Openbare orde Risicomanagement - Biginski orde risicomanagement.pdfVoorwoord-iv- Openbare orde...

Regiopolitie Amsterdam-Amstelland

Openbare ordeRisicomanagement

“Wat vooraf onvoorspelbaar lijkt,dat achteraf voorspelbaar blijkt.”

E. Biginski en H. van Hijum

-i-Inhoud Openbare orde risicomanagement

Inhoud

Voorwoord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii

1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.1 Enkele incidenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Interne rapportages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41.3 Een legitieme overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.4 Probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.5 Methode van onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161.6 Inhoud rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2. Regiopolitie Amsterdam-Amstelland . . . . . . 19

2.1 Openbare orde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192.2 Bureau Openbare Orde en Veiligheid . . . . . . . . . . . . . . . 212.3 Overige organisatieonderdelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.4 Externe contacten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232.5 Bestuurlijke verantwoordelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252.6 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

3. Theoretisch kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313.2 Risico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323.3 Risicomanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353.4 Openbare orde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443.5 Openbare orde verstoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493.6 Voorspellen door meten en schatten . . . . . . . . . . . . . . . 54

-ii-Inhoud Openbare orde risicomanagement

4. Openbare orde risicomanagement . . . . . . . . 59

4.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594.2 De risico-inventarisatie bij incidenten . . . . . . . . . . . . . . . 604.3 Risico-evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 674.4 Risicoreductiebeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 694.5 Evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 754.6 De risico-inventarisatie bij trends . . . . . . . . . . . . . . . . . . 754.7 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

5. Beantwoording onderzoeksvragen, conclu-sies en aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

5.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 815.2 Beantwoording onderzoeksvragen . . . . . . . . . . . . . . . . . 825.3 Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 845.4 Aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Bijlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91Lijst van geïnterviewden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91Schematische weergave risicoreductiebeleid . . . . . . . . . 93Literatuurlijst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

-iii-Voorwoord Openbare orde risicomanagement

Voorwoord

Enkele rellen aan het eind van de vorige eeuw gaven aanleiding tot debezinning op de voorspelbaarheid van openbare ordeverstoringen. Dit uittezich in diverse in- en externe evaluatierapporten, waaruit bleek datzogenaamde onvoorspelbare gebeurtenissen niet zo onvoorspelbaar blekente zijn. In alle gevallen waren er signalen vooraf waar niet adequaat op werdgereageerd, deels veroorzaakt door een gebrekkige informatievoorzieningen deels door communicatieproblemen. Gemeenschappelijk is dat er geensprake bleek te zijn van een vaste structuur waarin informatie werdverzameld en veredeld.

Burgers moeten vertrouwen hebben in de overheid. Zij verwachten dat depolitie adequaat reageert op signalen uit de samenleving en optreedt binnende haar gestelde wettelijke kaders. Het vooraf onderkennen van dreigendeopenbare ordeverstoringen en het nemen van maatregelen ter voorkomingdaarvan behoort hiertoe.

Door de korpsleiding van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland is - mede inhet kader van een afstudeeropdracht aan de Nederlandse Politie Academie -in de zomer van 2000 de opdracht verstrekt een onderzoek in te stellen naarmodellen voor risicovermijding, -reductie en / of -beheersing in het kader vande bestrijding van openbare orde problematiek.

Voor u ligt de beschrijving van het verrichte onderzoek. Het betreft eenbeschrijvend onderzoek, dat beschouwd moet worden als de initiatieffase omte komen tot een systeem van openbare orde risicomanagement. Uiteindelijkdoel is te komen tot de implementatie van het werkproces “risico inventarisa-tie & evaluatie” binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland.

-iv-Voorwoord Openbare orde risicomanagement

De hulp en medewerking van de volgende personen en instellingen bleek bijdit onderzoek onontbeerlijk:

S de geïnterviewden van politie, justitie en bestuur;S de bibliotheek van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland;S de ambtelijk opdrachtgever van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland,

de commissaris van politie de heer Rob Tanis;S mevrouw Anke v.d. Zijl en de heer Otto Adang van de Nederlandse

Politie Academie;S de collega’s van Bureau Openbare Orde en Veiligheid, Dienst

Executieve Ondersteuning van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland;S de vele anderen die ons van advies hebben gediend, het rapport

hebben gescreend, waarmee is gebeld et cetera.

Wij zijn trots op het resultaat van dit rapport en spreken de wens uit dathiermee een basis gelegd is voor de totstandkoming van het werkproces“risico inventarisatie & evaluatie” binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland.

Diemen / Huizen, juni 2001Ebo Biginski en Herman van Hijum

Hoofdstuk 1 Openbare orde risicomanagement1

1. Inleiding

1.1 Enkele incidenten

Voorbeelden van incidentenRond de tachtig arrestanten, aanzienlijke materiële schade, schieten-de politiemensen en gewonden. Zondag 25 april 1999, het kam-pioensfeest van Feyenoord op de Coolsingel nam een onverwachtewending. De huldiging is een fantastisch feest. Daarna slaat het om ingrimmigheid en bedreigde politiemensen schieten. Hevige rellen vol-gen, winkels worden geplunderd en de politie trekt zich terug.

Amsterdam, Overtoomse Veld. Het is donderdag 23 april 1998.Elf politiemensen en een aantal buurtbewoners raken gewond. Deaanhouding van een Marokkaanse jongen eindigt in een opstandwaarbij nog twee jongens worden aangehouden. Een rotonde wordtbezet en de politie voert een charge uit om de weg weer vrij te ma-ken. Het rommelde al langer in de buurt en weinigen zijn verbaasdover de ongeregeldheden. In januari constateert men al een verhar-ding van de Marokkaanse jeugd tegenover de politie. In februarispreekt de politie over een grimmige sfeer. Begin april vindt er eenincident plaats waarbij een aangeschoten Marokkaanse jongen ge-wond raakt aan zijn gezicht als hij geboeid tracht weg te rennen endaarbij komt te vallen.

Een buurtbewoner vraagt aandacht voor de probleemjongeren inzijn wijk. De jaarwisseling is nabij. Traditioneel is de jaarwisseling inde Oosterparkbuurt te Groningen onrustig. Vreugdevuren en vernie-lingen horen daarbij, maar fysiek geweld vindt doorgaans niet plaats.In de nacht van 30 op 31 december 1997 gaat het mis. De openlijkeoproep van een buurtbewoner aan de politie is voor de jongeren aan-leiding om verhaal te halen. Zijn woning wordt belaagd en ruiten wor-den vernield. De politie treedt niet op. Rellen breken uit, waarbij zelfsgeplunderd wordt.

EvaluatierapportenBovengenoemde incidenten zijn door respectievelijk het Crisis Onder-zoeks Team (COT) van de Universiteit van Leiden en de Rijksuniver-

1 Voetbal en geweld. Onderzoek naar aanleiding van rellen en plunderingen bij een huldiging in Rotterdam(25 april 1999).


siteit Groningen geëvalueerd. Hieronder een korte samenvatting uitde door hen gemaakte evaluatierapporten.

De strategische keuze voor politie-inzet in Rotterdam werd genomenop onvolledige informatie. Een goed werkend informatiesysteem -gebaseerd op informele communicatiestromen tijdens reguliere wed-strijden van Feyenoord - blijkt niet te werken op het moment dat dis-trictgrenzen overschreden worden. Er bestaat geen formelecommunicatiestructuur en tijdens het kampioensfeest komt men daarpijnlijk achter. Beschikbare informatie die duidelijke indicatoren geeftvoor het uiteindelijk gevolg van de festiviteiten - rellen en plundering-en - bereiken niet het bevoegd gezag. Het COT concludeert in haarevaluatie onder andere:

“Het verwerken en benutten van de informatie die bij de politie voor-handen is vormt een minstens zo groot probleem als het verzamelenvan informatie. Veel relevante informatie die bij bepaalde onderdelenvan de politie voorhanden is komt niet bij de politieleiding terecht of

wordt door de politieleiding niet altijd op waarde geschat.” 1

In Amsterdam Overtoomse Veld is sprake van een opeenstapelingvan problemen. Het veiligheidsniveau van de wijk neemt af. Er issprake van een toenemende jeugdcriminaliteit en jeugdoverlast. Deoverlast wordt voornamelijk veroorzaakt door Marokkaanse jongeren.Voor de harde kern van hen is sinds de sluiting van het jongerencen-trum Oostoever geen voorziening meer gerealiseerd. Zij worden uit-gesloten van de voorzieningen in het activiteitencentrum Atlas. Hetaantal klachten over de Marokkaanse jongeren neemt toe en eenaantal gemeentelijke diensten - reiniging, energiebedrijf, vervoerbe-drijf en thuiszorg - trekken zich terug uit de buurt wegens toenemendebedreigingen en vernielingen. Delen van de wijk krijgen de eerstetrekken van een no-go area. De politie start met een no-nonsensebeleid en de spanning neemt zienderogen toe. Geen der partijen -bestuur, politie, Marokkaanse jongeren en Marokkaanse vertegen-woordigende organisaties - zien kans de oplopende spanning binnen

2 Incidenten en ongeregeldheden Amsterdam-West, 23 april 1998 Marokkaanse jongeren, politie enbestuur.


de perken te houden. Het COT vat dit in haar onderzoeksrapport alsvolgt samen: “Door de oplopende spanning was het voor zowel depolitie als voor de Marokkaanse jongeren feitelijk wachten op een uit-barsting”.

In haar evaluatierapport concludeert het COT verder:

“Bestuur, justitie en politie dienen alerter te reageren op aanwijzing-en van een verslechterde veiligheidssituatie in wijken en buurten. Ditgeldt des te sterker indien de situatie in korte tijd drastisch verslech-tert. Bestuur, justitie en politie dienen een early warning systeem teontwerpen waarmee in een vroegtijdig stadium problemen kunnenworden geïnventariseerd die tot ernstige ongeregeldheden kunnenleiden.”

“Wat in Amsterdam-Overtoomse Veld is gebeurd kan evenzeer inandere delen van Amsterdam en in de andere grote steden gebeu-ren. De systematische uitwisseling van gegevens, waarnemingen enervaringen tussen politiemensen uit de desbetreffende regiokorpsendient geïntensiveerd te worden. Er zijn geen commissies of platformsnodig maar veeleer alledaagse faciliteiten voor degenen die er recht-streeks mee te maken hebben. Zij kunnen dan daadwerkelijk metelkaar die gegevens, waarnemingen en ervaringen uitwisselen enelkaar op de hoogte brengen van soms plotseling opdoemende proble-men.” 2

In de Oosterparkbuurt rommelt het al langer. De jongeren in buurt zijnontevreden. Deze onvrede komt o.a. voort uit armoede, slechte huis-vesting en werkloosheid. Dit uit zich onder meer in ernstig probleem-gedrag - frequent spijbelen, veel drinken en druggebruik - in samen-hang met crimineel gedrag bij een groep van 35 tot 40 jongens. Devan oudsher sterke controle in de buurt is sterk afgebrokkeld. De jon-geren verharden en terroriseren de buurt.

3 Verhaal halen. Een onderzoek naar de achtergronden van de gebeurtenissen in de Oosterparkwijk in denacht van 30 op 31 december 1997.


De relatie met de politie is slecht. Diverse maatschappelijke en

gemeentelijke instellingen zijn op de hoogte van de problematiek. Er

blijkt sprake te zijn van een informatiegat tussen de werkvloer van deinstellingen en de beleidsmakers ten gevolge waarvan er niet eerder

wordt ingegrepen. De slotconclusie van het evaluatierapport van de

Rijksuniversiteit Groningen luidt dan ook:

“Kortom: bij de totstandkoming van de gebeurtenissen in de Ooster-parkbuurt was sprake van een samenvallen van verschillende risico-factoren: structurele en culturele buurtkenmerken en een gelegen-heidsstructuur, dat wil zeggen de aanwezigheid van gemotiveerdedaders en kwetsbare slachtoffers alsmede de afwezigheid van ade-quaat toezicht in zowel formeel als informeel opzicht.” 3

Bovenstaande voorbeelden staan niet op zichzelf en zijn niet type-rend voor de gemeente waar de incidenten zich hebben afgespeeld.Zoals het COT in haar evaluatie van de rellen in Amsterdam Over-toomse Veld al concludeerde kunnen zij “evenzeer in andere delenvan Amsterdam en in de andere grote steden gebeuren”.

In alle gevallen zijn er duidelijke aanwijzingen vooraf. Hiermeelijkt de conclusie gerechtvaardigd dat wat vooraf onvoorspelbaar lijkt,(weliswaar achteraf) in grote mate voorspelbaar blijkt. Er zijn indicato-ren aanwezig die niet of onvoldoende herkend worden of er wordt nietop een juiste wijze gecommuniceerd, waardoor een analyse van hetprobleem niet op een juiste wijze plaats kan vinden.

1.2 Interne rapportages

De conclusies uit de evaluatierapporten handelen in de kern over on-verwachte gebeurtenissen en het veredelen en analyseren van infor-matie met betrekking tot openbare orde aangelegenheden. Ook doorde Inspectie voor Politie en de portefeuillehouder ’Conflict- en Crisisbe-

4 Paraatheid ‘alleen een kwestie van opschalen’?


heersing’ van de Raad van Hoofdcommissarissen is hier onderzoeknaar gedaan.

Inspectie voor politieNaar aanleiding van de rellen in de Oosterparkbuurt te Groningen enandere gebeurtenissen in die periode (1997-1998), is door de Inspec-tie voor Politie een onderzoek verricht. In het daaruit voortvloeienderapport met de titel: Paraatheid ‘een kwestie van opschalen’, stelt zij:

“Onverwachte of onvoorzienbare gebeurtenissen blijken overigenssoms helemaal niet zo plotseling of onverwacht te (zijn) ontstaan alssoms tijdens of vlak na een incident wordt gesuggereerd of aangeno-men. Bij nader inzien blijken er vaak al signalen te zijn geweest dieduidden op naderend onheil. Het opvangen, herkennen en op de juis-te wijze interpreteren van dergelijke signalen (‘voorboden’) is essen-tieel om tijdig én adequaat op de (veelal wisselende) omstandighe-den te kunnen inspelen. In dit verband is het erg belangrijk dat dejuiste informatie op het juiste moment bij de juiste functionaris te-rechtkomt zodat er een analyse van de risico’s kan plaatsvinden. Opgrond daarvan immers wordt besloten óf er wordt gereageerd, hoe erwordt gereageerd en op welk moment. Een goede informatiepositie isdaarom in de context van handhaving en herstel van de openbareorde buitengewoon belangrijk.” 4

Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing PolitieIn opdracht van de portefeuillehouder ‘Conflict- en crisisbeheersing’van de Raad van Hoofdcommissarissen, de hoofdcommissaris B.R.Visser, is in samenwerking met het Crisis Onderzoeks Team Universi-teit Leiden een referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politieontwikkeld. Het referentiekader heeft als doel richtinggevende uitspra-ken te doen over de organisatie van crisis- en conflictbeheersing bin-nen de Nederlandse politie.

Het referentiekader is gebaseerd op twee dimensies. De eerstedimensie betreft de mate van voorzienbaarheid. Hierbij gaat het eromof gebeurtenissen van te voren te verwachten te zijn. De tweede di-

5 Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie.


mensie heeft betrekking op de vorm - de aard of het karakter - vanconflicten en crises, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussenjustitieel, openbare orde en fysieke veiligheid.

In het referentiekader - dat beschouwd moet worden als een up-to-date en deskundig advies aan de regionale politiekorpsen - is eenchecklist opgenomen, inclusief uitgebreide toelichting, met in totaal 59referenties, onderverdeeld in 5 hoofdgroepen. Zo geeft de eerste re-ferentie aan dat ieder korps dient te beschikken over een centraalpunt - een bureau Openbare Orde en Veiligheid - waar voorbereiding-en op het gebied van openbare orde plaatsvinden. Dit bureau draagttevens zorg voor het opstellen en beheren van een volledig evene-mentenkalender. Scenario’s moeten ontwikkeld worden op basis vanstrategische veiligheidsanalyses en de politie verschaft de burge-meester en de hoofdofficier van justitie alle relevante informatie overmogelijke dreigingen en geeft adviezen met betrekking tot openbareorde handhaving.

Een aantal opgenomen referenties handelt over het verzamelen,analyseren en verstrekken van informatie over mogelijke risico’s ophet gebied van de openbare orde. Tevens dient er sprake te zijn vaneen vaste structuur:

“Informatie over mogelijke risico’s op het gebied van de openbareorde is binnen het korps vastgelegd. Hiertoe worden continue allerelevante gegevens verzameld en geanalyseerd (bijvoorbeeld metbehulp van een ‘openbare ordekaart’). Deze analyses worden opschrift gesteld en periodiek met de korpsleiding besproken. Het ver-zamelen van informatie over mogelijke ordeverstoringen vindt plaatsvolgens een gestructureerd plan.”

“Er dient een vaste structuur te zijn waarbinnen informatie wordtverzameld en uitgewisseld. Alle betrokken organisaties zorgen ervoordat zij de informatie aan een vaste contactpersoon binnen een korpsgeven. Het bureau Openbare Orde en Veiligheid draagt zorg voor decoördinatie van de relevante informatie.” 5

6 Voor deze paragraaf is veel gebruik gemaakt van: Openbaar bestuur. Beleid, Organisatie en Politiek


In de toelichting op eerst genoemde referentie wordt gesteld:

“Een goede informatiepositie kan een bijdrage leveren aan het inkaart brengen van mogelijke risico’s op het gebied van de openbareorde. Hiermee is het mogelijk indicatoren te ontwikkelen die de risi-co’s van het ontstaan van onvoorziene ordeverstoringen in kaartbrengen. De kwaliteit van deze informatiepositie kan een bijdrageleveren aan de inschatting van het ontstaan van deze vorm van orde-verstoringen.”

1.3 Een legitieme overheid 6

InleidingDe overheid moet risico’s herkennen en onderkennen. De gevolgenvan niet herkende of onderkende risico’s kunnen desastreus zijn, zo-als enkele recente incidenten in o.a. Enschede en Volendam hebbenaangetoond. Risico’s en legitiem overheidsoptreden horen bij elkaar.

Burgers moeten vertrouwen hebben in de overheid. Dat betekentonder andere dat zij zich kunnen vinden in het gevoerde beleid en datzij vertrouwen hebben in de manier waarop beslissingen tot standkomen en vervolgens in beleid vertaald zijn. Dit geldt uiteraard ookvoor het vertrouwen dat burgers in de politie moeten hebben. Het op-treden en het gevoerde beleid van de politie moet legitiem zijn. Dithoudt in dat het handelen van de politie dient te voldoen aan de kwali-teitseisen van het openbaar bestuur, kortom: responsief, rechtmatig,effectief en efficiënt. Voor de openbare orde handhaving betekent ditdat de politie minimaal in staat zal moeten zijn uit haar omgeving -maar ook intern - risicofactoren voor de openbare orde te herkennenen op waarde weten te schatten voor een zo effectief en efficiënt mo-gelijke inzet, uiteraard binnen de daarvoor gestelde wettelijk kaders.

PolitiewetDe taak van de politie wordt omschreven in artikel 2 van de Politiewet1993:


“De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde ge-zag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgenvoor een daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verle-nen van hulp aan hen die deze behoeven.”

De politie heeft 4 kerntaken volgens de Politiewet 1993 (artikel 2, 12en 13). De handhaving van de openbare orde en hulpverlening ondergezag van de burgemeester en strafrechtelijke handhaving van derechtsorde en het verrichten van taken ten dienste van justitie ondergezag van de officier van justitie.

Openbaar bestuurDe politie maakt deel uit van het openbaar bestuur evenals bijvoor-beeld het gemeentebestuur, de burgemeester, de officier van justitie,het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en hetparlement. Openbaar bestuur is het geheel van organisaties en activi-teiten die zijn gericht op de besturing van de maatschappij. Anderetermen die min of meer hetzelfde aanduiden, zijn overheid en staat(Rosenthal, 1996).

KwaliteitseisenPolitici, bestuurders en overheidsorganen - allen deel uitmakend vanhet openbaar bestuur - regeren in naam van het volk (beginsel vanvolkssoevereiniteit). Aan het openbaar bestuur worden kwaliteitseisengesteld om te meten of zij succesvol is in de aanpak van, meestmaatschappelijke, problemen. Deze kwaliteitseisen, waarover latermeer, zijn onder te verdelen in democratie, rechtmatigheid en effecti-viteit en efficiency.

Een grote mate van maatschappelijke ontwrichting, verlies vanvertrouwen en een toename van onveiligheidsgevoelens kunnen me-de het gevolg zijn van het niet-legitiem handelen van het openbaarbestuur. De rechtsgevoelens worden beschadigd en het openbaarbestuur lijdt imagoverlies. Daarnaast kan er bij betrokken partijensprake zijn van grote materiële en immateriële schade.


DemocratieDemocratie is de eerste kwaliteitseis voor legitiem overheidsoptreden.Bij democratie gaat het in dit kader om de responsiviteit van de over-heid op de samenleving. Deze responsiviteit is met name van belangbij het openstaan voor signalen uit de maatschappij en de wijze waar-op gereageerd wordt. Een helder en toegankelijk besluitvormingspro-ces is daarbij een vereiste.

Zowel in Amsterdam Overtoomse Veld als in de Groningse Oos-terparkbuurt was er onvoldoende oog en oor voor de signalen uit desamenleving. Als hier al sprake van was, dan werd deze niet op dejuiste waarde geschat. De responsiviteit van het openbaar bestuur tenaanzien van deze signalen was onvoldoende.

RechtmatigheidRechtmatigheid is de tweede kwaliteitseis waarmee gezegd wordt dathet handelen van de overheid behoorlijk dient te zijn. Dit houdt in datzij zich houdt aan de geschreven en ongeschreven rechtsregels,waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Van deoverheid wordt verwacht dat zij handelt en haar taken uitvoert.

Voor de politie betekent dit dat burgers moeten kunnen rekenenop hun inzet; zij dient te voldoen aan de hulpvraag. Het niet of onvol-doende inzetten of zelfs het terugtrekken van de politie zoals in deGroningse Oosterparkbuurt, past niet binnen dit uitgangspunt. Slechtsin uitzonderlijke gevallen kan hiervan sprake zijn. Uit het BeleidsplanNederlandse Politie 1999-2002:

“De dienstverlening van de politie moet aan hoge eisen voldoen. Debescherming van de persoonlijke veiligheid van de burger staat cen-traal. De eisen die in dat verband aan de politie worden gesteld heb-ben betrekking op de bejegening van burgers in het algemeen, maarook op de diverse gedaanten waarin de burger met de politie wordtgeconfronteerd: van verdachte en meedenkende burger tot en metslachtoffer. De wijze waarop de politie burgers bejegent, bepaalt me-de het gezag, de legitimiteit en daarmee de effectiviteit van haaroptreden. Dit geldt zowel bij hulpverlening en handhaving van deopenbare orde als bij de strafrechtelijke handhaving.”


Effectief en efficiëntHet optreden van het openbaar bestuur moet effectief en efficiënt zijn.De overheid dient te presteren en is voor haar succes afhankelijk vande mate waarin zij voorafgestelde doelen van het beleid ook daad-werkelijk haalt. Belangrijk hierin is dat zij de gestelde doelen met zomin mogelijk middelen tracht te bereiken. De middelen zijn immersbeperkt ten opzichte van alle problemen die zich aandienen. Pro-ac-tief en probleemgericht werken - voorkomen is beter dan genezen - isdaarbij een vereiste. Op langere termijn kan dit tevens een positiefeffect hebben op het aantal in te zetten mensen en middelen. De in-formatie positie moet daarvoor zo optimaal mogelijk zijn zodat op hetjuiste niveau alle belangen kunnen worden afgewogen om tot eengoede aanpak van de desbetreffende problematiek te komen.

De gekozen strategie in de beschreven casussen bleek niet ef-fectief te zijn hetgeen uiteindelijke ten koste ging van de efficiëntie.Een grote politiemacht moest op de been gebracht worden om uitein-delijk - met gebruikmaking van geweld - de openbare orde te herstel-len.

Niveaus van legitimiteitDe genoemde kwaliteitseisen - democratie, rechtmatigheid en effecti-viteit en efficiency - komen samen in het vereiste van legitimiteit. Eenlegitieme overheid is een geaccepteerde overheid. Het oordeel overde legitimiteit van het openbaar bestuur kan op drie niveaus tot standkomen.

Op het eerste niveau gaat het om de bestuurder en zijn daden.Burgers moeten de personen, doelstellingen en daden van de politie-ke en bestuurlijke machthebbers aanvaarden. Zonder voldoende ver-trouwen kan een bestuurder niet functioneren. Hij mag fouten maken,mits dit niet te vaak gebeurt en geen gevoelige onderwerpen betreft,anders komt zijn legitimiteit in het geding. Een voorbeeld hiervan ishet aftreden van de burgemeester, hoofdofficier van justitie en korps-chef te Groningen naar aanleiding van de Oosterparkrellen.

De legitimiteit komt op het tweede niveau in geding als burgershun vertrouwen verliezen in de wijze waarop beslissingen genomenworden en het beleid wordt voorbereid en uitgevoerd. Het gaat hierom de responsiviteit van de overheid en de rechtmatigheid van debesluitvormingsprocedure. Waren er mogelijkheden om de beslissing


van de overheid te beïnvloeden en bood de besluitvormingsprocedurevoldoende waarborgen voor een zorgvuldige en evenwichtige besluit-vorming? In relatie tot openbare orde gaat het bijvoorbeeld over voor-lichting en inspraak met betrekking tot het afsluiten van wegen bij gro-te evenementen zoals de Eurotop 1997 te Amsterdam. In de beschre-ven casussen was geen sprake van een zorgvuldige en evenwichtigebesluitvorming bij gebrek aan volledige informatie.

Op het derde niveau gaat het om fundamentele legitimiteitspro-blemen. Dit niveau is het meest abstract, maar meteen hetbelangrijkst. Hierbij gaat het om een sluipend proces waarin proble-men en incidenten zich opstapelen: bestuurders raken in opspraak;besluiten worden niet genomen of ontaarden in conflicten; verkwis-ting, incompetentie en corruptie in de publieke sector. In dit gevalwordt gesproken over een legitimiteitscrisis. In een stabiel land alsNederland is zo’n situatie niet snel denkbaar. Uitspraken van krakersals “Jullie rechtsstaat is de onze niet” wijzen weliswaar in die richtingmaar worden niet breed gedeeld.

SpanningsveldenDe drie kwaliteitseisen voor het openbaar bestuur leveren onderlingspanningen op. Een aantal voorbeelden:

De aanhoudingen ter zake artikel 140 Wetboek van Strafrechttijdens de Eurotop 1997 te Amsterdam geeft het spanningsveld weertussen rechtmatigheid enerzijds en effectiviteit en efficiëntie ander-zijds. Met de aanhouding werden mogelijke toekomstige ordeversto-ringen voorkomen en kon de politie zich op haar algemene taken rich-ten ten behoeve van de Eurotop. De rechter oordeelde echter achter-af dat de vrijheidsbeneming onrechtmatig was.

Het spanningsveld tussen democratie en rechtmatigheid komt totuiting in acties van burgerlijke ongehoorzaamheid en vormen vaneigenrichting. Een voorbeeld hiervan zijn de acties van burgers des-tijds tegen drugsrunners in de Rotterdamsewijk Spangen.

Toezicht op publiek- en privaatterrein vindt onder andere plaatsmet behulp van camera’s in de vorm van experimenten of structureelzoals in banken en andere bedrijven. Deze vorm van toezicht is eeninbreuk op de privacy van de burger en velen beschouwen dit als on-wenselijk. Op dit moment bestaat er geen wettelijke regeling omtrentdeze vorm van toezicht. Daarmee ontstaat een spanningsveld, met


Overgenomen uit:

Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek.

De kwaliteiten van het openbaar bestuur: spanningsvelden

Legitimiteitmaatschappelijke aanvaarding van:- gezagsdragers en besluiten- spelregels voor besluitvorming- fundamentele politieke gemeenschap

KWALITEITBESTUURLIJK

HANDELEN

Democratie- responsiviteit- participatie

Rechtmatigheid- wetmatigheid- behoorlijk bestuur

DoeltreffendheidDoelmatigheid- doelbereiking- middelenbeheer

name waar het toezicht op publiekterrein betreft, tussen effectiviteiten efficiency enerzijds en democratie anderzijds. De verwachting isoverigens dat binnenkort wetgeving op dit gebied tot stand komt.

Trend en omvang van openbare ordeverstoringen in Nederland(1960-2000)Nederland kent een divers beeld over de afgelopen dertig jaar voorwat betreft ordeverstoringen. Bezuyen, Muller en Koenders onderken-nen in hoofdstuk 14 van Politie, studies over haar werking en organi-satie (1999) een bepaald patroon in de aard en achtergronden vandie verstoringen.

In de jaren 1960-1980 kenden ordeverstoringen, als gevolg vanmaatschappelijke en sociale onrust, vooral een massaal karakter.Zowel de problemen als de ongeregeldheden kenden een structureelkarakter. Voorbeelden zijn de kraak-, antikernenergie- en milieubewe-gingen die soms bewust de confrontatie met de politie aangingen. Ditresulteerde in complete veldslagen zoals de Kroningsrellen (1980) enDodewaard (beginjaren 80).

In de jaren 1980-1990 doen ordeverstoringen zich voor bij voet-balstadions en grote evenementen. Vanaf midden 80e jaren zijn hetvooral losse incidenten. Grote ongeregeldheden zoals in de periode

7 Bron: Bureau Onderzoek en Statistiek, Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, Tj. de Haan.


1960-1980 kwamen nauwelijks voor, mogelijk als gevolg van een af-nemende actiebereidheid. Hierdoor nam de aandacht voor ogen-schijnlijk kleine incidenten door publiek en media enorm toe. FijnautCs concluderen dat er - in plaats van grootschalige massagebeurte-nissen - nu veel meer sprake is van incidenten die een diepgaandeinvloed kunnen hebben op de openbare orde.

Ook het motief van ordeverstoorders wijzigt. Van de Sande (1988)maakte in zijn onderzoek naar achtergrond en motivatie van ordever-stoorders, onderscheid tussen een intern en extern gericht motief.Intern gericht is de deelname aan de rel zelf, te denken valt aan deOosterparkrellen en de inhuldiging van landskampioen Feijenoord.Het externe motief ziet de rel als middel om een bepaald doel te be-reiken en hangt veelal samen met het maatschappelijke, economi-sche en sociale klimaat.

Vanaf midden jaren 80 is dit externe motief minder nadrukkelijkaanwezig. Daarnaast is opvallend dat de 90e jaren zich vooral ken-merken door onvoorzienbare gebeurtenissen. Hoewel achteraf konworden vastgesteld dat vooraf duidelijke signalen aanwezig waren,werden deze niet opgemerkt.

Omvang openbare orde inzet Regiopolitie Amsterdam-Amstel-land 7

In 1998 besteedde de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland 4,3% vanhaar bruto capaciteit aan inzet voor evenementen en Mobiele Een-heid. Het betreft hier een totaal van 197.667 uren. In 1999 was eenstijging waarneembaar met ruim 82% tot een totaal van 360.045 uren.De reden voor deze stijging betreft naar alle waarschijnlijkheid de in-voering van de Vliegende Brigade, een peloton of sectie Mobiele Een-heid dat elke dag paraat is, specifiek voor geweld in de uitgaanscen-tra van de stad.

Genoemde cijfers betreffen alleen de geregistreerde uren van dewijkteams. Ad hoc inzet, zoals bijvoorbeeld de inzet vanaf wijkteamsbij dreigende of ontstane kleine openbare ordeverstoringen, is hierinniet verwerkt. Hierdoor is de werkelijke besteding aan uren op korp-sniveau onbekend.


1.4 Probleemstelling

Geïntegreerd werkprocesUit de evaluatierapporten, de rapportage van de Inspectie voor Politieen het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing kan de conclusiegetrokken worden dat het voor de handhaving van de openbare ordeessentieel is dat er een geïntegreerd werkproces tot stand wordt ge-bracht bestaande uit de elementen herkennen, analyseren, waarde-ren, beheersen en evalueren.

Ondersteuning hiervoor wordt tevens gevonden in de conclusie vanFijnaut, Muller en Rosenthal met betrekking tot informatie en commu-nicatie in hun publicatie Politie, studies over haar werking en organi-satie (1999), gemaakt op basis van de conclusies van de InspectiePolitie (1998):

“Een goede informatiepositie op het terrein van de openbare orde iseen belangrijk onderdeel van de mogelijkheden van preventieveordehandhaving. Versterking van de informatiepositie van politie,bestuur en justitie ten aanzien van (potentiële) openbare ordeproble-men is dan ook een speerpunt van beleid. Het is zaak de aandachtvoor openbare ordehandhaving een permanent karakter te geven.”

Een systeem dat genoemde elementen in zich heeft is risicomanage-ment. Het leven in het algemeen en menselijk gedrag in het bijzonderkent veel onvoorzienbare elementen. In andere sectoren van demaatschappij (verzekeringsmaatschappijen, industrie, vervoerssector)wordt risicomanagement toegepast om beter om te kunnen gaan metdeze onvoorspelbaarheid. In hoofdstuk 3 van dit rapport wordt naderingegaan op het begrip risicomanagement. Met behulp van (een sys-teem van) risicomanagement moet het mogelijk zijn vroegtijdig te in-terveniëren in mogelijk toekomstige verstoringen van de openbareorde. Op langere termijn kan een zodanig werkproces invloed hebbenop de in te zetten capaciteit bij openbare ordeproblematiek. Hierdoorontstaat een zogenaamd “terugverdien effect”.


Een dergelijk systeem houdt echter niet in dat daarmee alleopenbare orde problemen voorkomen kunnen worden. Risicomana-gement kan wel ondersteuning bieden bij het nemen van beslissing-en. Kansberekeningen kunnen worden gemaakt. De uitkomst bete-kent echter niet dat daarmee het menselijk gedrag voorspeld is en datde gebeurtenis dus wel of juist niet zal plaatsvinden. De menselijkefactor speelt hierin een belangrijke, zo niet overheersende rol. Vol-gens de hedendaagse literatuur is menselijk gedrag immers onvoor-spelbaar. Statistisch zijn er wel wetmatigheden in het gedrag vanmensen te vinden, deze laten achter alleen uitspraken toe in de ter-men van kansen en waarschijnlijkheden. De menselijke intuïtie bij hetnemen van beslissingen - ondersteund door een systeem van risico-management - zal derhalve altijd een rol spelen.

VraagstellingUit de evaluaties van de onderzochte casussen blijkt dat onvoorspel-bare gebeurtenissen niet zo onvoorspelbaar zijn. In alle gevallen wa-ren er duidelijke aanwijzingen vooraf. De beschikbare informatie wasechter onvolledig of niet bekend op het juiste niveau. Hierdoor kon ergeen juiste analyse plaatsvinden wat gevolgen had voor de wijzewaarop de politie optrad.

In haar rapport Paraatheid ‘een kwestie van opschalen’ geeft deInspectie voor Politie aan dat het maken van analyses van risico’s dieeen bedreiging voor de openbare orde vormen belangrijk is. Zij steltdat het opvangen, herkennen en op de juiste wijze interpreteren vansignalen essentieel is. Het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheer-sing Politie formuleert minimumvereisten voor maatregelen en activi-teiten op het gebied van preventie, preparatie, respons (waaronderopschaling) en de afwikkeling bij verschillende typen conflicten encrisis (rampen, terreursituaties en grootschalige ordeverstoringen).Tot deze minimumvereisten behoren een vaste structuur, waarbinneninformatie wordt uitgewisseld binnen een continue proces, waarin allegegevens verzameld en geanalyseerd worden (zie genoemde refe-renties).

De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van deopenbare orde in zijn gemeente. Hiervoor maakt hij gebruik van deonder zijn gezag staande politie. Het optreden van burgemeester enpolitie dient legitiem te zijn. Dit houdt o.a. in dat men weet wat er in de


samenleving gebeurt en hier voldoende responsief op reageert. Ditbetekent dat het beheersen van openbare orde problematiek slechtslegitiem kan zijn indien een analyse heeft plaatsgevonden op basisvan een juiste waardering van herkende indicatoren die risico’s voorde openbare orde inhouden en dat het optreden daarop is afgestemd.

Om tot een systeem te komen waarmee binnen de kwaliteitseisenvan het openbaar bestuur geïntervenieerd kan worden op toekomsti-ge verstoringen van de openbare orde dient de volgende vraag be-antwoord te worden:

“Op welke wijze kan risicomanagement een bijdrage leverenaan het handhaven van de openbare orde in de politieregioAmsterdam-Amstelland?”

Uit deze centrale vraag vloeien de volgende onderzoeksvragen voort:1. Op welke wijze kunnen risico’s voor de openbare orde worden

herkend?2. Welk model moet gebruikt worden bij het toepassen van risico-

management?3. Op welke wijze kan risicomanagement binnen de Regiopolitie

Amsterdam-Amstelland geïmplementeerd worden?

1.5 Methode van onderzoek

Soort onderzoekDit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de korpsleiding van deRegiopolitie Amsterdam-Amstelland. Het is een eerste stap in het ont-wikkelen van het werkproces “risico inventarisatie en evaluatie” tenbehoeve van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. Het onderzoekis als explorerend te kwalificeren.

De centrale vraagstelling en de daaruit voortvloeiende deelvra-gen worden beantwoord aan de hand van geraadpleegde literatuur ophet gebied van risicomanagement, openbare orde en bedrijfskunde.

Deskundigen op het gebied van risicomanagement en openbareorde zijn geïnterviewd. Tevens zijn er gesprekken gevoerd met de


heer Van Riessen, plaatsvervangend korpschef van de RegiopolitieAmsterdam-Amstelland, de plaatsvervangend Hoofd-officier van justi-tie van het parket te Amsterdam, de heer Swagerman en het hoofdOpenbare Orde en Veiligheid van de gemeente Amsterdam, mevrouwSarucco.

Een literatuur- en een namenlijst van geïnterviewde personentreft u aan in de bijlagen van dit rapport.

Ten behoeve van verdieping in de algemene toepassing enbruikbaarheid van risicomanagement is een workshop van twee da-gen gevolgd bij de heer Rob Emmerich van het Instituut voor ActueleBedrijfsvoering, tevens lid van de programmaleiding van de cursusRisicomanagement van de Haagse Hogeschool.

1.6 Inhoud rapport

De huidige situatie van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland in re-latie tot risicomanagement en openbare orde zal in hoofdstuk 2 wor-den beschreven. Deze beschrijving vindt met name plaats aan dehand van gehouden interviews. Daarna volgen in hoofdstuk 3 enkeledefinities en toelichtingen van in dit rapport gehanteerde begrippenzodat in de toekomst - in ieder geval op het gebied van risicomanage-ment in relatie tot openbare orde - sprake kan zijn van een eenduidigbegrippenkader. Tevens zullen enkele gehanteerde begrippen in decontext van risicomanagement voor openbare orde geplaatst worden.In hoofdstuk 4 wordt overgegaan tot de beschrijving van de hoofdlij-nen van een model waarin risicomanagement toegepast kan wordenop openbare orde vraagstukken. Tot besluit volgen in hoofdstuk 5 deconclusies en aanbevelingen om een start te kunnen maken metopenbare orde risicomanagement binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland.

8 Informatiemodel Nederlandse Politie, 2e versie mei 1999.


2. Regiopolitie Amsterdam-Amstelland

2.1 Openbare orde

InleidingEen goede informatiepositie is in de context van handhaving en her-stel van de openbare orde buitengewoon belangrijk, zoals de Inspec-tie voor Politie stelt. De Regiopolitie Amsterdam-Amstelland heeft ge-tracht hieraan invulling te geven door de oprichting van het BureauOpenbare Orde en Veiligheid bij de Dienst Executieve Onder-steuning. Dit bureau bestaat uit de werkprocessen Mobiele Eenheid,Coördinatie Openbare Orde en Beleidsontwikkeling en AdviseringGrootschalig en Bijzonder Politieoptreden. De chef van dit bureau isde spil in het geheel. Zijn verantwoordelijkheid is het vroegtijdig her-kennen van signalen die erop duiden dat de openbare orde verstoordkan worden en het geven van adviezen aan de korpsleiding met be-trekking tot openbare orde vraagstukken.

Definitie openbare ordeDe Regiopolitie Amsterdam-Amstelland kent geen definitie van hetbegrip openbare orde. Uit de gehouden interviews komt wel naar vo-ren dat er in grote lijnen hetzelfde begrepen wordt onder dit begrip; degeïnterviewden maken geen nadrukkelijk onderscheid tussen publiek-en privaatterrein. Dit geldt voor zowel politie, bestuur als justitie. Acti-viteiten op privaatterrein hebben vaak uitstralingseffecten op het pu-blieke domein, is de algemene argumentatie daarvoor. Daarbij wordtveiligheid nadrukkelijk meegenomen. Dit komt o.a. ook naar voren inde naamgeving van de afdeling binnen de gemeente Amsterdam diemet openbare orde aangelegenheden belast is: Afdeling OpenbareOrde en Veiligheid.

ResultaatgebiedenBlijkens het Informatiemodel Nederlandse Politie kent de politie inNederland vijf resultaatgebieden: 8

9 Bron: Memorandum d.d. 23-09-1998 van HC aan leden management.

10 bron: Bedrijfsinformatieraster Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, intranet rpaa.nl.


S VeiligheidS LeefbaarheidS Maatschappelijke integriteitS DienstverleningS Interne Performance

In 1998 is in de regio Amsterdam-Amstelland het besluit genomenopenbare orde intern als apart resultaatgebied te benoemen. De re-den dat openbare orde als resultaatgebied is toegevoegd werd doorde korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland, de hoofd-commissaris J. Kuiper, in een memorandum aan de leden van hetmanagement als volgt geformuleerd: “Wij zijn het namelijk als knel-lend gaan ervaren dat wij onze inzet voor openbare ordetaken zou-den moeten wegschrijven binnen het resultaatgebied Dienstverlening.Alhoewel dat enigszins gedrongen wel denkbaar is, vinden wij tochdat dit terrein een zodanige inzet vergt en tevens een zodanige eigenprofessionaliteit vraagt, dat het althans voor onze regio reëel is eeneigen resultaatgebied te benoemen”. 9

Niet de gehele openbare orde problematiek is binnen dit interneresultaatgebied ondergebracht. Het betreft met name grote openbareorde problematiek zoals voetbal, demonstraties en rellen. Op dit mo-ment bestaat het Amsterdam-Amstellandse resultaatgebied openbareorde uit de deelgebieden evenementen, ontruimingen en calamiteiten.

De kleinere openbare orde problematiek vinden we terug binnendiverse resultaatgebieden. Het resultaatgebied leefbaarheid heeftonder andere als deelgebied openbare ruimte. Binnen de reikwijdtevan dit deelgebied valt bijvoorbeeld straatschenderij en bedreiging inopenbare ruimten. De begeleiding van evenementen is een van dedeelgebieden van het resultaatgebied dienstverlening. 10

In de volgende paragrafen worden de actoren die zich bezighoudenmet risico’s in relatie tot openbare orde problematiek en de processendie daarmee samenhangen beschreven. Nadat een beschrijving ge-geven is van de bestuurlijke verantwoordelijkheden rondom openbare


orde wordt dit hoofdstuk afgesloten met enkele conclusies. In dithoofdstuk is veel gebruik gemaakt van door geïnterviewden verstrek-te informatie.

2.2 Bureau Openbare Orde en Veiligheid

In de regio Amsterdam-Amstelland is het Bureau Openbare Orde enVeiligheid (BOOV) belast met het herkennen van risicofactoren dieeen bedreiging vormen voor de openbare orde. Dit bureau is thansnog in ontwikkeling. De spil is de chef van dit bureau, waar alle infor-matie samenkomt. Hij onderhoudt contacten met diverse mensen vanverschillende afdelingen, zowel intern als extern. Door hem wordt eeninschatting gemaakt van de te verwachten bedreigingen voor deopenbare orde en hij adviseert de korpsleiding en algemeen com-mandanten hierover.

Open bronnen - voornamelijk radio, tv, teletekst en kranten -worden geraadpleegd door de afdeling Coördinatie Openbare Orde(COO) van het BOOV. In die gevallen dat zij denken dat door hunaangetroffen informatie mogelijk van belang kan zijn wordt de chefBOOV hierover geïnformeerd. De wijze waarop de informatie ver-gaard en vervolgens verstrekt wordt is niet vastgelegd. Het is een ge-groeide situatie.

Sinds kort zijn er afspraken met de afdeling Gevaarlijke Stoffenvan het korps over het verstrekken van informatie over verleende ver-gunningen betrekking hebbende op het afsteken van groot vuurwerk.

Door de afdeling Coördinatie Openbare Orde wordt een evene-mentenkalender bijgehouden die voor het gehele korps toegankelijk isvia het Intranet. Elke week vindt een evaluatie van de kalender plaatsen de kalender wordt dagelijks bijgewerkt. Hierdoor bestaat eenkorpsbreed overzicht van de te verwachten evenementen voor hetkomende jaar.

Voor onvoorspelbare openbare orde problematiek van enige omvangis er permanent een districtschef aangewezen als Algemeen Com-mandant. De aanwijzing geschiedt bij toerbeurt. De Algemeen Com-mandant is verantwoordelijk voor de beheersing van deze onver-


wachte gebeurtenissen. Bij voorspelbare gebeurtenissen wordt erdoor de korpsleiding een Algemeen Commandant aangewezen. Dit iso.a. het geval bij ontruimingen van kraakpanden en voetbalwedstrij-den.

“BOOV speelt geen enkele rol in de informatievoorziening. Wel in lo-gistieke zin.” en “De rol van de chef BOOV in de informatievoorzie-ning is nihil.” zijn enkele uitspraken van geïnterviewden. De geïnter-viewde Algemeen Commandanten geven aan dat zij meer van BOOVverwachten. Zij moeten nu vaak zelf naar informatie zoeken of gevenopdracht dit te doen. Behalve informatie verwachten zij nog meerondersteuning: “Ik verwacht van BOOV ook informatie over tactiekenen technieken. Bijvoorbeeld hoe om te gaan met nieuwe wetgeving,zoals het gewijzigde artikel 141 Wetboek van Strafrecht.”

2.3 Overige organisatieonderdelen

Regionale Inlichtingen DienstDe Regionale Inlichtingen Dienst (RID) is een vaste leverancier vaninformatie. Door de RID wordt ongevraagd informatie verstrekt en om-gekeerd wordt de RID verzocht om informatie positief of negatief tebevestigen. Deze wijze van informatievoorziening door de RID rich-ting BOOV en vice versa is niet formeel vastgelegd maar bestaat alenkele jaren. Een probleem doet zich voor als het informatie betreftdie een bedreiging voor de openbare orde vormt maar onder degeheimhoudingsplicht van de RID valt. Voor de chef BOOV heeftgeen aanwijzing plaatsgevonden in het kader van de Wet op deinlichtingen- en veiligheidsdiensten waardoor hij geen kennis kan ne-men van deze informatie. In dit soort gevallen treedt de RID recht-streeks in contact met een lid van de korpsleiding die wel tot kennis-neming en tevens tot handelen bevoegd is.

District 7: Amsterdam-ArenABinnen het 7e district van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland ligtde ArenA, het thuisstadion van Ajax. Binnen dat district is de voetbal-coördinator van het regiokorps werkzaam. Hij vervult - samen met de


chef van het 7e district - een centrale rol voor wat betreft voetbalwed-strijden die in de ArenA plaatsvinden. Contacten met de KoninklijkeNederlandse Voetbal Bond (KNVB) en de voetbalclub Ajax lopen viade voetbalcoördinator. Het competitieschema wordt door de KNVBnaar de voetbalcoördinator gezonden die het schema doorstuurt naarde districtchef en de chef BOOV. Aan de hand van vastgestelde crite-ria bepaalt de chef van het 7e district de politie-inzet. Hij communi-ceert rechtstreeks met de chef RID met betrekking tot voetbalaang-elegenheden. De chef BOOV wordt hierover geïnformeerd en hijtracht deze informatie te matchen met de overige informatie waaroverhij beschikt. Zonodig treedt hij hierover in contact met de chef van het7e district.

2.4 Externe contacten

Gemeente AmsterdamDe gemeente Amsterdam is bestuurlijk verdeeld in stadsdeelraden eneen binnenstadsgebied. De stadsdeelraden hebben een eigen demo-cratisch gekozen bestuur en de binnenstad wordt thans (2001) be-stuurd door de gemeenteraad. Vergunningen voor demonstraties wor-den door het centrale stadsbestuur verstrekt aangezien dit soortaangelegenheden de gehele stad Amsterdam raken. Bij het verlenenvan een vergunning wordt advies gevraagd aan de chef BOOV. Hier-door bestaat overzicht over tijden en plaatsen waarop demonstratiesplaatsvinden. Onduidelijk is of alle door stadsdeelraden verleendevergunningen die mogelijk de openbare orde raken het Bureau Open-bare Orde en Veiligheid bereiken. Dit soort vergunningen worden op-gestuurd naar het stadhuis waarna deze voor doorzending zorgt rich-ting BOOV. Ook komt het voor dat districten die kennis dragen vangeplande evenementen binnen hun verzorgingsgebied BOOV hiervanin kennis stellen. De indruk bestaat dat het merendeel van de geplan-de evenementen op deze wijze wel tot kennis van het BOOV komt.

Er is een vast contact met de Bestuursdienst Amsterdam, sectorAlgemeen Bestuur, afdeling Openbare Orde en Veiligheid waarbijdeze afdeling contact opneemt met de chef BOOV indien zij kennis


krijgt van informatie die mogelijk een verstoring van de openbare ordein zal houden. De inschatting hiervoor vindt plaats binnen de afdelingOpenbare Orde en Veiligheid van de gemeente en er bestaat geenvaste procedure voor. Ook omgekeerd is er sprake van informatiever-strekking.

Amstelveen, Uithoorn, Aalsmeer, Diemen en Ouder AmstelDe gemeenten Amstelveen, Uithoorn en Aalsmeer vallen binnen hetbewakingsgebied van het 9e district van het korps. Elke week vindt eroverleg plaats tussen de burgemeester van de betreffende gemeenteen de wijkteamchef. Het overleg betreft de operationele inzet binnendie gemeente en de openbare orde problematiek. Op dit niveau vindtde operationele afstemming plaats. De districtschef voert uitsluitendoverleg met de 3 burgemeesters tezamen op beleidsniveau.

De gemeenten Diemen en Ouder Amstel alsmede het stadsdeelZuid-Oost van de gemeente Amsterdam behoren tot het 7e districtvan de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. De wijkteamchef overlegtwekelijks met de burgemeester voor wat betreft de gemeenten Die-men en Ouder Amstel. Bij voetbalwedstrijden in de ArenA - waarbijtevens politie-inzet plaatsvindt op het grondgebied van de gemeenteOuder Amstel - vindt geen overleg plaats met de burgemeester vanOuder Amstel. Deze wordt door de bestuursdienst van de gemeenteAmsterdam geïnformeerd over de genomen maatregelen. Bij andereopenbare orde kwesties binnen deze gemeente wordt wel overleggepleegd. De districtschef woont twee keer per jaar in beide gemeen-ten de raadsvergadering bij waar het openbare orde aangelegenhe-den betreft.

Landelijk contactenBehalve bestuurlijke contacten binnen de regio, onderhoudt het Bu-reau Openbare Orde en Veiligheid tevens contacten op landelijk enprovinciaal niveau.

Bureau Openbare Orde en Veiligheid is namens de politieregio hetcontact voor de Dienst Koninklijke en Diplomatieke Beveiliging(DKDB). Deze contacten betreffen met name koninklijke bezoekenaan de stad en bezoeken van buitenlandse hoogwaardigheidsbekle-ders. Vanuit BOOV worden de te nemen maatregelen geïnitieerd.


Het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC) van het Ministerie vanBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is overlegpartner bij groot-schalige, vaak regio-overschrijdende, gebeurtenissen.

In het kader van bijstandaanvragen - zowel de aanvraag als hetverlenen van bijstand - vindt overleg plaats met het kabinet van deCommissaris van de Koningin (CDK).

2.5 Bestuurlijke verantwoordelijkheid

Lokale invulling Politiewet 1993De politieregio Amsterdam-Amstelland wordt gevormd door de ge-meenten Amsterdam, Amstelveen, Diemen, Ouder Amstel, Uithoornen Aalsmeer (artikel 21 Politiewet 1993). Het regionale politiekorpsAmsterdam-Amstelland wordt bestuurd door het regionale collegebestaande uit de burgemeesters van de gemeenten in de regio en dehoofdofficier van justitie. De korpschef neemt deel aan de vergade-ringen van het regionale college. De voorzitter van het regionale col-lege - de burgemeester van Amsterdam - is de korpsbeheerder (arti-kel 22 Politiewet 1993) .

BurgemeesterKrachtens de Gemeentewet is de burgemeester belast met de hand-having van de openbare orde (artikel 172 Gemeentewet) en het toe-zicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede opde voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorendeerven (artikel 174 Gemeentewet). Bij de handhaving van de openbareorde staat de politie onder gezag van de burgemeester van de ge-meente waar zij optreedt (artikel 12 Politiewet 1993). De Gemeente-wet verleent de burgemeester een aantal bevoegdheden ter handha-ving van de openbare orde. Zo kan hij - indien de openbare ordewordt verstoord - onder bepaalde voorwaarden tot sluiting van wo-ningen en lokalen overgaan (artikel 174a Gemeentewet). Bij bijzonde-re omstandigheden is hij bevoegd alle bevelen te geven ter handha-ving van de openbare orde en er bestaat tevens een bevoegdheid omin zulke gevallen algemeen verbindende voorschriften te maken (arti-kel 175 en 176 Gemeentewet).


De burgemeester is aan de gemeenteraad verantwoording ver-schuldigd voor het door hem gevoerde bestuur. Dit betreft zowel hetbestuur rechtstreeks voortvloeiende uit zijn bevoegdheden uit de Ge-meentewet, als zijn bestuur als deelnemer aan het regionale college(artikel 180 Gemeentewet en artikel 22 Politiewet 1993).

De korpsbeheerder en de hoofdofficier van justitieDe korpsbeheerder en de hoofdofficier van justitie zijn als deelnemersaan het regionale college medeverantwoordelijk voor het bestuur vanhet regionale politiekorps (artikel 22 Politiewet 1993). De korps-beheerder stelt jaarlijks in overeenstemming met de hoofdofficier vanjustitie het ontwerp van de organisatie, de formatie, de begroting, dejaarrekening, het beleidsplan en het jaarverslag van het regionalepolitiekorps op (artikel 28 Politiewet 1993). Het beheer van het regio-nale politiekorps berust bij de korpsbeheerder, die daartoe wordt bij-gestaan door de korpschef (artikel 24 Politiewet 1993). De korpsbe-heerder en de hoofdofficier van justitie overleggen regelmatig teza-men met de korpschef over het beheer van het regionale politiekorps(artikel 27 Politiewet 1993). De korpsbeheerder, officier van justitie ende burgemeester, en zonodig de korpschef, overleggen over de taak-uitvoering van de politie (artikel 14 Politiewet 1993). Bij strafrechtelijkehandhaving van de rechtsorde heeft de officier van justitie het gezagover de politie (artikel 13 Politiewet 1993). De (hoofd)officier van justi-tie staat onder bevel van de Minister van Justitie (artikel 5 Wet op deRechtelijke Organisatie).

Dagelijkse praktijkHoewel de burgemeester verantwoordelijk is voor de openbare ordehandhaving en de politie onder zijn gezag opereert, blijkt in de praktijksprake te zijn van een schemergebied waarin de politie verantwoor-delijkheid neemt die op het niveau van de burgemeester thuishoort.De geïnterviewden geven aan dat dit schemergebied ontstaat bij on-voorzienbare gebeurtenissen waarin geen tijd voor overleg meer aan-wezig is. Een voorbeeld hiervan is de ontruiming van het Frans OttenStadion tijdens een hockeytoernooi in Amstelveen. Tijdens het toer-nooi ging het hard waaien en de weersvoorspelling gaf aan dat erwindkracht 12 op komst was. Er ontstond een gevaarlijke situatie,


waarna onmiddellijk tot ontruiming is overgegaan zonder overleg metde Burgemeester.

Vanaf de zijde van de politie wordt aangegeven dat men in het alge-meen op de hoogte is van de regels die de burgemeester heeft ge-steld. Deze kennis vloeit met name voort uit ervaring. Zo worden bar-ricades en blokkades in de stad - het betreft hier Amsterdam - nietgeduld. Hier wordt dan ook direct tegen opgetreden.

Aan de andere kant wordt ook gesteld dat de burgemeester juistde kaders aan moet geven waarbinnen de politie moet en mag han-delen, maar dat hij dit heeft nagelaten. Wel zijn tolerantiegrenzenvastgesteld.

Bij voorzienbare gebeurtenissen liggen de zaken anders. Deverantwoordelijkheidsverdeling is dan wel duidelijk en vooraf vindt inde regel overleg plaats. Ook dan echter is er sprake van een sche-mergebied. Dit wordt echter besproken, waarna men tot een oplos-sing komt. Voorbeelden hiervan zijn het vaststellen van tolerantie-grenzen, het toegangsregime van locaties en het bepalen van deveiligheidszones tijdens de Eurotop 1997. Bij voorzienbare gebeurte-nissen is justitie ook bij de voorbereiding betrokken.

Aan de geïnterviewden is gevraagd een oordeel te geven over desamenwerking tussen politie, bestuur en justitie en dit te waarderenmet een cijfer. Alle geïnterviewden hebben een ruim voldoende totgoed oordeel over deze samenwerking. De scores variëren tussen de7 en 8.

Spanningsvelden rond bestuurlijke verantwoordelijkheidHandhaving van de openbare orde is een taak van de burgemeesteren de politie, voortvloeiende uit artikel 172 Gemeentewet en artikel 2Politiewet 1993. Bij de handhaving van de openbare orde staat depolitie onder het gezag van de burgemeester. De burgemeester kanzijn taak niet delegeren aan politieambtenaren (artikel 177 Gemeente-wet). Dit betekent dat openbare orde handhaving bij uitsluiting eenverantwoordelijkheid is van de burgemeester. In de praktijk blijkt ech-ter dat de politie - daar waar het met name onvoorzienbare gebeurte-


nissen betreft - verantwoordelijkheid neemt, die bij de burgemeesterthuis hoort.

Een spanningsveld met de (hoofd)officier van justitie kan optre-den met betrekking tot het bestuur en beheer van het regionale poli-tiekorps, met het overleg over de taakuitvoering van de politie en dedualistische gezagsverhouding over de politie. Openbare orde hand-having betreft vaak ook handhaving van de strafrechtelijke rechtsor-de. Alleen een goede verstandhouding en collegiale samenwerkingkan een oplossing voor dit spanningsveld bieden.

2.6 Samenvatting

InformatiepositieDe chef van het Bureau Openbare Orde en Veiligheid beschikt nietover een bureau of afdeling die hem daadwerkelijk ondersteunt in hetvroegtijdig signaleren van openbare ordeverstoringen en in zijn advi-serende taak aan de korpsleiding. Hiermee is het systeem van her-kennen, waarderen en analyseren afhankelijk van een persoon in deorganisatie en niet formeel vastgelegd.

Uit de interviews van de Algemeen Commandanten komt naarvoren dat zij vaak zelf actief op zoek gaan naar informatie en niet uit-sluitend afgaan op de door BOOV of RID verstrekte informatie. Allenrefereren aan de door hen opgedane kennis bij eerdere optredens.Hierdoor is de situatie ontstaan dat slechts enkele over voldoendekennis beschikken om bij grootschalig of bijzonder politieoptreden alsAlgemeen Commandant op te treden. Een van de commandantenover BOOV: “Dit bureau zou een expertisecentrum moeten zijn waarinformatie wordt uitgewisseld. De ervaringen die nu binnen een tekleine groep aanwezig is moet gedeeld worden met anderen.”

De chef BOOV is in bepaalde gevallen niet bevoegd tot kennis-neming van informatie van de RID. Hierdoor is hij nooit volledig ge-informeerd en wordt zijn taak voor een deel overgenomen door eenlid van de korpsleiding.


Geïntegreerd werkprocesBinnen het korps is geen sprake van een geïntegreerd proces voorhet herkennen, analyseren, waarderen en beheersen van risico’s voorde openbare orde. Een systematische wijze van herkennen van risi-co’s voor de openbare orde - met behulp van daarvoor benoemdeindicatoren - vindt niet plaats. Dit wil niet zeggen dat potentiële risi-co’s nooit herkend worden. De manier echter, waarop dit plaatsvindt,is niet geborgd. Het korps beschikt over diverse interne en externecontacten. De informatie-uitwisseling is echter vaak informeel en af-hankelijk van persoonlijke afspraken en contacten.

Aanwezige ervaring en expertise wordt niet vastgelegd. Sindsenige tijd vinden er wel evaluaties van grootschalige politieoptredenplaats, maar er wordt nog steeds gewerkt aan hiervoor geschikte mo-dellen.

Bestuurlijke verantwoordelijkheidEr is sprake van een spanningsveld tussen de bevoegdheden van deburgemeester en de taken die de politie op het gebied van openbareorde zelfstandig uitvoert. De factor tijd - in hoeverre kan er sprake zijnvan enige voorbereiding en overleg - speelt hierin een overheersenderol. Vaak zijn de regels die de burgemeester heeft gesteld wel duide-lijk, deze zijn echter niet altijd vastgelegd. Hierdoor ontstaat het risicodat niet iedereen hiervan op de hoogte kan zijn. Dit is nog meer vanbelang als in ogenschouw genomen wordt dat de regio uit zes ge-meenten bestaat. Hoewel de openbare orde problematiek zich con-centreert op Amsterdam geeft het voorbeeld van de ontruiming vanhet Frans Otten Stadion te Amstelveen aan dat het niet tot Amster-dam beperkt blijft. Daarbij is openbare orde problematiek somsgemeentegrensoverschrijdend zoals bij voetbalwedstrijden in de Are-nA (Amsterdam en Ouder Amstel). Het vooraf door de burgemeestervastleggen van de kaders waarbinnen de politie mag handelen vooralle zes gemeenten is wenselijk.


3. Theoretisch kader

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een vijftal begrippen nader uiteengezet en waarmogelijk gedefinieerd die noodzakelijk zijn voor de toepasbaarheidvan een systeem van openbare orde risicomanagement.

Allereerst wordt het begrip risico behandeld. Is er wel zoiets als eenobjectief risico en hoe gaan mensen om met het risicobegrip? Nadathet begrip risico vanuit verschillende invalshoeken bekeken is wordtafgesloten met een werkdefinitie.

Vervolgens wordt een uitleg gegeven van risicomanagement.Waar komt dit fenomeen vandaan en hoe is het ontstaan? De ver-schillende stappen van het algemene model van risicomanagementzullen worden behandeld. Deze paragraaf wordt afgesloten met hetbeantwoorden van de vraag welke relatie risicomanagement heeftmet de politie of de overheid en openbare orde. Daarna volgt een de-finitie van openbare orde risicomanagement.

Een omschrijving van het begrip openbare orde en de handha-ving daarvan is niet eenvoudig te geven. Vanuit verschillende invals-hoeken zal het begrip openbare orde worden behandeld. Hierbij isvooral gebruik gemaakt van twee (recente) publicaties: Politie, studiesover haar werking en organisatie (1999), hoofdstuk 14, Fijnaut, Mulleren Rosenthal en Politie in de Rechtsorde (2000), Drayer en Suyver.In de direct daarop aansluitende paragraaf wordt nader in gegaan opde openbare ordeverstoring. In deze paragraaf handelt het met nameom de wijze van herkenning van openbare orde problematiek. Hetbetreft hier onderwerpen als oorzaak en gevolg, het indelen in zonesen uitstralingseffecten. Beide paragrafen worden afgesloten met eendefinitie.

Als laatste komt het voorspellen door meten en schatten aan deorde. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in incidenten en trends.Verschillende bronnen die gebruikt kunnen worden bij het meetprocespasseren de revue, waarna wordt besloten met een samenvatting.


3.2 Risico

InleidingRisico is een veelomvattend begrip. Wat voor de één een kans of uit-daging is, is voor de ander een risico. Risico’s gaan over onzekerheiden het kijken naar risico’s impliceert het kijken naar de toekomst. Hetinschatten, waarnemen en beleven van risico’s is voor elk mens ver-schillend. Op basis van welke informatie vindt de inschatting plaats enwat wordt waargenomen en door wie? Subjectieve en objectieve risi-co’s hebben hetzelfde onderwerp. De beleving, gevormd door demenselijke perceptie, is echter verschillend.

TaalkundigDat risico een veelomvattend begrip is en niet onder een paar woor-den te vatten, wordt duidelijk als naar de taalkundige betekenis wordtgekeken.

Van Dale geeft als definitie van risico: gevaar voor schade ofverlies. Maar wat is nu gevaar, schade en verlies? Onder gevaar ver-staat Van Dale: kans op onheil, ongeluk, nadeel; hachelijke toestandvan degene die door onheil bedreigd wordt; risico. Deze omschrijvingvan gevaar geeft aan dat het om gevoel, om het inschatten gaat endat gevaar, risico en kans zelfs synoniemen zijn. Ingewikkelder wordthet zelfs wanneer naar de taalkundige betekenis van schade en ver-lies gekeken wordt, omdat beide woorden óók tevens de betekenisnadeel hebben en daarmee ook synoniem zijn aan elkaar. In de taal-kundige betekenis van risico gaat het dus om de kans op nadeel.

Subjectief versus objectiefRisico’s worden wel of niet waargenomen en ingeschat. In de litera-tuur geldt de definitie Risico = Kans * Gevolgen (Claes, 2000). Degrondslag voor het ingeschatte risico is vaak een berekening die zichover langere periode uitstrekt. Zo wordt het risico om slachtoffer teworden van een auto- of vliegtuigongeval vaak uitgedrukt in afgeleg-de reizigerskilometers. Deze berekeningen geven een objectief beeldvan het risico, maar het blijft slechts een statistisch gegeven.

Een populaire variant op deze formule brengt het subjectievebeeld van risico’s tot uitdrukking: Risico = Gevreesd gevaar / (Profijt *


Kennis). Dagelijks vinden bijvoorbeeld transporten van gevaarlijkestoffen over de weg en het spoor plaats. Deze transporten houdenrisico’s in. Het subjectieve beeld van een nachtelijk chloortransportper trein of dat van een vrachtwagencombinatie geladen met benzineof LPG zal in de meeste gevallen echter verschillend zijn. In beidegevallen is de kans op een ongeval met honderden doden aanwezig.De combinatie profijt en kennis draagt er echter toe bij dat tegen hettransport van chloor meer weerstand leeft dan tegen het transport vanbenzine of LPG. Het profijt dat men heeft op individueel niveau is bijhet transport van benzine of LPG immers veel duidelijker; ‘s-avondsstaat men de auto weer af te tanken bij de benzinepomp.

PerceptieDe mens maakt gebruik van zijn ‘afschermmechanisme’ waardoorbestaande risico’s niet worden waargenomen. Hierdoor worden geva-ren niet of verkeerd gezien. Bij regelmatig terugkerende risico’s treedteen effect van gewenning op. Hierdoor worden deze stilzwijgend ge-accepteerd en de situatie wordt niet veranderd. Door een gebrek aaninformatie, de onbewuste verdringing van informatie of een onjuistekeuze van informatie wordt de waarschijnlijkheid dat het risico zichvoordoet vaak onderschat.

Met betrekking tot het waarnemen en interpreteren van informatieomtrent risico’s onderscheidt Brauchlin (1979) vier wetmatigheden:

S De waarnemings- en informatieverwerkingscapaciteiten zijnbeperkt. De mens bouwt min of meer eenvoudige wereld-beelden op en gaat dikwijls van weinig gefundeerde aanna-men uit. Ook moet hij er genoegen mee nemen niet overálles geïnformeerd te zijn.

S Waarnemingen en denken worden sterk beïnvloed dooraangeleerde patronen. Het woord “bedrijfsblind” is een plas-tische term voor deze situatie.

S De mens streeft naar consistentie van de door hem opgeno-men informatie en heeft de neiging tegenstrijdigheden af tewijzen. Sommige factoren worden daardoor niet met elkaarin verband gebracht en hierdoor ontstaat soms een verreke-ning bij de opname van informatie.


S De mens schermt zich af tegen onaangename informatie.Hierdoor worden schadegebeurtenissen uit het verleden uitde herinnering verdrongen en worden bestaande potentiëlerisico’s genegeerd.

Statische en dynamische risico’sBinnen het vakgebied risicomanagement wordt een onderscheid ge-maakt tussen de statische risico’s die een onderneming loopt en dedynamische risico’s (Claes, 2000).

Statische risico’s betreffen met name de bezittingen van een be-drijf, zoals gebouwen, voertuigen, productiemiddelen en financiënmaar ook de interne organisatie, de regelgeving en personeel. Hetbetreft hier technische, organisatorische, juridische, economische,maatschappelijke en persoonlijke risico’s die de onderneming in ge-vaar kunnen brengen. Zij leveren altijd verlies op.

Onder dynamische risico’s wordt het zogenaamde ondernemers-risico verstaan. De kans op winst of verlies door het doen of juist ach-terwege laten van investeringen, het drijven van handel, op de marktbrengen van nieuwe producten et cetera. De risico’s waar hierbij re-kening gehouden moeten worden zijn onder andere marktver-zadiging, nieuwe producten, nieuwe toetreders, nieuwe technologiën,mode et cetera.

Werkdefinitie van risicoHet risicobegrip is zeer uitgebreid. Samengevat gaat om het in-geschatte gevaar (de kans) op nadeel. De menselijke perceptie bij deobjectieve en subjectieve waarneming en inschatting van risico’sspeelt een nadrukkelijke rol. Ook bijvoorbeeld het objectieve statisti-sche risico waarin de kans op een ongeval wordt weergegeven, zegtniets over de kans dat jij op die dag, op die weg, op dat tijdstip geenongeval zult krijgen.

Risico’s kennen volgens Claes twee criteria; een mate van onzeker-heid en een positieve verwachting die niet in vervulling gaat. Indien ergeen onzekerheid is, is er geen sprake van een kans en wanneer eenpositieve verwachting niet in vervulling gaat is er sprake van een ne-gatief effect. Wanneer een positieve verwachting wel in vervullinggaat, wordt niet over risico gesproken.


Bij dit onderzoek wordt aansluiting gezocht bij de definitie vanClaes. Door gebruik te maken van de bestanddelen “een gegevenperiode en situatie” en “positieve verwachtingen” wordt het risicobe-grip zodanig gedefinieerd dat het hanteerbaar en meetbaar is:

“Risico is de mogelijkheid dat in een gegeven periode ensituatie, positieve verwachtingen niet in vervulling gaan.”

3.3 Risicomanagement

InleidingRisico’s horen bij het leven. Dagelijks wegen wij - al dan niet bewust -risico’s af en nemen beslissingen. Risicovermijding, -reductie en -aan-vaarding hoort bij ons dagelijks bestaan. Het inschatten van de om-standigheden - zoals wegdek, weersomstandigheden, overig verkeeren de scherpte van de bocht - laat de bestuurder van de auto zijnsnelheid aanpassen zodat hij veilig kan rijden. Een verkeerde inschat-ting van de omstandigheden maar ook een overschatting van de ei-gen capaciteiten kan een ongeval veroorzaken. De automobilist komtmogelijk met de schrik vrij.

Het afwegen van risico’s voor een automobilist is niet anders dande afwegingen die een manager van een bedrijf moet maken. Ook hijmoet rekening houden met de omstandigheden - zowel intern als ex-tern - en zich bewust zijn van zijn eigen capaciteiten. Een verkeerdeinschatting doet ook deze bestuurder de bocht uitvliegen.

Er zijn diverse manieren om je tegen schade te verzekeren. Vaak be-treft dit een persoonlijke keuze maar soms ook een verplichting, zoalsin het geval van de uit de bocht gevlogen automobilist. Binnen de ver-plichte verzekering had hij echter nog een keuze. Moet de auto all-risk verzekerd zijn of is een verzekering tegen wettelijke aansprake-lijkheid voldoende? De waarde en leeftijd van de auto en de persoon-lijke inschatting van de bestuurder - de afweging van de kans op eenongeval door eigen schuld - zullen zijn keuze bepalen. Een verzeke-ring die dekking biedt tegen het hoongelach van zijn vrienden, nadatzij horen dat hij de bocht uitgevlogen is, bestaat echter niet.


Bedrijven kunnen zich tegen allerlei risico’s verzekeren. Hetverzekeringsbedrijf Lloyds te Londen staat erom bekend nagenoegalles te verzekeren. Maar bestaat er ook een verzekering tegen ima-goverlies? Een exploderende fles Exota zorgde voor het bijna faillietgaan van het moederbedrijf, de limonadefabriek van Van Tuyn. HetDongense bedrijf was genoodzaakt de restanten van de fabriek vooréén gulden te verkopen. De uitgekeerde schadevergoeding, door deomroepvereniging VARA die de explosie in scène had gezet en ditvervolgens in haar uitzending bracht, kon dit verlies jaren later nietmeer veranderen. Tegen dit soort risico’s bestaat geen verzekeringen de vraag is zelfs of dit soort risico’s te voorkomen zijn.

Achtergronden van risicomanagementWelk systeem van risicobeheersing we ook gebruiken, geen enkelsysteem sluit alle risico’s uit. Veel risico’s kunnen we van tevorenechter wel inschatten mits we daarbij gebruik maken van een sys-teem dat zo volledig mogelijk alle kansen en gevolgen op een rij zet.Ons gedrag kunnen we daarop aanpassen. Een dergelijk systeemwordt ook wel risicomanagement genoemd.

Risicomanagement is afkomstig uit de verzekeringswereld. In eersteinstantie richtte het zich dan ook met name op het afsluiten van ver-zekeringen en afdekken van financiële risico’s. In het midden van detwintigste eeuw ontstond in de Verenigde Staten het besef dat hetuitsluitend verzekeren van financiële gevolgen onvoldoende was.Daarmee alleen kon de continuïteit van bedrijven niet gegarandeerdworden. Het werd daarom steeds belangrijker om risico’s te voorko-men en te beheersen. Met name verzekeringsbedrijven ontwikkeldenspecialismen hierin en gingen steeds meer over tot het geven vanadviezen en de dienstverlening op het gebied van risicomanagement.

Risicomanagement heeft vervolgens een stormachtige ontwikke-ling doorgemaakt. Opleidingen op universiteiten en hoge scholen ont-stonden. Kennis werd hierdoor verspreid en er ontstond theorievor-ming. De toepasbaarheid van risicomanagement werd hierdoor ver-breed. Hierdoor moet het mogelijk zijn risicomanagement ook vooropenbare orde problematiek te gebruiken in een systeem waarbijsprake is van een, zoals eerder reeds verwoord, pro-actieveprobleemgerichte aanpak. Het systeem van risicomanagement - zoals


dat in zijn algemeenheid in het bedrijfsleven wordt toegepast - is hier-na samengevat. In hoofdstuk 4 wordt beschreven op welke wijze eensysteem van risicomanagement toepasbaar kan zijn bij openbare or-de vraagstukken.

Bij de beschrijving van dit onderwerp is veel gebruik gemaakt van devolgende literatuur: Risicomanagement (2000), Claes en Risicomana-gement, Een Beheersingsmodel (1994), Louwman en Steens. Tevensis gebruik gemaakt van de opgedane kennis bij de gevolgde work-shop Risicomanagement van het Instituut voor Actuele Bedrijfsvoe-ring van de heer Emmerich.

DefinitieOm tot een eenduidige begripsvorming te komen is het van belangeen definitie te geven van het begrip risicomanagement in relatie totopenbare orde. In de bestaande literatuur zijn diverse definities vanrisicomanagement te vinden:

Claes:

“Risicomanagement is een systematisch en regelmatig onderzoeknaar de risico’s die mensen, materiële en immateriële belangen enactiviteiten bedreigen en de formulering en implementering van eengeïntegreerd beleid met betrekking tot risicoreductie, risico-overd-racht en risicofinanciering.”

Louwman en Steens:

“Het geheel van activiteiten en maatregelen, gericht op het beheer-sen van (zuivere) risico’s waaraan de risico-objecten zijn bloot-gesteld.”

Casters Risico Management Advies:

“Risico Management is het nemen en uitvoeren van beslissingen methet doel de negatieve effecten, die organisaties treffen door het op-treden van toevallige / onzekere gebeurtenissen, te minimaliseren.”


Geen van deze definities lijkt toegespitst te zijn op de combinatie risi-comanagement en openbare orde. De definitie van Claes benadruktde financiële aspecten. Louwman en Steens betrekken in hun defini-tie alleen de statische risico’s. Casters Risico Management Adviesheeft een brede definitie, maar deze is met name intern gericht. Tenbehoeve van dit onderzoek is daarom een aparte definitie geformu-leerd, waarin gedeeltelijk aansluiting wordt gezocht bij Claes.

Onder risicomanagement in het kader van de bestrijding vanopenbare orde problematiek wordt verstaan:

"Openbare orde risicomanagement is een systematisch enregelmatig onderzoek naar de risico’s die de openbare ordebedreigen en de formulering en implementering van een ge-integreerd beleid met betrekking tot risicoreductie en risico-beheersing"

Systeem van risicomanagementRisicomanagement is een systematische wijze van werken bestaandeuit risicoanalyse en risicoreductiebeleid. Risicoanalyse omvat risico-identificatie en risico-evaluatie. Nadat de risicoanalyse heeft plaatsge-vonden moeten beslissingen genomen worden die binnen het risico-reductiebeleid vallen. De beslistypen kunnen onderscheiden wordenin risicovermijden, -reductie, -overdragen en -aanvaarden. Hiernavolgt een nadere uitleg van deze begrippen.

Risico-identificatieBij risico-identificatie vindt een totale screening plaats van een bedrijf.“De belangrijkste probleemvelden bij risico-identificatie zijn gebeurte-nissen waardoor schade of storing kan ontstaan, de personen en be-langen die aan die gebeurtenis onderhevig zijn en de vormen vanschaden die kunnen ontstaan” (Claes, 2000).

De benadering van de probleemvelden kan op verschillende ma-nieren plaatsvinden. Bij gebeurtenissen wordt er gekeken naar degevolgen in de zin van schade aan derden en persoons of materiëleschade, naar technische en organisatorische oorzaken en naar ge-beurtenissen in de omgeving. In de literatuur zijn diverse checklistente vinden waarmee in de praktijk bedrijven op risico’s worden ge-


screend en waarin genoemde probleemvelden nader - tot in detailni-veau - worden benoemd. Het gebruik van checklisten alleen is echteronvoldoende. De checklist zal allereerst aangevuld moeten wordenmet bedrijfsspecifieke items. Daarnaast moeten ook andere inventari-satiemethoden plaatsvinden zoals een analyse van de schadehisto-rie, de inspectie van eigendommen en het raadplegen van interne enexterne informatiebronnen.

De risico-inventarisatie is echter meer dan het eenmalig doorlo-pen van een - eventueel aangevulde - checklist. De bedrijfsomstan-digheden wijzigen voortdurend door in- en externe invloeden. De in-ventarisatie is dan ook een continue proces dat gestructureerd moetplaatsvinden en periodiek worden herhaald.

Risico-evaluatieNadat de risico-inventarisatie heeft plaatsgevonden ontstaat er eenlijst met daarop alle potentiële bedreigingen voor het bedrijf. Aan dehand van deze lijst moeten vervolgens tijdens het risicomanagement-proces keuzes worden gemaakt welke risico’s prioriteit krijgen. Hier-voor is een risico-evaluatie noodzakelijk waarbij antwoord gezochtwordt op de vraag hoe groot de kans is dat het risico tot schade leidten vervolgens - als het risico tot schade leidt - hoe groot deze schademaximaal kan zijn.

Bij de risico-evaluatie wordt gebruik gemaakt van diverse vormenvan statistische kansberekening, waarbij de kans wordt gewaardeerdtussen de 0 en de 1. Bij een kans van 0 zal met zekerheid geen scha-de ontstaan en bij een kans van 1 zal er zeker schade ontstaan. Alletussenliggende waarden zijn mogelijk. Deze waarden kunnen vervol-gens - voor het overzicht - worden omgezet in procenten.

“Het enige bewijs waarop schattingen omtrent de waarschijnlijk-heid van toekomstige gebeurtenissen kunnen worden gebaseerd,bestaat uit ervaringen in het verleden” (Crockford, 1986). Hoe meergegevens uit het verleden beschikbaar zijn, des te nauwkeuriger kande voorspelling zijn waarmee gebeurtenissen zich in de toekomst zul-len herhalen c.q. zullen voordoen. Hiermee wordt tevens de belang-rijkheid aangegeven van een goed schade-informatiesysteem, watnauwkeurig is opgesteld en is bijgehouden.


De antwoorden op de risico-evaluatie worden in gekwantificeerdevorm weergegeven en uitgedrukt in een getal of bedrag. Hierbij wordtvaak gebruik gemaakt van de formule: Risico = Kans x Effect. In hetbedrijfsleven wordt het risico veelal uitgedrukt in een bedrag zodatbeoordeeld kan worden in hoeverre geïnvesteerd moet worden in risi-coreductie en welke risicofinancieringsmaatregelen nodig zijn. Ookkan hiermee de keuze gemaakt worden voor risicoaanvaarding en hetzelfstandig dragen van de schade.

RisicoreductiebeleidBij risicoreductiebeleid gaat het om de vraag hoe er voor gezorgd kanworden dat risico’s tot een voor het bedrijf aanvaardbaar niveau kun-nen worden gereduceerd. Noodzakelijk hiervoor is een gestructureer-de besluitvorming met betrekking tot risicoreductie alsmede maatre-gelen die ervoor zorgen dat de uitvoering van risicoreducerendemaatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. Niet uitgevoerdemaatregelen vormen namelijk een extra bedreiging omdat men erdoorgaans op vertrouwt dat deze maatregelen wél zijn uitgevoerd

De besluitvorming rond risicoreductiebeleid kent vier uitkomstenwaaruit - al naar gelang de omstandigheden - een keuze gemaaktmoet worden. Dit zijn:

S vermijden van risico’sS verminderen van risico’sS overdragen van risico’sS zelf dragen van risico’s

De belangrijkste vraag is of een bedrijf het risico zelf draagt of niet. Bijde risicoanalyse is vastgesteld welke mogelijke schade uit een risicokan voortvloeien. Naar gelang de omstandigheden wordt uit een vande twee mogelijkheden een keuze gemaakt. Het gaat hier om eenstapsgewijs proces waarin de mogelijkheden volgordelijk worden be-handeld, te beginnen bij de risicovermijding.

“Risicovermijding is de meest drastische methode om met risico’s omte gaan” (Claes, 2000). Het resulteert vaak in de totale uitschakelingvan een schadekans. Hierdoor is het in zijn uitvoering beperkt toepas-baar omdat het dikwijls het afstoten van activiteiten inhoudt. Het ve-


randeren van de plaats van handeling behoort echter ook tot demogelijkheden. Zo kunnen bedrijfsonderdelen die hoge risico’s lopen- bijvoorbeeld door hoge brandgevaarlijkheid - fysiek gescheiden wor-den van andere bedrijfsonderdelen waardoor het risico op totale be-drijfsuitval vermeden wordt.

De risicovermindering is gericht op het voorkomen van schade of alsdeze schade zich toch voordoet het verminderen van de omvang vandeze schade. Hierbij gaat het om preventieve en beschermendemaatregelen die erop gericht zijn een schade te voorkomen en perso-nen of zaken te beschermen. Verminderingsmaatregelen richten zichmet name op de inperking van gevolgschade. Bijzondere variantenzijn de beredderingsmaatregelen. Vaak zal schade niet in één keerplotseling ontstaan maar zal een deel van de schade als gevolg vande gebeurtenis later ontstaan. De activiteiten om dit soort schaden tevoorkomen worden samengevat onder de term ‘salvage’. Voorbeel-den zijn het beschermen van machines na een brand tegen schadedoor bluswater of neerslag.

De keuze voor risico-overdracht is een kosten-baten analyse tussende hoogte van de te verwachten schade en de kans dat een risicodaadwerkelijk intreedt en de kosten die de risico-overdracht met zichbrengt. Risico-overdracht kan op twee manieren plaatsvinden: dedaadwerkelijke overdracht, bijvoorbeeld door het transport van goe-deren als onderneming niet zelf te doen maar dit uit te besteden, ofdoor het afsluiten van een of meerdere verzekeringen. Behalve definanciële positie van het bedrijf spelen hierbij ook andere overwe-gingen een rol zoals de mate waarin het management bereid is risi-co’s zelf te dragen.

Hiermee komen we op de laatste optie, de risicoaanvaarding of hetzelf dragen van risico’s. Dit betreft niet altijd een vrijwillige keuze. Nietalle risico’s zijn nu eenmaal verzekerbaar. Onvoorspelbare risico’szijn dit vaak wel, ook de zogenaamde ondernemersrisico’s. Kansbe-rekeningen - helemaal waar deze over een langere periode gemaaktkunnen worden - kunnen meer duidelijk geven over het zelf dragenvan risico’s. Het financiële risico is daarmee redelijk nauwkeurig teberekenen.


De volgorde van risicoreductie is niet willekeurig. Het is een proceswaarin de opeenvolgende stappen en afwegingen gemaakt wordenen uiteindelijk een keuze tot stand komt. Door op deze wijze alle risi-co’s die uit de risicoanalyse naar voren zijn gekomen af te wegen - endit te herhalen in een continue proces - komt men tot een afgewogenmodel van risicomanagement waarop de te nemen maatregelen kun-nen worden afgestemd.

De maatregelen om risico’s te beheersen hebben twee aspecten: eenfysiek aspect en een psychologisch aspect. Het fysieke gedeelte be-treft alle materiële en organisatorische maatregelen die ervoor moe-ten zorgen dat schade wordt voorkomen of het gevolg daarvan wordtbeperkt. De psychologische kant betreft het bewust zijn dat er risico’szijn en dat schade of letsel zich kan voordoen. Dit laatste alleen isechter nog niet voldoende. De overtuiging dat schade of letsel voor-komen of beperkt kan worden moet aanwezig zijn evenals het feit dateen bewuste bijdrage geleverd moet worden door actieve deelnameaan het risicobeheersingsproces.

Belangrijk bij het treffen van maatregelen en het inbouwen vanwaarborgen zijn de zogenaamde 5 O’s van meest voorkomende risi-co’s:

S OntijdS OndeskundigheidS OnoplettendheidS OnverschilligheidS Opzet

OrganisatieHet voeren van een actief risicobeheer impliceert de aanstelling vaneen risicomanager. Deze moet een duidelijk herkenbare plaats in deorganisatie hebben, van waaruit beheersmaatregelen effectief kunnenworden gecoördineerd. In de organisatie zal hij als staffunctionarisdeel moeten uitmaken van de dagelijkse leiding en zijn bevoegdhe-den moeten zich uitstrekken tot het adviseren, initiëren, coördinerenen controleren van de uitvoering van maatregelen waartoe door hettopmanagement is besloten en waarvoor de lijnmanagers primair ve-rantwoordelijk zijn (Claes, 2000).


Schade die de overheid ondervindt.

Extern Intern

Materieel Goederen en personenGoederen, personen en

schadevergoedingen

Immaterieel Leed Verlies van vertrouw en

Legitimiteit van overheidshandelen Bestuurlijke crisis

Gevolgen van openbare orde verstoringen

Schade die leden van de samenleving ondervinden.

Op basis van de omvang of de mate van centralisatie en specia-lisatie van het bedrijf kan een keuze gemaakt worden tussen een cen-traal of decentraal systeem van risicomanagement. Ook een meng-vorm is mogelijk.

Risicomanagement is een taak die de gehele organisatie aang-aat en waarvoor iedere medewerker zich verantwoordelijk voelt alshet gaat om de uitvoering en toepassing van veiligheidsmaatregelen(Claes, 2000).

Relatie met openbaar bestuurIn hoeverre is bovenstaande nu van toepassing op de politie of in bre-der kader de overheid in relatie tot openbare orde problematiek?

De gevolgen van aantastingen van de openbare orde zijn te verdelenin materieel en immaterieel, zowel extern als intern.

Bij externe schade gaat het om de schade die leden van de sa-menleving ondervinden. In materiële zin betreft dit goederen en per-sonen, in immateriële zin leed. Bij externe schade kan de vraag ge-steld worden in hoeverre het openbaar bestuur - waaronder de politie- democratisch, rechtmatig, efficiënt en effectief is opgetreden.

Interne schade is de schade die een deel of de gehele overheid on-dervindt. In materiele zin betreft dit goederen, personen en schade-vergoedingen. Verlies van vertrouwen in de leiding van een over-heidsapparaat vormt een component van interne immateriële schade.Deze schade is in de regel het gevolg van de ontstane externe scha-de. Een negatieve beantwoording van de legitimiteitsvraag resulteert


in interne immateriële schade die uiteindelijk een bestuurlijke crisis totgevolg kan hebben.

Het zal duidelijk zijn dat geen van de genoemde gevolgen wenselijkzijn. De genoemde immateriële gevolgen - zowel extern als intern -zijn niet te verzekeren. Bij de materiele gevolgen is dit vaak wel hetgeval. Maar waar verzekeringsmaatschappijen veel moeten uitkerenzullen premies stijgen. Dit heeft gevolgen voor de burger waardoorook indirect immateriële gevolgen voor de overheid kunnen ontstaan.Zij had immers de materiële schade moeten voorkomen. De inspan-ning om risico’s te beheersen zal dus allereerst gericht moeten zijn ophet wegnemen van de kans, de risicovermijding. In tweede instantieop het reduceren van de gevolgen en pas in de laatste plaats op risi-coaanvaarding. Het op deze wijze benaderen van risico’s houdt eenpro-actieve probleemgerichte aanpak in.

3.4 Openbare Orde

InleidingWat is nu precies openbare orde en waarom is die betekenis relevantvoor de handhaving daarvan door de politie? In deze paragraaf wordteerst de relevantie van een begripsaanduiding beschreven. Vervol-gens wordt na een taalkundige benadering, het begrip beschreven opbasis van literatuuronderzoek.

Vanuit de legitimiteitsgedachte, zoals behandeld in paragraaf1.3, wordt dan duidelijk waarom het belangrijk is het begrip openbareorde af te bakenen voor de handhaving daarvan door de overheid.

DemocratieWat begrijpt de Nederlandse samenleving onder orde en waar is dezeopenbaar? Orde is niet een zodanig eenduidig begrip dat iedereenhetzelfde daaronder verstaat. De beleving van ‘openbare orde’ in Am-sterdam is niet gelijk aan die in Amstelveen of Aalsmeer en vergt duseen ander handhavingsbeleid. ”Welke openbare orde gehandhaafddient te worden is een door de gemeentepolitiek per situatie op telossen vraag”, aldus Drayer en Suyver. Vanuit democratisch oogpunt


is die decentrale invulling van het begrip openbare orde - dus de minof meer autonome handhaving daarvan door de burgemeester - inte-ressant. Het kader wordt centraal bepaald; de grondrechten. Binnendat kader geniet een benadering qua responsiviteit op de lokale sa-menleving de voorkeur, boven een centraal geldende absolute norm.

RechtmatigheidVanuit het beginsel van rechtmatigheid is het eveneens noodzakelijkhet begrip af te bakenen. Dit zowel naar bevoegdheidsafbakening als-grondslag. Dit is relevant voor het beantwoorden van vragen als: Isde politie bevoegd en verplicht toezicht te houden binnen het privatedomein ter handhaving van die openbare orde of berust die handha-ving bij particuliere organisaties? Te denken valt aan private terreinendie (tijdelijk) zijn opengesteld voor het publiek, zoals: voetbalstadions,houseparty’s, evenementen, et cetera.

Effectiviteit en efficiencyOok vanuit de beginselen van effectiviteit en efficiency is het van be-lang te weten waar de handhaving van openbare orde begint en ein-digt. Denk hierbij aan de discussie rond het doorberekenen van poli-tiekosten bij (preventieve) ordehandhaving op publiek of privaat ter-rein. Bekende voorbeelden bij die discussie zijn het toezicht c.q. dehandhaving van de orde in voetbalstadions of bij evenementen: debelangen voor de openbare orde versus de private belangen van hetstadion.

Het begrip openbare ordeOpenbare orde kent twee abstracte begrippen: openbaar en orde.Taalkundig kent het woord openbaar meerdere betekenissen (VanDale): algemeen bekend; voor iedereen toegankelijk en het al-gemeen, het gehele volk betreffend als tegenhanger van het begripparticulier. Orde in de zin van ordening gaat volgens Van Dale over:een regelmatige schikking binnen een geheel. Orde is in die zin eengeregelde toestand.

Het samenstel van beide begrippen leidt tot een taalkundig be-nadering van openbare orde, als: de ‘geregelde toestand die alge-meen bekend is; de voor iedereen toegankelijke geregelde toestand


en/of de geregelde toestand die het gehele volk betreft. In ieder gevalis openbare orde niet een particuliere c.q. private geregelde toestand.

Uit de publicaties van Fijnaut Cs en Drayer en Suyver blijkt dat hetbegrip openbare orde in verschillende betekenissen voorkomt in deliteratuur. Een veel gebruike begripsomschrijving is die van Van derMeulen (1993):

“De openbare orde is de - naar tijd en plaats bepaalde - normalegang van zaken op voor het publiek toegankelijke plaatsen, welkegang van zaken gekenmerkt wordt door een overwegende mate vanalgemene vrijheid deze plaatsen overeenkomstig hun bestemming tegebruiken in veiligheid voor persoon en goed.”

Die openbare orde wordt verstoord als de veiligheid voor persoon engoed op voor het publiek toegankelijke plaatsen wordt bedreigd. Dieorde kan variëren naar tijd en plaats. De reikwijdte en inhoud wordtbepaald door de (lokale) overheid. De Grondwet stelt echter grenzenaan de mogelijkheden van die te bepalen reikwijdte en inhoud. Degrondrechten van burgers - zoals fundamentele bewegingsvrijheid enbescherming van persoon of goed - moeten gerespecteerd worden.

Handhaven van de openbare ordeHet handhaven van de openbare orde, zowel in repressieve als pre-ventieve zin valt voor wat betreft de politietaak (artikel 2 Politiewet1993) onder het begrip ‘daadwerkelijke handhaving van de rechtsor-de’. De gezagstoedeling ten aanzien van de politietaak aan de burge-meester voor wat betreft openbare ordehandhaving en het openbaarministerie voor wat betreft de strafrechtelijke rechtshandhaving leertdat die ‘daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde’ wordt onder-scheiden.

Omdat strafrechtelijke rechtshandhaving ook de beschermingvan persoon en goed beoogt, wat van der Meulen kwalificeert als deordelijke, normale gang van zaken, houden Drayer en Suyver ten eer-ste vast aan het element bescherming, omdat het ook voorkoming envermijding van risico’s impliceert. In de tweede plaats ziet die be-scherming ook toe op het feit dat de politietaak niet altijd direct met


publieke plaatsen verbonden is. Als derde reden wordt de vaste com-binatie van openbare orde en veiligheid genoemd. Deze motiveringsluit volgens Drayer en Suyver aan bij de gangbare opvatting over hetbegrip openbare orde: “een naar tijd en plaats veranderlijke, ordelijkeof normale gang van zaken op straat en op andere publieke plaatsenen een zekere bescherming van persoon en goed (orde en veilig-heid).”

In juridische zin is handhaving van de openbare orde: handhavingvan de in het geldende recht wortelende zedelijke orde. Bezien vanuiteen stelsel van rechtsnormen dat de orde en veiligheid in de samen-leving beoogt te beschermen komen wij het begrip tegen in diversenationale en internationale regelgeving: Burgerlijk Wetboek, Grond-wet, Wetboek van Strafrecht, het Verdrag tot bescherming van derechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), et cete-ra.

Binnen de veelvoud aan weten regelgeving rond het begripopenbare orde komt niet duidelijk een begripsomschrijving naar vo-ren. Welke orde dus vervolgens gehandhaafd dient te worden, wordteveneens niet duidelijk. Drayer en Suyver formuleren dit als: “eendoor de burgemeester per situatie op te lossen vraag met een, inmeer of mindere mate, politieke lading.” Gelet op de verantwoordings-plicht aan de gemeenteraad, is die raad dus ook van invloed op debeantwoording van de vraag: welke openbare orde dient nu te wor-den gehandhaafd?

BevoegdhedenHet begrip publieke ruimte geldt, als gevolg van de gangbare benade-ringen van openbare orde, als bevoegdheidsafbakening. De politie-taak rond openbare ordehandhaving beweegt zich vooral op publiekeplaatsen. Drayer en Suyver concluderen dat in toenemende mate dedomeinen privaat en publiek verweven raken in semi-publieke plaat-sen en semi-private plaatsen. Daarnaast lopen binnen die vier gebie-den grenzen in elkaar over. Te denken valt aan privaat grondgebiedmet een publiek karakter zoals jachthavens en sportvelden. De ve-rantwoordelijkheden rond de ordehandhaving komen daarmee danook in een ander perspectief en dus ook de bevoegdheden van depolitie daarin; particulier toezicht of handhaving.


Naast bevoegdheidsafbakening geeft het begrip openbare orde te-vens de bevoegdheidsgrondslag weer. Zoals eerder gesteld dientlegitieme ordehandhaving o.a. te berusten op rechtmatigheid; het toe-delen van de wettelijke bevoegdheid. De verdieping in handhavingsbevoegdheden speelt in het te ontwik-kelen risicomanagement uiteraard een grote rol. Omdat dit onderzoekgefaseerd plaats vindt en handhavingsbevoegdheden vooral een rolspelen bij het beheersen van openbare ordeproblematiek, wordt vol-staan met een grove omschrijving daarvan.

De burgemeester neemt rond ordehandhaving een centrale plaats in.Hij beschikt daartoe over een wettelijk instrumentarium op basis vano.a. de gemeentewet: de (buiten)gewone ordebevoegdheden. Daar-naast heeft hij op grond van de politiewet 1993 ter handhaving van deopenbare orde de politie onder zijn gezag. De burgemeester legt om-trent die handhaving (achteraf) verantwoording af aan de gemeente-raad.

De ‘gewone’ bevoegdheden van de burgemeester hebben be-trekking op het geven van bevelen om feitelijke ordeverstoringen tebeletten of te beëindigen, maar ook over openings- en sluitingstijdenvan horecagelegenheden e.d. De buitengewone- c.q. noodbevoegd-heden hebben betrekking op situaties met een zodanig ernst dat de‘gewone’ bevoegdheden niet toereikend zijn. Het betreft hier tijdelijkemaatregelen als: het geven van noodbevelen en -verordeningen,bestuursdwang en ‘bestuurlijke ophouding’.

SamenvattingDe definiëring van openbare orde - zowel in wetgeving als literatuur -is ruim. Vast staat dat een definitie noodzakelijk is voor legitiem hand-haven van die orde door de overheid. Handhaven kan zowel preven-tief als repressief, waarbij het in eerste instantie gaat over het verza-melen van informatie over een scala aan onderwerpen waarbinnenindicatoren worden gezocht die potentiële dreigingen c.q. verstoring-en voor de openbare orde zichtbaar maken. Die basis is essentieelvoor de keuze van strategieën, tactieken en bevoegdheden voor debeheersing daarvan in publieke, politieke, bestuurlijke en juridischezin. Een professionele handhaving heeft dan ook impact op de orga-


nisatie bij de Nederlandse politie om resultaten te kunnen behalen ophet terrein van de openbare orde.

Ten behoeve van dit onderzoek en in het kader van openbare orderisicomanagement wordt gebruik gemaakt van de door Drayer enSuyver geformuleerde definitie van openbare orde:

“Een naar tijd en plaats veranderlijke, ordelijke of normalegang van zaken op straat en op andere publieke plaatsenen een zekere bescherming van persoon en goed. (orde enveiligheid)”

3.5 Openbare ordeverstoring

InleidingAls lokaal vaststaat wat het begrip openbare orde inhoudt, kan dezeook verstoord c.q. bedreigd worden. Steenhuis (1988) onderscheidtordeverstoringen in klein- en grootschalig. Kleinschalige ordeversto-ringen zijn situaties die individuele of kleine groepen burgers aangaanbinnen een beperkt geografisch gebied. Te denken valt aan jongeren-overlast en uitgaansgeweld. Het grootschalige karakter wordt bepaalddoor de toename van personen, zowel aan de kant van de openbareordeverstoorders als de politie. Veelal wordt de politie-inzet op-geschaald bij dergelijke verstoringen met specialistische diensten zo-als Mobiele Eenheid.

Functies van de straat en andere openbare plaatsenEen dreigende of feitelijke verstoring van de openbare orde moet wor-den herkend. Herkenning is essentieel in het te ontwikkelen modelvoor openbare orde risicomanagement. Om tot herkenning van open-bare orde problematiek te komen is een definitie van het begrip open-bare orde alleen niet toereikend. Om deze herkenning op een syste-matische wijze te laten plaatsvinden, is aansluiting gekozen bij eenmodel waarin gekeken wordt naar de functie van de straat en andereopenbare plaatsen. Dit model is ontwikkeld door J.R.R. Emmerich eneerder gebruikt bij de toepassing van risicomanagement in openbare


ruimten. In het algemeen kan gesteld worden dat de straat en andereopenbare plaatsen geschikt c.q. bedoeld zijn voor verkeer, verblijf enontmoeten en de overdracht van goederen en diensten. In paragraaf4.2 wordt nader ingegaan op de wijze waarop naar deze functie vanopenbare ruimten gekeken kan worden.

Op straat en andere openbare plaatsen gelden verkeer-, verblijf- enjuridische regels, die vanuit rechtsfilosofie bezien zowel eeninstrumentele- als een waarborgfunctie kennen voor de ‘ordelijke ofnormale gang van zaken’. Met andere woorden: het binnen kadersvrije gebruik van openbare ruimten, in balans met die vrijheid voormedegebruikers.

Door te kijken naar de functies van de straat en andere openba-re plaatsen kan de conclusie getrokken worden dat elke verstoring -gemeten naar tijd en plaats - van de veranderlijke, ordelijke of norma-le gang van zaken met betrekking tot het gebruik van de straat of an-dere openbare plaatsen, een verstoring van de openbare orde is. De-ze verstoring heeft zijn uitwerking op persoon en / of goed.

Op het moment dat een persoon niet op de normale wijze gebruik kanmaken van de straat, bijvoorbeeld omdat het lopen op een bepaaldgedeelte van een straat niet meer mogelijk is, betreft dit een versto-ring van de openbare orde. De reden waarom het lopen onmogelijk iskan divers zijn.

Het begrip openbare ordeverstoring wordt door te kijken naar de func-tie van de straat en andere openbare plaatsen meetbaar. Het betreftdaardoor een haalbare en toepasbare systematiek. De wijze waarophet meten en het daarbij behorende schatten plaats kan vinden - wespreken hier over het voorspellen door meten en schatten - wordt inparagraaf 3.6 nader omschreven.

Oorzaak en gevolgIn de keuze van het uiteindelijk te ontwikkelen model - waarop inhoofdstuk 4 nader wordt ingegaan - staat het gebied waar de bedrei-ging of feitelijke verstoring van de openbare orde plaatsvindt centraal.Hierdoor is het van belang om vast te stellen of de verstoring van deopenbare orde als oorzaak of als gevolg is aan te merken. Deze vast-


Zone 1

Oorzaak

GoederenPersonen

stelling is de eerste stap vanopenbare orde risicomanage-ment. Pro-actief probleemgerichtwerken richt zich immers op hetvoorkomen van - in dit geval -openbare ordeverstoringen enwaar zich deze dan toch voordoenop het voorkomen van de gevol-gen. De oorzaak van de dreigende of feitelijke verstoring van deopenbare orde is vervolgens be-palend voor de vaststelling vanhet gebied waarvandaan in eersteinstantie geredeneerd gaat worden. Hoe dit plaats kan vinden wordteveneens in hoofdstuk 4 uiteengezet. Van daaruit worden de overigegebieden ingedeeld, onderverdeeld in persoon en goed.

Een brand in een winkel in de Leidsestraat te Amsterdam is een feite-lijke verstoring van de openbare orde. Deze brand kan ontstaan dooreen gaslek, maar ook het gevolg zijn van brandstichting tijdens rellen.

In het eerste geval - waarbij de brand de oorzaak van de open-bare ordeverstoring is - is er voor de politie geen taak in het voorko-men van de brand. Dit behoort primair tot de verantwoordelijkheid vananderen. De taak van de politie is gericht op het beheersen van deopenbare orde problematiek voortvloeiende uit de gevolgen van dezebrand, zoals het afsluiten van een bepaald weggedeelte, het omlei-den van het verkeer, op afstand houden van het publiek en zorgdra-gen dat de brandweer ongestoord haar werk kan verrichten. Ook degevolgen van dit optreden behoort tot haar verantwoordelijkheid.

Bij brandstichting tijdens rellen behoort het voorkomen van debrand wél tot een van de primaire taken van de politie. Hiervoor is hetdus noodzakelijk dat vooraf het risico van brandstichting wordt onder-kend waarna maatregelen genomen kunnen worden.

UitstralingseffectenEen bedreiging of feitelijke verstoring van de openbare orde staat nietop zichzelf. Behalve het feit dat de verstoring als oorzaak of gevolgkan worden aangemerkt zijn er bijna altijd uitstralingseffecten die hun


uitwerking hebben op een of meerdere functies met betrekking tot hetgebruik van de straat of andere openbare plaatsen. Om tot een juisteinschatting van deze verstoringen te komen is het noodzakelijk te kij-ken naar het gebied waar de verstoring plaatsvindt alsmede de gebie-den waar de verstoring tevens haar uitwerking heeft. Hierbij kan eenonderverdeling gemaakt worden in verschillende geografische gebie-den. Deze gebieden zullen in dit rapport worden aangeduid met hetbegrip zone.

In de praktijk van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, zoalsbijvoorbeeld bij de Eurotop 1997, wordt vaak gebruik gemaakt vandrie zones: het object, het gebied direct om het object en een wat gro-ter gebied daar omheen. Bij openbare orde risicomanagement wordtdaar een vierde zone aan toegevoegd: het totale bewakingsgebiedvan de regio. Dit betekent dat in openbare orde risicomanagementuiteindelijk naar alle effecten gekeken wordt die betrekking hebben opde gehele regio. Hierdoor ontstaat een onderverdeling in vier zones:

Zone 1: Het gebied waar de bedreiging of feitelijke verstoring plaats-vindt;

Zone 2: Het gebied in de directe omgeving van de verstoring;Zone 3: Het gebied in de wijde omgeving van de verstoring;Zone 4: Het bewakingsgebied van de Regiopolitie Amsterdam-Am-

stelland.

Bij bijzondere evenementen kan het aantal zones uitgebreid worden.Deze uitbreiding kan binnen het grondgebied van de regio plaatsvin-den, omdat bijvoorbeeld bijzondere omstandigheden tot een verderedetaillering nopen, maar ook door grondgebied buiten de regio in hetopenbare orde risicomanagement te betrekken. Zo had bij het EK2000 het grondgebied van Nederland zone 5 kunnen zijn en hetgrondgebied van Nederland en België tezamen zone 6.

Binnen de zones wordt gekeken naar personen en goed. Hierbij kaneen onderverdeling gemaakt worden in direct of indirect betrokken.Behalve de functies van de straat en andere openbare plaatsen - kaneen persoon op normale wijze gebruik maken van de openbare ruim-te - wordt hierbij ook gekeken naar veiligheid (zekere beschermingvan persoon of goed).


Betrokken

Personen Goederen

Direct Indirect

Zone 4

Zone 3

Zone 2

Zone1

Door naar zowel personen als goed - die direct of indirect betrokkenkunnen zijn - te kijken, wordt een totaal beeld verkregen van de im-pact die de bedreiging of feitelijke verstoring van de openbare ordeheeft en de mogelijke risico’s die er voor beiden zijn.

SamenvattingDe dreigende of feitelijke openbare ordeverstoring moet worden her-kend. Openbare orde risicomanagement maakt hiervoor gebruik vaneen systeem waarbij gekeken wordt naar de functie van de straat enandere openbare plaatsen. Omdat openbare orde risicomanagementuitgaat van het gebied waar de bedreiging of feitelijke verstoring zichvoordoet is het van belang te weten of deze verstoring als oorzaak ofgevolg moet worden aangemerkt. Nadat dit gebied is vastgesteld kun-nen de overige zones worden aangewezen waarbij gekeken wordtnaar de te verwachten uitstralingseffecten.


Onder openbare ordeverstoring wordt ten behoeve van dit on-derzoek begrepen:

“De dreigende of feitelijke verstoring van de naar tijd enplaats veranderlijke, ordelijke of normale gang van zaken opstraat en op andere publieke plaatsen in de regioAmsterdam-Amstelland.”

3.6 Voorspellen door meten en schatten

InleidingNu we weten op welke wijze openbare ordeverstoringen kunnen wor-den herkend komen we op het punt hoe openbare ordeverstoringente voorspellen. Voorspellen kan omschreven worden als een kwanti-tatieve of kwalitatieve uitspraak over de toekomst, gegeven een aan-tal in meer of mindere mate nauwkeurig gespecificeerde veronderstel-lingen omtrent onderliggende patronen of causale relaties en beïn-vloedende gebeurtenissen (bron: Open Universiteit).

Incidenten en trendsOpenbare orde risicomanagement kan op twee manieren worden toe-gepast: ten behoeve van incidenten en voor het volgen van trends.

Onder incidenten wordt verstaan een enkele gebeurtenis die kanworden aangemerkt als een verstoring van de openbare orde. Dit be-treft gebeurtenissen zoals demonstraties, ontruiming van kraakpan-den, grote manifestaties en voetbalwedstrijden. Incidenten zijn ge-beurtenissen die in de regel niet te voorkomen zijn, maar feiten waarde politie mee geconfronteerd wordt. Het ligt niet in haar macht - enzij heeft ook niet de bevoegdheid daartoe - het incident te voorkomen.Zij kan slechts de gevolgen beperken.

Trends zijn ontwikkelingen die - bij ongewijzigd beleid - tot eenverstoring van de openbare orde kunnen leiden. Een trendbreuk kande verstoring voorkomen, de gevolgen beperken maar ook uitbreiden.Het openbaar bestuur heeft vaak - al dan niet in samenwerking metpartners - de mogelijk tot beïnvloeding van de trend. Sociale en maat-


schappelijke problematiek - zoals werkloosheid, het ontbreken vaneen jeugdhonk en geen sociale controle - zijn vaak oorzaken.

MetenDaar waar het verleden bekend is kan deze gemeten worden. Dit iseen langdurig en ingewikkeld traject, maar uiteindelijk lonend. Hetverleden verschaft ons een schat aan informatie en vergroot het in-zicht omtrent de feiten.

Openbare orde is onder te verdelen in verschillende onderwerpen die,voor de toepassing van een risicomodel voor openbare orde, in ditrapport risicovelden zullen worden genoemd. Voor elk van deze risi-covelden zijn indicatoren te benoemen aan de hand waarvan uitein-delijk gemeten kan worden hoe het binnen een bepaald gebied of degehele regio met de openbare orde problematiek gesteld is. Tevenskunnen door deze wijze van meten, doelstellingen geformuleerd engetoetst worden.

Het vullen van indicatoren kan plaatsvinden via de beschikbare poli-tiesystemen zoals Xpol (voor andere regio’s BPS), Flexibel Meldka-mer Systeem (FMS), Politiemonitor, gegevens van het Centraal Bu-reau voor de Statistiek (CBS), Totaal Bekeurings Informatie Afhande-lings Systeem (TOBIAS), gegevens van het bureau Onderzoek enStatistiek (O&S) et cetera.

Apart punt van aandacht vormen de Xpol registraties. Veel ver-storingen van de openbare orde worden niet geregistreerd omdat de-ze verstoringen niet als zodanig herkend worden. Voor de herkenningvan deze openbare ordeverstoringen kan gebruik worden gemaaktvan hetgeen in paragraaf 3.5 - functies van de straat en andere open-bare plaatsen - beschreven is. Bij voorkeur in Xpol - of anders eendaartoe afzonderlijk te ontwikkelen systeem - moet ruimte komen omdit soort - vaak kleinschalige - verstoringen te registreren. Met namebij het volgen van trends kunnen hier indicatoren gevonden wordendie duiden op toekomstige verstoringen van de openbare orde.

Harde en zachte informatie van de RID kan binnen de daarvoor gel-dende regels getoetst en vertaald worden naar meetbare gegevens;hoe vaak is bepaalde informatie vooraf aanwezig en hoe vaak blijkt


dit achteraf juist te zijn? Wat wordt waargenomen, hoe vaak gebeurtdit en welke causale relatie is er tot andere gebeurtenissen die ophetzelfde moment - of vlak ervoor of erna - plaatsvinden?

Op dezelfde wijze kan informatie uit open bronnen - zoals radio,televisie, krant, KNMI en internet - gekwantificeerd worden.

Vaak zijn gegevens in het verleden niet of onvolledig vastgelegd. Vangrootschalige politieoptredens in de regio Amsterdam-Amstellandwordt sinds 2000 een doorlopend journaal bijgehouden. Niet elk op-treden is geëvalueerd. Vaak is kennis omtrent de feiten echter welaanwezig. Het betreft hier impliciete kennis die door de methode vandoorvragen expliciet en daardoor meetbaar te maken is. Bij het metenvan een aantal indicatoren kan deze methode bruikbaar zijn om bijgebrek aan geregistreerde gegevens, toch met gekwantificeerde ge-gevens te kunnen werken. Het zal hier vaak informatie betreffen uitopen bronnen en RID informatie.

Met name gegevens die niet specifiek binnen het politieterrein vallenkunnen veel informatie verschaffen en dienen als indicator benoemdte worden. Immers, de politiesystemen registreren niet alles en omeen zo compleet mogelijk beeld te krijgen dient het ‘dark-number’ zoklein mogelijk te zijn. Voorbeelden van indicatoren in dit kader zijngegevens van de ambulancedienst en eerstehulpafdelingen vanziekenhuizen, schaderegistratie systemen van verzekeringsmaat-schappijen, gegevens van justitie met betrekking tot straf- en civiel-rechtelijke zaken et cetera.

Op specifieke terreinen kunnen onderzoeksopdrachten verstrekt wor-den om buurten of wijken te scannen op demografische ontwikkeling-en en sociale en psychische omstandigheden om dit in cijfermateriaalte verwerken.

Evaluatierapporten en onderzoeken naar openbare orde problematiekbieden tal van aanknopingspunten voor het verzamelen van informa-tie. Een voorbeeld hiervan is het door het COT gebruikte ‘flitspuntenmo-del’ in haar evaluatie van de rellen in Amsterdam, Overtoomse Veld.


Schatten“Wie het verleden kent, kan de toekomst voorspellen”. Zoals in hetcitaat van Crockford in paragraaf 3.3 al verwoord, zijn ervaringen uithet verleden het enige bewijs waarop schattingen voor de toekomstgemaakt kunnen worden.

Openbare orde risicomanagement is het doen van voorspelling-en. Om een trend te kunnen vaststellen moet het verleden gemetenworden, gekeken worden naar invloeden op deze trend om vervol-gens een schatting te kunnen maken hoe deze er in de toekomst uitziet. In die zin spreken we over de kenbare toekomst, datgene datwaarschijnlijk is, het doortrekken (extrapoleren) van het verleden. Ditwordt ook wel een projectief scenario genoemd in tegenstelling tot hetprospectieve scenario dat uitgaat van wenselijkheidsdenken, demaakbare toekomst.

Een apart punt van aandacht zijn de overige omstandigheden die meteen incident of trend samenhangen en daarop invloed uitoefenen ofdeze mogelijk zelfs veroorzaken. Hierbij gaat het om sociale omstan-digheden, binnen- en buitenlandse politieke ontwikkelingen en aan-dacht van de media, maar ook klimaat (jaargetijde en weersomstan-digheden), scoreverloop tijdens de wedstrijd, aantal vastzittende ac-tievoerders, grootte van de groep et cetera. Een deel van deze infor-matie kan verkregen worden door gebruik te maken van open bron-nen en door de RID verzamelde informatie. Met name waar het soci-aal maatschappelijke omstandigheden en -ontwikkelingen betreft zalwetenschappelijk onderzoek verricht moeten worden om deze beïn-vloedingsfactoren bloot te leggen. Dusdanig onderzoek kan indicato-ren opleveren voor toekomstige openbare ordeverstoringen.

SamenvattingOpenbare orde is onder te verdelen in risicovelden die indicatorenbevatten. Een indicator is een meetinstrument dat gebruik maakt vanbestaande politiesystemen, openbare bronnen, RID informatie enoverige bronnen. De gemeten waarden van deze indicatoren vergroothet inzicht in de problematiek, stelt ons in de gelegenheid schattingente maken voor de toekomst en is tevens behulpzaam bij het formule-ren en toetsen van doelstellingen. Te nemen maatregelen - het zoge-naamde risicoreductiebeleid - kunnen hierop worden afgestemd.


Openbare orde risicomanagement is toepasbaar bij incidenten entrends. Incidenten zijn op zichzelf staande gebeurtenissen die deopenbare orde verstoren en trends zijn ontwikkelingen die zich uitein-delijk uiten in incidenten.


4. Openbare orde risicomanagement

4.1 Inleiding

In hoofdstuk 3 zijn een aantal begrippen beschreven. In dit hoofdstukzullen deze begrippen in elkaar worden gepast tot de contouren vaneen model waarin de algemene theorie van risicomanagement wordttoegepast voor situaties waarin de openbare orde verstoord wordt ofdreigt te worden. Dit model wordt “openbare orde risicomanagement”genoemd.

Een voorbehoud is op zijn plaats. In de eerste plaats bevat dit hoofd-stuk de eerste aanzet tot het bouwen van een model voor openbareorde risicomanagement. In grove lijnen wordt aangegeven welkestappen in het model genomen moeten worden om tot een werkbarevorm van risicobeheersing te komen, volgens de stappen van het al-gemene risicomanagement. Elke stap afzonderlijk dient nader uitge-werkt te worden. In hoofdstuk 5 - waarin de conclusies en aanbeve-lingen zijn opgenomen - wordt op hoofdlijnen aangegeven op welkewijze het model verder kan worden uitgewerkt.

In de tweede plaats kan en zal het model nooit álle risico’s dieeen bedreiging voor de openbare orde vormen herkennen. De com-plexiteit van het gebied van de openbare orde is hier debet aan. Wélbiedt het model de mogelijkheid om op een systematische wijze risi-co’s te herkennen en te waarderen zodat maatregelen genomen kun-nen worden om deze te beheersen.

Het model voor openbare orde risicomanagement volgt de algemenetheorie van risicomanagement. Het model voor openbare orde risico-management is een leer- en groeimodel. Dit is een rechtstreeks ge-volg van de complexiteit van het openbare orde begrip, zoals eerderreeds verwoord. Het voortdurend evalueren van het totale proces omde opgedane ervaringen daarin te verwerken en het systeem te verfij-nen is noodzaak.


Het verschil in de toepassing van openbare orde risicomanagementbij incidenten en trends - zoals omschreven in paragraaf 3.6 - is destart van het analyse proces. Bij incidenten wordt de indicator voor deopenbare ordeverstoring vaak aangedragen: de aangemelde demon-stratie, de aangekondigde ontruiming, het wedstrijdschema van hetbetaalde voetbal. Daarna volgt het proces van meten en schatten. Bijtrends dient actief naar mogelijke indicatoren gezocht te worden - hetproces vangt dus aan bij het meten en schatten - om vast te kunnenstellen dat een verstoring van de openbare orde dreigt.

In de uitwerking van het model zit geen verschil tussen beidemanieren van toepassen. Aangezien het startpunt van de analyseverschillend is zal eerst een omschrijving gegeven worden van detoepassing bij incidenten waarna in paragraaf 4.6 aandacht besteedwordt aan de organisatie van het proces van herkenning van indicato-ren bij trends.

Openbare orde risicomanagement bestaat uit 4 stappen:

1. Risico-inventarisatie2. Risico-evaluatie3. Risicoreductiebeleid4. Evaluatie

4.2 De risico-inventarisatie bij incidenten

Bij de risico-inventarisatie wordt allereerst het gebied (zone 1) vastge-steld waar de openbare orde verstoord wordt of waar dit dreigt te ge-beuren. Deze vaststelling geschiedt nadat duidelijk is dat deze drei-ging of verstoring als oorzaak (zie oorzaak en gevolg in paragraaf3.5) kan worden aangemerkt en het geen uitstralingseffect betreft vaneen andere openbare ordeverstoring of de dreiging daarvan. Vervol-gens wordt gekeken naar de functie van de openbare ruimten binnende zone en de daarmee samenhangende risicovelden die uiteindelijk(kunnen) leiden tot een verstoring van de openbare orde. Hierna wor-den de mogelijke consequenties die deze verstoring inhouden voorpersoon en goed geïnventariseerd.


Gebied openbare orde verstoringZone 1

Functie van de straat en andereopenbare plaatsen

Risicovelden

Consequenties

Bepalen uitstralingseffecten

Vaststellen volgende zone

Nadat dit proces heeft plaatsgevonden worden de uitstralingsef-fecten bepaald voor het gebied direct grenzend aan het gebied waarde daadwerkelijke verstoring plaatsvindt c.q. dreigt te vinden (zone 2).Ook deze zone wordt op dezelfde wijze gescand, kijkende naar defunctie van de openbare ruimte, de zich daarin bevindende risicovel-den en de consequenties voor persoon en goed.

De volgende stap is het hernieuwd doorlopen van dit proces voorhet gebied in de wijde omgeving (zone 3) van de openbare ordever-storing en tenslotte voor het hele grondgebied van de RegiopolitieAmsterdam-Amstelland (zone 4).

Vaststellen gebied openbare ordeverstoringDe oorzaak van de openbare ordeverstoring is leidend voor het vast-stellen van zone 1. Het inventarisatieproces neemt daar een aan-vang. Gevolgen van de openbare ordeverstoring kunnen binnen dezezone plaatsvinden en tevens uitstralingseffecten naar andere zoneshebben. Pas nadat het gehele inventarisatieproces heeft plaatsge-


vonden kunnen andere zones aangewezen worden als gebied waarde openbare orde verstoord wordt of waar dit dreigt te gebeuren, ditals gevolg van de oorspronkelijke openbare ordeverstoring. Vanuitdeze zones vindt vervolgens hetzelfde inventarisatieproces plaats.

De noodzaak om op deze wijze het gebied van de openbareordeverstoring te benaderen is later van belang voor het risicoreduc-tiebeleid. Als immers de oorzaak van de openbare ordeverstoringvoorkomen kan worden, zullen de uitstralingseffecten niet ontstaan.

Als voorbeeld het Europees Kampioenschap voetbal in 2000.Het gebied van de Amsterdam-ArenA - het stadion waar de voetbal-wedstrijden plaatsvonden - is het gebied waar de openbare orde ver-stoord kon worden en wordt aangeduid als zone 1. Het gebied in dedirecte omgeving van het stadion, daar waar supporters elkaar directkunnen treffen, is zone 2. Voetbalsupporters komen in grote getalenmet het openbaar vervoer naar het stadion en verblijven voor de wed-strijd in de stad. Dit gebied kan als zone 3 worden aangewezen waar-na het overige grondgebied van de Regiopolitie Amsterdam-Amstel-land zone 4 is.

Na inventarisatie kan men tot de conclusie komen dat supporterselkaar kunnen treffen op de pleinen van de stad. Elk van deze pleinenkan vervolgens aangewezen worden als gebied waar de openbareorde verstoord kan worden - zone 1 - als gevolg van de voetbalwed-strijd in de Amsterdam-ArenA. Vervolgens worden ook deze gebiedenop hun uitstralingseffecten bekeken. Dezelfde conclusie kan getrok-ken worden met betrekking tot delen van het openbaar vervoer.

Door op deze wijze gebieden aan te wijzen zullen de zonesrondom deze gebieden elkaar overlappen waardoor weer andere risi-covelden zichtbaar kunnen worden.


Zone 4

Zone 3Zone 2

Zone1

Functie van de openbare ruimteDe straat en andere openbare plaatsen (openbare ruimte) zijn - zoalseerder reeds kort verwoord - bestemd c.q. bedoeld voor:

S verkeerS lopenS rijdenS vervoeren

S verblijf / ontmoetenS uitrustenS recreërenS bijeenkomsten

S overdracht van goederen en dienstenS bevoorradenS vermakenS handelen


De zone waar de openbare orde wordt verstoord of waar dit dreigt tegebeuren wordt beschreven aan de hand van de functie die het ver-vult. Hierbij wordt ook gekeken naar veiligheid (zekere beschermingvan persoon of goed). Deze beschrijving bevat de aanwezige perso-nen en goederen die direct of indirect een relatie tot de zone of totelkaar hebben. Dit proces geeft antwoord op de volgende vragen:

S Verkeer: Welke voorwerpen, zaken, personen en activiteitenhebben betrekking op verkeer en onder welke omstandighedenvindt dat plaats binnen deze zone?

S Verblijf c.q. ontmoeten: Welke voorwerpen, zaken, personen enactiviteiten hebben betrekking op verblijf en ontmoeten binnendeze zone en onder welke omstandigheden vindt dat plaats?

S Overdracht van goederen en diensten: Welke voorwerpen, za-ken, personen en activiteiten hebben betrekking op de overd-racht van goederen en diensten binnen deze zone en onder wel-ke omstandigheden vindt dat plaats?

S Veiligheid: Welke personen en goederen hebben direct of indi-rect een relatie tot deze zone of tot elkaar en behoeven een ze-kere bescherming?

RisicoveldenNadat de functies van de zone omschreven zijn kunnen risicoveldendie deze functies bedreigen - en dus de openbare orde kunnen ver-storen - in kaart worden gebracht. Dit gaat volgens het systeem vanmeten. Bij dit proces kan gebruik worden gemaakt van te ontwikkelenchecklisten - waar mogelijk van nader te ontwerpen geautomatiseer-de systemen - waarop risicovelden staan aangegeven, inclusief deindicatoren die bij deze risicovelden horen.

Risicovelden dienen vooraf gedefinieerd te worden. Deze definiëringbevat een omschrijving van het desbetreffende risicoveld met inbegripvan de bij het risicoveld behorende indicatoren. In het kader van ditverkennende onderzoek heeft de definiëring van de risicovelden nogniet plaatsgevonden. Hieronder staat een manier waarop hiermee kanworden omgegaan.


Ten behoeve van dit onderzoek is een lijst met risicovelden ge-maakt, die overigens niet uitputtend is. Enkele belangrijke risicovel-den zijn:

S Geweld tegen personenS Geweld tegen goederenS BrandstichtingS PlunderingS DemonstratieS BlokkadesS ExplosieS Bomaanslag en bommeldingS Lokaal- en huisvredebreukS Vrijheidsberoving

In paragraaf 3.6 is het voorspellen door meten en schatten beschre-ven. In die paragraaf zijn diverse bronnen genoemd, die bij het procesvan meten gebruikt kunnen worden. Het meten vindt plaats aan dehand van benoemde indicatoren. Bronnen dragen echter ook bij aanhet formuleren van indicatoren. Bronnen kunnen in kwalitatief enkwantitatief opzicht beperkt of uitgebreid worden, maar ook verande-ren. Dit betekent tevens dat indicatoren geen statisch gegeven zijn,maar aan ontwikkeling onderhevig. Het houdt eveneens in dat risico-velden en de daarbij behorende indicatoren, een dynamisch geheelvormen en telkens opnieuw gescand moeten worden op geldigheiden bruikbaarheid.

Het in kaart brengen van risicovelden geschiedt aan de hand van hetaflezen van indicatoren op aanwezigheid. In de wetenschap onvolle-dig te zijn, maar om een verduidelijking te geven, als voorbeeld hetincident ontruiming kraakpand en het risicoveld geweldpleging tegengoederen. Indicatoren kunnen zijn:

Politiesystemen: diefstal, vernieling, openlijke geweldpleging tegengoederen, geweldrapportages, aantal aanhou-dingen en soort delicten;

RID informatie: verzameling groep mensen, oproep tot geweld,ideologie van bewoners;


Openbronnen: oproep tot solidariteit in krant en op internet, teverwachten weersomstandigheden;

Overige bronnen: aantal en soort door verzekeringmaatschappijengeregistreerde schades bij ontruimingen, uitge-voerde reparaties door gemeentelijke diensten enparticulieren na afloop van ontruimingen;

Justitie: aantal veroordeelden bij vorige ontruimingen, uit-spraak rechter en gevoerde betoog van advocaat(indicatie ideologie);

Goed: aanwezigheid van andere goederen van de eige-naar van het pand, aanwezigheid van overheids-objecten;

Persoon: aanwezigheid van goederen die in relatie staan totdirect of indirect betrokken personen.

De aanwezigheid van meerdere of alle indicatoren geeft aan dat ereen risico is voor geweldpleging tegen goederen. De hoogte van ditrisico wordt later in het risico-evaluatieproces vastgesteld. Aangezienrisicovelden gemeenschappelijke indicatoren kunnen bevatten, zoumen tevens uit dit voorbeeld de conclusie kunnen trekken dat ook hetrisicoveld blokkade aanwezig is.

Consequenties voor persoon en goedNadat de risicovelden geïnventariseerd zijn en vastgesteld is op wel-ke wijze de openbare ruimte gebruikt wordt, kunnen de effecten vandeze risicovelden bepaald worden voor het gebruik van deze openba-re ruimte.

Elk van de aanwezige risicovelden heeft zijn effect op verkeer, verblijfc.q. ontmoeten of de overdracht van goederen of diensten binnen dezone. Tijdens deze inventarisatie wordt geen waarde of oordeel aanhet effect gegeven. Het gaat slechts om het vaststellen wat het effectis op de personen en goederen die direct of indirect in relatie tot dezone of tot elkaar staan.

Cyclisch iteratief procesHet risico-inventarisatieproces is een cyclisch iteratief proces. Dit be-tekent dat het proces een aantal keren doorlopen zal moeten worden,


telkens met gebruikmaking van de vergaarde kennis. Zoals verwoordis de eerste stap het vaststellen van zone 1. De volgende stap be-hoeft niet per se de inventarisatie van het gebruik van de openbareruimte te zijn. Het kan ook de inventarisatie van de risicovelden be-treffen waarna de stap gemaakt wordt naar het gebruik van de open-bare ruimte en de consequenties voor personen en goederen. Juisthet benaderen vanuit verschillende invalshoeken kan een bijdrageleveren aan het zo compleet mogelijk inventariseren van alle risico’s.Belangrijk is echter wel dat alle stappen genomen worden en dat ver-kregen kennis wordt toegepast op de andere stappen. Hierdoor be-staat de kans dat het als zone 1 aangewezen gebied eveneens bijge-steld dient te worden.

Pas nadat het gehele proces voor zone 1 doorlopen is kan wor-den overgestapt naar de inventarisatie van de risico’s - de uit-stralingseffecten - voor de overige zones.

Bij de behandeling van het risicoreductiebeleid zal duidelijk wordendat iedere beslissing consequenties heeft - zowel positief als negatief- voor de risicovelden en dat het proces zich ten dele - aanvangendemet de risico-inventarisatie - herhaalt.

4.3 Risico-evaluatie

InleidingBij de risico-evaluatie gaat het om het bepalen van de grootte van hetrisico. De grootte van het risico wordt bepaald door de kans dat eenwaargenomen risicoveld zich daadwerkelijk zal voordoen te verme-nigvuldigen met het effect wat hieruit voortvloeit. Hiervoor wordt deformule risico = kans x effect (R = K * E) gebruikt.

Bij de waardering van de kans en het gevolg wordt gebruik ge-maakt van een vijfpuntsschaal. Van tussenliggende waarden wordtgeen gebruik gemaakt. Een smalle schaal zonder tussenliggendewaarde werkt discriminerend, waardoor slechts een beperkte keuzemogelijk is. Hierdoor wordt men gedwongen een heldere keuze temaken.


KansDe grootte van de kans dat een risicoveld daadwerkelijk tot uitingkomt, wordt bepaald door een analyse van de gemeten indicatoren.Het bepalen van deze kansfactor kan - zeker wanneer men aanvangtmet openbare orde risicomanagement, maar de vraag is of dit über-haupt kan - niet uitsluitend aan een berekeningssysteem wordenovergelaten. De gemeten indicatoren geven een aanwijzing. De inter-pretatie van deze gegevens en het in verband brengen met overigeinformatie is mensenwerk.

Het beoordelen van de kans - en later van het effect - kan hetbest plaatsvinden door een groep mensen die elk met behulp van degemeten indicatoren een waarde aan een risicoveld toedelen. Vervol-gens vindt uitwisseling plaats van de toebedeelde waarden waarnatot vaststelling van de kans kan worden overgegaan.

De kans wordt uitgedrukt in een getal tussen de 1 en 5 waarbij hetgetal 1 aangeeft dat de kans minimaal is en het getal 5 dat de kanszich zeker zal voordoen. De vijfpuntsschaal waarop de kans wordtaangegeven ziet er als volgt uit:

Kans: Score:

zeker 5hoog 4gemiddeld 3laag 2minimaal 1

EffectIn het risico-inventarisatieproces zijn alle consequenties voor perso-nen en goederen voortvloeiende uit de risicovelden op een rij gezet.Dezelfde groep mensen die de kansfactor bepaald hebben, stellen opdezelfde wijze vast hoe hoog het effect van deze consequenties moetworden ingeschat. Voor het effect wordt eveneens een vijfpunts-schaal gebruikt. Het nadeel van de formule R = K * E is dat kans eneffect als even belangrijk worden beoordeeld. Hierdoor is de kans van2000 verkeersdoden in 1 jaar gelijk aan de kans op 20.000 doden meteen ramp in een kerncentrale eens in de 10 jaar. Om dit nadeel te

11 Risico’s: besluitvorming over veiligheid en milieu, Open Universiteit, 1998.


ondervangen, is het mogelijk het gevolgaspect zwaarder te laten we-gen. 11

Dit komt tot uitdrukken door het effect te waarderen op een vijf-puntsschaal met de volgende verdeling:

Effect: Score:

onaanvaardbaar 9ernstig 7storend 5onaangenaam 3gering 1

RisicoDe waardering van het risico komt vervolgens tot stand door de kans(K) te vermenigvuldigen met het effect (E). Het product van deze for-mule (K * E = R) varieert dus tussen de 1 en de 45, de minimale kansmet een gering effect en de zekere kans met een onaanvaardbaareffect. Deze waarde kan door de formule R% = (R / 45) * 100% (risi-copercentage = (risico / 45) * 100%) worden uitgedrukt in een percen-tage.

4.4 Risicoreductiebeleid

In het risicoreductiebeleid wordt bepaald op welke wijze met degewaardeerde risico’s moet worden omgegaan. Het risicoreductiebe-leid kent 3 keuzemogelijkheden. Het risico:

1. Vermijden2. Verminderen3. Aanvaarden (zelf dragen)


1 2 3 4 5 6 7 9 10 12 14 15 18 20 21 25 27 28 35 36 45

36% 100%15% 16% 35%

Risico aanvaarden Risico verminderen Risico vermijden

1%

Score Score Score

Percentage Percentage Percentage

Kosten-batenBij elke keuze geldt het kosten-baten principe. Hoe hoog zijn de kos-ten van de risicoreductie en hoe hoog zijn de kosten van het effect alsgeen maatregelen genomen worden? Wat zijn de baten van de tenemen maatregelen?

Onder kosten-baten worden de materiële en immateriële kostenen baten begrepen, zowel intern als extern. Het moge duidelijk zijndat het hier tevens het legitimiteitsvraagstuk betreft. Effectiviteit moetgepaard gaan met efficiency en omgekeerd, maar de maatregel moettevens rechtmatig zijn en getuigen van voldoende responsiviteit.

Risico uitgedrukt in percentageDe uitkomst van het in een percentage uitgedrukte risico is in principeleidend voor de keuze die gemaakt dient te worden. Hierbij kan ge-bruik worden gemaakt van de volgende verdeling:

S risico 1% t/m 15% vervelendrisicoaanvaarding

S risico 16% t/m 35% storendrisicovermindering

S risico 36% t/m 100% onacceptabelrisicovermijding

Schematisch ziet dit er als volgt uit:

In de verdeling komt de nadruk op het effect tot uitdrukking. Eenonaanvaardbaar effect noopt altijd tot risicoreducerende maatregelen,zelfs indien er sprake is van een minimale kans. Bij een lage kansdienen er zelfs maatregelen genomen te worden die het risico vermij-den of de kans zodanig verminderen dat met risicoverminderde maat-regelen kan worden volstaan. Hiermee wordt getracht het risico vanhet middelen, waardoor ongewenste effecten over het hoofd gezien


kunnen worden, te voorkomen. Dit risico is echter niet in zijn geheeluit te sluiten.

De thans gekozen percentages zijn arbitrair. Het is voorstelbaardat bovengenoemde percentages - en de afzonderlijke waarden uithet schema - kunnen wijzigen als ervaring is opgedaan met het sys-teem van openbare orde risicomanagement. Op pagina 93 - in debijlagen - is een uitgebreidere schematische weergave opgenomen.

Een waarschuwing bij gebruikmaking van het schema is op zijnplaats. Door gebruik te maken van getallen en percentages wordt mo-gelijk de indruk gewekt dat er zekerheid bestaat over de kans en heteffect van bepaalde risico’s. Dit is zeker niet het geval. De uitkomstvan de berekening is slechts een indicatie van het mogelijke risico.

Risicoreductie maatregelRisicoreductie maatregelen kunnen zowel het verminderen als hetvermijden van risico’s betreffen. Het overdragen van risico’s ligt watingewikkelder bij openbare orde risicomanagement en is daarom nietopgenomen bij de keuzes die gemaakt kunnen worden. Bij de inzetvan bijvoorbeeld stewards bij voetbalwedstrijden of orde diensten bijdemonstraties vindt er wel een overdracht van taken plaats, waardoorer mogelijk zelfs sprake kan zijn van risicovermindering, het betreftechter geen risico-overdracht. De politie verricht haar taken immers inondergeschiktheid aan het bevoegd gezag, in het geval van openbareorde onder verantwoordelijkheid van de burgemeester. Dezeverantwoordelijkheid is niet overdraagbaar en daarmee vanuit recht-matigheid niet legitiem. Overigens ligt er op dit gebied van risicover-mindering een enorm terrein braak bij het managen van risico’s. Risi-co overdracht vindt wel plaats bij bijvoorbeeld de verzekering vanvoertuigen, die immers beschadigd kunnen worden tijdens het uitoe-fenen van de politietaken. Deze vorm van risico overdracht behoortechter tot het algemene risico management van bedrijven en instel-lingen.

Risicoreductie maatregelen zijn gericht op het afnemen van de kansen / of het effect. Risicoreductie maatregelen kunnen organisatorisch,technisch of financieel zijn of maatregelen in de zin van strategie, tac-tiek, korte termijnvisie, mens en organisatie alsmede houding en ge-drag.


Vanuit de kosten-baten analyse kan bezien worden of risicoredu-cerende maatregelen op de kans of op het effect of mogelijk op bei-den moeten worden losgelaten. Doordat de indicatoren van de risico-velden gemeten zijn is er een hulpmiddel beschikbaar om te toetsenwaar het grootste effect verwacht kan worden van de risicoreductiemaatregelen. Uitgangspunt is dat de te nemen maatregelen van eenzodanig niveau zijn dat de uiteindelijke score van het gereduceerderisico binnen de risicoaanvaarding valt.

De toe te passen risicoreductie maatregelen kunnen eveneensworden gewaardeerd in een getal. De vaststelling van de toegekendewaarden vindt overeenkomstig plaats als de wijze waarop de kans enhet effect bepaald zijn. De waarde van de risicoreductie maatregel opzowel de kans als het effect wordt apart vastgesteld waarbij MK devariabele is voor maatregelen die de kans beïnvloeden en ME voormaatregelen die het effect beïnvloeden.

Bij de toekenning van de waarde van de risicoreducerendemaatregelen wordt eveneens gebruik gemaakt van een vijfpunts-schaal waarin de verwachtingen van de maatregelen tot uitdrukkingworden gebracht. De verdeling is als volgt:

Verwachting Maatregel Kans (MK) Score:zeker 5hoog 4gemiddeld 3laag 2minimaal 1

Verwachting Maatregel Effect (ME) Score:zeker 9hoog 7gemiddeld 5laag 3minimaal 1

Vervolgens kan het gereduceerde risico worden vastgesteld aan dehand van de formule R1 = (K - MK) * (E - ME). Na deze berekeningkan bekeken worden of het risico gereduceerd is tot een aanvaard-baar risico (Emmerich, 2000)


Eventueel kan de risicoreductiefactor van de maatregel wordenweergegeven volgens de formule RR = ((R - R1) / R) * 100% (Emme-rich, 2000)

Effect van risicoreductieRisicoreductie maatregelen vormen op zichzelf ook risico’s. Nadat hetgereduceerde risico is vastgesteld dient deze betrokken te worden inde risico-inventarisatie. Daarbij wordt bezien in hoeverre de maatre-gel op zich consequenties heeft voor de openbare orde binnen zone 1en wat vervolgens de uitstralingseffecten zijn op de andere zones.Om dit met een simpel voorbeeld te verduidelijken: als de risicoreduc-tie maatregel is het afzetten van een straat door een sectie mobieleeenheid dan heeft dit consequenties voor het vrije verkeer in diestraat. Het gevolg hiervan kan zijn dan er verkeersopstoppingen ont-staan in de directe en wijde omgeving waardoor andere eenhedenvan de mobiele eenheid niet snel ter plekke kunnen komen en hetopenbaar- en ander vervoer stagneert. De verkeersopstopping heeftdus niet alleen gevolgen voor de ME, maar ook voor de openbareorde zelf. Deze risicoreductie maatregel kan dus een zodanig effecthebben dan andere risicoreductie maatregelen nodig zijn om de gevol-grisico’s te beperken.

Een ander belangrijk punt betreft de interne risico’s. Elke risicoreduc-tie maatregel heeft consequenties voor de eigen politieorganisatie.Hierin zijn 4 dominante factoren te onderscheiden: medewerkers, ac-tiviteiten, organiseren en techniek / middelen. Deze 4 factoren zijnafhankelijk van en beïnvloeden elkaar. Bij elke risicoreductie maatre-gel moet dan ook de vraag gesteld worden wat de maatregel betekentvoor deze factoren. Enerzijds gaat het hier om kosten-baten maaranderzijds gaat het om factoren die op zichzelf of in verband met el-kaar consequenties inhouden. Wie voert de maatregel uit en hoewordt dat georganiseerd? Op welke wijze vinden de activiteiten plaatsen welke techniek / middelen zijn daarvoor nodig? Samengevat:aan welke voorwaarden moet voldaan worden om de risicoreductiemaatregel succesvol uit te voeren en wat zijn hier de consequentiesvan?


met wie hoe

welke welke

accent accent

accent accent

DoelResultaat /

verwachting

medewerkers organiseren

activiteiten techniek / middelen

Om bij het vorige voorbeeld te blijven. Als het verkeer stagneert enandere eenheden van de mobiele eenheid niet snel ter plekke kunnenkomen moeten maatregelen genomen om in ieder geval de doorgangvoor de mobiele eenheid te garanderen. Dit zou kunnen door gebruikte maken van motorrijders die een bepaalde route tijdelijk vrij maken.Dit betekent dat er motorrijders beschikbaar moeten zijn en dienstver-banden mogelijk moeten worden aangepast. Zij moeten worden aan-gestuurd vanuit een punt waar men inzicht heeft in het totale optredenop dat moment en zij moeten op de hoogte zijn van de plaatselijkesituatie en van hetgeen wat van hen verlangd wordt. Zij dienen te be-schikken over voldoende motorfietsen, waarbij rekening gehoudenwordt met defecten, die volledig afgetankt ter beschikking staan ophet moment dat hun taak aanvangt. Er dienen dus mensen aan-gesteld te worden die ervoor zorgen dat dit ondersteunende procestot stand kan worden gebracht en die ook controleren dat aan allevoorwaarden is voldaan. Tevens moet er gekeken worden naar hetveiligheidsaspect van de inzet van motorrijders. Zijn zij in staat om opeen voor hen zelf veilige wijze de eenheden van de mobiele eenheidte begeleiden? Samengevat: welk risico lopen deze motorrijders?

Bij het maken van het risicoreductiebeleid moet dus ter dege rekeninggehouden worden met de risico’s die de maatregel zelf inhouden ende consequenties die deze hebben voor de interne organisatie omniet voor verrassingen te komen staan.


4.5 Evaluatie

Het gehele proces van openbare orde risicomanagement moet naafloop geëvalueerd worden zodat de ervaringen gebruikt kunnen wor-den in de toekomst. Openbare orde risicomanagement is nieuw. Hetsluit niet alle risico’s uit, maar is een groeimodel dat ervoor kan zor-gen dat in de toekomst steeds meer risico’s van te voren herkendworden zodat een inschatting kan plaatsvinden en risicoreducerendemaatregelen genomen kunnen worden.

De evaluatie moet onafhankelijk en waardevrij plaatsvinden. Dit bete-kent dat de evaluatie door andere personen gedaan wordt dan dege-ne die het proces van openbare orde risicomanagement doorlopenhebben. Het verdient aanbeveling om de personen die betrokken zijnbij de evaluatie wel direct - als waarnemer - bij het gehele risicopro-ces te betrekken. Daarmee vindt de aanvang van de evaluatie gelijk-tijdig plaats met de uitvoering van het openbare orde risicomanage-ment model. Hierdoor ontstaat ook de mogelijkheid om tussentijds teevalueren.

4.6 De risico-inventarisatie bij trends

Openbare orde risicomanagement bij trends houdt in dat - voordatsprake is van een aantasting van de openbare orde - actief onder-zoek wordt gedaan naar indicatoren met de daarbij behoren risicovel-den.

Vaststellen werkgebiedDaar waar een aangemelde indicator de start vormt voor openbareorde risicomanagement voor incidenten, vindt het signaleren vantrends plaats langs een continue proces waarin risicovelden en debijbehorende indicatoren gescand worden. Deze scan kan een be-paald geografisch gebied of een specifiek probleemveld betreffen ofeen combinatie van beiden. Dit wordt het werkgebied genoemd.

Het vooraf vaststellen en daarmee afbakenen van een of meer-dere werkgebieden verdient aanbeveling om niet achteraf tot de con-


clusie te komen dat veel gegevens verzameld zijn waardoor een on-werkbare situatie is ontstaan met als gevolg een teleurstellenderisico-inventarisatie.

Zone 1Het vaststellen van het gebied waar de openbare orde verstoorddreigt te worden is in het geval van een geografisch gebied eenvou-dig. Ingewikkelder is dit indien het een specifiek probleemveld betreft.In dit laatste geval wordt in eerste instantie gekozen voor een gebiedwaar het probleemveld mogelijk zal kunnen optreden. In een laterstadium kan dit gebied verkleind worden.

Herkennen risicoveldenWaar bij incidenten eerst gekeken wordt naar de functie van de straaten andere openbare plaatsen wordt bij trends eerst naar risicoveldengekeken. Door op indicatoren te scannen komen risicovelden inbeeld. Aan de hand van deze risicovelden wordt duidelijk binnen welkgebied deze zich zullen manifesteren. Dit gebied - zone 1 - wordt be-schreven aan de hand van de functie die het vervult in de zin van ver-keer, verblijf en ontmoeten en de overdracht van goederen en dien-sten. Daarin wordt ook de veiligheid van persoon of goed meegeno-men. Vervolgens worden de consequenties beschreven voor perso-nen en goederen die direct of indirect bij de zone of elkaar betrokkenzijn.

Het meten bij trendsGebruikmakende van o.a. de bronnen die in paragraaf 3.6 genoemdzijn, kunnen indicatoren gemeten worden en in relatie gebracht totspecifieke risicovelden. De aanwezigheid van deze indicatoren quaomvang, frequentie en grootte geven een indicatie van een stijgende,gelijkblijvende of dalende trend binnen een bepaald risicoveld. Aan dehand van deze trendlijn kan vervolgens besloten worden om eenrisico-evaluatie te maken. Gevolg van deze risico-evaluatie kunnenrisicoreducerende maatregelen zijn, zoals in paragraaf 4.4 beschre-ven.


Pro-actief probleemgericht werkenDe toepassing van openbare orde risicomanagement bij trends biedtbij uitstek de mogelijkheid om pro-actief probleemgericht te werken.Het systeem van herkenning van indicatoren geeft de mogelijkheid totvroegtijdige probleemherkenning. Na risico-evaluatie kunnen gerichterisicoreducerende maatregelen genomen worden die het probleem bijde wortel aanpakken. Dat de politie bij de probleemherkenning en -oplossing samenwerkt met relevante partners lijkt een voor de handliggende conclusie. Dit is geen wens maar noodzaak.

Toegevoegde waarde bij incidentenDe verzamelde gegevens kunnen uitstekend gebruikt worden bij detoepassing van openbare orde risicomanagement bij incidenten. Inveel gevallen zullen gegevens aanwezig zijn. Door het toepassen vanopenbare orde risicomanagement bij trends ontstaat ervaring en des-kundigheid die gebruikt kan worden bij de toepassing van het sys-teem bij incidenten.

4.7 Samenvatting

Het model voor openbare orde risicomanagement is in grove lijnenbeschreven. Het is de aanzet tot het bouwen van een model en geeftslechts de contouren weer. Veel moet nog worden uitgewerkt in af-zonderlijke werken projectgroepen. De verwachting is dat het modelin de toekomst bruikbaar is voor de risico-inventarisatie bij trends enincidenten.

Het risicomanagement proces neemt een aanvang met de risico-in-ventarisatie. Nadat duidelijk is dat de openbare ordeverstoring - of dedreiging daarvoor - als oorzaak kan worden aangemerkt wordt zone 1vastgesteld. Vanuit dit gebied wordt gekeken naar de functie van deopenbare ruimten binnen de zone. Dit proces geeft antwoord op eenviertal vragen. Vervolgens worden alle risicovelden die op de zonebetrekking hebben in kaart gebracht aan de hand van de bij dezerisicovelden behorende indicatoren. Hierbij wordt gebruik gemaaktvan het systeem van meten en schatten. Een voorbeeld van de wijze


waarop dit bij de ontruiming van een kraakpand zou kunnen plaats-vinden is beschreven. Vervolgens wordt er gekeken naar de conse-quenties van de risicovelden voor persoon of goed die direct of indi-rect bij de zone of elkaar betrokken zijn. De te verwachtenuitstralingseffecten worden hierin meegenomen. Met gebruikmakingvan de vergaarde kennis herhaalt dit proces zich. Het proces stopt alser geen nieuwe kennis meer vergaard wordt. Vervolgens kunnen deoverige zones met de uitstralingseffecten volgens hetzelfde procesworden vastgesteld.

De risico-inventarisatie bij trends vangt aan bij het vaststellenvan een gebied of specifiek probleemveld (het werkgebied) en hetvervolgens scannen van risicovelden en de daarbij behorende indica-toren. Zodra risicovelden in beeld komen kan het gebied waar dezezich (kunnen) manifesteren beschreven worden aan de hand van defunctie van de straat en andere openbare plaatsen. Het op deze wijzetoepassen van openbare orde risicomanagement kan omschrevenworden als pro-actief probleemgericht werken. Vervolgens verloopthet proces hetzelfde als de risico-inventarisatie bij incidenten.

Nadat de inventarisatie heeft plaatsgevonden neemt het risico-evalu-atie proces een aanvang. Hierbij gaat het om het bepalen van degrootte van het risico. Het risico wordt uitgedrukt in de formule risico =kans x effect. Op een vijfpuntsschaal wordt de kans en het effect totuitdrukking gebracht. Het effect wordt hierbij zwaarder gewaardeerddan de kans. Uit de aldus tot stand gekomen berekening volgt eenpercentage dat een indicatie heeft voor de te nemen risicoreductiemaatregel: risicoaanvaarding, risicovermindering of risicovermijding.Door te kijken naar de afzonderlijke scores op kans en effect kan eenkeuze gemaakt worden tussen verschillende maatregelen met eenhoog risicoreducerend effect. Aan de risicoreducerende maatregelwordt eveneens een waarde toegekend waarna gekeken wordt of hetrisico daarmee aanvaard kan worden.

Een apart punt van aandacht zijn de gevolgen van risicoreducerendemaatregelen. Deze maatregelen op zich kunnen eveneens een risicoinhouden. Dit risico moet betrokken worden in het totale risicomana-gement. In een voorbeeld is aangegeven hoe de afsluiting van eenstraat gevolgen heeft voor de eigen organisatie maar ook voor de


openbare orde in de omgeving. Er moet dus rekening gehouden wor-den met de risico’s die de maatregelen zelf inhouden en de conse-quenties die deze hebben voor de interne organisatie.

Tot slot wordt het gehele proces geëvalueerd. De evaluatie wordt ver-richt door personen die niet betrokken zijn geweest bij het risicomana-gement proces, zodat de evaluatie onafhankelijk en waardevrij kanplaatsvinden. Het verdient wel aanbeveling deze personen als waar-nemer vanaf de start van het proces daarbij te betrekken.


5. Beantwoording onderzoeksvragen, conclu-sies en aanbevelingen

5.1. Inleiding

Aan het einde van de twintigste eeuw werd Nederland opgeschriktdoor een aantal grootschalige ordeverstoringen in verschillende ste-den. Deze ordeverstoringen leidden tot de bezinning op de voorspel-baarheid daarvan. Dit uitte zich onder andere door een aantal in- enexterne evaluatierapporten en het binnen de Raad van Hoofdcommis-sarissen tot stand gekomen Referentiekader Conflict- en Crisisbe-heersing Politie.

Vanuit het perspectief van legitiem overheidsoptreden en daar-mee behoorlijk bestuur ligt er een grote nadruk op het verzamelen,analyseren en verstrekken van informatie, met als doel: potentiëledreigingen vroegtijdig te onderkennen en daarvoor passende maatre-gelen te nemen.

Onderzoeksopdracht en vraagstellingTegen deze achtergrond is door de korpsleiding van de RegiopolitieAmsterdam-Amstelland de volgende opdracht geformuleerd:

“Het ontwikkelen van modellen voor risicovermijding, -reductie en/ of -beheersing; het toetsen van modellen op uitvoerbaarheid envaliditeit (betrouwbaarheid); het adviseren van de korpsleiding inde vorm van een schriftelijke rapportage m.b.t. de keuze van hetmeest geschikte model. Het nog te ontwikkelen model dient teworden vorm gegeven op basis van de ordeningsmethodiek poli-tie (OMP)”

In overleg met de ambtelijk opdrachtgever van de RegiopolitieAmsterdam-Amstelland, de commissaris van politie de heer R. Tanis,is uit deze opdracht de volgende centrale vraag geformuleerd:


“Op welke wijze kan risicomanagement een bijdrage leverenaan het handhaven van de openbare orde in de politieregioAmsterdam-Amstelland?”

Dit onderzoek kan gezien worden als de initiatieffase om te komen toteen systeem van openbare orde risicomanagement en richt zichdaartoe op de volgende drie onderzoeksvragen:1. Op welke wijze kunnen risico’s voor de openbare orde worden

herkend?2. Welk model moet gebruikt worden bij het toepassen van risico-

management?3. Op welke wijze kan risicomanagement binnen de Regiopolitie

Amsterdam-Amstelland geïmplementeerd worden?

5.2 Beantwoording onderzoeksvragen

Alvorens over te gaan tot de algemene conclusies en aanbevelingenvolgt eerst de afzonderlijke beantwoording van de onderzoeksvragen.

Herkenning van openbare orde risico’sDe lastigste stap in een model voor openbare orde risicomanagementis de eerste: op welke wijze kunnen risico’s voor de openbare ordeworden herkend?

Herkenning van deze risico’s kan plaatsvinden door het defini-eren van risicovelden en het daarbij behorende meetinstrument - dezogenaamde indicatoren - in combinatie met het beschrijven van defuncties van de straat en andere openbare plaatsen (functies van deopenbare ruimte).

Elke verstoring van het normale gebruik van de openbare ruimteis een verstoring van de openbare orde. Het herkennen van deze ver-storing levert één indicatie op die binnen een of meerdere risicovel-den valt. De aanwezigheid van één of meerdere indicatoren of risico-velden geven alleen of in hun samenhang een mogelijke dreiging vande openbare orde aan.

Indicatoren worden gevuld door middel van het systeem vanvoorspellen door meten en schatten. Dit betekent dat diverse bronnen


systematisch, continue en gericht geraadpleegd moeten worden. Desamenwerking met relevante partners is hiervoor essentieel.

Model van risicomanagementNadat duidelijk is geworden op welke wijze risico’s voor de openbareorde herkend kunnen worden roept dit de vraag op: welk model moetgebruikt worden bij het toepassen van risicomanagement?

De beantwoording van deze vraag lijkt eenvoudig: het algemenemodel van risicomanagement zoals beschreven in paragraaf 3.3 envervolgens specifieker uitgewerkt in hoofdstuk 4. Het algemene mo-del biedt voldoende ruimte om openbare orde risicomanagement toete passen. De te nemen stappen volgen elkaar logisch op. Een com-plicerende factor echter, is het onderscheid dat gemaakt kan wordentussen incidenten en trends. Immers gaat het algemene model voorrisicomanagement uit van een gedegen voorbereiding en bij openba-re orde incidenten is de voorbereidingstijd vaak kort. De oplossinghiervoor kan gevonden worden in de combinatie van trends en inci-denten. Door een juiste keuze van probleemvelden - het zogenaamdewerkgebied - kan gericht informatie verzameld worden waarvan ge-bruik gemaakt kan worden bij de risico-inventarisatie bij incidenten.De keuze van deze probleemvelden kan gemaakt worden aan dehand van een inventarisatie van incidenten over de laatste 5 jaar. Eenopmerking is hierbij op zijn plaats: bij deze inventarisatie moet gebruikworden gemaakt van alle ter beschikking staande bronnen, zowelintern als extern.

Implementatie van risicomanagementAls we dan openbare orde risico’s kunnen herkennen en weten welkmodel daarvoor bruikbaar is, is de vraag: op welke wijze kan risico-management binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland geïmple-menteerd worden?

Deze vraag is op dit moment niet te beantwoorden omdat er eenvraag aan vooraf gaat. Willen wij risicomanagement centraal of de-centraal binnen de organisatie implementeren of gebruikmaken vaneen mengvorm?

Risicomanagement is een specialisme, hetgeen pleit voor hetbundelen van kennis en daarmee het organiseren op centraalniveau.Het organiseren op centraalniveau verhoudt zich echter niet met de


lijnverantwoordelijkheden van dienst-, districts- en wijkteamchefs. Eencentrale organisatie die faciliterend werkt richting het decentrale ni-veau doet echter wel recht aan de bestaande lijnverantwoordelijkhe-den. Op die wijze kan risicomanagement decentraal worden uitge-voerd met ondersteuning van specialistische hulp op centraal niveau.

Uit deze redenatie vloeit voort dat de mengvorm met centraleondersteunende faciliteiten en een decentrale uitvoering, het meestgeëigend lijkt voor de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland.

In deze fase echter, waarin de eerste stappen gedaan worden op wegnaar de implementatie van openbare orde risicomanagement, zijnorganisatorische wijzigingen nog niet op zijn plaats. Eerst zal enigeervaring met openbare orde risicomanagement opgedaan moetenworden om meer te kunnen zeggen over de wijze waarop dit binnende organisatie ingebed kan worden en of de keuze voor de meng-vorm wel de juiste is. De wijze waarop dit kan geschieden is doormiddel van een projectorganisatie. In de aanbevelingen wordt hiernader op ingegaan.

5.3 Conclusies

De algemene conclusies die uit de beantwoording van de onder-zoeksvragen naar voren komen zijn:

Systematische informatie verzamelingHet structureel op een systematische wijze verzamelen van openbareorde informatie waardoor deze informatie bij de juiste persoonterechtkomt waarna een analyse gemaakt kan worden, is van belangvoor de voorspelbaarheid van gebeurtenissen. Ten eerste heeft degeschiedenis uitgewezen dat onvoorspelbare gebeurtenissen achter-af niet zo onvoorspelbaar waren.

Daarnaast tast het ontbreken van een zodanig systeem de legiti-miteit van het politieoptreden aan. De politie is daardoor niet in staatin alle gevallen - alleen of in samenwerking met relevante partners -preventief op te treden. Het getuigt van onvoldoende responsiviteit


ten opzichte van de samenleving. Gevolg hiervan kan onrechtmatigen een minder effectief en efficiënt optreden zijn.

Ten derde geeft het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheer-sing Politie aan dat ieder korps dient te beschikken over een BureauOpenbare Orde en Veiligheid. Het Bureau Openbare Orde en Veilig-heid van het regiokorps Amsterdam-Amstelland is - voor zover rele-vant voor dit onderzoek - niet ontwikkeld op het gebied van de refe-renties die betrekking hebben op het vastleggen, verzamelen en ana-lyseren van openbare orde informatie. Tevens is er geen sprake vaneen vaste structuur waarbinnen dit zou moeten plaatsvinden. Be-schikbare expertise op het gebied van openbare orde wordt onvol-doende uitgewisseld en ter beschikking gesteld. Bij het verzamelenvan informatie met betrekking tot specifieke onderwerpen wordt on-voldoende gebruik gemaakt van externe bronnen. Algemeen Com-mandanten gaan vaak zelf op zoek naar informatie en doen dit in ver-gelijkbare gevallen op verschillende wijze.

LegitimiteitHet handelen van de politie dient te voldoen aan de kwaliteitseisenvan het openbaar bestuur. Burgers moeten er op kunnen vertrouwendat het optreden van de politie voldoende responsief, rechtmatig, ef-fectief en efficiënt is. Een legitiem opererende politie is een geaccep-teerde politie, die het vertrouwen van de burger geniet. Legitiem han-delen is daarmee het hoogste doel.

RisicoRisico is een veelomvattend en abstract begrip. Mensen schatten risi-co’s op verschillende manieren in, elk vanuit hun eigen perceptie.Daarmee is de risico-inschatting altijd een subjectief gegeven. In ditonderzoek is risico als volgt gedefinieerd: Risico is de mogelijkheiddat in een gegeven periode en situatie, positieve verwachtingen nietin vervulling gaan.

Deze definitie impliceert het inschatten van een toekomstige ontwik-keling met een verstoring van een positieve verwachting. Van belangdaarbij is dat mensen gebruikmaken van hun “afschermmechanis-men” waardoor risico’s niet worden waargenomen. Hierin kunnen 4wetmatigheden onderscheiden worden:


S De waarnemings- en informatieverwerkingscapaciteiten zijnbeperkt. De mens bouwt min of meer eenvoudige wereld-beelden op en gaat dikwijls van weinig gefundeerde aanna-men uit. Ook moet hij er genoegen mee nemen niet overálles geïnformeerd te zijn.

S Waarnemingen en denken worden sterk beïnvloed dooraangeleerde patronen. Het woord “bedrijfsblind” is een plas-tische term voor deze situatie.

S De mens streeft naar consistentie van de door hem opge-nomen informatie en heeft de neiging tegenstrijdigheden afte wijzen. Sommige factoren worden daardoor niet met el-kaar in verband gebracht en hierdoor ontstaat soms eenverrekening bij de opname van informatie.

S De mens schermt zich af tegen onaangename informatie.Hierdoor worden schadegebeurtenissen uit het verleden uitde herinnering verdrongen en worden bestaande potentiëlerisico’s genegeerd.

Hieruit blijkt dat het herkennen van risico’s en dus het verzamelenvan informatie een uiterst complexe aangelegenheid is. Waar kijk jenaar en welke informatie is relevant? Behalve in algemene zin is ditook op een specifiek thema zoals openbare orde enorm complex.

Openbare ordeOpenbare orde is een ingewikkeld begrip. Het is aan verandering on-derhevig en plaats en tijd gebonden. De lokale invulling van het be-grip is belangrijk.

In het onderzoek wordt aansluiting gevonden bij de definitie vanDrayer en Suyver van het begrip openbare orde: Een naar tijd enplaats veranderlijke, ordelijke of normale gang van zaken op straat enop andere publieke plaatsen en een zekere bescherming van persoonen goed. (orde en veiligheid)

De begrippen risico en openbare orde komen samen in het be-grip openbare ordeverstoring: De dreigende of feitelijke verstoring vande naar tijd en plaats veranderlijke, ordelijke of normale gang van za-ken op straat en op andere publieke plaatsen in de regio Amsterdam-Amstelland.


In dit onderzoek wordt het belang van het reduceren van openbareordeverstoringen beschouwd tegen de achtergrond van legitiem be-stuur. Legitiem overheidsbestuur bestaat uit de elementen democra-tie, rechtmatigheid en effectiviteit en efficiëntie. Deze elementen wor-den ook als spanningsvelden gezien.

Vanuit deze achtergrond kan de conclusie getrokken worden dathet herkennen van risico’s in het algemeen - en die van openbareordeverstoringen in het bijzonder - weliswaar uiterst complex is, maarvanuit de legitimiteitsgedachte essentieel.

Deze uitkomst is niet nieuw - gelet op de in- en externe rapporta-ges - maar is leidend voor het zoeken naar strategische instrumenten(modellen), die bestaan uit de elementen herkennen, analyseren,waarderen, beheersen en evalueren van openbare ordeverstoringen.

Een gesignaleerd spanningsveld betreft de bevoegdheden van deBurgemeester op het gebied van openbare orde en hetgeen de politiezelfstandig doet. Het tijdig voorzien van openbare orde verstoringen -zodat overleg mogelijk is - kan dit spanningsveld verminderen endaarmee een bijdrage leveren aan de gezagsverhoudingen.

De Regiopolitie Amsterdam-Amstelland heeft openbare orde gedefi-nieerd als een afzonderlijk, weliswaar lokaal, resultaat gebied. Omdathet begrip niet gedefinieerd is, is er geen sprake van eenduidigheid.Dit komt onder andere tot uitdrukking in het bedrijfsinformatierasterwaaruit blijkt dat verschillende onderwerpen die de openbare ordebetreffen bij andere resultaatgebieden zijn ondergebracht.

Een begrippenkader en daarmee het formuleren van definities isessentieel voor het bepalen van de reikwijdte van deze begrippen. Ditis noodzakelijk voor verdere ontwikkeling, waaronder het verrichtenvan wetenschappelijk onderzoek. Tevens bestaat er daardoor eendui-digheid van begrip.

RisicomanagementEen model dat tegemoet komt aan de elementen herkennen, analy-seren, waarderen, beheersen en evalueren is risicomanagement. Ri-sicomanagement is een instrument dat zijn oorsprong vindt in de ver-zekeringswereld. Na een stormachtige ontwikkeling wordt het thansgedoceerd aan universiteiten en hoge scholen.


Op basis van literatuuronderzoek en een workshop bij het Insti-tuut voor Actuele Bedrijfsvoering is een aanzet gegeven tot een mo-del voor openbare orde risicomanagement. Het model kent vier stap-pen:

1. Risico-inventarisatie2. Risico-evaluatie3. Risicoreductiebeleid4. Evaluatie

Het model voor openbare orde risicomanagement wordt slechts inhoofdlijnen beschreven. Het is daarmee niet af. De verschillende risi-covelden en de daarbij behoren indicatoren moeten nog worden ont-wikkeld.

Risicomanagement kan in de toekomst een bijdrage leveren aanhet voorspellen van aantastingen van de openbare orde. Het beoogtdaarmee de legitimiteit van het politieoptreden te verhogen. Belangrijkdaarbij is dat de te nemen risicoreductiemaatregelen getoetst wordenaan de hand van de kwaliteitseisen voor het openbaar bestuur. Speci-ale aandacht verdienen de risico’s die voortvloeien uit de genomenrisicoreductiemaatregelen (de uitstralingseffecten), in het bijzonderdie betrekking hebben op de interne organisatie.

Risicomanagement is geen doel op zich. Het is een hulpmiddelom risicovelden inzichtelijk te maken. De interpretatie van deze gege-vens is mensenwerk.

5.4 Aanbevelingen

Zoals eerder gesteld kan dit onderzoek beschouwd worden als deinitiatieffase om te komen tot de implementatie van een model vooropenbare orde risicomanagement in de regio Amsterdam-Amstelland.Daarmee is het op dit moment te vroeg om over te gaan tot een vasteorganisatorische inbedding.

Het thans voorliggende model moet verder ontwikkeld worden.Het verdient aanbeveling een projectgroep, met ondersteuning vaneen externe expert op het gebied van risicomanagement, hiermee te


belasten. De bruikbaarheid van het verder te ontwikkelen systeemkan vervolgens getest worden door het starten van twee - liefst klein-schalige en vergelijkbare - projecten in afzonderlijke wijkteams.

De projectgroep wordt belast met de volgende taken:S Ontwikkelen van een systeem waarmee de functies van de

straat en andere openbare plaatsen in kaart worden ge-bracht met gebruikmaking van de geformuleerde vragen;

S Het definiëren van risicovelden en de daarbij behorendeindicatoren;

S Onderzoek te doen naar alle beschikbare relevante bron-nen, zowel intern als extern;

S Het ontwikkelen van criteria voor risicoaanvaarding, risico-vermindering en risicovermijding en die te koppelen aan hetthans geformuleerde scoringssysteem in het risicoreductie-beleid;

S Het ontwikkelen van de benodigde formulieren en systemenom informatie op een systematische wijze vast te leggen.

De Regiopolitie Amsterdam-Amstelland kent geen definitie van hetbegrip openbare orde. Het verdient aanbeveling de in dit rapport ge-formuleerde definitie van openbare orde over te nemen.

Openbare orde geldt binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstellandals resultaatgebied. Het verdient aanbeveling om alle deelgebiedenvan openbare orde binnen dit resultaatgebied onder te brengen enhet bedrijfsinformatieraster op deze punten aan te passen. De totaleopenbare orde problematiek wordt hierdoor beter zichtbaar en meet-baar.

Juni 2001E. Biginski en H. van Hijum

91Bijlagen Openbare orde risicomanagement

Bijlagen

Lijst van geïnterviewden:

De heer J.C. van Riessen, commissaris van politie, lid van de korps-leiding van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland.

Mevrouw M. Sarucco, hoofd afdeling openbare orde en veiligheid vande gemeente Amsterdam.

De heer B.J. Swagerman, plaatsvervangend hoofdofficier van justitiete Amsterdam.

De heer A.A. Smit, commissaris van politie, chef 3e district Regiopoli-tie Amsterdam-Amstelland.

De heer E.C. Hogervorst, commissaris van politie, chef 7e district Re-giopolitie Amsterdam-Amstelland.

De heer F. van der Streek, commissaris van politie, chef 9e districtRegiopolitie Amsterdam-Amstelland.

De heer P.M. Damkat, commissaris van politie, chef Bureau Openba-re Orde en Veiligheid Regiopolitie Amsterdam-Amstelland.

De heer M.J. Bezuyen, senior onderzoeker-adviseur, Crisis Onder-zoek Team, Universiteit Leiden.


45

36

35

28

27

25

RISICO VERM IJDEN

21

20

18

15 15

14

RISICO VERM INDEREN

12

10

9 9

7

6

5 5

RISICO AANVAARDEN 4

3 3

2

1

01 2 3 4 5

gemiddeld hoog zekerKANSWAARDEN

laag

25

30

10

15

20

RISICOFACTOR

KANS

35%

15%

45

5

minimaal

40

35

ONAANVAARDBAAR EFFECT

ERNSTIG EFFECT

STOREND EFFECT

7

9

LEGENDA

GERING EFFECT

ONAANGENAAM EFFECT

100%

1

3

5

EFFECT-WAARDE

Schematische weergave risicoreductiebeleid

95Literatuurlijst Openbare orde risicomanagement

Literatuurlijst

Baijens, P.A.A. en Oude Hengel, B.J.A., Paraatheid “alleen eenkwestie van Opschalen”?, Inspectie voor de politie, Ministerievan Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1998.

Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002, Ministerie van Binnen-landse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1998.

Claes, P.F., Risicomanagement, Educatieve Partners Nederland,2000.

Drayer, J.M.H. en Suyver, J.J.H., Politie in de rechtsorde, TjeenkWillink, 2000.

Emmerich, J.R.R., Claes, P.F. en Van Otterloo, R.W., Post HogerTechnisch Onderwijs. Risico-management, deel VIII. De pro-cesmatige aanpak van risicomanagement en risico-analyse,Haagse Hogeschool, 2000.

Fijnaut, C.J.C.F, Muller, E.R. en Rosenthal, U., Politie, studie overhaar werking en organisatie, Samsom, 1999.

Haan, de W.J.M., Miedema, S., Nijboer, J.A. en Bieleman, B., Ver-haal halen. Een onderzoek naar achtergronden van de gebeur-tenissen in de Oosterparkwijk in de nacht van 30 op 31 decem-ber 1997, Rijksuniversiteit Groningen, 1998.

Jansen, K., Jansen, A. en Rotering, A., Werkplan 2000. AfdelingOpenbare Orde en Veiligheid, Sector Algemeen Bestuur, Be-stuursdienst Amsterdam, Gemeente Amsterdam, 2000.

Kluwer College Bundel 1999-2000, Wetteksten, Kluwer, 1999.Koopstra, W. en Ende, P., Zakboek bestrijding openbare ordeversto-

ringen, Vermanden, 2000.Louwman, J.H.G. en Steens, H.B.A., Risicomanagement: een be-

heersingsmodel. Controlling in de praktijk, Kluwer, 1994.Muller, E.R., Crisis Onderzoek Team, Incident en ongeregeldheden,

Incident en ongeregeldheden Amsterdam West, 23 april 1998Marokkaanse jongeren, politie en bestuur, Samsom, 1998.

Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie, Ministerie vanBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, 1999.

Risico’s: besluitvorming over veiligheid en milieu, Open Universiteit,faculteit Natuurwetenschappen, 1998.

96Literatuurlijst Openbare orde risicomanagement

Rosenthal, U., Ringeling, A.B., Bovens, M.A.P., ‘t Hart, P. en VanTwist, M.J.W., Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en poli-tiek, Samsom, 1996.

Rosenthal, U., Boin, A., Kleiboer, M. en Otten, M., Crisis. Oorzaken,gevolgen, kansen, Samsom, 1998.

Torre, van der E.J. en Dekker, S., Politie op onbekend terrein: eenevaluatie van het politie-optreden in Groenoord en beschou-wingen over modern milieu-activisme, Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, 1999.

Torre, van der E.J., Rosenthal, U., Ruitenberg, A.G.W., Schilstra, M.en Hulshof, M.H.M., Voetbal en geweld. Onderzoek naar aan-leiding van rellen en plunderingen bij een huldiging in Rotter-dam (25 april 1999), Samsom, 1999.

Openbare orde Risicomanagement - Biginski orde risicomanagement.pdfVoorwoord-iv- Openbare orde...

Documents

Transcript of Openbare orde Risicomanagement - Biginski orde risicomanagement.pdfVoorwoord-iv- Openbare orde...