WAAROM GROTE VERWACHTINGEN IN BRUSSEL SMELTEN OP

HET LOKALE NIVEAU. DE INTRODUCTIE VAN RATIONELE

PLANNING IN VLAAMSE GEMEENTEN.

Teun Pauwels

Departement Politieke Wetenschappen Universiteit Antwerpen Teun.Pauwels@ua.ac.be

Paper voorbereid voor het Politicologenetmaal

Antwerpen, 31 mei & 1 juni 2007

1

WAAROM GROTE VERWACHTINGEN IN BRUSSEL SMELTEN OP HET LOKALE NIVEAU.

DE INTRODUCTIE VAN RATIONELE PLANNING IN VLAAMSE GEMEENTEN.

Teun Pauwels

1. INLEIDING

In een ondertussen beroemd geworden artikel schreef Charles Lindblom in 1959 dat een beleidsmaker

bij het formuleren van een nieuw beleid grofweg op twee verschillende manieren te werk kan gaan.

Volgens de eerste, “rationeel-synoptische”, methode zou de beleidsmaker beginnen met het in kaart

brengen van alle doelen die verband houden met het onderhavige beleidsprobleem om deze dan te

ordenen in volgorde van belangrijkheid. Vervolgens zou hij een inventarisatie kunnen maken van alle

beleidsalternatieven die deze doelen kunnen verwezenlijken. Ook deze beleidsalternatieven zou de

beleidsmaker, na een systematische vergelijking, kunnen rangschikken. Hierbij zou hij gebruik kunnen

maken van een theorie die generaliserende uitspraken doet over de te verwachten effecten van de

beleidsalternatieven. Uiteindelijk zou de beleidsmaker het beleidsalternatief kiezen dat, volgens de

gebruikte theorie, de maximale doelverwezenlijking oplevert (Lindblom 1959: 79).

De beleidsmaker zou echter ook heel anders te werk kunnen gaan. In plaats van te proberen alle

mogelijke doelstellingen van het te voeren beleid te formuleren, zou hij zich ook een relatief

eenvoudig en beperkt doel kunnen stellen. Vervolgens zou hij dan alleen die beleidsalternatieven

kunnen uitwerken die hem op dat moment toevallig te binnen schieten. Hij zou deze kunnen

vergelijken, niet zozeer op basis van een theorie maar op die van zijn ervaringen met hoe vorige

beleidskeuzen uitpakten. Ten slotte zou de beleidsmaker niet de optimale maar een voor alle betrokken

partijen acceptabele, bevredigende keuze kunnen maken. Lindblom noemde deze tweede methode

“muddling through” of later incrementalisme (Lindblom 1979).

Incrementele beleidsvorming, zo beweerde Lindblom, heeft een aantal voordelen. Ten eerste is het

praktisch onmogelijk en zelfs absurd om alle doelstellingen en alternatieven te verzamelen en te

vergelijken gezien de beperkte hoeveelheid tijd en geld dat meestal aan een beleidsprobleem kan

worden besteed. Incrementele beleidsvorming is daarentegen niet alomvattend en creëert daarom

minder informatie- en analyseproblemen. Ten tweede kan de beleidsmaker door de incrementele

beleidsvorming de vertrouwde paden bewandelen. Om antwoorden te formuleren op beleidsproblemen

2

kan hij routineus beroep doen op oplossingen die een zekere legitimiteit verwierven omdat ze reeds

door anderen werden gebruikt en hun nut hebben bewezen. Ten derde kan de beleidsmaker met kleine

stappen werken waardoor talloze gevaren worden vermeden. Zijn voorgaande beleidsstappen

genereren immers kennis over de gevolgen van gelijkaardige stappen in de toekomst. De beleidsmaker

kan gemaakte fouten ook makkelijker opheffen indien hij met kleine stappen werkt dan wanneer hij

grote plannen maakt. Ten vierde heeft de incrementele beleidsvorming als voordeel dat men discussies

over alomvattende doelstellingen kan vermijden. Over grote doelstellingen zijn ambtenaren, politici en

burgers het immers zelden eens. Indien deze vaag blijven, is het eenvoudiger om draagvlak te vinden

voor specifieke voorstellen zonder dat men naar een akkoord moet streven over een gehele set van

doelstellingen (Lindblom 1959; Forester 1984: 24).

Het is waarschijnlijk dan ook niet toevallig, zoals Lindblom vaststelde, dat beleidsmakers over het

algemeen een grote voorkeur blijken te hebben voor de incrementalistische methode. In de

prescriptieve bestuurskundige-, beleids- en planningsliteratuur, echter, krijgt over het algemeen de

eerste, rationeel-synoptische methode onevenredig veel aandacht, “leaving public administrators who

handle complex decisions in the position of practicing what few preach” (Lindblom 1959: 80).

Lindblom’s artikel stimuleerde een heftige polemiek en legde de basis voor een breed uitwaaierend

academisch debat in de jaren 1960 en 1970 over de relatieve voor- en nadelen van rationele planning

en incrementalisme in publieke organisaties (Lindblom 1979; Smith en May 1980; Leach 1982;

Forester 1984; Boyne 2001: 73; Kingdon 2003).

Vandaag de dag is dit debat opnieuw actueel. Het aloude pleidooi voor een systematische,

transparante, geformaliseerde, kennisintensieve en theoriegedreven, rationeel-synoptische

beleidsbesluitvorming (tegenover de meer pragmatische, informele, minder ambitieuze, incrementele

doormoddermethode) klinkt opnieuw door op de hedendaagse hervormingsagenda van veel overheden

(Collinge en Leach 1995; Bolton en Leach 2002). “This modernist-rationalist project is reflected in the

drive to reform the public sector across OECD countries over the past two decades” (Sanderson 2002).

Geconfronteerd met echte of veronderstelde problemen in hun beleidsvorming en een aanhoudende

maatschappelijke roep om meer openheid en verantwoording, zien veel hedendaagse overheden in

rationalisering van de beleidsvorming een manier om hun prestaties te verbeteren en meer zichtbaar te

maken en zodoende hun legitimiteit te vergroten (Sanderson 2002: 2).

Ook de Vlaamse overheid ondernam recentelijk een rationaliseringsdrive. Door opeenvolgende

staatshervormingen werd Vlaanderen in toenemende mate bevoegd voor de inrichting en werking van

het gemeentelijke niveau (Schram en Wayenberg 2006). Vanaf de jaren 1990 maakten vrijwel alle

Vlaamse ministeries van hun nieuw verworven bevoegdheden gebruik om op grote schaal strategische

planningsinitiatieven te introduceren in de lokale besturen (Wayenberg en Van Dooren 2006: 27).

3

Omdat ze lokale beleidsactoren expliciet uitnodigen zich te bezinnen op hun missies, taken en

beleidsdoelen; aansporen tot een weloverwogen selectie van beleidsalternatieven, en prikkelen tot het

evalueren van hun beleidsprestaties, zijn deze strategische planvormen schoolvoorbeelden van

beleidsrationaliseringsinitiatieven.

Een van de meest zichtbare gevolgen van de Vlaamse rationaliseringsdrive is de snelle groei van een

planbureaucratie, zowel op centraal (Vlaams), als op lokaal niveau. In de ruim driehonderd lokale

besturen besteedt een snel groeiend leger van lokale ambtenaren een aanzienlijk deel van zijn tijd aan

de vervaardiging van plandocumenten zoals strategische beleidsplannen, jaarplannen, actieplannen,

voortgangsverslagen, rapportages en evaluaties die handen en voeten moeten geven aan de gewenste

rationalisering van de beleidsvorming. Lokale plannenmakers voeren hiertoe intensief overleg met

belanghebbende burgers, burgergroepen en stakeholders, organiseren gelegenheden tot inspraak, en

werken soms intensief samen met studiebureaus die, in hun opdracht, beleidsonderzoek doen en

planteksten produceren. Lokale plannenmakers staan ook in periodiek contact met ambtenaren van de

centrale Vlaamse overheid die belast zijn met de beoordeling en goedkeuring van lokale plannen.

Centrale planactoren bewaken niet alleen de kwaliteit van de lokale plannen maar garanderen door hun

verspreiding van rondzendbrieven, organisatie van vormingssessies, controles ter plekke en allocatie

van financiële middelen de facto voor een institutionalisering en verdere uitbouw van een

planbureaucratie in Vlaanderen.

Het is belangrijk op te merken dat het hier niet om een marginaal verschijnsel gaat. Eind 2005

beschikten zo’n 85% van de gemeenten over een gemeentelijk mobiliteitsplan. Meer dan 200

gemeenten produceerden inmiddels een gemeentelijk milieubeleidsplan. Voor de vervaardiging van

cultuurbeleidsplannen werden zelfs een heel aantal gemeentelijke “cultuurbeleidscoördinatoren”

aangeworven en gesubsidieerd door de Vlaamse overheid. Hun job bestaat er hoofdzakelijk in om

plannen op te maken naast de coördinatie van het cultuurbeleid. Vrijwel alle lokale beleidsterreinen

zijn intussen ten prooi gevallen aan de “planhysterie” van de Vlaamse overheid (Brans, Maes et al.

2000: 36). Zo vervaardigen lokale beleidsmakers ondermeer cultuurbeleidsplannen, bibliotheek-

beleidsplannen, beleidsplannen cultuurcentrum, jeugdwerkbeleidsplannen, milieubeleidsplannen,

mobiliteitsplannen, minderhedenbeleidsplannen, ruimtelijke structuurplannen, beleidsplannen

buitenschoolse opvang, algemene beleidsprogramma’s, en sociale beleidsplannen. Hoewel lokale

besturen niet altijd verplicht zijn tot strategische planning, happen de meeste besturen meestal toch toe

omwille van de financiële voordelen. De grootste stadsbesturen participeren anno 2006 in meer dan

dertig centraal geïnitieerde lokale planprocessen (VVSG 2006).

Vandaag de dag spenderen heel wat politici, burgers en vooral ambtenaren hun tijd en energie aan het

produceren van plandocumenten. In vele gevallen worden er studiebureaus aangesteld om plannen op

4

te maken wat een aanzienlijke kost voor gemeenten met zich brengt. Of dit rendeert is echter nog een

open vraag. Critici als Lindblom, Quinn en Wildavsky hebben steeds hun twijfels geuit over de

meerwaarde van planning (Lindblom 1959; Wildavsky 1973; Quinn 1980; Forester 1981). Wildavsky

gaat er zelfs vanuit dat “planning fails everywhere it has been tried” (Wildavsky 1973: 128).

Daar staat dan weer tegenover dat planning enorm populair is bij academici en overheden. Hoewel

strategische planning ruim tien jaar na de introductie ervan nauwelijks meer valt weg te denken uit de

lokale besturen, is over de effecten ervan als beleidsvormingsmethode maar weinig bekend. In een

overzichtsartikel komen Stone et al. tot de vaststelling dat “despite the wealth of research,

performance has received scant attention […] and what happens between the formulation of strategy

and organizational performance is essentially a black box” (Stone, Bigelow et al. 1999: 408). Dat komt

omdat de relatie tussen planning en prestaties erg complex is en zich niet gemakkelijk leent tot

onderzoek (Coenen 1998: 6-7). Dit probleem zullen we ondervangen door na te gaan of de argumenten

uit de pleitbezorgende literatuur om planmatig te werken ook in de praktijk worden omgezet.

Om onze onderzoeksvraag te beantwoorden, doen we vooral beroep op diepte-interviews. Deze

kwalitatieve onderzoeksmethode lijkt uitermate geschikt om de impact van planning op de

beleidscultuur op een gedetailleerde, holistische manier te beschrijven (Weiss 1994). Verder maken

we ook in beperkte mate gebruik van kwantitatieve gegevens, afkomstig van de door ons uitgevoerde

DLG-survey bij 907 lokale ambtenaren en politici in 12 Vlaamse steden in het voorjaar van 2004 (Van

Gool 2004). Het artikel is vooral exploratief en erop gericht om hypothesen en een theorie te

genereren. Aanleunend bij het concept ‘grounded theory’, ontwikkeld door Glaser en Strauss, bouwen

we op een inductieve manier aan een eigen gefundeerde theorie over planning (Glaser en Strauss 1967;

Glaser 1992). Onze data werden verzameld in het kader van een onderzoek voor het Steunpunt

Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (Pauwels en Van Gool 2006). In totaal werden achtentwintig

respondenten van zowel het politieke als ambtelijke niveau en zowel het centrale als lokale niveau

(tien verschillende gemeenten) geïnterviewd in 2005 en 2006.1 De bezochte gemeenten werden op

basis van toeval geselecteerd. De meeste interviews werden gehouden in één gemeente die, om de

anonimiteit te garanderen, de fictieve naam Zonnedorp kreeg.

1 We interviewden twaalf lokale ambtenaren waaronder vijf gemeentesecretarissen, twee milieuambtenaren, één duurzaamheidsambtenaar, twee jeugdconsulenten, één cultuurbeleidscoördinator en één mobiliteitsambtenaar. Er werden ook acht lokale politici geïnterviewd waaronder twee schepenen voor jeugd, een schepen voor ruimtelijke ordening, een schepen voor jeugd en cultuur, een schepen voor milieu en mobiliteit, een schepen voor verkeer, ruimtelijke ordening en cultuur en twee burgemeesters. Op Vlaams niveau werd er gesproken met een kabinetsmedewerker van de Vlaamse minister van mobiliteit, openbare werken en energie, één lid van de Afdeling Ruimtelijke Planning, twee personen van de Administratie Wegen en Verkeer, drie personen van de Administratie Milieu-, Natuur, Lands-, en Waterbeheer en één persoon van Cultuur Lokaal.

5

2. WAAROM PLANNEN? DE MOGELIJKE VOORDELEN VAN PLANNING

In de volgende paragrafen zullen we onderzoeken wat de mogelijke voordelen van planning zijn. Dat

is waar het in dit artikel immers om gaat, wat is het nut van planning? Op dit moment is het interessant

om na te gaan hoe planners zelf deze vraag beantwoorden. Een verzameling van deze planargumenten

kan als interessante vergelijkingsbasis fungeren om de effecten van planning in Vlaanderen in kaart te

brengen. We zullen in het verdere verloop dan ook nagaan of er in de praktijk sprake is van deze

verwachte effecten uit de pleitbezorgende literatuur.

2.1. Organisaties moeten plannen om hun activiteiten te coördineren

“Coördinatie”, “integratie” en “afstemming” zijn woorden die vaak terugkomen in het vocabularium

over planning. Planners gaan er vanuit dat de inspanning van organisatieleden om gezamenlijk een

strategie te formuleren, impliceert dat op zijn minst de beleidslijnen (indien niet de acties) van

verschillende departementen worden gecoördineerd en gericht zijn op eenzelfde geheel van doelen

(Porter 1980).

Vooral in grote en complexe organisaties die bestaan uit verschillende hiërarchische niveaus en talrijke

diensten is het gevaar is reëel dat de organisatieleden aparte subdoelen zullen nastreven. Ze focussen

zich vaak op de onmiddellijke doelen van de eigen dienst in plaats van op de doelstellingen van de

gehele organisatie. Wanneer mensen van verschillende niveaus en departementen echter samen

participeren aan een planningsproces, kan planning een coördinatiemechanisme worden (Mintzberg

1994). Twee zaken lijken hiervoor van belang te zijn.

Ten eerste kan men meer coördinerende effecten verwachten wanneer er sprake is van participatieve

planning. De deelnemers aan het planningsproces leren via participatie immers wat de nieuwe plannen,

doelstellingen, strategieën en uitdagingen zullen zijn van de organisatie. Kennis van de

organisatiedoelen lijkt noodzakelijk om de organisatieleden naar deze doelen te oriënteren. Het feit dat

verschillende personen worden betrokken in het planningsproces zou affectieve en emotionele effecten

kunnen hebben. “Being asked to participate in strategic planning, probably the most important

organizational process, is a signal of top management’s recognition of one’s worth or ability to

contribute to the organization” (Ketokivi en Castañer 2004: 342).

Een tweede belangrijk element om van strategische planning een coördinatiemechanisme te maken,

houdt verband met communicatie. Hiermee doelen we vooral op de eenzijdige verspreiding van de

resultaten van het planningsproces in de organisatie. Weten wat de organisationele doelen zijn lijkt een

voorwaarde om ze in rekening te kunnen brengen. Door een goede communicatie van het strategische

6

plan hebben de leden van de organisatie een duidelijker beeld van wat de organisatie als geheel wil

bereiken. De leden zullen ook beter begrijpen hoe de taken en subdoelen van hun eigen dienst in

verhouding staan met de organisationele doelen, waardoor potentiële rolambiguïteit wordt gereduceerd

(Ketokivi en Castañer 2004).

2.2. Organisaties moeten plannen om rationeel te zijn

In de inleiding gaven we al aan dat beleidsmakers in de praktijk vaak op incrementele wijze aan

beleidsvorming doen. Wie incrementeel te werk gaat, vertrekt vaak van onduidelijk gedefinieerde

doelstellingen (Lindblom 1959). Een definitie van de situatie is meestal gebaseerd op vorige

ervaringen en is zeer selectief. De meeste antwoorden op beleidsproblemen zijn ingegeven door

routine en men doet beroep op oplossingen die voorheen al eens werden gebruikt. De beleidsmaker

onderzoekt slechts een beperkt aantal alternatieve oplossingen die hij vindt via de gekende paden. Hij

werkt bovendien met kleine, graduele stappen om onbedoelde effecten te vermijden en enkel verder te

zetten wat goed werkte in het verleden. De beleidsmaker die incrementeel tewerk gaat vertrekt dus niet

zozeer van duidelijke doelstellingen en grote keuzen, maar veeleer van kleine stapjes en onvolledige

informatie en hij gaat op zoek naar acceptabele, bevredigende oplossingen (Forester 1984).

Cohen, March en Olsen (1972) gaan nog een stap verder en stellen dat vele organisaties lijken op

“georganiseerde anarchieën”. Beleidsbeslissingen in dergelijke organisaties hangen af van vier

afzonderlijke stromen: problemen, oplossingen, deelnemers en beslissingsmogelijkheden (Cohen,

March et al. 1972). Deze stromen hoeven niet chronologisch te verlopen. Mensen ontwikkelen en

discussiëren bijvoorbeeld vaak over oplossingen uit eigenbelang (bijvoorbeeld om hun job te

behouden of hun dienst uit te breiden) maar niet om een oplossing te vinden als antwoord op een

probleem. Beslissingen zijn veelal het toevallige resultaat van het samenkomen van de vier

afzonderlijke stromen in een “garbage can”. Wanneer een oplossing is gevonden voor een probleem en

de juiste deelnemers komen toevallig samen op eenzelfde beslissingsmoment, wordt er een keuze

gemaakt. Soms worden de problemen werkelijk opgelost. Even vaak drijven problemen weg van de

keuze naar een andere “garbage can”. Samengevat, komen beleidsbeslissingen dus eerder toevallig tot

stand en zijn ze niet het resultaat van alomvattende rationele processen (Kingdon 2003: 86).

Planning is volgens de pleitbezorgers superieur aan “gewoon beleid” omdat het rationeel is. Rationele

planning wil de onvolmaaktheden van de “garbage can” en het incrementalisme overstijgen en vertrekt

vanuit een rationeel model (Mintzberg 1994). De fasen in het beslissingsproces zouden door planning

veel meer worden gesystematiseerd. Eerst verzamelt men op een systematische manier informatie over

de interne en externe omgeving van de organisatie (Bryson 1995). Vervolgens zal men op basis

daarvan duidelijke doelstellingen formuleren, iets wat normalerwijze al zelden gebeurt (Lindblom

7

1959). Ten slotte zouden die beleidsalternatieven worden gekozen die de doelstellingen

verwezenlijken tegen de laagste kost. Hiervoor is een grondige en systematische analyse nodig van

alle verschillende alternatieven. Cijfers en andere data worden verzameld om keuzes te motiveren.

Planning dwingt beleidsmakers dus tot dieper nadenken. Strategisch denken gebeurt immers zelden

spontaan (Mintzberg 1994: 18).

2.3. Organisaties moeten plannen om rekening te houden met de toekomst

Een derde reden waarom organisaties zouden moeten plannen, is omdat ze op die manier worden

gedwongen om op een systematische manier naar de toekomst zouden kijken. Wie planmatig werkt,

zal een poging ondernemen om de toekomstige gevolgen van huidige beslissingen in te schatten, ofwel

de huidige beslissingen analyseren in het licht van toekomstige gebeurtenissen. De toekomst kan in

rekening gebracht worden op drie manieren: voorbereiden op het onvermijdelijke, het vermijden van

het ongewenste en het controleerbare controleren. Het lijkt logisch om met de toekomst rekening te

houden, iedereen doet het haast instinctief (Mintzberg 1994). De activiteiten van veel organisaties

worden echter complexer, waardoor deze zaken mogelijk uit het oog worden verloren.

Bovendien staan organisaties vaak onder een grote druk om de dagelijkse operationele activiteiten uit

te voeren waardoor het personeel onvoldoende aandacht schenkt aan de lange termijn. “Immediate

short-range problems – keeping the program going fix their own deadlines. Long-range planning is

something that can always be done tomorrow, and if problems requiring immediate solution come

thick enough and fast enough, that tomorrow never arrives” (Simon, Smithburg et al. 1964). Het

planproces is dus noodzakelijk om ook beslissingen te nemen met belangrijke gevolgen voor de lange

termijn.

Het planproces laat toe om te anticiperen op externe gebeurtenissen en interne veranderingen en ze in

één lijn te brengen. De kans op paniekreacties op onvoorziene omstandigheden wordt hierdoor

gereduceerd. Vaak wordt gesuggereerd dat de nood voor langetermijnplanning groter is wanneer de

omstandigheden in een organisatieomgeving snel veranderen. Incrementalisme zou kunnen volstaan in

een meer eenvoudige en stabiele omgeving (Boyne 2001).

2.4. Organisaties moeten plannen om te controleren

Een laatste voordeel van planning ligt mogelijk in het feit dat het instrument toelaat om de

organisatieleden beter te controleren. Dat is een pikant onderwerp in de literatuur aangezien planning

enerzijds wordt gepredikt als hulpmiddel om de leden van een organisatie te motiveren, te laten

participeren en om het vinden van een consensus te vergemakkelijken. Anderzijds sluimert de

8

doelstelling om organisatieleden te controleren even vaak door bij planningsinitiatieven, en vaak is het

zelfs expliciet de bedoeling. “To be sure, planning is meant to control others in the organization,

namely those whose work is “coordinated”” (Mintzberg 1994: 20).

Dit argument is toepasselijk voor de Vlaamse planinitiatieven omdat de strategische plannen en

rapportages worden gecontroleerd door de Vlaamse overheid, wat aantoont dat het controleaspect

duidelijk aanwezig is. Wanneer organisaties in hun beleidsplannen aangeven wat hun doelstellingen

zijn voor de komende jaren en ze vervolgens rapporteren in welke mate ze hun doelstellingen hebben

gerealiseerd, is het in theorie mogelijk om te evalueren of deze organisaties al dan niet presteren.

Zonder planning hebben andere actoren hier heel weinig zicht op.

Uit de planningsliteratuur filterden we enkele interessante argumenten die de potentiële meerwaarde

van het instrument aantonen. In wat volgt onderzoeken we of deze verwachte effecten zijn terug te

vinden in de Vlaamse gemeenten.

3. PLANNING ALS COÖRDINATIEMECHANISME

Coördinatie definiëren we als een eindtoestand waarin beleidsdoelstellingen en overheidsprogramma’s

worden gekenmerkt door een minimale overlapping, incoherentie en lacunes (Peters 1998: 296). In de

praktijk is er dus sprake van coördinatie wanneer de leden van overheidsorganisaties op de hoogte zijn

van mekaars activiteiten en wanneer ze pogingen doen om mekaars inspanningen niet te dupliceren of

te hinderen (Pelgrims 2004: 227).

Eerder suggereerden we dat strategische planning kan helpen om het beleid beter te coördineren. Daar

staat tegenover dat lokale beleidsplannen door de Vlaamse ministeries sectoraal worden opgelegd of

gestimuleerd. De klemtoon ligt niet op één centraal planningsproces waarbij de leden van

verschillende departementen overleggen maar wel op sectorale plannen die elk hun eigen procedure

kennen. Deze vaststelling zet ons er toe aan om de werking van planning als coördinatiemechanisme

op twee manieren te onderzoeken. Enerzijds zullen we nagaan hoe planning inwerkt op de coördinatie

binnen een beleidsdomein (interne coördinatie). Anderzijds onderzoeken we hoe planning inwerkt op

de horizontale afstemming tussen verschillende beleidsdomeinen (externe coördinatie).

3.1. Impact van planning op de interne coördinatie

In een land als België dat bestaat uit een complex geheel van verschillende bestuursniveaus, is het niet

eenvoudig om een coherent beleid te voeren. Het is wellicht daarom dat de Vlaamse overheid veel

belang hecht aan de betrokkenheid van verschillende partners en hogere overheden bij de opmaak van

9

lokale plannen. Zo moeten sommige lokale plannen bijvoorbeeld verplicht in overeenstemming zijn

met de plannen van het provinciale en Vlaamse niveau. In een aantal gevallen gaat de

coördinatiepoging tussen de verschillende bestuursniveaus ook verder. Zo zijn de Administratie

Wegen en Verkeer (AWV, een geleding binnen het Vlaamse Gewest), de provincies maar ook

belangrijke “stakeholders” zoals vervoersmaatschappij “De Lijn” actief betrokken bij het tot stand

komen van gemeentelijke mobiliteitplannen.

3.1.1.Coördinerende effecten bij de opmaak van beleidsplannen

Het mobiliteitsbeleid in Vlaanderen is een interessant terrein om na te gaan of planning als

coördinatiemechanisme kan functioneren. Zowel gemeenten als de Vlaamse en Federale overheid

beschikken immers over cruciale beleidsinstrumenten om een effectief mobiliteitsbeleid te voeren. Dit

vereist een goede samenwerking tussen het lokale en centrale beleidsniveau. De laatste jaren tracht

men deze coördinatie vooral te bereiken via het mobiliteitsconvenant waarbinnen het mobiliteitsplan

een belangrijk instrument is.2 Planning impliceert dat de verschillende bestuursniveaus en partners

samen aan een langetermijnvisie werken. Dit (beoogde) effect was voor de Vlaamse administratie dan

ook een belangrijk motief om te starten met beleidsplannen op het gemeentelijke niveau:

De gemeente kon op heel wat elementen inwerken en kon eigenlijk maken dat een beleid dat door het

gewest gewild werd, tegengewerkt werd door de lagere niveaus. En het was al moeilijk om zuiver nog

maar binnen Vlaanderen coherent beleid te voeren want er is dan nog een beleid op nationaal niveau, er is

een beleid op Europees niveau. Vandaar dat er eigenlijk een idee gekomen is van willen we nu echt niet

dat we contraproductief functioneren, dan moeten we eigenlijk naar een meer geïntegreerde vorm van

beleid gaan waarbij dat ieder beleidsniveau dat bepaalde bevoegdheden heeft toch wel rekening houdt met

wat de andere beleidsniveaus van plan zijn en willen (kabinetsmedewerker mobiliteit).

Voor de opmaak van een mobiliteitsplan komen alle partners die het mobiliteitsconvenant hebben

ondertekend een aantal keren verplicht samen in wat men noemt de “gemeentelijke

begeleidingscommissie”. De partners in deze gemeentelijke begeleidingscommissie zijn talrijk en

divers. De belangrijkste actoren zijn meestal De Lijn, NMBS, AWV, Afdeling Ruimtelijke Ordening

Huisvesting Monumentenzorg en Landschappen, de provincies en de gemeente (met verschillende

politieke fracties) met haar studiebureau.3

2 Bij het mobiliteitsbeleid spreken we van een moederconvenant waarin een aantal algemene afspraken worden vastgelegd. Het is een intentieverklaring van de ondertekenende partners om samen te werken om voor die gemeente(n) de mobiliteitsproblemen planmatig en multimodaal aan te pakken. Om dat kracht bij te zetten, engageert de gemeente zich om een gemeentelijk mobiliteitsplan op te maken. 3 Een studiebureau is een privé bureau dat onderzoeken, rapporten, en aanbevelingen produceert voor bedrijven en overheden. Gemeentelijke mobiliteitsplannen worden voor het overgrote deel gemaakt door studiebureaus.

10

Volgens ambtenaren van de Vlaamse overheid heeft het planningsproces een positief effect op de

coördinatie. Zo wordt in de eerste planningsfase nagegaan welke studies reeds over mobiliteit en

ruimtelijke ordening bestaan, en wat de visies zijn van de verschillende politieke partijen binnen de

gemeente en van de andere actoren op het mobiliteitsbeleid. Iedereen schrijft zijn probleemanalyse

en/of oplossing neer. Op basis daarvan wordt een programma opgemaakt voor verder onderzoek. Vaak

worden bepaalde keuzes “vergemakkelijkt” door studies, die moeten uitmaken welke opties haalbaar

zijn en welke niet. Aangezien diverse visies van verschillende partners worden uitgewisseld en men

ook onderzoekt welke keuzes haalbaar zijn, zou men via planning op een meer gecoördineerde en

rationele manier over beleid nadenken:

Eén van de essentiële dingen die, waarmee dus echt een breuk gemaakt is met het verleden dat is dat een

aantal administraties, ik denk dan bijvoorbeeld de wegen, ik denk aan De Lijn, ik denk aan ruimtelijke

ordening, ik denk aan leefmilieu, dat die eerst en vooral samen aan tafel gingen zitten, dat was al een

eerste raar ding, en dat dan nog met de gemeenten en de provincies erbij. Dat men uiteindelijk ging

zeggen wat men belangrijk vond en wat men niet belangrijk vond en waarom […]. Dat er eigenlijk een

soort open overlegcultuur gekomen is die daarvoor, en dat ga ik heel plat zeggen, nooit bestaan heeft.

(kabinetsmedewerker, mobiliteit).

In de tweede fase van het plantraject worden op basis van de verschillende studies en argumenten

verschillende ontwikkelingsscenario's, gericht op duurzame mobiliteit, uitgewerkt en geëvalueerd. In

de derde fase wordt een keuze gemaakt uit deze scenario’s, die wordt geconcretiseerd in een

beleidsplan.4 Volgens de kabinetsmedewerker van mobiliteit is een belangrijk gevolg van lokale

plannen dat het nu voor het Vlaamse Gewest veel duidelijker is waar gemeenten in de toekomst

naartoe willen op het vlak van mobiliteit. Enerzijds heeft AWV de gemeenten getracht te overtuigen

om een duurzaam mobiliteitsbeleid te voeren, anderzijds – waar dit niet lukte – weet het Vlaamse

Gewest nu welk soort beleid er wordt gevoerd. Hierdoor wordt het gevaar van concurrentieel beleid

gereduceerd. Zo zal het Vlaams Gewest niet langer investeren in meer openbaar vervoer in gemeenten

die onomwonden voor meer parkeerplaatsen en een autovriendelijk lokaal beleid kiezen.

3.1.2. Coördinerende effecten op het terrein?

Hierboven stelden we vast dat er door de introductie van planning betere afspraken werden gemaakt

tussen verschillende overheden en partners. Deze vaststellingen dienen echter genuanceerd te worden.

We gaven vooral de visie weer van bovenlokale actoren maar hebben nog geen blik geworpen op het

lokale niveau. Bovendien hebben we vooralsnog enkel aandacht geschonken aan de opmaak van het

mobiliteitsplan, maar nog weinig aan de planimplementatie. We toetsten dan ook in twee gemeenten

4 http://www.mobielvlaanderen.be/convenants/mobplan.php?nav=7

11

(Zonnedorp en Waterdorp) hoe hun ervaringen met het mobiliteitsplan zijn en of de coördinatie-

effecten ook op het terrein plaatsvinden.

Hoewel de samenwerking met diverse actoren heel wat voordelen met zich kan brengen, mogen we

niet uit het oog verliezen hoe moeizaam zulke processen vaak in de praktijk verlopen. Samenwerking

met verschillende overheidsniveaus, burgergroepen, semi-private instanties en verzelfstandigde

agentschappen, met elk vaak conflicterende ideeën over welke problemen zich stellen en welke

beleidsoplossingen de voorkeur genieten, creëert immers meerdere vetomogelijkheden (Rauch 2006:

290). Zelfs wanneer de samenwerking tussen al deze actoren vlot verloopt tijdens de planningsfase,

zijn er op het terrein vaak veel onenigheden die tot “deadlocks” kunnen leiden. Zo blijkt dat de

personen met wie de afspraken worden gemaakt tijdens de planningsfase niet altijd dezelfden zijn als

degenen die de beleidsuitvoering op zich nemen.

De gemeente Zonnedorp kwam bijvoorbeeld allerlei zaken overeen met de NMBS, maar toen men aan

de implementatie van de geplande acties begon, bleek de gemeente met heel andere werknemers van

de NMBS te moeten samenwerken. De andere werknemers waren nog niet op de hoogte van de

geplande activiteiten en moesten opnieuw worden overtuigd van de doelstellingen, die eigenlijk al

vastlagen in het plan. Omdat dit zo moeizaam verliep is er van de afspraken met de NMBS uiteindelijk

niets terecht gekomen. Hetzelfde geldt ongeveer voor de overeenkomsten met het Vlaamse Gewest:

Met het Vlaamse Gewest is dat hetzelfde geweest, we hadden ook een goede samenwerking met een

aantal mensen en dan op het moment dat ge dat dan gaat implementeren zitten daar plots andere mensen

maar dat maakt het niet gemakkelijker want ge moet die opnieuw gaan overtuigen en ja, die krijgen van

bovenaf ook andere prioriteiten. Het Vlaams mobiliteitsbeleid is ook geen voorbeeld geweest van

consistentie en van continuïteit hé (schepen milieu en mobiliteit, Zonnedorp).

Samenwerking met diverse actoren in het planningsproces is ook een delicate aangelegenheid omdat

deze actoren over zeer verschillende machtsbronnen beschikken. Daardoor lijkt planning soms op het

recht van de sterkste uit te draaien. Planning zou in principe de coördinatie moeten bevorderen maar in

de praktijk dreigt coördinatie soms een synoniem voor dwang te worden (Pressman en Wildavsky

1974).5

Een interessante illustratie hiervan vinden we terug in Waterdorp waar in het mobiliteitsplan werd

overeengekomen dat de tramlijn zou worden verlengd. Vervoersmaatschappij “De Lijn” beloofde om

5 Pressman en Wildavsky zeggen hierover: “If we relax the assumption that a common purpose is invloved, […] and admit the possibility (indeed the likelihood) of conflict over goals, then coordination becomes another term for coercion. Since actors A and B disagree with goal C, the can only be “coordinated” by being told what to do and doing it.

12

de geplande werken uit te voeren door middel van een voortschrijdende werf, wat betekent dat ze de

weg stuk voor stuk zouden openbreken en het asfalt vervangen. In de praktijk bleek echter dat er

zoveel kabels en zware rioleringsbuizen onder de grond zaten dat het werken met een voortschrijdende

werf onmogelijk was. Heel de straat werd opengebroken en de werken lagen bovendien lange tijd stil.

Ondermeer de nutsmaatschappijen, die de distributie, gas, elektriciteit en telefoonkabels moesten

vervangen, droegen bij tot grote vertragingen van de werkzaamheden. Deze nutsmaatschappijen zijn

zo autonoom dat de gemeente weinig of niets kon doen wanneer zij niet kwamen opdagen om de boel

te vervangen. Zolang zij de kabels niet vervingen, kon de aannemer niet verder werken. Ook het

Vlaamse Gewest heeft bijgedragen tot de vertraging door de laattijdige betalingen aan de aannemer. In

Waterdorp heeft men zelfs gelobbyd tot bij de bevoegde minister om de betalingen in orde te krijgen.

De inwoners van Waterdorp werden geconfronteerd met een enorme overlast door de vertragingen.

Het perverse effect was dat de bevolking zich tegen Waterdorp begon te keren, terwijl de problemen

eigenlijk de verantwoordelijkheid was van andere actoren. Een onduidelijke verantwoordelijkheid is

een typisch gevolg van complexe multi-level beleidsvorming (Deschouwer 2001: 9). Aan het niet

nakomen van afspraken van planbepalingen kan de gemeente echter weinig doen.

In Waterdorp had men zich als een loyale partner opgesteld. Ze dachten immers dat het belangrijk was

om een goede verstandhouding te behouden met het Vlaamse Gewest en De Lijn met het oog op

toekomstige investeringen en werken. Maar uiteindelijk kregen ze het deksel op de neus en lag het

gemeentebestuur van Waterdorp sterk onder vuur bij haar inwoners. Ook al liggen er bepaalde zaken

vast in een plan, de waarde hiervan is relatief. De organisaties met de grootste machtsbronnen hebben

een zeer grote impact op hoe de uitvoering van het beleid uiteindelijk verloopt (Berman en Korosec

2005: 390).

De Lijn is de bouwheer, het Vlaamse Gewest is de tweede partner omdat de tramlijnverlenging gebeurt op

gewestwegen, en wij als derde partner ja, waarom zitten we erbij? Omdat uiteindelijk die wegen in

Waterdorp liggen, da’s ook alles. Er wordt altijd gezegd “we zijn evenwaardige partners” maar in de

praktijk is dat helemaal iets anders hé, bengelt ge een beetje aan het staartje (mobiliteitsambtenaar,

Waterdorp).

3.2. Impact van planning op de externe coördinatie

Reeds in 1964 merkt Simon op, dat in complexe samenlevingen waar veel planactiviteiten worden

uitgevoerd door verschillende groepen, al snel het probleem ontstaat dat een deel van de plannen

inconsistenties vertonen en elkaar hinderen (Simon, Smithburg et al. 1964: 433). Een gebrek aan

13

plancoördinatie heeft niet enkel tot gevolg dat plannen elkaar tegenwerken of zelfs opheffen. Zonder

overzicht ontstaat ook het gevaar dat te veel plannen worden gebruikt om tot eenzelfde resultaat te

komen waardoor efficiëntieverlies ontstaat.

Het gevaar voor een gebrekkige plancoördinatie en efficiëntieverlies is zeker van toepassing voor de

Vlaamse plancontext. In grote bureaucratieën zoals de Vlaamse administratie staan immers waarden

als hiërarchie, stabiliteit, gehoorzaamheid en procedures centraal wat niet uitnodigt tot

interdepartementale samenwerking (Bardach 1998: 232). Grote administraties in complexe

samenlevingen worden gekenmerkt door een sterke specialisatie waarbij ambtenaren van verschillende

departementen op “aparte eilanden” leven met elk een specifieke regelgeving, procedures, normen en

een eigen taal (De Rynck en Kalk 2002: 4). Door het gebrek aan intern overleg en communicatie

tussen de Vlaamse ministeries is de introductie van rationele planning op het lokale niveau dan ook

erg versnipperd gebeurd. In Vlaanderen vragen de verschillende ministers zelfs vaak naar dezelfde

plannen in een lichtjes anders perspectief, zo stelt journalist Dobbelaere (Dobbelaere 2006).

De proliferatie van het aantal plannen was zo sterk dat tot voor kort niemand wist hoeveel plannen er

eigenlijk werden opgelegd of gestimuleerd op het lokale niveau. Illustratief hiervoor zijn de uitspraken

van Marino Keulen tijdens een debat over planlasten of planlusten (VVSG, april 2006). De Vlaamse

minister van Binnenlands Bestuur verklaarde er dat hij pas zeer recent aan zichzelf en zijn collega-

ministers de vraag stelde welke plannen er werden opgelegd vanuit het centrale niveau aan de lokale

besturen. Wanneer de totale optelsom werd gemaakt, kwam men aan meer dan dertig plannen. Hij

kwam zelf tot de vaststelling dat er te veel plannen zijn en dat de verkokering vanuit Brussel wordt

doorgetrokken naar het lokale.

De onsamenhangende introductie van beleidsplannen heeft belangrijke gevolgen op het lokale niveau.

Zo worden de planprocedures die door de Vlaamse overheid werden geïntroduceerd gekenmerkt door

een aparte timing, aparte procedures, en een verschillend jargon. Daardoor is het voor gemeenten erg

moeilijk om al deze plannen op elkaar af te stemmen. Hoewel in de wetgeving vaak staat dat plannen

met een impact op andere plannen onderling moeten worden afgestemd, is dit in de realiteit niet altijd

mogelijk. Zo is er het voorbeeld van het bibliotheekbeleidsplan dat vaak wordt opgemaakt vóór het

cultuurbeleidsplan, waardoor men noodgedwongen de doelstellingen van het bibliotheekbeleidsplan

moet overnemen in het cultuurbeleidsplan. Van een gezamenlijk overleg om tot een doelstelling te

komen is geen sprake. Toen we de cultuurbeleidscoördinator van Zonnedorp vroegen of er een zekere

afstemming is tussen verschillende beleidsplannen, kregen we het volgende antwoord:

Ja, dat heeft veel te maken met de timing van de opmaak van die plannen. Euhm, het cultuurbeleidsplan

werd opgemaakt op een moment dat eigenlijk het jeugdwerkbeleidsplan er al even was en ook dat van de

14

bibliotheek was al geschreven, dus ja in hoeverre kunt ge een synergie krijgen met plannen die er al effectief

liggen, ja dan beperkt zich dat tot bijna een afstemming met die plannen en bijna gezamenlijk overnemen

van bepaalde doelstellingen (cultuurbeleidscoördinator, Zonnedorp).

Of er momenteel sprake is van coördinatie tussen lokale beleidsplannen hangt in sterke mate af van de

mogelijkheden en de bereidheid van lokale ambtenaren om hiervoor inspanningen te leveren. Bij de

opmaak van bijvoorbeeld een cultuurbeleidsplan wordt soms wel informeel gevraagd of de

jeugdconsulent geen zaken in zijn plan heeft gezet die belangrijk kunnen zijn voor het

cultuurbeleidsplan. Toch is deze afstemming meestal slechts minimaal. De horizontale afstemming

van beleidsplannen is voor deze ambtenaren meestal geen prioriteit (gezien de hoge werklast).

Bovendien zijn lokale ambtenaren deze sectorale opdeling reeds gewoon. Ze zijn vertrouwd met de

personen, de taal en de procedures vanuit “hun” departement binnen de Vlaamse overheid. Door

planning komen lokale ambtenaren al wat meer in contact met de ambtenaren van de hogere overheid.

Voor de meeste lokale ambtenaren is dit prettig omdat ze het gevoel krijgen dat ze worden

geruggensteund vanuit Brussel. De verkokering vanuit Brussel loopt dus gewoon voort op lokaal vlak.

De Vlaamse ministers vragen aan grote gemeenten meer dan dertig verschillende plannen. Uit een

inventarisatie van de plannen bleek dat slechts in 6 van de 36 plannen, horizontale linken werden

ingebouwd.6 “Op gemeentelijk niveau komen al deze documenten samen en ondervinden de burgers

de gevolgen van al deze plannen. Dat versterkt de roep naar integratie of afschaffing van plannen”

(Van den Broeck 2000: 164). Hoewel planning eventueel een instrument kan zijn voor een betere

afstemming met andere partners en overheden binnen één beleidsdomein, lijken de Vlaamse sectorale

plannen veel minder bruikbaar om een horizontale afstemming te bewerkstelligen.

4. RATIONALISERING DOOR PLANNING?

Zoals in de inleiding al werd aangehaald hebben beleidsmakers vaak de neiging om incrementeel te

werk te gaan bij het formuleren van een beleid. In de praktijk worden ze immers geconfronteerd met

ambigue en onduidelijk gedefinieerde problemen. Meestal ontbreekt het hen ook aan informatie over

(de gevolgen van) alternatieven, de achtergrond van het probleem, en de verschillende waarden,

voorkeuren en belangen. Beleidsmakers worden tevens geconfronteerd met een gebrek aan tijd,

vaardigheden en middelen.

In deze situatie van “bounded-rationality” zal een individu een vereenvoudigd model van de

werkelijkheid creëren. Deze definitie van de situatie is gebaseerd op vorige ervaringen en is zeer

selectief. De meeste van zijn antwoorden zijn ingegeven op basis van routine en hij doet een beroep op 6 Deze inventarisatie is afkomstig van de VVSG.

15

oplossingen die voorheen al eens werden gebruikt. Wanneer hij een probleem moet oplossen,

onderzoekt hij slechts een beperkt aantal alternatieven die hij vindt via de gekende paden. Hij zoekt

vooral naar een acceptabele, bevredigende oplossing. Onder omstandigheden van begrensde

rationaliteit doen beleidsmakers “wat ze kunnen” (Forester 1984: 24).

Om het incrementalisme op het lokale niveau te overstijgen wil de Vlaamse overheid een meer

strategische, rationele vorm van beleid stimuleren. In plaats van te werken met onbestaande of

ambigue doelstellingen moeten gemeenten nu duidelijke doelstellingen in een plan verankeren. Deze

doelstellingen worden volgens Vlaamse ambtenaren bij voorkeur geformuleerd na een grondige

analyse van de gemeentelijke sterkten, zwaktes, kansen en bedreigingen. Aan deze doelstellingen

moeten ook beleidsinstrumenten worden gekoppeld. Vervolgens moet men aangeven hoe men de

ambities wenst te bereiken en of gemeenten daarin ook slagen. Deze “nieuwe weg” wordt geïllustreerd

door sommige ondersteunende documenten die lokale ambtenaren kunnen raadplegen bij de opmaak

van een plan. Een voorbeeld van hoe planning als bedoeling heeft om het lokale beleid te

rationaliseren, vinden we terug in een publicatie van cultuur lokaal:7

“Zonder oneerbiedig te veralgemenen, blijken de meeste bestaande beleidsteksten in de culturele sector

niet gekenmerkt door zakelijkheid, nuchterheid of resultaatsgerichtheid. Dat heeft zeker veel te maken

met de achterliggende motiverende of inspirerende bedoelingen van die teksten of met het feit dat de

cultuursector sterk wordt aangestuurd/gedreven door de goede bedoelingen of de sterke ambities, eerder

dan door de nauwkeurige beschrijving van de (gewenste) resultaten.”

“De invoering van strategische planning dwingt echter tot een grotere systematiek en vooral tot het

nauwkeuriger formuleren van waar men naar toe wil (de algemene en concrete doelstellingen), wat men

wil bereiken (uitgedrukt in effecten en resultaten) en hoe men dit wil aanpakken (middelen en

instrumenten), gespreid over de tijd” (De Kepper).

4.1. Rationaliseringseffecten bij de opmaak van beleidsplannen

Cultuurbeleidsplannen illustreren hoe de Vlaamse overheid via planning tracht om een doel-middel

rationaliteit te introduceren op het lokale niveau. De richtlijnen om zulke plannen op te maken gaan

althans duidelijk in die richting. In zijn plan moet de lokale planner eerst het proces van de

cultuurbeleidsplanning beschrijven. Vervolgens komt aan bod hoe het cultuurbeleidsplan en andere

beleidsplannen met implicaties voor het cultuurbeleid op elkaar worden afgestemd. Dit is in de

praktijk evenwel moeilijk (cf. supra). “Alhoewel het decreet oplegt dat het beleidsplan van het

7 Cultuur Lokaal is het Steunpunt voor het Lokaal Cultuurbeleid vzw, opgericht en gesubsidieerd door de Vlaamse overheid. Cultuur Lokaal heeft als opdracht om een kwaliteitsvolle ondersteuning te bieden aan alle lokale actoren betrokken bij het decreet voor lokaal cultuurbeleid.

16

cultuurcentrum en van de bibliotheek in overeenstemming moet zijn met het cultuurbeleidsplan, is dit

in de praktijk niet altijd het geval” (Sprangers 2003: 62).

Lokale cultuurbeleidsplannen bevatten tevens een beschrijving van de maatschappelijke context door

middel van relevante gegevens over de demografische, sociaal-economische en geografische situatie

van de gemeente. De Vlaamse overheid tracht de gemeenten ertoe aan te zetten om via cijfermateriaal

tot een meer objectieve analyse en een beter gefundeerd beleid te komen. Lokale planners geven ook

het bestaande culturele beleid weer en de middelen die de gemeente daarvoor inzet. Verder zal de

planner een analyse van de bestaande situatie maken op basis van sterktes, zwaktes, kansen en

bedreigingen. “De beleidsrelevantie van dit onderdeel ligt enerzijds in de evaluatie van de bestaande

situatie en anderzijds in de motivering van de komende – al dan niet nieuwe – beleidsopties en

accenten!” (De Kepper). Vervolgens komt de visie op cultuur en cultuurbeleid aan bod. Er wordt een

toekomstig beeld geschetst van de gewenste situatie. Lokale planners formuleren algemene en

concrete doelstellingen. Lokale overheden worden dus gestimuleerd om duidelijk te preciseren wat de

verwachte resultaten zijn. “Een duidelijke resultaatformulering (vooraf) creëert een basis voor een

gezonde evaluatie (achteraf) van de realisatie van het cultuurbeleidsplan” (De Kepper).

Een kanttekening die we hierbij maken is het feit dat sommige actoren in de praktijk voorzichtig zijn

met het formuleren van al te ambitieuze resultaten. Zo gaf één van onze respondenten toe dat hij niet

zijn echte preferenties in het beleidsplan wilde zetten uit angst dat deze niet konden worden

gerealiseerd. Vooral van politici kunnen we verwachten dat ze beducht zijn om doelstellingen te

expliciteren waarop ze later kunnen worden afgerekend. Regelmatig zijn de doelstellingen van

beleidsplannen dan ook aan de vage kant (Quinn 1980: 66).

Een cultuurbeleidsplan moet ook een omschrijving van de beleidsinstrumenten en –middelen

(financiële, personele, materiële en andere) bevatten waarin de gemeente voorziet voor de uitvoering

van haar cultuurbeleid. Tot slot zal de lokale planner ook afspraken in zijn plan zetten omtrent de

implementatie, evaluatie en bijsturing van het beleid. Het is duidelijk dat lokale cultuurbeleidsplannen

worden opgesteld volgens de uitgangspunten van het rationele model: een analyse van de bestaande

situatie in de gemeente, het vastleggen van doelstellingen, een definiëring van de gewenste resultaten,

enzovoort. Voornaamste problemen met de plannen zijn de afstemming met andere plannen en de

soms wazige en wollige doelstellingen. De plannen zijn volgens Vlaamse ambtenaren ook nog iets te

dik waardoor ze moeilijk hanteerbaar zijn.

Ondanks deze problemen hebben gemeenten op papier toch de denkoefening moeten maken om op

een meer strategische, rationele manier om te gaan met het beleid. Wayenberg concludeert in haar

17

studie over het lokaal sociaal beleidsplan dat “[…] the strategic planning prerequisite has […]

enforced them to take a more rational stand towards the policy process” (Wayenberg 2001: 10).

4.2. Rationalisering op het terrein of salami-tactiek?

Wildavsky (1973) stelt dat planning niet wordt verdedigd omwille van wat het doet maar veeleer

omwille van wat het symboliseert. Planning wordt geassocieerd met rede en daarom worden de

inspanningen van planners volgens hem vaak gepercipieerd als systematisch, efficiënt, gecoördineerd,

consistent en rationeel (Wildavsky 1973: 141). In wat volgt, gaan we na of planning nu enkel een

kwestie is van perceptie of dat het ook een rationalisering van het beleid met zich brengt.

Uit gespreken met lokale ambtenaren en politici kunnen we opmaken dat het lokale beleid niet altijd

even rationeel verloopt als de plannen laten uitschijnen. Ondanks het bestaan van een alomvattend,

formeel document dat de gemeenteraad heeft goedgekeurd, kan men in de praktijk nog vele elementen

van incrementalisme terugvinden bij de beleidsimplementatie.

Ten eerste is het technisch gezien al zeer moeilijk om plannen uit te voeren zoals ze werden opgesteld

omdat de toekomst onvoorspelbaar is en nauwelijks valt te controleren. Rondinelli (1982, 47) stelde in

zijn empirisch onderzoek bijvoorbeeld vast dat “despite the complex formal requirements prescribed

for project preparation, analysis, and management, projects continued to deviate widely from

preconceived plans”. Wanneer doelstellingen niet worden gerealiseerd zoals ze werden gepland gaat

men de fout veelal zoeken bij een onnauwkeurige planning maar zelden geeft men toe dat veel van de

problemen onvoorspelbaar zijn, hoe alomvatten de projecten ook zijn gepland (Rondinelli 1982).

Ten tweede vereist het nakomen en handhaven van een plan een machtsconcentratie die in de meeste

organisaties – en zeker in gemeentebesturen – niet erg realistisch is. Planning vereist sowieso macht:

er kan geen sprake zijn van planning zonder de mogelijkheid om mensen te dwingen zich anders te

gedragen dan ze zonder planning zouden doen (Wildavsky 1973: 132). Boyne (2001) stelt vervolgens

dat “[r]ational planning may require that a single view of objectives and strategies for their

achievement can be embraced by the whole organization. However, most organizations resemble a set

of shifting coalitions rather than a military dictatorship” (Boyne 2001: 77). Beleid dat doorwerkt moet

dus in de eerste plaats gericht zijn op het overwinnen van allerlei vormen van oppositie, wantrouwen

en weerstand van verschillende actoren (Van Gool 2004). Het is eenvoudiger om steun te verkrijgen

voor kleine voorstellen dan voor een gehele set van doelstellingen (Lindblom 1959; Boyne 2001:77).

Dit wordt geïllustreerd door de implementatie van het mobiliteitsplan in Zonnedorp.

18

Ondanks het bestaan van een alomvattend, formeel document dat de gemeenteraad heeft goedgekeurd,

moest de schepen van mobiliteit telkens opnieuw zoeken naar steun en draagvlak om een element van

zijn plan uit te voeren. Dat ging voor hem het best op een manier die ons veelal doet denken aan

incrementalisme, of in zijn woorden de “salami-tactiek”:

Ik heb eerlijk gezegd vaak mijn plan dat ik aan het uitvoeren was, verkocht als een ad hoc beleid. Het

klinkt misschien niet logisch maar ik had de ervaring of het gevoel dat vanaf het moment dat ik met een

nota kwam die te alomvattend was, en dat die heel bedreigend was voor mijn collega’s van “oei, waar

komt die nu weer mee af en oei, we gaan nergens nog kunnen rijden met onze auto en we gaan overal

traag moeten rijden” ja dan werkt ge dus met schijfkes, de salami-tactiek heet dat in de politiek. Dus ge

voert uw plan uiteindelijk uit maar ge doet dat dus straat per straat bijna (schepen mobiliteit,

Zonnedorp).

De uitwerking van het mobiliteitsplan gebeurde weinig systematisch in Zonnedorp. Over bepaalde

zaken waren alle gemeenteraadsleden en partners het eens tijdens het planningsproces en die

maatregelen konden dan ook relatief eenvoudig worden uitgevoerd. Maatregelen die werden

overeengekomen door middel van een compromis, bleken achteraf echter moeilijk realiseerbaar.

Meestal werden pogingen gedaan om zaken uit te stellen en uiteindelijk niet langer te realiseren. De

ambtenaren van Zonnedorp vertelden ons ook over “politieke afrekeningen” die het in Zonnedorp erg

moeilijk maken om op lange termijn aan beleid te doen. Het partijpolitieke spel brengt met zich mee

dat schepenen elkaar soms ronduit tegenwerken en dat heeft zijn effect op het beleid. In de praktijk

komt beleid dus veeleer tot stand door een toevallige samenloop van problemen, oplossingen,

deelnemers en beslissingsmogelijkheden (Cohen, March et al. 1972) in plaats van door een

welgeordend planningsproces. Zo moest de schepen het juiste moment afwachten, totdat hij voelde dat

het realistisch was om iets uit zijn plan te concretiseren:

Dat maakt dat je in de praktijk heel dikwijls een beetje ad hoc aan het werken bent. Dus dat je dingen

uit dat mobiliteitsplan uithaalt en zegt van “ja nu is het moment want de geesten zijn er rijp voor, ik

hang mijn wagentje aan een ander dossier en ik voel nu dat ze toch wel ja gaan zeggen als ik daar nu

met afkom”. Dikwijls is dat op die manier gegaan of je krijgt een vraag van burgers, van een

actiecomité of een wijkcomité, dat je zegt van “het is nu het moment om dit dan maar prioriteit te geven

want de mensen vragen er zelf achter” (schepen mobiliteit, Zonnedorp).

Aangezien politici op het lokale niveau zeer dicht bij de burgers staan, is het voor hen vaak erg

moeilijk om plandoelstellingen te realiseren zoals ze werden geconcipieerd op de tekentafel. Als het

om heel concrete beleidsdossiers gaat, waarvan burgers de gevolgen direct ervaren, kan het zijn dat de

in een plan vooropgestelde maatregelen later worden geschrapt wanneer blijkt dat de plannen

onpopulair zijn. Hiervoor zijn meerdere mechanismen beschikbaar. Indien bewoners niet akkoord gaan

19

met bepaalde maatregelen, kunnen ze een aantal raadsleden inschakelen om tegen het beleidsplan in te

gaan. In andere gevallen hebben belangengroepen rechtstreekse banden met de burgemeester die kan

ingrijpen en bepalingen van het beleidsplan opheft.

Zo was in het mobiliteitsplan overeengekomen dat er in Zonnedorp een straat werd afgesloten voor

doorgaand verkeer. Automobilisten zouden nog wel in en terug uit de straat kunnen rijden maar niet

meer door de straat. De schepen voor mobiliteit stelde echter vast dat het zeer moeilijk is om zulke

maatregelen vol te houden. In de straat die werd afgesloten voor het doorgaand verkeer, woonde

bijvoorbeeld een handelaar die tegen de planbepaling in opstand kwam. Omdat hij de “juiste politieke

kleur” had, heeft de handelaar het gehaald en is het nu terug mogelijk om door de straat te rijden.

We onthouden hieruit dat planning moeilijk is om uit te voeren en dat men in de praktijk vaak alsnog

zal teruggrijpen naar incrementalisme. Ondanks het bestaan van beleidsplannen is het werkelijke

beleid meestal het resultaat van kleine, haalbare ad hoc consensusoplossingen. Planbeslissingen die

niet op voldoende draagvlak kunnen rekenen, worden achteraf geschrapt.

5. PLANNING ALS CONTROLEMECHANISME

5.1. Controle op beleidsplannen.

Het contolerende aspect, dat duidelijk vervat zit in de Vlaamse planintitatieven, wordt door vele

gemeenten sceptisch onthaald. Ze willen het beleid liever in alle vrijheid en autonomie vormgeven

zonder (energieopslorpende) bemoeienissen en controles door een bovenlokale overheid. Plannen

bieden bovendien gratis voer aan de oppositie die hen kan afrekenen op het niet behalen van bepaalde

doelstellingen. Daar staat tegenover dat de Vlaamse overheid de wortel en de stok hanteert. Sommige

plannen zijn simpelweg verplicht terwijl gemeentebesturen ook worden verleid om in te stappen in

andere plantrajecten omdat ze heel wat financiële middelen met zich brengen. In de meeste gevallen

maken gemeenten daarom een pragmatische keuze. Formele plansjablonen worden zo economisch

mogelijk opgesteld voor Brussel maar hoeven geen leidraad te vormen bij het dagelijkse beleid. Dit

wordt geïllustreerd met een voorbeeld uit Klokkendorp.

In Klokkendorp moest de gemeente in het kader van de Samenwerkingsovereenkomst een

milieubeleidsplan opstellen om aan de voorwaarden te voldoen om subsidies te verkrijgen.8 Een

duurzaamheidsambtenaar die nog geen jaar in dienst was, kreeg van haar schepen voor leefmilieu de 8 Het gemeentelijke milieubeleidsplan is ingebed in de Samenwerkingsovereenkomst, de opvolger van het milieuconvenant. De samenwerkingsovereenkomst is een vrijwillige overeenkomst die een gemeente of provincie afsluit met de Vlaamse overheid op vlak van milieu. In ruil voor het uitvoeren van een aantal taken krijgt ze financiële en inhoudelijke ondersteuning van de Vlaamse overheid.

20

opdracht om zo’n plan te maken. Het plan uitbesteden aan een studiebureau zou duizenden euro’s

kosten en een dergelijk bedrag wou de schepen er niet aan geven. Voor de jonge ambtenaar was het

echter geen evidentie om een plan op te stellen aangezien ze nauwelijks werk- en planningservaring

had. De jonge ambtenaar nam een aantal voorbeelden van plannen uit de omliggende gemeenten en

probeerde daaruit een “eigen” plan te filteren dat tegemoet kwam aan de lokale situatie. Het plan blijft

volgens de ambtenaar relatief vaag wat ruimte biedt voor “maatwerk”. In een kleine gemeente als

Klokkendorp is de nood volgens haar niet zo groot om een plan op te stellen want meestal wordt er

heel direct ingespeeld op de gevoeligheden bij de burgers. Het milieubeleidsplan is in Klokkendorp

politiek gezien dan ook tamelijk onbelangrijk. Beleidsplannen worden meestal goedgekeurd zonder

veel discussie in de gemeenteraad (De Rynck 2006). Het document is een “must” omdat er belangrijke

subsidies aan verbonden zijn, voor de rest interesseert het hen weinig:

Ik weet niet of de politiekers dat plan eigenlijk allemaal gelezen hebben. Dat komt dan voor het college en

dan voor de gemeenteraad. En dat wordt dan dikwijls zonder opmerkingen goedgekeurd, en als ambtenaar

stelt ge u soms de vraag van, wie heeft het gelezen. Men ligt er niet echt zo van wakker van die plannen

en het is meer iets dat inderdaad moet gebeuren (duurzaamheidsambtenaar, Klokkendorp).

Soms maken Vlaamse administraties uitgebreide handboeken met richtlijnen over hoe de

plandocumenten moeten worden opgesteld. Paradoxaal genoeg maakt dit het eenvoudiger om het

“strategisch nadenken” over lokaal beleid uit de weg te gaan. Omdat alle verplichte hoofdstukken,

rubrieken, kernprincipes en modewoorden aan bod moeten komen in een plan wordt het voor lokale

planners en studiebureaus gemakkelijker om weinigzeggende sjablonen op te stellen en geen

gemeentelijke visies. Sommige studiebureaus kopiëren zelfs algemene plannen voor een groot aantal

gemeenten. De Vlaamse overheid kreeg bijvoorbeeld heel wat plannen toegestuurd van gemeente x

met de naam van gemeente y erop omdat het ene gewoon een kopie was van het andere en men was

vergeten om de naam aan te passen. Ondanks de bedenkelijke kwaliteit van sommige lokale plannen

zijn de mechanismen waarover de Vlaamse overheid beschikt om plandocumenten af te keuren relatief

beperkt.

Het valt dan ook op dat er zelden plannen worden afgekeurd door de Vlaamse overheid. We

onderscheiden hiervoor drie redenen. Ten eerste is het moeilijk om plannen af te keuren omwille van

inhoudelijke lokale keuzes zonder het subsidiariteitsprincipe te schenden. Plannen worden dan ook

zelden afgekeurd op basis van inhoudelijke criteria maar enkel wanneer bepaalde zaken zijn vergeten

(verplichte rubrieken, data, enzovoort) of wanneer de beleidskeuzes van gemeenten onwettig zijn. Ten

tweede geven vele Vlaamse ambtenaren de lokale overheden nog krediet omdat het vaak de eerste keer

is dat ze plannen moeten opstellen. Ten derde wil men het “evenwaardig partnerschap” tussen

Vlaanderen en de lokale besturen niet ondermijnen. De controlerende Vlaamse overheid zou wellicht

21

enorm bekritiseerd worden en (politiek) onder druk gezet worden wanneer ze het plan (met vaak

bijhorende subsidies) van de ene gemeente wel goedkeuren en van de andere gemeente niet.

5.2. Controle op het terrein

Doorheen het hele artikel blijkt dat wat er in een plan is overeengekomen vaak niet of anders wordt

uitgevoerd. De vraag stelt zich echter of er geen controle gebeurt door de Vlaamse overheid op de

uiteindelijke beleidsuitkomsten van gemeentebesturen. Het antwoord hierop is dat de controle in

sommige gevallen onbestaande is terwijl die in andere gevallen onvoldoende is. Een voorbeeld van

een beleidsdomein waarbij er nauwelijks controle is op het terrein, vinden we terug bij mobiliteit:

En je kunt in uw mobiliteitsplan aangeven van we gaan dat zo en zo doen, maar in de praktijk, allé ja. Er

is te weinig opvolging van die dingen. Ik vraag al ik weet niet hoe lang van wanneer gaan we nu eens een

evaluatie maken via het Vlaams Gewest hé, van ons mobiliteitsplan. “Jaja, maar allé gij zijt eigenlijk den

enige die dat vraagt.” Dat is dus nog altijd niet gebeurd hé. Eigenlijk moet daar jaarlijks een evaluatie van

gebeuren en terugkoppeling van “wat is er uitgevoerd, is het inderdaad volgens het mobiliteitsplan wat er

allemaal is gebeurd”. Maar uiteindelijk zijn er een hele hoop studiebureaus rijk van geworden, en daar

blijft het eigenlijk bij hé (mobiliteitsambtenaar Waterdorp).

In Vlaanderen is er pas laat een evaluatiecultuur en –praktijk tot ontwikkeling gekomen (De Peuter,

De Smedt et al. 2007: 55). Controles en evaluaties van de Vlaamse overheid op lokale overheden

liggen daarenboven extra gevoelig omdat gemeenten dat al snel ervaren als een aantasting van hun

autonomie. Het is voor de Vlaamse overheid ook organisatorisch erg moeilijk en arbeidsintensief om

alle lokale overheden in de praktijk te controleren.

Om toch enige druk op de gemeenten te houden, gebeuren de meeste controles op basis van jaarlijkse

rapportages waarin gemeenten moeten aangeven in hoeverre ze de doelstellingen uit het beleidsplan

reeds hebben gerealiseerd. In het kader van de Samenwerkingsovereenkomst moeten steden en

gemeenten bijvoorbeeld een milieujaarprogramma laten goedkeuren door de Vlaamse overheid indien

ze subsidies willen ontvangen. Een dergelijke schriftelijke controle heeft echter grote nadelen. We

overlopen de belangrijkste:

Ten eerste leidt een papieren evaluatie tot doelverschuiving. Gemeenten dreigen zich door het systeem

op de rapportering over de planning en de uitgevoerde acties te concentreren terwijl de acties op het

terrein het risico lopen om te worden verwaarloosd (Bachus 2005: 157). Het voorbeeld van

rapportageteksten die worden gekopieerd van de ene naar de andere gemeente is hier veelzeggend:

22

Er wordt informatie uitgewisseld want dat milieujaarprogramma daarin hebt ge eigenlijk een aantal

standaardteksten. Eén van die standaardteksten bijvoorbeeld, ze hebben het er nu uitgehaald, dat was

burgers en doelgroepen. Dat is zoiets, ja daar moest je nog eens gaan omschrijven wat je allemaal deed

om de boel te sensibiliseren om zaken bekend te maken. Dat werd in het begin, de eerste keer heel streng

geëvalueerd, iedereen was er eigenlijk op gebuisd. En dan hebt ge toch een gemeente die er een redelijk

goede quotatie op haalde, dus wat doe je? Je belt naar je collega “zeg hoe heb jij dat geschreven? Stuur

die tekst eens door, dan pas ik ‘em aan, en voila” (Milieuambtenaar, Zonnedorp).

Beleidsplannen en rapportages worden door de Vlaamse overheid gebruikt als instrumenten om het

lokale beleid te coördineren, rationaliseren en te controleren. Als gevolg van een bureaucratische

structuur waarbij lokale overheden zoveel mogelijk inspanningen leveren om hun plannen en

rapporten goedgekeurd te krijgen, worden deze instrumenten echter op zichzelf staande doelen.

Merton sprak in dit verband van “displacement of goals, whereby an instrumental value becomes a

terminal value”, één van de klassieke disfuncties van de bureaucratie (Merton 1952).

Een tweede nadeel van de papieren evaluaties houdt verband met de gebrekkige validiteit ervan. Door

enkel voort te gaan op de gerapporteerde weergave van het beleid zonder in de praktijk te toetsen of

die wel overeenstemt met de realiteit ontstaat het gevaar om te vervallen in een “papereality”, wat

zoveel betekent als “a world of symbols, or written representations, that take precedence over the

things and events represented” (Dery 1998: 678). In een papieren realiteit is de administratieve

weergave van feiten belangrijker dan de feiten zelf. Zo kunnen gemeenten bepaalde acties aandikken

om te voldoen aan de vereisten. Of men er door planning in slaagt om de controle op lokale overheden

te verhogen, kan men dus sterk in vraag stellen. Bovendien leidt dit systeem ook tot frustraties bij

lokale beleidsmakers omwille van de perverse neveneffecten:

Dat is hetgeen dat we ook een beetje aanklagen hé, dat het accent te veel op administratie ligt en niet op

de uitvoering. Wij pleiten er al langer voor om steekproefsgewijs de gemeenten gewoon te komen

bezoeken, een werkbezoek af te leggen en dan te gaan toetsen wat is er uitgevoerd in de praktijk. Want ge

hebt natuurlijk ambtenaren die een vlotte pen hebben en die kunnen dat met mooie woorden allemaal

verdoezelen en ge hebt andere mensen die geen vlotte pen hebben en die dat moeilijk verwoord krijgen

maar misschien veel meer gedaan hebben ten velde en dat komt er dan niet uit natuurlijk

(Milieuambtenaar, Zonnedorp).

Ten derde moeten gemeentelijke ambtenaren zoveel tijd steken in het opstellen van rapportages dat ze

te weinig tijd overhouden voor acties op het terrein en om creatief na te denken over het beleid

(Bachus 2005: 158).9 Ook de administratieve last voor het gewest valt niet te onderschatten. Zij

9 In het kader van het ‘Democracy and Local Governance’ project (DLG) werd in 2004 een gestandaardiseerde enquête gehouden in 12 Waalse en 18 Vlaamse steden (Van Gool 2004). In Vlaanderen werden 907

23

moeten de plannen en rapporten van meer dan 300 gemeenten nalezen. Het effect van al deze

“papierarbeid” wordt geïllustreerd aan de hand van volgend citaat:

[…] ik merk daar als ik naar de milieuambtenaren kijk, dat die eigenlijk het gros van de tijd bezig zijn met

het opmaken van een plan en het rapporteren van dat plan en dat er dan eigenlijk veel te weinig tijd rest

dan nog, omwille van de strenge eisen die er zijn naar dikte van de plannen, detail van de rapportering, dat

ze eigenlijk bijna geen tijd meer hebben om de plannen werkelijk te gaan uitwerken waardoor uiteindelijk

de plannen een dode letter blijven en dat ze naar rapportering dat ze dan gewoon naar een papieren

rapportering gaan hé. Een kleine event wordt dan uitvergroot zodanig dat zij er toch een mooi rapport van

kunnen maken om de subsidies te krijgen. Maar de subsidies hebben dan als enig doel of als enig resultaat

dat er een ganse papierwinkel wordt opgezet […]. Dat is zo bij milieu, bij natuur, in de jeugdsector zie ik

het toch ook dikwijls (participant debat planlast of planlust KULeuven, 28 april 06).

6. IMPACT VAN PLANNING OP DE POLITIEK-AMBTELIJKE VERHOUDINGEN

Een laatste vraag die we in dit artikel behandelen is welke impact de lokale ambtenarij heeft op de

doorwerking van planning. Boyne (2004) stelt immers dat planning een zeer technische

aangelegenheid is die beter wordt begrepen door ambtenaren dan door politici. “The result is that

organizational power appears to be shifted to the bureaucrats who control the planning process and

that strategy formulation becomes depoliticized” (Boyne, Gould-Williams et al. 2004: 332). Het zijn

voornamelijk ambtenaren die zich verdiepen in de opmaak van beleidsplannen en men kan verwachten

dat ze die plannen ook willen realiseren. Zou dit een tegengewicht kunnen betekenen voor de niet-

doorwerking van beleidsplannen?

Onderzoek wijst uit dat Belgische (lokale) ambtenaren weinig beleidsinvloed hebben (Dierickx en

Majersdorf 1994; Brans en Hondeghem 1999; Dierickx 2003; Van Gool 2004). Vele lokale

ambtenaren beperken zich tot de loutere uitvoering van het beleid en zouden hun groeiende

professionaliteit graag meer tot hun recht laten komen.10 Het is duidelijk dat de meeste lokale

ambtenaren de introductie van beleidsplannen beschouwen als een mogelijkheid om hun positie

effectief te versterken. Daar zijn verschillende redenen voor:

respondenten gecontacteerd – burgemeesters, schepenen, gemeenteraadsleden, secretarissen, diensthoofden en andere ambtelijke verantwoordelijken – waarvan zo’n 31% reageerden. Uit deze enquête bleek dat 62% van de lokale beleidsmakers het (sterk) eens is met de stelling: “Gemeenten zijn tegenwoordig zoveel tijd kwijt met het plannen van hun beleidsactiviteiten dat dit ten koste gaat van het daadwerkelijk uitvoeren van het beleid”. 10 Zo blijkt uit de DLG enquête dat 83% van de Vlaamse ambtenaren het (sterk) eens is met de stelling: “Lokale ambtenaren zouden meer vrijheid moeten krijgen om taken naar eigen inzicht uit te voeren”. Een meerderheid van de lokale ambtenaren (54%) is het bovendien (sterk) oneens met de stelling “Politici moeten beslissen over beleid, ambtenaren moeten zich beperken tot de uitvoering.

24

Aangezien beleidsplannen in principe belangrijke beleidsdocumenten zijn waarin de lange

termijndoelstellingen worden beslist, en de ambtenaren deze documenten in grote mate mee opstellen,

verwerven zij meer invloed. Ze zouden zich via deze documenten meer kunnen verdiepen in de

doelstellingen en beleidsvoorbereiding. Het beleidsplan kan voor lokale ambtenaren ook als houvast

fungeren. Er staan specifieke doelstellingen in waarnaar ze kunnen verwijzen, wanneer die door

politici plots in vraag worden gesteld. Vooral als er subsidies aan vasthangen, kan het beleidsplan als

argument worden ingeroepen om vooropgestelde acties uit te voeren. Aangezien sommige acties

moeten worden uitgevoerd alvorens de gemeente subsidies ontvangt van de Vlaamse overheid, kunnen

ambtenaren dat als drukkingsmiddel gebruiken. In extreme gevallen zouden ambtenaren zelfs dreigen

met een telefoontje naar Brussel om te melden dat de gemeente op een bepaald vlak niet in orde is met

het plan en zo haar subsidies zou missen.

Verschillende ambtenaren denken ook dat beleidsplannen die de legislatuur overschrijden, hen kunnen

beschermen bij een abrupte politieke wissel. Zeker als er na de verkiezingen een nieuwe schepen komt

van een andere partij dan zijn voorganger, wordt de neiging groot om “alles anders te gaan doen”. Een

trendbreuk in het beleid wordt vaak noodzakelijk geacht om zich te profileren naar de kiezers. Door te

verwijzen naar de doelstellingen en acties van een beleidsplan kan de ambtenaar echter druk proberen

uit te oefenen op een “nieuwe” schepen om de continuïteit van het beleid te garanderen:

Als er bepaalde zaken zijn die normaal zijn en die uitvoerbaar zijn en die ook naar de begroting toe kunnen, ja dan moet ge daarmee schermen hé. Dan moet ge zeggen van “luister mannen, we hebben hier een beleidsplan, ge hebt da goedgekeurd, voila, het moet uitgevoerd worden” (Jeugdconsulent, Klokkendorp).

Door de introductie van planning kunnen lokale ambtenaren ook hun beleidsnetwerken vergroten. Als

een ambtenaar zijn stempel wil drukken op het beleid dan moet hij over een groot en divers netwerk

beschikken. Uit onderzoek blijkt echter dat lokale ambtenaren over tamelijk eenzijdige netwerken

beschikken. Zo hebben lokale ambtenaren amper toegang tot het centrale niveau om steun te

verwerven voor hun ideeën terwijl lokale politici via het cumuleren van mandaten soms minister en

schepen tegelijk kunnen zijn. Door de introductie van beleidsplannen ontstaan er echter nieuwe

overlegstructuren tussen het lokale en centrale niveau. Lokale ambtenaren die voorheen dikwijls in een

“ambtelijk begijnhof” leefden, krijgen door de overlegmomenten, ontmoetingsdagen en controles die

gekoppeld zijn aan de plannen, een beter contact met de Vlaamse administratie. Lokale planners die

goed werk afleveren, worden soms gefeliciteerd of zelfs uitgenodigd om naar Brussel te komen. Dat

beschouwen lokale ambtenaren als een legitimatie voor hun werk en als een ruggensteun vanuit

Brussel.

25

De bovenstaande argumenten illustreren dat plannen in principe een grotere beleidsimpact voor de

ambtenaren met zich brengen maar in de praktijk is deze machtsovername echter beperkt omdat het

beleidsplan weinig politieke relevantie heeft (en dus weinig doorwerkt op het terrein). De Rynk vatte

deze vaststelling mooi samen. Ook uit zijn onderzoek bleek dat ambtenaren de plandocumenten vaak

zelfstandig opstellen of er in elk geval een belangrijke invloed op hebben. “Ze worden door

ambtenaren vaak gezien als een positieversterking en als legitimatie voor eigen werk. In de praktijk

bleken deze plannen evenwel weinig te zeggen over de reële besluitvorming en keuzes. Meestal bleken

colleges deze documenten bijvoorbeeld nauwelijks te hebben gelezen” (De Rynck 2006: 38). Veel van

de beleidsplannen zijn immers zo dik en complex dat lokale politici gewoon geen tijd en zin hebben

om deze documenten door te nemen, wat nochtans een noodzakelijke voorwaarde lijkt voor

doorwerking. Zoals een ambtenaar het dan ook verwoordt: “als het puntje bij paaltje komt en er moet

echt iets gebeuren, beslissen zij toch nog op dat moment of dat nu in het plan stond of niet”. Of zoals

een Vlaamse ambtenaar het verwoordde: lokale politici plannen niet maar hebben de neiging om zelf

“hun plan te trekken”. De gebrekkige controles op de planrealisaties (cf. supra) maken het voor politici

erg eenvoudig om zich aan de plannen te onttrekken.

7. CONCLUSIE

De Vlaamse gemeenten zijn de laatste jaren druk in de weer met het opmaken van tal van

beleidsplannen. Voorbeelden van deze lokale plannen zijn ondermeer het gemeentelijk mobiliteitsplan,

het gemeentelijk cultuurbeleidsplan en het gemeentelijk milieubeleidsplan. Een gemeente van een

gemiddelde grootte wordt gestimuleerd of verplicht om ongeveer twaalf plannen te maken. Deze

impuls om planmatig te werken, komt vooral vanuit de Vlaamse overheid, die vanaf de jaren 1990

haar bevoegdheden heeft gebruikt om beleidsplanning te introduceren op het lokale beleidsniveau

(Wayenberg en Van Dooren 2006).

Omdat er over de effecten van de Vlaamse planprikkels op lokale beleidsstructuren en -culturen

weinig bekend is, werd hiernaar in de eerste helft van 2006 een onderzoek verricht. In de

pleitbezorgende literatuur over planning is al een aantal verwachte planeffecten beschreven. Planning

kan de coördinatie van het beleid ten goede komen en de beleidsbesluitvorming rationaliseren. Het

planproces laat ook toe om te anticiperen op toekomstige gebeurtenissen en verhoogt de controle op

een organisatie. Via interviews met lokale ambtenaren, lokale politici en enkele Vlaamse ambtenaren

trachten we te achterhalen of deze verwachte planeffecten ook in de praktijk worden gerealiseerd. In

wat volgt, geven we zeer beknopt enkele bevindingen weer.

26

Allereerst leidt de introductie van lokale beleidsplannen binnen verschillende beleidsdomeinen tot

meer overleg met andere overheden en partners, wat de coördinatie ten goede komt. De implementatie

van deze gecoördineerde afspraken laat echter nogal eens te wensen over. Veel problematischer is

echter de coördinatie tussen de verschillende beleidsplannen. De plannen staan veelal los van elkaar,

hebben elk hun eigen timing, procedures en jargon, wat de opbouw van een lokale planningscapaciteit

erg bemoeilijkt.

Ten tweede wordt er door planning op papier een rationalisering doorgevoerd. Hoewel veel plannen

“volgens het boekje” worden opgesteld en regelmatig vage doelstellingen bevatten, leidt de impuls van

planning ertoe dat vele gemeenten toch meer (en soms voor de eerste keer) strategisch nadenken over

het beleid. De uitvoering van geplande beleidsacties verloopt echter niet altijd even rationeel als de

plannen doen vermoeden. In de praktijk zal men vaak toch overschakelen op incrementalisme.

Doorwerking van de plannen is ook lang niet altijd gegarandeerd.

In de derde plaats onderzochten we hoe de controle gebeurt op beleidsplannen. Hoewel deze controle

voor de Vlaamse overheid heel wat informatie oplevert, blijkt de controle erg gefocust te zijn op de

administratieve weergave van beleid. Door alleen op een gerapporteerde realiteit voort te gaan, loopt

de Vlaamse overheid het gevaar om aan schijncontrole te doen.

Ten slotte toetsten we de hypothese of de introductie van planning een machtsverschuiving naar de

ambtenaren met zich bracht, aangezien zij deze documenten relatief autonoom opstellen. Voor de

meeste ambtenaren betekent het beleidsplan inderdaad een versterking van hun positie en een

referentiedocument om bepaalde acties te kunnen realiseren. Daar staat tegenover dat de politieke

interesse voor beleidsplannen niet al te groot is. Van een geanimeerde discussie over beleidsplannen in

de gemeenteraad is zelden sprake. De beperkte betrokkenheid van politici bij het planproces nuanceert

dan ook de “machtsovername” van ambtenaren en zorgt ervoor dat plannen niet altijd doorwerken op

het dagelijkse beleid.

Samengevat heeft de introductie van planning op het lokale niveau enkele verdiensten, maar dit

onderzoek brengt ook enkele duidelijke pijnpunten aan het licht. Het meest problematische is dat de

plannen niet altijd door het college van burgemeester en schepenen worden gebruikt als leidraad bij

het dagelijkse beleid waardoor er regelmatig planinspanningen verloren gaan. We concluderen dan

ook met Boyne dat “although it may be appropriate to encourage public agencies to consider carefully

the potential benefits of planning, rational processes should not be imposed upon them” (Boyne 2001:

73).

27

Intussen beseft de Vlaamse overheid zelf dat het opleggen van plannen negatieve effecten kan hebben

op de prestaties van gemeenten. Illustratief hiervoor is een persmededeling van de Vlaamse regering:

“‘als ik praat met lokale bestuurders, vragen ze doorgaans twee zaken: meer financiële middelen en

minder planlasten’ zegt Marino Keulen. Planlastverplichtingen zijn de vele verplichte rapportages,

convenants, actie- en beleidsplannen die lokale besturen ‘voor Brussel’ moeten opmaken om in

aanmerking te komen voor subsidies van de Vlaamse (of federale) overheid. […] De Vlaamse regering

wil nu paal en perk stellen aan de talrijke planverplichtingen en vooral aan de administratieve overlast

die ze veroorzaken” (Persmededeling van de Vlaamse Regering, 20 juli 2006). Hoewel de Vlaamse

overheid de nadruk legt op de administratieve overlast toonden we in dit artikel aan dat zich ook

andere plandisfuncties voordoen die helaas moeilijk zijn op te lossen.

BIBLIOGRAFIE

Bachus, K. (2005). Carte blanche of korset? Evaluatie van de Samenwerkingsovereenkomst. Milieurapport Vlaanderen MIRA-BE 2005 beleidsevaluatie. M. Van Steertegem. Aalst, Vlaamse Milieumaatschappij: 230. Bardach, B. (1998). Getting Agencies to Work Together. Washington, D.C., Brookings Institution Press. Berman, E. en R. Korosec (2005). "Planning to Coordinate and Coordinating the Plan." American Review of Public Administration 35(4): 380-401. Bolton, N. en S. Leach (2002). "Strategic Planning in Local Government: A Study of Organisational Impact and Effectiveness." Local Government Studies 28(4): 1-21. Boyne, G. (2001). "Planning, Performance and Public Services." Public Administration 79(1): 73-88. Boyne, G., J. Gould-Williams, J. Law en R. Walker (2004). "Problems of Rational Planning in Public Organizations: An Empirical Assessment of the Conventional Wisdom." Administration and Society 36(3): 328-350. Brans, M. en A. Hondeghem (1999). The Senior Civil Service in Belgium. Bureaucratic Elites in Western European States: A Comparative Analysis of Top Officials. E. C. Page en V. Wright. Oxford, Oxford University Press: 121-146. Brans, M., R. Maes en E. Wayenberg (2000). Strategische Beleidsvoering op Gemeentelijk Vlak. Praktisch Handboek voor Gemeentebeleid. F. De Rynck en G. Bouckaert. Brugge, Die Keure: 35-56. Bryson, J. M. (1995). Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: a Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. San Francisco, Jossey-Bass Publishers. Coenen, F. (1998). "Doorwerking van Plannen in de Dagelijkse Beleidsvoering." Beleidswetenschap 12(1): 3-25. Cohen, M. D., J. G. March en J. P. Olsen (1972). "A Garbage Can Model of Organizational Choice." Administrative Science Quarterly 17(1): 1-25.

28

Collinge, C. en S. Leach (1995). "Building the Capacity for Strategy Formation in Local Government." Local Government Studies 21(3): 343-352. De Kepper, M. Cultuurbeleidsplanning in de Praktijk. Vlaamse Gemeenten Bezig met Cultuurbeleidsplanning http://www.cultuurlokaal.be/front/downloadDocument.jsp?id=1356 De Peuter, B., J. De Smedt en G. Bouckaert (2007). Handleiding Beleidsevaluatie. Deel 1: Evaluatiedesign en -management. Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen: 191. De Rynck, F. (2006). Leiderschap in Stadsbesturen, Politiek-Ambtelijke Verhoudingen: een Nieuwe Agenda. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Jaarboek 2005: Lokale Besturen Intra- en Interbestuurlijk Doorgelicht. F. De Rynck en E. Wayenberg. Leuven, die Keure: 31-47. De Rynck, F. en E. Kalk (2002). Burgerbetrokkenheid en Bewonersparticipatie in de Steden www.thuisindestad.be/html/witboek/downloads/Burgerbetrokkenheid_Bewo.pdf Dery, D. (1998). ""Paperreality" and Learning in Bureaucratic Organizations." Administration and Society 29(6): 677-689. Deschouwer, K. (2001). "Politieke Instituties, Strategieën en Beleid: de Consequenties van Multi-Level Governance." Res Publica 43(1): 5-14. Dierickx, G. (2003). "Senior Civil Servants and Bureaucratic Change in Belgium." Governance: An International Journal of Policy and Administration 16(3): 321-348. Dierickx, G. en P. Majersdorf (1994). De Politieke Cultuur van Ambtenaren en Politici in België. Brugge, Uitgeverij Vanden Broele. Dobbelaere, B. (2006). Marsmannetjes in de Keuken en Andere Gemeenteverhalen. De Standaard. Forester, J. (1981). "Questioning and Organizing Attention. Toward a Critical Theory of Planning and Administrative Practice." Administration and Society 13(2): 161-205. Forester, J. (1984). "Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through." Public Administration Review 44(1): 23-31. Glaser, B. (1992). Basics of Grounded Theory Analysis: Emergence vs Forcing. Mill Valley, Sociology Press. Glaser, B. en A. Strauss (1967). The Discovery of Grounded Theory: Strategies for Qualitative Research. Chicago, Aldine-Atherton. Ketokivi, M. en X. Castañer (2004). "Strategic Planning as an Integrative Device." Administrative Science Quarterly 49(September): 337-365. Kingdon, J. (2003). Processes: Origins, Rationality, Incrementalism, and Garbage Cans. Agendas, Alternatives, and Public Policies. J. Kingdon. New York, Longman. Leach, S. (1982). In Defence of the Rational Model. Approaches in Public Policy. S. Leach en J. Stewart. London, Allen and Unwin. Lindblom, C. (1959). "The Science of "Muddling Through"." Public Administration Review 19(2): 79-99. Lindblom, C. (1979). "Still Muddling, Not Yet Through." Public Administration Review 39: 517-526.

29

Merton, R. (1952). Bureaucratic Structure and Personality. Reader in Bureaucracy. R. a. A. Merton. New York, Free Press: 361-371. Mintzberg, H. (1994). Rise and Fall of Strategic Planning. New York, The Free Press. Pauwels, T. en B. Van Gool (2006). "Wij Trekken onze Plan Wel". De Impact van Strategische Planning op Lokale Beleidsstructuren en -Culturen. Antwerpen, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen: 121. Pelgrims, C. (2004). "Afslanking van Kabinetten en NPM Veranderingen. Een Vlaamse Catch 22 ?" Burger Bestuur & Beleid 1(3): 226-236. Peters, G. (1998). "Managing Horizontal Government: The Politics of Co-ordination." Public Administration 76(2): 295-311. Porter, M. E. (1980). Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Industries and Competitors. New York, Free Press. Pressman, J. en A. Wildavsky (1974). Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; or, Why it's Amazing that Federal Programs Work at all, This Being a Saga of the Economic Development Administration as Told by Two Sympathetic Observers Who Seek to Build Morals on a Foundation of Ruined Hopes. Berkeley, Los Angeles, London, University of California Press. Quinn, J. B. (1980). Strategies for Change: Logical Incrementalism. Homewood IL, Irwin. Rauch, D. (2006). "Institutional Fragmentation, Institutional Engineering and the Development of Elderlycare and Childcare in Sweden." Scandinavian Political Studies 29(4): 285-307. Rondinelli, D. (1982). "The Dilemma of Development Administration: Complexity and Uncertainty in Control-Oriented Bureaucracies." World Politics 85(1): 43-72. Sanderson, I. (2002). "Evaluation, Policy Learning and Evidence-Based Policy Making." Public Administration 80(1): 1-22. Schram, F. en E. Wayenberg (2006). Het Vlaamse Gemeentedecreet. Tussen Continuïteit en Vernieuwing. Brugge, Vanden Broele. Simon, H., D. Smithburg en V. Thompson (1964). The Strategy of Planning. Public Administration. H. Simon, Smithburg, D., Thompson, V. New York, Alfred A. Knopf: 582. Smith, G. en D. May (1980). "The Artificial Debate Between Rationalist and Incrementalist Models of Decision Making." Policy and Politics 8(2): 147-161. Sprangers, P. (2003). "Een Breed Maatschappelijk Gedragen Cultuurbeleidsplan Vertalen in een Actieplan. Stromen naar de Verwondering." Vlaams Tijdschrift Voor Overheidsmanagement 8(3): 45-63. Stone, M., B. Bigelow en W. Crittenden (1999). "Research on Strategic Management in Nonprofit Organizations." Administration and Society 31(3): 378-423. Van den Broeck, J. (2000). De Duurzame Gemeente. Praktisch Handboek voor Gemeentebeleid. F. De Rynck en G. Bouckaert. Brugge, Die Keure: 159-176.

30

Van Gool, B. (2004). Geen 'Beamtenherrschaft' in de Steden? De Invloed van de Vlaamse Lokale Topambtenarij in West-Europees Vergelijkend Perspectief. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Jaarboek 2004: Vlaanderen en/in Europa: omgaan met de Unie en vergelijkend leren. G. Bouckaert, F. De Rynck, A. Hondeghem en R. Janvier. Leuven, Die Keure: 129-160. VVSG (2006). Planlast of Planlust. Gent. Wayenberg, E. (2001). "The Flemish Central-Local Policy Agreement: towards more efficient and legitimate two-level policy-making?" Wayenberg, E. en W. Van Dooren (2006). "Vermindering van Planlast voor Lokale Besturen. Het Doelmatigheidsprofiel van de Lokale Planverplichting Toegepast op het Vlaamse Stedenbeleid." Les Cahiers Des Sciences Administratives 7(1): 27-49. Weiss, R. (1994). Learning from Strangers. New York, The Free Press. Wildavsky, A. (1973). "If Planning is Everything, Maybe it's Nothing." Policy Sciences 4(2): 127-153.