1

Onderzoek Ruimtelijke schaal en synergie in de Zuid-Hollandse

netwerkeconomie

Interim rapport versie 11 03 2018

Ton van Raan

Centre for Science and Technology Studies

Leiden University

Kolffpad 1

P.O. Box 905

2300 AX Leiden, The Netherlands

vanraan@cwts.leidenuniv.nl

Samenvatting

Een van de onderdelen van het project ‘Ruimtelijke schaal en synergie in de Zuid-

Hollandse netwerkeconomie’ is onderzoek naar sociaaleconomische urban scaling

(kenmerken van steden bij schaalvergroting) in drie landen van de Europese Unie:

Denemarken, Duitsland en Nederland. In het geval van Denemarken heeft onze analyse

betrekking op alle 96 gemeenten. We onderzoeken het schalingsgedrag van grotere

steden, gemeenten binnen de agglomeratie Kopenhagen, en gemeenten in

plattelandsgebieden. We maken ook onderscheid tussen gemeenten met hoge en lage

centraliteit. We vinden in alle gevallen superlineaire schaling van het bruto stedelijk

product als functie van de omvang in aantal inwoners, met exponenten veelal rond 1,15 -

1,20, en voor gemeenten in landelijke gebieden een verrassend hoge waarde van 1,39.

In Duitsland maken we onderscheid tussen grote steden waarvan de omliggende

stedelijke regio tot de gemeente van de stad behoort, de 'Kreisfreie Städte' (in totaal

106) en 'Kreise' (in totaal 296), regio's rond kleinere steden bestaande uit verschillende

gemeenten. Een opvallend resultaat is dat de schaling-exponenten aanzienlijk verschillen

van regio tot regio. We vinden in de meeste gevallen een significante superlineaire

schaling met exponenten tot 1,31. Onze analyse laat overtuigend zien dat stedelijke

regio's met één gemeente (Kreisfreie Städte) aanzienlijk beter presteren dan stedelijke

regio's met een gefragmenteerde bestuurlijke structuur (meer dan één gemeente). Ook

vinden we een sterke relatie tussen de residuen van de gemeten schaling en de

sociaaleconomische positie van een stad zoals vastgesteld in expert reviews.

Voor Nederland richten we ons op de groep van grote en middelgrote steden (in totaal

21) met hun agglomeraties en op alle 60 gemeenten in de provincie Zuid-Holland (PZH).

In beide gevallen wordt opnieuw significante superlineaire schaling gemeten met

exponenten tot 1,26. Onze eerdere observatie dat stedelijke gebieden met één bestuur

beter presteren dan stedelijke gebieden met meerdere besturen, wordt bevestigd en dit

is in overeenstemming met de bovengenoemde bevindingen voor Duitsland.

2

1. Synergie op meso-niveau: Urban scaling

1.1 Relatie tussen urban scaling en sociaaleconomische welvaart

Ruimtelijke schaal is een relatief begrip. Worden bijvoorbeeld Europese landen sociaal-

economisch geanalyseerd en met elkaar vergeleken, dan spreken we over een ruimtelijke

schaal op macroniveau. Binnen landen betreffen analyses van steden, stedelijke

agglomeraties, of meer algemeen gemeenten, het mesoniveau. Kijken we vervolgens

binnen die steden of gemeenten, of tussen steden en gemeenten onderling, naar

sociaaleconomische processen, dan zijn we op microniveau aanbeland.

In dit hoofdstuk richten we ons op het mesoniveau. Het gaat dan om nieuwe bevindingen

uit het onderzoek naar urban scaling. Daarnaast speelt de relatie tussen urban scaling en

de mate van mono- dan wel polycentriciteit een belangrijke rol in dit onderzoek. De

uitkomsten van dit onderzoek zijn niet alleen relevant voor stedelijke gemeenten maar

ook voor de meer landelijke gemeenten.

Uit eerder Amerikaans onderzoek [1-8] bleek dat de sociaaleconomische prestaties van

steden meer dan proportioneel toenemen bij groter aantal inwoners. Twee maal zoveel

inwoners betekent 15 procent meer welvaart in de stad. Het verklarende mechanisme

volgt uit de netwerktheorie waarbij vergroting van een netwerk een disproportionele

(wiskundig: superlineaire) toename van het aantal verbindingen tussen de knopen van

het netwerk tot gevolg heeft. De knopen van het netwerk zijn de inwoners en

organisaties in de stad. Deze niet-lineaire toename van verbindingen tussen de knopen

veroorzaakt in disproportionele mate nieuwe verbindingen en clusterversterking; de

clusters betreffen de sociaaleconomische, culturele en kennisintensieve [9] activiteiten in

een stad. De stad komt sterker op de kaart en haar sociaaleconomische, culturele en

innovatieve positie wordt voor de buitenwereld steeds attractiever. De stad trekt in

toenemende mate actieve, talentvolle personen aan en er kunnen meer activiteiten met

grotere impact tot stand komen. De stad wordt zowel van binnen uit als door interactie

met de buitenwereld disproportioneel sterker bij vergroting.

Omdat het eerdere internationale onderzoek zich vrijwel uitsluitend op steden en dan nog

in het bijzonder op grote stedelijke agglomeraties richtte, is de term urban scaling

ingeburgerd. Maar zoals we al eerder aangaven, de gevonden schaling is ook significant

aanwezig in het geval van landelijke gemeenten. Wij zullen dat aantonen op basis van

een uitvoerige analyse van in totaal rond de 700 Deense, Duitse en Nederlandse

gemeenten, variërend van grootstedelijk tot landelijk.

De eerste analyse van urban scaling van Nederlandse steden werd in 2014 door de

auteur van dit rapport met twee collega-onderzoekers uitgevoerd (zie website Ministerie

BZK1). Het superlineaire verband werd bij alle Nederlandse gemeenten/steden met meer

dan 50.000 inwoners overtuigend aangetoond. Ook in Nederland geldt dat als een stad

twee keer zo groot is, het bruto gemeentelijk product (BGP, gross urban product GUP)

gemiddeld een factor 2,15 groter is. Maar zeer opmerkelijk was de bevinding dat

agglomeraties (stedelijke gebieden met meerdere besturen, multi-governance) weliswaar

ook een soortgelijk schaalgedrag vertonen maar minder goed presteren wanneer ze

vergeleken worden met gemeenten (stedelijke gebieden met één bestuur, one-

governance) met evenveel inwoners. Anders gezegd, compacte stedelijke gebieden met

meerdere gemeenten hebben een lager BGP vergeleken met even compacte stedelijke

1 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/12/18/urban-scaling-van-nederlandse-steden.

3

gebieden die uit één gemeente bestaan (voor verdere resultaten en onderzoeksmethode

zie [10]).

Bij urban scaling gaat het om de winsten die gemaakt kunnen worden bij bestuurlijke

schaalvergroting van stedelijke gebieden. De empirische resultaten geven uiteraard geen

garantie voor deze winsten voor individuele stedelijke gebieden, maar wel een mate van

waarschijnlijkheid. Dit is dus een geheel ander perspectief dan een benadering waarbij

men er van uit gaat dat het realiseren van bestuurlijke schaalvergroting tot meer

efficiency en dus besparingen moet leiden; overigens een niet onomstreden onderwerp

[11-13]. Maar hier gaat het om de winsten die gemaakt worden door het onder één

(effectiever) bestuur brengen van een sterk samenhangend stedelijke gebied. Onze

benadering is sociaaleconomisch en richt zich daarom niet direct op andere van belang

zijnde zaken zoals culturele aspecten.

Een recente OECD studie [13] levert resultaten die sterk overeenkomen met onze

bevindingen. De auteurs van deze studie trekken uit hun onderzoek de volgende

conclusies: (1) In line with the previous literature, the analysis confirms that city

productivity tends to increase with city size; (2) On the governance side, the paper finds

that cities with fragmented governance structures tend to have lower levels of

productivity; (3) For a given population size, a metropolitan area with twice the number

of municipalities is associated with around six percent lower productivity.

1.2 Structuur van dit rapport

Dit deel van het onderhavige onderzoek voor PZH is gericht op een drietal voor beleid

centrale thema’s. Ten eerste de analyse van steden/gemeenten in verschillende nationale

systemen om te kunnen vaststellen in hoeverre urban scaling algemeen voorkomt, maar

mogelijkerwijs afhangt van de nationale context. Urban scaling levert een

verwachtingswaarde voor de sociaaleconomische prestaties van een stad of gemeente.

Individuele steden en gemeenten kunnen echter positief dan wel negatief afwijken van

de voorspelde waarde. Het tweede onderzoeksthema is het vinden van verbanden tussen

de mate waarin steden/gemeenten afwijken van de verwachtingswaarde en de sociale,

economische en culturele karakteristieken van steden/gemeenten. Het derde thema is

gericht op verdere empirische ondersteuning van de eerder genoemde verschillen in

sociaaleconomische prestaties tussen one governance en multi-governance stedelijke

gebieden. In deze context speelt het mono- dan wel polycentrische karakter van een

stedelijke gebieden een belangrijke rol, maar dit geldt ook voor de meer landelijke

regio’s.

Voor dit onderzoek zijn vier omvangrijke datasets samengesteld. Daarvan zijn er twee

buiten Nederland: alle gemeenten in Denemarken, en alle (kreisfreie) steden en

kleinschalige regio’s rond een grotere gemeente (Kreisen) in Duitsland. Voor Nederland

betreft het de datasets van 21 grote en middelgrote steden met hun door het CBS

gedefinieerde agglomeraties en stadsgewesten, in totaal 150 gemeenten. Deze dataset

overlapt voor een aanzienlijk deel de gegevens over alle 60 PZH gemeenten.

4

2. Dataverzameling, data-analyse en empirische bevindingen

2.1 Denemarken

Denemarken met zijn bijna 6 miljoen inwoners is administratief verdeeld in vijf regio's en

deze regio's zijn onderverdeeld in gemeenten. In 2007 werd het aantal gemeenten

teruggebracht van 270 naar 96. Deze gemeentelijke hervorming had echter vooral

betrekking op de kleinere, meer landelijke gemeenten. Gezien de bevolkingsomvang van

Denemarken is het aantal grote steden beperkt: zeven gemeenten hebben meer dan

100.000 inwoners en slechts vier daarvan zijn gemeenten waarvan de centrale stad zelf

meer dan 100.000 inwoners heeft (Kopenhagen, Aarhus, Odense, Aalborg). Deze grote

steden - afgezien van Kopenhagen - hadden al in 1970 een gemeentelijke hervorming. In

de Kopenhaagse agglomeratie (26 gemeenten) is tot dusver geen gemeentelijke

herindeling tot stand gekomen. We verzamelden voor alle Deense gemeenten voor de

periode 1997-2015 het BGP, het aantal inwoners2, de oppervlakte en de bevolking van

de belangrijkste woonplaats in een gemeente.

Analyse van de totale groep van 96 gemeenten3 levert een schaalexponent met waarde

1,16 (zonder outlier Billund4) zie Fig. 1. Ook hier blijkt dus dat het BGP superlineair

toeneemt met de bevolking, en wel met een exponent die overeenkomt met wat in

eerder onderzoek gevonden is.

Fig.1 Urban scaling van alle Deense gemeenten (GUP in 1000 DDK).

Het is interessant om het schalingsgedrag voor specifieke deelgroepen binnen het totaal

van alle gemeenten te onderzoeken. Een belangrijke deelgroep is gerelateerd aan

centraliteit: de mate waarin inwoners, of banen, of BGP, over alle woonplaatsen binnen

een gemeente, of alle gemeenten binnen een regio zijn verdeeld. Is deze verdeling

2 Bron van de gegevens: Danmarks Statistik (Statistics Denmark).

3 Voor een uitvoerige beschrijving van de analyse verwijzen we naar het rapport ‘Urban Scaling and Its Relation

with Governance Structures and Future Prospects of Cities’, Leiden University, February 2018, zie

https://www.cwts.nl/people/ton-van-raan. 4 De geschatte fout in de schaalexponent is +/- 0,05. Voor de berekening hiervan zie [10].

5

scherp gepiekt, dan speelt één stad/woonplaats de hoofdrol en spreken we over een

monocentrische gemeente of regio. Bij een vlakkere verdeling is er sprake van een meer

polycentrische gemeente of regio. Wij komen nog terug op de wijze waarop wij mono-

dan wel polycentriciteit berekenen (Zipf-verdeling), met name bij de bespreking van onze

bevindingen voor de provincie Zuid-Holland. Een eenvoudige maar goed bruikbare

benadering van de mate van centraliteit is de verhouding van de bevolking van de

belangrijkste stad/woonplaats in de gemeente tot de totale bevolking van de gemeente.

In gemeenten rond grotere steden woont minstens de helft van de totale bevolking in de

centrale stad. Voor de typische stedelijke gebieden zal de centraliteit dus hoger zijn dan

0,50. Zulk stedelijk gebieden zijn dan ook veelal monocentrisch. In landelijke gebieden

zijn de belangrijkste woonplaatsen binnen gemeenten echter vaak kleine steden/dorpen

met minder dan 10.000 inwoners en zijn de overige inwoners verdeeld over een groter

aantal kleinere woonplaatsen binnen de gemeente. Als gevolg hiervan is de centraliteit

van plattelandsgemeenten vaak kleiner dan 0,30. In zo’n situatie zijn de betrokken

gemeenten meer polycentrisch. Dit onderscheid in centraliteit is belangrijk om te

onderzoeken of schaalverkleining ook van toepassing is in minder dichtbevolkte landelijke

gebieden.

Na dit intermezzo over centraliteit keren we terug naar de resultaten voor Denemarken.

Voor alle Deense gemeenten met een bevolking groter dan 50.000 wordt schaalexponent

1,20 gemeten. De 26 gemeenten binnen de agglomeratie Kopenhagen schalen met

exponent 1,22. Dit betekent dat ook binnen een compact stedelijk gebied de

sociaaleconomische prestaties superlineair met bevolkingsomvang schalen. Zoals boven

besproken, worden plattelandsgebieden gekenmerkt door gemeenten met een lage

centraliteit. De schaalexponent voor de gemeenten met een centraliteit<0,30 is

opmerkelijk hoog, 1,39, zie Fig. 2. Van deze 25 gemeenten hadden er in 2007 24

gemeentelijke hervormingen.

Fig.2 Urban scaling van alle Deense plattelandsgemeenten (GUP in 1000 DDK).

Dit is een opmerkelijk resultaat: in Nederland wordt breed gediscussieerd over

gemeentelijke herindelingen, met name in plattelandsgebieden. De Deense bevindingen

laten zien dat ook bij landelijke, veelal polycentrisch gestructureerde gemeenten

6

aanzienlijke schaling wordt gemeten. Verder onderzoek is gaande om vast te stellen in

hoeverre de schaalexponent afhangt van centraliteit.

Concluderend laten de hierboven besproken resultaten zien dat schaalvergroting op het

niveau van gemeenten aanwezig is in alle onderzochte contexten: landelijke gebieden,

grote steden en binnen de grote stedelijke agglomeratie van de Deense hoofdstad.

2.2 Duitsland

Duitsland met ongeveer 82 miljoen inwoners bestaat uit zestien federale staten, de

Bundesländer. In totaal heeft Duitsland momenteel 106 kreisfreie steden5 (samen een

bevolking van ongeveer 27.000.000) en 296 Kreisen (samen ongeveer 55.000.000

inwoners). We analyseerden de schaling van deze kreisfreie (kf) steden en Kreisen voor

de verschillende deelstaten. We bundelden de deelstaten in vijf landsdelen: Noordrijn-

Westfalen (westelijk deel van Duitsland); Baden-Württemberg en Beieren (zuidelijk deel

van Duitsland); Hessen, Rijnland-Pfalz en Saarland (Midden-Duitsland); Bremen,

Hamburg, Nedersaksen en Sleeswijk-Holstein (Noord-Duitsland); Berlijn, Brandenburg,

Mecklenburg-Voor-Pommeren, Saksen, Saksen-Anhalt en Thüringen (oostelijk deel van

Duitsland).

We verzamelden soortgelijke data als voor Deense gemeenten6. Ook voor Duitsland

vinden we dat het bruto stedelijk/Kreis product superlineair schaalt met de bevolking

voor zowel de kf steden als voor de Kreisen. In Noordrijn-Westfalen schalen de kf steden

met 1,33 en de Kreisen met 1,07, zie Fig. 3. We zien verschillen in schaalexponenten

tussen landsdelen. Zo vinden we voor het economisch meest bloeiende deel van

Duitsland, de deelstaten Baden-Württemberg en Beieren, een schaling van de kf steden

met 1,08 en van de Kreisen met 1,17, zie Fig. 4. De gevonden variatie in

schaalexponenten is te verklaren met verschillen in economische positie van de steden

binnen een landsdeel. Voor een uitvoerige discussie van urban scaling in Duitsland

verwijzen we weer naar het in voetnoot 3 genoemde rapport.

5 Kreisfreie steden zijn veelal grote steden waarvan de omliggende stedelijke regio tot de gemeente van de stad

behoort; Kreise zijn regio's rond kleinere steden bestaande uit verschillende gemeenten. 6 Bron van de gegevens: Statistisches Bundesamt.

7

Fig.3 Urban scaling van alle kf steden en Kreisen in Noordrijn-Westfalen (GUP in €).

Fig.4 Urban scaling van alle kf steden en Kreisen in Baden-Württemberg en Beieren

(GUP in €).

Een cruciaal element in onze studie is de vraag hoe bestuurlijke structuur de

sociaaleconomische prestaties beïnvloedt. We hebben de volgende analyse gemaakt om

eerste indicaties te vinden. In een aantal Kreise zijn de administratieve centra steden die

geen kf steden zijn (omdat ze formeel tot een Kreis behoren), maar ze kunnen

aanzienlijk groter zijn dan kleinere kf steden. Als gevolg hiervan is er een overlap in

inwoneraantal en bevolkingsdichtheid tussen kf steden en Kreisen. In dergelijke gevallen

zijn Kreisen dichtbevolkte stedelijke regio's, net als de kf steden. Op deze wijze kan het

schaalgedrag van kf steden (one-governance) en Kreisen (multi-governance) bij

hetzelfde aantal inwoners en bevolkingsdichtheid worden vergeleken. Fig. 5 toont de

resultaten. Deze bevestigen het voor de Nederlandse steden en hun agglomeraties

8

gevonden patroon: stedelijke regio's met één gemeente (de kf steden) presteren

sociaaleconomisch beter dan de stedelijke regio’s bestaande uit meerdere gemeenten.

Kreisfreie steden zijn typisch monocentrisch. Kreisen kunnen in een aantal gevallen

monocentrisch zijn (een Kreis heeft dan een dominerende gemeente, de grootste stad

van de Kreis), maar zijn ze meestal polycentrisch (bevolking is gelijkmatiger verdeeld

over meerdere woonplaatsen). Vervolgonderzoek is nodig om alle Duitse Kreisen als

mono- dan wel polycentrische karakteriseren. Dan kan nauwkeurig vastgesteld worden

welke invloed dit heeft op schaling. Aangezien verwacht mag worden dat de meeste

Kreisen polycentrisch van aard zijn, maken onze bevindingen bij dit onderzoek het al

aannemelijk dat ook polycentrische structuren schalingsgedrag vertonen. De eerder

besproken schaling van Deense plattelandsgemeenten ondersteunt deze conclusie.

Fig.5 Urban scaling van kf steden met Kreisen van vergelijkbare bevolkingsdichtheid

(GUP in €).

Schaling wordt gemeten aan de hand van een grotere verzameling van steden of

gemeenten in een land of regio. De gemeten parameters van de schaling leveren een

verwachtingswaarde, in ons geval van het BGP bij een bepaald aantal inwoners.

Individuele steden of gemeenten zullen in het algemeen meer of minder afwijken van de

verwachtingswaarde. Deze afwijkingen heten residuen. Positieve residuen betekenen dat

een stad of gemeente beter presteert dan verwacht, bij negatieve residuen zijn de

prestaties slechter. De intrigerende vraag is nu: hoe zit het met de relatie tussen de

residuen berekend op de strikt kwantitatieve basis van schaling aan de ene kant, en aan

de andere kant de sociaaleconomische positie van een stad zoals beoordeeld door

deskundigen? Het Duitse sociaaleconomische onderzoeksbureau Prognos AG heeft op

basis van een aantal indicatoren een onderzoek uitgevoerd naar de

toekomstperspectieven van kf steden en regio's (Kreise) in Duitsland en de resultaten

gepubliceerd in het rapport Zukunftatlas 2016 [15]. In totaal werden 29 indicatoren met

betrekking tot demografie, arbeidsmarkt, concurrentie en innovatie, welzijn en sociale

kwaliteit van leven gebruikt om de kracht en dynamiek van steden en regio's te

beoordelen. Op basis van deze beoordelingen is een ranglijst van alle steden en regio's

gemaakt. Deze ranglijst hebben we vergeleken met de door ons gevonden residuen. Het

9

blijkt dat er een sterke relatie bestaat tussen de gemeten residuen en de beoordeling van

toekomstperspectieven van steden volgens de Prognos-methode. Urban scaling levert

dus niet alleen inzicht in welke winsten er sociaaleconomisch behaald worden bij

vergroting van steden of gemeenten, maar ook over de positie van individuele steden of

gemeenten in termen van sociaaleconomisch presteren.

2.3 Nederland

2.3.1 Grote stedelijke agglomeraties

Nederland met ongeveer 17.000.000 inwoners is bestuurlijk verdeeld in 12 provincies en

390 gemeenten (december 2017). In deze studie is het focus op (1) de groep van

(middel)grote steden (21) in Nederland waarvan het Centraal Bureau voor de Statistiek

(CBS) agglomeraties/stadsgewesten heeft gedefinieerd die in totaal 150 gemeenten

omvatten; en (2) de Provincie Zuid-Holland (PZH), de meest bevolkte provincie van

Nederland met bijna 3,6 miljoen inwoners, 60 gemeenten. De grote stedelijke regio's in

PZH -Rotterdam, Den Haag, Leiden, Dordrecht- zijn ook opgenomen in de groep van de

bovengenoemde 21 steden. We verzamelden in beide gevallen voor de periode 2013-

2016 voor alle gemeenten de volgende gegevens: aantal inwoners, werkgelegenheid

(aantal banen), BGP, en productiviteit.

Voor grote steden definieert het CBS twee soorten agglomeraties: de stedelijke

agglomeratie bestaande uit de centrale stad en de compact daaraan verbonden

randgemeenten; en het stadsgewest bestaande uit de stedelijke agglomeratie en alle

andere, wederom afzonderlijke, gemeenten die nauw sociaaleconomisch verbonden zijn

met de centrale stad. We hebben de schaalanalyse uitgevoerd voor drie stedelijke

modaliteiten: de grote steden als een gemeente, de stedelijke agglomeraties en de

stadsgewesten. Fig. 6 laat zien dat de 21 grote steden schalen met exponenten 1,20 voor

steden als een gemeente, met 1,16 voor de agglomeraties van deze steden, en 1,17 voor

de stadsgewesten.

Fig. 6 Urban scaling van de 21 grote steden (GUP in 1000 Euro). De centrale steden zijn

aangegeven met blauwe ruiten (CC), hun agglomeratie met rode vierkanten (Aggl) en

hun stedelijke gebieden met lichtgroene driehoeken (Area).

10

Het opmerkelijke, in eerder onderzoek gevonden fenomeen wordt bevestigd: de absolute

waarde van het BGP voor stedelijke agglomeraties is lager dan voor de centrale steden

als gemeenten. De verwachte waarde voor een stedelijk gebied bestaande uit één

gemeente (one-governance) is bijvoorbeeld in het geval van 200.000 inwoners ongeveer

15% hoger dan de verwachte waarde voor een stedelijk gebied (zelfde aantal inwoners,

zelfde bevolkingsdichtheid) bestaande uit meerdere gemeenten (multi-governance)7. Dit

geeft een eerste indicatie van de winsten die kunnen worden behaald door de

bestuurlijke fusie van een centrale stad met zijn direct verbonden gemeenten. Zelfs

indien slechts 10% van de berekende verwachte winst zou worden gerealiseerd, spreken

we nog steeds in termen van 100 miljoen euro per middelgrote stad, resulterend in

duizenden banen.

Ook in de Nederlandse situatie hebben we een eerste analyse van de relatie tussen de

schalings-residuen en expertbeoordeling van de sociaaleconomische positie van steden

uitgevoerd. Jaarlijks wordt een sociaaleconomische beoordeling van de 50 grootste

Nederlandse steden gepubliceerd in de Atlas voor Gemeenten (AvG) [16]. Deze

beoordelingen zijn overwegend gebaseerd op kwalitatieve indicatoren. Van deze steden

zijn er 32 in onze dataverzameling. We hebben hun residuen met de rangorde in de

sociaaleconomische index van de AvG 2017 vergeleken. Een eenvoudige correlatiemeting

bevestigt de bevindingen voor Duitsland: een significante overeenkomst van gemeten

residuen op basis van urban scaling met sociaaleconomische indicatoren uit andere

bronnen.

2.3.2 Zuid-Holland

Dan de provincie Zuid-Holland. We vinden dat de gehele verzameling van PZH-

gemeenten schaalt met exponent 1,15 (zonder outlier Zoeterwoude), zie Fig. 7. Het is

opmerkelijk hoe universeel urban scaling blijkt te zijn.

7 Een opmerking over causaliteit. Onze waarnemingen laten zoals vaak in sociaalwetenschappelijk en

economisch onderzoek geen strikte uitspraak toe over noodzakelijke dan wel voldoende voorwaarden voor een

bepaald fenomeen, in ons geval de relatie tussen de hoogte van het BGP en de governance-structuur, in het bijzonder one- versus multi-governance. Er is statistisch wel sprake van een ‘contributory condition’, een

voorwaarde waarbij de waarschijnlijkheid dat een bepaald fenomeen zal optreden toeneemt, maar het niet geheel zeker maakt. Uit de waarnemingen volgt dat one-governance stedelijke gebieden gemiddeld een hoger

BGP hebben dan de multi-governance stedelijke gebieden, anders gezegd, multi-governance is gerelateerd aan

een lager BGP. Deze waarneming is statistisch significant vastgesteld door de parameters van de regressielijn van de CC-scaling versus de parameters van de regressielijn van de Aggl-scaling. Onze waarnemingen voldoen

daarmee aan de ‘contributory condition’ waarbij het lage BGP moet optreden in meer gevallen daar waar multi-governance aanwezig is, dan in de gevallen waarbij het hoge BGP aanwezig is. Het bevestigt de bovendien de

testhypothese op basis van eerdere literatuur is dat one-governance tot hogere sociaal-economische prestaties

(BGP) zal leiden dan in het geval van multi-governance.

11

Fig.7 Urban scaling (GUP in 1.000 Euro) voor alle gemeenten in de provincie Zuid-

Holland.

Op basis van de gevonden schaling hebben we de residuen berekend voor de PZH-

gemeenten. De resultaten worden in Fig. 8 gegeven. We zien dat van de (middel)grote

steden met name Leiden en Rotterdam relatief grote positieve residuen hebben (betere

sociaaleconomische prestatie dan volgt uit de verwachtingswaarde van de PZH-schaling),

terwijl de residuen voor Dordrecht en Den Haag ('s-Gravenhage) rond nul liggen

(sociaaleconomische prestatie ongeveer overeenkomstig de verwachtingswaarde van de

PZH-schaling).

Fig. 8 Residuen van alle PZH gemeenten.

12

Hoge positieve residuen worden gevonden voor bijvoorbeeld Rijswijk en Sliedrecht. We

richten ons nu op de vier grote stedelijke regio's in PZH (Rotterdam, Den Haag, Leiden,

Dordrecht). Bovenstaande residu-analyse betreft de PZH-schaling. Maar vervolgens

plaatsen we deze steden in een nationale context door de schaling van de 21 grote

steden als basis voor de berekening van de verwachtingswaarde te gebruiken. Anders

gezegd: de stedelijke gebieden van PZH worden nu in een nationale context beoordeeld

(voor een gedetailleerde beschrijving van deze analyse verwijzen we weer naar het in

voetnoot 3 genoemde rapport). We zien dat met uitzondering van Leiden, de andere drie

steden Rotterdam, Den Haag en Dordrecht in deze nationale context aanzienlijk minder

goed presteren dan andere grote steden in Nederland, met name Amsterdam, Eindhoven

en Utrecht.

Versterkt de stedelijke agglomeratie rondom een centrale stad het hele compacte

stedelijke gebied? Ook deze vraag kan beantwoord worden met de resultaten van het

onderzoek in nationale context. Meer specifiek: de resultaten leveren de mogelijkheid

voorspellingen te doen wat er gebeurt als een compacte stedelijke agglomeratie een

gemeente met één bestuur zou zijn. Concreter gezegd: het verschil in BGP tussen wat de

agglomeratie zou 'verdienen' als het een stad met één bestuur zou zijn, en wat het nu

eigenlijk verdient, als gefragmenteerd stedelijk gebied met meerdere besturen. We

vinden dat in alle vier gevallen (Rotterdam, Den Haag, Leiden, Dordrecht) de multi-

governance structuur er niet in slaagt het verwachte niveau van het BGP bij één bestuur

te bereiken. Stedelijke agglomeraties die in dit opzicht beter presteren zijn Amersfoort,

Amsterdam, Arnhem, Eindhoven, Groningen, 's Hertogenbosch en Utrecht.

In de periode 2000-2009 zijn 10 PZH-gemeenten gefuseerd waarbij de herindeling een

toename van tenminste 10% in bevolking betekende in vergelijking met het aantal

inwoners van de grootste woonplaats in de nieuwe gemeente. We berekenden de

verhouding van het BGP in 2016 met dat in 2013. We vinden voor de gefuseerde

gemeenten 1,14, en voor de 50 niet-gefuseerde gemeenten 1,08, een verschil van

ongeveer 6% in het voordeel van de gefuseerde gemeenten. Gezien de absolute omvang

van een gemeentelijke BGP, is 6% veel geld.

In het beleid rond bestuurlijke schaal is de cruciale vraag wanneer een schaalvergroting

via een fusie/herindeling van gemeenten in een regio voor de hand ligt. Uit onderzoek in

het tweede onderdeel van het project ‘Ruimtelijke schaal en synergie in de Zuid-

Hollandse netwerkeconomie’ volgt dat naarmate een stedelijke of landelijke regio meer

monocentrisch is, samenvoeging van de gemeenten leidt tot optimale benutting van de

schaling. Om te illustreren wat dit voor de provincie Zuid-Holland kan betekenen,

onderscheiden we 10 regio’s en berekenen we voor 9 regio's (de 10 minus Goeree-

Overflakkee, dat is een regio met 1 gemeente) de centraliteit met de eerder genoemde

Zipf-verdeling8 berekend op basis van het aantal banen in de gemeente binnen een regio.

Dit levert de volgende resultaten, gerangschikt van monocentrisch naar polycentrisch:

8 Voor een bespreking van de Zipf-verdeling, zie Appendix.

13

Hieruit blijkt, zoals te verwachten, dat vooral de grote stedelijke regio’s sterk

monocentrisch zijn. Bijgevolg is daar de kans het grootst dat bij herindeling de voordelen

door schaling optimaal benut worden.

3. Conclusies en aanbevelingen

Tot slot vatten we de belangrijkste resultaten samen en trekken we enige conclusies met

daaraan verbonden beleidsimplicaties. In het eerdere, Amerikaanse werk over urban

scaling zijn de 'steden' in feite grotere agglomeraties rond centrale steden. De auteurs

van deze studies betogen dat deze agglomeraties sociaaleconomische eenheden zijn en

daarom het bepalende kenmerk van steden, dit in tegenstelling tot bestuurlijke definities

die zij als meer arbitrair beschouwen. We hebben echter in ons onderzoek aangetoond

dat de bestuurlijke definitie van steden in het compacte stedelijk gebied rond een

centrale stad er wel toe doet. Deze bestuurlijke definities hebben vaak een zeer lange

politieke en sociale historie die vaak de basis vormen voor attitudes in randgemeenten

ten opzichte van de centrale stad. Deze attitudes houden verband met zaken als

identiteit, mogelijke bedreigingen (woningen voor lagere inkomen, hogere belastingen,

groene locaties en andere voorzieningen zullen verdwijnen, enzovoort) en, vooral, het

belang van nabijheid van bestuur.

In deze studie hebben we het schaalgedrag onderzocht van alle Deense gemeenten, alle

Duitse (kf) steden (grote steden waarvan de omliggende stedelijke regio tot de gemeente

van de stad behoort) en alle Kreise (regio's rond kleinere steden die uit verschillende

gemeenten bestaan). Voor Nederland hebben we de groep van grote(re) steden

geanalyseerd, inclusief hun stedelijke agglomeraties, in nationale context; en alle

gemeenten in de provincie Zuid-Holland (PZH). In het geval van Denemarken hebben we

urban scaling van grotere steden, gemeenten binnen de agglomeratie Kopenhagen en

gemeenten in plattelandsgebieden geanalyseerd. We maakten ook onderscheid tussen

gemeenten met een hoge en lage centraliteit. We vinden in schalings-exponenten tussen

1,14 en 1,23, en in het geval van gemeenten op het platteland een verrassend hoge

waarde van 1,39.

Ook in het geval van Duitsland vinden we een significante urban scaling met exponenten

tot 1,31. Bovendien laat onze analyse zien dat stedelijke regio's met één gemeente

(kreisfreie steden) beter presteren dan stedelijke regio's met gefragmenteerde

1.55 Rijn & Veenstreek; 3 gemeenten, Alphen grootste kern, sterk monocentrisch

1.51 Leidse regio; 5 gemeenten, Leiden grootste kern, sterk monocentrisch

1.47 Rotterdamse regio; 14 gemeenten, Rotterdam grootste kern, geen andere 30.000+ banen gemeenten, sterk

monocentrisch

1.32 Haagse regio, 9 gemeenten, Den Haag grootste kern, ook in Delft, Rijswijk, Zoetermeer, Voorburg, en

Westland 30.000+ banen, monocentrisch

1.05 Hoekse Waard; 5 gemeenten, Oud-Beijerland grootste kern, zwak monocentrisch

1.02 Drechtsteden; 7 gemeenten, Dordrecht grootste kern, zwak mono/polycentrisch

0.99 Vijfherenlanden ; 5 gemeenten, Gorinchem grootste kern, zwak polycentrisch

0.69 Duin & Bollenstreek; 6 gemeenten, grote kern ontbreekt, polycentrisch

0.61 Midden Holland; 5 gemeenten, Gouda grootste kern, polycentrsich, Gouda heeft relatief weinig banen

14

governance (meer dan één gemeente) bij hetzelfde aantal inwoners en dezelfde

bevolkingsdichtheid. We vinden een sterke relatie tussen de gemeten schalings-residuen

en de sociaaleconomische positie van steden zoals beoordeeld door expert reviews. Ook

in beide Nederlandse situaties -de 21 (middel)grote steden met hun agglomeraties, en

alle gemeenten in de provincie Zuid-Holland (PZH)- wordt significante superlineaire

schaling gemeten met exponenten tot 1,26. Onze eerdere observatie dat stedelijke

gebieden met één bestuur beter presteren dan compact stedelijke gebieden met

meerdere besturen, wordt bevestigd, en dit is weer in lijn met de bovengenoemde

bevindingen voor Duitsland.

Ongetwijfeld worden de gemeenten binnen compacte stedelijke agglomeraties

gekenmerkt door sociaaleconomische verbindingen. Deze verbindingen kunnen goed

worden gemeten en in kaart gebracht. Dat is ook het doel van het micro-analyse deel

van dit onderzoeksproject. Maar aanwezige verbindingen en eventuele inter-

gemeentelijke samenwerking betekenen niet dat de multi-governance structuur binnen

deze agglomeraties resulteert in een optimale sociale, economische en culturele

samenhang. Integendeel, de stedelijke agglomeraties en stedelijke gebieden bestaan uit

onafhankelijke, autonome gemeenten met elk hun eigen politieke en sociale agenda. Ook

de ambities verschillen: de centrale stad streeft naar vernieuwing en innovatie, de

randgemeenten zijn meer op consolidatie van de bestaande situatie gericht. Zelfs een

middelgroot compact stedelijk gebied kan bestaan uit tien autonome gemeenten met in

totaal ongeveer 350.000 inwoners. Elke vier jaar zijn er nieuwe

gemeenteraadsverkiezingen die een totale verandering van politieke oriëntatie kunnen

inhouden. Dit resulteert vaak in nieuw beleid waarin eerdere samenwerking en andere

bestuurlijke afspraken binnen de agglomeratie kunnen worden herzien of zelfs

geëlimineerd, waardoor de cultuur van wederzijds vertrouwen wordt uitgehold. Als

gevolg hiervan kunnen stedelijke agglomeraties gedurende vele decennia schade lijden

door gebrek aan kracht en doorzettingsvermogen bij de realisatie van infrastructurele,

culturele en economische faciliteiten.

Onze observaties in dit onderzoek leidden tot uitdagende conclusies over het belang van

één gemeente in plaats van multi-governance in grote, compacte stedelijke gebieden.

Een coherent bestuur van grote steden en hun agglomeraties kan effectievere sociale

interacties creëren die de economische en culturele activiteiten versterken en daarmee

een substantiële toename van welvaart en welzijn opleveren. Ook al zou het voordeel

slechts 10% van de verwachte waarde zijn, dan hebben we het nog steeds over 100

miljoen euro per middelgrote stad, wat resulteert in duizenden banen.

Intergemeentelijke samenwerking is bedoeld om de relaties tussen centrale steden en

hun voorstedelijke gemeenten te verbeteren, maar het was tot dusver niet bekend

hoever de verbeteringen zouden gaan als het stedelijk gebied zou veranderen in een

structuur met één bestuur. Ons onderzoek geeft sterke aanwijzingen voor de voordelen

van een één-bestuursstructuur, en deze indicaties zijn in overeenstemming met de

bevindingen van de OESO-studie over de invloed van de bestuursstructuur op het sterker

maken van steden. Net als de recente Nederlandse studie over stedelijke regio's als

aanjagers van economische groei [17], onderstreept ons werk het belang van

governance in stedelijke gebieden. En juist gezien het feit dat grote steden belangrijke

aanjagers zijn van de sociaaleconomische ontwikkeling van een land [18], kan het

ontbreken van coherent stedelijk bestuur de ontwikkeling van de nationale welvaart

aanzienlijk belemmeren. Amerikaanse onderzoekers concludeerden in een recente

15

publicatie: "... Nederland zou nog rijker kunnen worden door eenvoudigweg hun steden

verder te laten groeien" [8].

Literatuurlijst

1. Bettencourt LMA, Lobo J, Helbing D, Kühnert C, West GB (2007). Growth, innovation,

scaling, and the pace of life in cities. Proc Natl Acad Sci USA 104, 17: 7301-7306.

2. Bettencourt LMA, Lobo J, Strumsky D, West GB (2010). Urban Scaling and Its

Deviations: Revealing the Structure of Wealth, Innovation and Crime across Cities. PLoS

ONE 5, 11, e13541.

3. Lobo J, Bettencourt LMA, Strumsky D, West GB (2013). Urban scaling and the

production function for cities. PLoS ONE 8, 3, e58407.

4. Schläpfer M, Bettencourt LMA, Grauwin S, Raschke M, Claxton R, Smoreda Z, et

al.(2014). The scaling of human interactions with city size. Journal of the Royal Society

Interface 11, 98, 20130789.

5. Arbesman S, Kleinberg JM, Strogatz SH (2009). Superlinear scaling for innovation in

cities. Phys. Rev E 68, 066102.

6. Bettencourt LMA, Lobo J, Strumsky D (2007). Invention in the city: Increasing returns

to patenting as a scaling function of metropolitan size. Research Policy 36, 1007-120.

7. Bettencourt LMA (2013). The Origins of Scaling in Cities. Science 340, 1438-1441.

8. Bettencourt LMA, Lobo J (2016). Urban scaling in Europe. J. of the Royal Society Interface 13: 2016.0005

9. Nomaler Ö, Frenken K, Heimeriks G (2014) On Scaling of Scientific Knowledge

Production in U.S. Metropolitan Areas. PLoS ONE 9(10): e110805.

10. van Raan AFJ, van der Meulen G, Goedhart W (2016). Urban Scaling of Cities in the

Netherlands. PLoS ONE 11(1): e0146775

11. Allers MA, de Greef T (2017). Gemeentelijke samenwerking verlaagt uitgaven

meestal niet. ESB Openbaar bestuur 102 (4756) December 2017.

12. Allers MA, van Ommeren B (2016) Intermunicipal cooperation, municipal amalgama-

tion and the price of credit. Local Government Studies, 42(5), 717–738.

13. Allers MA, Geertsema JB (2016) The effects of local government amalgamation on

public spending and service levels: evidence from 15 years of municipal consolidation.

Journal of Regional Science, 56(4), 659–682.

14. Ahrend, R., Farchy E., Kaplanis, I., Lembcke, A. (2014). What Makes Cities More

Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries. OECD

Regional Development Working Papers, No. 2014/05. Paris: OECD Publishing.

15. Prognos Zukunft Atlas (2016). Retrieved from:

https://www.prognos.com/publikationen/zukunftsatlas-r-regionen/zukunftsatlas-r-2016/.

16

16. Marlet G, van Woerkens C (2017). Atlas voor Gemeenten 2017. Nijmegen: VOC

Uitgevers. See also https://www.atlasvoorgemeenten.nl/de-atlas/de-atlas.

17. Raspe O, van den Berge M, de Graaff T (2017). Stedelijke regio’s als motoren van

economische groei. Wat kan beleid doen? Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving

(PBL), PBL publication nr 2901.

18. Florida R (2004). Cities and the creative class. New York: Routledge.

Appendix

In een Zipf-verdelingsfunctie staat op de y-as de logaritme van het aantal inwoners, of

het aantal banen (N) per gemeente binnen een regio, en op de x-as de logaritme van het

rangnummer (r) van de stad (of gemeente). De verdelingfunctie is dan simpelweg

N = a*(r^[- exp]). Meestal is de exponent van een Zipf-verdeling van steden rond -1

(dus: [-exp]=1,00). Domineert de grootste stad sterk (bijv. Parijs in Frankrijk, Londen in

het VK) dan wordt de verdelingsfunctie stijler, en de Zipf-exponent groter dan 1 (maar

dan negatief, gezien de richting van de hellingslijn, dus bijv. r^[-1,20]). Exponenten

groter dan 1,00 zijn dus op te vatten als een indicator van monocentriciteit. Bij

polycentriciteit springt er in een land (of regio) niet één stad uit, maar zijn een er aantal

ongeveer even grote steden. Het Ruhr-gebied, Noordrijn-Westfalen is een goed

voorbeeld. Daar is de Zipf-exponent 0,69, terwijl we in Beieren 1,03 vinden (München

domineert). Een Zipf-verdeling kan behoorlijk 'kantelen' (naar lagere exp-waarden) als er

in de staart van de verdeling meerdere gemeenten zitten met min of meer hetzelfde

aantal banen. Daarom is de Zipf verdeling berekend op basis van het aantal banen

van alle gemeenten in een regio, en op basis van de 5 grootste (wat betreft het aantal

banen), en vervolgens is het gemiddelde van beide waarden genomen.