandanbijdragenaandeversterkingvandenormatievekracht
vandeGrondwetalscentraalonderdeelvanhetconstitutionelerecht.Waarnuin
wetgevingspraktijkenrechtspraakvooralwordtgetoetstaanverdragen,kanna
aanvullingookdeGrondwetvakernormerendzijn.Datkandestesterkergelden
wanneerindetoekomsttoetsingvanformelewetgevingaandeGrondwet
mogelijkzouworden(ziehoofdstuk5).
VoortskandeopnemingvanbepaaldegrondrechtenindeGrondwetuitingzijn
vandewenshetbesefteversterkenvandenoodzaakvangrondrechtenbescher-
ming,bijvoorbeeldophetterreinvanhetfamilierechtenhetvreemdelingen-
recht.ZoheefthetEHRMNederlandenigemalenterechtgewezenwegens
ongerechtvaardigdeinbreukenophetrechtopeerbiedigingvanfamilie-of
gezinsleven.OpnemingvandatrechtindeGrondwet,voorzoverdatnietonder
hetbegrippersoonlijkelevenssfeervanartikel10,lid1,Grondwetzouvallen,kan
dewaardevanditrechtvoorNederlandaccentueren.
OpnemingvanmeergrondrechtenindeGrondwetzou,tenslotte,nietafdoen
aandebeschermingdieinternationalecatalogibieden,deeventueeldaarbij
horende(rechterlijke)handhavingsmechanismen,endetoepasselijkheidvan
verdragsrechtelijkegrondrechtenindeNederlandserechtsorde.Uitgangspunt
blijftdatverdragsrechteninNederlandvoorranghebbenopnationalewetge-
ving,endatNederlandzichookonderwerptaanexternecontrole.
103 GrondslagvoordezeaannamevormthetfeitdatdeGrondwetvaakwel,enmensenrechtenverdragen
niet,onderdeeluitmakenvandekerndoelen,dekerncurriculaendeexamenprogramma’svanhet
onderwijs.ZieoverdegeringekennisvanmensenrechteninNederlandCeesHamelink.Mensenrechten
inNederland.Terecht:nieuwsbriefvandeligavoorderechtenvandemens,2005,p.4-5enEuropean
Commission,FlashEurobarometer:TheRightsoftheChildAnalyticalReport,273,2009.Daarnaast
B.OomenenM.Vrolijk,InspiratievoorMensenrechteneducatie;democratischburgerschapenmensen-
rechteninhet(burgerschaps)onderwijs.StichtingNJCM-Boekerij50,terperse.
59
Opnemingvaneenlangelijst‘nieuwe’grondrechtenuitverdragenindeGrond-
wetdoetechterafbreukaandetoegankelijkheidervan,terwijldietoegankelijk-
heidnaarhetoordeelvandeStaatscommissiejuistvanbelangis(ziehoofdstuk3
metaanbevelingenvandeStaatscommissietotverbeteringvandetoegankelijk-
heidvandeGrondwet).Juistdetoegankelijkheidvraagtomeenselectieuitde
veelheidvaninternationaalvastgelegderechten.
Omdezeredenvanwaarborgingvandetoegankelijkheid,enwegensde
beperktetijdenmiddelenwaaroverdeStaatscommissiebeschikteomvoorstellen
tekunnendoenomuiteenlopendenieuwegrondrechtenindesystematiekvan
deGrondwetintepassen,geefteendeelvandeStaatscommissiederegeringin
overwegingvoorlopigtevolstaanmetdeopnemingvanenkelespecifieke
grondrechten.104Hetgaatomgrondrechtendienuslechtsgedeeltelijkofniet
grondwettelijkzijnbeschermd,endienaarhetoordeelvandeStaatscommissie
ookonvoldoendebeschermingvindenineeniederverbindendeverdragsbepalin-
gen.VoordiegrondrechtenleidtopnemingindeGrondwetdaadwerkelijktot
eenruimererechtsbeschermingvandeburgereneenversterkingvande
normatievekrachtvandeGrondwet.
Dezeaanvullenderechtsbeschermingkanbijvoorbeeldwordengebodendoor
eenruimerereikwijdteaanhetgrondrechttoetekennen,dooreenexplicietere
beschermingtebiedendannuinverdragenhetgevalis,ofdoorscherpere
voorwaardentestellenaandebeperkingvanhetgrondrecht.
DeStaatscommissieisunaniemvanmeningdatopditmomentdergelijke
aanvullenderechtsbeschermingmogelijkisdoortweeaanvullingen.Hetgaatom
toevoegingvaneenalgemeenrechtoptoegangtotderechterenopeeneerlijk
proces.DeStaatscommissiemotiveertditnaderindevolgendeparagraaf.Verder
gaathetomdeopnemingvandealgemenebepalingovermenselijkewaardig-
heid,dieeenfunderingbiedtvoorverscheidenegrondrechten,zoalshetrechtop
leven.Hetvoorstelvooropnemingvandealgemenebepalingisalaandeorde
geweestinhoofdstuk4.
DehelftvandeStaatscommissie105isvanmeningdateenaantalanderegrond-
rechtenreedsnuvooropnemingindeGrondwetinaanmerkingkomt,ookal
biedtdatgeenaanvullenderechtsbescherming.Dezeledenmotiverendatin
paragraaf7.4en7.5,waarbijondermeerhetrechtoplevenaandeordekomt.
104 DeledenBesselink,Claes,Gerards,KortmannenDeLange.
105 DeledenGonçalves,Oomen,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.
60
7.3 Rechtopeeneerlijkprocesentoegangtotderechter
7.3.1 Het recht op een eerlijk proces in het EVRM en het EU-Handvest
Deregeringvraagtomadviesoveropnemingvanhetrechtopeerlijkprocesinde
Grondwet.Ditrechthangtnauwsamenmetdewaarborgvantoegangtotde
rechter(zieparagraaf7.3.2).
Hetrechtopeeneerlijkprocesendewaarborgvantoegangtotderechterzijn
verankerdinartikel6EVRM.Datartikelspreektvaneen‘rechtopeeneerlijkeen
openbarebehandeling’binneneenredelijketermijn,dooreen‘onafhankelijken
onpartijdiggerechtdatbijdewetisingesteld’.Indeleden2en3vanartikel6
EVRMzijnenkelevoorhetstrafrechtgeldendeverbijzonderingenvanhetrecht
opeeneerlijkprocesneergelegd.
Indeartikelen47totenmet50vanhetEU-Handvestisaanartikel6EVRMvoor
hetUnierechtuitwerkinggegeven.Daarbijzijntevensenkeleelementen
opgenomendiealseenuitbreidingzijntezien.Zoisartikel47EU-Handvest
–andersdanartikel6EVRM–nietbeperkttotde‘vaststellingvanburgerlijke
rechtenenverplichtingen’ende‘bepalingvandegegrondheidvaneentegen
hemingesteldevervolging’.Hetbevateenruimereomschrijving.106Daarmeeis
voorhetUnierechteenknelpuntopgelostdatindejurisprudentievanhetEHRM
eenrolspeelt:doordetermen‘burgerlijkerechtenenverplichtingen’vallen
bepaaldesoortenvanoverheidshandelenbuitenartikel6EVRM.Bijdetoepas-
singvanartikel6EVRMachthetEHRMhetartikelnietvantoepassingophet
vreemdelingenrecht,(delenvan)hetbelastingrecht,en(delenvan)hetambtena-
renrecht.Derechtsbeschermingtegenoverheidshandelenisdaarmeeminder
volledigdan,naarhetoordeelvandeStaatscommissie,wenselijkis.DeStaats-
commissiemerktopdathetEU-Handvestderhalveopditpuntmeerrechtsbe-
schermingbiedt,maardatdeburgerzichalleendaaropkanberoepenindiende
desbetreffendezaakonderdewerkingvanhetUnierechtvalt.
7.3.2 De nauwe samenhang tussen het recht op een eerlijk proces en
het recht op toegang tot de rechter
Eriseennauwesamenhangtussenhetrechtopeeneerlijkeprocesenhetrecht
optoegangtotderechter.Inartikel6EVRMwordendetweeelementen
samengenomen.Ookinartikel47EU-Handvestkomtdenauwesamenhang
tussendezetweeelemententotuitdrukking.Degrondwettenvaneenaantal
106 Detekstluidt:‘(1)EeniederwiensdoorhetrechtvandeUniegewaarborgderechtenenvrijhedenzijn
geschonden,heeftrechtopeendoeltreffendevoorzieninginrechte,metinachtnemingvandeindit
artikelgesteldevoorwaarden.(2)Eeniederheeftrechtopeeneerlijkeenopenbarebehandelingvan
zijnzaak,binneneenredelijketermijn,dooreenonafhankelijkenonpartijdiggerechtdatvoorafbij
wetisingesteld.’
61
Europeselandenbevatteneveneensbepalingenvansoortgelijkestrekking.Soms
isditindevormvaneenexplicietewaarborgvoorrechtsbeschermingtegende
overheid(de‘Rechtsweggarantie’vanartikel19,lid4,vandeDuitsegrondwet107).
Inanderegevallengaathetomvrijgedetailleerduitgewerktebepalingen
omtrentderechtspleging,inhetbijzonderophetgebiedvanhetstrafrecht.108
Toegangtotderechterisomverschillenderedenenvanbelang:indeeerste
plaatsomdatoverheidsrechtspraakeenessentieelelementvanwaarborgingvan
rechtenvanburgersis,enindetweedeplaatsvanwegedenoodzaakvan
rechtsbeschermingtegenoverheidshandelen.Eenmodernerechtsstaatvereist
eenadequaterechtsplegingopverschillendeterreinen.Hijverlangtbijvoorbeeld
eenontwikkeldstelselvanpubliekrechtelijkerechtsbescherming,omertoebijte
dragendatdeoverheidbijhaarhandelendegrenzenvanhetrechtinacht
neemt.Zondereenruimetoegangtotderechterendewaarborgenvandaad-
werkelijkerechtsbeschermingtegendeoverheid,zoudenookdewaarborgen
vooreeneerlijkprocesindeluchthangen.DeStaatscommissiesteltzichdaarom
ophetstandpuntdatbijopnemingvanhetrechtopeerlijkprocesindeGrond-
wetookhetrechtoptoegangtotderechtermoetwordenmeegenomen.
7.3.3 Voorstel: opneming van het recht op een eerlijk proces en het
recht op toegang tot de rechter in de Grondwet
EenalgemeenrechtoptoegangtotderechterkentdeGrondwetniet.Ook
waarborgenvooreeneerlijkproces–hetzijspecifiekvoorhetstrafrecht,hetzij
voorallevormenvanrechtspleging–zijnnietindeGrondwettevinden.Wel
bepaaltartikel17Grondwetdatniemandtegenzijnwilkanwordenafgehouden
vanderechterdiedewethemtoekent(het‘ius de non evocando’).109
DeStaatscommissieisvanoordeeldathetrechtopeeneerlijkprocesenhetrecht
optoegangtotderechtermoetenwordenopgenomenindeGrondwet.
DemeerderheidvandeStaatscommissiesteltvoordattedoenindevormvan
eeneerstelidvanartikel17Grondwet.Hethuidigeius de non evocandokandan
wordenbehoudeninhettweedelidvandezebepaling.Geletophetgrondrech-
107 Dezebepalingluidt:‘Wird jemand durch die öffentliche Gerwalt in seinen Rechten verletzt, so steht
ihm der Rechtsweg offen.’
108 Ziebijv.hetoverzichtinR.deLange,B.J.G.Leeuw,P.A.M.Mevis,Grondwetenhetrechtopeeneerlijk
proces,Kluwer2009,p.172e.v.
109 Menduidtdezebepalingookwelaanalseennegatiefgeformuleerdegarantievanrechtoptoegang
totderechter.ZievooreennadereuitwerkingvandebetekenisvandezebepalingT.Barkhuysen,
M.L.vanEmmerikenJ.H.Gerards,DetoegangtotderechtereneeneerlijkprocesindeGrondwet?
BehoeftdeNederlandseGrondwetaanvullingmeteenrechtoptoegangtotderechtereneeneerlijk
proces?,Kluwer2009,p.12-13.
62
telijkekaraktervandebepaling,ligthetvolgensdezeledenvoordehandde
bepalingoptenemeninhoofdstuk1vandeGrondwet.Welwijzendezeledener
inditverbandopdatdebepalingnauwesamenhangvertoontmethetonder-
werpvanhoofdstuk6vandeGrondwet:derechtspraak.
Hoofdstuk6vandeGrondwetverdientvolgensdeStaatscommissie(unaniem)in
meeralgemenezinaandacht.Dieaandachtbetreftnietalleendeinrichtingvan
derechterlijkeorganisatieendegrondwettelijkeverankeringvandebestuurs-
rechtspraak.Aandachtverdientookdegrondwettelijkeverankeringvanopleg-
gingvansanctiesdoorineersteinstantieeenanderorgaandanderechter(zie
ookhoofdstuk9overdebestuurlijkeboete).Hetbetrefthiereencomplexe
materiedienaderestudievergtendiebuitendeopdrachtvandeStaatscommissie
valt.DeStaatscommissiedoetopditpuntdanookgeenandereaanbevelingdan
toteennaderonderzoek.
Tweeleden110hebbeneenduidelijkevoorkeurvooropnemingvandebepalingin
hoofdstuk6vandeGrondwet.Inhunopvattingpastdezebepalingdaar
systematischbeterin,vooralnudebepalinguitvoeringdoordewetgever
behoeftenmoeilijkalsdirectinroepbaarrechtzalkunnenfunctioneren.Erzal
immerseenabsoluutenrelatiefbevoegderechtermoetenwordenaangewezen
totwelkeeenburgertoegangkankrijgen.Eenrechterlijkeinstantiekandie
aanwijzingmoeilijkdoen.Voortsishetrechtvanandereaarddandeoverige
klassiekegrondrechten,dievoornamelijkafweerrechtenzijn.Hetaspectvande
aardvanhetproces(fair,eerlijk)kanweldirectinroepbaarzijn,maarpast,nuhet
gaatomrechtspraak,uitstekendinhoofdstuk6vandeGrondwet,datook
andereprocessuelebepalingenkent.
7.3.4 De formulering van het recht op een eerlijk proces en op toegang
tot de rechter
DeStaatscommissieonderscheidtterzakevandeformuleringvaneenbepaling
metbetrekkingtothetrechtopeeneerlijkprocesenoptoegangtotderechter
enigeopties.
Eenoptieisomdeelementenvaneenrechtopeeneerlijkprocesminofmeer
gedetailleerdindeGrondwetvastteleggen.NaarhetoordeelvandeStaats-
commissiepastdezebenadering–ondererkenningvandemogelijkevoordelen,
metnamealshetgaatomhetrichtinggevenaanderechterlijkeactiviteit–minder
goedbijdestijlvandeGrondwet.
110 DeledenKortmannenDeLange.
63
Eenandereoptieisomhetrechtopeeneerlijkprocesenoptoegangtotderechter
zeeralgemeenteformuleren,zonderenigebegrenzingtoteenbepaaldtype
rechtsbetrekkingenofeenbepaaldtypeprocedures.Dezebenadering–‘ieder
heeftrechtoptoegangtotderechterenopeeneerlijkeenopenbarebehande-
lingvanzijnzaak’–heefthetvoordeelvanbeknoptheid.Zijheeftechterhet
nadeeldatinhetmiddenblijftterzakewaarvantoegangtotderechterbestaat,
endusookterzakewaarvandewaarborgenvaneeneerlijkeprocesrelevantzijn.
DemeerderheidvandeStaatscommissiekiestvooreenderdeoptie,diegelijkenis
vertoontmetartikel47EU-Handvest.111Daarinstaatvolgensdezemeerderheid
centraalhetgeschondenzijnvanrechtenenvrijheden.Vervangingvande
woorden‘rechtenenvrijheden’doordemeeralgemeneterm‘belangen’,en
vervangingvandewoorden‘geschonden’door‘getroffen’,brengttotuitdrukking
datdetoegangtotderechterenhetrechtopeeneerlijkproceszichuitstrekken
totallesituatieswaariniemanddoorenighandeleninzijnrechtensbeschermde
belangenisgetroffen.Metnamevoorderechtsbeschermingtegendeoverheidis
diteenrelevanteaanpassing.Ookindesfeervanhetprivaatrechtzijnvormenvan
geschilbeslechtingaantewijzenwaarbijnietderechtenenvrijheden,maarde
belangenvanbetrokkenenonderwerpvangeschilzijn,zoalsbijverzoekschriftpro-
cedures.Duidelijkisdoordeze(her)formuleringtenslottedatdebepalingook
betrekkingheeftopstrafzaken.Ookdaarisimmerssteedssprakevangetroffen
belangen.Welmoetervoorwordengewaakteenruimgeformuleerdebepaling
aldusuitteleggendatdaarmeededeurwordtopengezetvoor–dure–procedures
overtrivialiteiten.Eenwettelijkeregelingmetbetrekkingtotniet-ontvankelijkheid
ofmetbetrekkingtotmisbruikvanproceduremoetnietonmogelijkworden
gemaakt.Hetisaandewetgeveromhierdegrenzentetrekkendoorzonodig
regelstestellenoverdemogelijkheidvanniet-ontvankelijkheid,proceskostenver-
oordelingen,ofsanctiesopmisbruikvanprocedure.
Demeerderheidvindthetnietnodigomspecifiekeuitwerkingenvanhetrecht
opeeneerlijkprocesenhetrechtoptoegangtotderechterexpliciettevermel-
den,zoalshetrechtopberechtingbinnenredelijketermijn.Datdezewaarborgen
gelden,ligtalbeslotenindealgemeneformuleringvanhetrecht.
Geletophetbovenstaandeadviseertdemeerderheidopnemingvaneen
bepalingdieluidtalsvolgt:
111 Artikel47EU-Handvest(Rechtopeendoeltreffendevoorzieninginrechteenopeenonpartijdig
gerecht):
‘EeniederwiensdoorhetrechtvandeUniegewaarborgderechtenenvrijhedenzijngeschonden,
heeftrechtopeendoeltreffendevoorzieninginrechte,metinachtnemingvandeinditartikelge-
steldevoorwaarden.
Eeniederheeftrechtopeeneerlijkeenopenbarebehandelingvanzijnzaak,binneneenredelijke
termijn,dooreenonafhankelijkenonpartijdiggerechtdatvoorafbijwetisingesteld.(…).’
64
1.Iederwiensdoorhetrechtbeschermdebelangenwordengetroffenheeft
rechtopeeneerlijkprocesvooreenonafhankelijkeenonpartijdigerechter.
2.Niemandkantegenzijnwilwordenafgehoudenvanderechterdiedewet
hemtoekent.
EenminderheidvandeStaatscommissie112adviseertvoordeformuleringvande
bepalingaansluitingtezoekenbijdetekstvanartikel6EVRM,metdienverstan-
dedathetwoord‘burgerlijke’,datdereikwijdtevanhetrechtbeperkt,vervalt.
Deinartikel6EVRMgehanteerdebegrippen‘rechten’,‘verplichtingen’en
‘strafrechtelijkevervolging’zijnindeNederlandserechtspraktijkgangbaaren
gevenduidelijkaanwatdecriteriazijnvoorhetrechtoptoegangtotderechter.
Doortesprekenover‘rechtenenverplichtingen’inplaatsvanover‘burgerlijke
rechtenenverplichtingen’krijgenhetrechtoptoegangtotderechterenhet
rechtopeeneerlijkproceseengroterereikwijdtedanartikel6EVRMheeft.Deze
ledenvindenhetverdervanbelangdatdebepalingstrafzakenuitdrukkelijk
noemtenmenenookdatindebepalinghetrechtopberechtingbinneneen
redelijketermijnmoetwordenopgenomen.Datlaatsteiseenonmisbaarelement
vanhetrechtopeeneerlijkproces.Zijzijnvoorstandervaneenbepalingdieluidt
alsvolgt:
1.Iederheeft,bijdevaststellingvanzijnrechtenenverplichtingenofbijde
bepalingvandegegrondheidvaneentegenhemingesteldestrafvervolging,
rechtopeeneerlijkproces,binneneenredelijketermijnvooreenonafhanke-
lijkeenonpartijdigerechter.
2.Niemandkantegenzijnwilwordenafgehoudenvanderechterdiedewet
hemtoekent.
7.4 Hetrechtopleven
DeStaatscommissieisookgevraagdtebezienofhetrechtopleveninde
Grondwetmoetwordenopgenomen.Hetrechtoplevenwordtbeschouwdals
eenvandebelangrijkstemensenrechten.IndeNederlandserechtsordebescher-
menartikel2EVRM,artikel2EU-Handvestenartikel6IVBPRhetrechtenhetligt
vastinveleandereinternationaledocumenten.Hetvindtookbeschermingin
artikel114Grondwet,datluidt‘Dedoodstrafkannietwordenopgelegd’.
BijdekeuzevaninternationalegrondrechtenwaarvandeStaatscommissieopdit
momentmoetaanbevelendatzijopnemingindeGrondwetverdienen,heeftde
Staatscommissiezichlatenleidendoordevraagoftoevoegingvaneengrond-
112 DeledenGoncalves,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.
65
rechtdaadwerkelijkbijdraagtaaneenruimererechtsbeschermingvandeburger
eneenversterkingvandenormatievekrachtvandeGrondwet.Inparagraaf7.2
zijndeargumentenindatverbandbesproken.Geletdaarop,zienvijfledenvan
deStaatscommissie113opditmomentgeenaanleidingomhetrechtopleveninde
Grondwetoptenemen.Hetrechtoplevenmaaktviadegenoemdebepalingen
reedsdeeluitvandenationalerechtsorde.Opnemingalszodanigverruimtde
rechtsbeschermingvandeburgerdanookniet.VerderbeveeltdeStaatscommis-
sieaanomindealgemenebepalingdebeschermingvandemenselijkewaardig-
heidexpliciettevermelden,eenbeginseldatnauwverbondenismethetrechtop
leven.DezevermeldingversterktreedsdenormatievekrachtvandeGrondwet.
Degenoemdevijfledenbeveleninverbandhiermeeaandepraktischetoepas-
singvandegenoemdealgemenebepalingaftewachtenendewenselijkheidvan
deopnemingvanconcreteuitwerkingenvandemenselijkewaardigheid(bijvoor-
beeldindevormvanhetrechtopleven)pasopeenlatermomenttebezien.
VijfandereledenvandeStaatscommissie114zijnvanoordeeldatergeenredenis
omdepraktischetoepassingvandegenoemdealgemenebepalingaftewachten
endewenselijkheidvanopnemingvanhetrechtoplevenpasopeenlater
momenttebezien.Dathetrechtopleven,naasthetfolterverbod(zieparagraaf
7.5),totdemeestfundamentelevandefundamentelerechtenbehoort,staat
buitentwijfel.GelethieropenopdeopdrachtaandeStaatscommissieaandacht
tebestedenaandetoegankelijkheidvandeGrondwetmenendezeledendatde
grondwetgeverhetrechtoplevenmoetmeenemenbijeengrondwetswijziging
waarbijhetrechtopeeneerlijkprocesenhetbeginselvaneerbiedigingvande
menselijkewaardigheideenplaatskrijgen.Opnemingvanhetrechtoplevenin
deGrondwetversterktdenormatievekrachtvandeGrondwet.Metdeverwezen-
lijkingvaneenmeervolledigegrondrechtencatalogusdieinelkgevaldemeest
fundamenteleindividuelegrondrechtenbevat,moetvolgensdezeledenniet
wordengewacht.Detekstvandeoptenemenbepalingvereistnaderebestude-
ringenuitwerking.Daarbijzouaansluitingkunnenwordengezochtbijhet
EU-Handvest115endeonlangstotstandgekomenStaatsregelingvanSint
Maarten,dieeenbepalinginzakehetrechtoplevenkent.116
113 DeledenBesselink,Claes,Gerards,KortmannenDeLange.
114 DeledenGonçalves,Oomen,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.
115 Artikel2EU-Handvest:‘1.Eeniederheeftrechtopleven.2.Niemandwordttotdedoodstrafveroor-
deeldofterechtgesteld.’
116 Artikel2StaatsregelingvanSintMaarten:‘1.Eeniederheeftrechtopleven.Ditrechtwordtbe-
schermdbijlandsverordening.Niemandwordtwillekeurigvanhetlevenberoofd.2.Dedoodstrafkan
nietwordenopgelegd.’
66
7.5 Anderefundamentelerechten
DeStaatscommissierealiseertzichdaternogandererechtenzijndienunietof
nietmetzoveelwoordenindeGrondwetstaan,zoalshetverbodvanfolteringen
onmenselijkeofvernederendebehandeling(artikel3EVRM;artikel4EU-Hand-
vest;artikel7IVBPR)hetverbodvanslavernijendwangarbeid(artikel4EVRM;
artikel5EU-Handvest,artikel8IVBPR),hetrechtopeerbiedigingvanfamilie-en
gezinsleven(artikel8EVRM;artikel7EU-Handvest;artikel17en23IVBPR),het
rechtomtehuweneneengezintestichten(artikel12EVRM;artikel9EU-Hand-
vest;artikel23IVBPR),heteigendomsrecht(artikel1EersteProtocolEVRM;
artikel17EU-Handvest)enhetrechtopbewegingsvrijheid(artikel2Vierde
ProtocolEVRM;artikel45EU-Handvest;artikel12IVBPR).
VooropnemingvandezegrondrechtenindeGrondwetbestaatvolgensvijf
leden117vandeStaatscommissieopgrondvanargumentenvermeldinparagraaf
7.2,geenonmiddellijkeaanleiding,nurechtstreeksberoepmogelijkisopdezein
deverdragenvastgelegderechten.
Deanderevijfleden118menendathetverbodvanfolteringenonmenselijkeof
vernederendebehandelingreedsnuindeGrondweteenplaatsmoetkrijgen.
Daarvoorgeldtvolgensdezeledenhetzelfdealsvooropnemingvanhetrechtop
leven.Ookhetfolterverbodwordtbeschouwdalseenvandemeestwezenlijke
vandefundamentelerechtenenheeftdestatusvanius cogens.Daarnaastzijn
dezeledenvanmeningdathetrechtopeerbiedigingvanhetfamilie-en
gezinslevenmetzoveelwoordenindeGrondwetzoumoetenwordenopgeno-
men.ZoalsdeStaatscommissiehiervoorheeftgeconstateerd,heefthetEHRM
Nederlandenigemalenterechtgewezenwegensongerechtvaardigdeinbreuken
opdatrechtenkanopnemingvanditgrondrechthetbesefversterkenvande
noodzaakvangrondrechtenbeschermingopditgebied.Artikel10Grondwet
noemthetrechtnietmetzoveelwoorden.Vanuiteenoogpuntvantoegankelijk-
heidenvolledigheidvandegrondrechtencatalogusadviserendezeledendit
rechtinartikel10Grondwetoptenemen.Deverwezenlijkingvaneenmeer
volledigegrondrechtencatalogusdoordeopnemingvandehiergenoemde
rechtenmoetvolgensdezeledennietwordenuitgesteldomdatdieopnemingde
normatievekrachtvandeGrondwetversterkt.Ditkantegelijkmetdeopneming
vanhetrechtopeeneerlijkprocesendealgemenebepalingplaatsvinden.De
toegankelijkheidvandeGrondwetendezichtbaarheidvangrondrechtenmaken
datwenselijk.Watbetreftdeanderegenoemdegrondrechtensluitendezeleden
zichaanbijdeanderevijfleden.
117 DeledenBesselink,Claes,Gerards,KortmannenDeLange.
118 DeledenGonçalves,Oomen,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.
67
8 Grondrechten in het digitale tijdperk
8.1 Inleiding
DeregeringheeftdeStaatscommissiegevraagdteadviserenoverdenoodzaak
totgrondwetswijziginginverbandmethetonderwerp‘grondrechteninhet
digitaletijdperk’.VoordatdeStaatscommissieingaatopdeafbakeningvandeze
opdracht,schetstzijtenbehoevevandecontextvandeopdrachtenigeontwik-
kelingenophetterreinvanhetonderwerp.
8.2 Ontwikkelingenindigitaliseringenrecht
Internetenhetgebruikvanwebsites,e-mail,socialenetwerken,twitterengames
zijndeelvanonsdagelijkslevengeworden.Boeken,tijdschriftenenkranten
wordenviainternetgeraadpleegd.Muziek-enbeeldmateriaalzijnelektronisch
beschikbaar.Eenrecenteontwikkelingisdievanmobile networking,datwil
zeggengebruikmakenvaninternetfunctiesviamobieletelefoons.
Daarnaastwordthetelektronischeverkeertussendeoverheidendeburger
steedsbelangrijker.Deoverheidisbijdeuitvoeringvanpublieketakenin
toenemendemateeenelektronischeoverheidgeworden.
Erisookeentoenemendbesefvanongewenstevormenvaninternetgebruik.
Daarbijgaathetinhetbijzonderomschendingenvanauteursrecht,hate speech
(bijvoorbeeldindevormvandiscriminerendeuitlatingenopinternetfora),
kinderpornoenanderevormenvancybercrime.
Bovengenoemdeontwikkelingengaangepaardmetnieuwevormenvan
organisatievanhetinternetverkeer.Hetbeheervaninternetvindtintoenemen-
demateplaatsopinternationaalniveau.Verderissprakevannormeringvan
internetenzijntoepassingsmogelijkheden,toezichtdaaropenhandhaving
daarvanopzowelnationaalalsEuropeesniveau.Daarbijissprakevanregulering
enafsluitingvaninternetdooroverheden.
Ontwikkelingenzijneveneenszichtbaarbijdebestrijdingvancriminaliteit,zoals
cybercrime,grensoverschrijdendegeorganiseerdecriminaliteitenterrorisme.
Nieuwewerkwijzenenfaciliteiten,zoalscameratoezicht,deopslagvanverkeers-
gegevensenuitwisselingvanpersoonsgegevenszijnmogelijkgeworden.119
OpEuropeesniveauiseentendenszichtbaartotactualiseringenharmonisering
vandebeschermingvangrondrechtenenvanharmonisatievanbeleid.Inhet
bijzondergaathetomnadereinvullingenuitwerkingvanhet(grond)rechtop
119 ZiehieroveruitgebreidCorienPrinse.a.(red.),‘16MiljoenBN’ers?BeschermingvanPersoonsgegevens
inhetDigitaleTijdperk’,StichtingNJCM-Boekerij2010.
68
beschermingvanpersoonsgegevensenhetrechtopelektronischecommunicatie
enerzijds,enombestuurlijke,politiëleenjustitiëlesamenwerkinganderzijds.Ook
harmoniseertdeEUdereguleringvan(massa)media,waardoorstatengebonden
wordenaanverplichtingendievanuitEuropeseUniewordenopgelegd.
HetisgegevendezeontwikkelingendevraagofdeGrondwet,inhetbijzonder
degrondrechtenbescherming,nogwel‘bijdetijd’is.Dievraagisbijvoorbeeld
relevantophetterreinvancommunicatie.DeGrondwetnoemtnualleen
traditioneleinformatie-encommunicatiemiddelen,zoalsde‘drukpers’,‘radioen
televisie’,‘brief’,‘telefoon’en‘telegraaf’.Devraagrijstinhoeverredebescher-
mingvangrondrechtenindeGrondwetookopnieuweinformatie-encommuni-
catietechniekenvantoepassingis.
8.3 AfbakeningopdrachtvandeStaatscommissie
DewenselijkheidvanactualiseringvandegrondrechtenindeGrondwetin
verbandmetdeontwikkelingenvandeinformatietechnologiestaatalgeruime
tijdopdeagenda.Pogingenomditonderwerpteregelenzijntotnutoezonder
resultaatgebleven.120Hetonderwerp‘grondrechteninhetdigitaletijdperk’,
waaroverderegeringdeStaatscommissieheeftgevraagdteadviseren,iseen
veelomvattendonderwerp.DeStaatscommissiesteltbovendienvastdatde
hierbovenbeschreventendensenindedigitaliseringvandesamenleving
verschillendegrondrechtenraken.Zijdenktdaarbijindeeersteplaatsaande
vrijemeningsuiting,debeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerende
beschermingvanhetbriefgeheimentelefoongeheim.Daarnaastzijndeze
ontwikkelingenrelevantvooranderegrondrechten,zoalshetkiesrecht,het
petitierecht,devrijheidvanvereniging,devrijheidvanvergaderingenbetoging,
deonaantastbaarheidvanhetlichaam,enhethuisrecht.
DeStaatscommissieiszichbewustvandevoorstellendiezijngedaaninhetrapport
vandeCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk,dekabinetsreactiedaarop,
enhetadviesvandeRaadvanStateovervoorgenomenwetsvoorstellenterzake.121
120 Devoorgenomenwetsvoorstellenvoorartikel7,artikel10enartikel13Grondwet,diewarenaange-
kondigdnaaraanleidingvanhetrapportvandeCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk,zijn
naeenkritischadviesvandeRaadvanStatenietingediend.Deaankondigingvaneennieuwgrond-
rechtmetbetrekkingtotbijdeoverheidberustendeinformatieheeftevenmingevolggekregen.
121 CommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk,rapportGrondrechteninhetdigitaletijdperk,
KamerstukkenII2000/01,27460,nr.1,bijlage1;KabinetsreactierapportGrondrechteninhetdigitale
tijdperk,KamerstukkenII,2000/01,27460,nr.1.Devoorstellenvoordeherzieningvandeartikelen
7,10en13Grondwet,deMemorievantoelichtingdaarbij,deadviezenvandeRaadvanStateende
NadererapportenzijnnatelezeninDegrondwetsherziening2006(Eerstelezing(tweededeel)en
tweedelezing),deel39vandedocumentatiereeks‘Naareennieuwegrondwet’,SduUitgevers2006,
p.429e.v.(artikel7Grondwet),p.473e.v.(artikel10Grondwet)enp.497e.v.(artikel13Grondwet).
69
Zijheeftdaarineenbelangrijkebasisgevondenvoorhaardiscussies.
DeStaatscommissieneemtzelfstandigstellinginoverdeproblematiek,daarbij
uitgaandevandehuidigestandvandediscussieendehuidigeomstandigheden.
Zijbeperktzichdaarbijtoteenadviesoverdeactualiseringvanartikel7(vrijheid
vanmeningsuiting),artikel10(eerbiedigingpersoonlijkelevenssfeer)enartikel
13(vertrouwelijkecommunicatie)Grondwet,omdatzichdaardemeesteknelpun-
tenlijkenvoortedoen.122Zijbezietditonderdeelvandeopdrachtbovendienin
hetlichtvandevraagofdenormativiteitvandeGrondwetkanwordenversterkt
endebetekenisvandeGrondwetvoordeburgerkanwordenvergroot.
Eenaantalleden123betreurtdezebeperkinginhetbijzonderwaarhetgaatomde
opnemingindeGrondwetvaneennieuwgrondrechtoptoegangtotdocumen-
ten.Eenkenmerkvanhetdigitaletijdperkisdatdebetekenisvan
informatie(grond)rechtentoeneemt.Vandaarhetbijzonderebelangdatvolgens
dezeledendezeinonderlingverbandopevenwichtigewijzegeborgdzijn.Dat
geldtvolgensheninhetbijzondervoorgrondrechtelijkeaansprakenopprivacy
enopenbaarheid.Omdezeredenhebbendezeledeneenaanvullendvoorstel
gedaantotopnemingvaneennieuwgrondrechtoptoegangtotdocumenten
(openbaarheidvanbestuur).Ziehieromtrentparagraaf8.8.
Eenvandezeleden124betreurtdebeperkingvandeopdrachttemeeromdatzij
vanoordeelisdater,geziendeontwikkelingvandeinformatietechnologieen
daaropgebaseerdeproductenendiensten,belangrijkeredenenzijnomde
artikelen5,11en12Grondwetopnieuwopinhoudenformuleringtebezien.
TevensdringtdevraagzichopofhetwenselijkisomindeGrondweteen
grondrechtoptoegangtotde(elektronische)communicatie-infrastructuur-in
hetbijzonderinternet-optenemen.Inditverbandbehoevenvolgensditlidook
degrondrechtelijkeconsequentiesvannieuwemethodesvanbestrijdingvan
cybercrimeviasurveillerenenopsporing,toezichtenhandhavingopinternet
aandacht,inhetbijzonderdeduidingenreguleringvanfiltering/afsluitingen
blokkeringvaninformatie(internetcensuur).125
122 InhetNaderrapportdataandeopdrachtvoorafging,wordtoverwogendathethiervooralgaatom
deartikelen7,10en13Grondwetenwordtditonderdeelvandeopdrachtbesprokeninhetkadervan
deverhoudingtussendeinternationaleennationalegrondrechten;KamerstukkenII2007/08,31570,
nr.3,p.35-36.
123 DeledenOomen,Overkleeft-VerburgenDeVries.
124 HetlidOverkleeft-Verburg.
125 ZieKamerstukkenII2007/08,28684,nr.133enhetelektronisch(www.rijksoverheid.nl)op28juli2010
inpubliekeconsultatiegegevenconcept-Wetsvoorstelversterkingbestrijdingcomputercriminaliteit.
ZieinditverbandtevenshetVoorstelvooreenrichtlijnvanhetEuropeesParlementendeRaadter
bestrijdingvanseksueelmisbruik,seksueleuitbuitingvankinderenenkinderpornografievan29maart
2010(COM(2010)94),KamerstukkenII2009/10,22112,nr.1029.
70
8.4 Artikel7Grondwet(vrijheidvanmeningsuiting)
8.4.1 Huidige bepaling
Hethuidigeartikel7Grondwetluidt:
1.Niemandheeftvoorafgaandverlofnodigomdoordedrukpersgedachtenof
gevoelensteopenbaren,behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensdewet.
2.Dewetsteltregelsomtrentradioentelevisie.Erisgeenvoorafgaandtoezicht
opdeinhoudvaneenradio-oftelevisieuitzending.
3.Voorhetopenbarenvangedachtenofgevoelensdooranderedaninde
voorgaandeledengenoemdemiddelenheeftniemandvoorafgaandverlofnodig
wegensdeinhouddaarvan,behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensde
wet.Dewetkanhetgevenvanvertoningentoegankelijkvoorpersonenjonger
danzestienjaarregelenterbeschermingvandegoedezeden.
4.Devoorgaandeledenzijnnietvantoepassingophetmakenvanhandelsreclame.
8.4.2 Aanleiding tot herziening
Devrijheidvanmeningsuitingisvangrootbelangineendemocratischesamen-
leving.Gedurendedelaatstedecenniaisinwetgevingenrechtspraak,opzowel
nationaalalsinternationaalniveau,aanditrechtsteedsverdereinvulling
gegeven,medealsreactieopontwikkelingenindiesamenleving,waaronderdie
vandetechnologie.Onderdebeschermingvandevrijheidvanmeningsuitingkan
bijvoorbeeldookhetrechtwordenbegrepenominformatieteontvangen.
Toegangtothetinternetominformatietevergarenendemogelijkheidomvia
internetmetanderenvangedachtentewisselenzijnrandvoorwaardengewor-
denvooreenvrijeuitwisselingvangevoelensengedachten.
Detekstvanhethuidigeartikel7Grondwetisnietduidelijkoverdevraagofen
hoedezebepalingopdeze‘nieuwe’invullingvandevrijheidvanmeningsuiting
moetwordentoegepast.Inhetbijzonderrijzenvragenoverdebeschermingvan
nieuwecategorieënvanvoorvrijemeningsuitinggeschiktemedia,zoalsdie
welkegebruikmakenvaninternet.126
126 Zoontstonderrecentelijkdiscussieoverdegrondwettelijkegrondslagvoorhetregelenvanmassa-
medialediensten.Determ‘televisie’inartikel7,lid2,Grondwet,diebetrekkingheeftoptraditionele
televisiediensten,leekimmersnietgeschiktomookmediadienstenopaanvraagteomvatten,zoals
video‘ondemand’.Uiteindelijkkoosderegeringervoorommediadienstenopaanvraagalstelevisie-
dienstenteomschrijven,omdathetnaarhaarmeningindeaardmettelevisievergelijkbarediensten
zijn.Hierdoorkonartikel7,lid2,GrondwetalsbasisdienenvoordeimplementatievandeRichtlijn
Audiovisuelemediadiensten.ZieBriefvandeMinistervanOnderwijs,CultuurenWetenschappend.d.
16november2009overdeMediabegroting2010,p.33-34,KamerstukII32123,VIII,nr.62.Zieookde
RichtlijnAudiovisueleMediadiensten(Richtlijn2007/65/EGvanhetEuropeesParlementendeRaad
van11december2007totwijzigingvanRichtlijn89/552/EEGvandeRaadbetreffendedecoördinatie
vanbepaaldewettelijkeenbestuursrechtelijkebepalingenindelidstateninzakedeuitoefeningvan
71
DezevragenenonduidelijkhedenvormennaarhetoordeelvandeStaatscommissie
redenomartikel7Grondwetteherzien.
8.4.3 Voorgesteld nieuw artikel 7 Grondwet
DeStaatscommissieadviseertartikel7Grondwetalsvolgtteredigeren:
1.Niemandheeftvoorafgaandverlofnodigomgedachtenenmeningente
openbaren,behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensdewet.
2.Hetontvangenvaninformatieisvrij,behoudensbeperkingenbijdewet
gesteld.
3.Deoverheideerbiedigtdepluriformiteitvandemedia.
8.4.4 Toelichting bij het eerste lid (vrijheid openbaring gedachten en
meningen) en bij het vervallen van enige leden van de huidige
bepaling
DeStaatscommissiemeentdatbijdeherzieningvanartikel7Grondwetzonauw
mogelijkmoetwordenaangeslotenbijdehuidigetekst.
Typerendvoorhethuidigeartikel7Grondwetisdathetuitdrukkelijkwaarborgt
datniemandvoorafgaandverlofnodigheeftvoorhetopenbarenvangedachten
ofgevoelens.Ditbetekenteenverbodvoordeoverheidomvanburgersteeisen
datzijvoorafgaandetoestemmingvandeoverheidvragenvoorhetuitenvan
gedachtenengevoelens(hetopenbaren).Ditiseenbijzonderkenmerkvan
artikel7Grondwet,indiezindatinternationaleverdragendiedevrijemenings-
uitingbeschermen,dezeformuleringnietkennen.127HetverbodindeGrondwet
heeftdiepehistorischewortels.DeStaatscommissiewensthethuidigebescher-
mingsniveauvanhetverbodvanvoorafgaandverloftebehouden.Redenisde
hogerebeschermingdiedezebepalingbiedtinvergelijkingmetinternationale
verdragen.
televisie-omroepactiviteiten)endeWetvan10december2009totwijzigingvandeMediawet2008en
deTabakswetterimplementatievanderichtlijnAudiovisuelemediadiensten,Stb.552(Kamerstukken
31876).
127 Devrijemeningsuitingvindtbescherminginartikel10EVRM,artikel11EU-Handvestenartikel19
IVBPR.Dejurisprudentiebehorendebijartikel10EVRMspreektwelvaneenverbodvancensuur,
maaronderomstandigheden,zijhetonderzeerstriktevoorwaarden,wordtweleenvoorafgaande
beperkingtoegelaten.Vancensuurisdaaromeerdersprakeinhetgevalvaneenongerechtvaardigde
voorafgaandebeperking.HetNederlandseverbodvanvoorafgaandverlofkentdezenuancenietenis
absolutervanaard.
72
Hetvoorgesteldeeerstelidbeschermthetopenbarenvangedachtenenmenin-
gen.Hetisgelijkluidendaanhethuidigeeerstelid,metdienverstandedathet
woord‘drukpers’vervaltendeterm‘meningen’deouderwetseenvaakmisver-
staneterm‘gevoelens’vervangt.DeStaatscommissiekiestervooromniet
uitdrukkelijkhetmiddeltenoemenwaarmeemenvrijeengevoelenofmening
kanuiten.Hierdoorvallenallevormenonderdebeschermingvanartikel7,lid1,
Grondwet,vantraditionelemiddelen-zoalsdedrukpers,radio,televisieen
vertoningen-totnieuwemedia-zoalsdiewelkegebruikmakenvaninternet.
Daardoorishethuidigederdelidvanartikel7Grondwetoverbodig.Deinhoud
vandeeerstezinvandiebepaling128isopgenomeninheteerstelidvande
voorgesteldebepaling,metdienverstandedatdegebezigdewoorden‘wegens
deinhouddaarvan’zijnvervallen.Ditbetekentdateenalgemeenvergunning-
stelsel,datopgrondvandetekstvanhethuidigeartikel7,lid3,Grondwetis
toegestaanopanderedaninhoudelijkegronden,voordezeuitingennietmeer
mogelijkis.Eendergelijkalgemeenvergunningenstelselisechterooknualinde
rechtspraak129aanzodanigebeperkingenonderworpendathetregimevanhet
derdelidindepraktijknagenoegovereenkomtmetdatvanheteerstelid.130
Detoevoeging‘behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensdewet’–dieook
indehuidigebepalingvoorkomt–brengtmeedat(alleen)repressievebeperkin-
genophetopenbarenvangedachtenenmeningenzijntoegestaan.Voor
dergelijkebeperkingengeldtvanzelfsprekendweldealgemene,aanvullende
beperkingsclausule(zienaderhoofdstuk6):beperkingenvanhetrechtom
gedachtenenmeningenteopenbarenmogennietverdergaandanhetdoel
ervanvereistenmogendekernvanhetrechtnietaantasten.Daarnaastmaaktde
formuleringvanhetvoorgesteldeeerstelidduidelijkdateventuelebeperkingen
bijwetmoetenwordengesteld.
Opdielaatsteeiswordtweleennuanceaangebracht.UitdeNederlandse
rechtspraak(dezogenoemdeverspreidingsjurisprudentie)volgtdateenbeper-
kingvandeverspreidingvaneenmeningsuitingnietonderworpenisaande
striktelegaliteitseisenvanartikel7Grondwet,maardateenverdergaand
beperkingsregimeistoegestaan.131Ditbetekentdatbeperkingenopdeversprei-
dingookzijntoegestaandoormiddelvanlagereregels,mitsgeensprakeisvan
eenbeperkingopgrondvandeinhoud,vanopleggingvaneenalgemeenverbod
128 Huidigeeerstevolzinvanartikel7,lid3,Grondwet:‘Voorhetopenbarenvangedachtenofgevoelens
dooranderedanindevoorgaandeledengenoemdemiddelenheeftniemandvoorafgaandverlof
nodigwegensdeinhouddaarvan,behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgensdewet.’
129 Vgl.ondermeerARRvS19januari1987,AB1988/58;ABRvS5januari1996,AB1996/179.
130 Hetvervallenvandetweedezinkomthieronderaandeorde.
131 MetnameHR28november1950,NJ1951,137(Tilburg).
73
vanverspreidingofvaninstellingvaneenalgemeenvergunningstelselvoor
verspreidingvangedachtenenmeningen.DeStaatscommissieachthetniet
noodzakelijkdeverspreidingsjurisprudentietecodificeren.Zijmerktweluitdruk-
kelijkopdatdiejurisprudentieookonderdevoorgesteldebepalinghaar
betekenisblijftbehouden.
Hethuidigelid2vanartikel7Grondwetmaaktreguleringvanradioentelevisie
mogelijk.DeStaatscommissiesteltinmeerderheidvoordezebepalingtelaten
vallen,omdatdezevormenvanmeningsuitingnubinnenhetbeschermingsbereik
vanhetvoorgesteldeartikel7,lid1,Grondwetkomen.Beperkingenopdeinhoud
kunnendaardoorenkelbijwetwordengesteld.
Eenlid132isvanmeningdaterniettemingoederedenenzijnomdeopnemingvan
eenbijzondereregelingsgrondslagvoorradio,televisieenandere(audiovisuele)
massamediainartikel7Grondwettecontinueren.Zijwijstdaartoeopdereeds
doordeStaatscommissieCals-Donnergenoemdeinstitutionelecomponentvan
devrijheidvanmeningsuiting(omroep),alsmedeopdevolgensditlidaande
vrijheidvanmeningsuitinginherentepositieveverplichtingenvandeoverheid,
zoalsvastgelegdinhetUnierecht,deEuropesemediaverdrageninhetkadervan
deRaadvanEuropainsamenhangmetdejurisprudentievanhetEHRM.133
8.4.5 Bescherming van minderjarigen
Dehuidigetweedevolzinvanartikel7,lid3,Grondwetvervaltinhetvoorstelvan
deStaatscommissie.134Dezetweedezinbevateenbepalingdiedegrondslag
vormdevoordeWetopdeFilmvertoningen.135Dezewetregeldepreventief
toezichtdoormiddelvandezogenaamdefilmkeuringvoorjeugdigen.Dewetis
ingetrokkenop22februari2001.DeStaatscommissieisvanmeningdatde
formuleringvandegenoemdetweedevolzinnaarhuidigemaatstavengeen
passendegrondslagbiedtvoorbeschermingtegenonderandereschadelijk
beeldmateriaaldatkanwordenontvangenviatelevisie,videoeninternet.
OnderdedoordeStaatscommissievoorgesteldebepalinginlid1enlid2kande
wetgeverspecifiekebepalingenvaststellenterbeschermingvanonderanderen
minderjarigen,zoalsuitzendbeperkingenenbeperkingenmetbetrekkingtot
internet.Eenafzonderlijkegrondwettelijkebepalingterbeschermingvan
jeugdigenvoorvertoningendievoorhenmogelijkschadelijkzijn,ishiermee
132 HetlidOverkleeft-Verburg
133 Vgl.hetdoordeStaatscommissievoorgesteldederdelidvanartikel7Grondwetinzakedeeerbiedi-
gingvandepluriformiteitvandemedia.Zieinditverbandtevensdeontwikkelingeninhetnationale
enEuropesefrequentiebeleid,Kamerstuk24095.
134 Huidigetweedevolzinvanartikel7,lid3,Grondwet:‘Dewetkanhetgevenvanvertoningentoegan-
kelijkvoorpersonenjongerdanzestienjaarregelenterbeschermingvandegoedezeden.’
135 WetopdeFilmvertoningen,Stb.1977,170.
74
volgensdemeerderheidvandeStaatscommissieoverbodig.Verruimingvande
huidigereikwijdtevandebepalingtot(schadelijke)uitingeninzijnalgemeen-
heid,isvolgensdezeledenonwenselijk.Eenbelangrijkbezwaartegeneen
dergelijkeverruimdeuitzonderingsbepalingiseringelegendatdezegebruikt
kanwordenomkinderentebeschermentegenhetontvangenvanwelke
informatiedanookdievoorhenschadelijkwordtgeacht.Ditkanalsnelleiden
toteenvergaandebeperkingvandeuitingsvrijheidendevrijheidominformatie
teontvangen.Debezwarentegeneenverruimdeuitzonderingsregelinggelden
sterkerindiendezegepaardgaatmeteenruimerecompetentieregeling.Hetis
onwenselijkdatbijeenbepalingdieeenzoruimereikwijdteheeft,hetmaken
vaneenbeperkingvandeuitingsvrijheidwordtovergelatenaaneenander
orgaandandewetgever,zoalseenindividueleministerofanderebestuursorga-
nen.
EenminderheidvandeStaatscommissie136iswelvoorstandervanopnemingvan
eenverruimdeuitzonderingsbepalingvoordebeschermingvanminderjarigen.
Naarhetoordeelvandezeminderheidmoetbeschermingvanminderjarigen
mogelijkzijntegenallerleisoortenschadelijkeuitingen.Debeperkingtot
‘vertoningen’inhethuidigeartikel7,lid3,Grondwetisinhetlichtvande
technologischeontwikkelingenalsverouderdtebeschouwen.
Watbetreftbeschermingvanminderjarigentegenschadelijkeuitingenisvolgens
dezeledendenkbaardatbijvoorbeeldterzakevaninternetgebruikopscholen
specifiekerestrictiesnodigzijn.Indepraktijkblijktbehoefteaanzekerebelem-
meringenvandevrijheidominformatieteontvangen.Hetisduidelijkdatdie
belemmeringenperleeftijdsgroepverschillendkunnenzijn.
Volgensdezeminderheidzoudaaromaanhetvoorgesteldeartikel7Grondwet
eenlidmetdevolgendeuitzonderingsbepalingmoetenwordentoegevoegd:
De wet kan regels stellen ter bescherming van minderjarigen.
Deminderheidstelthierbijvooropdatdedoordezeuitzonderingsbepaling
mogelijkgemaaktebeperkingeningeengevaleenstelselvanvoorafgaandverlof
mogeninhouden.Datzoudewaarborgvanartikel7,lid1,Grondwetondermijnen.
136 DeledenDeLange,Oomen,Overkleeft-VerburgenDeVries.
75
8.4.6 Handelsreclame
Handelsreclameismomenteeluitgeslotenvangrondwettelijkebeschermingals
gevolgvanartikel7,lid4,Grondwet.137
DeStaatscommissiebeveeltaanomdeuitsluitingvanhandelsreclameopte
heffen.
Demeerderheidisvanmeningdatvolstaankanwordenmethetdoenvervallen
vanhetvierdelidvanartikel7Grondwet,zodathandelsreclameonderde
beschermingvanheteerstelidvalt.Ditisnaardemeningvandezeledenin
overeenstemmingmetdereikwijdtevandedoorartikel10EVRMbeschermde
vrijheidvanmeningsuiting.Hetonderscheidtussenhandelsreclameenandere
uitingen,zoalsideëlereclameofvoorlichting,isvolgensdezeledenbovendien
nietaltijdgemakkelijktemaken.Opmerkingverdientdatbeperkingenbij
formelewetvanhandelsreclameopgrondvanhetvoorgesteldeartikel7,lid1,
Grondwetmogelijkblijven.Ingevolgedevoornoemdeverspreidingsjurispruden-
tiebestaanterzakevanhandelsreclamedezelfdemogelijkhedentotversprei-
dingsbeperkingalsvoorandereuitingen.Grenzendaaraanvloeienvanzelfspre-
kendvoortuitdevoorgesteldealgemenebeperkingsclausule.DeStaatscommissie
wijsteropdatdoordetoepasselijkheidvanartikel7,lid1,Grondwetophandels-
reclamedeGrondweteennieuwesituatiescheptvoor–onderanderen-de
wetgever.(Uitvoerings)regelingendienuzijnvervatinalgemenemaatregelen
vanbestuurenministeriëleregelingen,zullenonderhetnieuweregimeineen
formelewetmoetenwordenopgenomenofzullenvervallen.Naardemening
vandeStaatscommissieisditechternietonoverkomelijk.Vaneendeelvande
regelingendiereclameraaktkanbovendienwordenaangenomendatditniet
perseonderdebeschermingvanartikel7Grondwetvalt.Tedenkenvaltaan
voorschrifteninzakedeetiketteringterbeschermingvandevolksgezondheid.
Enkeleleden138delenhetstandpuntdatdeuitsluitingvanhandelsreclameinhet
vierdelidvanartikel7Grondwetmoetvervallen,maarzijnvanoordeeldatde
categoriehandelsreclameinartikel7Grondweteenzelfstandigeregeling
behoeft,diezoweldeinhoudalsdeverspreidingbetreft.Handelsreclamevormt
eenspecifiekecategoriebinnendeuitingsvrijheiddoorhetcommerciëleoogmerk
ervan.Beperkingenmetbetrekkingtotdeinhoudenvormzienvooralophet
tegengaanvanoneerlijkehandelspraktijken,gezondheids-enconsumenten-
137 Huidigeartikel7,lid4,Grondwet:‘Devoorgaandeledenzijnnietvantoepassingophetmakenvan
handelsreclame.’
138 DeledenOomen,Overkleeft-VerburgenDeVries.
76
bescherming.Dereguleringvanhandelsreclameisgrotendeelsuitvoeringvan
Unierecht.Beperkingeninzakeverspreidingvanhandelsreclamebetreffenvooral
eisenvanwelstandenvanplanologische/bouwkundigeaard.Ditnaastbeperkin-
geningemeentelijkeverordeningenmethetoogopafvalbeperking(milieu)en
openbareorde-aspecten.
DezeledenverwijzenvoorhunstandpuntnaardejurisprudentievanhetEHRM
inzakeartikel10EVRM.Watdematevanbeschermingendedaaraantestellen
beperkingenbetreft,maaktditHofuitdrukkelijkonderscheidtussenhandels-
reclame(commercial speech)enanderetypenmeningsuitingen.139Uitdeze
jurisprudentieblijktdathetHofvooreerstgenoemdecategorieuitgaatvaneen
ruimere‘margin of appreciation’enverdergaandebeperkingenaccepteertdan
bij‘ideas’of‘information’hetgevalis.HetHofvanJustitieheefthetEHRMin
dezerechtspraakgevolgdenonderscheidtduseveneenstusseneencommercieel
gebruikvandevrijheidvanmeningsuiting-inhetbijzonderreclame-enuitingen
dieeenbijdrageleverenaaneendebatvanalgemeenbelang.140Ineerstgenoem-
degevallentoetstditHofslechtsofdeinmengingredelijkenevenredigis.Deze
rechtspraakisinmiddelsverankerdinhetEU-Handvest,waarinnaastdevrijheid
vanmeningsuitinginartikel11,tevensderechtenopgezondheidsbescherming
(artikel35)enconsumentenbescherming(artikel38)zijngewaarborgd.
Uiteenanalysevandejurisprudentieblijkt,datdeafbakeningdoorde(bestuurs)
rechtervanwatalshandelsreclamegeldt,medeinrelatietot–onderheteerste
lidvanartikel7Grondwetvallende–vormenvan‘ideëlereclame’envoorlichting,
geenbijzondereproblemenoplevert.141
139 Zieinhetbijzonderdevolgendeuitspraken:EHRM20november1989,MarktInternVerlagGMBHen
KlausBeermannv.Duitsland,nr.10572/83,EHRM28maart1990,GropperaRadioAGv.Zwitserland,
nr.10890/84,EHRM24februari1994,CasadoCocav.Spanje,nr.15450/89enEHRM28juni2001,
VereingegenTierfabrikenSchweiz(VgT)v.Zwitserland,nr.32772/02,NJ2002,181.
140 ZiedebelangrijkeconclusievanA-GFennellybijhetarrestvanhetHvJ5oktober2000,nr.C-376/98
(Duitslandv.EuropeesParlementenRaadvandeEuropeseUnie)(reclameensponsoringvoorta-
baksproducten),HvJ25maart2004,nr.C-71/02(HerbertKarnerv.Troostwijk)enHvJ2april2009,nr.
C-421/07(Anklagemyndighedenv.FredeDamgaard)(reclamegeneesmiddelen).Vgl.deverwijzingin
deconclusievanA-GRuiz-JaraboColomerindelaatstgenoemdezaaknaardejurisprudentievanhet
SupremeCourtvandeVSonderhetFirstAmendment,waarin‘commercial speech’opeenlagerniveau
wordtbeschermddananderevormenvanexpressie(BolgervYoungsDrugProductsCorp.463U.S.60
(1983)).
141 Watdeinhoudbetreftisdejurisprudentieinzakehandelsreclametamelijkbeperkt.Eenberoepop
hetideëlekaraktervandeinhoudvandereclamekomtnauwelijksvoor.Eenuitzonderingishetarrest
HR25oktober2005,LJN:AU2030,JOL2005,604(plakkenvanpostersvoorcultureleevenementenis
reclame).Ziemetbetrekkingtotdeafbakeningvanuitingsvrijheidenhandelsreclame(artikel7,lid1
enlid4,Grondwet)hetarrestHR21maart2000,LJN:AA5201,NJ2000,482(verkooppostersmet
reproductiesvanaquarellenenafbeeldingenvanfoto’s,aldannietmetteksten),waarinderegelvan
eenzeerruimeuitlegvanheteerstelidisgeformuleerd.Voordeafbakeningvanhandelsreclameen
voorlichtingzijninhetbijzonderdevolgendearrestenillustratief:HR15oktober2002,LJN:AE6874,
enHR25november2003,LJN:AM0244,IER2004,37,NS2004,22,beidebetreffendedetoepassing
vanhetReclamebesluitGeneesmiddelen.
77
Inhetlichtvanhetvoorgaandeadviserendezeledenomhethuidigevierdelid
vanartikel7Grondwettevervangendoordevolgendebepaling:
Handelsreclameisvrijbehoudensbijofkrachtensdewettestellenbeperkingen.
Metdezebepalingvervaltdeuitsluitingvanhandelsreclameinhethuidigevierde
lidvanartikel7Grondwetenwordtdezecategorievanreclame-uitingenweer
onderdevrijheidvanmeningsuitingbegrepen,echteronderuitsluitingvanhet
verbodopvoorafgaandverlofinheteerstelidenonderworpenaaneenbijzon-
derebeperkingsclausule.
Dekeuzevooreenruimerebeperkingsclausuledanonderheteerstelidhetgeval
zouzijn,baserendezeledenopdevolgendeoverwegingen.Regelingeninzake
handelsreclamedelenenkelebijzonderekarakteristieken,wantzezijndikwijls
complexenuitvoerig142,terwijldegrenstussenbeperkingenvaninhoudenvan
verspreidingsomsvloeiendis.Omdieredeniseenverplichtingtoteenbeperking
bijformelewetnietsteedsgoeduitvoerbaar.Doordeopnemingvaneen
delegatiebevoegdheidindebeperkingsclausulekandehuidigesystematiekvan
eengetrapteregelingvanhandelsreclameviawet,amvben/ofministeriële
regelingdanwelgemeentelijkeverordeningbehoudenblijven.Inaanvullingop
dezecompetentiebepalingwaarborgtdealgemenebeperkingsgrondslagde
inhoudvandegrondrechtelijkebescherminginzakehandelsreclame.
8.4.7 Toelichting bij het tweede lid (vrijheid tot het ontvangen van
informatie)
Hetvoorgesteldetweedelidgarandeertdevrijheidominformatie-waaronder
gedachtenenmeningen,maarookzogehetenfeitelijkemededelingen-te
ontvangen.Dezeinformatiekanmenontvangendoormiddelvantelevisie,radio,
internet,enzovoort.Dezevrijheidmoet,conformderechtspraakvanhetEHRM
overhetdoorartikel10EVRMbeschermderechtominformatieteontvangen,
ruimwordenuitgelegd.Ookhetontvangenvaninformatiedoormiddelvan,
bijvoorbeeld,schotelantenneskanhieronderwordenbegrepen.Datzelfdegeldt
volgensdemeerderheidvandeStaatscommissieookvoorhetzoekenvan
informatiebijvoorbeeldviainternet.
142 ZieterillustratiehetBesluitGedragstoezichtfinanciëleondernemingenWft.
78
Hettweededeelvanlid2brengtmeedatdewetaanhetontvangenvaninforma-
tiebeperkingenkanstellen.Ditbetekentdatalleendeformelewetgeverbeperkin-
genkanstellen;erisgeenmogelijkheidtotdelegatie.Ingevolgededoorde
Staatscommissievoorgesteldeaanvullendebeperkingsclausule(ziehoofdstuk6)
mogendezebeperkingennietverdergaandanhetdoelervanvereistenmogenzij
dekernvanhetrechtnietaantasten.
Hettweedelidbeschermtuitdrukkelijkdeontvangst,dusniethetopenbarenof
verstrekken.Datlaatstevaltonderheteerstelid.
Tweeleden143zijnvanmeningdathettweedelidvanhetvoorgesteldeartikel7
Grondwetuitdrukkelijkhetgaringsrechtmoetvermelden.Devermeldingvan
vergarennaastontvangenzorgtervolgensdezeledenvoordatdebepaling,
naastdepassieveontvangstvrijheid,ookdeactieveontvangstvrijheidexpliciet
benoemtenbeschermt.Erisimmersveelinformatiedie(nog)nietgezonden
wordt,maardieberustbijinstanties,inbibliothekenofinarchievenendieactief
moetwordenopgespoord.Daarvantekunnenkennisnemenbehoortbinnen
wettelijkeenredelijkegrenzenooktotdevoorwaardenvoorhetkunnen
uitoefenenvanhetrechtvanvrijemeningsuiting.144Deledenbenadrukkendat
ditnietalleengeldtvoorjournalistenmaarvooralleburgers,zoalswetenschap-
pelijkeonderzoekersdieinlichtingenvandeoverheidvragenzonderhet
oogmerkdeverkregeninformatiemeteenwereldkundigtemaken.145Inhetnaast
elkaarplaatsenvan‘vergarenenontvangen’magmenvolgensdezeledengeen
absoluutafdwingbaarrechtzienopdevergaringvaninformatierespectievelijk
eenplichttotdeverschaffingvaninformatie.Geziendeaardvandeproblema-
tiekzoudebeperkingsclausuleruimermoetenzijndandievoorhetontvangen
vaninformatie.Erkanwordengedachtaaneenformuleringzoalsinhetvoorstel
uithetrapportCals-Donner:‘Bijofkrachtensdewetkanhetrechtominlichtin-
gentevergarenwordenbeperkt’.146
143 DeledenOomenendeVries.
144 Zieartikel5Duitsegrondwet:‘(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu
äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten.’
Artikel19,lid2,IVBPRluidt:‘Eeniederheefthetrechtopvrijheidvanmeningsuiting;ditrechtomvat
mededevrijheidinlichtingenendenkbeeldenvanwelkeaardooktegaren,teontvangenendoorte
geven,ongeachtgrenzen,hetzijmondeling,hetzijingeschrevenofgedruktevorm,indevormvan
kunst,ofmetbehulpvananderemedianaarzijnkeuze.’
145 StaatscommissieCals/Donner,TweedeRapport(1969),71.
146 DeStaatscommissieCals/Donner,TweedeRapport(1969),steldevoor:‘Niemandheeftvoorafgaand
verlofnodigomdoorgeschriftgedachtenofgevoelensteopenbaren,ofominlichtingentegaren,te
ontvangenendoortegeven,onverminderd(…).Bijofkrachtensdewetkanhetrechtominlichtin-
gentegarenwordenbeperkt.’DekersverseStaatsregelingvanSintMaartenbepaaltinhoofdstukII,
artikel8,lid5:‘Niemandheeftvoorafgaandverlofnodigominlichtingentegarenofteontvangen,
behoudensiedersverantwoordelijkheidvolgenslandsverordening.Bijofkrachtenslandsverordening
kanhetrechtominlichtingentevergarenwordenbeperkt.’
79
8.4.8 Toelichting bij het derde lid (pluriformiteit en media)
DeStaatscommissieheeftinhaardiscussiesoverdebeschermingvandevrije
meningsuitingookdepluriformiteitvandemediabetrokken.Daarbijspeeltde
vraagwelkederolvandeoverheidhierinisenofdezeindeGrondwettot
uitdrukkingmoetkomen.
Datdevrijheidvanmeningsuitingeenjegensdeoverheidafwerendefunctie
heeft,isonbetwist.Devrijheidvanmeningsuitingbeschermtdeburgerinde
eersteplaatstegenbemoeienisvandeoverheid.Daarnaastwordtuithetrecht
weleenzorgplichtafgeleidvoordeoverheidomeffectieveuitoefeningvanhet
rechtmogelijktemaken.Dezekandevormhebbenvaneenopdrachtaande
overheidom,indiennodig,maatregelentenemenomdeuitoefeningvandeze
vrijheidmogelijktemakeneninbreukendaaropdooranderentegentegaan.
Verdergaathetomoptredenvandeoverheiddateropisgerichtmededingings-
verstoringenindeinformatiemarkttegentegaanofomdepluriformiteitactief
tebeschermen.Daarvoorbestaatnietalleeneeneconomischgeoriënteerde
rechtvaardiging–hetvoorkomenvanmonopolievorming–maarkanookeen
argumentvancultureleenzelfsstaatkundigeaardbestaan:veelvormigheidvan
media-enuitingsvormenkaneenvitaleuitwisselingvanopvattingen,ideeënen
standpuntenbevorderenendaarmeeeenbijdrageleverenaaneen‘levende
democratie’.VerleningvansteunaandepersofhetEuropeanMediaInitiative,
eenvormvanEuropesesteunverleningvoorbepaaldemediazoalsdefilmindus-
trie,isdaarvaneenvoorbeeld.
DeStaatscommissieisgeletophetvoorgaandevanoordeeldattenbehoevevan
een‘levendedemocratie’pluriformiteitvandemediawenselijkis.
BinnendeStaatscommissiebestaanuiteenlopendemeningenoverdevraagof,en
zojainhoeverre,deoverheideenrolzoumoetenspelenbijhetbehoudofde
beschermingvandepluriformiteitvandemedia.
DeStaatscommissieiszichervanbewustdateenbepalingomtrentbescherming
vandepluriformiteitvanhetinformatieaanbodertoekanleidendatdeoverheid
zichactiefeninhoudelijkgaatbemoeienmetallerleivormenvaninformatieaan-
bodviaverschillendemedia,endatdeoverheiddaarnaastofdaarbijgaat
bepalenwelkesoortenpluriformiteitwelennietgewenstofaanvaardbaarzijn.
Voortsishetineersteinstantieeenzorgvandesamenleving–vandeburgers
zelf–omdepluriformiteitvanmeningenengezichtspuntenlevendtehouden.
Geletophetgevaardatisverbondenaaneengrondwettelijkvastgelegdeplicht
totoverheidsoptredeninhetkadervandevrijheidvanmeningsuiting,engelet
ophetgebrekaaneenaangetoondenoodzaakvooreendergelijkoptreden,acht
zijhetonwenselijkomeenbepalingindeGrondwetoptenemen,diede
80
overheidactiefverplichttotoptreden.Welmeentzijdathetwenselijkisdatde
Grondwetuitdrukkinggeeftaandebetekenisdiepluriformiteitvandemedia
kanhebbenofheeft.DeStaatscommissiegebruiktdaartoedeterm‘eerbiedi-
ging’inhetdoorhaarvoorgesteldederdelid.
8.5 Artikel10Grondwet(eerbiedigingpersoonlijkelevenssfeeren
beschermingpersoonsgegevens)
8.5.1 Huidige bepaling
Hethuidigeartikel10Grondwetluidt:
1.Iederheeft,behoudensbijofkrachtensdewettestellenbeperkingen,recht
opeerbiedigingvanzijnpersoonlijkelevenssfeer.
2.Dewetsteltregelsterbeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerin
verbandmethetvastleggenenverstrekkenvanpersoonsgegevens.
3.Dewetsteltregelsinzakedeaansprakenvanpersonenopkennisneming
vanoverhenvastgelegdegegevensenvanhetgebruikdatdaarvanwordt
gemaakt,alsmedeopverbeteringvanzodanigegegevens.
8.5.2 Aanleiding tot herziening
Hethuidigeartikel10Grondwetkoppeltderegelsmetbetrekkingtotde
registratievanpersoonsgegevens(lid2en3)aandiemetbetrekkingtotde
beschermingvandepersoonlijkelevenssfeer(lid1).DeStaatscommissieisvan
meningdatbeideonderwerpenbetertothunrechtkomenwanneerdebepaling
wordtgesplitstineenbepalinginzakehetrechtopbeschermingvandepersoon-
lijkelevenssfeereneenbepalinginzakehetrechtopbeschermingvanpersoons-
gegevens.Verschillendeargumentenliggenhieraantengrondslag.Dezekomen
indevolgendeparagrafenaanbod.
8.5.3 Verzelfstandiging van recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer
Debeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerbeheerstveelmeerterreinenvan
hetprivélevenvandemensdanalleendebeschermingtegenonrechtmatige
registratievanpersoonsgegevens.Eenzelfstandigebepalingverwoordtbeterde
apartewaardevanhetrechtoppersoonlijkelevenssfeer.Ditgeneriekerecht
beschermtbovendienookdeaspectendiegeenbeschermingvindeninde
specifiekereprivacygrondrechten(artikelen11,12en13Grondwet).Datwordt
zichtbaardergemaaktdoorditrechtzelfstandigtebeschermenenenige
deelaspectenofgerelateerderechten(zoalsdebeschermingvanpersoonsgege-
vens)inafzonderlijkebepalingenondertebrengen.DeStaatscommissieadviseert
81
danookomhetrechtopbeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerinde
Grondwetongewijzigdtelatenenwelalseenzelfstandigebepaling:
Iederheeft,behoudensbijofkrachtensdewettestellenbeperkingen,recht
opeerbiedigingvanzijnpersoonlijkelevenssfeer.
DeStaatscommissieherinnerteraandatzijeenalgemeneaanvullendebeper-
kingsclausuleheeftvoorgesteldinhoofdstuk6.Indiendegrondwetgeverdeze
aanbevelingopvolgt,isdieclausuleookvantoepassingophetrechtopeerbiedi-
gingvandepersoonlijkelevenssfeer.Ditbetekentdateenbeperkingvandat
rechtnietalleenbijofkrachtensdewetmoetzijnvoorzien,maarookdatde
beperkingevenredigmoetzijnaanhetbeoogdedoelendatdekernvanhet
rechtmoetwordengeëerbiedigd.
8.5.4 Verzelfstandiging en herziening recht op bescherming van
persoonsgegevens
DeStaatscommissieadviseertomhethuidigelid2enlid3vanartikel10Grond-
wetteschrappeneneenzelfstandigrechtopbeschermingvanpersoonsgegevens
indeGrondwetoptenemen.Aandezeaanbevelingliggenverschillende
overwegingentengrondslag.
Teneersteisdehuidigetekstvanartikel10Grondwetmedeafgestemdopde
ontwikkelingvanwetgevingbetreffendepersoonsregistraties.Deverschillende
ledenvanartikel10zijnomdieredennunogopelkaarbetrokken.Ditistelezen
inlid2:‘Dewetsteltregelsterbeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerin
verbandmethetvastleggenenverstrekkenvanpersoonsgegevens’.Dehuidige
regelingsopdrachtindeGrondwetisdaarombeperkttotdeverwerkingvan
persoonsgegevensdiedeprivacyraken.Dooreenapartegrondwetsbepalingte
wijdenaandebeschermingvanpersoonsgegevenskomtduidelijkertotuitdruk-
kingdatdebeschermingvanpersoonsgegevensnietalleenisgekoppeldaande
beschermingvandepersoonlijkelevenssfeer.Gegevensverwerkingkanimmers
ookgerelateerdzijnaanofbotsenmetanderegrondrechten,zoalsdevrije
meningsuiting(metnamedepersvrijheid)enhetdiscriminatieverbod.
IndetweedeplaatsheeftderechtsontwikkelingophetniveauvandeRaadvan
EuropaendeEuropeseUnieertoegeleiddathetrechtopgegevensbescherming
alszelfstandiggrondrechtnaasthetgrondrechtterbeschermingvanhet
privéleveniskomentestaan.DeRaadvanEuropaheefthetrechtopgegevensbe-
scherminguitgewerktinhetEuropeseDataverdragvan1981,naastdeartikelen8
en10EVRM(en,doorhetEHRM,indejurisprudentieterzake).
82
DeEuropeseUnieheeft,naasthetartikel7EU-Handvest,dathetprivéleven
beschermt,degegevensbescherminguitgewerktineenapartartikel8EU-Hand-
vest147eninderichtlijnen95/46/EGen2002/58/EGendeverordeningnr.45/2001.
Gegevensbeschermingenbeschermingvanhetprivélevenwordenonder
omstandighedenwelnogcomplementairingeroepen.
Totslotkanmenstellendat–alsgevolgvandetechnologischeontwikkelingen,
Europesesamenwerkingenglobalisering–deomvangvandeuitwisselingen
verwerkingvanpersoonsgegevensdelaatstejarenexplosiefisgestegen.Een
verzelfstandigingvanhetrechtopbeschermingvanpersoonsgegevensgeeft
volgensdeStaatscommissieuitdrukkingaandetoegenomenbetekenisvande
verwerkingvanpersoonsgegevensendewenselijkheidvaneenbehoorlijke
beschermingindehuidigesamenleving.
DeStaatscommissiesteltunaniemvoordehuidigeleden2en3vanartikel10
Grondwetomtevormentoteenzelfstandiggrondrechtopbeschermingvan
persoonsgegevens.Overdevormgevingbestaatverschilvaninzicht.Hiernakomt
hetvoorstelvandemeerderheidaandeorde.Inparagraaf8.5.9volgthet
voorstelvandeminderheid.
8.5.5 Tekstvoorstel meerderheid
DemeerderheidvandeStaatscommissie148steltdevolgendebepalingvoor:
Nieuw Artikel X
1.Iederheeftrechtopbeschermingvanzijnpersoonsgegevens.
2.Persoonsgegevenswordenalleenverwerktvoorwelbepaaldedoeleinden,
a.hetzijmettoestemmingvandebetrokkene,
b.hetzijopgrondvanbijdewettestellenregels.
3.Iederheeftrechtopinzageindeoverhemverzameldegegevens,op
kennisnemingvandeverwerkingvandiegegevens,enopdeverbeteringvan
diegegevens,behoudensbijdewetgesteldebeperkingen.
147 Dezebepalingluidtalsvolgt:
‘Artikel8
Beschermingvanpersoonsgegevens
1.Eeniederheeftrechtopbeschermingvandehembetreffendepersoonsgegevens.
2.Dezegegevensmoeteneerlijkwordenverwerkt,voorbepaaldedoeleindenenmettoestemming
vandebetrokkeneofopbasisvaneenanderegerechtvaardigdegrondslagwaarindewetvoorziet.
Eeniederheeftrechtoptoegangtotdeoverhemverzameldegegevensenoprectificatiedaarvan.
3.Eenonafhankelijkeautoriteitziettoeopdenalevingvandezeregels.’
148 HetlidOverkleeft-Verburgneemteenminderheidsstandpuntin;zieparagraaf8.5.9.
83
8.5.6 Toelichting op het eerste lid
HeteerstelidintroduceertindeGrondweteenzelfstandigrechtopbescherming
vanpersoonsgegevens.Omdetoegankelijkheidenconsistentietevergrotenen
omtewaarborgendatdebepalinggoedaansluitbijdeNederlandsepraktijk,is
daarbij–doorhetgebruikvandeterm‘persoonsgegevens’–aangeslotenbijde
huidigeterminologievandeGrondwet(artikel10,lid2en3)endeWetbescher-
mingpersoonsgegevens(Wbp).149
8.5.7 Toelichting op het tweede lid
Hettweedelidsteltdevereistenvoordeverwerkingvanpersoonsgegevens.
OnderverwerkingvanpersoonsgegevenswordtinlijnmetdeWbpbegrepen
‘elkehandelingofelkgeheelvanhandelingenmetbetrekkingtotpersoonsgege-
vens,waaronderinelkgevalhetverzamelen,vastleggen,ordenen,bewaren,
bijwerken,wijzigen,opvragen,raadplegen,gebruiken,verstrekkendoormiddel
vandoorzending,verspreidingofenigeanderevormvanterbeschikkingstelling,
samenbrengen,metelkaarinverbandbrengen,alsmedehetafschermen,
uitwissenofvernietigenvangegevens’(artikel1,aanhefensubb,Wbp).
Hettweedelidbrengtmeedat,behoudensverwerkingvanpersoonsgegevens
mettoestemmingvandebetrokkene,gegevensenkelkunnenwordenverwerkt
wanneerdaarvooreenwettelijkegrondslagbestaat.Deevenvermeldemeerder-
heidvandeStaatscommissieadviseert–zoalsookindevoorgesteldeteksttot
uitdrukkingkomt(‘bijdewettestellenregels’)–omdeverwerkingvangegevens
nietenkelbijwetmogelijktemaken,maarookdelegatietoetestaan.
DezemeerderheidvandeStaatscommissieadviseertbovendienomeenextra
waarborgindeGrondwetoptenemen.Daartoebevathettweedeliddeeisdat
gegevensenkelkunnenwordenverwerktvoorwelbepaaldedoeleinden.Dit
betekentdateenpreciesdoelmoetwordenaangegevenvoordeverwerkingvan
gegevensendatdegenediegegevensopslaat,zichmoethoudenaanhetdoel
waarvoorhijdegegevensheeftopgeslagen.
149 DeWetbeschermingpersoonsgegevensdefinieertpersoonsgegevensals‘elkgegevenbetreffende
eengeïdentificeerdeofidentificeerbarenatuurlijkepersoon’(artikel1,aanhefensuba,Wbp).
84
Hoeweldoelbindingindepraktijkvolgenssommigenaanuithollingonderhevig
lijkttezijn,kiestdemeerderheidvandeStaatscommissieerbewustvooromde
eisvandoelbindinggrondwettelijkteverankeren.Teneersteisdeeisvan
doelbindinginternationaalenalgemeenaanvaard.Tentweedeleidtfeitelijke
uithollingvanditvereistenietautomatischtotverminderingvanhetbelang
ervan.Hetvereistebiedtextrabeschermingbijdeverwerkingvangegevensen
verdientjuistdaaromopneming.
TenslottevormtdedoordeStaatscommissievoorgesteldealgemeneaanvullende
beperkingsclausule(hoofdstuk6)eenwaarborgterbeschermingvanhetrechtop
beschermingvanpersoonsgegevens.
8.5.8 Toelichting op het derde lid
Hetderdelidverwoordthetrechtopinzageenverbeteringvandeverzamelde
gegevensenvandeverdereverwerkingvandezegegevens.Determinologiesluit
aanbijdehuidigegrondwetsbepalingendegebruikelijketerminologieuitde
relevantenationalewetgeving.Beperkingenvanhetrechtopinzageenverbete-
ringzijnalleentoegestaanindiendeformelewetgeverzestelt.Tenopzichtevan
hethuidigederdelidvanartikel10Grondwetbetekentditinzoverreeen
bevestigingvandehuidigerechtsbeschermingindepraktijk.Dedoorde
Staatscommissievoorgesteldealgemeneaanvullendebeperkingsclausule
(hoofdstuk6)zorgtvooradditionelerechtsbeschermingdoorbeperkingeninhou-
delijktenormeren.
8.5.9 Tekstvoorstel minderheid
EenlidvandeStaatscommissie150steltvooreennieuwartikelbetreffendede
beschermingvanpersoonsgegevenseenanderetekstvoor,luidendealsvolgt:
1.Eeniederheeftrechtopbeschermingvanzijnpersoonsgegevens.
2.Deverwerkingvanpersoonsgegevenswordtgeregeldbijenkrachtensde
wet.
3.Dewetsteltregelsinzakederechtenvanbetrokkenenopkennisnemingen
verbeteringvanoverhenvastgelegdegegevens,alsmedeoverhunaanspraak
opkennisnemingvandeverwerkinghiervan.
DitlidlichtdezebepalinguitgebreidtoeinbijlageIb.
150 HetlidOverkleeft-Verburg.
85
8.6 Artikel13Grondwet(vertrouwelijkecommunicatie)
8.6.1 Huidige bepaling
Hethuidigeartikel13Grondwetluidt:
1.Hetbriefgeheimisonschendbaar,behalve,indegevallenbijdewet
bepaald,oplastvanderechter.
2.Hettelefoon-entelegraafgeheimisonschendbaar,behalve,indegevallen
bijdewetbepaald,doorofmetmachtigingvanhendiedaartoebijdewet
zijnaangewezen.
8.6.2 Aanleiding tot herziening
DeStaatscommissieadviseertomhethuidigeartikel13Grondwetoverenerzijds
hethuidigebriefgeheimenanderzijdshettelefoon-entelegraafgeheimte
herzienmetoogopuitbreidingvandebeschermingvancommunicatiebuitende
nuindeGrondwetgenoemdemiddelen.Nietalleenbestaanertegenwoordig
meercommunicatiemiddelendandieinartikel13Grondwetgenoemde,ook
gebruiktmendenieuwecommunicatiemiddelen,zoalse-mailenandereinternet-
toepassingenophetgebiedvancommunicatie,vakerdandeklassiekebrief.De
telegraafwordtzelfsvrijwelnooitmeergebruikt.
DeStaatscommissieisvanmeningdathetbelangvandebeschermingvanhet
hieraandeordezijndegrondrechtisdatmenineendemocratischesamenleving
vertrouwelijkmetelkaarmoetkunnencommuniceren,151zonderdeangstdatde
overheidmeeluistert.Datbelangweegttegenwoordigdestezwaarder,omdat
deoverheidmeermiddelenenmogelijkhedenheeftgekregenomcommunicatie
afteluisterenenaftetappen.
8.6.3 Voorgesteld nieuw artikel 13 Grondwet (meerderheid)
DemeerderheidvandeStaatscommissie152doettegendezojuistgeschetste
achtergronddeaanbevelingomhethuidigeonderscheidtussendecommunica-
tiemiddelenopteheffenendemeer(techniek)neutraleterm‘communicatie’te
gebruiken.Zoweltraditionelealsnieuwevormenvancommunicatievallennaar
demeningvandezemeerderheidonderdebeschermingvanditrecht.
Inlijnmetdeopvattingoverdekernvandebescherminggeldtdatnietalleen
communicatiemetgebruikvanmiddelen,maarookcommunicatiezonder
151 Vgl.RapportGrondrechteninhetdigitaletijdperk(2000),p.155.
152 HetlidOverkleeft-Verburgisweliswaarookvoorstandervanherzieningvanartikel13Grondwet,
maarstelteenanderebepalingvoor;zieparagraaf8.6.6.
86
gebruikvanmiddelen(live-gesprek)moetwordenbeschermd.
Dezemeerderheidsteltvoorartikel13Grondwetalsvolgtteherzien:
1.Iederheeftrechtopvertrouwelijkecommunicatie.
2.Beperkingvanditrechtisalleenmogelijk
a.ingevallenbijdewetbepaald,metmachtigingvanderechterof
b.inhetbelangvandenationaleveiligheiddoorofmetmachtigingvanhen
diedaartoebijdewetzijnaangewezen.
8.6.4 Toelichting op het eerste lid (recht op vertrouwelijke communicatie)
HeteerstelidvandedoordemeerderheidvandeStaatscommissievoorgestelde
bepalingrichtzichopdebeschermingvanvertrouwelijkecommunicatie.Dit
betekentdatdeoverheidgeenkennismagnemenvandeinhoudvanvertrouwe-
lijkecommunicatie,ongeachtofdezecommunicatieverlooptviaeenmiddel,
zoalseenbrief,telefoonofe-mail,ofplaatsvindtdooreenvertrouwelijk
live-gesprek.
Hetgaatinbeidegevallenomcommunicatiedieobjectiefgezienalsvertrouwe-
lijkmoetwordengekwalificeerdenwaarbijeenredelijkeverwachtingvan
vertrouwelijkheidkanbestaanbijdegenediecommuniceert.Zokunnenineen
privéruimtegevoerdegesprekkenwordengeachtvertrouwelijktezijn.Wat
betreftcommunicatieviaeenmiddelhangtderedelijkeverwachtingafvande
aardvanhetcommunicatiemiddelenvandemaatschappelijkestandaardenover
devraagofeenbepaaldcommunicatiemiddelnaarzijnaardalsvertrouwelijkkan
wordenbeschouwd.153
Debeschermingvanhetrechtopvertrouwelijkecommunicatieisbeperkttotde
communicatiefase,datwilzeggenvanafhetmomentdatdeafzenderzijnbericht
verstuurttothetmomentdathetberichtdeontvangerbereikt.
Voormiddellijkevormenvancommunicatie(datwilzeggenanderevormenvan
communicatiedanhet‘live-gesprek’)geldtdat(inbeginsel)steedseenderde
nodigisvoorhettransportvanhetbericht.Vroegerwasdatdeoverheid(PTT),
tegenwoordigzijndatvoornamelijkprivé-instanties,zoalsprivatepost-en
telefoonbedrijveneninternetaanbieders.Debeschermingvancommunicatie
binnendecommunicatiefasebetekentdathetvoorgesteldeartikel13Grondwet
communicatiebeschermtdieaanderdenistoevertrouwdvoortransport.
Deinhoudvandecommunicatiebuitenhettransportvaltbuitendezebescher-
ming.Ditbetekentmededatindiendecorrespondentieisontvangen,maarniet
geopend,decorrespondentienietmeeronderdebeschermingvanartikel13
153 Vgl.RapportGrondrechteninhetdigitaletijdperk(2000),p.155.
87
Grondwetvalt.Artikel10Grondwet(beschermingvandepersoonlijkelevens-
sfeer)ofartikel12Grondwet(huisrecht)kunnennogwelbeschermingbieden.
Andersgezegd:indiendeoverheidbijdetransporteur(dederde)wenstkenniste
nemenvandeinhoudvaneenbericht,treedtdebeschermingvanartikel13
Grondwetinwerking.Wildeoverheidkennisnemenvandeinhoudbijde
afzenderofdeontvangervandecorrespondentie,dangeldtdebeschermingvan
artikelen10of12Grondwet.154
Verderverdientopmerkingdatdezogenoemdeverkeersgegevensnietonderhet
voorgesteldeartikel13Grondwetvallen;zieparagraaf8.7.
8.6.5 Toelichting op het tweede lid (beperkingen)
Hettweedelidvandedoordemeerderheidvoorgesteldebepalingsteltbeper-
kingenopdebeschermingvanvertrouwelijkecommunicatie,zonderonderscheid
tussendegebruiktecommunicatiemiddelen.
DeevenvermeldemeerderheidvandeStaatscommissiekiestalsuitgangspuntdat
eenbeperkingalleenistoegestaanwanneerdieeenwettelijkegrondslagheeften
namachtigingvanderechter.Ditisneergelegdinhetvoorgesteldeonderdeela
vanlid2.Aangezienwetgevinggeenverderonderscheidmaakttussende–inhet
huidigeartikel13Grondwetgebruikte–termenlastenmachtiging,gebruiktdeze
meerderheidhierdetermmachtiging.Devoorgesteldeformuleringhoudt–ten
opzichtevandehuidigeregeling–eenaanpassinginvandecompetentieregeling,
indiezindatsteedseenmachtigingvanderechtervereistis.Ditleidttoteen
verhogingvanhetbeschermingsniveauvoorallevormenvancommunicatie,
behalvevoordebrief.Onderdevoorgestelderegelingkunnennamelijkalle
communicatiemiddelenslechtsbijdewetwordenbeperktenslechtsnamachtiging
vanderechter.Delegatieisniettoegestaan.Dezebeperkingsbepalingheeft
gevolgenvoordehuidigecompetentieregelingenmetbetrekkingtottelefoonver-
keer,omdat,naasteenwettelijkebasis,ooksteedsmachtigingvanderechter
vereistis.Vooralleanderecommunicatiemiddelendienunietonderdebescher-
mingvanartikel13Grondwetvallen,maarwellichtwelonderdebeschermingvan
artikel8EVRM,geldtalsuitgangspuntdatsteedseenwettelijkegrondslagen
rechterlijkemachtigingzijnvereist.Dezevoorwaardenvoorbeperkingvanhet
grondrechtzijnstrikterdandevereistenonderdebeschermingvanartikel8EVRM.
Hetvoorgesteldeonderdeelavanlid2houdtindatbijuitzonderingeen
beperkingvanhetgrondrechtinhetbelangvandenationaleveiligheidgeoor-
154 Vgl.KabinetsreactieophetRapportGrondrechteninhetdigitaletijdperk,KamerstukkenII2000/01,
27460,nr.1,p.25-26.
88
loofdkanzijndoorofmetmachtigingvanhendiedaartoebijdewetzijn
aangewezen.
InallegevallengeldttenslottedatdedoordeStaatscommissievoorgestelde
algemeneaanvullendebeperkingsclausule(ziehoofdstuk6)materiëlevoorwaar-
densteltaanbeperkingen.
8.6.6 Voorgesteld nieuw artikel 13 Grondwet (minderheid)
EenlidvandeStaatscommissie155heeftbezwarentegenhetgebruikvandetermen
‘vertrouwelijk’en‘communicatie’indevoorgesteldeformuleringvandereikwijdte
vanartikel13Grondwet.Zijstelteenalternatievebepalingvoordieluidt:
1.Hetbriefgeheimisonschendbaar,behalveindegevallenbijdewetbepaald,
oplastvanderechter.
2.Hettelecommunicatiegeheimisonschendbaar,behalveindegevallenbijde
wetbepaald,doorofmetmachtigingvanhendiedaartoedoordewetzijn
aangewezen.
3.Iederheeftrechtopvrijwaringvanheimelijkeopnemingvanmondeling
gevoerdegesprekken,behoudensbijdewettestellenbeperkingen,doorof
metmachtigingvanhendiedaartoedoordewetzijnaangewezen.
4.Verkeersgegevenszijngeheim,behoudensbijofkrachtensdewettestellen
beperkingen.
DitlidlichtdezebepalinguitgebreidtoeinbijlageIc.
155 HetlidOverkleeft-Verburg.
89
8.7 Verkeersgegevens
Eenbijzonderaspectvanhetrechtopbeschermingvanpersoonsgegevens,het
rechtopbeschermingvandepersoonlijkelevenssfeerenhetrechtopvertrouwe-
lijkecommunicatievormendeverkeersgegevens.Ditzijndeverbindingsgegevens
over(vaakelektronische)communicatie,zoalsgegevensoverwiemetwiecontact
opneemtengegevensoverwanneerenhoedatgebeurt.Verkeersgegevenszijn
daarmeegegevensoverhettransportvandecommunicatie,dieinzichtgevenin
communicatiepatronen.Deactualiteitenhetbelangvanditonderwerpzijn
benadruktdoordediscussierondomdeRichtlijnDataretentie.156
Verkeersgegevenshoudennauwverbandmetdecommunicatie,waardoorereen
duidelijkerelatiebestaatmetartikel13Grondwet.DeStaatscommissieheeft
echterinparagraaf8.6voorstellengedaandiedeinhoudvanvertrouwelijke
communicatie(gedurendehetcommunicatietraject)beschermentegenover-
heidsinmenging.Zijheeftdaarbijnietdebeschermingvanhetverbindingskanaal
alszodanigophetoog.DeStaatscommissiemeentinmeerderheiddatde
beschermingvanverkeersgegevens,afhankelijkvandeomstandigheden,moet
wordenondergebrachtonderhetrechtopbeschermingvandepersoonlijke
levenssfeer(voorgesteldeartikel10Grondwet;zieparagraaf8.5.3)ofonderhet
rechtopbeschermingvanpersoonsgegevens(voorgesteldeartikelXGrondwet;
zieparagraaf8.5.4).Ingevalvansamenloopishetrechtvantoepassingdatde
meestebeschermingbiedt.Zowelhetrechtopbeschermingvandepersoonlijke
levenssfeeralshetrechtopbeschermingvanpersoonsgegevensbiedt–inde
voorstellenvandeStaatscommissie–eensterkerebeschermingvoorverkeersge-
gevenstenopzichtevandehuidigesituatie.Dezesterkerebeschermingbetreft
decompetentievoorschriftenendedoelcriteriawaaraanbeperkingenvandeze
rechtenmedemoetenvoldoen.
DemeerderheidvandeStaatscommissieachthetnietnoodzakelijkenpraktisch
onwerkbaaromvooropvragingvanverkeersgegevenssteedseenrechterlijke
machtigingtevereisen,zoalswelnodigzouzijnvoorbeperkingvanhetrechtop
vertrouwelijkecommunicatiezoalsvervatinhetdoordeStaatscommissie
voorgesteldeartikel13Grondwet.
EenlidvandeStaatscommissie157neemtopditpunteenminderheidsstandpunt
in;zieparagraaf8.6.6enbijlageIc.
156 Dediscussiebetrofdebewaartermijnvantelecommunicatiegegevensenspeeldevoornamelijkrondom
deWetbewaarplichttelecommunicatiegegevensvan18juli2009,terimplementatievanRichtlijn
2006/24/EG(Dataretentierichtlijn),Stb.333(wijzigingTelecommunicatiewetenWED)enhetin2009
bijdeTweedeKameringediendeWetsvoorsteltotwijzigingvandeTelecommunicatiewetinverband
metdeaanpassingvandebewaartermijnvoortelecommunicatiegegevensmetbetrekkingtotinter-
nettoegang,e-mailoverhetinterneteninternettelefonie,KamerstukkenII2009/10,32185,nrs.1-3.
157 HetlidOverkleeft-Verburg.
90
8.8 Toegangtotdocumenten
DrieledenvandeStaatscommissie158zijnvanmeningdatdetoegangtotinforma-
tieonvoldoendeindeGrondwetisgewaarborgd.Debeschikbaarheidvan
overheidsinformatieinhetpubliekedomeiniseenkernelementvandedemocra-
tischerechtsstaat.Dezebeschikbaarheidisnietalleenvanbelangmethetoogop
eendemocratischebesluitvorming,maarookomoverheidsbesluitentekunnen
controlerenendeintegriteitvanhetbestuurtebewaken.159Deopenbaarheidvan
bestuur,dieinhetdigitaletijdperkveelruimeremogelijkhedenkent,staatmede
tendienstevanhetvergarenvaninformatiedoordepers.160Diekanzijnmaat-
schappelijkerolslechtsvervullenindiendeoverheidvoldoendetransparantis.
Toegangtotinformatieisessentieelvoorhetpubliekedebat.Vandaardatdit
rechtsteedssterkereengrondrechtendimensiekrijgt.Inrecentejurisprudentie
leidthetEHRMeenrechtoptoegangtotdocumentenafuitzowelartikel10
EVRM(devrijheidvanmeningsuiting)161alsartikel8EVRM(privélevenenhet
huisrecht).162HetEU-Handvestkentinartikel42eenzelfstandiggrondrechtop
toegangtotdocumentenbijdeinstellingenvandeUnie,163naderuitgewerktin
verordening(EG)nr.1049/2001.Dezeregelingismedevantoepassingopde
openbaarheidvanbijdeEuropeseinstellingenaanwezigedocumentenvan
Nederlandseoverheidsorganen164enheeftvoortsdoorwerkingbijdetoepassing
vandeWetopenbaarheidvanbestuuropvandeEuropeseinstellingenafkom-
stigedocumenten.165EennieuwverdraginhetkadervandeRaadvanEuropa,de
voortoetredingopengestelde‘ConventiononAccesstoOfficialDocuments’van
27november2008,iseveneenseenillustratievandezeontwikkeling.
Sindsdeherzieningvan1983kentdeGrondwetinartikel110devolgende
bepaling:‘Deoverheidbetrachtbijdeuitvoeringvanhaartaakopenbaarheid
volgensregelsbijdewettestellen’.Dezeinstructienormvormtdegrondslagvan
deWetopenbaarheidvanbestuur.DeCommissie-Frankenheeft(inmeerderheid)
geadviseerdomeenzelfstandiggrondrechtoptoegangtotbijdeoverheid
158 DeledenOomen,Overkleeft-VerburgenDeVries.
159 ABRvSvan23juni2010,JB2010/191(Koggenland/Distriport).
160 Vgl.hetvoorstelvandeStaatscommissieCals-Donneromtevenshetrechtophetgarenvaninlichtin-
geninartikel8(thansartikel7)optenemen,alsonderdeelvandeinformatievrijheid(Tweederapport
vandeStaatscommissievanadviesinzakedeGrondwetendeKieswet,
’s-Gravenhage1969,p.69-76.
161 EHRM14april2009,TársaságSzabadságjogokértv.Hongarije,nr.37374/05enEHRM26augustus
2009,Kenediv.Hongarije,nr.31475/05.
162 EHRM19februari1998,Guerrae.a.v.Italië,nr.116/1996/735/932.DeGuerra-jurisprudentieverplicht
deoverheidooktotactieveopenbaarmaking,inhetbijzondervanmilieu-informatie.
163 Dewerkingssfeervandezeverordeningisechterruimer,metnamedoorovereenkomstigevantoepas-
singverklaringindeinstellingsverordeningenvandeagentschappen.
164 HvJ18december2007,C-64/05P(ZwedenenIFAW/Commissie),JB2008/53.
165 ABRvS9april2008,JB2008/124.
91
berustendeinformatieindegrondwetoptenemen.166Dezeledensluitenzichbij
ditvoorstelaan.Zijzijnvanmeningdateenzelfstandigeaanspraakoptoegang
totdocumenteninhetdigitaletijdperknietindeGrondwetgemistkanworden.
Daaromadviserenzijominaansluitingopdevrijheidvanmeningsuitinginartikel7
Grondwethetvolgendegrondrechtoptenemennaartikel7Grondwet:
Iederheeftrechtoptoegangtotbestuurlijkedocumentenonderbijwette
stellenbeperkingen.
EenbelangrijkmotiefomditgrondrechtindeGrondwetoptenemenisheteven-
wichtinhetstelselvangrondwettelijkeinformatierechten,inhetbijzonderbijde
belangenafwegingvan–botsende-openbaarheidsaansprakenendegrondrech-
tenopeerbiedigingvandepersoonlijkelevenssfeerenopdebeschermingvan
persoonsgegevens.167NaastdegrondrechtelijkeverankeringvandeWoben
andereopenbaarheidsregelingen,vervultditgrondrechttevenseencomplemen-
tairefunctieinrelatietotdevrijheidvanmeningsuiting.Indevisievandeze
ledenbetekentdeopnemingvaneendergelijkgrondrechtnietdatartikel110
Grondwetzoumoetenvervallen.Alsinstructienormblijftartikel110Grondwet
vanwaarde,inhetbijzonderwaarhetgaatomhetbevorderenvanopenbaarheid
opinitiatiefvandeoverheid(actieveopenbaarmaking)alsookdezorgvoorde
toegankelijkheidvanbijdeoverheidaanwezigeinformatie.
166 Hetvoorstelwasalsvolgt:‘1.Iederheeftrechtoptoegangtotbijdeoverheidberustendeinformatie.
Ditrechtkanbijofkrachtensdewetwordenbeperkt.2.Deoverheiddraagtzorgvoordetoeganke-
lijkheidvanbijdeoverheidberustendeinformatie.’
167 ZiehetarrestvanhetHvJ29juni2010,C-28/08P(EuropeseCommissiev.BavarianLagerCompany),JB
2010/172.
92
9 Bestuurlijke boete
9.1 VerzoekaandeStaatscommissie
TergelegenheidvandebesprekingindeEersteKamervandeNotakeuzesanctie-
stelsel168endewetsvoorstellenbetreffendedeinvoeringvandeVierdetranche
vandeAwb169isdewensuitgesprokendatdeStaatscommissiezichbuigtover
enkeleonderwerpendiebetrekkinghebbenopdeopleggingvanbestuurlijke
sanctiesdoorbestuursorganen.170Dieonderwerpenbetreffendeverhouding
tussenopleggingvanbestuurlijkesanctiesdoorbestuursorganenenartikel113
Grondwet,deopnemingvaneenbepalingindeGrondwetoverdebevoegdheid
voorbestuursorganenombestuurlijkesanctiesopteleggen,deaardende
omvangvanderechtsbeschermingdaartegenen,inbrederezin,deverhouding
tussenartikel6EVRMendeGrondwet.
9.2 AdviesvandeStaatscommissie
Bestuurlijkesanctiesdoenzichinverschillendevormenvoor.Zomaaktde
Algemenewetbestuursrecht(Awb)inhoofdstuk5eenonderscheidtussen
herstelsancties–inhetbijzonderdelastonderbestuursdwangendelastonder
dwangsom–endebestraffendesanctie,debestuurlijkeboete.Eenkenmerkend
onderscheidinvergelijkingmethettraditionelestrafrechtisdatbijeenbestuur-
lijkeboetenietineersteinstantiederechtermaarhetbestuursorgaandeboete
oplegt.Welkandeburgerdeboetelatentoetsendoorderechter(ziehierna
overrechtsbescherming).Ookhetstrafrechtisinontwikkeling;zobestaatthans
demogelijkheidtotbuitengerechtelijkeafdoeningvanstrafzaken.171
Desterketoenamevandebestuurlijkeboeteenvergelijkbaresanctiesheeft
geleidtotdevraaghoedezezichverhoudentotdeindeGrondwetaangeduide
sanctiesdieuitsluitendderechtermagopleggen.IndatkadermerktdeStaats-
168 KamerstukkenI,31700–VI,lettersDenJ.
169 Kamerstukken29702en31124.
170 HandelingenI2008/2009,nr.36,p.1597-1647.Hetverzoekisovergebrachtmiddelsdetoespraakvan
MinisterHirschBallinvanJustitietergelegenheidvandeinstallatievandeStaatscommissieGrondwet
op9juli2009:‘Watbetrefthetrechtopeeneerlijkprocesneemikdevrijheiddaarvooreensuggestiete
doendiemijtweewekengeledenvanuitdeEersteKamerwerdaangereikt.Bijdebehandelingvande
vierdetranchevandeAlgemenewetbestuursrechtwezenverschillendesenatorenophetspanningsveld
tussendebestuurlijkeboeteenartikel113Grondwet.Daarinwordtdeberechtingvanstrafbarefeiten
aanderechterlijkemachtopgedragen.IndeEersteKamerwerddewensgeuitdatdestaatscommis-
sienagaatofgrondwettelijkeverankeringwenselijkisvansanctiesopgelegddoorbestuursorganen,
zoalsdebestuurlijkeboete.Ikbrengditverzoekhierbijgraagaanuover.’(http://www.rijksoverheid.nl/
documenten-en-publicaties/toespraken/2009/07/09/installatie-van-de-staatscommissie-grondwet.html).
171 GeregeldindeWetOM-afdoening(Wetvan7juli2006,Stb.330)enhetbijbehorendeBesluit(Besluit
van4juli2007,Stb.255).
93
commissieopdat,hoewelvanonverenigbaarheidnietdirectsprakelijkttezijn,er
inelkgevalwelspanningbestaattussenenerzijdsartikel113,lid1,Grondwet,dat
bepaaltdatdeberechtingvanstrafbarefeitenisopgedragenaanderechterlijke
macht,enanderzijdsstrafopleggingdoorineersteinstantieeenanderorgaan
danderechter.172DezeonderwerpenmoetennaarhetoordeelvandeStaats-
commissiewordenbezienineenbrederverband.Zoalseerderookinparagraaf
7.3.3isopgemerkt,verdientheelhoofdstuk6vandeGrondwetaandacht.Nu
adviseringoverdathoofdstukbuitendeopdrachtvandeStaatscommissievalten
dezemateriebovendiencomplexis,doetdeStaatscommissieopditpuntverder
geenandereaanbevelingdandietoteennaderonderzoek.
Watbetreftdeaardendeomvangvanderechtsbeschermingophetterreinvan
bestuurlijkesanctiesmerktdeStaatscommissieopdatergeenaanwijzingenzijn
datderechtsbeschermingopfundamentelepuntentekortschiet.
Detoegangtotderechterisindiezingewaarborgddateenburgeraanwiehet
bestuureenfinanciëlesanctieoplegt,daartegeninbezwaarbijhetbestuursor-
gaanenvervolgensinberoepbijdebestuursrechterkangaan.173
Verderzijnbepaaldeinhoudelijkewaarborgenophetterreinvanrechtsbescher-
mingdieuithetstrafrechtbekendzijn,ookindeAwbterugtevinden.174
Bovendien,ingevalzichaleenspecifiekesituatiezouvoordoenwaarinde
rechtsbeschermingwaarindeAwbvoorzietonvoldoendeisinvergelijkingtotde
waarborgenvanartikel6EVRM,kanderechteraanvullenderechtsbescherming
bieden.Opmerkingverdientindatkaderdatbestuurlijkeboetes–ooklage–on-
derhettoepassingsbereikvanartikel6EVRMvallen,endatdatookgeldtvoor
bestuurlijkeboetesopterreinendiezelfnietonderhettoepassingsbereikvan
artikel6EVRMvallen,zoalshetbelastingrecht.175
172 Artikel6EVRMverzetzichoverigensniettegeneensysteemwaarbijhetbestuurboetesoplegt,
mitsdetoegangtotderechtergewaarborgdis;vgl.EHRM24februari1994,BendenounvFrance,nr.
12547/86.
173 Vanbelangisdathetbestuursorgaandeburgerwelopdehoogtesteltvandemogelijkheidomin
bezwaarenberoeptegaan,zoalsdeAwbookvoorschrijft(vgl.artikelen3:45en6:23Awb).Verder
isvanbelangdatwanneerdeburgerderelatiefkortetermijnvanzeswekenvoorbezwaarenberoep
(artikel6:7Awb)overschrijdt,nietzondermeer–afhankelijkvandeoorzaakvandieoverschrijding
–desanctievanniet-ontvanklijkheidvolgt.Erbestaatnamelijkeenregelingvoorverschoonbare
termijnoverschrijding(artikel6:11Awb),dieinbeginselvoldoendeflexibiliteitbiedt.
174 Zowordtgeensanctieopgelegdvoorzovervoordeovertredingeenrechtvaardigingsgrondbestaat
(artikel5:4Awb).Voorinhetbijzonderbestuurlijkeboetesisbovendienbepaaldondermeerdatgeen
boetewordtopgelegdvoorzoverdeovertredingnietaandeovertrederkanwordenverweten(artikel
5:41Awb),datgeenboetewordtopgelegdindienaandeovertrederwegensdezelfdeovertreding
reedseenboeteisopgelegd(‘ne bis in idem’-beginsel;artikel5:43Awb),endatbijveranderinginde
wetgevingnahettijdstipwaaropdeovertredingbegaanis,devoordeovertredergunstigstebepalin-
gentoepassingvinden(‘lex mitior’-beginsel;artikel5:46,lid4,Awb).
175 Vgl.EHRM21februari1984,ÖztürkvGermany,nr.8544/79,enEHRM23november2006,Jussilav
Finland,nr.73053/01(GroteKamer).
94
TotslotverwijstdeStaatscommissienaarhaaraanbevelingtotopnemingvanhet
rechtopeeneerlijkprocesentoegangtotderechterindeGrondwet(zie
paragraaf7.3).
97
10 De betekenis van de Grondwet in een veranderende internationale rechtsorde
10.1 Inleiding
Ditdeelvanhetrapportgaatnaderinoptweeonderdelenvandeopdracht:
• deinvloedvandeinternationalerechtsordeopdenationalerechtsorde;
• deverhoudingtussenwezenlijkeNederlandseconstitutionelewaardenen
besluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesofverdragsbepalingen.
Uitdetotstandkomingvandeopdrachtblijktdatderegeringadviesheeftwillen
inwinnenovereenreeksdeelonderwerpeninhetlichtvandeontwikkelingvan
deinternationaleenEuropeserechtsorde.
Dezeverschillendedeelonderwerpenkomenaandeordeindevolgende
hoofdstukken.IndithoofdstukvatdeStaatscommissieeerstdeopdrachtenhaar
achtergrondsamen.Vervolgensbeschrijftzij–tenbehoevevandecontextvan
ditdeelvandeopdracht–enkelerelevanteontwikkelingenindeinternationale
rechtsorde.Daarnageeftzijaanwelkedeelonderwerpenvanditdeelvande
opdrachtzijinwelkhoofdstukbehandelt.TotslotzetdeStaatscommissieuiteen
welkehaaralgemeneuitgangspuntenzijnbijdebehandelingvandedeelonder-
werpen.
10.2 DeadviesaanvraagaandeStaatscommissie
BijdetotstandbrengingvandeadviesaanvraagaandeStaatscommissieheeftde
regeringgeconstateerddatsindsdejarenvijftighetinternationalerechtsterkis
ontwikkeld,terwijldeartikelenindeGrondwetbetreffendedebuitenlandse
betrekkingensindsdegrondwetswijzigingenvan1953en1956indekernonveran-
derdzijngebleven.Inhetlichthiervandringtzich,aldusderegering,devraagop
‘ofhetgrondwettelijkekadernogvoldoendeistoegesnedenopverwezenlijking
vandevisiediedaaraantengrondslagligt’.176ZijverzoektdeStaatscommissiezich
tebuigenoverdeinvloedvandeinternationalerechtsordeopdenationale
rechtsorde,endevraagofhetgrondwettelijkekaderterzakenogtoereikendis.In
hetbijzondervraagtderegeringintegaanopdewenselijkheidvandeopneming
vaneenbepalingopgrondwaarvanverdragsbepalingenenbesluitenvanvolken-
rechtelijkeorganisatiesdieinstrijdzijnmetwezenlijkewaardenvandeNederland-
seconstitutie,geenvoorranghebbenopnationaalrecht.177
176 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.34.
177 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.
98
Ookhetonderwerp‘decodificatievandeconstitutioneleverhoudingtussen
NederlandendeEuropeseUnie’maaktdeeluitvandeopdracht.Deregeringwil,
medemethetoogopeensterkerenormatievewerkingvandeGrondwet,een
standpuntbepalenoverdewenselijkheiddeconstitutioneleverhoudingtussen
NederlandendeEuropeseUniegrondwettelijktecodificeren.Datzoukunnen
dooreengrondwetswijzigingdieertoestrektdeEuropeserechtsordeteveranke-
renoftevoorzienineenapartegrondwetsbepalinginzakedetoepassing,
rechtstreeksewerkingenvoorrangvanhetEU-recht.178
DeopdrachtvandeStaatscommissieisnahaarinstellinguitgebreidmeteen
aantalvragendieopkwameninhetverkeertussenregeringendekamers.Voor
ditdeelvanhetrapportgaathetomdrievragen.
TeneersteheeftdeTweedeKamerbijdebehandelingvanhetinitiatiefvoorstel-
VanderStaaijbijmotiegevraagdofdeStaatscommissiezichkanbuigenoverde
huidigeinterpretatieentoepassingvanartikel91,lid3,Grondwet.DeKamerwil
bijdegoedkeuringvanverdragenscherpervoorogenkrijgenhoemoetworden
vastgesteldofeenverdragverenigbaarismetdeGrondwetenofvoorgoedkeu-
ringaldannieteentweederdemeerderheidnoodzakelijkis.179
VerderheeftdeEersteKamerderegeringinoverweginggegevenomdekwestie
vangrondwettigheidvaninternationalestrafrechtelijkeadhoctribunalenaande
Staatscommissievoorteleggen.Daarbijisdevraaggesteldofeenraamverdrag,dan
weleennationalekaderwet,eventueleconstitutionelefrictieskanondervangen.180
Totslotisnaaraanleidingvandebehandelingvanhetwetsvoorstelbetreffende
degoedkeuringenuitvoeringvanhetVerdragvanTilburg181aandeStaatscom-
missiegevraagddegrondwettigheidtebeoordelenvandetoepassingvan
Belgischrechtmetbetrekkingtotdetenuitvoerleggingvanstraffenopgelegd
doordeBelgischerechterindegevangenisteTilburg.Devraagisofditverdrag
afwijktvandeGrondwetenofdaaromdeprocedurevanartikel91,lid3,
Grondwethadmoetenwordengevolgd.Daarbijisaandeordegestelddathier
–integenstellingtoteerdereverdragen-geensprakeisvandeopdrachtvaneen
bevoegdheidaaneeninternationaleorganisatie,maarvandieaaneenandere
staat.Tevenswerderopgewezendatdoormiddelvanditverdraggeenuitvoe-
ringwordtgegevenaaneenbesluitvaneeninternationaleorganisatie.182
178 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35enKamerstukkenII2008/09,31700VII,F,p.3.
179 KamerstukkenII2008/09,30874(R1818),nr.13.
180 KamerstukkenI2008/09,31700VI,L,p.4.
181 Hetop31oktober2009teTilburgtotstandgekomenVerdragtussenhetKoninkrijkderNederlanden
enhetKoninkrijkBelgiëoverdeterbeschikkingstellingvaneenpenitentiaireinrichtinginNederland
tenbehoevevandetenuitvoerleggingvanbijBelgischeveroordelingenopgelegdevrijheidsstraffen;
Trb.2010,nr.56.
182 HandelingenI2009/10,nr.15.
99
10.3 Ontwikkelingenindeinternationalerechtsorde
10.3.1 Inleiding
SindsdeTweedeWereldoorlogishetinternationalerechtineenstroomversnelling
geraakt.Dewenstotvoorkomingvangewapendeconflicten,codificatievan
universelemensenrechtenentoenemendeeconomischesamenwerkingen
integratievormdenhierbijeenbelangrijkestimulans.Degrondwetswijzigingenvan
1953en1956stondeninhettekenvandeNederlandsewensbijtedragenaandeze
ontwikkelingenenaandebevorderingvandeinternationalerechtsorde.Sindsdien
heefthetinternationalerechtzichverderontwikkeld.DeStaatscommissiewijstop
vijfontwikkelingendievanbelangzijnbijeenheroverwegingvanhetrelevante
grondwettelijkekader.DeStaatscommissieisvanmeningdatdezeinternationale
ontwikkelingenaanleidingzijnom–zoalsderegeringverzoekt–nategaanofhet
grondwettelijkekaderhieropvoldoendeistoegesneden.
10.3.2 Een proces van internationalisering en globalisering
Deafgelopendecenniazijnsamenlevingenenculturenonderlingnauwermet
elkaarverwevengeraakt.Opsteedsmeerterreinenvindtinternationalesamen-
werkingplaats,ininternationaleorganisatiesendoormiddelvanverdragen.De
Nederlandseoverheidhandeltvaakinsamenwerkingmetanderestaten.
Bovendienheeftdeinternationalesamenwerkingzichuitgebreidtotandere
actorendanstaten.Internationaleorganisaties,niet-gouvernementeleorganisa-
ties,maatschappelijkeorganisaties,internationaleondernemingen,lokale
overhedenenandereorganisatieszijndeelnemersgewordenindeinternationale
rechtsontwikkeling.Mondialiseringheefttotgevolgdatdenationalestaat
minderdanvoorheeneencentralerolspeeltinhetinternationale(rechts)verkeer.
Internationalebetrekkingenzijnnietmeeralleenintergouvernementeel,maar
vaakookadministratiefvanaard.Daarbijvindenvelerleivormenvanformeleen
informelerechtsvormingplaatsininteractietussenambtenarendieeenover-
heidssectorvertegenwoordigenvanbinnenofbuitendecentraleoverheid,
lagereoverheden,belangengroeperingenensomsookvolksvertegenwoordi-
gers.183Ditisindeinternationalecontexthetgeval,maarinnoggroterematein
deEuropesecontext.
183 Enigevoorbeeldenvanorganisatieswaarinoverhedenenoverheidsdienarenactiefparticiperenzijn:
opgebiedvaninternationalereguleringbankentoezichtendefinanciëlesectorBaselCommitteeon
BankingSupervision,OECDPrinciplesofCorporateGovernance,OECDFinancialActionTaskForce
(FATF);opgebiedvanbeheerentechnischestandaardenvaninternet:GlobalCybersecurityAgenda
(GCA)oftheITU,GovernmentalAdvisoryCommitteeofICANN(GAC);opgebiedvanmedicijnen:
InternationalCooperationonHarmonizationofTechnicalRequirementsforRegistrationofVeterinary
MedicinalProducts(VICH),InternationalConferenceonHarmonizationofTechnicalRequirementsfor
RegistrationofPharmaceuticalsforHumanUse(ICH).
100
10.3.3 De burger als internationaal rechtssubject
Inhetverledenwerdhetinternationalerechtvooralgezienalshetrechtdatde
betrekkingentussenstatenonderlingregelt.Hetinternationalerechtisechter
nietmeeralleenhetrechttussenstaten.Internationaleorganisatiesoefenen
bevoegdhedenuitdierechtsgevolgenhebbenvoorstatenénvoorburgers.Die
gevolgenbegunstigenburgersnietalleen,maarleggenburgersnietzeldenook
plichtenop.Ineenbeperktaantalgevallenstaanaanburgersinternationale
proceduresterbeschikkingomhunrechtentenopzichtevanstateneninternatio-
naleorganisatiesaftedwingen.
10.3.4 Constitutioneel pluralisme
Benaderingengebaseerdophetenkelvoudigeonderscheidtussennationaalen
internationaalrechtenhetnaastelkaarbestaanvanonderscheidenrechtsorden
diegebaseerdzijnopeigenconstitutiesoffundamentelebeginselen,zijnniet
langergeschiktomdeonderlingeverhoudingtussendeverschillenderechtsstel-
selsensystementeomschrijven.Veeleerissprakevaneenpluraliteitvanrechts-
systemendieelkaaroverlappeneninhogematemetelkaarvervlochtenzijn.Er
geldennietaltijdwederzijdserkendevoorrangsregelsdieeenhiërarchische
verhoudingtussendezesystemenvastleggen.Deonderlingeverhoudingen
tussenrechtssystemenkunnendaaromhetbestwordenbegrepenintermenvan
pluralismeenafwezigheidvanhiërarchie.Eenenandergaatookgepaardmet
wederzijdsebeïnvloedingenvervlechtingterzakevandefundamentelebeginse-
lenwaaropdeverschillenderechtsordenzijngebaseerd.
10.3.5 Constitutionalisering van het internationale recht
Binnenhetinternationalerechtontwikkelenzichgeleidelijkrechtsnormenvan
constitutioneleaard.Hetgaathieromfundamenteleregelsenbeginselendie
eersttotontwikkelingzijngekomeninhetconstitutionelerechtvanstaten,en
dieookhetinternationalehandelenvanstaten,internationaleorganisatiesen
andereinternationaleactorenmoetennormeren.Tedenkenisaangrondrechten,
maarookaaneisenvanrechtsstatelijkheidenmechanismendiedehandhaving
vanfundamentelebeginselenwaarborgen.Menspreektookwelvandeontwik-
kelingvaneeninternationaleconstitutioneleorde.184
Deheersendeopvattingisdatindezeinternationaleconstitutioneleorde
fundamentelerechtsregelsenbeginselenvoorrangdienentekrijgenopandere
internationaleregels.Fundamentelerechtsbeginselenvervatinnationale
184 Vgl.E.deWet,‘TheInternationalConstitutionalOrder’,International&ComparativeLawQuarterly
(55)2006,p.51-76enJ.Klabbers,A.PetersenG.Ulfstein(eds),TheConstitutionalizationofInternati-
onalLaw,OxfordUniversityPress2009.
101
grondwettenkunneneenbijdrageleverenaandeontwikkelingvanzo’n
internationaleconstitutioneleordegebaseerdopfundamentelebeginselenvan
rechtsstatelijkheid.
10.3.6 De Europese rechtsorde
DeEuropeseUnieendeRaadvanEuropazijnvangrotebetekenisvoordeburger
inNederlandenhetfunctionerenvandeNederlandseoverheid.
DeEuropeseUnieheeftzichgedurendedeafgelopendecenniasterkontwikkeld.
DeUnieisopsteedsmeerterreinenactiefgeworden,ookopdiewelkevoorheen
behoordentothetexclusievedomeinvandestaat.HetrechtvandeEuropese
UniegrijptdiepinophethandelenvandeNederlandseoverheidenvande
burgers.InhetrechtvandeEuropeseUniezijnbeginselenenmechanismen
ontwikkeld(zowelindeverdragenalsinderechtspraakvanhetHofvanJustitie
endehandelingenvandeandereinstellingen),diehetoptredenvandeEuropese
UniezelfendatvandelidstatenbinnendecontextvandeUnieregelenen
begrenzen.Ookinditverbandspreektmenvaneenprocesvanconstitutionalise-
ring.Hierbijspelendenationaleconstitutionelebeginselendiedelidstaten
gemeenhebbeneenbelangrijkerol.185
HetrechtvandeUniewerktdoorinderechtsordevandelidstatenenheeft
voorrangophetnationalerecht.DeNederlandsegrondwettelijkebepalingen
staanaandiewerkingnietindeweg.Welrijstdevraagofhetbijzonderebelang
vandeUnieendeweerslagdiezijheeftopdeNederlandserechtsorde,voldoen-
deindeGrondwettotuitingkomen.186
OokdeRaadvanEuropaheefteengroteinvloedopdenationalerechtsorde,in
hetbijzonderviahetEVRMendejurisprudentievanhetEHRM.HetEVRMmaakt
materieeldeeluitvandeNederlandseconstitutie.HetvervultindeNederlandse
rechtspraktijkeenfunctiedieinveelanderelandenisweggelegdvoorgrond-
wetsbepalingen.DeNederlandserechtertoetstookveelvuldigaanhetEVRMbij
gebrekevanmogelijkhedenvantoetsingaandeGrondwet.Inditlaatstekomt
overigensmogelijkverandering;ziehoofdstuk5.
185 Zieartikel2EU:‘DewaardenwaaropdeUnieberust,zijneerbiedvoordemenselijkewaardigheid,
vrijheid,democratie,gelijkheid,derechtsstaateneerbiedigingvandemensenrechten,waaronderde
rechtenvanpersonendietotminderhedenbehoren.Dezewaardenhebbendelidstatengemeenineen
samenlevingdiegekenmerktwordtdoorpluralisme,non-discriminatie,verdraagzaamheid,rechtvaar-
digheid,solidariteitengelijkheidvanvrouwenenmannen.’Zieookartikel6,lid3,EU:‘Degrondrech-
ten,zoalszijwordengewaarborgddoorhetEuropeesVerdragtotbeschermingvanderechtenvan
demensendefundamentelevrijhedenenzoalszijvoortvloeienuitdeconstitutioneletraditiesdiede
lidstatengemeenhebben,makenalsalgemenebeginselendeeluitvanhetrechtvandeUnie.’
186 Ditkomtaandeordeinparagrafen11.2.4en11.3.
102
OokhetEU-rechtissterkmethetEVRMvervlochten.DeEU-instellingenende
lidstaten–alsdezehandelenbinnendecontextvandeUnie–moetenderechten
vanhetEVRMeerbiedigenalsbeginselenvanhetrechtvandeUnie(artikel6EU).
VerderishetEU-HandveststerkgeïnspireerdophetEVRMendejurisprudentie
vanhetEHRM.ZozijnhetEU-recht,EVRMennationaalrechthechtmetelkaar
verweven.
10.4 Overzichtbehandelingvandeonderwerpen
Degeschetsteontwikkelingendoendevraagrijzenofdebepalingenoverde
verhoudingtussendeinternationaleennationalerechtsordediein1953en1956
indeGrondwetzijnvastgelegd,aanpassingbehoeveninhetlichtvandevraagof
hetgrondwettelijkekadernogvoldoendeistoegesnedenopverwezenlijkingvan
devisiediedaaraantengrondslagligt.DeStaatscommissiegaathieropinde
volgendehoofdstukkenin.
Hoofdstuk11zietopdegrondwettelijketaakstellingtotbevorderingvande
internationalerechtsorde.Indithoofdstukkomtteneersteaandeordedevraag
ofartikel90Grondwetwijzigingbehoeft(paragraaf11.2).Daarbijgaatde
Staatscommissieookinopdevraagofeen‘Europa’-bepalingindeGrondwet
moetwordenopgenomen.Aanleidinghiervoorismededatderegeringheeft
aangegevendatzijeenstandpuntwensttebepalenoverdewenselijkheidde
constitutioneleverhoudingtussenNederlandendeEuropeseUniegrondwettelijk
tecodificeren.
Vervolgensgaathoofdstuk12inoponderwerpeninzakedeparlementaire
betrokkenheidbijbindingaaninternationaleregels.Centraalstaatdaarbijartikel
91Grondwet.Aandeordekomtzoweldeprocedurevangoedkeuringvan
verdragen(artikel91,lid1,Grondwet)(paragraaf12.2)alsdeproceduremet
betrekkingtotbesluitenvaninternationaleorganisaties(paragraaf12.3).Verder
gaatdeStaatscommissieinopdeproblematiekvangoedkeuringvanverdragen
dievandeGrondwetafwijken(artikel91,lid3,Grondwet).Daarbijonderscheidt
deStaatscommissieeenmaterieelaspect(paragraaf12.4)eneenprocedureel
aspect(paragraaf12.5).Bijdebehandelingvanhetprocedureleaspectkomtook
hetvoorstel-VanderStaaijaandeorde,dataanleidingvormdevoordeaande
Staatscommissiegesteldeaanvullendevraaginzakedeinterpretatievanartikel
91,lid3,Grondwet.
Inhoofdstuk13behandeltdeStaatscommissiedevraagofnaderevoorwaarden
moetengeldenvoordevoorrangophetnationalerecht–opgrondvanartikel94
Grondwet–vanhetinternationalerecht(paragraaf13.2).Ditheeftbetrekking
opdevraagvanderegeringomintegaanopdewenselijkheidvanopneming
vaneenbepalingopgrondwaarvanverdragsbepalingenenbesluitenvan
103
volkenrechtelijkeorganisatiesdieinstrijdzijnmetwezenlijkewaardenvande
Nederlandseconstitutie,geenvoorranghebbenopnationaalrecht.Verderdoet
deStaatscommissieeenvoorstel–medeinhetlichtvanhetaanhaargevraagde
adviesoververgrotingvandetoegankelijkheidvandeGrondwet(ziehoofdstuk
3)–totverduidelijkingvandeartikelen93en94Grondwet(paragraaf13.3).Tot
slotgaatdeStaatscommissieinoptoetsingvanwettelijkevoorschriftenaan
ongeschreveninternationaalgewoonterecht(paragraaf13.4).
DelaatstetweehoofdstukkenzienoptweeaandeStaatscommissiegestelde
aanvullendevragen,eendiebetrekkingheeftopinternationaleadhoctribunalen
(hoofdstuk14)eneeninzakehetzogenoemdeVerdragvanTilburg(hoofdstuk15).
10.5 Achtergrondenuitgangspunten
Het‘internationale’deelvandeopdrachtzietdeStaatscommissietegende
achtergrondvandehuidigegrondwetssystematiekwaaruiteenopenhouding
spreektjegensinternationaleverdragenenbesluitenvaninternationaleorgani-
saties.Internationalebepalingenmakendeeluitvandenationalerechtsordeen
burgerskunnendaaraanonderbepaaldevoorwaardenrechtstreeksrechtenen
plichtenontlenen.IndeNederlandserechtsordespelen(mensenrechten-)
verdrageneengroterol.Ditismedehetgevolgvanenerzijdshettoetsingsverbod
vanartikel120Grondwet,dattoetsingvandewetaandeGrondwetverbiedt,en
anderzijdsartikel94Grondwet,datrechterlijketoetsingvanwettelijkevoor-
schriftenaaneeniederverbindendeverdragsbepalingenmogelijkmaakt.Van
belangisverderdatookplichtendieeeniederverbindendeinternationale
bepalingenaanburgersopleggen,voorranghebbenopnationalerechtenen
plichten,invoorkomendegevallenzelfsopdievandeGrondwet.Illustratiefvoor
deopenhoudingtenopzichtevanhetinternationalerechtisookdegrondwet-
telijketaakstellingopgenomeninartikel90Grondwetdatderegeringde
ontwikkelingvandeinternationalerechtsordebevordert.
DeStaatscommissiesteltvooropdatdetraditioneleopenheidvandeNederlandse
Grondwetjegensdeinternationalerechtsordebehoudenmoetblijven.De
grondwettelijkeopdrachtbijtedragenaandeontwikkelingvandeinternatio-
nalerechtsorde,enhetopenkaraktervandeGrondwetbetreffendededoorwer-
kingvanhetinternationaleenEuropeserechtindeNederlandserechtsorde,
moetenuitgangspuntzijn.VanuitdezeuitgangspuntenheeftdeStaatscommissie
degrondwetsbepalingenoverdeinternationalerechtsordeheroverwogen.
104
11 De ontwikkeling van de internationale en Europese rechtsorde
11.1 Inleiding
DeregeringheeftdeStaatscommissieverzochtzichtebuigenoverdeinvloedvan
deinternationalerechtsordeopdenationalerechtsorde,endevraagofhet
grondwettelijkekaderterzakenogtoereikendis.IndatkadersteltdeStaats-
commissiedevraagaandeordeofdegrondwettelijkeopdrachtaanderegering
totbevorderingvandeontwikkelingvandeinternationalerechtsorde(artikel90
Grondwet)wijzigingbehoeft.Ondermeerrijstdevraagofalgemeneconstitutio-
nelebeginselendiebevorderingmoetennormeren,enofindatverbandeen
wijzigingvanartikel90Grondwetwenselijkis.Verderverdientonderzoekof
degenetotwiederegelingvanartikel90Grondwetzichricht(denormadressaat)
gewijzigdmoetwordenvan‘deregering’in‘deoverheid’.OokgaatdeStaats-
commissieinopdevraagofinartikel90Grondwetexplicietookoverbevorde-
ringvande‘Europeserechtsorde’gesprokenmoetworden,enofaanleiding
bestaatomeen‘Europa’-bepalingindeGrondwetoptenemen.
11.2 Bevorderingvandeinternationalerechtsorde(artikel90Grondwet)
11.2.1 Huidige bepaling en haar strekking
Hethuidigeartikel90Grondwetluidt:
Deregeringbevordertdeontwikkelingvandeinternationalerechtsorde.
Uitdegrondwetshistorieendetoepassingvanditartikelblijktdathetuiteenlopende
betekenissenheeftdienietdirectuitdetekstvandebepalingzijnafteleiden.
Artikel90Grondwetisallereersteentaakstellendebepaling.Zijnormeert
waartoederegeringindeinternationalebetrekkingenhaarbevoegdhedenheeft
tegebruiken.187Zoisdebepalingookvanoorsprongendoordeindienersvanhet
voorstelbijdegrondwetswijzigingvan1983bedoeld.188Zijwasopvolgervaneen
bepalinguit1922,dievoorschreefdevreedzamebeslechtingvaninternationale
geschillennatestreven.Voorwelketaakzijderegeringpreciessteltblijktechter
nietduidelijkuithaartekst.Uitdegrondwetsgeschiedenisblijktdataande
187 C.A.J.M.Kortmann,DeGrondwetsherzieningen1983en1987,Kluwer1987,p.270-271.
188 Vooreenbeschrijvingenanalysevandegeschiedenis,dejurisprudentieenbetekenissendieaande
bepalingzijntoegekend,zieL.F.M.Besselink,52.TheConstitutionalDutytoPromotetheDevelop-
mentoftheInternationalLegalOrder:theSignificanceandMeaningofArticle90oftheNetherlands
Constitution,in:NetherlandsYearbookofInternationalLaw,VolumeXXXIV,2003,p.89-138.
105
verplichtingtotbevorderingvandeontwikkelingvandeinternationalerechts-
ordeverschillendebetekenissenwerdengehecht.189Zijbehelstprimaireen
taakstelling;deliteratuurgaatervanuitdatderegeringerderhalvegeen
bevoegdhedenaanontleent.190
Beoogdwasnieteenpreciezeafbakeningtegevenvandebevoegdhedenvande
regeringenerzijdsenhetparlementanderzijds.
Welwordtinartikel90Grondweteenaanduidinggelezenvanhetambtdatde
verdragsluitendebevoegdheidbezit:deregering.DeGrondwetregeltinartikel
91dathetKoninkrijknietaanverdragenwordtgebondenzondervoorafgaande
goedkeuringdoordeStaten-Generaal,maarlegtnietmetzoveelwoordenvast
wienaarnationaalrechtbevoegdisopinternationaalvlakverdragentesluiten.191
Alleendoorartikel91Grondwetinverbandtelezenmetartikel90Grondwet
wordtduidelijkdatdiebevoegdheidbijderegeringberust.192
11.2.2 Wijziging van de taakstelling van artikel 90 Grondwet?
DeStaatscommissiezietgeenredenenomveranderingtebrengenindevan
oudsheropenhoudingvandeNederlandseGrondwettenopzichtevande
internationaleenEuropeserechtsorde(zieookparagraaf10.5).DeStaats-
commissiesteltvooropdatdewijzevanbevorderingvandeontwikkelingvande
internationalerechtsordeuitconstitutioneeloogpuntnietonverschilligis.De
internationalerechtsordediebevorderdwordt,moetinovereenstemmingzijn
metconstitutionelekernbeginselen.Artikel90Grondwetmoetindecontextvan
degeheleGrondwetwordengelezen.Hetlijdtgeentwijfeldathetinternationale
optredenvanNederlanddoordezelfdegrondwettelijkebepalingenwordt
genormeerdalshetzuivernationaleoptreden.DegeheleGrondwetnormeerten
189 HetgaaterondermeeromdatinhetNederlandseconstitutionelebesteldenationalesoevereini-
teitnietalsabsolutenormwordtbeschouwd;datwordtgestreefdnaareenopuniverseelgeldende
rechtsnormengebaseerdinternationaalbestel;naardevreedzamebeslechtingvangeschillenmet
anderestaten;naargoedeverhoudingenvanhetKoninkrijkmetanderestaten;naareengoedeinter-
nationalewetgevingendedaadwerkelijkenalevingdaarvan;naarduurzameinternationalevredeen
veiligheid;naardeuniverseleverwezenlijkingvanderechtenvandemensindebreedstezinvanhet
woord,zoweldeburger-enpolitiekerechtenalsdeeconomische,socialeenculturelerechten;ennaar
debevorderingvanhetwelzijnvandewereldbevolking,zoalseeneerlijkeverdelingvandeimmate-
riëleenmateriëlegoederenonderdewereldbevolking.ZieondermeerNaareennieuwegrondwet,
Algemenegrondwetsherziening,deel26Vb:buitenlandsebetrekkingen,Staatsuitgeverij1983,p.48-
50,63,113,127,140,172,176.
190 ZieC.A.J.M.Kortmanne.a.,GrondwetvoorhetKoninkrijkderNederlanden;TekstenCommentaar,
Kluwer1998,p.94.
191 Artikel7VerdragvanWeneninzakehetverdragenrechtbepaaltwienaarinternationaalrechtwordt
beschouwddeStaattevertegenwoordigen.
192 H.H.M.Sondaal,DeNederlandseVerdragspraktijk,dissertatieRULeiden1986,p.68-76weerspreekt
ditoverigens.
106
begrenstookhetoverheidsoptredenininternationaalenEuropeesverband.
Daarnaastwordtdatoptredenookgenormeerdenbegrensddoorinternationaal
enEuropeesrechtdatNederlandbindt.Hoedezenormenstelselszichtotelkaar
verhoudenwordtverderuiteengezetinhoofdstuk13.
InditverbandisverdervanbelangdatdeStaatscommissievoorstelteenalge-
menebepalingindeGrondwetoptenemendiebepaaltdatNederlandeen
democratischerechtsstaatisendatdeoverheiddemenselijkewaardigheid,de
grondrechtenendefundamentelerechtsbeginseleneerbiedigt(ziehoofdstuk4).
Dezefundamentelerechtsbeginselenengrondrechtenomvattenookbeginselen
vaninternationaleoorsprongengrondrechtenbeschermdinverdragenwaarbij
Nederlandpartijis.Ookdezealgemenebepalingzietnietalleenophandelingen
vandeoverheidinNederland,maarnormeertookoverheidshandelenin
internationaalverband.Dezeuitlegvanartikel90Grondwetinhetlichtvande
geheleGrondwetendevoorgesteldealgemenebepalingkomtovereenmetde
grondwethistorischeuitlegervan.193DeStaatscommissiezietdaaromgeenreden
omdetekstvanartikel90Grondwetopditpuntaantepassen.
11.2.3 Normadressaat: regering of overheid?
DeStaatscommissieheeftzichdevraaggesteldofdenormadressaatvanartikel
90Grondwet,‘deregering’,moetwordengewijzigdin‘deoverheid’.Nietalleen
deregering,maarookdeStaten-Generaal,dewetgeverenandereoverheden
behorenbijdeuitoefeningvandehuntoegekendebevoegdhedeninvoorko-
mendegevallenzodanigtehandelendatditkanbijdragenaandeontwikkeling
vandeinternationalerechtsorde.Deregeringisweliswaardeformelevertegen-
woordigervandestaat,maarzijisnietmeerdeenigeNederlandseoverheidsin-
stellingdieoptreedtindeinternationalebetrekkingen,dieophunbeurtookniet
meeralleeninterstatelijkvanaardzijn(zieparagraaf10.3.2).Hetbehoeftgeen
betoogdatditafortiorigeldtvoordeEuropesebetrekkingen.
Hetverdientoverigensopmerkingdatdebepalingnietuitsluitendbetrekking
heeftopoverheidshandelenininternationaleenEuropeseorganen,maartevens
ophethandelenvandeoverheidinNederland.Uitderechtspraktijkvaltafte
leidendathethuidigeartikel90Grondwetalzobegrepenwordtdathetmede
derechtsplichtomvathetgeldendeinternationalerechtteeerbiedigen.194
193 Vgl.C.A.J.M.Kortmann,Degrondwetsherzieningen1983en1987,Kluwer1987,p.271,metverwijzing
naarKamerstukkenII1979/1980,15049(R1100),nr.7,p.5,nr.8ennr.15.
194 Zienaderbijv.L.F.M.Besselink,52.TheConstitutionalDutytoPromotetheDevelopmentoftheInter-
nationalLegalOrder:theSignificanceandMeaningofArticle90oftheNetherlandsConstitution,in:
NetherlandsYearbookofInternationalLaw,VolumeXXXIV,2003,par.5.1.
107
Datbetekentdatdebepalingnureedszowordtgeïnterpreteerddatditeen
rechtsplichtisdienietalleenvoorderegeringgeldt.195
DemeerderheidvandeStaatscommissie196meentdatergeenaanleidingisom
artikel90Grondwetopditpuntteherzien.Debepalingisnimmeraanleidingtot
problemengeweest.Verderwijzendezeledeneropdatwijzigingvan‘regering’
in‘overheid’naarnationaalrechtzoukunnenrakenaandeverdragsluitende
bevoegdheidvanderegeringofaandepositievanderegeringalsvertegenwoor-
digervandestaatindebuitenlandsebetrekkingen.
DeminderheidvandeStaatscommissie197adviseerttotwijzigingvandenorm-
adressaatvanartikel90Grondwet.Eendergelijkewijzigingsluitnaarhetoordeel
vandezeledengoedaanbijdeontwikkelingeninzoweldeinternationalealsde
nationalerechtsordezoalshierbovengeschetstenmaaktduidelijkdatnietalleen
deregering,maarookandereambtendeopdrachthebbenombinnende
grenzenvanhunonderscheidenbevoegdhedenenmetinachtnemingvan
constitutionelebeginselendeinternationalerechtsordetebevorderen.Deze
ledenstelleneenwijzigingvanartikel90Grondwetvoordieluidtalsvolgt:198
Deoverheidbevordertdeontwikkelingvandeinternationale[enEuropese]198
rechtsorde.
Dezeledenmerkenopdatbijeenwijzigingvan‘deregering’in‘deoverheid’als
normadressaathetnoodzakelijkisdebepaling,zoalsookdeoorspronkelijke
bedoelingwasvandegrondwetgevervan1983methethuidigeartikel90
Grondwet,uitsluitendoptevattenalseentaakstellendebepalingdiede
uitoefeningvanbestaandebevoegdhedennadernormeert.Hetgaatnietomeen
bepalingdienieuwebevoegdhedentoekent.Dezeledenmenendaaromdatter
vermijdingvanelkmisverstandhetwenselijkisdezewijziginggepaardtelaten
gaanmettoevoegingvaneennieuwlidaanartikel91Grondwet.
195 AldusreedsdeCommissieEysinga,EindrapportvandeCommissienopensdesamenwerkingtussen
regeringenStaten-Generaalinzakehetbuitenlandsbeleid,9juli1951,p.14,instemmendgeciteerd
doorderegeringbijdegrondwetswijzigingvan1953bijdeinvoeringvanwatnuartikel90Grondwet
is(zieHandelingenderStaten-Generaal,bijlagen,2374,nr.3,p.3).Ditstandpuntisookindejurispru-
dentieingenomen,ziePresidentRechtbankDenHaag26oktober2001,LJNAD4855;meerindirectHR
21december2001,NJ2002,217,r.o.3.7.2,terzakevandevraagofeisereenrechtenstebeschermen
belanghadbijeerbiedigingvanhetinternationaalrechtexartikel90Grondwet.
196 DeledenGoncalves,Kortmann,DeLange,Overkleeft-Verburg,ThomassenenDeVries.
197 DeledenBesselink,Claes,GerardsenOomen.
198 Zieparagraaf11.2.4
108
Hetgaatomeenliddatvoorafgaataanhethuidigeeerstelidendatexpliciet
bepaaltdatdeverdragsluitendebevoegdheidbijderegeringberust:
Deregeringheeftverdragsluitendebevoegdheid.
11.2.4 Afzonderlijke verwijzing naar de Europese rechtsorde in artikel 90
Grondwet?
Eenanderekwestieisofhetwenselijkisomnaastdeverwijzingnaarinternatio-
nalerechtsordeookeenverwijzingnaardeEuropeserechtsordeoptenemenin
artikel90Grondwet.
DeStaatscommissieisdaarvanvoorstander.Zijsteltvooromdebepalingindit
verbandalsvolgttelatenluiden:199
Deregering[c.q.deoverheid199]bevordertdeontwikkelingvandeinternatio-
naleenEuropeserechtsorde.
Detoevoeging‘enEuropese’inartikel90Grondwetisbedoeldomdedeelname
vanNederlandaandeEuropeseintegratie,inhetbijzonderinhetkadervande
EuropeseUnieendeRaadvanEuropa,eenplaatstegevenindeGrondwet.De
bevorderingvandeontwikkelingvandeEuropeserechtsordemoetworden
gespecificeerdnaastdebredereopdrachttotbevorderingvandeontwikkeling
vandeinternationalerechtsorde.DeEuropeserechtsordeenhetrechtdatdeze
ordeomvat,inhetbijzonderhetrechtvandeEuropeseUnieenhetrechtdat
verbandhoudtmetdeRaadvanEuropa(onderanderehetEVRM),zijnzobelang-
rijkvoorNederlanddatdeEuropeserechtsordenaarhetoordeelvandeStaats-
commissieuitdrukkelijkevermeldingverdientnaastdeinternationalerechtsorde
inhetalgemeen.
Zoalsdetaakopdrachtvanartikel90Grondwetinzijnhuidigeversiebeoogtdat
deinternationaleordewordtgegrondvestophetrecht,zobeoogtdetoevoeging
vandeEuropeserechtsordedatditookgeldtvoordeEuropeseintegratie.
11.2.5 Opneming van een ‘Europa’-bepaling?
DeStaatscommissieheeftookoverwogenombijwijzevan‘Europa-bepaling’in
deGrondweteenverwijzingoptenemennaarde‘EuropeseUnie’.
199 Zieparagraaf11.2.3.
109
TeneersteheeftdeStaatscommissieoverwogenhetlidmaatschapvande
EuropeseUnieoptenemenineenalgemenebepaling,zoalszijdieheeft
voorgesteldinhoofdstuk4.HetgrotebelangvanhetEU-rechtvoordeNeder-
landserechtsorde,dehistorischebetrokkenheidvanNederlandbijdeEUenhet
groteNederlandsebelangbijdeEuropeseeenheidzijnhiervoorargumenten.
DeStaatscommissieisgeenvoorstandervanopnemingvanhetlidmaatschapvan
deEuropeseUnieindealgemenebepaling.Deredenisdatzijmetdedoorhaar
voorgesteldealgemenebepalingbeoogtfundamenteleconstitutionelebeginse-
lenindeGrondwetvastteleggen.HetlidmaatschapvandeEuropeseUnieis
geenfundamenteelconstitutioneelbeginselenpastdaaromnietindealgemene
bepaling.
Eenalternatiefbestaatindeopnemingvaneenafzonderlijkebepalingofeen
aparthoofdstukoverdeEuropeseUnie,zoalsbestaatinenkeleandereEU-lidsta-
ten.200OokdaarvoorzietdeStaatscommissieinmeerderheidonvoldoende
aanleiding.Dezeledenwijzenophetvolgende.
VoorsommigevandieEU-lidstatengeldtdatvoorhandelenbinnendecontextvan
deEuropeseUniedeverdelingvanbevoegdhedenvandeconstitutioneleorganen
andersisdanvoorhandeleninhetzuivernationalekader.DatisindeNederlandse
contextniethetgeval.Dealgemeneconstitutioneleregelsenbeginselenbetref-
fendedeverhoudingtussenderegeringenhetparlementzijnookvantoepassing
ophetoverheidsoptredeninEuropeesverband,ookaliseenverschuivingwaarte
nemenindefeitelijkerelatieenkrachtsverhoudingentussendeconstitutionele
instellingenonderinvloedvandeintegratieinhetkadervandeEU.
SommigeanderelandenkenneneenaparteEuropa-bepalingofeenapart
Europa-hoofdstukindegrondwetalseenwaarborgvandeverdelingvanbevoegd-
hedentussenverschillendeoverheden(eventueelmeteenpraktischeaanpassing
methetoogopdepraktischeuitwerkingdaarvan),zoalshetgevalisvoorde
verdelingvanbevoegdhedentussenBundenLänderinDuitsland.Eendergelijke
waarborgligtwatbetreftfundamenteleconstitutionelebeginselenbesloteninde
doordeStaatscommissievoorgesteldealgemenebepaling,diederegeringc.q.
overheidookinachtmoetnemenbijdetoepassingvanartikel90Grondwet.
IndeopvattingvandemeerderheidvandeStaatscommissiekunnenbovendien
eventueleaanvullenderegelsoverdeverhoudingregeringenparlement,zoals
terzakevaninformatieplichten,behandelingsvoorbehouden,eninstemmingsei-
sen,bijgewonewetgeregeldworden.Dezeregelsvergendusgeengrondwets-
wijziging.OokoverigeEuropeseaangelegenheden,zoalsdevoordrachtdoor
200 Ziebijvoorbeeldartikel88-1e.v.Fransegrondwet,artikel23Duitsegrondwetenartikel23ae.v.
Oostenrijksegrondwet.
110
NederlandvankandidatenvoordeEuropeserechterlijkeinstantiesofdeEuro-
peseCommissie,kandewetgeverregelen.
BovendienzoudoorvaststellingvaneenspecifiekeverwijzingnaardeEuropese
Uniedevraagrijzen,waaromdeGrondwetdezeorganisatiewel,enandere
internationaleorganisatiesnietnoemt.Ditvraagtomeenwegingvanhet
constitutionelebelangvandiverseEuropeseeninternationaleorganisaties,zoals
deEuropeseUnie,deRaadvanEuropaendeVerenigdeNaties,voordeNeder-
landserechtsorde.DemeerderheidvandeStaatscommissieachteendergelijke
wegingnietgoedmogelijkenooknietzinvol.DedoordeStaatscommissie
voorgesteldeaanduiding‘internationaleenEuropeserechtsorde’inartikel90
Grondwet(zieparagraaf11.2.4)isruimgenoegomdezeorganisatiesteomvat-
ten,diedaaromnietmeerafzonderlijkmoetenwordengenoemd.
TotslotzoudeenkelevermeldingvanhetEU-lidmaatschapindeGrondwet
slechtseendeclaratoirefunctiehebbenengeennormatiefdoeldienen.Een
vermeldingvandeplichttotdebevorderingvandeontwikkelingvandeEuro-
peserechtsordeachtdemeerderheidvandeStaatscommissieeenmeerbeteke-
nisvollenormvooroverheidshandelen.
Eenvandeleden201isvanmeningdatweleenbepalingindeGrondwetmoet
wordenopgenomenoverhetlidmaatschapvandeEuropeseUnie.Zijsteltde
volgendebepalingvoor:
1.NederlandislidvandeEuropeseUnie,opgrondslagvaneninovereenstem-
mingmetdeverdrageninzakedeinrichtingenwerkingvandeUnie.
2.DewetregeltdebetrokkenheidvandeStaten-Generaalbijdegoede
werkingvandeUnie,inhetbijzonderbijdetotstandkomingvanwetgeving,
hetsluitenvanverdragenenhettoezichtopdeeerbiedigingvanhetbeginsel
vansubsidiariteit.
DitlidlichtdittoeindebijlageId.
201 HetlidOverkleeft-Verburg.
111
12 Parlementaire betrokkenheid
12.1 Inleiding
DeregeringheeftdeStaatscommissiegevraagdzichtebuigenoverdeinvloed
vandeinternationalerechtsordeopdenationalerechtsorde,endevraagofhet
grondwettelijkekaderterzakenogadequaatis.IndatverbandgaatdeStaats-
commissieinopenigeaspectenvandemocratischelegitimeringvaninternatio-
nalerechtsregels.AanleidinghiervoorisookdevraagvandeTweedeKamer–bij
motietijdensdebehandelingvanhetinitiatiefvoorstel-VanderStaaij–ofde
Staatscommissiezichkanbuigenoverdehuidigeinterpretatieentoepassingvan
artikel91,lid3,Grondwet.DeKamerwilbijdegoedkeuringvanverdragen
scherpervoorogenkrijgenhoezijmoetvaststellenofeenverdragverenigbaaris
metdeGrondwetenofvoorgoedkeuringaldannieteentweederdemeerder-
heidnoodzakelijkis.
DeStaatscommissiegaateerstinopdeprocedurevandegoedkeuringvan
verdragen(artikel91,lid1,Grondwet),enopmogelijkhedentotvergrotingvan
deparlementairebetrokkenheidbijbesluitenvaninternationaleorganisaties.
VervolgenssteltdeStaatscommissieartikel91,lid3,Grondwet,aandeorde.
DaarbijonderscheidtdeStaatscommissieeenmaterieelaspecteneenprocedu-
reelaspect.Bijdebehandelingvanhetprocedureleaspectkomtookhet
voorstel-VanderStaaijaandeorde.202
12.2 Goedkeuringvanverdragen(artikel91,lid1,Grondwet)
12.2.1 Inleiding
Inverbandmetdeparlementairebetrokkenheidbijdebindingaaninternationale
regelsbezietdeStaatscommissieeerstdeprocedurevandegoedkeuringvan
verdragen.Daarbijisondermeerdevraagoferaanleidingbestaatvooreen
grondwetswijzigingopdatterrein.
12.2.2 Parlementaire goedkeuring
Artikel91,lid1,Grondwetluidtalsvolgt:
202 Indithoofdstukstaatartikel91Grondwetderhalvecentraal.Erzijopgewezendateenminderheid
vandeStaatscommissievoorsteltomeennieuweerstelidtoetevoegen–ondervernummeringvan
dehuidigeleden–aanartikel91Grondwet;zieparagraaf11.2.3.Ditblijftindezeparagraafverder
onbesproken.
112
HetKoninkrijkwordtnietaanverdragengebondenendezewordenniet
opgezegdzondervoorafgaandegoedkeuringvandeStaten-Generaal.Dewet
bepaaltdegevallenwaaringeengoedkeuringisvereist.
Dezebepalingbetekentnietdatdekamerssteedsberaadslagenenbesluiten
overdeverdragenwaaraanderegeringhetKoninkrijkbindt.DeRijkswet
goedkeuringenbekendmakingverdragenbepaaltdatdekamersdegoedkeuring
ookstilzwijgendkunnenverlenen.203Ditishetgeval,indiennietbinnendertig
dagennaeendaartoestrekkendeoverleggingvaneenverdragaandeStaten-
Generaal,doorofnamenseenvandekamersofdoortenminsteeenvijfdevan
hetgrondwettelijkeaantalledenvaneenvandekamersdewenstekennen
wordtgegevendathetverdragaanuitdrukkelijkegoedkeuringzalworden
onderworpen.204DeRijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragensomt
bovendieneenreeksgevallenopwaaringeengoedkeuringisvereist.Ditisonder
meerhetgevalbijverdragenwaarvoordatbijwetisbepaald,zoalssommige
uitvoeringsverdragen.205Bijdeuitzonderingenopdeeisvanparlementaire
goedkeuringspeeltgeenrolofhetdesbetreffendeverdragookdeburgerskan
binden.
12.2.3 Advies Staatscommissie
Dedoorartikel91,lid1,Grondwetvoorgeschrevenvoorafgaandegoedkeuring
doordeStaten-Generaalverschaftdemocratischelegitimeringvoordebinding
vanhetKoninkrijkaaneenverdrag.
DeStaatscommissiemeentdatdeRijkswetgoedkeuringenbekendmaking
verdrageneentegroteuitzonderingmogelijkmaaktophetuitgangspuntvan
democratischelegitimeringvanbelangrijkeverdragen,doortoetestaandat
verdragendieeeniederverbindendebepalingenbevatten,ofdiebevoegdheden
aaninternationaleorganisatiesopdragendieburgersrechtstreeksbinden,
bindendwordenzonderparlementairegoedkeuring.Dergelijkeverdragen
kunnenleidentotdebeperkingvandeburgerlijkevrijhedendoordeoplegging
vanplichtenaanburgersendebeperkingvangrondrechten.Voorgebondenheid
aandezeverdragenzounaarhetoordeelvandeStaatscommissiealtijduitdruk-
kelijkegoedkeuringvandeStaten-Generaalvereistmoetenzijn.
203 Artikel3Rijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragen.
204 Artikel5Rijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragen.
205 Artikel7Rijkswetgoedkeuringenbekendmakingverdragen.
113
DeStaatscommissiegeeftinoverwegingdeRijkswetgoedkeuringenbekend-
makingverdragenindezezinaantepassen,zodatdedemocratischelegitimering
vaneeniederverbindendebepalingenisgewaarborgd.Erisophethierbesproken
puntdangeennoodzaakdeGrondwettewijzigen.
12.3 Parlementairebetrokkenheidbijbesluitenvaninternationale
organisaties
12.3.1 Inleiding
Behalvedezojuistbesprokenkwestievanparlementairebetrokkenheidbij
verdragenisookdiebetrokkenheidbijbesluitenvaninternationaleorganisaties
vanbelang.Dergelijkebesluitenhebbenimmers–voorzoverhetdewerkingvan
deartikelen93en94Grondwetbetreft–eenzelfdeinvloedopdenationale
rechtsordealsverdragen.Opgrondvanartikel94Grondwetdienennationale
wettelijkevoorschriftenbuitentoepassingtewordengelatenindiendetoepas-
singnietverenigbaarismeteeniederverbindendebepalingenvanbesluitenvan
volkenrechtelijkeorganisaties.
12.3.2 Stand van zaken
Erbestaangeengrondwettelijkebepalingenbetreffendedegoedkeuringvan
(ontwerp)besluitenvaninternationaleorganisatiesdoordeStaten-Generaal.De
betrokkenheidvandeStaten-Generaalbijdetotstandkomingvanbesluitenvan
internationaleorganisatieskrijgtgestaltedoorgebruikmakingvandegewone
controlebevoegdheden,diedekamersjegensderegeringuitoefenen.Opdie
manierkunnendekamersinvloeduitoefenenopdeinbrengvanNederlandinde
besluitvormingvaninternationaleorganisaties.206
Welisenigemalenindegoedkeuringswetbijeenverdragbepaalddatinstem-
mingvandeStaten-Generaalisvereistvoordatdevertegenwoordigervanhet
Koninkrijkzijnmedewerkingkanverlenenaandetotstandkomingvaneen
ontwerp-besluitvaneeninternationaleorganisatie.Ditgebeurdeindegoedkeu-
ringswetvandeSchengenUitvoeringsovereenkomst,hetVerdragvanPrümenin
deVerdragenvanMaastricht,Amsterdam,NiceenLissabontotwijzigingvande
oprichtingsverdragenvandeE(E)GenEU.
Verderisderolvanvertegenwoordigendeorganenbijinternationalebesluitvor-
mingdoorgaansbeperkt.Slechtsbijhogeuitzonderingkenneninternationale
organisatieseen‘internationale’volksvertegenwoordiging.Nationaleparlementen
206 Eenvoorbeeldisdemotie-Bergc.s.uit1967,diesteltdatderegeringaltijdhetparlementmoet
raadplegenvoorafgaandaanhetinnemenindeRaadvanstandpuntenomtrent‘communautairerege-
lingentenaanzienvandeomvangenverdelingvandebelastingdruk’;BijlageHandelingenII1966/67,
8556,nr.8.
114
wordenzeldendirectbetrokkenbijdeinternationalebesluitvorming.Eenuitzon-
deringishetzogenoemdeBarroso-initiatiefopgrondwaarvandeEuropese
Commissievoorgenomenwetgevingsvoorstellenaandenationaleparlementen
zendtomhunreactiesintebrengen.Nationaleparlementenkunnenkenbaar
makendatzijeenvoorstelinstrijdachtenmetdesubsidiariteitseisvanhetVerdrag.
SindsdeinwerkingtredingvanhetVerdragvanLissabonvoorziethetEU-Verdrag
erindatwanneernationaleparlementenkenbaarmakendatzijeenwetgevings-
voorstelinstrijdachtenmetdesubsidiariteitseisvanhetVerdrag,hetvoorstel
–afhankelijkvanhetaantalparlementendatbezwarenkenbaarmaakt–moet
wordenheroverwogen.TevensisinhetVerdragdemogelijkheidgeschapendat
eennationaalparlementeenbeweerdeinbreukophetsubsidiariteitsbeginselter
beoordelingvoorlegtaanhetHofvanJustitie.InNederlandbestaathetvoorne-
menditdoor(juridischderegeringnietbindende)motiesvormtegeven.207
12.3.3 Advies Staatscommissie
DeStaatscommissiemeentdatdebetrokkenheidvandeStaten-Generaalbijde
besluitvormingvaninternationaleorganisatiesmoetwordengeïntensiveerd.
Daarvooriseengrondwetswijzigingechternietnodig.
Hethuidigeconstitutionelekaderbiedtdekamers,naarhetoordeelvande
Staatscommissie,voldoendemogelijkhedenomhuninvloedopdeNederlandse
inbrengindeinternationalebesluitvormingtevergroten.Welzoudenzijdaarvan
intensievergebruikkunnenmaken.Eengrotereparlementairebetrokkenheidis
vooralgewenstbijbesluitenvaninternationaleorganisatiesdie,alszijop
nationaalniveauzoudenwordengenomen,totdebevoegdheidvandewetgever
informelezinzoudenbehoren.
Daarbijverdientaandachtdat,geletophetbelangvanbepaaldeinternationale
besluitvormingendeaardeninrichtingvandeinternationalebesluitvormings-
procedure,hetmogelijkisomindegoedkeuringswetbijeenverdragvoorwaar-
denoptenemenoverdeinformatievoorzieningdoorderegeringaandekamers,
demogelijkhedentotvoorafgaandoverlegenparlementaireinstemming.
207 KamerstukkenII2009/10,30593,nr.4enKamerstukkenI2009/10,30953,nr.K.
115
12.4 VerdragendievandeGrondwetafwijken;hetmateriëleaspect
12.4.1 Inleiding
MedenaaraanleidingvanhetdoordeMinistervanBinnenlandseZakenen
KoninkrijksrelatiesdoorgeleideverzoekvandeTweedeKamerterzake–naar
aanleidingvanhetdebatinzakehetvoorstel-VanderStaaij208–heeftdeStaats-
commissiezichgebogenoverdeproblematiekdieartikel91,lid3,Grondwet
heeftopgeroepen.
Artikel91,lid3,Grondwetbepaalt:
IndieneenverdragbepalingenbevatwelkeafwijkenvandeGrondwetdanwel
totzodanigafwijkennoodzaken,kunnendekamersdegoedkeuringalleen
verlenenmettenminstetweederdenvanhetaantaluitgebrachtestemmen.
Debijzonderemeerderheidvantweederdenkanookvereistzijnvoorde
opdracht,bijofkrachtensverdrag,vanbevoegdhedenaanvolkenrechtelijke
organisaties.Eendergelijkeopdrachtvanbevoegdheidismogelijkkrachtens
artikel92Grondwet:
Metinachtneming,zonodig,vanhetbepaaldeinartikel91,derdelid,kunnen
bijofkrachtensverdragaanvolkenrechtelijkeorganisatiesbevoegdhedentot
wetgeving,bestuurenrechtspraakwordenopgedragen.
Deprocedurevanartikel91,lid3,Grondwetissindsdeoorspronkelijkevaststel-
lingin1953metenigeregelmaataandeordegeweest,maarzeldengevolgd.209
DeStaatscommissieonderscheidtindeproblematiekronddetoepassingvan
artikel91,lid3,Grondweteeninhoudelijkeneenprocedureelaspect.Het
inhoudelijkeaspectkomtindezeparagraafaandeorde;hetprocedureleaspect
inparagraaf12.5.
VoorafmerktdeStaatscommissieopdatderegelingvanartikel91,lid3,Grond-
weteenbijzondereis.InnagenoegallelidstatenvandeEuropeseUniekunnen
verdragendieafwijkenvandegrondwet,nietwordengeslotenalvorensde
grondwetisgewijzigdinovereenstemmingmetdedaartoevoorgeschreven
208 KamerstukkenII2008/09,30874(R1818),nr.13.
209 Ziehetonderzoek‘DeconstitutionelebepalingenoververdragendievandeGrondwetafwijkenende
opdrachtvanbevoegdheidaaninternationaleorganisaties’,KamerstukkenII2002/03,27484(R1669),
nr.289,p.4en14-15.
116
procedure.InveellidstatenvandeEuropeseUnieisbovendienvoordesluiting
vandeverdragenwaarbijbevoegdhedenwordenovergedragenaaninternatio-
naleorganisaties,ofvoor(bepaalde)verdragenbetreffendedeEuropeseUnie
eenbijzondereprocedurevoorgeschreven.Daarbijisvaakeenbijzondere
meerderheidinhetparlementvereistbijdeaannemingvandegoedkeuringswet,
terwijlsomsvoorgeschrevenisdatdeprocedurevangrondwetswijzigingwordt
gevolgd.210
12.4.2 Context en stand van zaken
Zoalsbovenopgemerkt,volgendekamersdeprocedurevanartikel91,lid3,
Grondwetzelden.Daarvoorzijnverschillende,samenhangendeoorzakenaante
wijzen.
TeneersteleggenderegeringendeRaadvanStateartikel91,lid3,Grondwet
restrictiefuit.Zijachtendebijzondereprocedurealleenvantoepassingalsde
verdragsbepalingeninkwestieafwijkenvanéénofmeerconcretegrondwets-
bepalingen.Detoepassingvanartikel91,lid3,Grondwetzouteruimente
onbepaaldworden,alshetookwordttoegepastopeenverdragdatafwijktvan
degeest,strekkingofsystematiekvandeGrondwetofdaaraantengrondslag
liggendebeginselen.Welmoeten,aldusderegeringendeRaadvanState,bijhet
onderzoeknaardeinhoudvaneenconcretegrondwetsbepalingdedaaraanten
grondslagliggendeuitgangspuntenenstrekkingmedeinaanmerkingworden
genomen.211
DaarbijkomtdatdeGrondwetopditmomentgeenbepalingenkentdiede
‘groteconcepten’waarophetstaatsbestelberusttotuitdrukkingbrengt,zoals
‘soevereiniteit’.Daardoorwordtmindersnelaangenomendateenverdrag
afwijktvandeGrondwet,danhetgevalzouzijnwanneerdiegroteconcepten
welindeGrondwetzoudenzijnopgenomen.
OokisvanbelangdatdeGrondwetthansgeenalgemenebepalingenkentdiede
grondslagenenbeginselenwaaropzijberust,totuitdrukkingbrengen.Welvalt
uitdegrondwetgeschiedenisafteleidendatvanafdeinvoeringvanhetvoor-
schriftvanartikel91,lid3,Grondwethetstandpuntisdateeninbreukop
kernbeginselenhetconstitutionelebestelaantastendusontoelaatbaaris.212
210 TotdelandenmeteenverzwaardeofgrondwetswijzigingsprocedurevoorgoedkeuringEU-wijzigings-
verdragenbehoren:Bulgarije,Duitsland,Denemarken(totaanhetVerdragvanLissaboneendieafweek
vandegrondwet(!)),Finland,Griekenland(nietvooralleEU-verdragen;welvoortoetreding),Ierland,
Letland,Luxemburg,Oostenrijk,Spanje,Tsjechië,Polen,Roemenië,Slowakije,SloveniëenZweden.
211 KamerstukkenII1999/2000,26800VInr.A,p.6.
212 HandelingenI1952/53,496,480en484.Inafwijkingvanhetvastestandpuntomtrentderestrictieve
uitlegvanartikel91,lid3,GrondwetheeftookdeRaadvanStateditstandpuntingenomen,Kamer-
117
Bijgebrekevaneenalgemenebepalingwaarindekernbeginselenuitdrukkelijk
zijnopgenomen,zalwaarschijnlijkechtermindersnelwordenaangenomendat
eenverdragafwijktvandeGrondwet,danhetgevalzouzijnalseendergelijke
bepalingwelindeGrondwetisopgenomen.
VerderwordtvaakaangenomendatvelevandebepalingenvandeGrondwet
uitsluitendzienopdenationalerechtssfeerendenationaleconstitutionele
verhoudingen.Daaraanwordtdeconclusieverbondendateenverdragin
beginselnietvandezebepalingenkanafwijkenoftotafwijkenkannopen.213
Wanneerbijvoorbeeldeenrechtsprekendebevoegdheidbijverdragwordt
opgedragenaaneeninternationaalorgaan,isditnietstrijdigmetvoorschriften
diederechtsprekendebevoegdheidaannationaleorganentoedelen.De
nationalebepalingenbetreffenimmersuitsluitenddenationalerechtssfeeren
nietdeinternationalerechtsprekendebevoegdheid.
Deengeuitlegvanartikel91,lid3,Grondwetbiedthetvoordeelvanduidelijkheid,
maarbrengtmeedatdeeisvaneentweederdemeerderheidnietgeldtvoor
verdragendienietinstrijdzijnmetconcretebepalingenvandeGrondwet,maardie
niettemingrotegevolgenvoordenationalerechtsordehebben.Voordergelijke
verdragenvolstaatdedemocratischelegitimeringvaneengewonemeerderheidvan
devolksvertegenwoordiging,zelfsalshetverdrageenverregaandeeningrijpende
opdrachtenoverdrachtvanbevoegdhedenmogelijkmaakt.Zoisbijgeenvande
(wijzigings-)verdragenbetreffendedeEuropeseUniedeprocedurevanartikel91,
lid3,Grondwetgevolgd.Bijminderbelangwekkendeverdragendieafwijkenvande
lettervandeGrondwetisweleenmeerderheidvantweederdenvereist.214
12.4.3 Adviezen van de Staatscommissie binnen het huidige grondwette-
lijke kader van artikel 91, lid 3, Grondwet
DeStaatscommissiemeentdatdesluitingvaneenverdragdatstrijdigismetde
kernbeginselenvandedemocratischerechtsstaatzoalszijdezeheeftgeformuleerd
inhaarvoorstelvooreenalgemenebepaling(ziehoofdstuk4),altijdongeoorloofd
is,ookalsnietvanenigeconcretegrondwetsbepalingwordtafgeweken.Ditis–zo-
alszojuistvermeld(paragraaf12.4.2)–eenstandpuntdatvanafdeinvoeringvan
hetvoorschriftvanartikel91,lid3,Grondwetisgehuldigd.
stukkenII1999/2000,26800VInr.A,p.6.
213 J.W.A.Fleuren,VerdragendieafwijkenvandeNederlandseGrondwet,in:Vandeconstitutieafwij-
kendeverdragen,PublicatiesvandeStaatsrechtkringnr.20,Kluwer2002,p.52-53.
214 Ditwasdestrekkingvandemotie-Jurgensc.s.van18december2001,KamerstukkenI2001/02,27484,
nr.174(ooklosgepubliceerdonder237c,nr.174).
118
DeStaatscommissieisvoortsvanoordeeldatdevraagofersprakeisvanafwijken
vandeGrondwet,tijdensdegoedkeuringsprocedurevanverdrageninvoorkomen-
degevallenmeerdiepgaandaandeordemoetkomendannuvaakhetgevalis.
DeStaatscommissiemeentdatdehuidige,engeuitlegvanartikel91,lid3,
Grondwetnietdeenigemogelijkeenevenmindemeestwenselijkeuitlegis.De
Staatscommissieisunaniemvanmeningdateenruimereuitlegentoepassingvan
artikel91,lid3,Grondwetwenselijkismethetoogopversterkingvanhet
normatievekaraktervandeGrondwet,alsookdeconstitutionelelegitimiteitvan
hetNederlandsbuitenlandsbeleidenNederlandsedeelnameininternationale
samenwerkingsverbanden.Verdragendieafwijkenvanconcretebepalingenvan
deGrondwetófvandedaaraantengrondslagliggendebeginselen,vereiseneen
sterkeredangewonedemocratischelegitimering.Zijmoetendaarommeteen
meerderheidvantweederdenwordengoedgekeurd.Hetisaanderegeringen
deStaten-Generaalomhiervooroppassendewijzezorgtedragen.Hiervooris
geengrondwetswijzigingvereist.
OpmerkingverdienthierbijdatalsdegrondwetgeverdedoordeStaatscommissie
voorgesteldealgemenebepaling(ziehoofdstuk4)invoert,ereerderzichtbaar
sprakekanzijnvaneenverdragdatafwijktvandeGrondwet.
12.4.4 Denkrichtingen over aanvulling van de Grondwet
EenmeerderheidvandeStaatscommissiemeentdateraanleidingiseenstap
verdertegaanenachtgrondwetswijzigingwenselijk.Naasteenbepaling
omtrentverdragendieafwijkenvandeGrondwetwenstdezemeerderheidte
waarborgendatvooronslandenhetconstitutionelebestelbelangrijkeverdra-
genopeenruimeparlementair-democratischelegitimeringkunnenrekenen,ook
alszijnietvandeGrondwetafwijken.
DebedoeldemeerderheidvandeStaatscommissievolstaatinditstadiummethet
aangevenvandenkrichtingendiedegrondwetgeverbijeengrondwetswijziging
terzakekanvolgen.
Devoorgesteldewijzigingkandaarinwordengezochtdathetvereistevoor
goedkeuringmetgekwalificeerdemeerderheidwordtverduidelijktenineen
groteraantalgevallenwordttoegepast.Eendergelijkewijzigingkanbijdragen
aandeduidelijkheidvandeGrondwet(enaaneenmeereenduidigeinterpretatie
ervanindepraktijk)enkandenormatievekrachtvandeGrondwetversterken.
Dezeverduidelijkingenverbredingvanhetvereistevangoedkeuringmeteen
versterktemeerderheidkanopverschillendewijzenvormkrijgen.Daarbijmoet
onderscheidenwordentussenformeleenmateriëlecriteria.Bijformelecriteria
119
gaathetomcriteriadiedetoepassingvandegekwalificeerdemeerderheidvan
eenmeeruiterlijkkenmerklatenafhangen;bijmateriëlecriteriagaathetomeen
kwalitatiefkenmerk.
Formele criteria
Erzijnverschillendeformelecriteriadenkbaar.Eenmeerformeeldanmaterieel
criteriumis:verdragendiebevoegdhedenopdragenaanvolkenrechtelijke
organisatiesdiedoordeGrondwetaanderegering,deStaten-Generaalofde
rechterlijkemachtzijntoegekend.Eenandermeerformeelcriteriumis‘verdra-
gentotwijzigingvandeverdragenwaaropdeEuropeseUnieisgegrondvest’,
zoalshetKamerlidVanderStaaijheeftvoorgesteld.215
Formelecriteriahebbenhetvoordeelvaneenduidigetoepasbaarheid.Erhoeft–
afhankelijkvanhetspecifiekeformelecriterium–mindertwijfelovertebestaan
wanneerdebijzonderegoedkeuringsproceduremoetwordentoegepast.
Hetnadeelisechterdathetnieteenvoudigisomeenformeelcriteriumtevinden
dateeninalleopzichtenbevredigendeschiftingaanbrengttussenverdragen
waarvoorhetwenselijkisomeenversterktemeerderheidteeisen,enverdragen
waarvoorditnietnodigis.
ZoishetcriteriumofsprakeisvanopdrachtvanbevoegdhedendiedeGrondwet
aanregering,Staten-Generaalenrechtertoekent,mogelijktebeperkt.Buitendit
criteriumvallen,bijvoorbeeld,verdragenwaarbijdezeggenschapvanNederland
alslidstaatvandeEuropeseUnieaanmerkelijkwordtbeperktbijvoorbeelddoor
wijzigingvandestemverhoudingenindeRaad,hetlidmaatschapvandeCommis-
sieenhetHof,ofhetuitsluitendbezigenvandeunanimiteitsregel.
Hetcriteriumvanhetvoorstel-VanderStaaij–eenverdragtotwijzigingvande
verdragenwaaropdeEuropeseUnieisgegrondvest–ismogelijkzowelteruim
alstebeperkt.Hoewelergeenhistorischvoorbeeldbestaatvaneenonbelang-
rijkewijzigingvandeUnieverdragen,enhetgeziendecomplexiteitvanverdrags-
wijziging(dieinstemmingvanallezevenentwintiglidstatenvergtvolgensde
nationaleprocedures)moeilijkaannemelijkisdaterzichooitonbelangrijke
wijzigingenvandeoprichtingsverdragenvoordoen,ishettheoretischniet
uitgeslotendatzichminderbelangrijkewijzigingenvoordoen.Inditopzichtis
hetcriteriumteruim.Hetisechtertebeperkt,indiezindatookandereverdra-
gendandietotwijzigingvandeoprichtingsverdragenvandeEuropeseUnie,
belangrijkegevolgenhebbenofkunnenhebbenvoordenationalerechtsordeen
deNederlandseburger.216
215 KamerstukkenII2006/07,30874(R1818),nr.2.
216 DitlaatstelaatoverigensdemogelijkheidonverletdatvoorEU-verdrageneenaparteprocedurewordt
gevolgd,zoalsinvelelidstatenhetgevalis.
120
Materiële criteria
Eenanderedenkrichtingisomeenmeermaterieelcriteriumtekiezenomte
bepalenofeenmeerderheidvantweederdenvanhetaantaluitgebrachte
stemmenvanbeidekamersisvereist.Hierbijvalttedenkenaanverdragendie
‘wezenlijkebevoegdhedenopdragenaaninternationaleorganisaties’,die
‘wezenlijkeconstitutionelegevolgenhebben’,die‘belangrijkegevolgenhebben
voordenationaleconstitutioneleorde’,die‘belangrijkegevolgenhebbenvoor
debevoegdhedenvanenverhoudingentussendestaatsinstellingen’,ofdie
‘aanzienlijkegevolgenhebbenvoorderechtenenplichtenvandeburger’.
Hetvoordeelvaneendergelijkmaterieelcriteriumisdathetantwoordopdevraag
ofeenverdragmeteentweederdemeerderheidvanhetaantaluitgebrachte
stemmenwordtgoedgekeurdmeerafhankelijkisvandegevolgendiehetverdrag
heeftofkanhebbenvoordeNederlandserechtsorde.Eennadeelisechterdathetbij
materiëlecriteriainhetalgemeenmoeilijkerisvasttestellenofdaaraanvoldaanis.
Zijhebbeneensterknormatiefelement.Devraagofiets‘wezenlijk’,‘belangrijk’,of
‘aanzienlijk’is,vergteenwaardeoordeelvangevaltotgeval.Eenmaterieelcriterium
geeftdanooknieteenonmiddellijkantwoordopdevraagofeenverdragaldan
nietmeteentweederdemeerderheidmoetwordengoedgekeurd.
Overwegingen
DeStaatscommissieconstateertdataanbeidetypencriteriavoor-ennadelenzijn
verbonden.BinnendebedoeldemeerderheidvandeStaatscommissiebestaat
geenuitgesprokenvoorkeurvooreenvandehierbovengenoemdemogelijkhe-
den.Sommigeledenhebbeneenvoorkeurvooreenmaterieelcriterium,terwijl
andereledeneenzekerevoorkeurhebbenvooreenformeelcriteriumofeen
combinatievaneenmaterieelcriteriummeteenformeelcriterium.Zoachtenzij
denkbaardatnaasteenmaterieelcriteriumvoorverdrageninhetalgemeen,er
eenbijzondereprocedurewordtgevolgdterzakevandeEU-Verdragen.
DezemeerderheidvandeStaatscommissiebeperktzichwatdeverdereuitwer-
kingbetrefttotdeopmerkingdateenmaterieelofformeelcriteriumzijnplaats
kankrijgennaasthethuidigederdelidvanartikel91Grondwet.Ditvergtde
invoegingvaneennieuwlidnahethuidigederdelidmetdevolgendestructuur:
‘De kamers kunnen de goedkeuring van een verdrag dat [materieel/ formeel
criterium] alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrach-
te stemmen.’
121
Tevensmoetdaninhethuidigeartikel92Grondwetdewoorden‘envierde’
wordeningevoegdnahetwoord‘derde’.
Motivering opvatting minderheid
Eenminderheidmeentdateropditmomentgeenaanleidingisomartikel91
Grondwettewijzigenophethierbesprokenpunt,omdateenruimereinterpreta-
tievanartikel91,lid3,Grondwet–zoalshiervoorinparagraaf12.4.3doorde
Staatscommissiegeadviseerd–vooralsnogvoldoendesoelaasbiedt.217Zijisdeze
meningtemeertoegedaan,nudemeerderheidvandeStaatscommissiegeen
concretetekstvoorstellen,maarslechtsenigesuggestiesdoet,waarvandeconcre-
tiseringineentekstvoorstelnaarhetoordeelvandeminderheidopgrote
problemenkanstuiten.
12.5 VerdragendievandeGrondwetafwijken;hetprocedureleaspect
12.5.1 Inleiding
ZoalsdeStaatscommissiehiervoorinparagraaf12.4.1heeftopgemerkt,onder-
scheidtzijbijdeproblematiekdieartikel91,lid3,Grondwetoproepttwee
aspecten.Indevorigeparagraafishetmateriëleaspectaandeordegeweest.In
dezeparagraafgaatdeStaatscommissieinophetprocedureleaspect.
Artikel91,lid3,Grondwetbepaalt:
IndieneenverdragbepalingenbevatwelkeafwijkenvandeGrondwetdanwel
totzodanigafwijkennoodzaken,kunnendekamersdegoedkeuringalleen
verlenenmettenminstetweederdenvanhetaantaluitgebrachtestemmen.
12.5.2 Kritiek op de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet
Deprocedureronddetoepassingvanartikel91,lid3,Grondwetondervindt
kritiek.218
Eeneerstepuntvankritiekbetrefthetfeitdathetmogelijkisdatdeoordelen
vanderegeringenvanbeidekamersuiteenlopenoverdevraagofdeprocedure
vanartikel91,lid3,Grondwetmoetwordengevolgd,endatvoordiesituatieniet
ineenregelingisvoorzien.
217 DeledenKortmann,DeLangeenThomassen.
218 Zieondermeerdemotie-Jurgensc.s.van18december2001,KamerstukkenI2001/02,27484,nr.174
(ooklosgepubliceerdonder237c,nr.174).
122
Ditkanerbijvoorbeeldtoeleidendatindeenekamereentweederdemeerderheid
vanhetaantaluitgebrachtestemmenwordtvereist,terwijlindeanderekamerhet
verdragmetgewonemeerderheidwordtgoedgekeurd.219
Eenanderpuntvankritiekheeftbetrekkingophetfeitdateengewonemeerder-
heidbeslistofartikel91,lid3,Grondwetvantoepassingis.Wanneerisbeslotendat
eenverdragafwijktvandeGrondwetoftotzodanigafwijkennoodzaakt,kaneen
minderheidvaneenderdevandekamerledendiehunstemuitbrengen,de
goedkeuringvanhetdesbetreffendeverdragvoorkomen.Ditiseennoodzakelijk
gevolgvandeeisvaneengekwalificeerdemeerderheid.Hetisechtereengewone
meerderheiddiebeslistoverdevraagofsprakeisvanafwijkingvandeGrondwet
endaarmeeoverdetoepasselijkheidvandeprocedure.220Daarmeekan–zoluidt
dekritiekdan–eengewonemeerderheidvoorkomendatdedesbetreffende
minderheidgoedkeuringvaneenverdragverhindertmetgebruikmakingvanhaar
grondwettelijkebevoegdheiddaartoe.Dezebevoegdheidbestaatingevaldat
verdragafwijktoftotafwijkingnooptvandeGrondwetendusdeprocedurevan
artikel91,lid3,Grondwetzoumoetenwordengevolgd.
DeStaatscommissiehechteraanoptemerkendatzijvindtdathetinderedeligt
datvoordebeslissingófdeprocedurevanartikel91,lid3,Grondwetgevolgd
moetworden,deeisvaneengewonemeerderheidgeldt.Dezeeisgeldtookvoor
andere,vergelijkbarebeslissingen,waaronderdebeslissingofeenvoorgesteld
wettelijkvoorschriftinstrijdkomtmetdeGrondwet.DeStaatscommissiekanzich
daaromnietvindenindittweedepuntvankritiek.
12.5.3 Mogelijke oplossingen
Demogelijkheidbestaatdusdatderegeringenbeidekamersuiteenlopend
oordelenoverdevraagofdeprocedurevanartikel91,lid3,Grondwetmoet
wordengevolgd.Hiervoorwordenweltweemogelijkeoplossingenaangedragen.
Eeneerstemogelijkeoplossingisomeenderdeinstantiebijwijzevanconstitutio-
nelearbitertelatenbeslissenoverhetaldannietafwijkenvandeGrondwet.Een
nadertebepalendeelvanelkderkamers,bijvoorbeeldeengewonemeerder-
heid,eenderdeofeenvijfde,kandanbevoegdwordengemaaktaandeze
instantiedevraagvoorteleggenofeenverdragafwijktofnoopttotafwijken
vandeGrondwet.
219 Vooreenoverzichtvanallemogelijkecombinatiesvanverschillendeoordelen,ziehetonderzoek
‘DeconstitutionelebepalingenoververdragendievandeGrondwetafwijkenendeopdrachtvan
bevoegdheidaaninternationaleorganisaties’;Kamerstukken2002/03,27484(R1669),nr.289,p.7-8.
220 Zieartikel67,lid2,Grondwet.
123
Eenanderemogelijkeoplossingisomdevraagofeenverdragafwijktvande
Grondwettelatenbeantwoordendoordeverenigdevergaderingvande
Staten-Generaal.Daarbijzoudanhetzijeengewonemeerderheidvanelkvande
kamers,hetzijeenderdevanhetgrondwettelijkaantalledenvanelkvande
kamersdezevraagnaardeverenigdevergaderingmogenverwijzen.Daarnazou
deverenigdevergaderingmeteengewonemeerderheidbeslissenofeenverdrag
afwijktvandeGrondwetofdaartoenoodzaakt.Degoedkeuringverloopt
vervolgensvolgenshetbestaandestelsel,zodat–bijeenbevestigendantwoord–
elkvandekamershetverdragmettweederdemeerderheidmoetgoedkeuren.
12.5.4 Advies van de Staatscommissie
Geletophetfunctionerenvandehuidigeprocedureendecomplexiteitvande
genoemdeoplossingen,adviseerteenmeerderheidvandeStaatscommissietot
handhavingvandebestaandeprocedure.Zijmeentdatonderdebestaande
proceduredekwestievanaldannietafwijkendiepgaandkanwordenonder-
zochtendatdeprocedurevanartikel91,lid3,Grondwetindepraktijkgeen
groteproblemenoplevert.
Degenoemdeoplossingenbiedennaardemeningvandemeerderheidgeen
bruikbaaralternatief.Watbetreftdemogelijkheiddebeslissingbijdeverenigde
vergaderingvandeStaten-Generaalteleggen,merktdemeerderheidopdatdit
deverhoudingtussendekamerswezenlijkverandert.Eenbelangrijkgevolgvan
demogelijkheidvaneenprocedurebesluitvaneenkameromdebesluitvorming
bijdeverenigdevergaderingteleggen,isdatdekamerszohunbevoegdheidtot
zelfstandigbesluitenopditpuntverliezen.Bovendienzoudezeprocedure
aanleidingkunnenzijnvoortactischebesluitvorminginzakedeinschakelingvan
deverenigdevergadering.
EenminderheidvandeStaatscommissie221isvanmeningdathetdetaakvande
grondwetgeverisprocedureszodaniginterichtendatgeensituatiesmogelijk
zijnwaarinnietmeerisvasttestellenofdeStaten-Generaaleenvoorsteltot
goedkeuringvaneenverdragmetdejuistemeerderheidhebbenaangenomen.
Ditisdestebelangrijkerwaardeinternationalebetrekkingeninhetgedingzijn.
Deprocedureleproblematiekrondartikel91,lid3,Grondwetspeeltbovendienal
geruimetijd,komtregelmatiginparlementairedebattenaandeorde,vooralbij
degoedkeuringvanverdragentotvestigingvaninternationalegerechtenin
Nederland,enisnognietopgelost.
Indiendekamersuitvoeringgevenaanhetadviesartikel91,lid3,Grondwet,
ruimhartigertoetepassen,zal,zomeentdezeminderheid,hetaantalgevallen
221 DeledenBesselink,DeLange,OomenenDeVries.
124
toenemenwaarindekamersoverdetoepasselijkheidvandeproceduremoeten
besluiten.Daarmeeneemtookhetrisicotoevanonderlingtegengestelde
oordelendaarover.
Dezeminderheidadviseertdaaromdebeslissingsmachtoverdevraagofeen
verdragafwijktvandeGrondwet,neerteleggenbijdeverenigdevergadering
vandeStaten-Generaal,opvoorstelvaneenderkamersofvaneenderdevanhet
grondwettelijkeaantalledenvanelkderkamers.Eveneenskanwordenoverwo-
genomdegehelegoedkeuringinzo’ngevalbijdeverenigdevergaderingte
leggen.Daartoebestaatdemogelijkheidnuartikel91,lid1,Grondwetsinds1983
voorverdragsgoedkeuringnietmeerdewetsvormvoorschrijft.Dezeminderheid
realiseertzichdathetneerleggenvanbesluitvormingbijdeverenigdevergade-
ringdeverhoudingentussendekamerswijzigt.Evenzeeralsbijandereconstituti-
oneelgewichtigebesluitendiewordenvoorbehoudenaandeverenigdevergade-
ring,achtendedesbetreffendeledenditgerechtvaardigd.
125
13 Internationaal en Europees recht in de Nederlandse rechtsorde
13.1 Inleiding
Metbetrekkingtotartikel94GrondwetgaatdeStaatscommissieinopverschil-
lendeaspecten.Eenbelangrijke–inparagraaf13.2aandeordekomende-vraag
isofnaderevoorwaardenmoetenwordenverbondenaandevoorrangvanhet
internationalerechtophetnationalerechtopgrondvanartikel94Grondwet.In
hetbijzondergaatdeStaatscommissiedaarbijinopdedoorderegeringgestelde
vraagnaardewenselijkheidvanopnemingvaneenbepalingopgrondwaarvan
verdragsbepalingenenbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesdieinstrijd
zijnmetwezenlijkewaardenvandeNederlandseconstitutie,geenvoorrang
hebbenopnationaalrecht.Eenanderaspectbetreft–inverbandmetde
toegankelijkheidvandeGrondwet–devraagofverduidelijkingvandeartikelen
93en94Grondwetmogelijkis.DeStaatscommissiedoetindatkadereenvoorstel
(paragraaf13.3).TotslotgaatdeStaatscommissieinparagraaf13.4inopde
vraagofartikel94Grondwetzodanigaanpassingverdientdatrechterlijke
toetsingvanwettelijkevoorschriftenaanongeschreveninternationaalgewoon-
terechtmogelijkwordt.
13.2 Naderevoorwaardenvoordewerkingenvoorrangvanhet
internationalerecht(artikel94Grondwet)?
13.2.1 Inleiding
DeregeringheeftdeStaatscommissieverzochtintegaanopdewenselijkheid
vanopnemingvaneenbepalingopgrondwaarvanverdragsbepalingenen
besluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesdieinstrijdzijnmetwezenlijke
waardenvandeNederlandseconstitutie,geenvoorranghebbenopnationaal
recht.222
13.2.2 Achtergrond en context van de vraag
Deachtergrondvandevraagvanderegeringisdatnaardehuidigestandvan
zakenopgrondvanartikel93Grondwetinternationalebepalingendieeenieder
kunnenverbinden,jegensparticulierenkunnenwerken.Bovendienmoetde
rechteropbasisvanartikel94Grondwetwettelijkevoorschriftenbuitentoepas-
singlatenindienhuntoepassingnietverenigbaarismeteeniederverbindende
bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties.
Dezebepalingenluidenalsvolgt:
222 KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.
126
Artikel93
Bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties,
dienaarhuninhoudeeniederkunnenverbinden,hebbenverbindendekracht
nadatzijzijnbekendgemaakt.
Artikel94
BinnenhetKoninkrijkgeldendewettelijkevoorschriftenvindengeentoepas-
sing,indiendezetoepassingnietverenigbaarismeteeniederverbindende
bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties.
Inprincipegeldtdevoorrangvaneeniederverbindendebepalingenookten
opzichtevanfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselen.223Daarbijzij
opgemerktdatkrachtensartikel93Grondweteeninternationalebepalingslechts
jegensburgerskanwerkennadatzijisbekendgemaakt.224Inzoverreishet
fundamentelerechtsbeginselvanderechtszekerheideenvoorwaardevoor
doorwerkingenvoorrangvaninternationaalrecht.
Hetgebeurtnietheelvaakdatderechtereenwettelijkvoorschriftbuiten
toepassinglaatwegensstrijdmeteeninternationalebepaling.225
Eenverklaringhiervoorisdatalbijdetotstandkomingvanverdragenwordtgelet
opdeovereenstemmingtussendeverdragenendegeldendewettelijkevoor-
schriften.Bovendienzalderechterwettelijkevoorschriftenenverdragzo
trachtenteinterpreterendatzijverenigbaarzijn.Ookisvanbelangdatvele
internationalebepalingennieteeniederverbindendzijnindezinvanartikel94
Grondwet.Daaromkanderechterdezenietmetvoorrangopwettelijkevoor-
schriftentoepassen.Dezenieteeniederverbindendebepalingenvergenveelal
uitwerkingdoordewetgeverenuitvoerendemacht,dieditmetinachtneming
vanfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselenmoetendoen.
223 Sommigeschrijversmenendatgrondwetsbepalingenomgrondwetssystematischeredenenalleen
buitentoepassingkunnenwordengelatenalsdedesbetreffendeverdrageninovereenstemmingmet
artikel91,lid3,Grondwetzijngoedgekeurd.Andereschrijverszijnhetdaaromgrondwetshistorische
redenennietmeeeens.ZieterzakeL.F.M.BesselinkenR.A.Wessel,Ontwikkelingenindeinternatio-
nalerechtsordeenNederlandsconstitutioneelrecht,Kluwer2009,p.52e.v.
224 Dezevoorwaardewerdin1953inhettoenmaligeartikel66Grondwetopgenomen:‘Dewetgeeft
regelsomtrentdebekendmakingvanovereenkomsten.Deovereenkomstenverbindeneenieder,
voorzoverzijzijnbekendgemaakt.’
225 L.F.M.BesselinkenR.A.Wessel,OntwikkelingenindeinternationalerechtsordeenNederlandsconsti-
tutioneelrecht,Kluwer2009,p.52.
127
Watbetreftoplossingvanmogelijkestrijdigheidvaninternationalebepalingen
metnationaleconstitutioneleregelsenbeginselen,inhetbijzondergrondrech-
ten,steltdeStaatscommissievastdatdezeconstitutioneleregelsenbeginselen
vaak(ook)zijnneergelegdininternationalebronnen.Ingevalvaneenconflict
tusseneeninternationalebepalingenerzijdseneennationalefundamentele
constitutionelenormanderzijds,iserdaaromvaaktegelijksprakevaneen
conflicttussendieinternationalebepalingeneenandereinternationalenorm,
dieeengelijkwaardigeinhoudheeftalsdenationaleconstitutionelenorm.In
gevalvaneenbeweerdelijkconflicttussenverschillendenormenvaninternatio-
naleoorsprongtrachtderechterdeverschillendebepalingenzouitteleggendat
zijmetelkaarverenigbaarzijn.Indienditnietmogelijkiseneenconflicttussen
internationalebepalingenonderlingonontkoombaaris,isdeNederlandse
rechterbevoegdomhetconflictoptelossen.226Daarbijzalhijeerstbezienwelke
internationaleregelopgrondvandeinternationaleconflictregelsmoetvoor-
gaan.Gevendezeconflictregelsgeenuitsluitsel,danbepaaltderechterzelf
welkebepalingmoetwordentoegepastdoorovertegaantoteenbelangenaf-
weging.227Indiebelangenafweginghechtderechter-zoblijktuitdejurispru-
dentie-bijzonderbelangaanbeschermingvandegrondrechtenvandeburger.228
13.2.3 Overwegingen Staatscommissie
DeStaatscommissieoverweegtalsvolgtoverdevraagofhetgewenstisominde
Grondwetmetbetrekkingtotdedoorwerkingenvoorrangvanhetinternatio-
nalerechtindenationalerechtsordenaderevoorwaardenoptenemen.
DeStaatscommissieisunaniemvanoordeeldatindeeersteplaatsopinternatio-
naalniveaumoetwordenbevorderddatinternationalerechtsregelsinovereen-
stemmingzijnmetfundamenteleregelsenbeginselen.Hetbehoorttotdetaak
vanderegeringombijverdragsonderhandelingenenindebesluitvormingspro-
ceduresvaninternationaleorganeninsamenwerkingmetanderelandente
bevorderendatfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselenworden
gerespecteerd.DeStaten-Generaalhebbendetaakbijdegoedkeuringvan
verdragenenbijdecontroleophethandelenvandeministersaandachtte
schenkenaandevraagofdezebeginseleninachtzijngenomen.Zijzoudenbij
twijfeloverdeverenigbaarheidvaneenverdragmetfundamenteleconstitutio-
nelebeginselengeengoedkeuringmoetenverlenen.
226 HR10november1989,NJ1991,248(Kruisraketten).
227 J.B.Mus,VerdragsconflictenvoordeNederlandserechter(dissertatie.UU),1996,p.85-128.
228 HR30maart1991,NJ1991,249(Short).
128
DeStaatscommissiesteltinditverbandnogvastdatdevastleggingindeGrond-
wetvanvoorwaardenvoordetoepassingenvoorrangvaninternationaalrechtin
denationalerechtsordenietkanwegnemendathetKoninkrijkvolkenrechtelijk
gehoudenkanzijninternationaleverplichtingennatekomen.Inhetgevaldathet
Koninkrijkeeninternationaleverplichtingnietnakomtomdatnakominginstrijd
zouzijnmetfundamenteleconstitutionelewaarden,kanditinbeginseltot
volkenrechtelijkeaansprakelijkheidleiden.Eenstaatmagzichnaaralgemeen
volkenrechtimmersinderegelnietberoepenopdebepalingenvanhetnationale
rechtterrechtvaardigingvannietnalevingvaneenverdrag.Ditlijdtuitzondering
indiendeinstemmingmetbindingaaneenverdraginstrijdwasmeteenfunda-
mentelebepalingvannationaalrechtbetreffendedebevoegdheidtothetsluiten
vanverdragenendezeaandewederpartijkenbaarwas.229
WatbetreftdeEuropeseUnieherinnertdeStaatscommissieeraandatkrachtens
hetEU-VerdragdeEuropeseUniederechtsplichtheeftdeconstitutionele
identiteitvandelidstatenteeerbiedigen.230
Hetbovenstaandeafwegende,isdehelftvandeStaatscommissie231vanoordeel
dathetnoodzakelijknochwenselijkisomaandevoorrangvaneenieder
verbindendebepalingenvaninternationaalrechtbinnendenationalerechtsorde
devoorwaardetestellendatdezeinovereenstemmingismetfundamentele
constitutionelebeginselen.
DezeledenwijzenookopdeindrukdiebijdeStaatscommissiebestaatdatde
rechtspraktijkeropisgerichtinternationaleverplichtingeninovereenstemming
metfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselenuitteleggen.232
Zijvindenhetbelangrijkdatdevoorgesteldealgemenebepalingtoteerbiediging
vandeconstitutionelebeginselendietengrondslagliggenaandedemocratische
rechtsstaat,zoalsdoordeStaatscommissievoorgesteld,aleenbelangrijkerolkan
spelenbijdeafwegingdiederechtermoetmaken.Gelethieropheefteen
grondwettelijkebepalingdiezouvoorschrijvendateeniederverbindend
internationaalrechtalleenvoorrangheeft,indienhetmetfundamentele
constitutionelenormenverenigbaaris,volgensdezeledenweinigtoegevoegde
229 Artikelen27en46VerdragvanWeneninzakehetverdragenrecht.Ondermeerisomstredenwanneer
sprakeisvankenbaarheid.
230 Artikel4,lid2,EU:‘DeUnieeerbiedigtdegelijkheidvandelidstatenvoordeVerdragen,alsmedehun
nationaleidentiteitdiebeslotenligtinhunpolitiekeenconstitutionelebasisstructuren,waaronder
dievoorregionaalenlokaalzelfbestuur.Zijeerbiedigtdeessentiëlestaatsfuncties,metnamede
verdedigingvandeterritorialeintegriteitvandestaat,dehandhavingvandeopenbareordeende
beschermingvandenationaleveiligheid.Metnamedenationaleveiligheidblijftdeuitsluitende
verantwoordelijkheidvanelkelidstaat.’
231 DeledenGonçalves,Kortmann,DeLange,Overkleeft-VerburgenThomassen.
232 BijvoorbeeldRechtbank‘s-Gravenhage3februari2010,LJNBL1862(uitsluitingIraansestudenten),valt
aldustelezen.
129
waardeuithetoogpuntvanrechtsbescherming.
Tevensmenendezeledendateendergelijkevoorwaardeteveelnadrukzou
leggenopderolvanderechterindebeschermingvanconstitutionelebeginse-
len.Hoewelderechterdaarineenbelangrijkerolvervult,ishetvooraldetaak
vanderegeringendeStaten-Generaaltewaarborgendatbijdetotstandkoming
engoedkeuringvanverdragengrondrechtenenfundamentelerechtsbeginselen
inachtwordengenomenendat,zonodig,wordtgewaarborgddatdeuitoefe-
ningvanbijverdragenopgedragenbevoegdhedenaandezerandvoorwaarden
voldoet.
DeanderehelftvandeStaatscommissie233meentdaarentegendathetwenselijk
enwaardevolisomaandevoorrangvanhetinternationalerechtdegrondwet-
telijkevoorwaardeteverbindendatdezeverenigbaarismetfundamentele
constitutionelebeginselen,buitendevoorwaardevanhetinartikel93Grondwet
beslotenliggendeaspectvanhetfundamentelerechtsbeginselvanrechtszeker-
heid.
Eenalgemenebepalingomtrenteerbiedigingvandeconstitutionelebeginselen
dietengrondslagliggenaandedemocratischerechtsstaat,garandeertvolgens
dezeledennietdatinternationalebepalingendaaropnooiteeninbreukzullen
maken.EvenminkunnenregeringenStaten-Generaalbijverdragsluitingaltijd
voorzienofdetoepassingvanhetverdragendeuitoefeningvandebevoegdheid
doororganenvaninternationaleorganisatiesopgronddaarvanimmerverenig-
baarzalzijnmetdegrondslagenvandeconstitutioneleorde.
Datdehuidigerechtspraktijkeropisgerichtinternationaleverplichtingenin
overeenstemmingmetfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselenuitte
leggen,betekentvolgensdezeledennognietdateengrondwettelijkevoorwaar-
degeentoegevoegdewaardeheeft.OpnemingindeGrondwetvaneen
dergelijkevoorwaardegeefteenduidelijkerechtsbasisaanhetinderechtsprak-
tijkalbestaandestreven.Debeschermingvangrondrechtenenfundamentele
rechtsbeginselenkandaninvoorkomendegevallenwordengebaseerdopeen
grondwettelijkeregelenisminderafhankelijkvaneenrechterlijkebelangenaf-
wegingvangevaltotgeval.Voorzoverdehuidigepraktijknormenconflictennu
altengunstevandebeschermingvanfundamenteleconstitutioneleregelsen
beginselenlaatuitvallen,isdevoorgesteldeuitbreidingvanartikel94Grondwet
eenvastleggingvandezebelangrijkeconstitutionelepraktijk.
Dezeledenzienonderogendateenonverhooptbuitentoepassinglatenvaneen
internationalebepalingwegensstrijdmetfundamenteleconstitutioneleregels
totvolkenrechtelijkeaansprakelijkheidkanleiden.Ditisechterooknualhet
233 DeledenBesselink,Claes,Gerards,OomenenDeVries.
130
gevalwanneerfundamenteleconstitutioneleregelstevindenzijnininternatio-
naleverdragenenderechterhetontstaneconflictvanverdragsverplichtingen
oplostviadewegvanbelangenafweging.Eenvandetweeverdragsverplichtin-
genweegtdanzwaarder,endeanderekannietwordennagekomen.
DezeledenvandeStaatscommissiemenentenslottedateengrondwettelijke
voorwaardevoorvoorrangduidelijkmaaktdatNederlandbijzonderbelanghecht
aandenalevingvanfundamentelerechtenenbeginselen,dieookinternationaal
erkendzijn.Eendergelijkebepalingvormteensignaalaandeinternationale
partnersdathetKoninkrijkbinnendenationalerechtsordegeeneffectzal
kunnengevenaaninternationalevoorschriftenenbesluitendieinstrijdkomen
metfundamenteleconstitutioneleregelsenbeginselen.Eendergelijkebenade-
ringkanpositiefbijdragenaaninternationalebesluitvormingdiemetdezeregels
enbeginseleninovereenstemmingis.Alduskanzijookeenbijdrageleverenaan
hetprocesvanconstitutionaliseringvandeinternationalerechtsorde.
Dezeledenstellendaaromvooraanhethuidigeartikel94Grondweteentweede
lidtoetevoegenmetdevolgendetekst:
2.Bepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisa-
tiesvindengeentoepassingindiendezetoepassingnietverenigbaarismet
artikel[dealgemenebepaling]vandeGrondwet.
13.3 Verduidelijkingvandeformuleringvandeartikelen93en94
Grondwet
13.3.1 Inleiding
TotdeopdrachtvandeStaatscommissiebehoortookadviseringovermogelijkhe-
dentotvergrotingvandetoegankelijkheidvandeGrondwetvoordeburger.Aan
ditonderwerpheeftdeStaatscommissieinhoofdstuk3afzonderlijkeaandacht
besteed.DeStaatscommissieheeftzichinhetkadervanhetonderhavige‘interna-
tionale’deelvandeopdrachtdevraaggesteldofwijzigingvandeformuleringvan
artikelen93en94Grondwetdetoegankelijkheidkanbevorderen.
13.3.2 Advies Staatscommissie
DeStaatscommissiesteltinhetkadervandebevorderingvandetoegankelijkheid
vandeGrondwetvoordeartikelen93en94Grondwetteverduidelijkendoor
achtereenvolgensdetermen‘eenieder[…]verbinden’en‘eeniederverbinden-
de’tevervangendoor‘rechtstreeks[…]werken’respectievelijk‘rechtstreeks
werkende’.234DaartoevoertdeStaatscommissiehetvolgendeaan.
234 Zievoordehuidigetekstparagraaf13.2.2.
131
Onder‘eeniederverbindende’bepalingenvanverdragenenbesluitenvan
volkenrechtelijkeorganisatieswordenverstaandeinternationalebepalingendie
verbindendekrachthebbenjegensburgers,enzichlenenvoorrechterlijke
toepassingjegensburgers.Hetmoetgaanombepalingendievoldoende
duidelijkzijnomdaaralsparticulierrechtenenplichtenaantekunnenontlenen.
Zijrichtenzichnietenkeltotdeorganenvandestaatenbehoevengeennadere
uitwerkingdoorwetgeverofbestuuromvoorrechterlijketoepassingvatbaarte
zijn.Zijzijnvandienaarddatdebepalingindenationalerechtsordezondermeer
alsobjectiefrechtkanfunctioneren.235
Bijdevervangingvandeuitdrukking‘eeniederverbindend’en‘eeniederverbin-
dende’door‘rechtstreekswerken’en‘rechtstreekswerkende’,heeftdeStaats-
commissievooraldeduidelijkheidentoegankelijkheidvandetekstvoorogen.
Taalkundigisdeuitdrukking‘eeniederverbindend’nietgelukkig.Detaalkun-
digebetekenisvan‘eeniederverbindend’(eenbepalingwaaraaniederepersoon
gebondenis)komtnietovereenmetdejuridischebetekenisvandeterm.Inveel
gevallencreëertdebetreffendeverdragsbepalingaansprakenofrechtenvoorde
burger,engeenverplichtingen.
Bovendienbedoelthetbegrip‘eeniederverbindend’verdragsbepalingenof
besluitenvanvolkenrechtelijkeorganisatiesgerichtopéénofenkelepersonen
nietuittesluiten,maarisdattaalkundigwelhetgeval.
Ooklooptdebetekenisvanhetbegrip‘eeniederverbindendebepaling’inde
praktijkparallelaandebetekenisvanhetbegrip‘rechtstreeksewerking’inhet
EuropeserechteninhetrechtvanandereEuropeselanden.
Totslotbezigtderechtspraaktegenwoordigdetermen‘eeniederverbindend’en
‘rechtstreekswerkend’alssynoniemen.236
Eenwijzigingvandeterminologieindeartikelen93en94Grondwetheeftgeen
gevolgenvoordetoepasselijkheidenvoorrangvaninternationaalrechtelijke
normen.Zijheefthetvoordeelvanduidelijkheidentoegankelijkheid.Bovendien
komtdevoorgesteldeformuleringbeterovereenmetdegebruikelijketerminolo-
gie,inzowelnationaal,Europeesalsinternationaalrecht.
235 OndermeerHR30mei1986,NJ1986,688.
236 Ziebijv.HR4april2010,NJ2010,190(SGP-arrest).Zieverderbijv.HR16september2005,LJNAO9013,
ABRvS15september2004,AB2005,12,ABRvS21oktober2009,LJNBK0845,CRvB6juni1991,AB
1991,634enCRvB15november2005,LJNAU6509.
132
13.4 Detoetsingaanongeschreveninternationaalgewoonterecht
13.4.1 Inleiding
Inhetkadervandeopdrachtomoverdeverhoudingtusseninternationaalen
nationaalrechtteadvisereninhetlichtvandeinternationaleontwikkelingenheeft
deStaatscommissieaanleidinggevondentebezienofrechterlijketoetsingaan
internationaalgewoonterecht,waaronderiuscogens,mogelijkmoetworden.
13.4.2 Stand van zaken: geen rechterlijke toetsing mogelijk aan onge-
schreven internationaal gewoonterecht
Hetongeschreveninternationalegewoonterechtmaaktalsgevolgvanhet
monistischestelseldeeluitvanhetNederlandserecht.DeHogeRaadheeft
echterin1959inhetNyugatII-arrestgeoordeelddatdevoorrangvanhet
internationalerechtopdetoepassingvanhetnationalerechtbeperktistot‘een
iederverbindendebepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechte-
lijkeorganisaties’(nuartikel94Grondwet).237Hetisdaarom,volgensdeHoge
Raad,derechterniettoegestaandetoepassingvannationaalrechttetoetsen
aanongeschreveninternationaalpubliekrecht,ongeachthetkarakterdaarvan.
Bijdegrondwetsherzieningvan1983heeftdegrondwetgeverhetgenoemde
standpuntherhaald.Daarvoorwerdenenwordendiverseargumentenaange-
voerd.238
Heteersteisdeonbepaaldheidvandeinhoudvangewoonterechtelijkenormen.
DitzouhetdeNederlandserechter,geletopzijnroltenopzichtevandewetge-
verenregering,moeilijkmakendezenormentoetepassen.Eentweedeisdat
toetsingaanongeschrevenrechtinwezenzouneerkomenophetschrappenvan
dewoorden‘eeniederverbindend’in(nu)artikel94Grondwet.Eenderde
argumentdatwelwordtaangevoerdisdatregelsvaninternationaalgewoonte-
rechtintoenemendematezijnvastgelegdinverdragen.
13.4.3 Overwegingen van de Staatscommissie
EenmeerderheidvandeStaatscommissiemeentdatergoedeargumentenzijn
omhetderechtermogelijktemakentetoetsenaanongeschreveninternationaal
gewoonterechtensteltdaaromaanpassingvanartikel94Grondwetvoor.239Deze
ledenvoerenhetvolgendeaan.
237 HR6maart1959,NJ1962,2.
238 KamerstukkenII1977/78,15049(R1100),nrs.1-4,p.12-13.
239 DeledenBesselink,Claes,Gerards,Gonçalves,Oomen,Overkleeft-VerburgenThomassen.
133
Teneersteverdraagthethuidigeverbodvanrechterlijketoetsingaanongeschre-
vengewoonterechtzichnietgoedmetdegroteopenheidtenopzichtevanhet
internationalerechtdiehetNederlandse(constitutionele)rechtkenmerkt(zie
overdatkenmerkenhetuitgangspuntvandeStaatscommissieterzakeparagra-
fen2.2en10.5).DitverbodisopvallendomdatinEuropeselandenwaarin
–andersdaninNederland–verdragenenbesluitenvaninternationaleorganisaties
nietrechtstreeksdoorwerkenenvoorranghebbenindenationalerechtsorde,
hetinternationaalgewoonterechtwelautomatischwordttoegelatentotde
rechtsordemetvoorrangopdewet.240Hetiseenafwijkingvanonsstelselvan
openheidjegensdeinternationalerechtsordedathetjuistditdeelvanhet
internationalerechtnietdestatuswilgevendiehetaanhetoverigeinternatio-
naalrechttoekent.
Bovendienzijnersinds1983verschillendeontwikkelingeninderechtspraakdie
dekwestievandetoetsbaarheidvannationaalrechtaaninternationaalgewoon-
terechtineenanderlichtplaatsendanvoorheen.
TeneersteiskomenvasttestaandatdeNederlandserechterverdragenkan
toetsenaanongeschrevengewoonterecht,inhetbijzonderhetdwingende
gewoonterecht.241Ditmaakthetongerijmddatderechterwettelijke voorschrif-
tennietdaaraankantoetsen.
Tentweedeblijktderechterzonderproblemenbeginselenvaninternationaal
gewoonterecht,zoalsdieophetgebiedvanimmuniteitvanstaten,act of state242
enstaatsaansprakelijkheidtoetepassen.Nietisintezienwaaromderechter
dezeregelswelkanuitleggenentoepassen,maarwettelijkevoorschriften
daaraannietzoukunnentoetsen.
TenderdeachtdeHogeRaadderechterinmiddelsbevoegdlagereregelsdande
formelewettetoetsenaanongeschrevenrecht.243Derechterismedehierdoor
vertrouwdgeraaktmettoetsingvandiewettelijkevoorschriftenaanongeschre-
venrechtsregelsenbeginselen.
240 DitisbijvoorbeeldhetgevalindeBondsrepubliekenItalië,waardeverhoudingtothetverdragsrecht
dualistischisenverdragenderangvanformele(federale)wethebben,maarhetgewoonterecht
onmiddellijketoegangheefttotderechtsordemetvoorrangopdewet.Zieartikel25DuitseGrond-
wet:‘Die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes sind Bestandteil des Bundesrechtes. Sie gehen den
Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes.’.
Artikel10,lid1,ItaliaanseGrondwet:‘L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del
diritto internazionale generalmente riconosciute.’.
241 HR10november1989,NJ1991,248(Kruisraketten)r.o.3.4:‘Nochdedoorhethofbedoeldebepa-
lingenvandeGrondwet,nochenigeandereregelvan(nationaal)Nederlandsrechtstaaneraanin
dewegdatdeNederlandserechteronderzoektofeendoorhetparlementaldannietuitdrukkelijk
goedgekeurdverdragstrijdigismetandereverdragenofanderevolkenrechtelijkenormen.’
242 Ditiseeninternationaalrechtelijkleerstukwaarbijdevraagrijstwelkhandelenalstypischstaatshan-
deleniure imperiimoetwordengekwalificeerdenwelkhandelenookdoorniet-statelijkeactorenhad
kunnenwordenverricht.
243 HR16mei1986,NJ1987,251.
134
DezemeerderheidvandeStaatscommissiemeentbovendiendatdebezwaren
tegentoetsingaangewoonterechtnietovertuigen.
Teneerstezijnergeenaanwijzingendatderechterwatbetreftdeuitlegen
toepassingvaninternationalegewoonterechtelijkeregelsvoorbijzondere
problemenwordtgesteldinvergelijkingmetanderongeschrevenrecht.Ook
blijktdatderechterrekeninghoudtmetzijnconstitutionelepositie,inhet
bijzonderwatbetreftdescheidingtussenenerzijdsrechterlijkeenanderzijdsde
wetgevendeenuitvoerendemacht.244
Voortsishetonjuistdatdevoorwaardevan‘eeniederverbindendheid’zou
vervallenwanneerdeGrondwettoetsingaangewoonterechttoelaat.Het
criterium‘eeniederverbindende’bepalingendoeltslechts,zoalseerdergeme-
moreerd(paragraaf13.3.2),opdiebepalingendiedoorderechteralsobjectieve
normtoepasbaarzijn.245Ditgeldtvanzelfsprekendookvoorgewoonterechtelijke
normen.Voorzoverhierovertwijfelzouontstaan,isditteondervangendooreen
redactiediedezetwijfelwegneemt.
Ookhetfeitdatveelinternationaalgewoonterechtisgecodificeerd,levertgeen
argumentopomderechterteverbiedenaanzulkeregelstetoetsenwanneer
dezenaarhunaardeninhoudvoorrechterlijketoepassingvatbaarzijn.
13.4.4 Aanbevelingen van de Staatscommissie
GeletophetvoorgaandeisdebedoeldemeerderheidvandeStaatscommissievan
oordeeldatrechterlijketoetsingvanwettelijkevoorschriftenaandwingende
bepalingenvanongeschreveninternationaalgewoonterecht(ius cogens246)inelk
gevalmogelijkmoetzijn.Deredenhiervoorisgelegeninhetdwingende
karakterdaarvan.Opbasisvanhetinternationalerechtgaatius cogens(ook
wanneerhetgewoonterechtelijkvanaardis)vooropverdragsrecht.Opnationaal
niveaubetekenthetdatdeoverheidzichnietaandezeregelsvanvolkenrecht
magonttrekken.DemeerderheidvandeStaatscommissiemeentdatderechter
hieropmoetkunnentoezien,netzoalshijernualopkantoezienofwettelijke
voorschriftenverenigbaarzijnmeteeniederverbindendeverdragsbepalingen.
Dezemeerderheidsteltvoorartikel94Grondwetzodanigtewijzigendathetals
volgtluidt:
244 Vgl.HR12mei1999,NJ2000,170,HR17december1999,NJ2000,87(Groningen/Raatgever)enHR21
maart2003,NJ2003,691(Waterpakt).
245 HR30mei1986,NJ1986,688.
246 Onderius cogensvalleninelkgevalhetverbodvanpiraterij,slavernij,marteling,volkerenmoorden
agressie.
135
BinnenhetKoninkrijkgeldendewettelijkevoorschriftenvindengeen
toepassing,indiendezenietverenigbaarismet[rechtstreekswerkende]247
bepalingenvanverdragen,vanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties,
enmetdwingendebepalingenvanongeschreveninternationaalpubliekrecht.247
Eendeelvandezemeerderheid–bestaandeuitdehelftvandeStaatscommissie248
–achthetechternietwenselijkomdemogelijkheidvantoetsingtebeperkentot
dwingendebepalingenvanongeschreveninternationaalgewoonterecht,gelet
ophetgeeninparagraaf13.4.3isoverwogen.Dezeledengevenerdaaromde
voorkeuraanomartikel94Grondwetalsvolgtteformuleren:
BinnenhetKoninkrijkgeldendewettelijkevoorschriftenvindengeentoepas-
sing,indiendezenietverenigbaarismet[rechtstreekswerkende]249bepalin-
genvanverdragen,vanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties,enmet
ongeschreveninternationaalpubliekrecht.249
TweeledenvandeStaatscommissiehebbeninhetgeheelgeenbehoefteaan
veranderingvanartikel94Grondwetopditpunt.250
247 zieparagraaf13.3
248 DeledenBesselink,Claes,Gerards,GonçalvesenOomen.
249 zieparagraaf13.3
250 DeledenDeLangeenDeVries.
136
14 Internationale ad hoc tribunalen
14.1 Inleiding
DeEersteKamerheeftderegeringinoverweginggegevenomdekwestievan
grondwettigheidvaninternationalestrafrechtelijkeadhoctribunalenaande
Staatscommissievoorteleggen.251Devraagdiehieraandeordeis,isofde
vestigingvaninternationaleadhoctribunaleninNederlandendedaaropvolgende
activiteitenvandezetribunalengepaardgaanmeteenafwijkingvandeGrondwet.
Verderisdevraagofdetotstandkomingvaneenraamverdrag,danweleen
nationalekaderwet,eeneventueleconstitutionelefrictiekanondervangen.
14.2 Opvattingregering
Totophedenisvooralgediscussieerdoverdevraagofde(zetel)verdragen
betreffendedetribunaleninstrijdzijnmetdeartikelen15,17en113Grondwet.
Artikel15,lid1,Grondwetbepaaltdatbuitendegevallenbijofkrachtensdewet
bepaaldniemandzijnvrijheidmagwordenontnomen.Artikel15,lid2,Grondwet
steltvastdathijaanwieandersdanoprechterlijkbevelzijnvrijheidisontnomen,
aanderechterzijninvrijheidsstellingkanverzoeken.Artikel17Grondwetbepaalt
datniemandtegenzijnwilkanwordenafgehoudenvanderechterdiedewet
hemtoekent.Artikel113,lid1,Grondwetdraagtdeberechtingvanstrafbare
feitenopaanderechterlijkemachtenartikel113,lid3,Grondwetbepaaltdat
uitsluitendderechterlijkemachteenstrafvanvrijheidsontnemingkanopleggen.
Deregeringoverweegtdatdoorgaans252doormiddelvanuitvoeringswetgeving
eengrondslagwordtgebodenvoorvrijheidsontnemingdooreeninternationaal
tribunaalopNederlandsgrondgebied.Daardoorwordtvoldaanaanartikel15,lid1,
Grondwet.Vervolgensishet,aldusderegering,nietinstrijdmetartikel15,lid2,
GrondwetdatnietdeNederlandserechtermaardeinternationalerechter
rechtsbeschermingbiedt.Voordezeuitlegvanartikel15,lid2,Grondwetpleit
datdezebepalingertoestrekteeneffectieverechtsbeschermingtebiedenin
gevalvanvrijheidsbeneming.Ookterzakevanartikel17Grondwetmerktde
regeringopdatdebepalingnietbeperktistotdeNederlandserechter.Voorts
meentderegeringdatartikel113Grondwetnietzietopinternationalerechters,
ooknietwanneerzijinNederlandzijngevestigd.Daarbijmerktzijopdatartikel
92Grondwetderuimtebiedtomrechtspraakoptedragenaanniet-Nederlandse
rechters.Deregeringisdaarmeevanoordeeldatdevestigingvaninternationale
strafrechtelijkeadhoctribunalennietopconstitutionelebezwarenstuit.Erisdan
251 KamerstukkenI2008/09,31700VI,L,p.4.
252 BijuitzonderingzijndeeeniederverbindendebepalingenvaneenVeiligheidsraadresolutiealsgrond-
slaggehanteerd.
137
ookgeennoodzaakomeenraamverdragtesluitenmetdeVNomviagoedkeu-
ringmeteentweederdemeerderheidvanbeidekamerstoekomstigeconstitutio-
nelefrictiesteondervangen.253
14.3 OpvattingStaatscommissie
Omdeverenigbaarheidvandeverschillendeverdragenwaarbijadhocinternatio-
naletribunalenzijnopgerichtendeinverbanddaarmeetotstandgebrachte
uitvoeringswetgevingmetdeGrondwettebeoordelen,isnaarhetoordeelvan
deStaatscommissieeennauwgezettebeoordelingperverdragenperuitvoerings-
wetvereist.MedegeletopdehaarbeschikbaretijdheeftdeStaatscommissieeen
dergelijkonderzoeknietkunnenuitvoeren.
DeStaatscommissieoverzietdaaromnietofalleverdragendietenbehoevevan
deadhoctribunalengeslotenzijn,enalledaarbijbehorendeuitvoeringsregelin-
geninovereenstemmingzijnmetdeGrondwet.
HetgegevendatdeRaadvanStateendeEersteKameroversommigeverdragen
toteenanderebeoordelingkwamendanderegeringenTweedeKamer,iseen
aanwijzingdateenoordeelinalgemenetermennietkanvolstaan.Bovendienis
hetnietuitgeslotendaterandereaspectenvangrondwettigheidrijzendietotop
hedenweinigaandachthebbengekregen.Zozouhetmogelijkkunnenzijndatde
wijzevanselectievanrechtersvooreenbepaaldtribunaalonvoldoendewaarborg
verschaftvooreenonafhankelijkeenonpartijdigeberechtingvanverdachten.
WelsteltdeStaatscommissievastdatdesluitingvaneenraamverdragofde
vaststellingvaneenkaderwetgeenadequatemanierenzijnomeventuele
constitutionelefrictiesteondervangen.Erkannietwordenvoorzienhoede
juridischeinbeddingvantoekomstigetribunaleneruitziet,nochwelketaakeen
toekomstigtribunaalprecieskrijgt,enalevenminwaarinzijonderlingvanelkaar
verschillen.Daardoorkannietbijvoorbaatwordenvastgesteldof,enzojaop
welkeonderdelen,toekomstigeverdragenafwijkenvandeGrondwet.
Watbetreftdewenselijkheidvaneennationalekaderwetconcludeertde
Staatscommissiemetdeopmerkingdatalszodanigeen(kader)weteventuele
problemenmetbetrekkingtotdegrondwettigheidvanverdragennietkan
oplossen,vanwegedegenoemdeonvoorzienbaarheidvandeinhoudenstrek-
kingvandedesbetreffendeverdragen.
253 KamerstukkenI2007/08,31200VII,B.ZieookKamerstukkenII2000/01,27484(R1669),A,enKamer-
stukkenII2005/06,30610,nr.3.
138
15 Het verdrag van Tilburg
15.1 Inleiding
DeStaatscommissieisgevraagdombijdeinterpretatievanartikel91,lid3,
Grondwet,medeinrelatietotdebevoegdheidsopdrachtaaninternationale
organisatiesingevolgeartikel92Grondwet,ookhetVerdragvanTilburg254te
betrekken.255
HetverdragvanTilburgheefttotdoelomBelgischeveroordelingeninde
penitentiaireinrichtingteTilburgtenuitvoerteleggen.Nederlandsteltaan
Belgiëdepenitentiaireinrichting,metinbegripvanpersoneelenmateriële
middelen,terbeschikking.OpdetenuitvoerleggingvanBelgischeveroordelingen
indeinrichtingis,behoudenseenaantaluitzonderingen,uitsluitendBelgisch
rechtvantoepassing.Tijdensdebehandelingvandegoedkeuringswetisdevraag
gesteldofdeopdrachtvanbevoegdhedenaanniet-Nederlandseautoriteiten
zonderdatdaaraaneenbesluitvaneeninternationaalorgaantengrondslagligt,
inovereenstemmingismetdeGrondwet.256
15.2 OpvattingStaatscommissie
DeStaatscommissiemeentdathetbijverdragterbeschikkingstellenvaneen
penitentiaireinrichtingaanBelgiëenhetvantoepassingverklarenvanBelgisch
rechtopdetenuitvoerleggingvanBelgischeveroordelingenbinnendeze
inrichting,niethetzelfdezijnalsdeopdrachtbijverdragvanbevoegdhedentot
wetgeving,bestuurenrechtspraakaanniet-Nederlandseautoriteiten.Het
verdragvanTilburgverklaartbuitenlandsrechtvantoepassingopeenspecifieke
groeppersonenopeenspecifiekgedeeltevanhetNederlandsegrondgebied.
VanafwijkenvandeGrondwetzousprakekunnenzijnalsdetoepassingvanhet
BelgischerechtafwijktvaneenofmeerindeNederlandseGrondwetgeformu-
leerdegrondrechten.DeStaatscommissieheeftopbasisvandeinformatie
waaroverzijbeschikt,geenaanwijzingendathiervansprakeis.Hetvergtnadere
studieomhieroverzekerheidteverkrijgen.DaarvoorbeschiktdeStaatscommissie
nietoverdejuistemiddelenentijd.
254 Hetop31oktober2009teTilburgtotstandgekomenVerdragtussenhetKoninkrijkderNederlanden
enhetKoninkrijkBelgiëoverdeterbeschikkingstellingvaneenpenitentiaireinrichtinginNederland
tenbehoevevandetenuitvoerleggingvanbijBelgischeveroordelingenopgelegdevrijheidsstraffen;
Trb.2010,nr.56.
255 Detekstenvandegenoemdebepalingenzijnweergegeveninparagraaf12.4.1.
256 HandelingenI2009/10,nr.15.
139
Dehieraandeordezijndevraagraaktoverigensdemeeralgemenevraagofde
opdrachtvanbevoegdhedentotwetgeving,bestuurenrechtspraakaanover-
heidsorganenvananderestatenmogelijkisgeletopartikel92Grondwet.
Gedachtekanzijndatartikel92Grondweta contrariomoetwordenuitgelegd,in
dezindatuithetfeitdatdegrondwetgeveruitdrukkelijkdeopdrachtvan
overheidsbevoegdhedenaanvolkenrechtelijkeorganisatiesheefttoegelaten,
moetwordenafgeleiddateenzodanigeopdrachtaananderen–zoalsandere
staten–nietistoegestaan.
DeStaatscommissiebeantwoordtdezemeeralgemenevraaginbeginselbevesti-
gend.DeRaadvanStateheeftineenadviesoverkruisvluchtwapensuit1983
aangegevendatartikel92Grondwetnietopdezojuistweergevena contrario
wijzemoetwordenuitgelegd.DeRaadwasbovendienvanmeningdatartikel92
Grondwetzichnietverzettegendeopdrachtvanoverheidsbevoegdheidaanindi-
viduelestaten.257DeregeringheefthetstandpuntvandeRaadvanState
overgenomen.Beideinstantieshebbensindsdiendatstandpuntverschillende
malenherhaald.258DeStaatscommissiekanzichindezeuitlegvinden.
257 KamerstukkenII1983/84,17980,nr.A,p.3-4en7.
258 KamerstukkenII1999/2000,26800-VI,nr.A.
143
BijlageI:
Minderheidsstandpunten
BijlageIa
Verklaring van het lid Oomen met betrekking tot de toegankelijkheid
van het proces van besluitvorming en het eindproduct voor de burger
(paragraaf 1.6)
DebetekenisendetoegankelijkheidvandeGrondwetvoordeburgerhoorden
totdeopdrachtaandeStaatscommissie.Juistdaarombetreurikdeontoeganke-
lijkheidvanzowelhetprocesvanbesluitvormingalsvanheteindrapport.Wij
hebben,vooraluittijdgebrek,deburgernietgeraadpleegd.Daarnaastisdit
rapport,vreesik,lastigtevolgenvooreenniet-jurist.
Waaromvindikditzojammer?VooralomdatikweetdatveelNederlanders,ook
niet-juristen,weldegelijkeenmeninghebbenoverdevragenuitditrapport.Is
eenpreambulenodig?Moetjegrondrechtenuitverdragenooknogeensinde
Grondwetopnemen?HoezoudeNederlandseGrondwetzichtothetinternatio-
nalerechtmoetenverhouden?Hetrapporthadverderaankrachtgewonnenals
wijburgerswelbijdebesluitvorminghaddenbetrokken.Eenwetmoetaanslui-
tenbijhetrechtsbewustzijn,endatgeldtzekervoordeGrondwet.Daarnaast
hebbenwijhiermeeeengoudenkansgemistomeensinbrederekringhet
gesprekoverdeGrondwetaantegaan.
Nuereengoeddoordachtadviesligt,hoopikdatdeburgeruitdeopdracht
bereidisdoordejuristentaalheentelezen.Omerdanoveringesprektegaan.
Metkamerleden,indekrant,indeklasofaandekeukentafel.Hetrechtiste
belangrijkomalleenaanjuristenovertelaten,endeGrondwetdestemeer.
144
BijlageIb
Minderheidsstandpunt van het lid Overkleeft-Verburg met betrekking
tot een nieuw grondrecht op bescherming van persoonsgegevens
(paragraaf 8.5.9)
Ditlidiseengrootvoorstandervansplitsingvanartikel10Grondwetenopne-
mingindeGrondwetvaneenafzonderlijkgrondrechtopbeschermingvan
persoonsgegevens,maarzijkanzichnietvindeninhetmeerderheidsvoorstel
inzakehettweedeenderdelidvanditnieuwegrondrecht.
Hetunaniemevoorstelvoorzietineeneerstelidmetdevolgendetekst:
‘Iederheeftrechtopbeschermingvanzijnpersoonsgegevens.’
Ditlidinterpreteerthetvoorgesteldeeerstelidalsvolgt.
Metdezebepalingisgewaarborgddatdeverwerkingvanpersoonsgegevens
doordeoverheidisonderworpenaannormenvangegevensbescherming.Tevens
betreftdezebepalingde(positieve)verplichtingvandewetgeveromdebescher-
mingvanpersoonsgegevensindeparticulieresectorteregelen
(derdenwerking).259Gegevensbeschermingheeftalsbijzonderkenmerk,dat
zoweldebeginselenalsdeconcretiseringdaarvaninnadereregelingen,in
hoofdzaakeenproductvanEuropeserechtsvormingzijn.Debeginseleninhet
EuropeesDataVerdragvan1981vandeRaadvanEuropazijnvervolgens
geconcretiseerdenaangevuldinrichtlijn95/46/EGeninderechtspraakvanhet
EHRMenhetHofvanJustitie.
DebetekenisvandezeEuropesedimensieistweeërlei.Allereerstdatreikwijdte
eninhoudvaneengrondrechtopbeschermingvanpersoonsgegevensinde
Grondwetinbelangrijkematewordenbepaalddoorverbindendenormenvan
verdrags-enUnierecht.Voortsdatdezenormennietstatisch,maarpermanentin
ontwikkelingzijn,inwisselwerkingmetnieuwetechnologieën,werkwijzen,
productenendiensten.Metdeopnemingvaneenopengeformuleerdeerstelid
isverzekerddatdegrondwettelijkebeschermingvanpersoonsgegevensin
overeenstemmingisenblijftmetdealgemeenaanvaardenormenvangegevens-
bescherming.
259 Vgl.hettweedeenderdelidvanartikel10Grondwet,dietevenseenregelingsopdrachtinzakede
effectueringvangegevensbeschermingindeparticulieresectorinhouden.Ziemetbetrekkingtotde
grondwetsgeschiedenisvandezebepalingen:G.Overkleeft-Verburg,Hetrechtopeerbiedigingvande
persoonlijkelevenssfeerinA.K.Koekkoek,W.KonijnenbeltenF.C.L.M.Crijns(red.),Grondrechten,Com-
mentaarophoofdstuk1vandeherzienegrondwet(Jeukens-bundel),ArsAequiLibri1982,p.229-231.
145
Inditverbanddientrekeningtewordengehoudenmetdevolgende
ontwikkelingen.
HetEDV1981enrichtlijn95/46/EGzijnoponderdelennietofonvoldoende
toegesnedenophetinternet-tijdperk.Datgeldtnietalleenvoornieuweontwik-
kelingenzoals:cloud computing,RFID-technologyenhetinternetvandedingen,
maarookvooruitgrondrechtelijkoogpuntdringendekwestieszoalsdetoene-
menderisicoprofilering,hetmonitorings-ensurveillance-potentieelvande
overheidendegroeivangrensoverschrijdendesamenwerkingvanpolitiëleen
justitiëleinstanties.
BinnendeRaadvanEuropawordtthansgewerktaaneennieuwverdrag,
waarmeeeeningrijpendeherzieningenuitbreidingvanhetEDV1981wordt
beoogd.Ookzijnnieuweaanbevelingenmetrichtsnoerenvoordewetgeverover
specifiekeonderwerpeninvoorbereiding.260
InUnie-verbandissprakevaneenvergelijkbaarwetgevingstraject.Naasteen
herzieningenactualiseringvanrichtlijn95/46/EG,261staattevenseennieuwe
regelingvandegegevensbescherminginhetkadervandepolitiëleenjustitiële
samenwerkinginstrafzakenophetprogramma,262evenalsenkelerichtlijnvoor-
stelleninzakespecifiekeinternettoepassingen.Deindieningvanditsamenhan-
gendepakketstaatvoorbegin2011gepland.263Uitdethansbeschikbare
informatiekanwordenafgeleid,datdenormatieveuitgangspuntenindehuidige
richtlijnzullenwordenomgezetin(stelselsvan)concreettoepasbareregels,in
combinatiemeteenversterkingvanderechtspositievandebetrokkeneeneen
uitbreidingvanverplichtingenvandeverantwoordelijke.Indenormering
verschuiftdeaandachtnaardevastleggingenhetgebruikvanpersoonsgegevens
inconcreto.Vandaardathetaccentligtopdeeffectueringvanhet‘beginsel’van
dataminimalisatie,datwilzeggenhetrechtmatigheidscriteriumvandringende
noodzakelijkheidinverbandmeteenconcretepublieketaak.Complementair
daaraanstaatdeversterkingvanderechtspositievandebetrokkenegeheelin
hettekenvanhettransparantiebeginsel.
260 ZieondermeerdeinleidingentijdenshetInternetGovernanceForumvandeRaadvanEuropain
Vilnius,van14-17september2010.
261 ZiedeMededelingvandeCommissieaanhetEPendeRaadoverdefollow-upvanhetWerkprogram-
mavooreenbeteretoepassingvandeRichtlijngegevensbeschermingvan7maart2007(COM(2007)
87definitiefenhetrapport‘TheFutureofPrivacy’vandeArticle29DataProtectionWorkingParty
endeWorkingPartyonPoliceandJusticevan1december2009endeInbrengvandeNederlandse
regeringindeconsultatie,bijlagebijKamerstukkenI2009/10,31051,A(EvaluatieWbp).
262 Vgl.Kaderbesluit2008/977/JBZvan27november2008overdebeschermingvanpersoonsgegevensdie
wordenverwerktinhetkadervandepolitiëleenjustitiëlesamenwerkinginstrafzaken.
263 Inhetnajaarvan2010komterechtereersteenmededelingmetuitgangspuntenenconcretevoorne-
mensvandeCommissie.
146
Ditlidmeentdatineengrondrechtopbeschermingvanpersoonsgegevensniet
volstaankanwordenmethetvastleggenvannormatieveuitgangspuntenvoorde
verwerkingervan,zoalsmetheteerstelidisbeoogd.Deverplichtingdatde
verwerkingvanpersoonsgegevensopeenwettelijkegrondslagdientteberusten,
ishieraancomplementairenkanomredenvandewaarborgfunctievandit
grondrechtdanooknietindeGrondwetgemistworden.Hetisdewetgeverdie
bepaaltaanwelkerechtmatigheidseisendegegevensverwerkingmoetvoldoen264
envoorwelkepublieketakenpersoonsgegevensinconcretoverwerktmogen
worden.265Daarbijkanhetgaanzowelomalgemenewetgeving,alsomeen
naderevoorzieninginsectorwet-enregelgeving,danweleencombinatievan
beide.
Dezeopvattingligtmedetengrondslagaanhethuidigetweedeenderdelidvan
artikel10Grondwet.266Hetisbovendiendeplichtvandewetgeveromvoorzie-
ningentetreffenmetbetrekkingtotdebeschermingvanpersoonsgegevensin
departiculieresector.
Hoewelgenoemdebepalingenaanpassingbehoevenalsgevolgvandeverzelf-
standigingvanditgrondrecht,isergeenredenomvanditkernelementvande
gegevensbeschermingaftestappen.
Zijbeveeltdevolgendetekstaanvooropneminginhettweedelidvandit
grondrecht:
‘Persoonsgegevenswordenverwerktingevolgebijdewettestellenregels.’
AndersdandemeerderheidvandeStaatscommissieisditlidvanmeningdat
afzonderlijkeopneminginditgrondrechtvanhetdoelbindingsbeginselgeen
aanbevelingverdient.
Watdeoverheidbetreftspeeltdevrijelijkgegeventoestemmingvanburgersals
grondslagvaneenrechtmatigegegevensverwerkingnauwelijkseenrol,maar
wordtderechtmatigheidvandegegevensverwerkinginderelatieoverheid-bur-
gerprimairbepaalddoordewetgever.267Ineengrootaantalpubliekrechtelijke
264 Dezerechtmatigheidseisenbetreffeninhetbijzonderdeverplichtingenvandeverantwoordelijke,
waaronderdieinzakeeendeugdelijkeenveiligegegevensverwerking.
265 Vgl.hetvereistevaneenwettelijkegrondslaginhetmeerderheidsvoorstel.Deuithetdoelbindingsbe-
ginselvoortvloeienderegelingsplichtisechterbeperkterdandehierbedoelderegelingsplicht,betreft
immersnietde‘randvoorwaarden’vaneenrechtmatigegegevensverwerking.
266 NietalleendeWbp,maarookdeWetpolitiegegevens,deWetjustitiëleenstrafvorderlijkegegevens
endeWetGBAzijnrechtstreeksgebaseerdophettweedeenderdelidvanartikel10Grondwet.
267 Alsregelzaldegegevensverwerkinginzakepersoneneeninbreukophetgrondrechtoppersoonlijke
levenssfeertotgevolghebben.Indatgevalvergtdebeperkingsclausuleinartikel10,lid1,Grondwet
eenformeelwettelijkegrondslag.Ditiseenbelangrijkeimpulsvandesterkegroeivanspecifieke
wet-enregelgeving,inaanvulling/afwijkingvanalgemenewetgevingalsdeWbp.Hetisimmersde
147
rechtsbetrekkingenisdeburgeronderworpenaan–actieve–informatieverplich-
tingen.268Dekernvandewettelijkeinformatieregimesbestaatechteruithet
geheelaan–opdevervullingvanspecifiekepublieketakentoegesneden-ver-
plichtingenenbevoegdhedentotgegevensverwerkingvanbestuursorganenen
politiëleenjustitiëleinstanties.269Datligtandersindeparticulieresectorwaarde
persoonlijke(geïnformeerde)toestemming–binnenofbuitencontract-als
grondslagvaneenrechtmatigegegevensverwerkingwèleencentralerolspeelt.
Dezeverschillenvindenhunbevestiginginderechtspraak.
Voorzoverhetdoelbindingsbeginselrelevantis,isopnemingervanvolgensditlid
nietnodig,nuditbeginselreedsinheteerstelidvanhetnieuwegrondrechtis
begrepen.Bovendienwordtditbeginselvooralmetadministratievegegevensver-
werkinginverbandgebracht,terwijldenormatieveuitdagingindegegevensbe-
schermingvooralgaatoverdeontwikkeling,hetgebruikende(bij)effectenvan
nieuweinternet-toepassingen.Methetoogdaaropisbehoefteaannieuwe
normatieveijkpunten.EenuitlichtenindeGrondwetvanhetdoelbindingsbegin-
selisvolgensditlidookdaaromminderaangewezen.270Datblijktookuitde
standpunteninzakedemoderniseringvanhetEDV1981enderichtlijnbescher-
mingpersoonsgegevens.OpEuropeesniveauisthanshetbeginselvandatamini-
malisatieleidend,naasthettransparantiebeginsel.
DemeerderheidvandeStaatscommissieheeftinhetderdelidopnemingvande
volgendetekstvoorgesteld:
‘Iederheeftrechtopinzageindeoverhemverzameldegegevens,opkennis-
nemingvandeverwerkingvandiegegevens,enopdeverbeteringvandie
gegevens,behoudensbijdewetgesteldebeperkingen.’
wetgeverdieeengrondrechtelijkeinbreukdienttelegitimeren.Eentweedefactorheeftbetrekking
opdeinformatierelatiestussenbestuursorganenenpolitiëleenjustitiëleorganenonderling.Uiteen
oogpuntvaneengoedewerkingvandegegevenshuishoudingvandeoverheidbehoevendieeenwet-
telijkeregeling.Ditnogafgezienvande-tendeleoverlappende-werkingvanhetlegaliteitsbeginsel,
dateveneenstotwetgevingnoodzaakt.
268 Vgl.deartikelen4:2,lid2,en4:3Awb.
269 Diegegevensverwerkinggaatinbelangrijkematebuitendeburgerom,zijhetdatdezewelmet
besluitenenhandelingenopbasishiervanwordtgeconfronteerd.Ziedeherstructureringvandege-
gevensverwerkingbinnendeoverheidopbasisvanhetinrichtingsprincipe:eenmaligegegevensvers-
trekkingenmultifunctioneelgebruik,metnameviaeensterkeuitbreidingvanhetaantalbasisregis-
tratiesendaaroptoegesnedenproceduresenwerkwijzen.
270 Zieookdeconflictgevoeligheidvanditbeginsel,medeomdathetbeginselvandoelbindingeen
verwerkingvanpersoonsgegevensvoormethetoogmerkvandegegevensverzamelingverenigbare
doelentoestaat(artikel9,lid1,Wbp).Ziehetillustratieveverslagvaneenschriftelijkoverlegnaar
aanleidingvanhetkabinetsstandpuntomtrenthetrapportvandeAdviescommissieVeiligheiden
persoonlijkelevenssfeer(commissieBrouwer-Korf),KamerstukkenI2009/10,31051,A.
148
Gezienhetverschilinkaraktertussenhetinzage-encorrectierechtenerzijdsen
hetrechtopkennisneming(transparantie)anderzijds,beveeltditlidaanomdit
onderscheidookindevolgordevandeaansprakentotuitdrukkingtebrengen.271
Samenvattendluidtdittekstvoorstelinzakeeengrondrechtopbeschermingvan
persoonsgegevensalsvolgt:
1.Iederheeftrechtopbeschermingvanzijnpersoonsgegevens.
2.Persoonsgegevenswordenverwerktingevolgebijdewettestellenregels.
3.Iederheeftrechtopinzageinenverbeteringvandeoverhemvastgelegde
gegevensenopkennisnemingvandeverwerkingvandiegegevens,behou-
densbijdewetgesteldebeperkingen.
271 ZoalsuitderichtlijnendeWbpblijktzijnhetinzage-enhetcorrectierechtopelkaarbetrokken.Het
rechtopkennisnemingbestaatuittweeafzonderlijkeaanspraken,teweten:(a)hetrechtopactieve
informatieverstrekking(artikelen33en34Wbp)en(b)hetrechtopkennisnemingvandeverwer-
kingsgegevens(artikelen35en38Wbp).Ziewatdeconcretiseringvanlaatstgenoemdeaanspraakbe-
trefthetarrestHvJ7mei2009,nr.C-553/07(CollegevanburgemeesterenwethoudersvanRotterdam
v.Rijkeboer),JB2009/159.
149
BijlageIc
Minderheidsstandpunt van het lid Overkleeft-Verburg met betrekking
tot artikel 13 Grondwet (paragraaf 8.6.6)
DitliddeeltdebezwarenvandeEersteKamerendeRaadvanStatetegen
eerderevoorstellentotvervangingvanhetbrief-entelefoongeheimdooreen
rechtopvertrouwelijkecommunicatieinartikel13Grondwet,272Zijkandit
meerderheidsvoorstelderhalvenietsteunen.
Ditlidbegrijpthetmeerderheidsvoorstelinzakeartikel13Grondwetinsamen-
hangmetdetoelichtingalsvolgt.Uitdetoelichtingblijktdatmetditgrondrecht
wordtbeoogddeinhoudvandecommunicatietebeschermen,toegespitstopde
vertrouwelijkheidervanenongeachtdewijzewaaropdezeplaatsvindt.Omte
kunnenbepalenofcommunicatiealsvertrouwelijkheefttegelden,wordteen
tweeledigcriteriumtoegepast,bestaandeuitzoweleenobjectiefalseen
subjectiefelement.Bijlive-gesprekkenwordtdevraagofhetgaatomvertrouwe-
lijkecommunicatienietafgeleiduiteenkwalificatievandeinhoudervan,maar
uitomgevingsfactoren.Bijdeoverigevormenvancommunicatieisbepalendof
decommunicatievoortransportaanderdenistoevertrouwd.Devraagofsprake
isvanvertrouwelijkecommunicatiehangtdaardoorafvandeaardvanhet
gebruiktecommunicatiemiddel,integenstellingtoteenoordeelopbasisvande
inhoudervan.Metdezeuitlegisdewaarborgfunctievanartikel13Grondwet
gedefinieerdalsbeschermingvanquainhouduiteenlopendevormenvan
communicatietijdenshetcommunicatietraject,dustegenhetvanoverheidswege
onderscheppenenaftappenvancommunicatiebijhetpostbedrijf,detelefoon-
maatschappijofdeinternetserviceprovider.
Persaldokomtvolgensditliddezeuitleginhetmeerderheidsvoorstelneerop
eencontinueringvanhetbrief-entelefoongeheim,aangevuldmeteeninternet-
geheimeneenbeschermingtegenaf-enmeeluisterenvanineenbepaalde
omgevinggevoerdelive-gesprekken.
Metdezetoelichtingwordtvolgensditlidaaneenbelangrijkbezwaarvanhet
begripvertrouwelijkecommunicatiealsbeschermingsobjecttegemoetgekomen,
teweten:hetgebrekaanuitvoerbaarheid.Telefoonmaatschappijeneninternet
serviceproviderszijnimmersnietinstaatomopvoorhand–technisch-te
272 Ziehetwetsvoorsteltotwijzigingvanartikel13GrondwetinKamerstukkenII1996/97,25443,nrs.1-3
endeintrekkinghiervanbijbriefvandeministervanBZKvan28mei1999,KamerstukkenI1998/99,
25443,nr.40d.InverbandmeteenkritischadviesvandeRaadvanStateisineenlaterefaseafgezien
vanindieningvaneenminofmeerovereenkomstigwetsvoorstel,gebaseerdopeentekstvoorstelvan
deCommissie-Franken.
150
differentiërentussenquainhoudaldannietvertrouwelijkeberichten.273Post-
bedrijvenkunnendatslechtsbeperkt,namelijkvoorzoverdeenvelopdaartoe
eenindicatiebevat.274
Doordebeschermingonderditgrondrechtprimairalstrajectbeschermingte
definiëren,geeftderelatieveonbestemdheidvanhetbegrip‘communicatie’ook
minderproblemen.Doorhetfeitelijkwegvallenvanhetelementvertrouwelijkals
quainhoudonderscheidendcriterium,blijftbovendiendehuidigegrondrechte-
lijkebeschermingonderhetbrief-entelefoongeheimgeheelbehouden.
Naardemeningvanditlidvaltechternietteontkennen,datdetekstvanhet
grondrechtvoorstelendeinterpretatiehiervanindetoelichtingeenzekere
onderlingespanningkennen.Hetelementvertrouwelijkheeftinwet-enregelge-
vingeenminofmeervastomlijndebetekenis.Ditprimairopdeinhoudvande
communicatiebetrokkencriteriumwordtechterindetoelichtinggeconverteerdin
eenkwalificatievanvertrouwelijkheidvanhetgebruiktecommunicatiemiddel.De
waarborgfunctievanditgrondrechtzietdaardoorzowelopvertrouwelijkealsop
nietvertrouwelijkecommunicatie.Elkeinhoudwordtimmersbeschermd,mits
gebruikwordtgemaaktvaneenalsvertrouwelijkaangeduidcommunicatiemiddel.
Bovendienblijfthetdevraagofeninhoeverredetoelichtingalsvoldoende
leidendwordtgezien,ookopenigetermijn.Detekstisimmersbepalendendie
leentzichookvoorandere–meeropdeinhoudvandecommunicatietoegesneden
–interpretaties.Hetprobleemvanhetaanhetgebruikvanhetbegripvertrouwe-
lijkeinformatieklevendegebrekaanrechtszekerheidisvolgensditlidmetde
toelichtingdusnietvantafel.Temeernietomdatdetoelichtinggeenruimtelijktte
biedenvoorbeschermingtegenbijzonderevormenvan(vertrouwelijke)elektroni-
schecommunicatieennieuweinbreukvarianten.
Anderebezwarenbetreffenvolgensditliddeuniformeringvandebeperkings-
clausuleenhetachterwegeblijvenvaneenspecifiekewaarborgvoorverkeersge-
gevens.
273 Vgl.deproblematiekvanherkenningenvernietigingvanopgenomengeheimhoudersgesprekkenin
hetkadervanstrafvordering.Deoplossingwordtgezochtindeinvoeringvaneensysteemvanauto-
matischenummerherkenning.ZiedebriefvandeministervanJustitievan15april2009,Kamerstukken
II2008/09,30517,nr.8(Evaluatievanhoofdstuk13vandeTelecommunicatiewet).Eendergelijksys-
teemisinalgemenezinechteronbruikbaar,omdatdegrondrechtelijkebeschermingzietopdeinhoud
vandecommunicatieen–alsregel–nietopdekwaliteitvandeafzender.
274 Zokanwordenaangenomendatdecategorie‘blauwebrieven’altijdvertrouwelijkis.Datgeldtechter
nietvooralszodanigherkenbaredirectmailingsenpostvanfondsenwervers.
151
Omgenoemderedenenformuleertditlideenalternatiefvoordeherzieningvan
artikel13Grondwetindevormvandevolgendetekst:
1.Hetbriefgeheimisonschendbaar,behalveindegevallenbijdewetbepaald,
oplastvanderechter.
2.Hettelecommunicatiegeheimisonschendbaar,behalveindegevallenbijde
wetbepaald,doorofmetmachtigingvanhendiedaartoedoordewetzijn
aangewezen.
3.Iederheeftrechtopvrijwaringvanheimelijkeopnemingvanmondeling
gevoerdegesprekken,behoudensbijdewettestellenbeperkingen,doorof
metmachtigingvanhendiedaartoedoordewetzijnaangewezen.
4.Verkeersgegevenszijngeheim,behoudensbijofkrachtensdewettestellen
beperkingen.
Hethuidigebriefgeheimblijftinditvoorstel(eerstelid)ongewijzigd.275Hoewel
hetbriefverkeerinomvangterugloopt,blijftdetraditionelebriefeenbelangrijk
communicatiemiddel.Datgeldtzekervoorhetrechtsverkeer.Erisdusgeen
aanleidingomhetbriefgeheimalsachterhaaldtezien.
Hetinhettweedelidgenoemdetelecommunicatiegeheimomvat-alskoepelbegrip
-allevormenvan‘elektronischecommunicatie’,teweten:hettelefoonverkeer
(metinbegripvanVoIPenvideo-conferencing),e-mail,fax,smseninstant
messaging.276Dezecategoriewordtookwelmethetverzamelbegrip‘telefoon-
eninternetgegevens’aangeduid.Ditinhetvoorgesteldeeersteentweedelid
gemaakteonderscheidtussenhetbrief-enhettelecommunicatiegeheim277
spoortmethetonderscheidinwetgeving,respectievelijkdePostwetende
Telecommunicatiewet.Dereikwijdtevanditnieuwgedefinieerdetelecommuni-
catiegeheim278isfunctioneelbepaald,zodathierooknogteontwikkelen
communicatievormenonderbegrepenkunnenworden.Doordezeflexibiliteitis
275 HetBundesverfassungsgerichtmaaktinzijnjurisprudentieeenzelfdeonderscheid,begrijpte-mailder-
halveonderhet‘Fernmeldegeheimnis’inartikel10Grundgesetz(ook‘Telekommunikationsgeheimnis’
genoemd),integenstellingtotheteveneensinditgrondrechtopgenomen“Briefgeheimnis”.
276 ZiededefinitievandesectorelektronischecommunicatieindeKaderrichtlijn(richtlijn2002/21/
EG,gewijzigdbijrichtlijn2009/140/EG)inzakeeengemeenschappelijkregelgevingskadervoor
elektronische-communicatienetwerkenen–diensteni.s.m.richtlijn2002/58/EGbetreffendeprivacyen
elektronischecommunicatie(gewijzigdbijrichtlijn2009/136/EG.Eenwetsvoorsteltotimplementatie
vandezewijzigingeninhet‘telecompakket’indeTelecommunicatiewetligtmomenteelvooradvies
bijdeRaadvanState.
277 Vgl.hethuidigetelefoongeheiminartikel13,lid2,Grondwet.Hethierintevensgenoemdetelegraaf-
geheimisfunctieloos,nudetelegraafnietmeeringebruikis.
278 Erisvanafgezienomeennieuwbegripals‘hetgeheimvandeelektronischecommunicatie’te
gebruiken.Deuitdrukkingskrachtvanditbegripistezwakomalsaanduidingvaneenbelangrijke
grondrechtelijkewaarborgtekunnenfungeren.
152
dewaarborgfunctievanartikel13Grondwetvoldoendetoekomstbestendig.279
Afgezienvandebescherminggedurendedecommunicatiefasevanafzendernaar
ontvanger,biedtditgrondrechttevensbeschermingtegenhetaftappenvan
verzondenofontvangenberichtenviavanoverheidswegeopdepcvande
ontvangerofafzendergeplaatstespyware(malware)280.Inzoverreissprakevan
eenuitbreidingvandewaarborgfunctievanditgrondrecht,toegesnedenop
nieuwemethodesvanaftappenindegevallendatditnietbijdetelefoonmaat-
schappijofdeinternetserviceproviderkan.
Hetderdelidwaarborgtdebeschermingtegenhetafluisterenvanmondelinge
gesprekkendoormiddelvanafluisterapparatuur,richtmicrofoonofandere
vormenvanvastleggingvanlive-gesprekken.Hetafluisterenvangesprekken
zondergebruikmakingvanhulpapparatuurblijftindezeopzetbeschermdonder
artikel12(huisrecht)Grondwet,artikel10GrondwetindedoordeStaatscommissie
voorgesteldeaangepastevorm(persoonlijkelevenssfeer)281enhetvoorgestelde
nieuweartikelinzakedebeschermingvanpersoonsgegevens.282Ditonderscheid
inbescherminghoudtverbandmethetheimelijkekaraktervanhetgebruikvan
afluisterapparatuur.Indezegevallenisspecifiekebeschermingindevormvan
eenaangescherptbeperkingsregimeonderartikel13Grondwetgeboden.Deze
categorieisbovendiengoedaftebakenen,andersdanbijhetzonderhulpmid-
delenafluisterenvan(ofmeeluisterenmet)vertrouwelijkelive-gesprekkenhet
gevalis.
Verkeersgegevenszijnalszelfstandigecategoriebeschermdinhetvierdelid.283
Opneminghiervaninartikel13Grondwetligtinhetverlengdevan:(a)de
jurisprudentievanhetEHRM,284(b)deregelingvanverkeersgegevensinde
richtlijnen2002/58/EG(ePrivacy)en26/24/EG(bewaartermijnen)en(c)de
implementatievandezerichtlijnenindeTelecommunicatiewetendedaarop
gebaseerdeuitvoeringsregelingen.
279 Ziedeontwikkelingwaarbijtechnischeeisen(redesign)aanserviceproviderswordengesteldmet
betrekkingtotaftapbaarheidenontsleutelingvanelektronischeberichten.IndeVSwordtmomenteel
gewerktaandaaroptoegesnedenwetgeving(NewYorkTimesvan27september2010).
280 Vgl.hetarrestBVerfG27februari2008,nr.1BvR370/07inzakeeen“Grundrecht auf Gewährleistung
der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme.”Dezemethodeiseenalternatief
indienelektronischecommunicatienietofslechtaftapbaarisbijeeninternetserviceprovider,bijvoor-
beeldinhetgevalvan‘peertopeermessaging’.
281 Zieparagraaf8.5.3vanhetrapport.
282 HetvoorstelvandemeerderheidvandeStaatscommissieistevindeninparagraaf8.5.5e.v.,enhet
voorstelvanhetlidOverkleeft-VerburgistevindeninBijlageIb.
283 ZiedeWetbewaarplichttelecommunicatiegegevens,Stb.2009,360,enhetwetsvoorsteltotaanpas-
singvandebewaartermijn,KamerstukkenII2009/10,32185,nrs.1-3.
284 ZieEHRM2augustus1984,Malonev.hetVerenigdKoninkrijk,nr.8691/79enEHRM3april2007,Cop-
landv.hetVerenigdKoninkrijk,nr.62617/00.
153
Verkeersgegevenszijnvoordecommunicatievrijheidvanbijzonderebetekenis.
Hoewelhetbijdezecategorieomverbindingsgegevensgaat,diealszodanigdus
geenbetrekkinghebbenopdeinhoudvandecommunicatie,kunnendeze
gegevensechterwelgevoeligeinformatiebevatten.Datgeldtinhetbijzonder
wanneerdezegegevenswordenverwerkttotcommunicatie-enbewegingspro-
fielen.Naarbreedgedeeldeopvattingbehoevendezegegevensdanook
bijzonderegrondrechtelijkebescherming.Eenaanvullendmotiefomdeze
categoriequagrondrechtenbeschermingonderartikel13Grondwettebrengen
ennietonderhetvoorgesteldegrondrechtopbeschermingvandepersoonlijke
levenssfeer,houdtverbandmetdevraagofwelsprakeisvanpersoonsgegevens.
Veelalwel,maareenbelangrijkdeelvandezegegevensbetreftbedrijfs-(en
instellings-)aansluitingenendiezijnnietzondermeeralspersoonsgegevenste
kwalificeren.Welzalindiegevallensprakezijnvanbedrijfsvertrouwelijke
communicatiegegevens.Doordecategorieverkeersgegevensalsgeheelonderde
beschermingvanartikel13Grondwettebrengen,wordtvoorkomendatde
categoriebedrijfsvertrouwelijkecommunicatiegegevensnietbeschermdzouzijn.
Omdathetvanoverheidswegevantelefoonmaatschappijeneninternetproviders
verlangde(mede)gebruikvanverkeersgegevensuiteenlopendevormenkent,
corresponderendmetvariatiesindezwaartevandedaarmeesamenhangende
inbreuk,isindetekstvanhetvierdelidineenbeperkingsclausulevoorzien,die
-overeenkomstigdehuidigesituatie–delegatievanuitvoeringsregelingen
mogelijkmaakt.Viadoorwerkingvandealgemenebeperkingsclausuleissprake
vaneengedifferentieerdebescherming,alnaargelangdezwaartevandeinbreuk.
154
BijlageId
Minderheidsstandpunt van het lid Overkleeft-Verburg met betrekking tot
de opneming van een ‘Europa’-bepaling in de Grondwet (paragraaf 11.3)
DitlidmeentdaterbelangrijkeredenenzijnomindeGrondweteenbijzonder
artikeloptenemenoverhetlidmaatschapvanNederlandvandeEuropeseUnie.
AllereerstuiteenoogpuntvanversterkingvandenormativiteitvandeGrond-
wet.HetUnierechtisimmersviarechtstreeksewerkingenvoorrangspositiein
belangrijkemateverwevenmetdenationalerechtsorde,hetgeenconstitutioneel
bijzondereaandachtbehoeft.Dittemeeromdatnaarbreedgedragenopvatting
dedoorwerkingvanhetUnierechtthansnietindeGrondwetisgeregeld,285
omdatdewerkingssfeervandeartikelen93en94Grondwetisbeperkttotde
doorwerkingvanhetinternationalerecht.286Decodificatievandeverhouding
metdeEuropeseUnieviaopnemingvaneenspecifiekeEU-bepalinginde
Grondwetisvoortsgewenstvanwegedesterkgegroeideennogtoenemende
betekenisvandeEuropeseUnievoorhetfunctionerenvandetrias(wetgever,
bestuurenrechter).287MetdeinwerkingtredingvanhetVerdragvanLissabonop
1december2009heeftdeEuropesesamenwerkingopnieuweenbelangrijke
impulsgekregen.288EengrondwettelijkeverankeringvandeEuropeserechtsorde
indeGrondwetmaaktdezeconstitutionelerealiteitnietalleenzichtbaar,maar
biedttevenseenaanknopingspuntomdedemocratischelegitimatievandeUnie
opnationaalniveauteversterken.
Anderelidstaten,inhetbijzonderFrankrijkenDuitsland,gingenhierinvoor.Hun
grondwettelijkeregelingenzijneenbelangrijkeinspiratiebron.289
285 ZiedearrestenvanhetHofvanJustitieindezakenC-26/62(VanGendenLoos)enC-6/64(Costa-Enel).
286 ZieHR2november2004,NJ2005,80,deopvattingvandeRaadvanState(KamerstukkenII2007/08,
31570,nr.3,p.25)enhetkabinetsstandpunt(KamerstukkenII2007/08,29861,nr.19,p.4-5).Ziein
ditverbandtevensderechtspraakvandehoogstebestuursrechters,inhetbijzondervandeABRvS,de
CBbendeCRvB.
287 ZieLuukvanMiddelaar,Tussentafelentribune.HethandelingsvermogenvanhetNederlandseopen-
baarbestuurindeEuropesetussensfeer,in:H.Dijstelbloem,P.denHoed,J.W.HoltslagenS.Schouten
(red.),‘Hetgezichtvandepubliekezaak.Openbaarbestuuronderogen’(WRR),Amsterdam2010,p.
143-183.
288 ZieinhetbijzondertitelVvanhetVWEU,deRuimtevanvrijheid,veiligheidenrecht,insamenhangmet
hetProgrammavanStockholmende(uitbreidingvan)verdragsluitendebevoegdheidvandeUnieinzake
debestrijdingvanterrorismeengeorganiseerdecriminaliteit.ZieKamerstukkenII2009/10,31735en31
584,nr.8.Veelinternationaleovereenkomstenbetreffendedeuitwisselingvanpersoonsgegevens.Deze
implicerenalsregeleenbelangrijkeinbreukopdegrondrechtenvandehierdoorgeraakteUnie-burgers.
ZiealsillustratiedeovereenkomstenvandeUniemetdeVSinzakeSwiftenPNR-gegevens.
289 Zieartikel23GrundgesetzentitelXV(artikelen88-1t/m88-7)vandeConstitutionde1958.Vgl.voorts
detotdeconstitutievanhetVerenigdKoninkrijkbehorendewetgevinginzakedeEU,inhetbijzonder
deEuropeanCommunitiesAct1972endeEuropeanUnion(amendment)Act2008.
155
WatvormeninhoudvaneendergelijkeEU-bepalingindeGrondwetbetreftis
sprakevantweemodellen.Inartikel23,lid1,DuitseGrundgesetzisnietalleende
deelnemingvandeBondsrepubliekindeontwikkelingvandeEuropeseUnie
vastgelegd,maarzijntevensderechtmatigheidsvoorwaardenvandezeEuropese
samenwerkingindevormvannormatievegrondslagenopgenomen,teweten:de
democratische,rechtsstatelijke,socialeenfederatievebeginselen,hetsubsidiari-
teitsbeginselendewaarborgingvaneenmethetGrundgesetz“im wesentlichen
vergleichbaren” grondrechtenbescherming.290
AndersechterdeFranseConstitution,diegeennaderevoorwaardenverbindtaan
deEuropesesamenwerking.Inartikel88-1FranseConstitutionisalshoofdregel
vandezetitelopgenomen,datderepubliekparticipeertindeEuropeseUnieop
basisvandeEuropeseverdragen,zoalsherzienbijhetVerdragvanLissabon.
Dedoorditlidvoorgesteldebepalingluidtalsvolgt:
1.NederlandislidvandeEuropeseUnie,opgrondslagvaneninovereenstem-
mingmetdeverdrageninzakedeinrichtingenwerkingvandeUnie.
2.DewetregeltdebetrokkenheidvandeStaten-Generaalbijdegoede
werkingvandeUnie,inhetbijzonderbijdetotstandkomingvanwetgeving,
hetsluitenvanverdragenenhettoezichtopdeeerbiedigingvanhetbeginsel
vansubsidiariteit.
AanheteerstelidligthetFransemodeltengrondslag.291Zoalsopgemerktis
hierinnietvoorzienineengrondwettelijkvoorbehoud,zoalsinartikel23Duitse
grondwethetgevalis.292Devoorgesteldebepalingfungeertalseenschakelbepa-
ling,dieverwijstnaardeverdrageninzakeinrichtingenwerkingvandeUnie,
metinbegripvandehieraantengrondslagliggendewaardenenbeginselen
alsmedenaarhetgrondrechtelijketoetsingskader.293Dezebepalingheeft
derhalvezoweleendeclaratoiralseennormatiefkarakter.Declaratoirwaarhet
290 ZievoordewijzewaarophetBVerfGdezebepalinguitlegtenverdragswijzigingendaaraantoetsthet
zgn.Lissabon-Urteilvan10juni2009,nr.2BvE2/08.
291 VoorhetDuitsemodelontbreektinonslanddeinfrastructuurindevormvaneenConstitutioneelHof.
GeziendewaarborgenindeEuropeseverdrageninsamenhangmetdegeldingvanhetEU-Handvestis
ervoortsgeenaanleidingomeendergelijknormatiefvoorbehoudopdoorwerkingvanhetUnierecht
indeGrondwetoptenemen.ZieookdeRaadvanState,KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.25.
292 Vgl.echterdeverplichtingvannationalerechtersomprejudiciëlevragenaanhetHofvanJustitiete
stellen.ZieinditverbandhetarrestvanhetBVerfGvan2maart2010,nr.1BvR256/08(Vorratsdatens-
peicherung).HetHofweeshetverzoektothetstellenvanprejudiciëlevragenafomdatdevoorrang
vanhetUnierecht(richtlijn)inrelatietotdegrondrechteninhetGrundgesetznietinhetgedingwas,
nuderichtlijnindenodigebeleidsruimtevoordewetgevervoorzag.
293 DewerkingvanhetEUHandvestvoordegrondrechtenophetniveauvandelidstatenmoetnogver-
deruitkristalliserenindejurisprudentievanhetHofvanJustitie.ZiedeconclusievanA-GSharpston
van30september2010indezaakC-34/09,par.151e.v.
156
gaatomhetlidmaatschapvanNederlandvandeEuropeseUnie.Normatiefwaar
dezebepalingderechtsordevandeEuropeseUnie,zoalsvastgelegdinde
verdragenenuitgelegddoorhetHofvanJustitie,indenationalerechtsorde
incorporeert.294
Hettweedelidbeoogthetverzekerenvaneenactievebetrokkenheidvande
EersteenTweedeKamerbijhetfunctionerenvandeUnie.Dezebepaling
verplichtdewetgeveromopnationaalniveauuitvoeringtegevenaanartikel12
VWEU,datdenationaleparlementenbetrektbijdewerkingvandeUnie.295
Daarnaastzietdezebepalinginhetbijzonderophetdoorderegeringtijdig
betrekkenvandeEersteenTweedeKamerzowelbijhetwetgevingsprocesinde
Raad(verordeningenenrichtlijnen)296alsbijdeprocedurevanverdragssluiting
doordeUnie.297
Hetdoelvandezebepalingistweeërlei.Indeeersteplaatshetversterkenvande
democratischelegitimatievanhet(nationale)wetgevingsprocesindiegevallen
datsprakeisvanomzettingvanUnierechtinnationaalrecht.Tevenswordt
beoogdomaldushetvertrouwenvandeburgerindeEuropesesamenwerkingte
bevorderen.DeuitoefeningvanwetgevingsbevoegdhedenopUnie-niveauheeft
alsconsequentiedatookdehieraantengrondslagliggendebelangenafweging,
medeingrondrechtelijkkader,opdatniveauplaatsvindt,onderrechtmatigheids-
toetsingvanhetHofvanJustitie.Gaathetomrichtlijnendanisdewetgevervan
delidstaatbijdevaststellingvanimplementatiewetgevinginbeginselaande
uitkomsthiervangebonden.298Dedemocratischelegitimatievanwetgevingop
nationaalniveaukanwordenversterktdoorhetparlementviaderegeringactief
bijhet(voorafgaande)wetgevingsprocesindeRaadtebetrekken.299Datzelfde
geldtvoorhetsluitenvaninternationaleovereenkomstendoordeUnie,inhet
bijzonderwanneerdezede–grondrechtelijke–rechtspositievanburgersraken.
294 Metdeopnemingvaneendergelijkeschakelbepalingisderhalvetevensvoldaanaandewenstotopne-
mingvaneenspecifiekebepalingindeGrondwetinzaketoepassing,rechtstreeksewerkingenvoorrang
vanhetUnierecht.ZiedeopdrachtaandeStaatscommissie,KamerstukkenII2007/08,31570,nr.3,p.35.
295 ZiedehiervoorgenoemdegrondwetsartikelenindeDuitseendeFransegrondwet.
296 Zievoordewetgevingsproceduredeartikelen289en294VWEU.
297 ZiehetvijfdedeelvanhetVWEUExternoptredenvandeUnie,inhetbijzonderartikel216e.v.betref-
fendehetsluitenvaninternationaleovereenkomstendoordeUnie.Ingevolgehettweedelidvan
artikel216VWEUzijndedoordeUniegeslotenovereenkomstentevensverbindendvoordelidstaten.
298 Eenvoorbeeldvanhierdooropgeroepenspanningenisdeimplementatievanrichtlijn2006/24/EGin
deWetbewaarplichttelecommunicatiegegevens(bewaartermijnverkeersgegevens),Stb.2009,333.
299 Datzelfdegeldtvoordeniet-verplichteomzettingvanverordeningeninnationaalrecht.
157
DeopnemingindeGrondwetvaneenregelingsplichtvandewetgeverisniet
vrijblijvend.Hiermeewordttotuitdrukkinggebrachtdatdebetrokkenheidvan
deEersteenTweedeKamerdoordegrondwetgevervanzodanigbelangwordt
geacht,datdezebijwetgeregelddientteworden.300Bovendienisdezebepaling
tevenstaakstellendvoordeEersteenTweedeKamer.Alduswordtimmers
normatiefgeaccentueerddatEersteenTweedeKamerzichactiefmetdewerking
vandeUniedienenbezigtehouden.
300 ReedsthanswordenTweedeenEersteKamervanregeringswegeactiefbijdebesluitvormingin
Unie-verbandbetrokken.ZiedebriefvandeministersvanJustitieenBZKvan6juli2010inzakede
behandelingvangeprioriteerdedossiersinhetkadervandeJBZ-Raad,KamerstukkenI2009/10,32
317,M.Eengrondwettelijkeregelingsplichtvandewetgeverversterktechterdebetekenisvandittype
informatievoorzieningdoorenoverlegmetdeverantwoordelijkeministerindeRaad.
161
BijlageIII:
Samenstelling Staatscommissie Grondwet en secretariaat
SamenstellingStaatscommissieGrondwet:
• Mr. W.M.E. (Wilhelmina) Thomassen (voorzitter)
LidvandeHogeRaadderNederlanden
• Prof. mr. R. de Lange (vice-voorzitter)
HoogleraarStaats-enBestuursrecht
• Prof. dr. L.F.M. (Leonard) Besselink
HoogleraarEuropeesConstitutioneelRecht
• Prof. dr. M. (Monica) Claes
HoogleraarEuropees-enVergelijkendConstitutioneelRecht
• Prof. mr. J.H. (Janneke) Gerards
HoogleraarStaats-enBestuursrecht
• Mr. L.Y. (Lilian) Gonçalves-Ho Kang You
Staatsraad
• Prof. mr. C.A.J.M. (Tijn) Kortmann
EmeritushoogleraarStaats-enBestuursrechtenAlgemenestaatsleer
• Prof. dr. B.M. (Barbara) Oomen
BijzonderHoogleraarRechtspluralisme
• Prof. mr. G. (Margriet) Overkleeft-Verburg
HoogleraarStaats-enBestuursrecht
• Drs. J.P. (Jurn) de Vries
Oud-lidEersteKamerderStaten-Generaal
Samenstellingsecretariaat:
• Drs.M.P.H.(Martin)vanHaeften(secretaris)
• Dr.I.A.(Ilse)VandenDriessche(adjunct-secretaris)
• Mr.dr.G.J.M.(Guido)Evers(adjunct-secretaris)
• Mr.S.(Sander)Terphuis(adjunct-secretaris)
• Dr.mr.A.J.Th.(Aleidus)Woltjer(adjunct-secretarisvan1januari2010t/m30
juni2010)
Eindredactie:
• Mr.dr.M.R.T.(Melvin)Pauwels
Ambtelijkeondersteuning:
• P.J.(Paul)Moerdijk,MA(bureausecretaris)
• AnkVersteegh(secretaresse)
• Drs.M.F.(Marilka)vanZevenbergen(communicatieadviseur)
162
BijlageIV:
Brief van Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie
en Buitenlandse Zaken inzake Wens Eerste Kamer inzake grondwettelijke
grondslagen vestiging ad hoc straftribunalen
164
BijlageV:
Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
inzake motie-Kalma c.s. en de motie-Schinkelshoek c.s.
166
BijlageVI:
Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties inzake
Kennisgeving Kamerdebat Mediawet in relatie tot taak Staatscommissie
167
BijlageVII:
Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
inzake Kennisgeving van wens van de Eerste Kamer met betrekking tot
de opdracht van de staatscommissie (Verdrag van Tilburg)
168
BijlageVIII:
Lijstgeraadpleegdeexperts
DevolgendepersonenzijndoordeStaatscommissiegeconsulteerdofhebbeneen
bijdragegeleverdaaneenbijeenkomstbetreffendeeen(deel)onderwerpvande
opdrachtvandeStaatscommissie.
Rondetafelbijeenkomst‘Grondrechteninhetdigitaletijdperkrevisited’,Instituut
voorInformatierecht,d.d.17februari2010
• Mr. G. Boogaard
UniversiteitvanAmsterdam
• Mr. E.J. Daalder
PelsRijcken(landsadvocaat)
• Prof. mr. E.J. Dommering
InstituutvoorInformatierecht
• Prof. dr. N.A.N.M. van Eijk
InstituutvoorInformatierecht
• Mr. dr. M.M. Groothuis
UniversiteitvanLeiden
• Prof. mr. A.W. Hins
UniversiteitvanAmsterdam
• Mr. drs. J.V.J. van Hoboken
InstituutvoorInformatierecht
• Prof. dr. B.P.F. Jacobs
RadboudUniversiteitNijmegen
• Prof. dr. E.J. Koops
UniversiteitvanTilburg
• Mr. H.M. Linthorst
MinisterievanEconomischeZaken
• Dr. T. McGonagle
InstituutvoorInformatierecht
• Prof. mr. J.M. de Meij
Emeritushoogleraarstaatsrecht
• Prof. mr. P.A.M. Mevis
ErasmusuniversiteitRotterdam
• Mr. dr. A.J. Nieuwenhuis
UniversiteitvanAmsterdam
• Prof. dr. mr. J.A. Peters
UniversiteitvanAmsterdam
169
• Prof. mr. L.F.M. Verhey
UniversiteitvanMaastricht
• Prof. Mr. B.P. Vermeulen
RaadvanState
• Dr. C.M. Zoethout
UniversiteitvanAmsterdam
Expertmeeting‘DebetekenisvandeGrondwet’d.d.8maart2010
• Prof. dr. mr. C.J.M. Schuyt
RaadvanState
• Prof. dr. E.H. Tonkens
UniversiteitvanAmsterdam
• Prof. dr. H. te Velde
UniversiteitLeiden
• Mr. J.J. Vis
OudlidEersteKamerenoudlidRaadvanState
• Prof. dr. W.J. Witteveen
UniversiteitvanTilburg
Expertmeeting‘Amendingthe(Dutch)Constitution’,TheHagueInstituteforthe
InternationalisationofLaw,d.d.12maart2010
• Prof. dr. L. Garlicki
EuropeesHofvoordeRechtenvandeMens
• Prof. dr. D. Grimm
InstituteforAdvancedStudy,Berlijn
• Prof. dr. M. Guyomar
FranseRaadvanState
• Dr. C. Hahm
TheHagueInstitutefortheInternationalisationofLaw
• Prof. dr. H.K. Lindahl
UniversiteitvanTilburg
• Dr. A.S. Muller
TheHagueInstitutefortheInternationalisationofLaw
• Prof. dr. L. Wildhaber
VoormaligpresidentEuropeesHofvoordeRechtenvandeMens
170
Expertmeeting‘Grondrechteninhetdigitaletijdperk’,d.d.3juni2010
• Prof. mr. E.J. Dommering
InstituutvoorInformatierecht
• Mr. P.M. van den Eijnden
MinisterievanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties
• Prof. mr. A.W. Hins
UniversiteitvanAmsterdam
• Mr. H. Hofenk
MinisterievanOnderwijs,CultuurenWetenschap
• Prof. dr. B.P.F. Jacobs
RadboudUniversiteitNijmegen
• Mr. dr. J. de Jong
Voormaligadjunct-secretarisCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk
• Mr. J. Kohnstamm
CollegeBeschermingPersoonsgegevens
• Mr. K.E.A. Mutsaers
MinisterievanOnderwijs,CultuurenWetenschap
• Mr. J.J. Stam
VoormaligsecretarisCommissieGrondrechteninhetdigitaletijdperk
• Mr. dr. G.J. Zwenne
UniversiteitLeiden
Expertmeeting‘Verhoudinginternationaleennationalerechtsorde’,23juni2010
• Prof. mr. dr. W.J.M. van Genugten
UniversiteitTilburg
• Dr. mr. N.M.C.P. Jägers
UniversiteitTilburg
• Prof. dr. R.A. Lawson
UniversiteitLeiden
• Prof. mr. A.W.H. Meij
GerechtvandeEuropeseUnie
• Prof. mr. P.A. Nollkaemper
UniversiteitvanAmsterdam
• Prof. mr. N. Schrijver
UniversiteitLeiden