NETWERKANALYSE PERSONENVERVOER Eindrapport BULAGE I:...

NETWERKANALYSE PERSONENVERVOER

Eindrapport

BULAGE I:

LITERATUUR- EN PRAKTUKONDERZOEK

VAN NETWERKBENADERINGEN

Den Haag, 12 September 1996

COLOFON

De bijlage is samengesteld in het kader van het project Netwerkanalyse personenver-

voer, d.d. 12 september 1996.

Projectnummer: 8386

De begeleidingscommissie bestond uit de volgende leden:

dhr. drs. W. Sweers (AVV, projectleider)

dhr. ir. C.J. Louisse (AVV)

dhr. ing. R.H. Oldenburger (AVV)

dhr. drs. H. Dijkman (AVV)

mevr. drs. U.Ph. Blom (AVV)

mevr. drs. E.R.C, van Rossum, tot januari 1996 (Steunpunt Ketenbenadering)

mevr. drs. I. Drescher, vanaf januari 1996 (Steunpunt Ketenbenadering)

dhr. drs. B.J. Mobach (DGV)

Auteurs:

drs. Derck Buitendijk

drs. Dick Hanemaayer

drs. Jeroen Ververs

drs. Joost Voerman

B&A Groep Beleidsonderzoek & -Advies BV

Bezuidenhoutseweg 187

Postbus 829

2501 CV Den Haag

Telefoon : 070 - 3834080Fax : 070 - 3814942

® Copyright Adviesdienst voor Verkeer en Vervoer (onderdeel van het Ministerie van Verkeer en Water-

staat) 1996.

Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/öf openbaar gemaakt door middel van druk,

fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van

de uitgever.

• 3 •

INHOUD Pag.

INLEIDING 5

A. WETENSCHAPPELIJKE NETWERKBENADERINGEN

(RECONSTRUCTIEVE METHODEN) 7

1. INLEIDING 7

2. OVERZICHT VAN LITERATUUR GERICHT OP BELEID 11

2.1 J.M.J. Baaijens 112.2 P. Glasbergen - Beleidsnetwerken rond milieuproblemen 13

2.3 J.A.M. Hufen en A.B. Ringeling - Beleidsnetwerken in het

openbaar bestuur en vanuit het netwerk gezien 14

2.4 J. De Vries - De vis bleef zwart betaald 17

2.5 G. Teisman (1) - Complexe besluitvorming 18

2.6 Klijn en Teisman - Besluitvorming in beleidsnetwerken: Een

theoretische beschouwing over het analyseren en verbeteren van

beleidsprocessen in complexe beleidsstelsels 21

2.7 K.J.A.M. Termeer - Dynamiek en inertie rondom mestbeleid 22

2.8 G. Teisman (2) - De reconstructie van beleidsprocessen: over fa-

sen, stromen en ronden 24

2.9 J.F.M. Koppenjan - Management van de beleidsvorming: een

studie naar de totstandkoming van beleid op het terrein van het

binnenlands bestuur 27

3. OVERZICHT VAN LITERATUUR GERICHT OP ORGANISATIES 293.1 A.F.P. Wassenberg - Netwerken: rivaliteit en samenwerking

tussen organisaties 293.2 A.J.A. Godfroij - Netwerken van organisaties 303.3 J.H.T.H. Andriessen - Organisaties en hun relaties 333.4 Alter, C. en Hage, J. - Organizations working together 353.5 H.G.M. Oosterwijk, Netwerken van organisaties: hulpmiddelen

bij het bestuderen en ontwerpen van netwerken in een interor-ganisationele omgeving 36

3.6 W. Ruigrok en H. Tulder: Management van afhankelijkheden innetwerken 39

3.7 J. Berveling - Het stempel op de besluitvorming: macht, invloed

en besluitvorming op twee Amsterdamse beleidsterreinen 40

B&A Groep: Netwerkanalyse personenvervoer - bijlage I

• 4 •

INHOUD P a S-

B. PRAKTIJKERVARINGEN 43

1. INLEIDING 43

2. LANDBOUW NATUURBEHEER EN VISSERIJ 45

3. HET MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN 53

4. HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING RUIMTELUKE

ORDENING EN MILIEU 59

5. HET MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT 61

BIJLAGE 1. BEGRIPPENLIJST 63

BHLAGE 2. GERAADPLEEGDE LITERATUUR 65

BIJLAGE 3. DEELNEMERS RONDE-TAFELGESPREK 69

BIJLAGE 4. LUST MET GESPREKSPARTNERS 71


• 5 •

INLEIDING

In deze bijlage wordt ingegaan op de voor dit onderzoek onderzochte literatuur en op

de onderzochte methoden die men in de praktijk hanteert bij het in kaart brengen en

analyseren van netwerken. Deze bijlage kan zodoende als achtergrondstudie worden

beschouwd bij het hoofdrapport 'Netwerkanalyse personenvervoer'.

In deel A wordt ingegaan op de wetenschappelijke literatuur en in deel B wordt

gekeken naar de praktijkervaringen.


• 6 •


A. WETENSCHAPPELIJKE NETWERKBENADERINGEN (RECON-STRUCTIEVE METHODEN)

1. INLEIDING

In dit hoofdstuk wordt het algemene kader aangegeven waarbinnen de literatuurstudieplaatsvond en in de volgende twee hoofdstukken wordt een overzicht gegeven van deliteratuur, onderverdeeld in beleidsgerichte (hoofdstuk 2) en organisatiegerichte(hoofdstuk 3) literatuur. Zoals aangegeven, zijn de onderzochte methoden voorname-lijk reconstructief van aard.

Het netwerkdenken is ontstaan als een reactie op rationele- en systeemtheorieën metbetrekking tot het openbaar bestuur. Beleid bleek zelden te verklaren volgens hetrationele model: als resultaat van een door een centrale actor geleid rationeel procesvan ontwikkelen, selecteren, uitvoeren en evalueren van oplossingen voor een bepaaldprobleem. En het openbaar bestuur kan evenmin los worden gezien van zijn omge-ving, hetgeen de systeemtheoretici deden.

Zoals Rosenthal en Bekke reeds in 1983 schreven: "Weinig maatschappelijke vraag-stukken worden nog binnen of door één of enkele organisatie(s) 'behandeld' ofopgelost. Bij besluitvorming en de uitvoering van allerlei besluiten zijn wij (en ook deoverheid) aangewezen op conglomeraten van organisaties, die in de publieke enprivate sfeer min of meer aan elkaar zijn gekoppeld: netwerken of interorganisatori-sche verbanden."1 Binnen dat netwerk hebben de verschillende actoren eigen doelenen middelen, en speelt ook de overheid telkens verschillende rollen.

De overheid is niet de allesbepalende actor, maar wordt beperkt door de gebondenheidaan een netwerk. Dat is inmiddels algemeen erkend, maar heeft geleid tot een aantalnieuwe vragen. Waar bestaat dat netwerk uit? Hoe wordt in het netwerk beleid ge-vormd? En welke mogelijkheden heeft de overheid nog om het beleidsproces testuren? Inmiddels bestaat er een uitgebreide hoeveelheid literatuur waarin dergelijkevragen gesteld en deels beantwoord worden.

De in deze bijlage gepresenteerde literatuur is over het algemeen bestuurskundig vanaard. Aangezien de bestuurskunde een wetenschapsgebied is dat ontstaan is uit eenverzameling van sociologische, politicologische, juridische en economische inzichten(met het openbaar bestuur als primair studie-object), is dit literatuuroverzicht moeilijkonder één noemer te brengen. Voor de overzichtelijkheid zijn de auteurs ingedeeld perstroming, opgevat als een aandachtsveld binnen het netwerkdenken. De verschillendestromingen worden hier aangeduid met de volgende kernwoorden:

1 A.J.G.M. Bekke en U. Rosenthal (red.): Netwerken rond het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn1984, p. 1.


- beleid (binnen deze stroming staat het beleidsproces centraal: hoe komt beleid tot

stand en op welke wijze wordt het uitgevoerd?);

- organisatie (binnen deze stroming staan de afhankelijkheden tussen organisaties

centraal en wordt gekeken naar mogelijkheden voor samenwerking).

De volgende auteurs komen in het overzicht aan de orde (per stroming wordt een

chronologische indeling aangehouden):

beleid

• Baaijens

• Glasbergen

• Hufen en Ringeling

• De Vries

• Teisman• Klijn en Teisman

• Termeer• Koppenjan

organisatie

• Wassenberg

• Godfroij

• Andriessen

• Alter en Hage

• Oosterwijk• Ruigrok en Tulder

• Berveling

Om houvast te hebben bij de beoordeling welke aspecten van belang zouden zijn, werd

teruggegrepen naar een veel gehanteerde tweedeling binnen de netwerktheorie,

namelijk:- een netwerkbenadering als analyse-instrument. Hierbij gaat het "om kenmerken van

netwerken die theoretisch en empirisch kunnen worden onderscheiden. In dezebenadering zijn netwerken sociale, in het bijzonder interorganisatorische systemenwaarbinnen wederzijds van elkaar afhankelijke actoren interacties aangaan."2 Dezebenadering is beschrijvend, waarbij het begrip netwerk wordt gebruikt om deomgeving beter te begrijpen en te analyseren.

- een netwerkbenadering als sturingsinstrument. Bij deze benadering "ligt het accentop consensus, continuïteit en management. Deze netwerkbenadering is veeleernormatief-prescriptief, omdat hierbij het oplossingsgerichte karakter centraalstaat."3 Hier wordt het netwerk gebruikt om beter grip te krijgen op de omgeving;het gaat dan om sturing van of in netwerken.

Tatenhove, J. van en P. Leroy, Beleidsnetwerken: een kritische analyse, in: Beleidswetenschap1995/2, p'. 129.

Idem, p. 129.


• 9 •

Gezien het primaire doel van dit onderzoek, namelijk het leren kennen van netwerken

en het bijbrengen van omgevingsbewustzijn bij beleidsmedewerkers, wordt gekozen de

aandacht te richten op de netwerkbenadering als analyse-instrument. Zoals bovenstaan-

de beschrijving van Van Tatenhove en Leroy aangeeft, bestaat deze benadering uit

twee onderdelen, namelijk het 'onderscheiden' of in kaart brengen van netwerken en

het beschrijven en analyseren van een gegeven netwerk op basis van een aantal

kenmerken.


• 10 •


• 11 •

2. OVERZICHT VAN LITERATUUR GERICHT OP BELEID

2.1 J.M.J. Baaijens - Beleidsnetwerken in actie

Baaijens verstaat onder een netwerk het samenwerkingsverband van overheid en

belangengroepen. Hij beschrijft dit als volgt: "Beleidsnetwerken zijn in beginsel

'lichtgewicht' organisatie- en communicatiestructuren, gebaseerd op contractuele

relaties en tijdelijke coalities, waardoor verschillende overlegsituaties aan elkaar

gekoppeld worden".4 Hij beschouwt een netwerk als een sturingsmechanisme, als een

alternatief voor wetgeving. De overheid kan ook sturen door, bijvoorbeeld op het door

Baaijens bestudeerde prijs-/inkomensbeleid vrije beroepsbeoefenaars, te overleggen en

'contracten' te sluiten. Al 'netwerkdenkend' vanuit de overheid vormt hij aldus de

gulden middenweg tussen de nachtwakers- en de verzorgingsstaat: de contracterende

staat, oftewel de overheid die zijn netwerken weet te vormen.5

Ten aanzien van de actoren binnen een netwerk merkt hij op dat deze zich bewust zijn

van6:

- een 'tijdelijke', want functie-afhankelijk, hiërarchische ordening van posities;

- interactiemechanismen tussen actoren die in functie staan tot de in het geding zijnde

belangen (zoals ruilprocessen, onderhandelingsgedrag en strategische actie);

- een set van uiteenlopende regels, procedures en randvoorwaarden die het gedrag

van actoren reguleren."O""

Schematisch kan zijn opvatting als volgt worden weergegeven:.7

4 Baaijens, J.M.J.: Beleidsnetwerken in actie: een analyse van de interactie tussen overheid enbelangengroepen, naar aanleiding van het prijs-/inkomens beleid vrije beroepsgroepen, Deventer,1988, p. 199.

5 Baaijens, J.M.J.: Beleidsnetwerken in actie: een analyse van de interactie tussen overheid enbelangengroepen, naar aanleiding van het prijs-Zinkomensbeleid vrije beroepsbeoefenaars, Deventer,1988, p. 201.

6 Idem, p. 199.7 Idem, p. 195.


• 12 •

Figuur 1. Beleids contracten

fruilrelatie («-

/ ordening vancontracten - i m p l i c e e r t ^ maatschappelijke

\ j belangen

betrokkenheid vanmeerdere actoren

Economische perspectief t

I Politicologisch perspectief

_*_j Netwerkperspectief

complementairemulti-disciplinariteit

Beleidsnetwerk

TJ organisatie van i Nruilprocessen

l> wisselende coalities

besef van onderlingverband tussen actoren

'in actie':- maat-

schappelijke-*• sturing

d.m.v.contractueleinterventie

' yproliferatieoverheid-

samenleving

Beleids contracten, opgevat als een voorwaardelijke binding van machtsposities,worden afgesloten tussen actoren in een beleidsnetwerk. Een contract impliceerthierbij achtereenvolgens een ruilrelatie, een ordening van maatschappelijke belangenen betrokkenheid van meerdere actoren. Deze elementen zijn vanuit drie perspectieven(economisch, politicologisch en vanuit het netwerk) te beschouwen. Het contractvormt op deze manier het constituerende element binnen een beleidsnetwerk daar het:

- uitdrukking geeft aan de organisatie van ruilprocessen;

- wisselende coalities mogelijk maakt;

- besef van onderling verband tussen actoren aangeeft in tennen van het verdelen van

taken en het toepassen van regels.

Wanneer de overheid bij deze punten is betrokken, wordt gesproken over contractuele

interventie.

BeoordelingBaaijens neemt als uitgangspunt een contract tussen partijen, beziet dit vanuit eenmulti-disciplinair kader en komt op deze manier uit bij een beleidsnetwerk dat hijbeschrijft met de volgende elementen:- organisatie van ruilprocessen;- wisselende coalities;- besef van onderling verband tussen actoren.


• 13 •

Hij gebruikt het netwerk vooral als sturingsmodel, dat hij beschouwt als een bewust

gecreëerde verbinding tussen een klein aantal actoren (de overheid en haar 'partners'),

die als een handelende eenheid kan worden beschouwd.8

2.2 P. Glasbergen - Beleidsnetwerken rond milieuproblemen

BeschrijvingIn Glasbergens' beschouwing over de relevantie van het denken in termen van beleids-

netwerken voor het analyseren en oplossen van milieuproblemen' vinden we een

toepassing van beleidsnetwerken als sturingsmodel. Dat wil zeggen, de vraag wordt

gesteld of de overheid met betrekking tot de milieuproblemen in staat is om 'naast

speler in het orkest, ook nog als dirigent op te treden'.9

De precieze samenstelling van het 'orkest' wordt niet gegeven, er wordt slechts

gesteld, naar aanleiding van een drietal casusbeschrijvingen, dat de overheid intern

zowel beleidsinhoudelijk, procedureel als instrumenteel afstemmingsproblemen heeft in

het milieubeleid. Beleidsnetwerken rond milieuproblemen worden door hem volgt

gekarakteriseerd:

- divergerende belangen: de actoren hebben elk hun eigen belang en daardoor een

eigen probleemconceptie;

- gefragmenteerd probleemoplossend vermogen: er bestaat niet één centrale instantie

die sturend kan optreden; elk van de actoren heeft een eigen deelverantwoordelijk-

heid met betrekking tot het probleem;

- ambivalente positie van overheid: de overheid is op velerlei wijze partij in het

proces.10

Binnen een netwerk bestaan zodoende problemen met de gemeenschappelijke beeldvor-

ming, de planning en de operationele afstemming. Een aanzet om deze op te lossen

vindt Glasbergen in het netwerkdenken, omdat:

1. dit de schakel tussen natuur- en sociale wetenschappen vormt: "Wat de natuurwe-

tenschapper oorzaken noemt - de negatieve veranderingen in de biotische en

abiotische factoren - zijn voor de sociale wetenschapper dan ook gevolgen. Name-

lijk gevolgen van het maatschappelijk handelen in een specifieke sociale configura-

tie."11;

8 Idem, p. 152.9 Glasbergen, P.: Beleidsnetwerken rond milieuproblemen, Den Haag, 1989, p. 5.10 Idem, p. 8.11 Idem, p. 18.


• 14 •

2. het aangeeft "dat de ontwikkeling van nieuwe technieken - dus ook milieutechnie-

ken - meer vraagt dan het oplossen van een technisch probleem. De ontwerpvraag

is ook sociaal: organisatorisch, institutioneel en soms algemeen maatschappelijk.

'Een succesvolle technologie is een technologie die succesvol ingebed is in hande-

lingspraktijken'- aldus Rip."12;

3. het een functie heeft bij de selectie van beleidsinstrumentarium. Voor het milieu-

beleid bijvoorbeeld de al dan niet gecombineerde inzet van normering, belasting en

subsidiëring.1"• l O '

BeoordelingDeze inaugurele rede van Glasbergen is in de eerste plaats te beschouwen als een

aanzet tot het gebruik van het netwerkconcept bij de sturing van problemen in een

multi-actor setting. Hij geeft drie redenen om het netwerkdenken vaker toe te passen

bij het aanpakken van (milieu)beleidsproblemen: het vormt een schakel tussen de

natuur- en sociale wetenschappen, het richt zich ook op de sociale kant van de

ontwerpvraag en het kan van dienst zijn bij de selectie van het beleidsinstrumentarium.

De elementen die Glasbergen aanreikt voor een analytische netwerkbenadering zijn:

- divergerende belangen;- een gefragmenteerd probleemoplossend vermogen;

- de ambivalente positie van de overheid.

2.3 J.A.M. Hufen en A.B. Ringeling - Beleidsnetwerken in het openbaar

bestuur en vanuit het netwerk gezien

BeschrijvingHufen en Ringeling nemen de typering van het concept beleidsnetwerken van Baum-

gartner14 over. Een beleidsnetwerk heeft daarin de volgende componenten:

- een verzameling van actoren (individuen, groepen, organisaties);

- de belangen, wensen en doelen van die actoren;

- de activiteiten en probleemvelden ten aanzien waarvan de actoren bepaalde belan-

gen en/of doelen hebben;

- de regels, normen en assumpties die de acties van en interacties tussen actoren

bepalen;- de verzameling van actie- en interactiemogelijkheden waarover elke actor beschikt;- de verzameling verwachte uitkomsten, kosten en baten van elke actie en interactie.

12 Idem, p. 19.13 Idem, p. 20-21.14 J.A.M. Hufen en A.B. Ringeling, Beleidsnetwerken in het openbaar bestuur, in: J.A.M. Hufen en A.B.

Ringeling (red.), Beleidsnetwerken, Den Haag 1990, p. 6.


• 15 •

Er bestaan politicologische en sociologische methoden om bijvoorbeeld de relaties

tussen actoren te meten. Deze zijn over het algemeen kwantitatief van aard. Bestuurs-

kundige methoden bestaan over het algemeen nog uit concepten ten behoeve van een

bepaalde beleidsanalyse. De schrijvers menen dan ook: "In methodologisch opzicht is

er weinig behartigingswaardigs te vinden in bestuurskundige literatuur over beleidsnet-

werken."15 De auteurs noemen Glasbergen als iemand die hier een expliciete mening

over heeft. Uitgangspunt bij Glasbergen zijn de zogenaamde probleemcomplexen.

Deze beleidsproblemen mobiliseren zowel de overheid als maatschappelijke actoren.

Eerst dienen de bij (deel)problemen betrokken actoren in kaart gebracht te worden en

vervolgens worden de beleidsprocessen beschreven in termen van bijdrage, belangen

en machtspositie van actoren.16

Hufen en Ringeling concluderen dat het onderscheid tussen netwerken als analy-

semodel en als sturingsmodel wel zinvol is. Ten aanzien van beleidsnetwerken als

analytisch model, wordt opgemerkt dat deze zich richten op de volgende thema's (die

weerspiegeld worden in de indeling van het boek):17

- de structuur en ontwikkeling van beleidsnetwerken: netwerk als historisch gegroeide

sector, met aandacht voor de kenmerken van de participerende actoren, de struc-

tuur van de relaties tussen de actoren en de werkcultuur. Deze variabelen bepalen

de loop van het beleidsproces. Een beleidssector heeft een eigen structuur en dyna-

miek;

- contingentie van netwerk en beleid: hier wordt gezocht naar een 'goodness of fit'

tussen netwerkstructuur en beleid, als verklaring voor het verloop van het beleids-

proces;

- analyse van beleids evolutie: de opeenvolging van beleidsvoornemens en feitelijke

ontwikkelingen;

- analyse van het verloop van (falende) beleidsprocessen: zowel bij beleidsvorming

als bij implementatie is vaak sprake van onderlinge tegenwerking en bureaupolitis-

me;

- netwerken en instrumenten: netwerkkarakter bepaalt de werking van beleidsinstru-

menten.

15 Idem, p. 12.16 Idem, p. 12-13.17 Idem, p. 14-17.


• 16 •

Als sturingsmodel kan een netwerkbenadering een hulpmiddel zijn bij de keuze van

beleidsinstrumenten. "De werking van instrumenten kan voor een deel inzichtelijk

worden gemaakt door in de verklaring rekening te houden met de kenmerken van

beleidsnetwerken."18 Dat 'rekening houden met' kan resulteren in twee strategieën:

de eerste is gericht op het verminderen van de afhankelijkheden tussen betrokkenen,

de tweede op het benutten ervan. In het eerste geval dient het aantal actoren en

besluitvormingsalternatieven te worden beperkt, in het tweede wordt een open

benadering bepleit, waarin de positieve functie van overleg en concurrentie centraal

staat. Hoe in deze visie precies het netwerk kan worden benut is vooralsnog onbe-

kend. "Van een coherente en uitgewerkte visie is nauwelijks sprake; wel van een reeks

ideeën die binnen het geschetste gedachtenkader passen."19

In die reeks ideeën wordt privatisering beschouwd als een middel dat voortkomt uit

netwerkdenken. Door terugtreding van de overheid vermindert immers de complexiteit

van de besluitvorming.20 Ook overheidssturing door middel van convenanten wordt

gezien als erg bruikbaar in complexe netwerken. Het geeft de contractpartners een

hoeveelheid 'gebonden vrijheid' die de gezagsverhouding goed weerspiegelt. De

totstandkoming van een convenant blijkt echter vaak een probleem op zich en de

naleving is niet altijd gewaarborgd, maar sterk afhankelijk van de sanctiemogelijkhe-

den.21

BeoordelingIn de door Hufen en Ringeling gehanteerde definitie heeft een beleidsnetwerk de

volgende componenten:- een verzameling van actoren (individuen, groepen, organisaties);

- belangen, wensen en doelen van die actoren;

- activiteiten en probleemvelden ten aanzien waarvan de actoren bepaalde belangen

en/of doelen hebben;

- regels, normen en assumpties die de acties van en interacties tussen actoren

bepalen;- de verzameling van actie- en interactiemogelijkheden waarover elke actor beschikt;- de verzameling verwachte uitkomsten, kosten en baten van elke actie en interactie.

18 Idem, p . 16.19 Idem, p . 18.20 Idem, p . 243.21 Ziep. 245-246.


• 17 •

Over het in kaart brengen en het analyseren van een netwerk wordt Glasbergens

methode genoemd die zich richt op probleemcomplexen: eerst dienen de bij deze

problemen betrokken actoren in kaart worden gebracht en vervolgens worden de

beleidsprocessen beschreven in termen van bijdrage, belangen en machtspositie van

actoren.

Ten aanzien van beleidsnetwerken als analytisch model wordt opgemerkt dat deze zich

richten op de structuur en ontwikkeling van netwerken, de contingentie van netwerk

en beleid, de analyse van beleidsevolutie, de analyse van het verloop van (falende)

beleidsprocessen en de relatie tussen netwerken en instrumenten. Wanneer beleidsnet-

werken gebruikt worden als sturingsinstrument gaat men nog een stapje verder en richt

men zich voornamelijk op de keuze en toepassing van beleidsinstrumenten.

2.4 J. De Vries - De vis bleef zwart betaald

BeschrijvingDe Vries onderscheidt drie netwerkmodellen: het neo-corporatisme, de ijzeren

driehoek en het strijdpuntnetwerk.22 Deze modellen beschrijft hij vervolgens aan de

hand van een zestal kenmerken:

- aantal participanten;

- relaties tussen de actoren;

- kenmerken van de agenda;

- oplosbaarheid van strijdpunten;

- theoretische achtergrond;

- operationalisering van begrippen.

Hij geeft dit vervolgens weer in onderstaand schema:

Korte typering van drie netwerkmodellen (bron: De Vries)

MODELLEN

KENMERKEN

Aantal participanten

Relaties tussen actoren

Kenmerken van de agenda

Oplosbaarheid van strijdpunten

Theoretische achtergrond

Operationalisering van begrippen

NEO-CORPORATISME

beperkt

formeel

gesloten

relatief eenvoudig

elitisme

moeilijk

IJZEREN DRIEHOEK

beperkt

informeel

gesloten

relatief eenvoudig

gematigd pluralisme

eenvoudig

STRIJDPUNTNET-

WERK

onbeperkt

informeel

open

moeilijk

extreem pluralisme

moeilijk

22 Vries, J. de: De vis bleef zwart betaald, in: Hufen, J.A.M, en Ringeling, A.B., Beleidsnetwerken:Overheids-, semi-overheids- en particuliere organisaties in wisselwerking, De Haag, 1990, p. 42-49.


• 18 •

In het neo-corporatistische model is sprake van een gering aantal participanten

(werkgeversorganisaties, vakbonden, landbouworganisaties) die met de overheid

onderhandelen over beleid op het terrein van hun doelgroep. De verschillende groepen

worden door de overheid als het ware geconsulteerd en de agenda is relatief gesloten.

Het model is elitistisch doordat de 'macht' in handen is van een klein aantal groepen.

De ijzeren driehoek wordt gevormd door een departement, een kamercommissie en

een belangengroep. Er is geen formele basis, maar wel een vrij gesloten agenda; men

beperkt zich tot slechts een aantal strijdpunten. Het model kan worden getypeerd als

gematigd pluralistisch doordat verschillende driehoeken elkaar controleren en in

evenwicht houden, maar ook andere groepen uitsluiten.

Het strijdpuntnetwerk is hier eigenlijk een kritiek op. Het beleidsterrein is volgens dit

model complexer, er zijn meer actoren, die geen van allen het besluitvormingsproces

kunnen overheersen, en er is sprake van een open agenda.

De Vries heeft voor zijn (historische) beschrijving van het landbouwbeleid alle drie de

modellen nodig. Hij concludeert dan ook, Milward en Wamsley citerend, "Trying to

map an interorganizational network is like trying to take a snapshot of the Mississippi

River. It is very long and it won't stand still.'n23

BeoordelingDe Vries geeft laat met zijn politicologische netwerkmodellen de verstrengeling zien

tussen de overheid en belangengroepen. Hij doet dit aan de hand van zes kenmerken

(aantal actoren, relaties, agendakenmerken, oplosbaarheid van strijdpunten, theorie en

operationalisering) en komt vervolgens met drie modellen: het neo-corporatisme, de

ijzeren driehoek en het strijdpuntnetwerk. Gaan de eerste twee modellen uit van een

relatief gesloten netwerk, het strijdpuntwerk neemt als uitgangspunt een open netwerk

met veel actoren. Dit laatste model komt in grote lijnen overeen met hetgeen andere

auteurs onder een beleidsnetwerk verstaan.

2.5 G. Teisman (1) - Complexe besluitvorming

BeschrijvingUitgangspunt bij Teisman is dat een beleidsveld de structuur van een netwerk aan-

neemt, indien actoren op een veld niet om elkaar heen kunnen en als gevolg daarvan

ingewikkelde relatiepatronen tot stand brengen. Deze wederzijdse afhankelijkheid kent

volgens Teisman drie aspecten:

23 Idem, p. 49.


• 19 •

1) verdeling van middelen (zien): afhankelijkheid bestaat zodra een actor iets wilwaarvoor hij andere partijen nodig heeft, omdat zij over onmisbare bronnenbeschikt;

2) acceptatie dat eigen ambities slechts te bereiken zijn door interactie met partijen dieover onmisbare middelen beschikken (open stellen): nadruk verschuift hierbij vanhet zelfstandig realiseren van beperkte doelen naar het in samenwerking ontwikke-len van ambitieuze doelen (levert autonomie in en krijgt speelruimte terug);

3) interactie om te bezien of 'concerted action' mogelijk is (interacteren): koppelingenleggen om eigen doelen te verzoenen met die van actoren in de omgeving.

Vervolgens beschrijft hij drie posities van waar uit invloed uitgeoefend kan worden

door de verschillende actoren:- interactieve positie: door communicatieve activiteiten proberen te scoren;- prikkelpositie: door prikkels of incentives anderen tot gewenst gedrag te bewegen;- interventiepositie: door ingrepen proberen de patronen van interactie te beïnvloe-

den.

Vervolgens komt hij bij een belangrijk element in zijn theorie, de 'rol' van een actor,dat is de bijdrage van actoren aan de besluitvorming in een beleidsarena. Deze rollenkunnen verschillen per beleidsarena. Een rol is de daadwerkelijke invulling die eenactor aan zijn positie (de drie mogelijkheden zoals hierboven omschreven) geeft. Derollen in een beleidsarena geeft hij als schematisch volgt weer:

mmmmmmmmmm- Wmm^^^ Arena ^ l l -

'f\ lnitiator1->^Aanpasser|-H Inter-mediair

Hli!!!!!

interacteert fictieve reeksbeslissingen

wordt ingeroepenof intervenieert

prikkelt

(Bron: Teisman)


• 20 •

Hier wordt een beleidsarena weergegeven, een geactiveerd deel van het netwerk waaractoren met elkaar interacteren. De initiator is hier de actor die iets wil bereikenmaar, doordat hij niet over alle benodigde middelen beschikt, de steun nodig heeft vansupporters, actoren die baat hebben bij het project (zoals financiers) maar zich buitende arena bevinden. Administrateurs of aanpassers zijn actoren die geen directebelangen hebben, maar wel bepaalde middelen bezitten. Zij bezien het project voorna-melijk op hun negatieve effecten. De critici, die op de 'tribune' zitting hebben, zijnvanzelfsprekend op te vatten als de tegenstanders, die nadelen verwachten. Bindendebesluiten worden in het proces genomen door de selecteren. Tussen de initiator enandere actoren kan zich een intermediair bevinden, die onmisbare actoren mobiliseert.Op enige afstand bevinden zich binnen de arena de makelaar, bij conflicten en 'brand-jes' en de arbiter, die optreedt als de conflicten verharden en in een impasse geraken.De actoren die zelf geen doelen nastreven, maar door de inbreng van specifieke kenniseen bijdrage leveren aan de besluitvorming zijn te zien als facilitators.

Als criterium bij beleidsontwikkeling hanteert Teisman de term 'bevredigend resul-

taat', waarmee hij het gemeenschappelijk belang bedoeld. Dit wordt geoperationali-

seerd door drie criteria te beoordelen:

- het verzoenen van doelen;- het koppelen van actoren in arena's;- het arrangeren van interacties.

BeoordelingNetwerken ontstaan volgens Teisman als volgt: door wederzijdse afhankelijkheid

komen actoren op een bepaald beleidsveld elkaar regelmatig tegen en ontstaat de

structuur van een netwerk. Interactie ontstaat doordat actoren zich bewust worden van

de wederzijdse afhankelijkheid en zich open stellen.

Teisman geeft aan dat de actoren binnen een netwerk niet gelijk zijn aan elkaar.

Actoren kunnen vanuit drie posities invloed uitoefenen op een beleidsproces: de

prikkelpositie, de interactieve positie of de interventiepositie. De invulling die een

actor vervolgens geeft aan deze positie (=mogelijkheid om invloed uit te oefenen)

noemt hij een rol. Hij onderkent vervolgens enkele rollen die een actor (zowel de

overheid als een private actor) kan vervullen tijdens het beleidsproces.

Bij de beoordeling van beleidsprocessen hanteert Teisman geen statische, inhoudelijke

criteria, maar proces criteria. Om te komen tot een bevredigend resultaat voor de

verschillende betrokken actoren (dit is iets anders dan het algemeen belang) gebruikt

hij de criteria; verzoenen van doelen, koppelen van actoren in de beleidsarena's en het

arrangeren van interacties tussen actoren.


• 21 •

2.6 Klijn en Teisman - Besluitvorming in beleidsnetwerken: Een theoretischebeschouwing over het analyseren en verbeteren van beleidsprocessen incomplexe beleidsstelsels24

De netwerkbenadering hanteert volgens Klijn en Teisman de volgende veronderstellin-

gen:

- in een beleidsnetwerk zijn actoren afhankelijk van elkaar; er wordt niet gekeken

naar instrumenteel gedrag maar naar strategisch gedrag;

- doelen en belangen in het netwerk zullen vaak divergeren en actoren met elkaar in

conflict brengen; er wordt gekeken naar het geheel aan percepties in het netwerk;

- in een beleidsnetwerk bestaat geen bovengeschikte actor. Beleid is het resultaat van

(continue) interactie tussen strategisch handelende actoren. Actoren spelen een

reeks van spelen met elkaar.

Beleidsnetwerken formuleren zij vervolgens als: "(veranderende) patronen van sociale

relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren, die zich formeren rondom beleids-

problemen en/of beleidsprogramma's en die worden gevormd, in stand gehouden en

veranderd door reeksen van spelen, waarin de actoren proberen door strategisch

gedrag zoveel mogelijk invloed uit te oefenen op beleidsprocessen."

Vrijwel alle varianten van de netwerkbenadering gaan er volgens hen van uit dat

beleid tot stand komt in een context van afhankelijkheid tussen actoren. De interactie

is in hoge mate het resultaat van de strategieën van de betrokken actoren. Omgekeerd

komen deze strategieën weer tot ontwikkeling door interactie, die afhankelijk zijn van

de percepties die men van zichzelf en anderen heeft.

Beleidsontwikkeling wordt gezien als een interactieproces, waarbij actoren, die in

verschillende spelen bezig zijn om een voor hen bevredigende resultaten te bereiken,

handelend optreden en daardoor veelal niet door een der actoren voorzien beleidsresul-

taat tot stand brengen. Het is zodoende meer een doelzoekend dan een doelstellend

proces. Niet het formuleren of implementeren van een doel staat centraal, maar het

afstemmen van de afzonderlijke doelen en gedragingen van de verschillende actoren.

Spelen kennen hun eigen 'spel'regels die het gedrag van de actoren tot op zekere

hoogte leiden. Dit hangt samen met 'structuur' van het netwerk, die de interacties

tussen actoren tot op zekere hoogte voorspelbaar maakt. Wanneer actoren in verschil-

lende situaties steeds opnieuw op dezelfde de manier tegen de werkelijkheid blijft

aankijken kunnen er blokkades optreden. Door koppelingen tussen de verschillende

spelen wordt het beleidsresultaat verrijkt en wordt het ontwikkelingsproces niet

afgeremd.

In: Beleidswetenschap, 1992/1.


• 22 •

De perceptie van wederzijdse afhankelijkheid kan leiden tot reductie van afhankelijk-

heid, reductie van de eigen ambities of het hanteren van afhankelijkheid. Klijn en

Teisman kiezen voor deze laatste mogelijkheid. Strategieën die hieronder vallen zijn

het selectief activeren van actoren, het verzoenen van doelen en het koppelen van

spelen.

BeoordelingDe hier beschreven netwerkbenadering neemt als uitgangspunt de interdependentie en

interactie tussen de actoren en beschrijft vervolgens tot welke processen dit leidt

tijdens besluitvorming of beleidsontwikkeling. Belangrijkste elementen hierbij zijn de

begrippen interactie, strategie en perceptie, die elkaar beïnvloeden. Klijn en Teisman

richten zich hierbij vooral op de strategieën die de actoren ter beschikking staan om

het beleidsspel te beïnvloeden of te sturen.

2.7 K.J.A.M. Termeer - Dynamiek en inertie rondom mestbeleid

BeschrijvingTermeer hanteert in haar proefschrift de configuratiebenadering. Een netwerk is bij

haar het geheel van actoren, interacties en opvattingen rondom de betreffende

activiteit. Dit zijn tegelijk ook de aangrijpingspunten voor sturingsambities. Het

moeilijkste, maar tevens belangrijkste zijn de interacties: "Interactie is op zichzelf een

leeg begrip. Het krijgt pas betekenis door de invulling van de sociale en de cognitieve

dimensie: wie doen er mee, hoe doen zij mee en wat wordt er uitgewisseld."25 Het

gaat hierbij om wat zij noemt de doorgaande interactie: niet de actie van actor A, niet

de reactie van actor B, maar de reactie daarop van actor A (de beoordeling en

eventuele wijziging van het oorspronkelijke gedrag) is de minimale eenheid van

analyse. Bovendien is het essentieel dat de toegang van een derde actor mogelijk is.

De kern van de cognitieve dimensie van interacties geeft zij als volgt weer: "Kentheo-retisch uitgangspunt van de configuratiebenadering is dat de definitie van de werke-lijkheid wordt beschouwd als het resultaat van interacties. In processen van doorgaan-de interactie wisselen actoren hun individuele werkelijkheden [...] uit om zo tot eenafgesproken werkelijkheid te komen, die dan als uitgangspunt dient voor verdere actie.Actoren onderhandelen als het ware over de werkelijkheid [...]. In interactie kunnenactoren een werkelijkheid maken en veranderen, maar ook begrenzen en afperkenf...]."26 De op deze manier gecreëerde werkelijkheidsdefmities verwijzen zowel naar

25 Termeer, C.J.A.M.: Dynamiek en inertie rondom mestbeleid: een studie naar veranderingsprocessenin het varkenshouderijnetwerk, Rotterdam, 1993, p . 29.

26 Idem, p. 30.


• 23 •

de keuze, als de interpretatie van deze onderwerpen. De percepties worden hier nietgezien als slechts één van de variabelen die het beleidsproces bepalen. Het is dus nietzo dat er naast deze percepties ook feiten bestaan. De actoren creëren, in een interac-tieproces, elk hun eigen werkelijkheid.27

Voor de beschrijving van de sociale dimensie van interacties gebruikt Termeer hetmodel van Weick voor de verklaring van het ontstaan van een relatie tussen actoren.Actoren richten zich volgens dit model in de eerste plaats op de verondersteldeonderlinge afhankelijkheden op het niveau van middelen. Pas in tweede instantiekunnen gemeenschappelijke doelen, waaronder het in stand houden van de relatie, aande orde komen. Vervolgens ontstaat een concurrentie om de middelen en tenslotte e-ventueel om individualistische doelen.

Termeer stelt dat voor sturing, kennis van sociale veranderingsprocessen een voor-waarde is. Sociale verandering wordt opgevat als het ontstaan, stabiliseren endestabiliseren van interactiepatronen en werkelijkheidsdefinities. Sociale veranderingkomt voort uit confrontatie (vaak gecreëerd door derden).Binnen de configuratiebenadering worden procesnormen gehanteerd waaronder socialeverandering kan optreden. Uitgangspunt voor sturing wordt hierbij het principe vanniet-blokkeren, niet-uitsluiten, niet-domineren van processen van doorgaande interac-tie.

Verder besteedt Termeer aandacht aan de begrenzing van het netwerk. Ze motiveert

haar selectie van actoren als volgt:"Tot het varkenshouderijnetwerk reken ik voorlopig alle individuen die zich op een ofandere manier bezig houden met de varkenshouderij, hetzij vanuit landbouwkundige,hetzij vanuit milieuoverwegingen. (...) Onder een actor versta ik een groep individuendie tot dezelfde formele organisatie behoren, ongeveer dezelfde werkelijkheidsdefini-ties hanteren en aan dezelfde interacties deelnemen. Soms zal een actor samenvallenmet een individu en soms met bijvoorbeeld een bepaalde afdeling. Ook is het mogelijkdat een groep medewerkers van een afdeling en de directeur van die afdeling alsafzonderlijke actoren moeten worden beschouwd. (...) De benoeming van een individuof een groep individuen als een actor is deels een intuïtief proces. Wanneer tijdens hetonderzoek blijkt dat een groep individuen, die door mij benoemd is als één actorgevarieerder is dan verwacht, wordt deze actor gedurende het onderzoek opgesplitst inmeerdere actoren. Ook de selectie van actoren wordt gedurende het onderzoeksprocesvoortdurend bijgesteld. Hiervoor maak ik gebruik van de zogenaamde sneeuwbal-methode. Indien uit documenten of interviews blijkt dat ook andere actoren bij deinteracties zijn betrokken, worden deze alsnog in het onderzoek opgenomen."28

Voor de casus zoekt zij de actoren door met twee 'sneeuwballen' te gaan rollen: éénlangs het productieproces en een langs het beleidsproces van landbouwnetwerken.

27 Idem, p . 9.28 Idem, p. 43.


• 24 •

BeoordelingBij de beschrijvingen van netwerken neemt Termeer, in tegenstelling tot veel andereauteurs, niet de interdependentie tussen de actoren als uitgangspunt. De basis voorhaar beschrijvingen kan worden gezien als meer (sociaal-)psychologisch dan econo-misch. Het gedrag, de interacties, van actoren wordt bepaald door de percepties, of devisie die men van zichzelf en zijn omgeving heeft. Dit heeft vooral consequenties voorde aansturing van netwerken.

Bij het in kaart brengen van netwerken hanteert ze historische analyses en gebruikt ze

pragmatische methoden als de 'sneeuwbalmethode'.

2.8 G. Teisman (2) - De reconstructie van beleidsprocessen: over fasen,

stromen en ronden

BeschrijvingTeisman geeft hier een overzicht van drie modellen die te gebruiken zijn voor de

beschrijving van een beleidsproces:

1. Eet fasenmodel, waarin beleid achtereenvolgens voorbereid, bepaald, uitgevoerd,

geëvalueerd en bijgestuurd wordt.2. Het stromenmodel, "gebaseerd op de gedachte dat de empirie van de beleidsproces-

sen is opgebouwd uit drie stromen: problemen, oplossingen en participanten. Integenstelling tot het fasenmodel, is het verloop van beleidsprocessen losgekoppeldvan een bepaalde participant. Gesteld wordt dat beleidsprocessen voor een belang-rijk deel bestaan uit (blijkbaar los van participanten aanwezige) problemen enoplossingen."29

3. Het rondenmodel, waarin de actoren een centrale plaats in de analyse hebben. Hetdraait erom welke actoren op welk tijdstip participeren. "Gesteld wordt dat beleidtot stand komt in diverse rollenspellen, waarbij wel structurering vooraf bestaat inde vorm van regels en verdeling van middelen, maar waarbij het alle betrokkenenvrij staat om, wanneer zij zich daartoe geroepen voelen, initiatieven te nemen ofvoorstellen van anderen aan te passen of over te nemen. Het is de interactie tussende verschillende actoren, die het resultaat van het beleidsproces bepaalt. "30

De toepassing van deze verschillende modellen illustreert Teisman aan de hand vaneen korte reconstructie van het beleidsproces aangaande de Betuwelijn:

29 Teisman, G., De reconstructie van beleidsprocessen: over fasen, stromen en ronden in: Van Heffen,O. en M.J.W. van Twist (red.), Beleid en wetenschap: hedendaagse bestuurskundige beschouwingen,Alphen aan den Rijn, 1993, p . 21.

30 Idem, p . 23.


• 25 •

1. Vanuit het fasenmodel gezien is het de taak van de rijksoverheid (hier het ministe-rie van V&W) om zorg te dragen voor een goede economische ontwikkeling. Zodient Nederland een distributieland te blijven en is het daarom noodzakelijk datRotterdam een goede verbinding met het achterland behoudt. Vervoer van goederenover de weg (milieuproblemen) en over het water (niet kansrijk) worden verworpenen V&W kiest voor vervoer per spoor, waardoor er een nieuw spoor aangelegddient te worden. Wanneer echter dit traject in gang wordt gezet stuit het op veelweerstand. Tegenstanders van het plan trachten, voornamelijk door het vragen omaanvullend onderzoek, het proces te vertragen. Wat hier dus vanuit het algemenebelang gewenst is, stuit op weerstand bij plaatselijke actoren.

2. Het stromenmodel gaat ervan uit dat de oplossing van de Betuwelijn al vanaf de

zeventiger jaren bestaat maar dat er toen nog geen probleem bestond. Midden jaren

tachtig koppelde de NS deze oplossing aan haar eigen probleem. Maar pas toen

eind jaren de politiek de Betuwelijn als oplossing voor haar capaciteitsprobleem

zag, werd het proces in gang gezet. De projectorganisatie binnen V&W is de

'policy-entrepeneur' die de politieke aandacht vast dient te houden.

3. Het rondenmodel onderkent zeven verschillende besluitvormingsronden in het dit

project, waarbij de eerste ronde in 1979 is ingezet door partijen in de Rotterdamse

haven en de zevende ronde, over het meest aanvaardbare alternatief, medio 1993 is

gestart. Een beslissing in de ene beleidsarena heeft hierin gevolgen voor de

beleidsprocessen in andere arena's.

Uiteindelijk komt Teisman met de volgende (voor zichzelf sprekende) tabel waarin hij

de drie perspectieven op 7 criteria met elkaar vergelijkt:


• 2 6 •

Een vergelijkend perspectief op bet fasenmodel, het stromenmodel en het rondenmodel (bron: Teisman)

FASENMODEL STROMENMODEL RONDENMODEL

Criteria voor uiteenlopende

(kluwens van) activiteiten in

beleidsprocessen

Typering van beleidsproces-

sen

De onderzoeker kiest

een actor als focal

organization en kijkt

waarmee deze zich

bezighoudt.

Idealiter opgebouwd

uit voorbereiding,

bepaling, uitvoering

en evaluatie van be-

leid. Elke fase heeft

een eigen karakter,

waarover aparte theo-

rievorming mogelijk

De onderzoeker kijkt naar

koppelingen tussen drie

verschillende stromen en

veronderstelt dat dan een

kans op beleidswijziging be-

staat.

Reeks van min of meer

toevallige koppelingen tus-

sen stromen. Elk van de

stromen heeft een eigen

dynamiek, waarover speci-

fieke theorievorming mo-

gelijk is.

De onderzoeker kijkt

naar een specifiek

beleidsthema en gaat na

welke actoren daarover

beslissingen hebben

genomen.

Reeks van beslissingen

door verschillende

actoren, waarbij on-

derlinge samenhang het

beleid bepaalt. Theo-

rievorming richt zich

op strategisch gedrag

en interactie.

Vooronderstelling over de

aard van het proces

Structurering van beleidspro-

cessen

Voortgang van beleidsproces-

sen

Ijkpunt voor goed beleid

Faalfactoren voor beleid

Er is één beslissing,

die valt te typeren als

beleidsbepaling en die

uitsteekt boven andere

beslissingen.

De fasering van een

centrale actor wordt

als uitgangspunt geno-

men.

Voortgang komt tot

stand door een goed

ontwerp van beleid,

waardoor blokkades

zijn te omzeilen.

De 'fit' tussen de

beleidsuitkomst en het

beleidsdoel van de

centrale actor.

Slechte beleidstheorie.

Een gelijktijdige stroom van

problemen, oplossingen en

participanten, die tamelijk

toevallig gekoppeld raken.

Interne dynamiek binnen,

alsmede koppelingen tussen

relatief autonome stromen

bepalen of een majeure

beleidswijziging tot stand

komt.

Voortgang komt toevallig

tot stand door een reeks van

koppelingen en het openen

van policy-windows.

Innovatief vermogen door

koppelingen tussen stromen

en gebruik van policy-win-

dows.

Gebrek aan vermogen tot

koppelen.

Er zijn beslissingen die

een ronde afsluiten en

een nieuwe ronde

initiëren, zonder het

verloop vast te leggen.

Een aantal interdepen-

dente actoren neemt

apart of gezamenlijk

beslissingen, die als ge-

heel tot beleid leiden.

Voortgang vereist

interactie, zodanig dat

percepties en gedragin-

gen congruent zijn te

maken.

Zijn beslissingen zo op

elkaar betrokken dat

het resultaat bevredi-

gend is voor de partici-

panten?

Gebrek aan vermogen

tot adequate interactie.

Teisman concludeert dat bij het fasenmodel de cognitieve elementen, meestal van één

bepaald actor, worden gereconstrueerd. Bij het stromenmodel krijgt de eigen dyna-

miek van verschillende werelden de aandacht en het rondenmodel reconstrueert het

sociale aspect van beleidsprocessen.


• 27 •

BeoordelingTeisman maakt duidelijk dat men op verschillende manieren tegen de werkelijkheid

kan aankijken (vanuit verschillende 'brillen') en dat dit ook geldt voor de reconstructie

van beleidsprocessen. Op deze manier zou men echter ook nog lopende projecten

kunnen bekijken. Het interessante van het stromenmodel en het rondenmodel is dat

deze allebei aandacht besteden aan de omgeving en de invloed daarvan op het beleids-

proces (bij het stromenmodel is de omgeving vooral de politieke stroom en bij het

rondenmodel zijn het de besluiten die in andere beleidsarena's vallen maar wel invloed

uitoefenen).

2.9 J.F.M. Koppenjan - Management van de beleidsvorming: een studie naarde totstandkoming van beleid op het terrein van het binnenlands bestuur

BeschrijvingKoppenjan analyseert in deze studie drie beleidsvormingsprocessen aan de hand van

wat hij het 'arenamodel' noemt en dat gebaseerd is op het stromenmodel van Cohen,

March en Olsen. Het begrip arena staat voor "het strijdperk waarbinnen actoren over

de formulering van problemen, de keuze van oplossingen en de deelname aan de

besluitvorming vechten. "31

Koppenjan onderkent vier centrale clusters binnen zijn conceptueel model van

beleidsvormingsprocessen en beleidsvormingsmanagement:

1. de gevolgen van interacties voor beleidsvormingsprocessen als geheel: de aanvang,duur en beëindiging van de beleidsvorming;

2. de samenstelling van de beleidsarena: wisselingen in probleemdefiniëringen,oplossingen, participatie en tijdsdruk als verklaring voor het verloop van hetinteractieproces;

3. contextuele factoren die van invloed zijn op de samenstelling van de arena;4. strategieën van actoren gericht op de samenstelling van arena en het verloop van

processen daarbinnen.32

Schematisch geeft hij dit als volgt weer33:

31 Koppenjan, J.F.M.: Management van de beleidsvorming: een studie naar de totstandkoming vanbeleid op het terrein van het binnenlands bestuur, Den Haag, 1993, p . 32.

32 Idem, p . 33.33 Idem, p . 85.

B & A Groep: Netwerkanalyse personenvervoer - bijlage I

• 28 •

Figuur 2. Arenamodel (bron: Koppenjan)

Beleidsvormings-management

Actoren en hunstrategieën

Contextuele factoren:

1. De aard van deproblematiek

2. Kenmerken van deorganisatie

J3. Kenmerken van hetbeleidsterrein

i 4. Anderebeleidsvormingsarena's

5. De politieke cyclus

6. Het maatschappelijke enpolitiek-bestuurlijke klimaat

Arenasamenstelling:

1. Probleemformulering

2. Oplossingen

3. Participatie

4. De factor tijd

Procesverloop:

1. Aanvang

2. Duur

3. Beëindiging

A: directe arenastrategieënB: indirecte arenastrategieën

Dit schema verdient enige uitleg: Koppenjan gaat ervan uit dat het procesverloop

instantie wordt bepaald door de aanvang, duur en beëindiging van het beleid. Deze

factoren zijn echter afhankelijk van de interacties die zich tussen de verschillende

actoren in de beleidsarena afspelen. De mate en duur van deze interacties hangen af

van de arenasamenstelling, het geheel van probleemformuleringen, oplossingen,

participanten, en het tijdsperspectief. Deze arenasamenstelling wordt op haar beurt

weer bepaald door contextuele factoren.

Actoren kunnen het beleidsproces nu beïnvloeden door zich te richten op de contextue-

le factoren of op de arenasamenstelling. Er zijn dan verschillende arenastrategieën die

een actor ter beschikking staan.

BeoordelingAls uitgangspunt bij zijn analyse neemt Koppenjan niet de actoren en hun interacties,

maar de gevolgen van interactie en de strategieën van de actoren. De elementen die bij

hem de arenasamenstelling (vergelijkbaar met een actief onderdeel binnen een

netwerk) bepalen, zijn dan ook niet actoren of interacties, maar problemen, oplossin-

gen, participatie en de factor tijd. Deze elementen zijn te beschouwen als stromen in

de tijd die elkaar op sommige punten raken (zie bijvoorbeeld Teisman). Het verloop

van een beleidsproces wordt volgens hem in de eerste plaats bepaald door zogenaamde

contextuele factoren (dit is te beschouwen als de uitgangssituatie) en in de tweede

plaats door de actoren die door middel van interacties en strategieën invloed uitoefe-

nen op de arenasamenstelling.


• 29 •

3. OVERZICHT VAN LITERATUUR GERICHT OP ORGANISATIES

3.1 A.F.P. Wassenberg - Netwerken: rivaliteit en samenwerking tussenorganisaties

BeschrijvingWassenberg behandelt de strategische mogelijkheden van en binnen netwerken. Het

bespreekt de machtspositie van een organisatie binnen een netwerk. Hij beschouwt

hierbij netwerken als het gevolg van een bepaalde afhankelijkheid. Iedere organisatie,

of iedere afdeling binnen een organisatie, is afhankelijk van enerzijds leveranciers en

anderzijds afnemers.

Om deze afhankelijkheid te reguleren leveren organisaties binnen een netwerk enige

zelfstandigheid in, in ruil voor een mogelijkheid tot omgevingsbeheersing. Zo verovert

de organisatie een aandeel in een bepaald netwerk, maar krijgt ook de rest van het

netwerk invloed op de organisatie. Het feit dat actoren constant hun externe relaties

doseren en zaken wel of niet in de wisselwerking binnen een netwerk betrekken,

veroorzaakt wat Wassenberg de 'onrust van netwerken' noemt.34

Het netwerk van deels onderling afhankelijke actoren is te zien als een spel, dat met

de spelinzet (de doelen en waarden) en de spelregels (regulering van betrekkingen en

attitudes) de beleidsarena vormt. De actoren hebben hierin deels verenigbare, deels

conflicterende belangen. De machtspositie van een actor, zoals een afdeling binnen een

organisatie of een organisatie binnen een netwerk, hangt af van een drietal factoren:

de mogelijkheid om onzekerheid te reguleren ofte 'bezweren', de centraliteit (hiermee

wordt de technologische 'achilles-hiel' van het productieproces bedoeld, bijvoorbeeld

de 'plaats' waar een wetsvoorstel zijn formulering krijgt35) en de vervangbaarheid

van de betreffende actor. Actoren trachten, afhankelijk van het ontwikkelingsstadium,

meestal hun macht binnen een netwerk te vergroten.

Actoren trachten meestal hun macht binnen een netwerk te vergroten via organisa-tiestrategieën, die afhankelijk is van de ontwikkelingsfase waarin een organisatie zichbevindt. Volgens de auteur zouden organisaties gericht moeten zijn op het bepalen enbehalen van de ideale omvang en machtspositie binnen een netwerk, ofwel een goedgemiddelde van rivaliteit en samenwerking. Een teveel aan macht maakt immers ookkwetsbaarder voor omgevingsinvloeden. "Er komt een moment waarop een organisatiedoor zijn pure omvang weliswaar macht verwerft in de betekenis van het dagelijksspraakgebruik, maar waarbij tegelijkertijd de omvang tot zo'n publieke zichtbaarheid

34 A . Wassenberg: Netwerken: rivaliteit en samenwerking tussen organisaties, in A . Wassenberg (red.):Netwerken: organisatie en strategie, Meppel, 1980, p . 18.

35 Idem, p. 38 en noot 15.


•30 •

leidt, dat het publiek - of dat nu de overheid, de consumenten, de omwonenden, de

toeleveranciers of vakbonden zijn - tegeneisen in de vorm van publieke verantwoorde-

lijkheid gaat stellen."36

BeoordelingWassenberg onderkent de onderlinge afhankelijkheden van organisaties, hetgeen leidt

tot het ontstaan van netwerken. Een beleidsarena bestaat volgens hem uit drie elemen-

ten:- deels verenigbare en deels strijdige doelstellingen (spelinzet);

- een verzameling van deels zelfstandige en deels onderling afhankelijke organisaties

(het netwerk van spelers);- door interactie ontstaat een vorm van regulering (de spelregels).

Binnen deze arena trachten de verschillende actoren hun macht te vergroten via

organisatiestrategieën.

3.2 A.J.A. Godfroij - Netwerken van organisaties

BeschrijvingOp zoek naar de bouwstenen voor een analysemodel van netwerken, stelt Godfroij dat

in alle literatuur iets als interdependentie, ruil of uitwisseling centraal staat. Maar waar

bestaat precies die uitwisseling uit? "In concreto kan gedacht worden aan uitwisseling

van goederen, diensten, meningen, informatie, geld, personeel, cliënten, 'voordelen'

en dergelijke. Tetteroo duidt dit aan als 'energiestromen' tussen organisaties. "j7

Godfroij noemt de uitwisseling van productief actoren en producten, de personeels-

stromen, cliëntstromen, informatiestromen en het meervoudig toplidmaatschap als

mogelijke objecten van onderzoek die tot een oordeel over het bestaan en de vorm van

een netwerk kunnen leiden. "De mate waarin bepaalde energiestromen voor een

organisatie onmisbaar zijn en de mate waarin alternatieve mogelijkheden voor essen-

tiële energie-uitwisseling ontbreken, bepalen de mate waarin degenen die deze

energiestromen beheersen, controle uitoefenen op het functioneren van de organisa-

tie."38

36 Idem, p . 29.37 Idem, p . 146.38 Idem, p. 149.


• 31 •

Godfroij geeft verschillende typen interactie aan die men kan onderzoeken39:- communicatie (wordt gebruikt voor informatieverwerking, als middel voor onzeker-

heidsreductie, als instrument voor beïnvloeding en als uitdrukking van gemeen-schappelijke waarden en normen);

- onderhandeling en besluitvorming (wordt hier vooral gezien als een vorm vaninteractie, gericht op het oplossen van onderlinge problemen, voortkomend uitinterdependentie);

- coöperatie (interorganisationele samenwerking; organisaties trachten door middelvan onderlinge uitwisseling de eigen c.q. gezamenlijke doelen te realiseren);

- vermijding (wanneer actoren op kortere termijn geen punten voor onderhandelingzien, maar wel afhankelijk zijn);

- conflict (speelt wanneer actoren min of meer onverenigbare doelstellingen hebbenen hun strategieën elkaar kruisen);

- competitie (actoren dingen naar de gunst van eenzelfde derde partij);- coalitie (speelt bij coöperatie; is op te vatten als structurering van de onderlinge

betrekkingen).

Godfroij geeft aan dat de eerste stap van de studie van interorganisationele netwerkenhet in kaart brengen van een netwerk is. Hij voegt hier vervolgens aan toe dat dit geenprobleemloze aangelegenheid is en dat het zelden adequaat gebeurt. Zelf doet hij eenberoep op de doctoraal-scriptie van Tetteroo, die "primair gewijd is aan de vraag,over welke conceptuele instrumenten de socioloog kan beschikken voor de analyse vaninterorganisationele netwerken."40 De mate van onderlinge afhankelijkheid is volgensbeiden het onderscheidende criterium voor de toekenning van de systeem- of netwerk-status aan een verzameling organisaties, gesitueerd rondom een bepaalde 'waarde'.

Ten aanzien van de afbakening van een netwerk (wat is het onderzoeksobject en watzijn de analyse-eenheden) wordt Marret aangehaald. Zij onderscheidt vijf benaderingenvan interorganisationele relaties, die zich van elkaar onderscheiden door een verschil-lende keuze van analyseniveaus, namelijk:1) intra-organisationele eigenschappen;2) 'comparative organizational': interacterende organisaties worden onderling vergele-

ken met betrekking tot bepaalde kenmerken (zoals doelen en structuur);3) 'relational': de verbinding tussen de organisaties staat hier centraal;4) 'formal contextual approach': de invloed van de georganiseerde omgeving (de

context) op een interactie tussen organisaties;5) 'non-organized contextual approach': de invloed van (ongeorganiseerde) processen

(culturele, demografische of politieke factoren) op een interactie.41

39 Idem, p . 172-175.40 A. Godfroij: Netwerken van organisaties, Den Haag, 1981, p. 137.41 Idem, p. 106-107.


• 32 •

De volgens Tetteroo meest geslaagde studies van netwerken delen deze in op de

dimensie 'graad van ordening', waarmee hij bedoelt "de mate waarin het gedrag van

de elementen in een systeem geconditioneerd wordt door het systeem" .42 De typolo-

gie van netwerken van Warren luidt bijvoorbeeld, in volgorde van afnemende afhanke-

lijkheid:1. Eenheidsstructuur (centrale doelen, centrale besluitvorming);2. Federatieve structuur (grotere zelfstandigheid lagere eenheden);

3. Coalitiestructuur (eigen doelen dominant, enige samenwerking en gemeenschappe-

lijke doelen);

4. Sociale-keuze-structuur (overkoepelende doelen ontbreken).Een toevoeging van Tetteroo is de multi-organisatie (tussen 1 en 2), waarin functio-neel en geografisch sterk gedifferentieerde organisaties in de korte-termijn-planningautonoom zijn, maar opereren binnen een centraal vastgestelde lange-termijn-politiek.

BeoordelingOpmerkelijk is dat besluitvorming hier slechts een van de vormen van interactie

binnen een netwerk is, terwijl veel, met name latere, auteurs slechts besluitvormings-

netwerken bestuderen. Ook naar andere processen kijken kan de ogen openen voor de

invloed van niet direct bij de besluitvorming betrokkenen, zoals bijvoorbeeld leveran-

ciers van informatie of concurrenten.

Concluderend kan over dit werk van Godfroij gesteld worden dat het één van de eerstepogingen is om sociologische en organisatiekundige theorieën en inzichten op hetgebied van interorganisationele organisaties te inventariseren en te integreren.Uiteindelijk komt hij tot een analysemodel dat nu misschien achterhaald genoemd kanworden maar waar wel enkele steeds terugkerende kenmerken van de netwerkbenade-ring zijn terug te vinden. De aandacht van de auteur richt zich hierbij in eersteinstantie op interactieprocessen als gevolg van interdependentie. Hij beschouwtinteractie hierbij in haar brede betekenis, hetgeen meer inhoudt dan enkel de besluit-vorming (interactie kan namelijk ook coördinatie of conflict zijn).Daarnaast geeft Godfroij het belang aan van wat men als analyse-eenheid en alsanalyseniveau neemt bij de studie van netwerken. Wat is nu precies het onderzoeks-object?

42 Idem.


• 33 •

3.3 J.H.T.H. Andriessen - Organisaties en hun relaties

BeschrijvingAndriessen onderscheidt vijf motieven die organisaties kunnen hebben om relaties aan

te gaan:1. het ruilen van hulpbronnen;2. een gezamenlijk doel;3. ideologie;4. concurrentie-afspraken;5. externe dwang.

De relatie tussen organisaties wordt er daardoor één van respectievelijk ruil, samen-

werking (2x) en regulering (2x).43

Een andere poging tot structurering zijn de zes dimensies waarop Andriessen netwer-

ken karakteriseert:

- omvang (aantal betrokken organisaties);

- bestaan en bevoegdheden van een coördinerend orgaan;

- concentratie van bepaalde uitvoeringsactiviteiten bij een coördinerend orgaan;

- standaardisering van regels, procedures;

- formalisering van de sancties;

- duur van de samenwerking.44L io-

Uiteindelijk geeft hij in een figuur aan hoe interacties tussen organisaties, en vervol-

gens netwerken, ontstaan:

43 Andriessen Organisaties en hun relaties: over het analyseren van interorganisationele netwerken,p . 9.

44 Idem, p . 19.

B & A Groep : Netwerkanalyse personenvervoer - bijlage I

• 34 •

Figuur 3. Interorganisationele relaties (Bron: Andriessen)

i. schaarste aanhulpbronnencentraliteit,onmisbaarheid vandie hulpbronnen

c. concurrentie-verhoudingen

b. via samenwerkingmeer kunnenbereiken dan alleen

kenmerken van de organisatie:autonomie, formalisering, omvangpersoneelscapadteit etc.

\| afhankelijkheid

afhankelijkheids-:bewustzijn

behoefte aan:a. ruilrelatiesb. samenwerkingc. conflictregulering

overeenkomstige kenmerken bijandere organisaties:- ideologische consensus

(doelen, waarden e.d.)- domeinconsensus- overeenkomst in werkwijze

interactie (IOR)uitwisselingsamenwerking/coalitieconfliciregulering

institutionaiisering in een netwerk met een:. structuur. - 'eigen orgaan' ;

- formalisering van posities e.d. ;- standaardisering van procedures ;

• cultuur: - verwachtingen en normen ten :

aanzien van interactie

effecten of conflictregulering/machtsstrijdbeheersing ofvergroting van gezamenlijke macht

!

geïnstitutionaliseerde omgeving (andere organisaties)

algemene omgeving (economische, politieke, technologische ontwikkelingen}

Schaarste aan hulpbronnen, de meerwaarde van samenwerking en de concurrentie-

verhoudingen leiden tot een grotere afhankelijkheid tussen organisaties. Wanneer men

zich daarvan bewust wordt ontstaat er behoefte aan afspraken op deze gebieden.

Afhankelijk van de kenmerken van de eigen en die van andere organisaties komt men

vervolgens tot interactie of IOR (interorganisationele relaties), die gestalte krijgen

binnen een netwerk met een eigen structuur en cultuur. Deze netwerken hebben

vervolgens hun invloed op de eerder genoemde elementen, maar worden op hun beurt

beïnvloed door andere instituties en ontwikkelingen in de omgeving.

Ten aanzien van het in kaart brengen van netwerken constateert Andriessen:

"Gezien de betrekkelijke schaarste van empirische studies met min of meer gestan-

daardiseerde methodieken, is de instrumentele kant zeer beperkt in omvang geble-

ven.H45

BeoordelingAndriessen geeft een aantal motieven aan voor organisaties om relaties met elkaar aan

te knopen. De basis hiervoor is over het algemeen de toenemende afhankelijkheid

tussen organisaties. Door interacties ontstaat vervolgens een netwerk met een eigen

structuur en cultuur. Verder vindt er interactie plaats tussen het netwerk en haar

omgeving.

45 Idem, p. 3.


• 35 •

Een karakterisering van netwerken door Andriessen vindt plaats via zes dimensies:

- omvang (aantal betrokken organisaties);

- bestaan en bevoegdheden van een coördinerend orgaan;

- concentratie van bepaalde uitvoeringsactiviteiten bij een coördinerend orgaan;

- standaardisering van regels, procedures;

- formalisering van de sancties;

- duur van de samenwerking.liO*

3.4 Alter, C. en Hage, J. - Organizations working together

BeschrijvingVolgens Alter en Hage hebben netwerken vijf structurele kenmerken:

- centraliteit: de mate waarin er een centrale actor is waarlangs de grootste stroom

aan informatie, klanten of hulpbronnen gaat;

- maat: het aantal actoren;

- complexiteit: het aantal verschillende taken of producten;

- differentiatie: de mate van specialisatie van de leden van het netwerk;

- verwevenheid: het totale aantal relaties binnen het netwerk.

Voor alle vijf dimensies geldt dat een hoge score een moeilijk stuurbaar netwerk

inhoudt. Verticale afhankelijkheid, ook wel bronafhankelijkheid genoemd (de mate

waarin een actor afhankelijk is van een actor in een eerder stadium van het productie-

proces, zoals een leverancier), kan de stuurbaarheid van het netwerk bevorderen, maar

belangrijker is de grootte van het taakgebied.

Alter en Hage concluderen dat de structuur als volgt samenhangt met de processen

binnen een netwerk:- Centraliteit en maat groeien naarmate er vooral verticale financiële afhankelijkheid

is, het een high-tech proces is en wanneer er veel werk is.- Complexiteit en differentiatie hangen van meerdere factoren af. Complexiteit wordt

niet bewust gecreëerd, differentiatie ontwikkelt zich wanneer er veel onvrijwillige

klanten zijn, bijvoorbeeld in de hulpverlening.

- Een grote verwevenheid bestaat alleen wanneer er geen hiërarchie is en de actoren

veel vrijheid hebben.

Uit de variabelen verticale afhankelijkheid en taakbreedte volgen vier netwerkmodel-

len. Het gaat hier om een gevonden patroon in de studie van 15 netwerken.


• 36 •

Figuur 4. Netwerkmodellen (bron: Alter en Hage)

Low VerticalDependency

Narrow Task ScopeTypei

Low CentraJItySmall SizeLow ComplexityLow Differentiation

Broad Task ScopeType 3

High CentralitySmall SizeHigh ComplexityHigh Differentiation

Type 2Moderate CentralityLarge SizeLow ComplexityLow Differentiation

High VerticalDependency

Type 4High CentralityModeratel SizeHigh ComplexityHigh Differentiation

Met deze typologie is een netwerk uiteraard nog niet in kaart te brengen. Maar de

koppeling aan de twee kenmerken kan daarbij wel helpen. Een actor weet immers in

hoeverre hij afhankelijk is van een bovengeschikte en wat zijn taken zijn.

BeoordelingAlter en Hage maken een koppeling tussen de organisationele factoren die zich

afspelen binnen een netwerk (zoals de vraag naar de producten en het productieproces)

en de structuur van dat netwerk. Zij onderscheiden de volgende structuurelementen:

centraliteit, maat, complexiteit, differentiatie en verwevenheid.

Aan de hand van de twee dimensies verticale afhankelijkheid en taakbreedte komen zij

tot vier verschillende typen netwerken. Wanneer een actor weet in hoeverre hij

afhankelijk is van een leverancier van producten en zijn eigen taken kent, kan hij dit

schema zelf invullen.

3.5 H.G.M. Oosterwijk, Netwerken van organisaties: hulpmiddelen bij het

bestuderen en ontwerpen van netwerken in een interorganisationele

omgeving

BeschrijvingOosterwijk gaat in op het opzetten, in kaart brengen en analyseren van netwerken. Er

worden hulpmiddelen aangereikt en er worden concrete, alledaagse voorbeelden

gegeven.


• 37 •

Netwerken hebben volgens hem een vijftal gemeenschappelijke kenmerken:

- een netwerk bestaat uit een aantal afzonderlijke actoren, met elk een eigen belang;

- deze actoren staan in een bepaalde (afhankelijkheids)verhouding tot elkaar;

- de actoren zijn betrokken bij een bepaald issue;

- de actoren staan niet in een hiërarchische verhouding tot elkaar;

- een netwerk vormt een niet te onderscheiden geheel.

Een op deze wijze gekarakteriseerd netwerk onderscheidt zich van een organisatie

door de elementen tijdelijkheid (een netwerk is gericht op een bepaald issue of

probleem) en gelijkwaardigheid (er is sprake van principiële gelijkwaardigheid tussen

de actoren).

Een netwerk wordt nu gedefinieerd als "een patroon van betrekkingen en verhoudin-

gen, dat tussen organisaties of organisatieleden wordt opgeroepen door een toestand

van onderlinge afhankelijkheid. 'l46

Benadrukt wordt vervolgens dat dit impliceert dat een netwerk niet synoniem is voor

samenwerking; er kan wel degelijke sprake zijn van concurrentie of strijd. Vervolgens

wordt de onderlinge afhankelijksrelatie gekoppeld aan het begrip macht; nagegaan

wordt welke factoren het evenwicht in een netwerk bepalen.

Bij het behandelen van de netwerkanalyse wordt volgens Oosterwijk allereerst een

onderscheid gemaakt naar een concreet netwerk (oftewel een concrete groep aanwijs-

bare personen) en een abstract netwerk, dat nog concreet moet worden. In het laatste

geval moet het netwerk nog worden ontwikkeld. Als doel van de netwerkanalyse

wordt de verkenning van de problematische situatie gezien, met als invalshoek één

centrale actor.

De daadwerkelijke netwerkanalyse, hier opgevat als de stappen die men moet zetten

bij het initiëren van een netwerk rondom een bepaald probleem, verloopt volgens de

auteur in een zevental stappen:1) keuze van de centrale actor en het thema (het beleidsprobleem);2) inventariseren van de probleembetrokkenen (zowel de direct betrokkenen als

diegenen die op het eerste gezicht minder direct zijn betrokken);3) inventariseren van de belangen (hoe kijken de actoren aan tegen het probleem?) en

de machtsbronnen van de betrokkenen, waarbij gebruik wordt gemaakt vansy steemkaarten;

4) aanbrengen van rangorde (grafisch), bijvoorbeeld voor wat betreft de niveaus vannabijheid (in hoeverre is men betrokken bij het probleem van de centrale actor?);

46 H.G.M. Oosterwijk, Netwerken van organisaties: hulpmiddelen bij het bestuderen en ontwerpen vannetwerken in een interorganisationele omgeving, Utrecht, 1995, p. 42.


•38 •

5) inventariseren van afhankelijkheidsrelaties (onderkend worden eenzijdige-, weder-

zijdse (asymmetrisch- en symmetrisch) en onafhankelijke relaties) en deze grafisch

weergeven;

6) classificeren van de actoren. De selectie geschiedt op basis van overeenkomstigheid

van belangen, de positie in de besluitvorming en de nabijheid ten opzichte van de

centrale actor;

7) het netwerk tegen de maatschappelijke achtergrond (waarbij bijvoorbeeld aandacht

wordt besteed aan iemands persoonlijke visie).

Naast het gehanteerde centrale actor-perspectief zijn er nog andere perspectieven van

waaruit een netwerk kan worden geanalyseerd: het netwerk als systeem en het netwerk

als een verzameling relaties. Verder besteedt Oosterwijk aandacht voor de door de

afzonderlijke actoren gehanteerde strategieën, waardoor de uitkomst van een spel in

een netwerk moeilijk te voorspellen valt. Er worden vervolgens zes basisstrategieën

genoemd voor een actor om zijn machtspositie te wijzigen:

- veranderen van machtsverhoudingen;- veranderen van afhankelijkheid;- anders omgaan met onzekerheidsgevoelens;

- anders omgaan met relaties;

- beïnvloeden van waarden en normen;

- exploreren van opinies.

BeoordelingOosterwijk geeft op een eenvoudige wijze en praktisch wijze weer wat er zoal

voorhanden is op het (brede) vlak van netwerken. De invalshoek hierbij is die van

interdependentie tussen organisaties, hetgeen volgens de schrijver niet per se hoeft uit

te monden in samenwerking.

Stapsgewijs wordt aangegeven hoe netwerken geanalyseerd kunnen worden. Enige

kanttekeningen hierbij zijn:

- onder de analyse van een netwerk wordt voornamelijk het opzetten of initiëren van

een netwerk verstaan (maar met dezelfde instrumenten zou een bestaand netwerk

ook in kaart gebracht kunnen worden);

- en een netwerk wordt hierbij gezien als een netwerk tussen personen, en in

mindere mate als een netwerk tussen organisaties.

Verder dient opgemerkt worden dat de gehanteerde centrale actor-benadering enigszinsachterhaald is. Een multi-actor benadering is hier ons inziens beter op zijn plaats,aangezien er in een netwerk vaak geen centrale actor is aan te wijzen (alhoewel deoverheid vaak nog een belangrijke rol speelt). Dit zou opgevangen kunnen wordendoor verschillende mono-actoranalyses achter elkaar uit te voeren om zodoende inzichtte krijgen in de verschillende perspectieven van de betrokken actoren.


• 39 •

3.6 W. Ruigrok en H. Tulder: Management van afhankelijkheden in netwer-ken

BeschrijvingNetwerken wordt door Ruigrok en Tulder als synoniem gezien voor strategischesamenwerking. De redenen voor de toenemende (horizontale en verticale) samenwer-king tussen ondernemingen worden gezocht op het economische vlak. De centralevraag is hier hoe men (de manager) nu de aard van een netwerk beter kan inschat-

47ten.Hiervoor wordt het volgende eenvoudige 'instrument' aangereikt: men dient te zoekennaar de besluitvormers binnen een specifiek netwerk. Hiertoe kan een schaal vanafhankelijkheden worden gebruikt, waarbij de kernonderneming en haar onderhan-delingspartner^) ten opzichte van elkaar worden gepositioneerd. Dit wordt als volgtschematisch weergegeven:

Schaal van afhankelijkheden (bron: Ruigrok en Tulder)

Onderhandelingspositievan de partner:

ONAFHANKELIJK ONDERLINGONAFHANKELIJK MET AFHANKELIJK

INVLOED

][

AFHANKELIJKMET

INVLOED

AFHANKEÜJKZONDERINVLOED

][ ][ ]

Strategie van dekemondememing:

SAMENWERKING OF MEEGAANDCONCURRENTIE

COALITIECONTROLE

DIRECTIE STRUCTURELECONTROLE

(O (II) (III) (V) (IV)

De twee belangrijkste typen netwerken in opkomst zijn volgens hen die waarin relatief

gelijkwaardige bedrijven de vrije keus hebben om met anderen samen te werken, dan

wel te concurreren, en die waarin één kernonderneming tracht structurele controle uit

te oefenen op toeleveranciers.

Witteveen, A. (red.): Top twintig trends in strategisch management, 1994, Amsterdam, p. 171.


• 40 •

Voor een manager is het van belang zich af te vragen in welk type netwerk hij

functioneert. Drie vragen zijn hierbij van belang:

- wie zijn de besluitvormers in het netwerk waarin ik mij bevind? Kan ik bedrij-

ven/actoren aanwijzen die een disproportioneel grote invloed (kunnen) uitoefenen

over andere actoren in het netwerk?- wat is mijn strategische ruimte? Welke actoren kunnen invloed uitoefenen op mij

- hoe eenzijdig is de afhankelijkheid wanneer men zich in een hiërarchisch netwerk

bevindt?48

BeoordelingRuigrok en Tulder wijzen managers op het belang van organisationele netwerken en

reiken hen een 'instrument' aan waarmee men de besluitvormers in een netwerk kan

opzoeken. Hierbij worden de andere organisatie beoordeeld op hun (on)afhankelijkheid

ten opzichte van de eigen organisatie en de invloed die ze uit kunnen oefenen op

elkaar.

3.7 J. Berveling - Het stempel op de besluitvorming: macht, invloed enbesluitvorming op twee Amsterdamse beleidsterreinen

Berveling heeft een model geconstrueerd met voorspellende kracht bij besluitvormings-processen. Hij noemt enkele auteurs die zich 'niet door de complexiteit van macht- eninvloedsvraagstukken laten intimideren'49 bij het ontwikkelen van mathematischemodellen. "Om voorspellingen te kunnen doen is een relatief klein aantal gegevens alvoldoende. Door het invoeren van vereenvoudigde assumpties wordt de socialewerkelijkheid hanteerbaar gemaakt. Hiermee zijn, of het nu conflict of ruilmodellenbetreft, soms verrassend goede resultaten te behalen."50 In Amerika is dan ook al hetnodige onderzoek met dergelijke modellen gedaan, met name gericht op de vraag oflokale gemeenschappen pluralistisch of elitistisch geleid worden, het zogeheten'community power'-onderzoek.

In Nederland is dit type onderzoek, zo geeft hij aan, nauwelijks van de grond geko-men. Berveling zelf richt zich op de 'Who runs this town'-vraag voor Amsterdam. Hijgaat uit van het bestaan van een netwerk en gebruikt voor het voorspellen van debesluitvorming het Twee Fasenmodel van Stokman (en Van den Bos). Dit modelomvat de volgende relevante aspecten, die met macht en invloed verbonden zijn:- standpunten: actoren hebben over onderwerpen een bepaalde mening. Tijdens het

besluitvormingsproces kunnen deze worden aangepast;

48 Idem, p . 173-177.49 Berveling, p . 51.50 Idem.


• 41 •

- belang: actoren komen pas in actie wanneer zij voldoende belang hebben bij een

bepaald standpunt;- toegang: de toegang die een actor heeft tot anderen is bepalend voor de macht en

invloed die men heeft. Berveling beschrijft dit ook als de positie die men in eennetwerk van sociale relaties inneemt;

- middelen: de combinatie van middelen wordt gezien als een substantieel aspect vanmacht en invloed, naast het relationele aspect 'toegang';

- stemmacht: actoren hebben stemmacht wanneer zij collectieve besluiten kunnen

nemen.

De twee fasen in dit model worden als volgt gekenschetst: de eerste fase is die van depogingen de standpunten van de besluitvormers te beïnvloeden door belanghebbenden,de tweede die waarin de besluiten vallen. Actoren hebben respectievelijk invloed en(stem-)macht.

Voor het in kaart brengen van het netwerk gebruikt hij een combinatie van driemethoden:1. De positionele methode. Hierbij wordt nagegaan welke formele besluitvormings-

posities actoren innemen. Welke actoren zouden de besluiten, vanuit hun positie,behoren te nemen?

2. De decisiemethode. Door onderzoek van kranteartikelen en presentielijsten vancommissievergaderingen e.d. zijn de 'zichtbaar participerende' organisaties enactoren te traceren. Welke actoren neemt daadwerkelijk de besluiten?

3. De reputatiemethode. Het aan niet-betrokken ingewijden, merendeels journalistenen wetenschappers, per strijdpunt vragen wie er nog ontbreken op het lijstje metbetrokken actoren. Bij welke actoren wordt een bepaalde machtspositie veronder-stelt?

BeoordelingDit boek richt zich op het voorspellen van de uitkomst van besluitvormingsprocessen.De methoden die hiervoor worden gebruikt zijn overwegend kwantitatief en probereneen beeld te geven van de structuur van de invloeds- en machtsrelaties binnen eenbesluitvormingsnetwerk.Zoals de schrijver zelf al aangeeft heeft het model enige beperkingen: het schenkt geenaandacht aan wederzijdse afhankelijkheden en ruilsituaties, er wordt niet geanticipeerdop strategisch gedrag van actoren (zoals bij de zogenaamde speltheorieën wel het gevalis) en het model is vrij statisch; het meet de machtsrelaties op een bepaald moment.Met deze beperkingen in het achterhoofd kan het model echter zeer goed dienen bijhet in kaart brengen van de machts- en invloedposities binnen een bepaald netwerk.


• 42 •


• 43 •

B. PRAKTIJKERVARINGEN

1. INLEIDING

Daar waar in bijlage I wetenschappelijke netwerkbenaderingen aan de orde zijn

geweest, wordt in deze bijlage stilgestaan bij praktijkervaringen met omgevingsgericht

beleid. Hierbij is een gekeken naar vier ministeries waar recentelijk projecten zijn

gestart waarbij netwerkbenaderingen centraal staan. In deze bijlage komen achtereen-

volgens aan de orde:

- Het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hoofdstuk 2)

- Het ministerie van Binnenlandse Zaken (hoofdstuk 3)

- Het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (hoofdstuk 4)

- Het ministerie van Verkeer en Waterstaat (hoofdstuk 5)


• 44 •


• 45 •

2. LANDBOUW NATUURBEHEER EN VISSERIJ

Tot ongeveer tien jaar geleden stond het ministerie van Landbouw Natuurbeheer en

Visserij bekend als een goed functionerend ministerie dat uitstekende relaties onder-

hield met haar cliënten. Vanaf het begin van de jaren tachtig deden zich allerlei

ontwikkelingen voor in de omgeving van het ministerie, die het beleid en de organisa-

tie van het ministerie onder druk hebben gezet. Het onderzoek naar de ontduiking van

de visquoteringsregelingen (1987), het aftreden van minister Braks (1990) en het

verschijnen van het rapport van de Commissie Kroes, waarin de organisatie van het

ministerie onder de loep werd genomen, vormden de aanleiding tot de start van een

omvangrijk veranderingsproces. Dit veranderingsproces is in volle gang. De bureau-

cratische cultuur wordt afgezworen,51 uitvoeringstaken worden verzelfstandigd, het

topmanagement wordt verkleind en er is meer aandacht voor communicatie met de

samenleving en de functionele relaties van het ministerie. Bekke, De Vries en Neelen

typeren de verandering van een in zichzelf gekeerd ministerie naar een omgevingsbe-

wust ministerie als een salto mortale.52

In de turbulente en drukke periode die het gevolg is van het ingezette veranderingspro-

ces wordt een aantal projecten gestart waarin aandacht is voor netwerken rondom het

beleid van het ministerie. Hieronder worden twee van deze projecten behandeld. In de

eerste plaats het project 'Sturing op maat', een project waarin een concept voor

netwerksturing wordt ontwikkeld. In de tweede plaats een project op het terrein van

Dierwelzijn. In dit project proberen ambtenaren van het ministerie het in 'Sturing op

maat' gepresenteerde concept concreet toe te passen.

Sturing op maat

Eind 1992 wordt in opdracht van het ministerie van Landbouw Natuurbeheer enVisserij een projectgroep in het leven geroepen bestaande uit mensen uit verschillendemaatschappelijk geledingen.53 De projectgroep kreeg de opdracht de mogelijkhedenvoor een nieuw, toekomstgericht sturingsconcept voor de milieuproblematiek in deprimaire land- en tuinbouw te onderzoeken.

51 Het ministerie werd door een NOVA-journalist getypeerd als "het laatste Stalinistische bolwerk".52 H. Bekke, J. de Vries en G. Neelen, De salto mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer

en Visserij, Alphen aan den Rijn, 1994.5 j De projectgroep bestond uit vertegenwoordigers van het ministerie van LNV, het ministerie van

VROM, het Landbouwschap, de Zuidhollandse Milieufederatie, de Noord-Brabantse ChristelijkeBoerenbond en de Rijksuniversiteit te Leiden.


• 4 6 •

In maart 1994 komt de projectgroep met het rapport 'Sturing op maat, een andere

benadering van milieu-problemen in de land- en tuinbouw'. In het rapport wordt

allereerst stilgestaan bij de wijze waarop in het verleden werd omgegaan met sturing.

"Het voornamelijk generieke beleid was gericht op doelformulering in de vorm van

resultaatverplichtingen. Bij de vraag of deze verplichtingen in de praktijk ook effectief

konden worden uitgevoerd, werd onvoldoende stilgestaan. Ondernemers werden

eenzijdig en op grote afstand door de overheid aangestuurd. Naar mogelijkheden voor

differentiatie (instrumenten, gebieden, sectoren, andere aangrijpingspunten voor

sturing dan alleen de ondernemer) werd nauwelijks gekeken. Maatregelen en instru-

menten sloten beperkt aan bij de individuele bedrijfspraktijk. De nadruk lag op wet-

en regelgeving, veelal op detailniveau via middelvoorschriften."54

De filosofie achter de voorgestelde sturingsbenadering is samen te vatten in de

volgende kernbegrippen:

• partijen hebben elkaar nodig bij de aanpak van de milieuproblemen in de agrarische

sector;• sturing dicht bij de ondernemer brengen;• eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer stimuleren;

• verandering van rollen;• fundamentele herverdeling van verantwoordelijkheden;

• differentiatie in sturing;• nadruk op processturing, gekoppeld aan prikkels.

Essentieel is dat actoren erkennen dat ze elkaar nodig hebben om tot oplossingen te

komen. Er moet worden gezocht naar win-win-situaties. De overheid blijft verant-

woordelijk voor de kaderstelling. Om tot een effectieve sturing te komen is het

noodzakelijk om inzicht te hebben in de belangen en positie van alle betrokkenen en

de dynamiek van een netwerk.

"Het zogenaamde 'schillenmodel' beoogt de dynamiek in de betrokken actoren,

belangen en posities aan te geven. De posities van actoren zijn ten opzichte van elkaar

voortdurend aan verandering onderhevig. Dit wordt gesymboliseerd in een draaiende

beweging van de schillen."

54 Sturing op maat: een andere benadering van milieu-problemen in de land- en tuinbouw, Den Haag,1994, p. 4.


• 47 •

Figuur 5. Schillenmodel (bron: Sturing op maat)

mwmwmmmm m-

•ift

iiiSS^^iSSSfs:^,, „

;sS^ri#feié :̂ï¥ïSïH::SKï• ' i^pSr^™™* :::::J5S

lijjM^piSliiJ:^:

:• 1 ï £

ij^gSSisM

' - : • . « ! • : • . • : • : - ; - • • • •

-ÏSSS.::^:^:::^:;:;:;;:::

MÉMm^wmKÊmmm

mmmmm

"In principe kunnen alle actoren uit het schillenmodel met elkaar een sturingsrelatie

hebben. Alle actoren die direct of indirect in aanraking komen met een agrarische

ondernemer, kunnen het gedrag van die ondernemer en dus ook de emissie van stoffen

naar het milieu beïnvloeden. Daarmee zijn deze actoren een potentieel aangrijpingspunt

voor sturing. De agrarische ondernemer is degene die de emissie veroorzaakt. De eerste

schil daarom bestaat uit actoren die directe invloed hebben op de ondernemer, gevolgd

door een schil met indirect betrokken actoren. De buitenste ring illustreert dat het

gedrag van alle actoren voortvloeit uit diverse rationaliteiten."55

Idem, p. 26.


•48 •

Het gaat in dit rapport over een overheid die niet (meer) boven de partijen staat, maar

ertussen in. Daarbij wordt er naar consensus tussen alle partijen gestreefd en wordt

meer verantwoordelijkheid bij de ondernemers gelegd. De netwerken kunnen centraal

gestuurd worden, maar kunnen daarnaast een beperkter karakter hebben;

- sectorale netwerken (met bijvoorbeeld akkerbouw of bollenteelt als invalshoek)

- keten-netwerken (gericht op een aanpak via de schakels in de productiekolom,

bijvoorbeeld industrie of handel);- regionale netwerken (integrale aanpak van een gebiedsspecifiek probleem).

Bij de projectleider 'Sturing op maat' bestaat het gevoel dat het rapport meer teweeg

heeft gebracht buiten het ministerie, dan binnen het ministerie zelf. 'Sturing op maat'

levert de volgende aandachtspunten op voor omgevingsgericht werken:

- Alle betrokkenen, ook binnen de eigen organisatie, moeten het proces 'doorleven'.

Het is van cruciaal belang dat met name 'beslissers' alle stappen in het omgevings-

gerichte beleid meemaken.

- Sturen op proces in plaats van op wet- en regelgeving stelt hoge eisen aan de

rijksoverheid. Omgevingsgericht beleid betekent niet 'vrijheid blijheid'. Juist bij

een omgevingsgericht beleid is een sterke overheid nodig.

- Wet- en regelgeving kan als 'stok achter de deur' functioneren om de omgeving te

dwingen tot zelfregulering.

- Bij omgevingsgericht beleid zal een individuele ambtenaar zich vaker (moeten)

afvragen welke taken door de overheid moeten worden uitgevoerd en welke niet.

- Omgevingsgericht beleid kan betekenen dat de overheid moet investeren in het

versterken van het maatschappelijk middenveld.

- Bij het selecteren van deelnemers rond een bepaald thema moet steeds de vraag

worden gesteld welke bijdrage zij kunnen leveren aan de beleidsvorming en welk

afbreukrisico er zal optreden, wanneer zij niet worden betrokken.

- Introductie van zelfregulering is moeilijk in te voeren in een sector die gewend is

aan 'harde' sturingsinstrumenten. Voor overheid en sector betekent het een cultuur-

omslag.

Natuurbeleid in de peiling

Vrijwel gelijktijdig met het project 'Sturing op maat' startte de Directie Natuurbeheer

van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij met een evaluatie van het,

in december 1990 verschenen, Natuurbeleidsplan (NPB). Bij deze evaluatie werd een

netwerkbenadering gehanteerd, gebaseerd op de methode van Klinkers (zie ook de het

deel over 'Milieu, nous •maintiensdrons').


• 49 •

In december 1990 verschijnt het Natuurbeleidsplan (NBP). Het NBP heeft als hoofd-doel: de duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van natuurlijke en maat-schappelijke waarde. Het belangrijkste middel om het doel te bereiken is het realiserenvan een samenhangend netwerk van natuurgebieden: de ecologische hoofdstructuur(EHS). Door zo'n EHS vermindert de versnippering van natuurgebieden en neemt dekans op verstoring af.

Vier jaar na het verschijnen van het NBP wordt in de nota 'Natuurbeleid in de peiling'de tussentijdse balans opgemaakt van het natuurbeleid. Het project had de volgendeopdracht: "Spoor de knelpunten op in de uitvoering van het natuurbeleid en geefdaarvoor oplossingen aan."

Bij het project is de volgende procesgang doorlopen:

Figuur 7. Procesgang (bron: Natuurbeleid in de peiling)

feiten en cijfersToestand vande Natuur 2

enquête

i e consultatieprobleem- en

oorzakenanalyse

aanpassingen lopendeacties

2e consultatie |—» aangedragenoplossingen j

deskundigen-bijeenkomsten

groslijst nieuweacties

ronde-tafelgesprek

Het project is gestart met de consultatie van 111 personen die sleutelposities bekledenbij de uitvoering van het natuurbeleid. Om te bepalen welke sleutelfiguren geconsul-teerd zouden moeten werden vijftien invalshoeken onderscheiden: maatschappelijkesectoren waaruit men naar het probleem kan kijken. De vijftien invalshoeken zijn:

1. Bestuurders2. Adviesorganen en schappen3. Rijk ambtelijk4. Grondeigenaren5. Media6. Internationaal


50

7. Regels en wetten

8. Natuur en milieu-educatie

9. Wetenschap

10. Financiers

11. Belangenorganisaties Natuur

12. Beheerders13. Belangenorganisaties landbouw14. Belangenorganisaties/overige gebruikers

15. Aanpalend krachtenveld

Het bepalen van de invalshoeken en de te consulteren sleutelfiguren gebeurde door het

multi-disciplinair projectteam.56

Met de sleutelfiguren is gesproken over de belangrijkste problemen van het natuurbe-

leid. De geïnventariseerde problemen zijn vervolgens in een oorzaak-gevolg relatie

geplaatst zodat onderstaande probleem- en oorzakenanalyse ontstaat:

Figuur 8. Probleem- en oorzakenanalyse (bron: Natuurbeleid in de peiling)

Het rendement van het natuurbeleid is onvoldoende

effectiefinstrumentarium

1

(7)vermesting, verzuring

verdroging enversnippering

onduidelijkedoelen endefinities

^ te weinig aandacht voor win-win situaties I ^

verkokering(3)

anderedepartementen

natuur-bescherming

samenleving(overig deel)

ongecoördineerde rolverdeling (2)

-onvoldoende draagvlak (1)

56 In het projectteam zaten vertegenwoordigers van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer enVisserij, het ministerie van VROM, de provincie Zuid-Holland, Staatsbosbeheer, Informatie KennisCentrum NBLF en de Natuurbeschermingsraad.


• 51 •

De probleem- en oorzakenanalyse is in een tweede verificatieronde voorgelegd aan de

sleutelfiguren. Uit de verificatie bleek dat het aantal sleutelfiguren dat met een

internationale bril naar de problematiek had gekeken te gering was. Daarnaast is onder

medewerkers van het ministerie en de geconsulteerden een enquête uitgezet om een

oordeel te krijgen over de lopende acties. De informatie uit deze enquête vormde

samen met door de geconsulteerde oplossingen en feiten en cijfers en de toestand van

het milieu tot aanpassingen in de lopende acties.

Vervolgens zijn tien deskundigenbijeenkomsten met in het totaal 130 deelnemers

georganiseerd waar nieuwe acties werden voorgesteld. De deskundigen zijn aangedra-

gen door de geconsulteerde sleutelfiguren. De deskundigenbijeenkomsten leverde 400

nieuwe acties op. Het projectteam aggregeerde deze 400 acties tot een groslijst van 36

acties.

De 36 acties zijn in het voorjaar van 1994 besproken in een ronde-tafelgesprek met

leidinggevende personen van organisaties die voor de uitvoering van de acties van

wezenlijk belang zijn. Tijdens deze bijeenkomst is aan de deelnemers gevraagd of zij

belangstelling hebben om te participeren in de projecten.

Alvorens tot uitvoering van de acties wordt overgegaan moeten de acties eerst

actiegereed gemaakt worden. Een actie is uitvoeringsgereed als duidelijk is:

- Wat het resultaat van de actie is;

- Wie het voor zijn rekening neemt;

- Wat het gaat kosten (inclusief menskracht e.d.);

- Waar het geld vandaan komt;

- Wanneer het begint en hoe lang het duurt;

- Hoe tussentijdse resultaten worden gemeten;

- Hoe de actie zich verhoudt tot andere acties.57

57 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Natuurbeleid in de peiling, een tussentijdsebalans van het Natuurbeleidsplan, juli 1994.


52 •


• 53 •

3. HET MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN

Instrumentenkoffer Relatiebeheer

Ter gelegenheid van de directeurenconferentie van het ministerie van BinnenlandseZaken op 27 oktober 1995 in Des Indes te Den Haag werd aan de deelnemendedirecteuren de 'Instrumentenkoffer Relatiebeheer' uitgereikt.

Naar aanleiding van het een imago-onderzoek58 bij het ministerie van Binnenlandse

Zaken, waarin de term relatiebeheer werd geïntroduceerd, stelde de ambtelijke top de

volgende vragen:• hoe kan de onderlinge logische samenhang van beleidsterreinen verbeterd worden;

• hoe sluiten de interne besturingsprocessen beter aan op het overlegcircuit;• en hoe komt het dat sommige medewerkers in hun externe relaties nog te weinig

BiZa-man of -vrouw zijn?

Een aantal directies is op verschillende manieren aan de slag gegaan met relatiebeheer.De directie Communicatie, Documentatie en Bibliotheek heeft één ander begeleid ende communicatiemanagers hebben hun ervaringen gebundeld. Op basis hiervan is doorB&A Groep de instrumentenkoffer relatiebeheer samengesteld.

In de Instrumentenkoffer Relatiebeheer bevinden zich vijf instrumenten die medewer-

kers van Binnenlandse Zaken kunnen ondersteunen bij succesvol relatiebeheer. De vijf

instrumenten zijn:1. Relatiekaart;2. Spiegelmethode;3. Mediaresponse-analyse;4. Relatiediagnose;5. Vergaderrelevantietoets.

Twee van deze vijf instrumenten zijn zonder aanpassingen te gebruiken door medewer-kers van andere organisaties.

Relatiekaart

De relatiekaart geeft inzicht in de functionele relaties van een beleidsmedewerker. Er

wordt in kaart gebracht welke organisaties betrokken zijn bij welke beleidsthema's. De

relatiekaart is een simpele tabel waar horizontaal de beleidsonderwerpen zijn afgezet

en verticaal de relaties.

58 Het imago-onderzoek werd uitgevoerd door B&A Groep.


• 5 4 •

Beleidsonderwerp

Relaties

Door het invullen van het schema krijgt een beleidsmedewerker:• overlappingen in een relatienetwerk worden opgespoord;• witte vlekken in zijn of haar relatienetwerk opsporen;• de 'veelkoppigheid' van het 'BiZa-monster' in beeld krijgen;

• allianties sluiten per thema;• het laten aansluiten van de interne besturing op het externe overleg.

De Relatiediagnose

De relatiediagnose is een lijst met aandachtspunten die gebruikt kunnen worden om derelatie met een specifieke organisatie inzichtelijk te maken. De beleidsmedewerkerstart met het kiezen van de specifieke relatie die belangrijk is voor het bereiken van dedoelstellingen van het ministerie van Binnenlandse Zaken. In drie clusters vragenkomen de inhoudelijke positionering, de relatievorm en de persoonlijke aspecten vanhet relatie-onderhoud aan bod.

Inhoudelijke positionering• Welke doelstellingen hanteert de organisatie?• Wat is de relevante achterban van de organisatie?

• Welke politieke, bestuurlijke en financiële middelen heeft de organisatie tot haar

beschikking?• Op welke (deel)onderwerpen willen wij wat van deze organisatie?• Op welke (deel)onderwerpen willen zij wat van ons?• Waar lopen de doelstellingen, belangen en middelen parallel?• En waar conflicteren de doelstellingen, belangen en middelen?

Functionaliteit Relatievorm• Met welke onderdelen van de organisatie onderhoudt u contact?• Welke onderdelen van BiZa onderhouden contact met de organisatie?• In welke mate zijn de contacten onderling afgestemd?• Wat is de frequentie van het contact met de organisatie?• Waar ligt het initiatief binnen de relatie?• Wat is de dominante omgangsvorm met de organisatie?

• Zijn de antwoorden op de bovenstaande vragen in overeenstemming met de

inhoudelijke positionering?


• 55 •

Relationele chemie• Welke personen onderhouden de contacten?• Is de personele continuïteit van de relatie gewaarborgd?

• Zijn deze personen inhoudelijk, intellectueel en communicatief passend?

Milieu, Nous Maintiendrons

Op 6 december 1993 verscheen het rapport 'Milieu, Nous Maintiendrons'; een rapport

van bestuurskundig en Juridisch Adviesbureau Klinkers BV, in opdracht van het

Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Ministerie van Justitie.

Het rapport constateert dat de milieuwethandhaving niet uit de verf komt. De situatie

wordt zeer zorgelijk genoemd. De opstellers van het rapport komen tot de conclusie

dat er bezinning moet plaatsvinden op de door de overheid te hanteren sturingsfiloso-

fie. De overheid moet een evenwichtige instrumentenmix inzetten om maatschappelijk

beoogde resultaten te behalen, daarbij moet aandacht zijn door inzet van een proces,

werken aan draagvlak, uitoefenen van macht en vaststelling van inhoud.

Figuur 9. Aandachtsvelden (bron: BJAK)

PROCES DRAAGVLAK

verworven

maatschappelijk

beoogd

resultaat

afgedwongen

MACHT INHOUD

"De opstellers van het milieubeleid hebben in de afgelopen jaren voornamelijk

gestuurd op macht (directe regulering) en inhoud (gekwantificeerde doelen). Daarmee

is zeker wel maatschappelijk resultaat te behalen, maar dat heeft het karakter van


•56 •

afgedwongen resultaten. Sturen op proces en draagvlak levert resultaten op die men

verwerft. Op beide kanten van de medaille moet men sturen."59

Voor het opstellen van het rapport wordt een traject doorlopen dat grote overeenkom-

sten vertoont met het proces, zoals dat bij het ministerie van LNV is doorlopen in het

kader van het project 'Natuurbeleid in de peiling'.

Om te achterhalen waar de milieuhandhaving stokt is in de eerste fase van het project

er naar gestreefd om mensen die midden in de materie staan aan het woord te laten,

hiertoe is een omgevingsanalyse uitgevoerd.

Voor de omgevingsanalyse zijn eerst functionele invalshoeken onderscheiden, waarna

subinvalshoeken zijn benoemd. Vervolgens werden bij de (sub)invalshoeken namen

gezocht. Deze name werden aangedragen door het multi-disciplinaire projectteam dat

het onderzoek begeleidde. Een dergelijke omgevingsanalyse kan onderstaand schema

op leveren:

Actoren

Invalshoek

bestuurlijk

strafrechtelijk

politieel

bijzondere opsporings-

diensten

Lokaal gezag

Burgemeester

Diverse portefeuil-

lehouders

Lokale driehoek

Regionaal Lokaal

milieu-overleg

Vergunningverle-

nende ambtenaren

Toezichthoudende

ambtenaren

Hovl

Milieu-officier

Lokale driehoek

Korpschef

Middelmanagement

Basispolitie

Lokale driehoek

Alle betrokken

BOD's

regionaal gezag

Regionale korps-

beheerder

Diverse portefeuil-

lehouders

Regionale driehoek

Regionaal Milieu

Overleg

Vergunning verle-

nende ambtenaren

Toezichthoudende

ambtenaren

Hovl

Milieu-officieren

Regionale driehoek

Regionale korps-

chef

HovJ

Regionale driehoek

Alle betrokken

BOD's

provinciaal gezag

Diverse portefeuil-

lehouders

Provinciaal Milieu

Overleg

Vergunningverlen-

ende ambtenaren

Toezichthoudende

ambtenaren

Alle betrokken

BOD's

rijksgezag

minister VROM

minister LNV

minister V&W

minister EZ

minister WVC

minister SoZaWe

Milieuinspectie

Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Orde-

ning en Milieube-

heer

PG's

Twee politieminis-

ters

Alle betrokken

BOD's

59 Bestuurskundig en Juridisch Adviesbureau Klinkers BV, Milieu Nous Maintiendrons?, 6 december1993, p. 14.


•57 •

Het rapport concludeert dat de belangrijkste oorzaak die handhaving produceert als

obstakel voor adequate aansturing van politiële handhaving van milieuwetgeving het

feit is dat er te veel spelers op het veld staan. Te veel bestuurslagen, te veel organen

en te veel personen.60

60 Idem, p. 97.


• 5 8 •


•59 •

4. HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING RUIMTELIJKE

ORDENING EN MILIEU

Stad en Milieu

Uit de evaluatie van het eerste Nationaal Milieu Beleidsplan kwam onder meer naar

voren dat het beleid om te komen tot dynamische leefbare steden ernstig werd

belemmerd door met name de rigide milieuregelgeving die niet is toegespitst op de

specifieke grootstedelijke werkelijkheid. In antwoord daarop is, in opdracht van de

minister van VROM, in het najaar van 1993 het project Stad & Milieu gestart. Er

werd een projectgroep ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van steden,

provincies, het ministerie van Economische Zaken, het ministerie van VROM, het

Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Aan het einde

van het traject zijn bedrijven en instellingen in de vorm van een soort maatschappelij-

ke discussie betrokken bij het project.

De gehanteerde aanpak bij het project Stad en Milieu is afwijkend van het tot op dat

moment gevolgde beleidsvormingstraject. Al in een vroeg stadium, tijdens de pro-

bleeminventarisatie, werden (vertegenwoordigers) van belanghebbenden betrokken bij

het proces. De participanten hadden, bij de start van het project, op hoofdlijnen geen

verschil van mening over de te bereiken doelstelling: het streven naar concentratie en

optimale menging van functies in het stedelijk gebied in combinatie met een verbete-

ring van de (leef)milieukwaliteit in het stedelijk gebied. Door gezamenlijke probleem-

definitie komt het projectteam uiteindelijk tot overeenstemming over de wijze waarop

het beleid moet worden geïmplementeerd, hierdoor is breed draagvlak ontstaan voor

het te voeren beleid.


60»


• 61 •

5. HET MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT

Toekomst Nederlandse Luchthaven Infrastructuur (TNLI)

Naar aanleiding van het Kamerbesluit om over te gaan tot de aanleg van een vijfde

baan bij Schiphol en de verwachting dat de luchtvaart verder zal groeien, is het eind

1995 het Directoraat-Generaal Rijksluchtvaartdienst van het ministerie van Verkeer en

Waterstaat gestart met het project Toekomstige Nederlandse Luchtvaartinfrastructuur

(TNLI). Het project moet uitmonden in een visie op luchtvaart, de rol van Nederland

daarbinnen en een visie op de benodigde infrastructuur die nodig is om de gewenste

rol te vervullen. De interdepartementale werkgroep TNLI, bestaande uit vertegen-

woordigers van het ministerie van Economische Zaken, het ministerie van VROM en

het ministerie van Verkeer en Waterstaat (DGV en DGRLD), kreeg de opdracht om

bij het ontwikkelen van de visie in nauw overleg te treden met de samenleving.

Het proces dat wordt doorlopen is globaal te verdelen in twee fasen. In fase 1 is het

onderzoeksbureau Rand-corporation gestart met een beleidsanalyse, waarbij een aantal

scenario's zijn ontwikkeld, opties zijn geformuleerd en criteria zijn geselecteerd. Bij

het ontwikkelen van scenario's en het formuleren van opties zijn met name deskundi-

gen betrokken. Ten behoeve van het selecteren van de criteria zijn 10 ronde-tafelge-

sprekken gevoerd met homogene groepen van belanghebbenden. Hierbij kan gedacht

worden aan gebruikers, luchtvaartmaatschappijen en bewoners. De groepen belangheb-

benden zijn benoemd tijdens een brain-storm-sessie van Rand met enkele medewerkers

van de Rijksluchtvaartdienst. Nadat het multi-disciplinaire projectteam bij elkaar

kwam, bleken enkele groepen 'vergeten' te zijn. De vertegenwoordigers van het

ministerie van VROM wezen er op dat de RO-invalshoek niet was meegenomen. Deze

omissie kon op tijd worden opgevuld.

Alle groepen belanghebbenden kregen tijdens de ronde-tafelgesprekken de volgendesituatie voorgelegd. "Stel u zich voor dat u wakker wordt in het jaar 2025. Hoe zietde luchtvaart er dan uit en wat vindt u belangrijk?" Op basis van de informatie uit degesprekken zijn de criteria geselecteerd en gecategoriseerd.

In fase 2 van het project treedt het ministerie in gesprek met de omgeving en zal

tegelijkertijd het onderzoek van RAND worden voortgezet. Er vindt wederzijdse

bevruchting plaats. De discussie gaat nu over de vraag welke gesprekspartners moeten

worden geselecteerd. De gedachten lopen hierover uiteen van enkele stake-holders tot

alle gesprekspartners die in fase 1 zijn geconsulteerd als deskundige of belanghebben-

de.


• 62 •

Het project moet eind 1996, begin 1997 uitmonden in een perspectievennota, waarin

de visie van het Rijk op de luchtvaart wordt neergelegd op basis van interactie met de

omgeving. Er wordt niet naar gestreefd alle neuzen in dezelfde richting te laten

wijzen, maar er wordt gepoogd door communicatie en overleg duidelijk te maken hoe

het ministerie tot haar standpuntbepaling is gekomen en welke afwegingen zijn

gemaakt.

De gehanteerde methodiek bij het TNLI-project is een andere dan bij veel gelijksoorti-

ge projecten wordt gehanteerd. Het TNLI-project is in tegenstelling tot andere projec-

ten gericht op overleg en communicatie en niet zoals bij andere V&W-projecten op

overtuigen en opleggen.


• 63 •

BIJLAGE 1. BEGRIPPENLIJST

Tenzij anders vermeld worden door ons voor deze begrippen, de volgende definities

gehanteerd:

actor: deelnemer aan het beleidsproces. Een actor kan zowel een organisatie, een

afdeling als een individueel handelend persoon zijn.

belang: elke actor heeft een bepaald doel. Het belang dat een actor heeft bij een

gegeven beleidsopgave is te zien als een afgeleide van dit algemene doel. Wanneer het

belang groot genoeg is participeert een actor in een netwerk.

(beleids)netwerk: een door onderlinge afhankelijkheden ontstaan patroon van relaties

russen actoren, gericht op een bepaalde beleidsopgave.

instrument: een mogelijkheid die een actor bezit om interacties aan te gaan en invloed

uit te oefenen.

interactie: een uitwisseling van middelen (instrumenten) tussen twee of meerdere

actoren. Een vergadering is bijvoorbeeld een vorm van communicatie (interactie)

waarbij informatie (een instrument) wordt uitgewisseld.

netwerkfunctie: zie rol.

relatie: een vast patroon van interacties tussen actoren. Een relatie kan worden

getypeerd naar de mate waarin actoren tot samenwerking zijn geneigd.

rol: elke actor vervult, afhankelijk van de mogelijkheden die zijn positie biedt, een

bepaalde rol in het beleidsproces binnen een netwerk. De invulling van de rol is

afhankelijk van de beschikbare instrumenten en belangen van een actor en kan in het

verloop van het proces wisselen.

strategie: patroon van interacties aangegaan door een actor, gericht op het behalen

van de eigen doelstelling. Gezien de spelsituatie in een netwerk valt het effect van een

strategie moeilijk te voorspellen. Een individuele actor kan echter wel enige invloed

uitoefenen door middel van netwerkstrategieën.


• 64 •


• 65 •

BIJLAGE 2. GERAADPLEEGDE LITERATUUR

Alter, C. en Hage, J., Organizations working together, Newbury Park, 1993.

Andriessen, J.H.T.H., Organisaties en hun relaties; over het analyseren van interor-

ganisationele netwerken, Tilburg: IVA, methodencahiers nr. 6.

Baaijens, J.M.J. Beleidsnetwerken in actie, Een analyse van de interactie tussen

overheid en belangengroepen naar aanleiding van het prijs/inkomensbeleid vrije

beroepsbeoefenaars, Deventer, 1988.

Bekke, A.J.G.M., en U. Rosenthal, Netwerken in het openbaar bestuur, Den Haag,

1984.

H. Bekke, J. de Vries en G. Neelen, De salto mortale van het ministerie van Land-

bouw, Natuurbeheer en Visserij, Alphen aan den Rijn, 1994.

Berg, E.L., Omgangsvormen tussen organisaties, in: Bestuurswetenschappen, jrg. 32,

nr. 5, pp. 371-391.

Berveling, J., Het stempel op de besluitvorming: macht, invloed en besluitvorming op

twee Amsterdamse beleidsterreinen, Amsterdam, 1994.

Bestuurskundig en Juridisch Adviesbureau Klinkers BV, Milieu Nous Maintiendrons?,

december 1993

Breevoort, C , Waarom een beleidsnetwerk net niet werkt: de problematiek van desociale voorzieningen als netwerk van organisaties, in: Economisch StatistischeBerichten, 64e jrg, nr. 3215, aug. 1979, pp. 770-775.

Dijck, J.J.J. van, Netwerken van organisaties in de gezondheidszorg, in: Th.M.A. van

Keulen (red.), Netwerken van organisaties in de gezondheidszorg, Alphen aan den

Rijn/Brussel, 1982.

Glasbergen, P., Beleidsnetwerken rond milieuproblemen; een beschouwing over de

relevantie van het denken in termen van beleidsnetwerken voor het analyseren en

oplossen van milieuproblemen, Den Haag, 1989.

Godfroij, A.J.A., Netwerken van organisaties; strategieën, spelen, structuren, 's-

Gravenhage, 1981.


• 66 •

Godfroij, A.J.A. en N.J.M. Nelissen (red.), Verschuivingen in de besturing van de

samenleving, Bussum, 1993.

Grondsma, T., Spel en netwerk, in: P. de Jongh (red.), Bruggen bouwen, bijdragen

aan de methodologie-discussie in de bestuurskunde, SISWO-publikatie 333, 1988, pp.

31-43.

Grondsma, T., Sturen op afstand via de onderhandelingsarena?, in: Beleidsweten-

schap, 4, 1988, pp. 360-369.

Hanf, K. and L.J. O'Toole, Revisiting old friends: networks, implementation

structures and the management of inter-organizational relations, in: European Journal

of Political Research, 21, 1992, pp. 163-180.

Heuvelhof, E.F. ten en C.J.A.M. Termeer, Gebiedsgericht beleid en het bereiken van

win-winsituaties, in: Bestuurswetenschappen, jrg. 45, 1991, nr. 4, pp. 301-315.

Hoogerwerf, A., De levensloop van problemen: definiëring, precisering, oplossing, in:

Beleidswetenschap, 1988, pp. 159-181.

Hufen, J.A.M, en A.B. Ringeling, Beleidsnetwerken; overheids-, semi-overheids- en

particuliere organisaties in wisselwerking, Den Haag, 1990.

Hupe, P.L. Binnenlandse Zaken als makelaar, in: Beleid en maatschappij, 3, 1987,

pp. 246-254.

Kickert, W.J.M., Complexiteit, zelfsturing en dynamiek; over management van

complexe netwerken bij de overheid, Alphen aan den Rijn, 1991.

Klijn, E.H. en G. Teisman, Besluitvorming in beleidsnetwerken, in: Beleidsweten-

schap, 1, 1992, pp. 32-52.

Klijn, E.H., J.F.M. Koppenjan en C.J.A.M. Termeer, Managing networks in the

public sector: a theoretical study of management strategies in policy networks,

Rotterdam, 1994.

Koppenjan, J.F.M., Management van de beleidsvorming: een studie naar de totstand-

koming van beleid op het terrein van het binnenlands bestuur, Den Haag, 1993.


• 67 •

Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Natuurbeleid in de peiling, een

tussentijdse balans van het Natuurbeleidsplan, Den Haag, juli 1994

Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Sturing op maat; een andere

benadering van milieu-problemen in de land- en tuinbouw, Den Haag, 1994.

Oosterwijk, H.G.M., Netwerken van organisaties: hulpmiddelen bij het bestuderen en

ontwerpen van netwerken in een interorganisationele omgeving, Utrecht, 1995.

Ruigrok, W en R. van Tulder, Management van afhankelijkheden in netwerken, in:

Witteveen, A. (red.), Top twintig trends in strategisch management, Amsterdam,

1994.

Tatenhove, J. van en P. Leroy, Beleidsnetwerken: een kritische analyse, in: Beleids-

wetenschap 1995/2

Teisman, G.R., De reconstructie van beleidsprocessen: over fasen, stromen en

ronden, in: 0 . van Heffen en M.J.W. van Twist (red.): Beleid en wetenschap;

hedendaagse bestuurskundige beschouwingen, Alphen aan den Rijn, 1993, pp. 18-32.

Teisman, G.R., Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief op besluitvor-

ming over ruimtelijke investeringen, Den Haag, 1992.

Termeer, C.J.A.M., Dynamiek en inertie rondom mestbeleid: een studie naar verande-

ringsprocessen in het varkenshouderijnetwerk, Den Haag, 1993.

Vries, J de, De vis bleef zwart betaald, in: Hufen, J.A.M, en A.B. Ringeling, Beleids-netwerken; overheids-, semi-overheids- en particuliere organisaties in wisselwerking,Den Haag, 1990, p. 39-54.

Wassenberg, A. (red.), Netwerken: organisatie en strategie, Meppel, 1980.


• 68 •


69

BIJLAGE 3. DEELNEMERS RONDE-TAFELGESPREK

prof.dr. W. Derksen Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

drs. D. Hanemaaijer B&A Groep

dr. J.A.M. Hufen B&A Groep

dr. J.F.M. Koppenjan Erasmus Universiteit Rotterdam

dr.ing. G.R. Teisman Erasmus Universiteit Rotterdam

P. Valens Organisatie-adviseur

dr. J. de Vries Rijksuniversiteit te Leiden


•70 •


• 71 •

BIJLAGE 4. LIJST MET GESPREKSPARTNERS

ir. A.L. Bosch

G. Burger

drs. N. Don

Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, project-

leider 'Natuurbeleid in de peiling'

Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu,

projectleider Stad en Milieu

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, projectleider 'Toekomst

Nederlandse Luchthaven Infrastructuur'

R.M. Schipper Ministerie van Binnenlandse Zaken, projectleider 'Intensivering

Bestuurlijke Aansturing Milieuregelgeving'

dr. G. Vos Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, project-

leider 'Sturing op Maat'

dr. H.K. Wieringa Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, projectlei-

der 'Welzijnsmaatregelen'


NETWERKANALYSE PERSONENVERVOER Eindrapport BULAGE I:...

Documents

Transcript of NETWERKANALYSE PERSONENVERVOER Eindrapport BULAGE I:...