Naar eeN versterktrecht op woNeN?

Aanbevelingen van de Vlaamse Woonraad, met pleidooi voor een Vlaamse woonrechtcommissaris

Advies 2013/1719 december 2013

VLAAMSE WOONRAAD

Naar eeN versterktrecht op woNeN?

Aanbevelingen van de Vlaamse Woonraad, met pleidooi voor een Vlaamse woonrechtcommissaris

Advies 2013/17van 19 december 2013

Vlaamse Woonraad

De Vlaamse Woonraad is de strategische adviesraad voor het beleidsveld wonen. De Vlaamse Woonraad brengt advies uit over de hoofdlijnen van het Vlaamse woonbeleid en draagt bij tot de visievorming erover. De Vlaamse Woonraad formuleert zijn adviezen en standpunten vanuit de dialoog met het maatschappelijk middenveld, onafhankelijke deskundigen en vertegenwoordigers van lokale besturen. Het bijeenbrengen van deze invalshoeken resulteert in overlegde en onderbouwde adviezen en standpunten. Vanuit deze unieke positie levert de Vlaamse Woonraad een constructieve bijdrage aan het woonbeleid in Vlaanderen.

Koning Albert II-laan 19, bus 23, 1210 Brussel

E-mail: vlaamse.woonraad@rwo.vlaanderen.be

Website: www.vlaamsewoonraad.be

Tel.: 02 553 10 39

Verantwoordelijke uitgever:

Pol Van Damme, Koning Albert II-laan 19, bus 23, 1210 Brussel

Foto cover:

David Van Vooren

Depotnummer:

D/2014/3241/027

Vlaamse Woonraad 3

INhoUDsopGave

Samenvatting 5

Inleiding 8

1. Het huidige ( juridische) beleidskader 9

1.1. Diverse bronnen van het recht op wonen 9

1.2. Een grondwettelijk recht 10

1.3. De Vlaamse Wooncode als kader 10

1.4. De draagwijdte van het recht op wonen 11

1.5. Realisatie van het recht via een instrumenteel beleid 12

2. Buitenlandse inspiratiebronnen voor 13 een versterkt recht op wonen

3. Naar een versterkt recht op wonen 14

3.1. Het grondrecht als leidend kader 14 3.3.1 Een gewaarborgd grondrecht op wonen 14 3.3.2 De verplichtingen en plichten gekoppeld aan het grondrecht 15

3.2. Grondrechtelijk woonbeleid gericht op effectiviteit 17 3.2.1. Uitgangspunten: effectiviteit via selectiviteit en grondrechtentoets 17 3.2.2. Naar een versterkt recht op wonen op diverse niveaus in cascade 17

3.3. Het institutioneel kader voor een versterkt recht op wonen 20 3.3.1. Actoren en het bestaande beleidsinstrumentarium 20 3.3.2. De woonrechtcommissaris 20 3.3.3. Het (individueel) versterkt woonrecht 21

3.4. Juridische omkadering 22 3.4.1. Verankering grondrechtelijke benadering 22 3.4.2. Ratificatie artikel 31 Europees sociaal handvest 23 3.4.3. Gerechtelijke afdwingbaarheid 23

4. Besluit en schematische voorstelling 23

Geraadpleegde literatuur 27

Bijlagen 28

4

SamenvattingRuim twintig jaar geleden werd het recht op wonen ingeschreven in de

Belgische Grondwet. Dit was zonder meer een historische mijlpaal. Juridisch

werd erkend dat iedereen recht heeft op behoorlijk wonen. Dit werd

als onontbeerlijk beschouwd om menswaardig te kunnen leven. Met de

grondwettelijke verankering werd bovendien aangegeven dat het om een

fundamenteel basisrecht ging.

Echter, de verankering in de grondwet en de explicitatie van het recht in de

Vlaamse Wooncode hebben er niet toe geleid dat iedereen zijn recht op wonen

effectief kan realiseren. De overheid engageert zich om een inspanning te

leveren, zonder dat het individu aanspraak op een effectieve realisatie of een

afdwingbaar recht kan maken.

De Vlaamse Woonraad meent dat het geweer beleidsmatig van schouder moet

worden veranderd. De effectiviteit van het grondrecht op wonen moet centraal

worden geplaatst in het beleid. De Vlaamse Woonraad bepleit een conceptueel

beleidskader dat waarborgen biedt voor een grotere effectiviteit van het

grondrecht op wonen:

1. Gewaarborgd woonrecht als streefdoel

Het recht op menswaardig wonen moet de prominente en absolute status

verwerven die eigen is aan een universeel erkend grondrecht. Wonen is

een essentiële voorwaarde om een menswaardig leven op te bouwen en is

bijgevolg dermate van belang dat het in beginsel voor iedereen moet worden

gegarandeerd. Dit vormt een principieel uitgangspunt voor het beleid en is

gelijklopend aan andere (sociale) grondrechten (zoals het recht op onderwijs of

medische bijstand).

Het gewaarborgd woonrecht vormt een ideaaltypisch streefdoel dat in de

praktijk op een stelselmatige manier moet worden verwezenlijkt. De overheid

neemt hierbij een cruciale rol op. De overheid waakt niet enkel over de

realisatie van het grondrecht op wonen, maar neemt door zijn beleid de

nodige stappen om het recht op wonen stelselmatig uit te bouwen en het

rechtsbeschermingsniveau te verbeteren. Als decretale bevoegde overheid heeft

het Vlaamse Gewest de eindverantwoordelijkheid voor de realisatie van het

grondrecht op wonen. Voor de overheid is deze opdracht niet vrijblijvend, maar

wordt (internationaal) beschouwd als een meervoudige overheidsverplichting.

De overheid heeft de plicht het grondrecht te respecteren en te beschermen, en

moet bovendien stelselmatig een beleid voeren gericht op het verder invullen

van het grondrecht.

Vlaamse Woonraad 5

2. Grondrechtentoets op het niveau van het beleid

Om het gewaarborgd woonrecht stapsgewijs te kunnen realiseren is het

essentieel de overheidsverplichtingen na te leven en op te volgen. Er wordt

gepleit om de overheidsverplichtingen te integreren in de beleidscyclus en

deze op te nemen als toetssteen voor het beleid. Bij evaluatie of nieuw beleid

wordt dan beoordeeld of het beleid en de beleidsvoorstellen daadwerkelijk

bijdragen tot een betere rechtsbescherming en een grotere effectiviteit van het

grondrecht op wonen. Een grondrechtentoets moet het beleid alert houden en

moet ertoe leiden dat de verplichting tot het voortschrijdend invullen van het

grondrecht wordt vervuld.

3. selectieve en categoriale focus

Algemeen moet het beleid stelselmatig een hoger niveau van

rechtsbescherming en het recht op wonen nastreven. Toch is een selectieve en

categoriale aanpak aangewezen omdat het beleid zich in eerste instantie moet

richten op diegenen die het recht op wonen niet autonoom kunnen realiseren.

Dit houdt in dat het beleid de bijzondere aandacht voor de meest behoeftigen

ombuigt tot een prioritaire aandacht voor de meest woonbehoeftigen, met

de principiële garantie op een resultaatsgerichte aanpak. Er wordt dan tevens

erkend dat de woonnood gelaagd is, en een navenante resultaatsgerichte

aanpak moet worden uitgebouwd. Als onderscheidend criterium geldt de

mensonwaardigheid van de woonsituatie zoals omschreven in de ETHOS

typologie . Op basis van deze typologie kan het toepassingsgebied van de

resultaatsgerichte aanpak eveneens stapsgewijs worden uitgebreid.

4. versterkt recht op wonen

Een versterkt recht op wonen moet op verschillende niveaus worden

uitgewerkt. Essentieel blijft de globale aanbodverruiming aan kwalitatief

goede en betaalbare woningen om de noden te kunnen opvangen, en dit

zowel op de private als op de sociale huurmarkt. De overheid moet hiertoe

een globaal plan van aanpak opstellen. Buitenlandse voorbeelden m.b.t. een

versterkt of afdwingbaar versterkt recht op wonen tonen immers aan dat een

voldoende aanbod aan betaalbare woningen cruciaal blijft om elke vorm

van een versterkt individueel recht op wonen kans op slagen te geven. Het is

binnen een dergelijke context dat een versterkt individueel recht op wonen

gericht op een grotere effectiviteit wordt gesitueerd.

In geval de individuele woonsituatie niet beantwoordt aan de

menswaardigheid kunnen de lokale woonactoren op basis van objectieve

parameters beslissen dat een individu aanspraak kan maken op een versterkt

recht op wonen. Dit houdt in dat de woonactoren de woonproblematiek van

het betrokken huishouden prioritair willen behandelen en zich in beginsel

engageren voor een resultaatsgerichte oplossing. Lukt dit niet dan staat een

verhaalmogelijkheid open, zowel voor het individu als voor de toekennende

instantie (die laatste duidt dan eerder de omringende beknottende factoren

6

of mechanismen). Omwille van de globale problematiek van het tekort

aan aanbod aan goede en betaalbare woningen kunnen de toewijzende

woonactoren als uitvoerders van het beleid niet worden aangesproken op een

onvoldoende resultaat.

5. woonrechtencommissaris als hoeder van het grondrecht op wonen

De woonrechtcommissaris vormt het speerpunt van de grondrechtelijke

aanpak en waakt over het grondrecht op wonen. De woonrechtcommissaris

heeft een signaalfunctie en plaatst de woonproblematiek op de agenda

van de beleidsmakers. Bovendien kunnen voorstellen voor een ruime

rechtsbescherming en een betere effectiviteit van het recht op wonen worden

geformuleerd. De woonrechtcommissaris gaat na of de grondrechttoets in het

beleid voldoende is geïntegreerd en toegepast, en volgt de voortschrijdende

invulling op van het grondrecht op wonen.

De woonrechtcommissaris volgt eveneens de toepassing van het versterkt

recht op wonen op het terrein op. De lokale woonactoren registreren de

aanvragen en toekenningen, deze worden stelselmatig gerapporteerd aan

de woonrechtcommissaris. De monitoring kan als basis worden gebruikt voor

de voorstellen en de jaarrapportage van de woonrechtcommissaris aan de

beleidsmakers.

De woonrechtcommissaris heeft eveneens een ombudsfunctie en buigt zich

over het verweer naar aanleiding van de toepassing van het versterkt recht op

wonen. Hiertoe beschikt de woonrechtcommissaris over middelen.

De woonrechtcommissaris vervult een brugfunctie tussen de beleidsmakers en

de toepassing van het recht op wonen op het terrein. De woonrechtcommissaris

is de pleitbezorger voor een grondrechtelijke aanpak en waakt over de

effectieve toepassing van het woonrecht.

De Vlaamse Woonraad wenst met dit advies het debat te openen om het

woonrecht de volwaardige plaats te bieden die elk grondrecht verdient. De

valorisatie van dit grondrecht gaat onvermijdelijk gepaard met een andere

invulling van de overheidsverantwoordelijkheid die stelselmatig meer

resultaatsgericht moet worden uitgewerkt. Enkel op die manier kan de

effectiviteit van het woonrecht voor iedereen worden verzekerd. De Raad erkent

dat de overheid hiermee een voortdurend en niet-vrijblijvend engagement

moet opnemen, en dit vergt ongetwijfeld moeilijke beslissingen. Mede daarom

is het van belang dat de woonrechtcommissaris constructief als hoeder van

het grondrecht kan optreden en deze overheidsopdracht bewaakt, opvolgt en

monitort. Voor de Vlaamse Woonraad staat dan ook het valoriseren van het

grondrecht enerzijds én het bewaken van de valorisatie anderzijds centraal in

de zoektocht naar een versterkt recht op wonen.

Vlaamse Woonraad 7

8

InleidingDe Vlaamse Wooncode bepaalt dat iedereen recht heeft op menswaardig

wonen en het woonbeleid schenkt bijzondere aandacht aan de meest

behoeftige gezinnen en alleenstaanden. Op het terrein stellen we echter vast

dat de wettelijke verankering geen garantie inhoudt op een effectieve realisatie

van dit recht. Denken we maar aan dak- en thuisloosheid of problemen inzake

de kwaliteit en betaalbaarheid van het wonen (Vlaamse Woonraad, 2011). Een

gebrekkige realisatie van het recht op wonen leidt tot sociaal-maatschappelijke

uitsluiting en werkt negatief door op verschillende vlakken. Dit doet stemmen

opgaan voor een vorm van versterkt recht op wonen of een betere omkadering

voor de uitoefening van dit grondrecht. Een versterkt recht op wonen kan

uiteraard niet losstaan van de context van de woningmarkt en van de

taakstelling van de overheid als bewaker van dit grondrecht.

In dit advies wenst de Vlaamse Woonraad na te gaan of en op welke wijze in

Vlaanderen een versterkt recht op wonen kan worden uitgebouwd. Dit vanuit

de overtuiging dat er in onze welvaarts- en rechtsstaat geen plaats is (of

mag zijn) voor mensonwaardige leef- en woonomstandigheden. De Vlaamse

Woonraad meent dat het beleid duidelijke keuzes moet voorop stellen en meer

daadkracht aan de dag moet leggen.

Met dit advies haakt de Vlaamse Woonraad in op het ontwerp van

doelstellingenkader voor het Woonbeleidsplan Vlaanderen, waarin onder

meer wordt gepleit voor een afdwingbaar recht op minimale betaalbaarheid

en minimale woningkwaliteit (Wonen Vlaanderen, 2012). Het advies kan

een voorbereidende oefening vormen voor deze onderdelen van het Vlaams

woonplan, en vormt in eerste instantie een conceptuele oefening met als doel

het debat over een meer effectief woonrecht te openen. De voorgestelde pistes

houden mogelijke opties in die nader moeten worden onderzocht (onder meer

wat de relatie betreft met het huidig instrumentarium).

In een eerste deel wordt het huidige (juridisch) beleidskader geschetst. Het

grondwettelijk recht op wonen en de elementen van het recht op wonen

zoals geformuleerd in de Vlaamse Wooncode komen aan bod. Op het terrein

bepaalt het overheidsoptreden mee de invulling en de effectiviteit van het

recht op wonen.1 Vervolgens wordt op hoofdlijnen weergegeven hoe in andere

landen gestalte wordt gegeven aan (een ruimere invulling van) het recht op

wonen. In het derde deel wordt nagegaan hoe een versterkt recht op wonen

in Vlaanderen vorm kan krijgen. De grondrechtenbenadering en de notie

‘menswaardig wonen’ staan hierbij centraal. Via een grondrechtenbeleid op

diverse niveaus kan de effectiviteit van het woonbeleid worden verhoogd.

(1) We vertrekken voor dit advies niet van een wit blad. In de schoot van het Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting werden de voorbije jaren diverse initiatieven genomen inzake het versterkt recht op wonen. We maken dankbaar gebruik van het langs deze weg beschikbare materiaal.

Vlaamse Woonraad 9

1 Het huidige ( juridische) beleidskader

1.1. Diverse bronnen van het recht op wonen

Het recht op huisvesting kent meerdere bronnen en wordt opgenomen in

diverse juridische regels, zowel van nationale als van internationale oorsprong.

Het recht is onder meer ingeschreven in de Universele Verklaring van de

Rechten van de Mens en het Europees Sociaal Handvest. Het recht wordt

eveneens in de Belgische Grondwet als fundamenteel basisrecht verankerd. De

Vlaamse Wooncode geeft nadere invulling aan het recht op wonen.

− Artikel 25 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens: Een

ieder heeft recht op een levensstandaard, die hoog genoeg is voor

de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder

inbegrepen (…) huisvesting(…);

− Artikel 30 en 31 Europees Sociaal Handvest2: Ieder heeft recht op

bescherming tegen sociale uitsluiting en armoede. Ieder heeft recht

op huisvesting. Maatregelen worden genomen die erop gericht zijn:

(1) de toegang tot adequate huisvesting te bevorderen; (2) dak- en

thuisloosheid te voorkomen en te verminderen teneinde het geleidelijk

uit te bannen; (3) de kosten voor huisvesting binnen het bereik te

brengen van een ieder die niet over voldoende middelen beschikt…;

− Artikel 23 Belgische Grondwet: Ieder heeft het recht een menswaardig

leven te leiden. Daartoe waarborgen de wet, het decreet (…) rekening

houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale

en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening

bepalen. Die rechten omvatten inzonderheid: (…) 3° het recht op een

behoorlijke huisvesting (…);

− Artikel 3 Vlaamse Wooncode: Iedereen heeft recht op menswaardig

wonen. Daartoe moet de beschikking over een aangepaste woning,

van goede kwaliteit, in een behoorlijke woonomgeving, tegen een

betaalbare prijs en met woonzekerheid worden bevorderd.

Zonder een volledige opsomming na te streven of een uitgebreide analyse

te maken van de bestaande juridische omkadering van het recht op wonen,

kan worden vastgesteld dat op verschillende niveaus het recht op wonen

wordt omschreven. Algemeen wordt het recht op wonen aanvaard als een

fundamenteel en universeel recht. Bovendien geldt het als een cruciale

opdracht en doelstelling voor de overheid. Het morele en maatschappelijke

belang hiervan kan moeilijk worden onderschat, maar de juridische en

effectieve betekenis hangt mede af van de doorwerking in de (interne)

rechtsorde.

(2) Artikel 31 van het Europees Sociaal Handvest is evenwel door België nog niet geratificeerd. Het interfederaal Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting dringt in haar tweejaarlijks verslag 2010-2011 aan op een ratificatie door België.

10

1.2. een grondwettelijk recht

In de interne rechtsorde wordt het recht op behoorlijke huisvesting verankerd

in artikel 23 van de Belgische Grondwet. Verschillende grondrechten worden

er opgenomen en vormen de juridische grondslag voor ‘het recht op een

menswaardig bestaan’. Het recht op ‘behoorlijke huisvesting’ maakt

fundamenteel deel uit van wat de ‘sociale grondrechten’ worden genoemd.

De grondwettelijke verankering van het recht op wonen geeft het juridische

en maatschappelijke belang aan, en benadrukt tegelijk het fundamentele en

integrale karakter van dit recht.

Artikel 23 van de Grondwet kent geen directe werking. Dit houdt in dat

het individu er geen rechtstreekse rechten kan uit putten. Het artikel legt

wel de verplichting op aan de wet- en decreetgever om de opgenomen

grondrechten verder uit te werken en de voorwaarden voor de uitoefening te

bepalen. Hierbij kan weliswaar een ruime mate van beleidsvrijheid worden

gehanteerd, maar deze is niet onbeperkt of absoluut. De overheid moet zich

minstens onthouden van maatregelen die een afbreuk doen aan de graad van

realisatie van de sociale grondrechten (het zogenaamde standstill principe).

Dit principe verhindert dat in een welvaarts- en rechtsstaat het gerealiseerde

(juridisch) beschermingsniveau van menswaardig bestaan naar beneden zou

worden afgesteld. Omgekeerd geldt voor de overheid de verplichting om via

voortschrijdend beleid een progressieve realisatiegraad van de grondrechten te

bewerkstelligen (zo niet is het beleid gericht op het behoud van de standstill)

in overeenstemming met het bereikte welvaartsniveau.

Het recht op wonen vereist bijgevolg verdere legistieke uitwerking door de

decreetgever waarbij een voortschrijdend recht op wonen stelselmatig moet

worden nagestreefd.

1.3. De vlaamse wooncode als kader

De Vlaamse Wooncode geeft verdere invulling aan het grondwettelijk recht op

wonen. Artikel 3 van de Vlaamse Wooncode bepaalt dat “iedereen recht heeft

menswaardig te wonen. Daartoe moet de beschikking over een aangepaste

woning, van goede kwaliteit, in een behoorlijke woonomgeving, tegen een

betaalbare prijs en met woonzekerheid worden bevorderd”. Dit artikel vormt de

grondslag van het Vlaamse woonbeleid en de basis om op het terrein het recht

op wonen effectief gestalte te geven.

In de memorie van toelichting (MvT) bij de Vlaamse Wooncode3 worden de

diverse elementen van het recht op wonen omschreven:

− elkeen moet, onder welke vorm ook, de beschikking hebben of krijgen over

een woning, waar dit niet uit eigen kracht kan worden bereikt, creëert het

Vlaamse Gewest via overheidsinitiatieven en individuele steunmaatregelen

de voorwaarden daartoe;

− de woning moet aangepast zijn aan de bewoner(s), zowel aan de fysieke

mogelijkheden ervan als aan het aantal bewoners;

(3) Memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet houdende de Vlaamse Wooncode. Stuk 654 (1996-1997) - Nr. 1. http://www.vlaamsparlement.be/Proteus5/showParlInitiatief.action?id=233611

Vlaamse Woonraad 11

− de woning moet van een goede kwaliteit zijn;

− de woning moet gelegen zijn in een behoorlijke woonomgeving

(aanwezigheid van open ruimten, ontsluitingsmogelijkheden verkeer,

aanwezigheid van collectieve voorzieningen en recreatieve mogelijkheden);

− de woning moet ter beschikking zijn tegen een betaalbare prijs. Er wordt

getracht huisvesting betaalbaar te houden voor iedereen, waarbij de meeste

aandacht gaat naar de sociaaleconomisch zwakkeren;

− de bewoner moet voldoende woonzekerheid gegarandeerd krijgen.

Deze constitutieve elementen van het recht op wonen moeten voldoende

waarborgen bieden om het wonen als belangrijke levensbehoefte te kunnen

realiseren. De memorie van toelichting bepaalt dat de overheid zorg moet

dragen het recht te helpen verwezenlijken. De hoofdvraag is dan in welke mate

de overheid invulling geeft aan deze opdracht en tot wie ze zich hierbij in

eerste instantie zal richten.

Artikel 4 van de Vlaamse Wooncode bepaalt dat het Vlaamse woonbeleid de

voorwaarden schept om het recht op menswaardig wonen te verwezenlijken.

Het is de opdracht van het Vlaamse woonbeleid om zich te richten tot

meerdere doelgroepen, onder meer door het beschikbaar stellen van huur- en

koopwoningen tegen sociale voorwaarden (categoriaal en sectoraal beleid).

Het woonbeleid moet verder de renovatie, verbetering of aanpassing van

het woningbestand bevorderen. Tevens wordt aan woonbehoeftige gezinnen

en alleenstaanden ondersteuning geboden. Tenslotte moeten specifieke

initiatieven worden ontwikkeld op vlak van de prijsbeheersing van de gronden

en panden, of op vlak van groepsbouw enz.

Als bijzondere doelstelling –en richtinggevend voor de verwezenlijking van

het recht op wonen– wordt in hetzelfde artikel de bijzondere aandacht voor

de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden in het Vlaams woonbeleid

vooropgesteld.

1.4. De draagwijdte van het recht op wonen

De opgesomde elementen vormen de inhoudelijk dragende structuur van het

recht en bieden op conceptueel vlak voldoende garanties voor een krachtig

recht op wonen. Het recht op wonen met de huidig vooropgestelde elementen

is dan ook op zich niet problematisch. Het is veeleer de effectiviteit van het

recht - met name de mate waarin elk individu altijd en overal voldoende

aanspraak kan maken op een daadwerkelijke realisatie - dat als een probleem

wordt ervaren. Een beperkte effectiviteit is immers weinig verzoenbaar met

het integrale en universele karakter van het grondrecht.

Voor de overheid houdt het recht op wonen in dat ‘een beleid moet worden

gevoerd om het recht te helpen realiseren, maar het recht kan niet in absolute

termen worden gewaarborgd’ (MvT Vlaamse Wooncode, artikel 3). Er wordt

bijgevolg niet vereist dat de effectieve realisatie van het recht als resultaat

voorop staat. Het overheidsbeleid wordt dan ook traditioneel geduid als een

inspanningsverbintenis.

12

Er is een rechtstreeks verband tussen de effectieve realisatie van het recht

op wonen en de wijze waarop de overheid invulling dient te geven aan zijn

verplichting. De effectiviteit van het ‘recht op wonen’ staat zwakker naarmate

de overheidsinspanning ontkoppeld wordt van het resultaat. Op het terrein

wordt onvoldoende verhinderd dat kwetsbare individuen, huishoudens

of groepen van huishoudens op de woonmarkt (blijvend) uit de boot

vallen (met schendingen van het recht op wonen zoals dakloosheid of het

collectief weren op de woonmarkt van zwakkere groepen zoals bv. de Roma).

Ondanks het fundamenteel karakter van het recht op wonen en de sterke

constitutieve elementen van dit recht, biedt het gevoerde beleid op basis van

inspanningsverbintenissen niet de garantie dat iedereen zijn recht op wonen

voldoende kan realiseren. Bovendien hebben de betrokkenen hiertegen weinig

tot geen verweer (en ze worden hiertoe evenmin in de mogelijkheid gebracht

door de overheid).

De overheid kan wel moreel op dit deficit worden aangesproken, maar

niet of veel minder juridisch (omwille van het eigen karakter van de

inspanningsverbintenis). Er is dan ook nood aan een wijzigend beleid waarbij

de focus ligt op het versterken van de effectiviteit van het recht op wonen.

1.5. realisatie van het recht via een instrumenteel beleid

Er kan niet worden ontkend dat het Vlaamse woonbeleid resultaten

boekt. Verschillende instrumenten ondersteunen het recht op wonen en

specifieke instanties dragen bij tot de realisatie van dit recht bij welbepaalde

doelgroepen.

Instrumenten zoals de woonkwaliteitsbewaking of de tegemoetkoming in

de huurprijs komen tegemoet aan een aantal noden van huishoudens die

zwak staan op de woonmarkt. Via het sociaal huurpatrimonium kunnen

inkomenszwakke huishoudens hun recht op wonen realiseren. Het woonbeleid

lenigt op het terrein wel degelijk meerdere (maar niet alle) woonnoden.

Het woonbeleid hanteert hiertoe specifieke instrumenten die doorgaans

inhaken op één element van het recht op wonen (bijvoorbeeld

woonkwaliteitsbewaking of huursubsidie). Een dergelijke benadering kan

een probleem vormen in geval meerdere elementen van het recht worden

geschonden (zoals dakloosheid en het wonen aan de onderkant). Het

instrumentarium gestoeld op de aanpak van één element is in dergelijke

situaties minder adequaat. De totaliteit van de problematiek wordt dan minder

voor ogen gehouden met als gevolg mogelijke moeilijkheden op vlak van

de andere elementen van het recht op wonen. Zo kan de strikte toepassing

van het recht op woningkwaliteit leiden tot het verlies van woonzekerheid of

bij (gedwongen) verhuis kan de betaalbaarheid in het gedrang komen. Het

ontbreekt dan ook (deels) aan een integrale aanpak die alle elementen van het

recht op wonen kan vatten.

Verder kan worden gewezen op de niet-optimale implementatie of

operationalisering van een aantal instrumenten (zoals sociaal beheer of

de decretale instrumenten in het kader van de herhuisvesting). Er wordt

gesteld dat het recht op wonen sterker kan worden ondersteund wanneer

Vlaamse Woonraad 13

het bestaande instrumentarium meer consequent zou worden toegepast

(Vandromme, 2013). Daarenboven wordt de toepassing van de ondersteuning

vaak afhankelijk gesteld van voorwaarden. De voorwaarden kunnen op

zich waardevol zijn maar staan vaak los van de individuele woonnood (bv.

inburgeringsverplichting gekoppeld aan recht op een sociale woning of de

noodzaak om te verhuizen van een slechte naar een goede woning om in

aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in de huurprijs). Het opleggen

van dergelijke voorwaarden kan de effectieve realisatie van het recht op wonen

belemmeren. Anderzijds worden maatregelen opgenomen om bijzondere

woonproblemen te remediëren. Zo voorziet het kaderbesluit sociale huur een

voorrang voor precaire huishoudens.

Tenslotte wordt vastgesteld dat instrumenten algemeen ontoereikend

werken als het aanbod kwalitatief en kwantitatief onvoldoende is

(zoals het ontoereikend huuraanbod in vergelijking met de nood van de

woonbehoeftigen). Dan verworden de instrumenten tot noodzakelijke ingrepen

om de schaarste te kunnen beheren of beheersen.

2. Buitenlandse inspiratiebronnen voor een versterkt recht op wonenDe Europese landen voeren elk een eigen huisvestingsbeleid, met

ondersteuning en specifieke maatregelen voor zwakkere huishoudens.

Daarnaast voorzien verschillende landen bijkomend in één of andere

vorm van een versterkt woonrecht. Zo geldt in Schotland en Frankrijk een

afdwingbaar recht op wonen. Omwille van de uiteenlopende juridische

tradities, is de invulling hiervan verschillend. Het Schotse systeem kent geen

(rechtstreekse) rechten toe aan individuen. Wel zijn lokale besturen ertoe

gehouden huisvesting te voorzien voor individuen in precaire omstandigheden.

Deze verplichting is resultaatgericht en de lokale overheid kan hier juridisch

worden op aangesproken. In het Franse systeem daarentegen, wordt aan het

individu het recht op een ‘gewaarborgde woning’ toegekend. De staat moet

de effectieve realisatie van dit recht garanderen (Houard & Lévy –Vroelant,

2013). De Finse overheid voerde een ‘housing first approach’ in ter bestrijding

van dak- en thuisloosheid. Hier worden niet zozeer afdwingbare rechten

toegekend maar wordt een resultaatgericht doelgroepenbeleid gevoerd. Er

wordt vertrokken van het idee dat een stabiele woonsituatie een noodzakelijke

voorwaarde vormt om andere problemen, waarmee dak- en thuislozen worden

geconfronteerd, te kunnen aanpakken.

Het toepassingsgebied van het resultaatgericht woonrecht wordt telkenmale

bepaald door de precaire omstandigheden waarin betrokkene zich bevindt. De

individuele vraag wordt beoordeeld in functie van vooropgestelde criteria (het

toepassingsgebied). Betrokkenen kunnen bijzondere rechten laten gelden die

doorgaans worden opgenomen door een hiertoe specifiek bevoegde instantie

die mede instaat voor de concrete realisatie van het woonrecht.

14

In Frankrijk wordt geopteerd voor een juridische benadering waarbij via

een administratiefrechtelijke procedure het recht afdwingbaar kan worden

gemaakt. Het toepassingsgebied is relatief ruim en omvat onder meer de

huishoudens die langdurig uitgesloten worden van sociale huisvesting (terwijl

ze wel tot de doelgroep behoren). Het verzoek tot een afdwingbaar recht

wordt aanhankelijk gemaakt bij een bovenlokale instantie. Deze beoordeelt

inhoudelijk het verzoek en kan betrokkene een recht op prioritaire huisvesting

toekennen. Bij negatieve beslissing of de niet uitvoerbaarheid van het recht

bestaat een verhaalrecht bij de prefectuur (dit kan leiden tot het toekennen

van dwangsom).

In Schotland werd bij aanvang voornamelijk doelgroepgericht gewerkt. Waar de

focus tot 2012 in hoofdzaak lag op groepen met een prioritaire woonbehoefte

(bv. jongeren, zieken, slachtoffers van huiselijk geweld,…), werd het

toepassingsgebied begin 2013 verbreed naar andere kwetsbare huishoudens. De

lokale overheid heeft de opdracht deze huishoudens te ondersteunen en doet

hierbij een beroep op de sociale huisvestingsmaatschappijen. Er kan worden

beslist tot een prioritaire toewijzing voor de betrokkene, wat in hoofde van

de sociale huisvestingsmaatschappij verplichtend werkt. Aan de toewijzing

kunnen voorwaarden worden gekoppeld.

Finland kent een sterk doelgroepgerichte benadering. Er werd een programma

uitgewerkt om de thuis- en dakloosheid op middellange termijn te bannen.

Hierbij wordt het housing first principe toegepast, begeleiding wordt als

secundair beschouwd ten aanzien van de huisvestingsnood. De doelgroep

wordt strikt beperkt tot de categorie van langdurig thuis- en daklozen.

Deze buitenlandse praktijken worden in bijlage 1 meer in detail toegelicht.

3. Naar een versterkt recht op wonen 3.1. het grondrecht als leidend kader

3.1.1. een gewaarborgd grondrecht op wonen

Het recht op wonen vormt een universeel grondrecht, internationaal en

nationaal erkend en juridisch verankerd. Het belangt rechtstreeks de fysieke

integriteit en de menswaardigheid aan. De discussie over de effectiviteit ervan

zou idealiter niet mogen worden gevoerd. Het lijkt immers contradictorisch

een grondrecht te creëren dat een fundamentele levensbehoefte beschermt

zonder dit in de feiten effectief te kunnen realiseren. Op die manier verliest het

grondrecht aan reële betekenis.

Voor elk grondrecht zou de samenleving (als een collectieve

verantwoordelijkheid) voldoende waarborgen en structuren moeten creëren om

het daadwerkelijk te realiseren (Stroobants, 2008). Het is in een welvaart- en

rechtstaat noch rechtvaardig noch rechtmatig dat sommigen wel en anderen

niet in een fundamentele levensbehoefte kunnen voorzien. De huishoudens

die onvrijwillig en structureel worden belemmerd in de realisatie van een

Vlaamse Woonraad 15

grondrecht moeten bijgevolg in de mogelijkheid worden gebracht hun

grondrechten te realiseren.

In dit opzicht wordt gepleit om het recht op wonen uit te bouwen gelijkaardig

aan het recht op onderwijs, geneeskundige bijstand of het recht op sociale

zekerheid. Het recht op wonen verwerft dan het statuut van een ‘gewaarborgd

recht’. Dit houdt in dat het recht op wonen als vooropgesteld doel voor

iedereen, altijd en onverkort moet gelden. Elk individu moet in principe

aanspraak kunnen maken op een gegarandeerde realisatie van het grondrecht

op wonen.

Dit betreft een ideaaltypische situatie die de overheid stapsgewijs en

voortschrijdend moet nastreven. Het gewaarborgd woonrecht kan dan

als referentiepunt en leidend principe fungeren voor het te ontwikkelen

woonbeleid (zie verder).

3.1.2. De verplichtingen en plichten gekoppeld aan het grondrecht

Overheidsverplichtingen met een onmiddellijke toepassing

De rechtsleer erkent algemeen dat de grondrechten voor de overheid

verplichtingen met zich meebrengen. Bij het uittekenen van het beleid moet

rekening worden gehouden met deze verplichtingen. In grondrechtelijke

context gelden voor de overheid volgende verplichtingen die steeds moeten

worden nageleefd:

1. de ‘obligation to respect’: het grondrecht is van essentieel belang en

moet steeds worden geëerbiedigd. De overheid erkent en respecteert het

grondrecht, en houdt in haar handelen het belang ervan voor ogen;

2. de ‘obligation to protect’: de bescherming van het grondrecht wordt

gegarandeerd. Het overheidshandelen is erop gericht het grondrecht

te beschermen, en de nodige maatregelen te nemen om het recht te

beschermen;

3. De ‘obligation to fulfill’ legt de overheid op actief tussen te komen om

het grondrecht te faciliteren en te realiseren. Deze verplichting houdt

drie deelaspecten in. De overheid moet het recht promoten (positief

benaderen), faciliteren (omkaderen) en voorzien (daadwerkelijke

invulling en uitvoering geven).

De plicht om het grondrecht op wonen te eerbiedigen en te beschermen

heeft consequenties. Zo kan bijvoorbeeld geen enkele vorm van discriminatie

op de woonmarkt worden getolereerd (Office of the United Nations

High Commissioner for Human Rights, 2009). Maar evenzeer strekt de

beschermingsplicht ertoe alle vormen van schending of inbreuk op het

grondrecht te bestrijden.

De verplichtingen vergen een pro-actieve houding van de overheid om deze

inhoudelijk in te vullen. De draagwijdte ervan kan op vlak van woonbeleid nog

verder worden uitgeklaard, maar alvast moet de overheid zich onthouden het

niveau van het grondrecht en de rechtsbescherming naar beneden af te stellen.

Dit stand-still principe verhindert dat de overheid maatregelen of initiatieven

16

mag nemen die een inbreuk inhouden op de doelstelling van het recht of die

het verworven beschermingsniveau van het grondrecht afkalven.

De derde overheidsverplichting betreft het vervullen van het grondrecht zelf. De

overheid is er minstens toe gehouden de nodige stappen voorwaarts te zetten

en een beleid te ontwikkelen dat progressief het recht en de rechtsbescherming

invult. De verplichting to fulfill betekent niet dat de overheid ertoe gehouden

is het recht op wonen voor iedereen en onmiddellijk te realiseren (Office of

the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2009). Het beleid

kan aan de verplichting om het grondrecht op wonen voldoen door het recht

voortschrijdend na te streven en er stelselmatig naar toe te werken.

Elk grondrecht is evenwel in de tijd veranderlijk (Maes, 2003) en staat in relatie

tot de socio - economische ontwikkeling van de samenleving. Het grondrecht

en de grondrechtenbescherming vormen in die zin steeds een evolutief en

progressief gegeven. De veranderlijkheid brengt met zich mee dat ook het

vooropgesteld einddoel relatief is, en niet duidelijk is afgelijnd. Het hoger

vernoemd ‘gewaarborgd woonrecht’ kan als concept richtinggevend werken om

het grondrecht op wonen voortschrijdend progressief in te vullen.

Overeenkomstige plichten gekoppeld aan het grondrecht

Artikel 23 van de Grondwet stelt dat de wet of het decreet het grondrecht moet

waarborgen, en de voorwaarden voor de uitoefening ervan moet bepalen,

rekening houdend met de overeenkomstige plichten. Deze plichten worden

niet verder bepaald of geduid, en moeten door de wet of het decreet worden

uitgewerkt. Hierbij is het van belang dat de overheid er voor zorgt dat de

mens zich kan verder ontplooien, wat rechten en plichten impliceert voor

het individu én voor de overheid (Maes, 2003). De plichten kunnen bijgevolg

strekken tot het individu en laten alvast een zekere marge toe in het uit te

stippelen beleid (weliswaar rekening houdend met de overheidsverplichtingen

verbonden aan de grondrechten).

De overeenkomstige plichten zoals bepaald in de Grondwet kunnen worden

geconcretiseerd aan de hand van het eigen-kracht-principe. Er wordt

een inspanning van de rechtsonderhorige gevraagd om in een voldoende

mate en op eigen kracht het woonrecht te realiseren. De overheid komt

dan niet tussen wanneer het individu (financieel, intellectueel, …) in de

mogelijkheid verkeert het recht op wonen autonoom in te vullen4. Uiteraard

staat de inspanningsverbintenis van het individu in relatie met de algemene

verplichting van de overheid om het recht te realiseren: de verbintenis van

de overheid vult deze van het individu aan. Wanneer het individu of het

huishouden omwille van structurele belemmeringen onmogelijk in staat is het

recht op wonen te realiseren moet de overheid de realisatie van het woonrecht

ondersteunen en zelfs overnemen. De ondersteuning zelf kan allerlei vormen

aannemen (het aanbieden van woning of het toekennen van financiële steun

of het aanbieden van een tijdelijke begeleiding edm).

Deze werkwijze houdt een evenwicht in: het individu wordt gevraagd waar

mogelijk het recht zelf in te vullen en tegelijk wordt de verantwoordelijkheid

van de overheid scherp afgelijnd ten aanzien van diegenen die dit niet

kunnen. Het vormt de basis en de legitimatie van een selectief individueel en

categoriaal beleid

(4) het is overigens weinig efficiënt middelen, die de facto beperkt zijn, voor te behouden voor huishoudens die in de mogelijkheid zijn het woonrecht autonoom te realiseren

Vlaamse Woonraad 17

3.2. Grondrechtelijk woonbeleid gericht op effectiviteit

3.2.1. Uitgangspunten: effectiviteit via selectiviteit en grondrechtentoets

Momenteel werkt het grondrechtelijk kader niet of onvoldoende door

in de invulling van het woonbeleid. Er moet dan ook worden gepleit

om de grondrechtelijke benadering in het woonbeleid te integreren. De

grondrechtelijke benadering gaat uit van een andere kijk op de inhoudelijke

draagwijdte van het woonrecht en de verplichting om dit te realiseren.

Effectiviteit en resultaatgericht overheidshandelen komen hierdoor meer op de

voorgrond.

De overheid moet in eerste instantie een beleid ontwikkelen om het

gewaarborgd woonrecht -als na te streven doel - stapsgewijs en

voortschrijdend te realiseren (cf. de progressiviteitsvoorwaarde). De overheid

kan zich daarnaast specifiek en selectief richten op diegenen die hun

woonrecht niet (zelf) kunnen vervullen. Dit vereist een resultaatgericht

overheidshandelen waarbij stelselmatig het beleid op basis van

inspanningsverbintenissen wordt verlaten. De effectiviteit van het recht op

wonen wordt op diverse niveaus ingevuld en vormt als het ware een cascade

(met institutionalisering - zie hierna). De grotere effectiviteit op de diverse

niveaus wordt beschouwd als een invulling van de verplichting to fulfill.

De grondrechtelijke benadering houdt verder in dat de overheid in het

uitstippelen van het beleid systematisch rekening houdt met de verplichtingen

die verbonden zijn aan het grondrecht op wonen (the obligation to respect,

to protect en to fulfill). Deze verplichtingen worden dan in de beleidscyclus

geïntegreerd. In een grondrechtentoets wordt bij nieuwe beleidsinitiatieven

nagegaan of de geldende verplichtingen zijn nageleefd. Wordt het recht op

wonen voldoende geëerbiedigd en beschermd, en biedt de beleidsmaatregel

waarborgen op een betere effectiviteit van het recht op wonen? Ook het

bestaande beleid en beleidsinstrumentarium kunnen worden geëvalueerd aan

de hand van de vooropgestelde verplichtingen.

3.2.2. Naar een versterkt recht op wonen op diverse niveaus in cascade

Globale aanpak op macroniveau met prioritaire aanbodverruiming

De grondrechtelijke benadering legt de nadruk op een toenemende effectiviteit

en selectiviteit. Echter, het beleid mag zich niet beperken tot het uitwerken

van een selectief beleid en van specifieke vormen van een individueel

versterkt recht op wonen. Het (individuele) onvermogen het woonrecht te

realiseren staat immers niet los van een aantal maatschappelijke of structurele

belemmeringen. Het beleid moet dan ook opteren voor een planmatige aanpak

gericht op de globale woonproblematiek, waarbij eveneens aandacht uitgaat

naar de onderliggende structurele oorzaken. Dit als noodzakelijke omkadering

voor het gericht selectief beleid en voor specifieke vormen van een individueel

versterkt recht op wonen.

Een cruciaal probleem op de woonmarkt is het significant en structureel gebrek

aan betaalbare en kwaliteitsvolle woningen, zowel op de sociale als op de

private huurmarkt. Een hoofdbeleidsdoelstelling van het Vlaams woonbeleid

18

blijft dan ook het verwezenlijken en/of bevorderen van een voldoende aanbod

aan betaalbare kwaliteitsvolle woningen voor die huishoudens die het recht

op wonen niet autonoom kunnen invullen. Een versterkt sociaal woonbeleid

en een adequaat beleid gericht op de private huurmarkt vormen hierbij

belangrijke pijlers. Een beleid gericht op ruimere effectiviteit en selectiviteit

kan niet in de plaats treden van deze beleidsdoelstelling maar is er aanvullend

op. Aanbodverruiming moet prioritair zijn: de evaluatie van het Franse

(individueel) afdwingbare recht stelt trouwens duidelijk dat de slaagkans

toeneemt wanneer het ingebed wordt in een beleid gericht op een betaalbaar

en kwalitatief aanbod (Dilain & Roche, 2012).

Traditioneel wordt de realisatie van het aanbod op de woonmarkt overgelaten

aan het vrije marktinitiatief. De overheid staat in voor het algemeen regulerend

kader en treedt beperkt op waar het vrij initiatief weinig of niet tussenkomt

(vb. sociale huur). De overheid heeft op macroniveau een blijvende rol te

vervullen om de tekorten in het vrije marktinitiatief op te vangen enerzijds,

en globaal de randvoorwaarden te bewaken die het woonrecht moeten

waarborgen anderzijds.

Het versterkt recht op wonen op macroniveau brengt met zich mee dat

eveneens de institutionele omkadering en aanpak moeten worden bevraagd

en mogelijk herdacht (onder meer de opdrachten die aan actoren en

overheid worden toegekend). In het Vlaams woonplan dient een planmatig

uitgestippeld aanbodbeleid te worden uitgewerkt waarbij rekening wordt

gehouden met onder meer een collectieve en grootschaliger aanpak gesitueerd

over verschillende jaren, en dit in samenwerking tussen diverse partners en

overheden5.

Categoriaal versterkt recht op wonen

Het grondrecht op wonen vormt geen categoriaal recht, maar geldt voor

iedereen. Wel kan de overheid op basis van de overeenkomstige plichten

verbonden aan artikel 23 van de Grondwet keuzes vooropstellen en het recht op

wonen invullen via een selectief categoriaal beleid. Ook de Vlaamse Wooncode

gaat uit van een dergelijk beleid en richt zich op de eerste plaats op diegenen

die het woonrecht niet autonoom kunnen realiseren.

Een categoriaal versterkt recht op wonen moet worden bewerkstelligd via een

voortschrijdend, progressief beleid waarbij de prioriteiten telkens worden

bijgesteld, en het toepassingsgebied stelselmatig naar boven wordt bijgesteld

en uitgebreid. Uiteraard is een uitdijend selectief categoriaal beleid slechts

betekenisvol voor zover de beleidsinspanningen er effectief toe kunnen

bijdragen dat het woonrecht dankzij deze ondersteuning wordt gerealiseerd

(een voorwaarde is eveneens de uitvoering van de globale aanpak op

macroniveau). Het betreft hier een niet-individuele maar collectieve aanpak

die in beginsel toenemend resultaatsgericht moet zijn.

Mede daarom moet in het Vlaamse woonplan aandacht uitgaan naar een

structurele aanpak op middellange termijn voor de (prioritaire) categorieën.

De categorieën kunnen in principe worden geënt op de Europese typologie

van dakloosheid en sociale uitsluiting (ETHOS typologie - zie bijlage). In deze

typologie staan de effectieve woonnood en de precaire woonsituaties centraal. (5) Zie ook het advies 2012 /11 ‘Ruimte en

wonen’ van de Vlaamse Woonraad

Vlaamse Woonraad 19

Zo werd in Schotland een categoriale aanpak ontwikkeld met stelselmatige

uitbreiding van het toepassingsgebied.

Individueel versterkt recht op wonen

Verscheidene Europese landen hanteren één of andere vorm van een

individueel versterkt of afdwingbaar recht op wonen. Hoger werd gesteld dat

de invoering van een dergelijk woonrecht omzichtig moet gebeuren omwille

van het (huidig) ontoereikend aanbod aan kwaliteitsvolle en betaalbare

woningen op de private en de sociale huurmarkt (het laten prevaleren van

een individueel afdwingbaar recht stuit dan op de tekortkomingen van de

woonmarkt en op operationele beperktheden op lokaal niveau waar de

problemen concreet moeten worden opgelost). Het invoeren van een vorm van

individueel versterkt recht op wonen moet daarom kaderen en passen binnen

de bredere planmatige aanpak van het categoriaal beleid en het macrobeleid.

Er wordt voorgesteld om het individueel versterkt recht te koppelen aan de

‘menswaardigheid’ van het recht op wonen. Als algemene toetssteen geldt

dan de ernst van de schending van de constitutieve elementen van het

recht op wonen enerzijds, én de feitelijke onmogelijkheid voor betrokkene

om die situatie te keren anderzijds. Bij een volstrekte miskenning van de

‘menswaardigheid’ is een individueel versterkt woonrecht gerechtvaardigd.

Inhoudelijk houdt dit in dat de woonproblematiek van betrokkene in principe

prioritair en resultaatgericht wordt aangepakt. Het versterkt recht kan slechts

worden toegekend wanneer bepaalde voorwaarden zijn vervuld.

De notie ‘menswaardig wonen’ wordt in de bepaling van het recht op

wonen opgenomen in de Vlaamse Wooncode, maar wordt er niet als een

beoordelingscriterium beschouwd. Deze notie kan worden geconcretiseerd

aan de hand van duidelijke en meetbare parameters die een bruikbare

basis vormen voor beoordeling. De parameters kunnen worden uitgebreid

naargelang het selectief categoriaal beleid voortschrijdend progressief wordt

ontwikkeld (zie hoger).

In een aanvangsfase worden als parameters voorgesteld het ontbreken van

een vaste verblijfplaats of het betrekken van een uiterst precaire verblijfplaats.

Dergelijke vormen van sociale uitsluiting op het vlak van wonen gelden als

absolute ontkenning van het woonrecht en bieden voldoende grond voor

het individueel versterkt woonrecht. Gaandeweg kan het toepassingsgebied

worden verruimd tot bijvoorbeeld de huishoudens die een onbewoonbare

woning op basis van meerdere structurele gebreken betrekken of die een

onevenredig groot deel van hun inkomen dienen te besteden aan wonen.

Het bewerkstelligen van een prioritaire resultaatgerichte aanpak is in beginsel

de verantwoordelijkheid van het Vlaamse gewest die als decreetgever kan

worden aangesproken om de verplichting ‘to fulfill’ in te vullen, maar die in de

uitvoering ervan een beroep kan doen op de woonactoren.

20

3.3. het institutioneel kader voor een versterkt recht op wonen

3.3.1. actoren en het bestaande beleidsinstrumentarium

De actoren streven binnen het huidig beleidskader met het bestaand

instrumentarium naar een effectieve ondersteuning van het woonrecht. Een

aantal instrumenten wordt hiertoe met succes aangewend.

Ondanks de inspanningen worden de woonactoren op het terrein nog teveel

geconfronteerd met huishoudens die hun recht op wonen niet kunnen

realiseren. Bijgevolg moeten het recht op wonen, en het woonbeleid in

het algemeen, aan effectiviteit kunnen winnen. Enerzijds scheppen de

grondrechtelijke benadering en het versterkt recht op wonen (cascade) hiertoe

een globaal verbeterd kader. Anderzijds moet worden voorkomen dat bij de

toepassing ervan de verantwoordelijkheid enkel bij de lokale woonactoren

wordt gelegd (in het bijzonder m.b.t. het individueel versterkt recht op

wonen). Daarom wordt gestreefd de brugfunctie tussen de lokale vervulling van

het recht op wonen en de gewestelijke verantwoordelijkheden te versterken

(het betreft aldus een gezamenlijk verhaal). Om dit te bewerkstelligen staan

registratie naar en monitoring door de woonrechtcommissaris centraal, en

wordt er maximaal een beroep gedaan op het bestaande organisatorische

kader.

3.3.2. De woonrechtcommissaris

Er wordt gepleit om op gewestelijk vlak een woonrechtcommissaris aan te

stellen, met als algemene opdracht het woonbeleid en de woonproblematiek

vanuit de grondrechtelijke benadering op te volgen, en een cultuuromslag

en ruimere beleidsaandacht voor het grondrecht op wonen te stimuleren. De

woonrechtencommissaris ressorteert onder het Vlaamse Parlement. Op die

manier kan een beleidsonafhankelijke positie worden ingenomen.

De opdracht van de woonrechtcommissaris houdt onder meer in dat het

woonbeleid en de voorgestelde beleidsmaatregelen afgetoetst worden

aan de verplichtingen gekoppeld aan het grondrecht op wonen

(grondrechtentoets). Er wordt nagegaan of het grondrecht op wonen wordt

gerespecteerd en nageleefd, wat de effecten zijn van de beleidsmaatregelen

op de grondrechtbescherming en het realisatieniveau van het grondrecht. In

het bijzonder wordt bekeken of een voldoende beleid wordt ontwikkeld dat

progressief leidt tot het ‘gewaarborgd woonrecht’ (als vooropgesteld doel).

Relevante ontwikkelingen die een impact hebben op het grondrecht op

wonen worden opgevolgd. De woonrechtcommissaris formuleert voorstellen

ter verbetering van het niveau van de rechtsbescherming en de effectiviteit

van het grondrecht op wonen. In dit kader heeft de woonrechtcommissaris

een adviserende opdracht ten aanzien van het Vlaams Parlement. Daarnaast

kunnen knelpunten of structurele obstakels die op het terrein belemmerend

werken, of die de effectiviteit van het recht op wonen in de weg staan,

worden gesignaleerd. Vanuit zijn of haar kennis kan de woonrechtcommissaris

eveneens een vormingstaak opnemen ten aanzien van de beleidsveld en de

actoren.

Vlaamse Woonraad 21

De woonrechtcommissaris heeft een algemene monitoring- en

rapporteringstaak ten aanzien van de beleidsvoerders. In hoofdzaak wordt de

toepassing van het versterkt woonrecht op de verschillende niveaus opgevolgd.

In jaar- en themarapporten worden het concrete realisatieniveau van het recht

op wonen en/of de schendingen van het recht op wonen weergegeven. De

woonrechtcommissaris put hierbij uit de aanmeldingen van de problemen en

de geregistreerde aanvragen en toepassingen van het versterkt recht.

Tenslotte kan het individu inbreuken aanmelden of kan de woonactor

knelpunten signaleren die het recht op wonen schenden of belemmeren. De

woonrechtcommissaris onderzoekt deze in functie van een dubbele taaktelling.

Enerzijds dient de toepassing van het versterkt recht naar de beleidsvoerders te

worden gerapporteerd, anderzijds kan vanuit de ombudsfunctie de individuele

klacht worden verholpen. De woonrechtcommissaris wordt hiertoe middelen en

bevoegdheden verleend (onder meer bemiddeling).

3.3.3. het (individueel) versterkt woonrecht

Om het versterkt recht op wonen te realiseren dient te worden ingezet op

diverse niveaus. De ontwikkeling van een aanbodverruiming en een categoriaal

beleid vergen een planmatige aanpak vanuit de gewestelijke overheid, en

moeten worden ingebed in een lange termijnplanning.

Het individueel versterkt recht op wonen geldt als sluitstuk van de cascade-

aanpak en biedt op individueel vlak een oplossing. Het individueel versterkt

recht op wonen kan enkel worden toegepast nadat werd nagegaan of binnen

het bestaande instrumentarium of regelgevend kader geen onmiddellijke

oplossing kan worden geboden, en dit ondanks het feit dat de situatie niet

de toets van het ‘menswaardig wonen’ doorstaat (beoordeling aan de hand

van de vooropgestelde parameters). Deze check kan in principe door elke

woonactor gebeuren, echter de toekenning van het individueel recht op wonen

betreft in beginsel de gezamenlijke opdracht van de lokale woonactoren

(weliswaar in uitvoering van de gewestelijke verantwoordelijkheid m.b.t. de

verplichting to fulfill). De aanvraag en de toekenning van het individueel

versterkt recht worden geregistreerd met het oog op het informeren van de

woonrechtcommissaris.

Na toekenning geldt voor betrokkene de principiële waarborg dat het

woonrecht effectief wordt gerealiseerd. Dit houdt een resultaatgerichte

benadering in waarbij de lokale actoren prioritair de nodige inspanningen

verrichten. Omwille van het feit dat het versterkt recht op wonen op

verschillende niveaus moet worden bewerkstelligd (cascade) is het mogelijk

ontbreken van een resultaat bij de toekenning van het individuele versterkt

recht niet noodzakelijk toe te schrijven aan de lokale woonactoren. Mede

daarom wordt aan de lokale woonactoren de mogelijkheid van een klacht-

of signaalrecht verleend ten aanzien van de woonrechtcommissaris. Indien

de woonrechtcommissaris tot de vaststelling komt dat de lokale actoren de

bestaande instrumenten correct hebben toegepast, kan deze beslissen de

lokale actoren bijkomende middelen te verschaffen om de persoon wiens recht

op wonen manifest geschonden is, daadwerkelijk te helpen.

22

Een dergelijk model vertrekt van een andere benadering en geeft prioriteit aan

de vastgestelde schending van ‘de menswaardigheid van het wonen’. Hierbij

moet verder worden nagegaan in welke mate specifieke bevoegdheden worden

toevertrouwd aan de gezamenlijke woonactoren, alvast kan worden overwogen

een deel van de middelen aan te wenden voor het (individueel) versterkt recht

op wonen. Zo wordt in het Franse model een deel van de middelen voor de

huurtoelage voorbehouden in het kader van het individueel versterkt.

Wanneer de vraag naar een versterkt woonrecht door de gezamenlijke

actoren negatief wordt beoordeeld of de woonsituatie wordt niet (prioritair)

behandeld, heeft betrokken een klachtrecht bij de woonrechtcommissaris. De

woonrechtcommissaris kan dan bemiddelen of optreden in functie van een

resultaatgerichte oplossing.

3.4. Juridische omkadering

3.4.1. verankering grondrechtelijke benadering

Het is vanzelfsprekend dat de grondrechtelijke benadering en de

institutionalisering ervan wijzigingen vereisen aan de Vlaamse Wooncode (als

juridisch en operationeel kader van het Vlaamse woonbeleid).

De omkering van het (huidige) beleid naar een gradueel uitbreidend

resultaatgericht woonbeleid houdt een fundamentele ommezwaai in, dit zowel

op vlak van het categoriaal selectief beleid als op vlak van het individueel

versterkt woonrecht. Het houdt in dat de tot nog toe volgehouden juridische

filosofie van het beleid moet worden herdacht. Onder meer dient de huidige

beleidsintentie om bijzondere aandacht te verlenen aan de woonbehoeftige

huishoudens te worden versterkt en omgezet in toenemende engagementen

en resultaten. De centraal na te streven doelstelling moet worden herwerkt in

termen van het toewerken naar een gewaarborgd grondrecht. De effectieve

realisatie van het recht op wonen dient sterker op het voorplan te staan.

Het institutionaliseren van het individueel versterkt woonrecht vraagt dan

ook een aanpassing van de Vlaamse Wooncode. Het is van belang invulling te

geven aan de notie van het menswaardig wonen en de parameters hiertoe te

bepalen. De figuur van de woonrechtcommissaris voor het beleidsveld wonen

is nieuw en vergt juridische omkadering (inspiratie kan worden gevonden in de

figuur van de kinderrechtencommissaris).

Verder is de opvolging en monitoring van het beleid van belang. De mate

waarin het grondrecht op wonen wordt nagestreefd kan worden getoetst

aan de hand van de grondrechtelijke overheidsverplichtingen. Deze moeten

stelselmatig worden nagegaan bij nieuwe beleidsinitiatieven. Hiertoe moet

de grondrechtelijke toetsing in de beleidscyclus worden geïntegreerd als een

verplichtend onderdeel in het besluitvormingsproces.

Vlaamse Woonraad 23

3.4.2. ratificatie artikel 31 europees sociaal handvest

De Belgische overheid heeft artikel 31 van het Europees sociale handvest

nog niet geratificeerd. De ratificatie van dit artikel geldt niet enkel als

een symbolische daad die het engagement van de staat erkent om op zijn

grondgebied het sociaal grondrecht te ondersteunen. Het is tevens een signaal

naar de internationale gemeenschap om dit grondrecht binnen de grenzen

van de toegemeten verantwoordelijkheid als een verplichting op te nemen,

om onder meer op termijn de thuis- en dakloosheid te bannen. Een dergelijk

staatsrechtelijk engagement is betekenisvol en moet worden bepleit.

3.4.3. Gerechtelijke afdwingbaarheid

Het institutionaliseren van het versterkt recht op wonen biedt alvast de nodige

waarborgen voor een meer resultaatgerichte aanpak van het grondrecht op

wonen. Deze aanpak zoekt aansluiting bij de bestaande actoren en organisatie

van het woonbeleid, en verdient de voorkeur. Daarnaast kan worden nagegaan

in welke mate het schenden van een wettelijke norm aanleiding kan geven

tot gerechtelijke afdwingbaarheid van het woonrecht. Alvast kan worden

geopteerd voor gerechtelijke afdwingbaarheid wanneer de schending van

de rechtsnorm een manifeste belemmering van het grondrecht inhoudt en

de rechtsnorm als fundamenteel wordt ervaren. Deze gevallen dienen in de

Vlaamse Wooncode restrictief te worden bepaald en omschreven. Een mogelijke

gerechtelijke afdwingbaarheid kan worden gekoppeld aan het individueel

versterkt woonrecht. Het verweer voor de rechtbank staat open in geval een

individueel versterkt woonrecht is toegekend en er - na uitputting van het

klachtrecht voor de woonrechtcommissaris - nog steeds geen gevolg wordt aan

gegeven.

4. Besluit en schematische voorstellingHet recht op wonen vormt een fundamenteel en universeel grondrecht. Het

impliceert dat iedereen altijd recht heeft op een behoorlijke, menswaardige

woonsituatie en in beginsel hierop aanspraak moet kunnen maken. In de

Vlaamse Wooncode wordt aan het recht op wonen inhoudelijke invulling

gegeven aan de hand van constitutieve elementen zoals de woonzekerheid, de

betaalbaarheid, de kwaliteit en de toegankelijkheid. Deze bieden waarborgen

voor de juridische deugdelijkheid van het recht. Toch wordt vastgesteld dat op

het terrein het recht op wonen niet voor iedereen is weggelegd. Er ontbreekt

een beleid dat de effectiviteit van het grondrecht op wonen kan verzekeren.

Een van de oorzaken is dat het beleid uitgaat van inspanningsverbintenissen,

en dit ongeacht de ernst van de nood. Daarnaast wordt het beleid niet

ondersteund door een voldoende aanbod aan kwalitatieve betaalbare

woningen.

De Vlaamse Woonraad pleit voor een grondrechtelijke benadering van het

woonrecht en het woonbeleid. In de grondrechtelijke benadering staan de

24

overheidsverplichtingen voorop (the obligation to respect, to protect en to

fulfill). Deze verplichtingen moeten worden nageleefd, en moeten worden

gemonitord (in het besluitvormingsproces en de beleidscyclus). De overheid

moet het grondrecht op wonen steeds ten volle respecteren, en beschermen.

Alvast mag het niveau van het grondrecht niet rechtstreeks of onrechtstreeks

naar beneden worden afgesteld. Integendeel, het grondrecht op wonen

dient minstens op een voortschrijdende wijze te worden vervuld. Dit houdt

in dat een passend beleid wordt ontwikkeld dat gericht is op de toenemende

effectiviteit van het woonrecht. Het gewaarborgd woonrecht kan hierbij als

ideaaltypisch referentiepunt gelden. De grondrechtelijke benadering impliceert

bijgevolg niet dat de overheid het woonrecht onmiddellijk en voor iedereen

moet realiseren. De Vlaamse Woonraad onderschrijft een voortschrijdend

selectief beleid. Een dergelijk beleid is er in beginsel, en in eerste instantie, op

gericht de huishoudens te ondersteunen die hun woonrecht niet zelf kunnen

waarmaken.

De Vlaamse Woonraad meent dat in een grondrechtelijke benadering plaats

moet zijn voor het versterkt recht op wonen. Dit moet op diverse niveaus

stelselmatig worden uitgewerkt. Vooreerst is een omkaderend beleid

noodzakelijk waarbij op macroniveau een voldoende aanbod aan kwalitatieve

en betaalbare woningen wordt gerealiseerd. Dit geldt als een noodzakelijke

voorwaarde voor een selectief en resultaatgericht beleid. Een tweede niveau

betreft het selectief en resultaatgericht beleid dat geënt kan worden op de

categorieën van de ETHOS typologie, waarbij het toepassingsgebied stelselmatig

wordt uitgebreid. Dit vergt een afgewogen planmatige aanpak als onderdeel

van een Vlaams woonplan.

Het sluitstuk van het versterkt recht op wonen bevindt zich op individueel

niveau waar principieel kan worden gewaarborgd het recht op wonen

effectief te realiseren. Een versterkt individueel recht op wonen kan worden

toegekend in welomschreven gevallen van manifeste miskenning van de

menswaardigheid van het wonen. Deze gevallen worden via concrete

parameters ingevuld. In een aanvangsfase worden als parameters voorgesteld

het ontbreken van een vaste verblijfplaats of het betrekken van een uiterst

precaire verblijfplaats. De parameters kunnen in de tijd worden uitgebreid,

met als leidraad eveneens de ETHOS typologie. De gezamenlijke lokale (woon)

actoren beslissen of op individueel niveau het versterkt woonrecht moet

worden toegekend, en kunnen hiertoe middelen worden verleend. In geval van

een negatieve beslissing of het ontbreken van een beslissing heeft betrokkene

een klachtrecht bij de woonrechtcommissaris die kan bemiddelen. Ook de

woonactor heeft een signaalrecht ten aanzien van de woonrechtcommissie

omdat het lokale niveau in uitvoering van een bepaald luik van de gewestelijke

verplichting inzake het versterkt recht op wonen niet verantwoordelijk kan

worden gesteld als de uitvoering van de andere luiken achterwege zou blijven.

De Vlaamse Woonraad pleit voor de aanduiding van een woonrecht-

commissaris. De woonrechtcommissaris monitort het woonbeleid in functie

van de grondrechtelijke benadering, met onder meer de opvolging van de

toepassing van het (individueel) versterkt recht op wonen en de naleving van

de overheidsverplichtingen. De woonrechtcommissaris formuleert voorstellen

om het grondrecht op wonen effectief te kunnen verbeteren. Tevens wordt de

woonrechtcommissaris een ombudsfunctie toegekend.

Vlaamse Woonraad 25

Verder is het van belang om op juridisch vlak de grondrechtelijke benadering

te versleutelen in de Vlaamse Wooncode, om alzo het juridisch kader en de

juridische waarborgen te optimaliseren.

Het Vlaamse woonbeleid moet worden versterkt vanuit de grondrechtelijke

benadering en de effectiviteit van het grondrecht op wonen moet op het

terrein sterker worden gewaarborgd. De sterkte van een samenleving wordt

immers afgewogen aan de zorg voor de zwakste.

GRONDRECHT (LEIDEND KADER) BELEID OP BASIS VAN GRONDRECHT (GERICHT OP EFFECTIVITEIT)

GRONDRECHT OP WONEN UITGANGSPUNT BELEID

· Het recht op wonen is een universeel omvattend recht

· Het recht op wonen moet uitgroeien tot een ‘gewaarborgd recht’ te vergelijken met recht op onderwijs, recht op medische bijstand – het grondrecht op wonen geldt (moet gelden) voor iedereen en altijd ;

· Het ‘gewaarborgd recht’ wordt via het beleid nagestreefd en gerealiseerd (maar niet hic et nunc);

· Het grondrechtelijk kader vormt het uitgangspunt voor het beleid (cf. streven naar gewaarborgd recht en nakomen verplichtingen)

· het beleid streeft een grotere effectiviteit van het recht op wonen na (= ruimere realisatie van het recht bij diegenen die het recht niet op eigen kracht kunnen realiseren en niet op basis van een inspanningsverbintenis);

· grotere effectiviteit door versterkt recht op wonen vereist een globale planmatige aanpak op verschillende niveaus (macro - categoriaal - individueel);

VERPLICHTINGEN GEKOPPELD AAN HET GRONDRECHT NAAR EEN EFFECTIEVER BELEID OP DIVERSE NIVEAUS (WAT)

· Het grondrecht op wonen betreft een aangelegenheid voor de OVERHEID die verplichtingen met zich meebrengt;

· Onmiddellijke verplichtingen voor overheid voortvloeiend uit grondrecht, met name de verplichting to respect, de verplichting to protect en de verplichting to fulfill;

· overheid moet het stand still principe hanteren (niveau van het recht en rechtsbescherming niet naar beneden afstellen);

· Progressiviteitsverplichting; de overheid is niet verplicht het recht op wonen onmiddellijk en voor iedereen te realiseren maar er moet een beleid worden gevoerd dat stapsgewijs grotere invulling geeft aan het recht op wonen (= progressief in zin van uitbreidend / voortschrijdend); is van toepassing op de verplichting to fulfill;

· Het grondrecht op wonen betreft een aangelegenheid voor het INDIVIDU MET verplichtingen

· Overeenkomstige plichten: art. 23 GW koppelt overeenkomstige plichten aan het recht; deze plichten kunnen ingevuld worden aan de hand van het ‘eigen kracht principe’

· De individuele plicht indien mogelijk het woonrecht autonoom in te vullen, biedt legitimiteit aan de selectiviteit van het beleid

· op MACRO niveau: een algemene aanbodverruiming is nodig zowel op private als sociale huurmarkt (markt vult dit niet zelf in) – vormt noodzakelijke basisvoorwaarde om het recht effectief te kunnen realiseren op categoriaal en individueel niveau ( = omkaderend beleid)

· op CATEGORIAAL niveau:

· doel is een ‘beleid’ ontwikkelen gericht op specifieke categorieën (categorieën kunnen worden geënt op ETHOS)

· het betreft collectieve aanpak én progressief uit te bouwen (voortschrijdend); cf. aanpak Schotland;

· is gericht op ruime ondersteuning recht op wonen (niet enkel dak) maar wel collectief en resultaatgericht (meer dan inspanningsverbintenis)

· op INDIVIDUEEL niveau: naar een versterkt recht op wonen (cf. Frans model)

· doel is een ‘beleid’ ontwikkelen dat gericht is op het resultaatsgericht aanpakken van ‘mensonwaardige toestanden’ (op individueel niveau)

· mensonwaardigheid: als algemeen criterium geldt de manifeste onmogelijkheid recht op wonen te realiseren

· aftoetsen obv concrete parameters (voorstel bij aanvang: ‘dakloosheid’ en het betrekken van een uiterst precaire verblijfplaats – uitbreiding: onevenredige betaalbaarheidsprobleem)

· toepassingsgebied versterkt recht op wonen progressief uit te bouwen (voortschrijdend door uitbreiding parameters)

26

INSTITUTIONALISERING (HOE)

•Bestaandeactorenenbeleidstrevennualnaareffectiviteit-maarerkunnenspecifiekeinstrumenten ingezet worden die waken over het grondrechtelijk kader en de (individuele) effectiviteit van het versterkt recht op wonen;

•Woonrechtcommissaris waakt over het grondrechtelijk kader:

- opvolging en monitoring van het beleid in functie van de verplichtingen (onmiddellijke en progressiviteitsvoorwaarde)

- algemene aanbevelingen toepassing effectiviteit en versterkt recht op wonen

- ombudsfunctie;

•Toekenning individueel versterkt recht op wonen

- op lokaal vlak gezamenlijke beoordeling van ‘parameters schending menswaardigheid wonen’;

- versterkt recht op wonen omvat principiële toekenning resultaatsgerichte aanpak - dit vereist institutionalisering (met toekenning bevoegdheden en middelen)

- bij gebrek aan beslissing of negatieve beslissing heeft betrokkene een klachtrecht bij de woonrechtcommissaris

- gerechtelijke afdwingbaarheid staat open na niet-uitvoering toegekend versterkt recht op wonen

(GERECHTELIJKE) AFDWINGBAARHEID

•Aanpakversterktrechtopwonen(=institutionaliseringviawoonactorenenwoonbeleid)heeft voorkeur op ‘gerechtelijke afdwingbaarheid’;

•Gerechtelijkeafdwingbaarheidisgekoppeldaande‘schendingvaneenrechtsnorm’waarbijnorm als fundamenteel wordt beschouwd en de schending vormt een ernstige belemmering van het recht op wonen;

•Vereistdecretalebasisdiedegrondvandeafdwingbaarheidomschrijft( = afgebakend );

•Erkanwordengeopteerdvooreengerechtelijkeafdwingbaarheidingevaleenwoonrechtwerd toegekend en na uitputting van het klachtrecht er nog steeds geen gehoor werd gegeven aan het toegekend recht

Vlaamse Woonraad 27

Geraadpleegde literatuurAldridge, R. (2013) The Scottish homelessness framework – Is it working? In: Bernard, N. & Hubeau, B. (red.) Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis? Brugge: die Keure.

Comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (2012) Droit au logement: rappel à la loi. Sixième rapport annuel. Paris: Comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000639/0000.pdf

Dilain, C. & Roche, G. (2012) Le droit au logement opposable à l’épreuve des faits. Rapport d’information, fait au nom de la commission pour le contrôle de l’application des lois. Paris: Sénat. http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-621-notice.html

European Commission (2010) Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2010. Brussels: European Commission. http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=4667&langId=en

Fox, L. (2002) The Meaning of Home: A Chimerical Concept or a Legal

Challenge? Journal of Law and Society, 29:4, pp. 580–610.

Hermans, K. (2012) Bouwstenen voor een Vlaams actieplan tegen dak- en thuisloosheid: inspiratie uit Nederland, Finland en Schotland. Leuven: KU Leuven / Vlaams Armoedesteunpunt. http://www.kuleuven.be/lucas/pub/publi_upload/2012_KH_paper%20vlas.pdf

Heylen, K. & Winters, S. (2009) Betaalbaarheid van wonen in Vlaanderen: de budgetbenadering. Leuven: Steunpunt Ruimte en Wonen. http://steunpuntwonen.be/Documenten/steunpunt-ruimte-en-wonen-2007-2011/2009/2009-05-betaalbaarheid-normatieve-benadering--2-.pdf

Houard, N. & Lévy-Vroelant, C. (2013) The (enforceable) right to housing: a paradoxical French passion. International Journal of Housing Policy. Published online: 10 May 2013. http://dx.doi.org/10.1080/14616718.2013.792464

Hubeau, B. (2013) Het grondrecht op wonen aan het werk: maar (hoe) werkt het grondrecht op wonen? In: Bernard, N. & Hubeau, B. (red.) Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis? Brugge: die Keure.

Lacharme, B. (2013) Reconnu hier, opposable aujourd’hui, assumé demain? Le droit au logement en France. In: Bernard, N. & Hubeau, B. (red.) Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis? Brugge: die Keure.

Maes,G. (2003) De afdwingbaarheid van sociale grondrechten, Intersentia, Antwerpen, 2003.

Mullen, T. (2013) Homelessness in Scots law. Paper Studiedag ‘Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis’. Brussel: Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting.

Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (2009) The Right to Adequate Housing. Geneva: UN Habitat. http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FS21_rev_1_Housing_en.pdf

Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting (2011) Strijd tegen armoede. Een bijdrage aan politiek debat en politieke actie. Tweejaarlijks verslag 2010-2011. Brussel: Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting. http://www.armoedebestrijding.be/tweejaarlijksverslag6.htm

Storms, B., Goedemé, T. & Van den Bosch, K. (2010) Het socio-vitaal minimum anno 2010. Antwerpen: UA - Centrum voor Sociaal Beleid. http://webhost.ua.ac.be/csb/sites/default/files/D%202010%206104%2010_december%202010.pdf

Stroobants, M., Artikel 23 van de grondwet en de armoedeproblematiek. Brussel – VUB. http://www.armoedebestrijding.be/publications/10jaarsamenwerking/10jaarsamenwerking_01-1_Stroobant_NL.pdf

Vandromme, T. (2013) Een aanzet tot een concrete invulling van het grondrecht op wonen als resultaatsverbintenis. In: Bernard, N. & Hubeau, B. (red.) Recht op wonen: naar een resultaatsverbintenis? Brugge: die Keure, pp. 157-181.

Vlaamse Woonraad (2011) Wonen en armoede: aanbevelingen voor een woonbeleid gericht op het tegengaan van armoede en sociale uitsluiting. Brussel: Vlaamse Woonraad. http://www.rwo.be/NL/RWOnieuwsbrief/Hoofdmenu/BeleidsdomeinRWO/Strategischeadviesraden/VlaamseWoonraad/Adviezen/201104/tabid/15110/Default.aspx

Wonen-Vlaanderen (2012) Woonbeleidsplan Vlaanderen: Doelstellingenkader. Brussel: Wonen-Vlaanderen.

28

Bijlagen

Bijlage 1: Buitenlandse ervaringen met een versterkt recht op wonen

Schotland: lokale besturen verschaffen verplicht opvang of huisvesting aan thuislozen6

Inhoud van het recht

De Schotse wet verplicht de 32 lokale besturen7 om duurzame huisvesting te

verschaffen aan bepaalde categorieën thuislozen of, indien nodig, opvang voor

hen te voorzien.

Begunstigden

Tot eind 2012 moest aan vier voorwaarden worden voldaan om in aanmerking

te komen voor permanente huisvesting.

1. Thuisloos zijn. Het Schotse systeem is niet enkel gericht op daklozen

in de strikte zin van het woord, maar ook op iedereen die in onzekere

omstandigheden gehuisvest is (bv. risico op huiselijk geweld, overbevolkte,

ongeschikt of onbewoonbare woning,…).

2. Zich in een situatie van prioritaire woningbehoefte bevinden. De volgende

categorieën personen worden als prioritair beschouwd: jongeren van 16 en

17 jaar; personen die aan een chronische ziekte lijden, die een miskraam

hebben gehad of een abortus hebben ondergaan; personen die kwetsbaar

zijn door een verblijf in de gevangenis, in het ziekenhuis of mensen die

in het leger hebben gediend; personen die het risico lopen slachtoffer te

worden van partnergeweld; personen die het slachtoffer zijn van intimidatie

of geweld omwille van hun ras, religie of seksuele geaardheid; personen

die aan persoonlijkheidsstoornissen lijden; 18- tot 20-jarigen die het risico

lopen op financieel of seksueel misbruik; personen die samenleven met

iemand die aan één van de prioritaire criteria beantwoordt.

3. De betrokkene mag niet ‘vrijwillig thuisloos’ (intentionally homeless) zijn

geworden. Men wordt als ‘vrijwillig thuisloze’ beschouwd als men:

• vrijwilligeengedragheeftaangenomendatdethuisloosheidtotgevolg

heeft gehad;

• eenwoningheeftverlatenwaarinmenredelijkerwijzehadkunnenblijven

wonen;

• zichbewustwasvanallefeitenalvorensovertegaantotdebetrokken

daad.

Mensen met een mentale achterstand zouden zich bijvoorbeeld niet bewust

zijn van de consequenties van hun daden en zouden dus niet beschouwd

mogen worden als ‘vrijwillig thuisloos’. Hetzelfde geldt bij uitbreiding

voor alcoholverslaafden. Iemand die daarentegen uit huis werd gezet ten

(6) Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting (2011).

(7) Schotland telt 32 lokale besturen met gemiddeld 163.000 inwoners.

Vlaamse Woonraad 29

gevolge van bewust gestelde handelingen waarvan hij wist dat deze tot een

uithuiszetting konden leiden, wordt beschouwd als ‘vrijwillig thuisloos’

(bijvoorbeeld iemand die weigert om zijn huishuur te betalen).

Het intentioneel karakter wordt altijd geval per geval beoordeeld in functie

van de individuele situatie van de persoon.

4. Men moet een lokale band hebben, of anders gezegd; men mag geen band

hebben met een andere lokale overheid. Alleen in het geval wanneer de

lokale overheid een band kan vaststellen met een andere geografische

zone kan ze weigeren tussen te komen. De lokale binding kan slaan op de

(voormalige) woonplaats, werkplek, familie of bijzondere omstandigheden.

Vanaf 31 december 2012 werd het criterium in verband met prioritaire

woningbehoefte afgeschaft. Dit ten gevolge van het realiseren van de

‘2012 homelessness commitment’, die als doel had om voor alle prioritaire

groepen aangepaste opvang of huisvesting te voorzien. Het schrappen van

dit criterium geeft zo’n 3.000 extra thuislozen het recht op permanente

huisvesting.

Het criterium vrijwilligheid wordt daarentegen wel behouden, maar wordt

facultatief. Dit betekent dat het lokale bestuur zal kunnen beslissen om na te

gaan of de persoon vrijwillig thuisloos is. De lokale overheid kan echter ook

beslissen om dit criterium niet te hanteren.

De lokale binding blijft belangrijk in die zin dat een lokaal bestuur een

thuisloze enkel naar een andere overheid mag verwijzen wanneer hij

geen binding heeft met de gemeente waar hij zich aandient en er wel een

aantoonbare band is met een andere gemeente. In afwachting van een

doorverwijzing naar een andere gemeente, dient evenwel tijdelijke opvang

te worden geboden.

Uitoefening van het recht

De verplichtingen van de lokale overheid verschillen naargelang de aanvrager

vrijwillig of onvrijwillig thuisloos is. Onvrijwillig thuislozen hebben recht

op een permanente woonst. Vrijwillig thuislozen hebben recht op advies,

begeleiding en tijdelijke huisvesting.

Lokale besturen hebben twee types verplichtingen: de plicht om binnen een

redelijke termijn8 huisvesting te bieden aan thuislozen en de plicht om advies

en bijstand te verlenen.

• Interimhuisvesting:inafwachtingvandebeslissinginzakehetverzoekom

huisvesting of bijstand (voor alle kandidaten);

• Tijdelijkehuisvesting:voorvrijwilligthuislozen,onderdevormvanopvang

in een hostel of een kortlopend huurcontract. Hier wordt tevens begeleiding

voorzien;

• Permanentehuisvesting:vooronvrijwilligthuislozen,onderdevormvaneen

woning met langdurend huurcontract (naargelang huurder al dan niet met

begeleiding). De lokale besturen zijn verplicht om minstens één maal een

geschikte woonst aan te bieden.

(8) Als leidraad wordt een periode van 6 weken gehanteerd

30

Sociale huisvestingsmaatschappijen moeten ingaan op verzoeken van de lokale

overheid om permanente huisvesting aan te bieden aan onvrijwillig thuislozen,

tenzij zij een gegronde reden hebben om dit niet te doen (bv. op korte termijn

geen geschikte woning ter beschikking). Deze grote zeggingskracht van lokale

besturen ten aanzien van de sociale huisvestingsmaatschappijen is mede het

gevolg van de aanzienlijke overdracht van gemeentelijke woningen aan sociale

huisvestingsmaatschappijen sedert het begin van de jaren 1990.9

De lokale besturen sluiten tevens huurovereenkomsten af met private

verhuurders, veelal voor tijdelijke opvang. Indien de huurders die op deze

manier gehuisvest warden recht krijgen op een permanente woonst, kan deze

overeenkomst worden verlengd. In de periode 2007-08 werden op deze wijze

1.573 private huurwoningen aangeboden aan thuislozen, vooral alleenstaanden

en eenoudergezinnen. Dit vertegenwoordigt bijna 3% van alle aanvragen

in 2007-08, en 7% van de aanvragers die als thuisloos erkend werden als

thuisloos, vonden onderdak in een private huurwoning.10

Beroepsmogelijkheden11

Indien een aanvrager niet akkoord gaat met de beslissing van een lokaal

bestuur (bv. beslissing tot tijdelijke opvang i.p.v. permanente accommodatie)

zijn er diverse beroepsmogelijkheden:

• Vooreerstkandeaanvragerhetlokalebestuurverzoekenomhaarbeslissing

te herzien. In afwachting van deze beslissing wordt tijdelijke opvang

geboden;

• DeaanvragerkanzichrichtentotdeSchotseombudsmanindienhijmeent

dat de procedure niet correct werd toegepast of wanneer hij vindt dat hij

oneerlijk werd behandeld door het lokale bestuur;

• Tevenskandeaanvragerlangsjuridischewegdebeslissingvanhetlokale

bestuur aanvechten. De Rechtbank doet uitspraak over de gevolgde

procedure. Ze kan zelf geen maatregel opleggen, maar wel van het lokale

bestuur eisen de zaak te heropenen.

Aanvrager

Thuisloos

Intentioneel

Huisvesting

Opvang + steun

“verminderede huur” + steun

vanaf 31 december 2012

(9) Het aandeel sociale huisvesting in Schotland bedroeg in 2011 ca. 24% (11% door sociale huisvestingsmaatschappijen en 13% door lokale besturen). In 1993 was dit respectievelijk 3% en 34%.

(10) http://www.scotland.gov.uk/Publications/2009/03/23153136/8.

(11) http://scotland.shelter.org.uk/get_advice/advice_topics/homelessness/help_from_the_councils_housing_department/challenging_the_councils_decision

Vlaamse Woonraad 31

Resultaten

De voortgang van het actieprogramma wordt permanent opgevolgd. Het

Jaarverslag 2012 vermeldt volgende cijfers:

• In2012dienden45.322huishoudenseenvraagtotondersteuninginbijde

lokale overheden;

• Hiervanwerden34.302aanvragers(76%)beschouwdalsthuisloosofdreigend

thuisloos;

• Ongeveer25.000thuislozen(73%)verkregeneenpermanentehuisvesting.

Voornamelijk in de sociale huisvesting (ongeveer 19.000). 43% van alle

sociale verhuringen gebeurt aan thuislozen (in de ruime betekenis van het

woord).

• Aanongeveer11.000huishoudenswerdinterim-oftijdelijkehuisvesting

geboden.

Frankrijk: inroepbaar recht op wonen12

Inhoud van het recht

De wet van 5 maart 2007 (DALO-wet13) creëert een instrument waardoor

mensen zonder huisvesting of met gebrekkige huisvesting als prioritair worden

beschouwd voor het verkrijgen van een woning aangepast aan hun behoeften

en waardoor ze binnen een bepaalde termijn een passend aanbod krijgen

voorgesteld. De wet biedt ook de mogelijkheid om tijdelijk onderdak te vragen

en te verkrijgen.

Begunstigden

De DALO-wet bepaalt drie categorieën personen die er een beroep op kunnen

doen:

1. Personen die een sociale woning hebben aangevraagd en voor wie de

wachttijd uitzonderlijk lang is (de termijn wordt in elk departement

vastgelegd in functie van de lokale context);

2. Personen zonder huisvesting of met gebrekkige huisvesting; tot deze

categorie behoren mensen die te goeder trouw (de bonne foi) zijn14 en

die hun woning hebben verloren, die dreigen uitgezet te worden zonder

herhuisvesting, die tijdelijk worden ondergebracht of gehuisvest in een

instelling of doorgangswoning, die in onbewoonbare, ongezonde of

gevaarlijke woningen wonen, die met een minderjarig kind of mindervalide

persoon gehuisvest zijn in gebouwen die duidelijk overbevolkt zijn of niet

geschikt zijn voor behoorlijke huisvesting;

3. Personen die onderdak in een aangepaste structuur aanvragen

(opvangstructuur, instelling of doorgangswoning, collectieve woning of

hotelaccommodatie met sociale bestemming).

(12) Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting (2011)

(13) Droit Au Logement Opposable

(14) De goede trouw wordt verondersteld. Om deze veronderstelling om te keren dient de bemiddelingscommissie aan te tonen dat de persoon zichzelf bewust in een situatie van slechte huisvesting heeft gebracht.

32

Uitoefening van het recht

Minnelijke schikking

De aanvragers kunnen een minnelijke schikking inleiden bij een

bemiddelingscommissie. Die wordt voorgezeten door iemand die door

de prefect wordt aangeduid. Ze omvat vier colleges van drie leden die

respectievelijk de Staat, de lokale gemeenschappen, de verhuurders en

opvangbeheerders, de huurdersverenigingen en organisaties voor socio-

professionele inschakeling vertegenwoordigen.

De commissie verzamelt elementen bij de verhuurders en de sociale

hulpverleners, en beslist binnen de drie of zes maanden (naargelang het

departement) over de aanvragen tot huisvesting, en binnen de zes weken

(overal) over de opvangaanvragen. De beslissingen kunnen voor de rechtbank

worden betwist volgens de voorwaarden van het gemeen recht.

De bemiddelingscommissie maakt aan de prefect de lijst over met prioritaire

aanvragen waaraan dringend gevolg moet worden gegeven. De prefect moet

de aanvragers vervolgens doorverwijzen naar een sociale verhuurder, en een

perimeter en termijn vastleggen. De toewijzing van een woning gebeurt vanuit

het contingent dat voor de prefect is voorbehouden en dat overeenstemt

met 25 % van de sociale woningen. De prefect mag ook bepaalde erkende

privéwoningen mobiliseren, maar in de praktijk wordt deze mogelijkheid

uiterst zelden gebruikt. Voor Île-de-France, waar de woningmarkt

bijzonder gespannen is, voorziet de wet dat er ook een herhuisvesting kan

worden voorgesteld in een ander departement dan dat van de betrokken

bemiddelingscommissie.

Tot slot moet de voorgestelde woning aangepast zijn aan de behoeften en

mogelijkheden van de aanvrager. De aanvrager mag in principe niet weigeren,

tenzij de woning niet aangepast is, omdat ze bijvoorbeeld te ver van de

werkplek van de aanvrager ligt.

Categorieën 1,2 en 3

Bemiddelingscommissie

Beslissing over huisvesting Beslissing over huisvesting

Perfect

Uitoefening van het recht, de bemiddeling:

Termijn: 3 of 6 maanden

Beroep Beroep

Termijn: 6 weken

prioritair Niet prioritair prioritairNiet prioritair

Vlaamse Woonraad 33

Geschillenprocedure

Wanneer een gunstige beslissing niet wordt uitgevoerd binnen de wettelijke

termijn (drie of zes maanden voor huisvesting, zes weken voor opvang), kan

de administratieve rechtbank worden gevat om de uitvoering van de beslissing

af te dwingen. De rechtbank moet binnen de 2 maanden een uitspraak

doen. Wanneer de rechter vaststelt dat er binnen de wettelijke termijn geen

aangepast voorstel werd gedaan, legt hij de prefect een rechterlijk bevel op

met de mogelijkheid tot betaling van een dwangsom bij laattijdige uitvoering.

Het bedrag van deze dwangsommen werd bij wet vastgelegd. Ze worden

gestort in het fonds voor stadsplanning maar worden gehaald uit het budget

huisvesting van de Staat. Bijgevolg gaat het bedrag van de dwangsom van één

budgetlijn voor huisvesting naar een andere lijn van dit budget.

Parallel met deze beroepsprocedure die door de DALO-wet wordt voorzien,

zijn er door sommige ontevreden aanvragers schadevergoedingsprocedures

opgestart voor de rechtbank.

Monitoring en evaluatie

Er werd een opvolgingscomité opgericht dat de toepassing van de DALO-wet

op het terrein moet evalueren. Het Jaarverslag 2012 van het opvolgingscomité

vermeldt volgende cijfers:

• Tussen2008en2012(eerstesemester)werden295.000verzoekentot

minnelijke schikking ingediend;

• Maandelijkswordengemiddeld7.000verzoekentotminnelijkeschikking

ingediend, waarvan 59% in de Regio Île-de-France;

• 88%vandeverzoekenbetreftdevraagnaareenwoning,12%naaropvang.

Het aandeel vragen naar opvang daalt;

• In7%vandegevallenvindendeverzoekerseenwoningvooraleerde

bemiddelingscommissie samenkomt. 37% krijgt een gunstige beslissing. Het

aantal afgewezen verzoeken neemt toe (55%);

• Inheteerstesemestervan2012wasereenforseterugvalvanhetaantal

effectieve herhuisvestingen. Op Nationaal vlak resulteerde de helft van

de gunstige beslissingen in een herhuisvesting. In de Regio Île-de-France

is dit slechts één op drie. Ten gevolge hiervan neemt de wachttijd voor

herhuisvesting toe.

Categorieën 2 en 3Categorie 1 (vanaf 2012)

Injunctie aan perfect + dwangsom

Administratieve rechtbank

Uitoefening van het recht, beroepsprocedure:

Indien geen aanbod van huisvesting binnen termijn van 3 of 6 maanden

Indien geen aanbod van opvang binnen termijn van 6 weken

34

• Slechtsbij29%vandebeslissingentotopvangwordteffectiefopvang

geboden.

In 2012 bracht een Senaatscommissie een rapport uit over de Wet DALO (Dilain &

Roche, 2012). De conclusies zijn:

• Doordeinvoeringvaneeninroepbaarrechtopwoneneneen

resultaatverbintenis voor de overheid heeft het huisvestingsprobleem een

prominente plaats gekregen in het Franse politieke en sociale systeem. Van

bij aanvang was het echter voor iedereen duidelijk dat de loutere invoering

van het inroepbaar recht op wonen geen garantie biedt op een verbetering

van de woonomstandigheden van de meest kwetsbare groepen. Daarvoor

zijn wezenlijke realisaties op het terrein noodzakelijk.

• Vijfjaarnadeinvoering,zijnderesultatenvandeWetDALOniet

bevredigend:

o In het grootste deel van het land wordt de wet correct uitgevoerd. In

regio’s met gespannen woningmarkten en met beperkte toegang tot

sociale huisvesting stellen zich echter problemen;

o Het verwachte hefboomeffect op de productie van sociale woningen heeft

niet plaatsgevonden. Dit ondanks de frequente veroordelingen tot het

betalen van een schadevergoeding indien geen effectieve herhuisvesting

plaatsvond;

• Desenatorenpleitenvooreenuitbreidingvanhetsocialewoningbestand

en een meer gerichte subsidiëring hiervan, zowel territoriaal als naar

doelpubliek (‘bijzonder sociale’ woningen). Tevens menen zij dat ook de

private woningmarkt moet worden ingeschakeld om kwetsbare groepen te

huisvesten.

Finland: Housing first en elimineren van langdurige dakloosheid15

beleid gericht op bannen dakloosheid

Finland heeft een lange traditie van daklozenbeleid. Al in de jaren 60 creëerde

de Finse overheid een noodbeleid door de uitbouw van nachtopvangcentra en

tijdelijke residentiële opvangvoorzieningen die gericht waren op het invullen

van urgente basisbehoeften.

Het beleid rond daklozen volgde tot 2007 het ‘staircase’ model (woonladder

model) waarbij daklozen een serie van stappen moesten doorlopen in hun

reïntegratieproces in de richting van zelfstandig en autonoom wonen. Daklozen

moesten met levensstijlaanpassingen zoals het onder controle houden

van een verslaving, aantonen dat ze klaar waren voor een meer autonome

woonvorm. De voorwaarde om de verslaving onder controle te houden was

vooral voor langdurig daklozen, die het vaakst met verslavingsproblematieken

kampten, een onoverkomelijke barrière. Hoewel het aantal daklozen in

Finland sinds de jaren 80 drastisch afnam, bleek het ‘staircase’ model voor de

groep van de langdurig daklozen onvoldoende succesvol. Vanaf 2008 verlaat (15) Synthese van Hermans (2012)

Vlaamse Woonraad 35

de Finse overheid dan ook deze aanpak en kiest ze voor een ‘housing first

approach’ (HFA). Daarnaast verschuift de focus van het beleid van tijdelijke

vormen van huisvesting naar preventie en naar het zoeken naar duurzame

uitwegen uit dakloosheid. De bedoeling is om de dakloze te reïntegreren in

de samenleving. In tegenstelling tot het ‘staircase’ model, stelt de HFA dat

aangepaste huisvesting een voorwaarde is voor het aanpakken van allerlei

sociale en gezondheidsproblemen. Dat impliceert dat het verkrijgen van een

woning onafhankelijk van de hulpverlening moet worden gemaakt. De centrale

gedachte daarbij is dat de problemen van daklozen het best kunnen worden

aangepakt met een flexibele ondersteuning in een reguliere woonsituatie.

Deze perspectiefwijziging kwam vooral tot uiting in het nationaal ‘reduction

programme’ van 2008. Het programma richtte zijn focus op langdurige

dakloosheid – een toestand waarin op dat moment één op drie daklozen

zich bevond.16 De reden hiervoor is dat de vorige beleidsprogramma’s

geïnspireerd op het ‘staircase’ model nauwelijks oplossingen bood voor de

chronische thuislozen. Een eerste ambitieuze doelstelling van het programma

was het halveren van de langdurige dakloosheid in de periode 2008-2011

en het elimineren ervan tegen 2015 (het ‘elimination programme’). Een

tweede doelstelling was de duurzame uitbouw van preventiemaatregelen om

dakloosheid te voorkomen.

Reduction programme

Het ‘reduction programme’ 2008-2011 concentreert zich op de tien steden met

de grootste problematiek van dakloosheid. Om het eerste objectief van dit

programma te realiseren zou men 1.250 bijkomende goedkope wooneenheden

creëren, verspreid in het reguliere huisvestingscircuit. Men creëert nieuwe flats

en bouwt de bestaande shelters en residentiële tehuizen om tot individuele

flats voor langdurig gebruik. Elke persoon die voor een dergelijke woning in

aanmerking komt, sluit een langdurige (gesubsidieerde) huurovereenkomst af

waardoor hij huisvestingszekerheid krijgt. Het recht op zo’n woning staat los

van de mate waarin de dakloze zijn verslaving onder controle heeft. Aan deze

flats zijn individuele ondersteuning en zorg op maat gekoppeld, in de vorm

van mobiele teams . Iedere bewoner krijgt een hulpverlener toegewezen die de

intensiteit van de dienstverlening bepaalt en een rehabilitatieprogramma voor

de dakloze opstelt.

In het kader van de tweede doelstelling richtte de overheid ‘housing advisory

services’ op. Deze diensten verlenen hun cliënten advies over huurgerelateerde

problemen, zoals achterstallige betalingen. Op die manier kan uithuiszetting

worden tegengegaan. Het programma heeft ook specifieke aandacht voor ex-

gedetineerden en jonge mensen met een verhoogd risico op dakloosheid.

Om de realisatie van het programma efficiënt te doen verlopen, steunt de

landelijke overheid op samenwerkingsverbanden met lokale overheden,

voorzieningen en vrijwilligersorganisaties. In totaal heeft men in het kader

van het actieplan zo’n 200 miljoen euro geïnvesteerd in huisvesting, personeel

en financiële middelen. Eind 2011 waren 1.203 nieuwe woningen in gebruik.

In totaal zullen er in de periode 2008-2012 1.650 nieuwe woningen gecreëerd

worden, wat het vooropgestelde aantal (1.250 woningen) ruim overstijgt

(16) Men definieert langdurige daklozen als ‘people whose state of homelessness is classed as prolonged, or threatens to be that way, for social or health reasons’. In 2006 waren er ongeveer 7.400 daklozen in Finland, waarvan zich meer dan de helft in de metropool rond Helsinki bevinden. Van de 2.500 langdurig daklozen zouden er 2.000 zich in diezelfde stad bevinden.

De evaluatie van de eerste fase van het programma is positief: de aanpak

ervan lijkt beter te werken dan de ‘staircase’ benadering. De Finse aanpak

is ten eerste kosteneffectief: de overheid geeft jaarlijks 14.000 euro minder

uit per bewoner van residentiële eenheden. De personen die aan het

programma deelnemen, maken immers veel minder vaak gebruik van sociale

en gezondheidsvoorzieningen. Ook geven huisvestingsmaatschappijen minder

geld uit aan het uithuiszetten van mensen, aangezien dit minder frequent

voorkomt. Een tweede positief effect van het beleid is dat het model tot

toenemend welzijn en een afname van druggebruik en alcoholconsumptie

leidt.

‘Elimination programme’

Eind 2011 liep de eerste fase van het nationale actieplan (‘reduction

programme’) af. Begin 2012 stelt men de tweede fase van het plan voor

(‘elimination programme’) dat tot 2015 zal lopen. Tijdens de tweede fase wil de

Finse overheid langdurige dakloosheid volledig wegwerken, nog meer inzetten

op preventie en het risico op langdurige dakloosheid beperken door een

efficiënter gebruik van sociale woningen.

De tweede fase van het programma volgt grotendeels de in de eerste

fase uitgezette beleidslijnen. Net zoals in de eerste fase zal men op basis

van intentieverklaringen de opvangcentra omvormen tot individuele

wooneenheden en er extra hulpverlening aan koppelen. Deze wooneenheden

zullen nog steeds zoveel mogelijk verspreid en ingeplant worden in reguliere

buurten. Ook blijft men de samenwerking tussen diverse actoren stimuleren.

Ten slotte blijft ook de aandacht voor bepaalde doelgroepen zoals ex-

gevangenen en kwetsbare jongeren bestaan.

Ondanks de positieve evaluatie en voortzetting van de beleidslijnen uit de

eerste fase vallen er toch ook enkele accentverschuivingen op te merken.

Vooreerst zal men de toegang tot de speciaal gecreëerde wooneenheden

beperken tot de daklozen die zowel een woning als extra hulp nodig hebben.

Daklozen die enkel een woning nodig hebben moeten op de reguliere

huisvestingsdiensten een beroep doen. De tweede fase stapt dus af van de idee

dat alle langdurig daklozen per definitie bijkomende hulp nodig hebben. Ook

zal men bij het toewijzen van daklozen voorrang geven aan personen die geen

beroep kunnen doen op een informeel sociaal netwerk. Ten tweede zal men in

de regio’s waar geen specifieke plannen rond dakloosheid werden opgesteld,

langdurig daklozen in de reguliere sociale huisvestingsmarkt voorrang geven.

Als antwoord op de sterk verspreide wooneenheden zet men ten derde in op

flexibele multidisciplinaire thuiszorgteams en op ‘housing advisory services’.

Een vierde accentverschuiving is het voorzien in alcohol- en drugvrije

woningen. Ten vijfde zal men specifieke programma’s creëren voor personen

die herstellen van verslavingsproblemen of geestelijke gezondheidsproblemen.

Ten zesde zal de Finse overheid werkgelegenheid onder de daklozen proberen

stimuleren. Ten slotte wil men meer inzetten op wetenschappelijke studies over

de effectiviteit van bepaalde werkmethoden en wetenschappelijke evaluaties

van goede praktijken, opdat men het personeel optimaal kan bijscholen.

Vlaamse Woonraad 37

Bijlage 2: Europese typologie van dakloosheid en sociale uitsluiting (ETHOS)17

ETHOS omschrijft vier belangrijke concepten die wijzen op het ontbreken

van een (t)huis: Dakloosheid, Thuisloosheid, Instabiele huisvesting en

Ontoereikende Huisvesting. Deze worden verder geoperationaliseerd in functie

van de beleidsvoering en monitoring.

Conceptuele categorie

Operationele categorie Leefsituatie Definitie

Dakloos

Mensen zonder vaste verblijfplaats Openbare ruimte of open lucht Leven op de straat en in openbare ruimte, zonder vaste verblijfplaats

Mensen in noodopvang Nachtopvang Mensen zonder vaste verblijfplaats die gebruik maken van de nachtopvang, laagdrempelige opvang

Thuisloos

Mensen in opvang voor thuislozen Passantenverblijf, tijdelijke huisvesting Huisvesting als overbruggingsperiode

Opvang voor kortdurend verblijf

Mensen in vrouwenopvang Blijf-van-mijn-lijf huizen vrouwenopvang

Opvang voor vrouwen die slachtoffer zijn van huiselijk geweld, bedoeld voor kortdurend verblijf

Mensen in opvang voor asielzoekers en immigranten

“Tijdelijke opvang / Asielzoekerscentrum; “Pension voor seizoensarbeiders

Immigranten in Asielzoekerscentra of tijdelijke opvang door hun verblijfsstatus

Mensen die binnenkort uit een instelling komen

Penitentiaire inrichtingMedische instellingen (inclusief afkickcentra,psychiatrische ziekenhuizen etc)Jeugdinrichtingen

Geen huisvesting beschikbaar vóór vrijlatingBlijven langer door gebrek aan huisvestingGeen geïdentificeerde huisvesting (bijvoorbeeld door 18e verjaardag)

Mensen die langdurig hulp krijgen (vanwege dakloosheid)

Woonzorg voor oudere daklozenBegeleid wonen voor mensen die dakloos zijn geweest

Langdurige verblijfplaats voor mensen die dakloos geweest zijn (meestal langer dan een jaar)

Instabiele huisvesting

Mensen met een instabielehuisvesting

Tijdelijk bij familie of vriendenZonder standaard huurcontractIllegale bezetting van land

Leven in tijdelijk conventionele huisvesting (niet uit vrije keuze)Gebruiken van een woning zonder standaard huurcontract (niet kraken)Bezetten van land zonder wettelijke rechten

Mensen die hun huis uit worden gezet

Uitgevoerd dwangbevel (huurhuis)Terugname bevel (koophuis)

Wanneer procedures voor huisuitzetting in gang gezet zijnWanneer de hypotheekverstrekker het huis in beslag mag nemen

Mensen die leven onder dreiging van huiselijk geweld

Gemeld bij politie Wanneer de politie actie onderneemt om veiligheid voor slachtoffers van huiselijk geweld te garanderen

Ontoereikende huisvesting

Mensen in tijdelijke / niet conventionele woningen

Camper / caravanNiet conventionele woonruimteTijdelijke aard

Niet bedoeld als standaard woonplaatsTijdelijke schuilplaats (kraken)Roma, zigeuners, woonwagenbewoners

Mensen in ongeschikte huisvesting Woning ongeschikt voor bewoning Woonruimte die door landelijke wetgeving ongeschikt verklaard is voor bewoning

Mensen die wonen in een extreem overbevolkt ‘gebied’

Hoogste nationale norm van overbevolking

Bepaald als het overschrijden van de nationale dichtheidsnorm voor oppervlakte of bruikbare kamers

(16) ETHOS werd ontwikkeld door FEANTSA, de Europese Federatie van organisaties die met daklozen werken. http://www.feantsa.org/IMG/pdf/nl.pdf De Europese Commissie hanteert dit raamwerk (European Commission, 2010) .