Monitor

gemeentefinanciën 2014

Special: verbonden

partijen

Utrecht, 4 februari 2015

2

Inhoudsopgave

1 Inleiding ........................................................................................................ 1

2 Analyse verbonden partijen .......................................................................... 4

3 Beheer grondexploitaties ............................................................................ 10

4 Conclusies ................................................................................................... 13

1

1 Inleiding

De Monitor Gemeentefinanciën 2014 behandelt diverse financiële thema’s van gemeenten aan de hand van openbare gegevens uit de jaarstukken 2013. In deze Special is aandacht voor de verbonden partijen.

De Monitor Gemeentefinanciën 2014 van Deloitte is nieuw in zijn soort. Deloitte brengt

deze monitor uit op eigen initiatief aan de hand van openbare gegevens om trends en

ontwikkelingen te signaleren en om transparantie te vergroten over de financiële positie

van gemeenten.

Jaarlijks zal in de Monitor aandacht worden besteed aan de ontwikkeling van de

gemeentefinanciën. Deze monitor wordt opgedeeld in verschillende ‘specials’. De

special ‘Verbonden Partijen’ geeft inzicht in onder andere het aantal partijen waarmee

Nederlandse gemeenten verbintenissen zijn aangegaan, welk openbaar belang deze

verbonden partijen dienen en onder welke rechtspersoon deze samenwerkingen

tussen gemeenten en andere partijen zijn opgezet. Tevens geven we een beeld van

het aandeel dat gemeenten hebben in deze verbonden partijen, wat de jaarlijkse

bijdrage is, en hoeveel kapitaal zij aan deze partijen hebben verstrekt. Onze analyse is

tot stand gekomen op basis van de rapportages van gemeenten zelf in hun paragraaf

verbonden partijen en zegt daarmee ook iets over de mate van transparantie van

gemeenten met betrekking tot hun deelnemingen.

1.1 Achtergrond: verslaglegging verbonden partijen

Gemeenten zijn actief in netwerken van uitvoerings- en beleidsorganisaties. Met een

groot deel van die organisaties onderhouden ze bestuurlijke en financiële banden. Die

organisaties staan te boek als ‘verbonden partijen’. In de praktijk hebben die

organisaties vele vormen en worden taken uitgevoerd met een groot politiek belang en

maatschappelijke relevantie.

In het Besluit Begroting en Verantwoording (BVV, artikel 1 lid b) is het begrip verbonden

partij gedefinieerd als “een privaatrechtelijke en publiekrechtelijke organisatie waarin

de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft”.

Er is sprake van een financieel belang wanneer het aan de verbonden partij ter

beschikking gesteld bedrag niet verhaalbaar is wanneer de verbonden partij failliet gaat

of wanneer de provincie of gemeente voor een bedrag aansprakelijk is wanneer de

verbonden partij haar verplichtingen niet na komt. Er is sprake van bestuurlijk belang

wanneer de provincie of gemeente beschikt over zeggenschap door

vertegenwoordiging in het bestuur of door stemrecht. In de notitie verbonden partijen

van de Commissie-BBV van 10 november 2014 is een nadere uitwerking opgenomen

2

over de wijze waarop de definities bestuurlijk en financieel belang moeten worden

uitgelegd.

Een verbonden partij kan zowel een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organisatie

zijn. In de Grondwet en in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is de

samenwerking tussen publiekrechtelijke organisaties vastgelegd. Publiekrechtelijke

samenwerkingen (gemeenschappelijke regelingen) kunnen de vorm aannemen van

onder andere een (bestuurlijke) samenwerkingsovereenkomst, centrumgemeente-

model, gemeenschappelijk orgaan, Openbaar Lichaam of Uitvoeringsorganisatie.

Verbonden partijen in de vorm van privaatrechtelijke organisaties kunnen stichtingen,

verenigingen, coöperaties en vennootschappen zijn, en zijn vastgelegd in het Burgerlijk

Wetboek. In het geval van een verbonden partij in de vorm van een vennootschap is er

sprake van een deelneming. Een deelneming is te definiëren als een vennootschap

waarin de gemeente participeert via aandelen.

Bepaling ter verslaglegging in de jaarrekening

Het BBV schrijft voor dat verbonden partijen verplicht worden opgenomen in een aparte

paragraaf Verbonden Partijen. Daarmee zijn verbonden partijen onderdeel van de

beleidsbegroting- en rekening en worden zij niet geconsolideerd in de jaarstukken en

de begroting.

Ten behoeve van de verslaglegging moet de paragraaf Verbonden Partijen ten minste

een visie bevatten op de verbonden partijen in relatie tot doelstellingen opgenomen in

de begroting en beleidsvoornemens. Verder schrijft Artikel 15 BBV voor dat de lijst met

verbonden partijen informatie moet bevatten met betrekking tot het behartigde

openbaar belang, het (aandelen)belang in de verbonden partij aan het begin en de

verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar, de verwachting van het eigen

vermogen en vreemd vermogen aan het begin en einde van het begrotingsjaar, en de

verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij. De lijst

verbonden partijen maakt sinds het wijzigingsbesluit van het BBV van 25 juni 2013

onderdeel uit van de paragraaf Verbonden Partijen in de begroting en jaarstukken van

een gemeente. Dit wijzigingsbesluit is van toepassing voor het begrotingsjaar 2014.

Kapitaalverstrekkingen en leningen aan deelnemingen, gemeenschappelijke

regelingen en overige verbonden partijen moeten conform Artikel 36 BBV afzonderlijk

op de balans worden opgenomen onder Financiële vaste activa.

Aanpak: in kaart brengen landschap aan verbonden partijen

Op basis van openbaar beschikbare jaarstukken 2013 van de Nederlandse gemeenten

is een database opgebouwd met onder andere de bovengenoemde informatie over

verbonden partijen. Op basis van de ontwikkelde database geven we inzicht in de

verschillende verbonden partijen waar de Nederlandse gemeenten aan zijn verbonden,

alsmede een indicatie van het financiële belang en het mogelijke financiële risico voor

gemeenten. Dit alles op basis van de beschikbare informatie vanuit de jaarrekeningen

van gemeenten.

3

Tijdens het ontwikkelen van de database bleek de verslaglegging van verbonden

partijen hieraan beperkingen op te leggen. Deze beperkingen worden veroorzaakt

doordat niet alle gemeentelijke jaarstukken op dit onderdeel conform de bepalingen van

het BBV zijn opgemaakt, en veel (financiële) gegevens niet gerapporteerd zijn. Met de

recente aanpassing van het BBV zal de informatie in de paragraaf Verbonden Partijen

in de jaarstukken 2014 beter moeten zijn en zullen deze meer inzicht moeten geven in

met name de financiële situatie van verbonden partijen. Het is evident van belang dat

gemeentebesturen helder inzicht wordt verschaft in de gemeentelijke verbonden

partijen en de mogelijke risico’s, zeker gezien de omvang van deze partijen en de

verwachting dat het aantal verbonden partijen zal groeien in verband met de

decentralisaties in het sociale domein.

1.3 Leeswijzer: korte en bondige rapportage

De Monitor Gemeentefinanciën 2014 – Special: Verbonden Partijen geeft kort en

bondig inzicht in de verbonden partijen van Nederlandse gemeenten. Hoofdstuk twee

biedt inzicht in het totaal aan verbonden partijen naar rechtsvorm, openbaar belang,

kapitaal verstrekkingen, gemeentelijke bijdrage en nominale waarde van het

gemeentelijk aandelenbelang. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de verbonden

partijen met betrekking tot gebiedsontwikkelingen. In eerdere rapportages van Deloitte

Real Estate over de risico’s van de gemeentelijke grondbedrijven is immers vermeld

dat het risico van gemeenten bij gebiedsontwikkeling in verbonden partijen/publiek-

private samenwerkingen, niet was meegenomen (zie Monitor Gemeentefinanciën –

Special: grond- en vastgoed1). Het is daarom interessant te weten hoe de risico’s van

gebiedsontwikkelingen in verbonden partijen zich verhouden tot de risico’s van actief

grondbeleid bij gemeenten. Het laatste hoofdstuk geeft een korte opsomming van de

conclusies op basis van dit onderzoek naar verbonden partijen.

1 Deloitte Real Estate (2014) Monitor Gemeentefinanciën – Special: grond en vastgoed.

4

2 Analyse verbonden

partijen

Een deel van het gemeentelijk budget wordt (jaarlijks) besteed of verstrekt aan verbonden partijen. Onduidelijk is echter hoe groot het aandeel van verbonden partijen is binnen de totale gemeentefinanciën. Bieden de jaarstukken daarin wel voldoende transparantie?

Dit hoofdstuk beschrijft beknopt de analyse van de verbonden partijen van de

gemeenten op basis van de openbaar beschikbare gemeentelijke jaarstukken 2013.

We hebben hierbij geconstateerd dat sommige gemeenten tevens samenwerkingen

rapporteren waarin niet altijd sprake is van een aparte rechtsvorm. Ook de notatiewijze

van verbonden partijen verschilt sterk per gemeente. Sommige gemeenten rapporteren

een BV/CV als één afzonderlijke partij waar andere gemeenten dezelfde verbonden

partij als aparte BV en CV rapporteren (waarbij dus de vraag is of deze als één of twee

entiteiten worden gezien).

Ondanks de richtlijnen vastgelegd in het BBV bemoeilijken de talrijke rapportagewijzen

de analyse van het landschap aan verbonden partijen. In dit hoofdstuk pogen we een

zo transparant mogelijk beeld te verschaffen op basis van de beschikbare informatie.

Zekerheid met betrekking tot de genoemde aantallen verbonden partijen per gemeente

en financiële gegevens kan echter niet worden ontleend uit deze publicatie.

2.1 Aantallen verbonden partijen

Uit de analyse van de Gemeentelijke jaarstukken 2013 blijkt dat de

Nederlandse gemeenten gemiddeld aan 16 partijen verbonden zijn.

In totaal nemen de gemeenten aan ca. 6.500 verbonden partijen

deel. In tabel 1 is de top tien van gemeenten met het grootste aantal

verbonden partijen weergegeven. Hierbij dient te worden

opgemerkt dat de rapportagewijze per gemeente verschilt.

Duidelijk is dat Amsterdam en Rotterdam als grootste gemeenten

van het land qua inwoneraantallen ook het grootst aantal

verbonden partijen hebben. Er zijn echter ook relatief kleine

gemeenten die een flink aantal verbonden partijen hebben.

Tabel 1: Top 10 gemeenten met grootst aantal verbonden partijen in 2013.

Top 10 gemeenten - aantal verbonden partijen

Gemeente # verbonden partijen1 Amsterdam 64

2 Rotterdam 49

3 Landgraaf 38

4 Venlo 35

5 Maastricht 34

6 Helmond 33

7 Schijndel 32

8 Assen 32

9 Roosendaal 32

10 Venray 32

5

2.2 Verdeling verbonden partijen naar rechtspersoon

Van het totaal verbonden partijen betreft 53% een publiekrechtelijke organisatie (GR,

samenwerkingsconvenant, openbaar lichaam e.d.) en 47% een privaatrechtelijke

organisatie (stichting, vereniging, coöperatie of vennootschap). Dit zijn respectievelijk

3.372 en 2.987 organisaties. In figuur 2 is de verhouding tussen verschillende

rechtspersonen van alle verbonden partijen in Nederland weergegeven. Essentieel

onderscheid daarbij is dat o.a. het financiële risico bij een NV/BV etc. (formeel) is

beperkt tot de inbreng, terwijl het financiële risico voor een gemeente bij een

gemeenschappelijke regeling op voorhand niet gelimiteerd is. Ook vindt de financiering

bij publiekrechtelijke samenwerkingen via de gemeente plaats of onder garantstelling

van de gemeente, en onder dezelfde financieringsvoorwaarden als bij overheden.

Het merendeel van de verbonden partijen – ruim de helft – betreft een vorm van

gemeenschappelijke regeling. De gemeenschappelijke regelingen die zijn opgericht op

basis van een centrumfunctie-model of op basis van een bestuursovereenkomst

hebben geen rechtspersoonlijkheid. De rechtshandelingen worden feitelijk dan door

een gemeente of gemeenten zelf verricht. Ca. 36% van de verbonden partijen (2.303

organisaties) is opgericht als een vennootschap. Dit betreft een naamloze-, besloten-

of commanditaire vennootschap of een vennootschap onder firma. Overigens zijn een

commanditaire vennootschap en een vennootschap onder firma geen juridische

zelfstandige entiteit. Deze verbonden partijen hebben dus geen rechtspersoonlijkheid.

De firmanten lopen afhankelijk van de gekozen structuur en de bepalingen in de

contracten zelf de risico’s van de rechtshandelingen omdat zij zelf geheel of gedeeltelijk

de (beherend) vennoot zijn.

Figuur 1: Cirkeldiagram verdeling verbonden partijen naar rechtspersoon in 2013

6

Een specificatie van de vennootschappen (figuur 2) leert dat ca. 61% van de verbonden

partijen opgericht als vennootschap een naamloze vennootschap betreft. Onder deze

verbonden partijen behoren veelvoorkomend de aandeelhouderschappen van de Bank

Nederlandse Gemeenten (BNG) en energiebedrijven als Nuon en Enexis. Ongeveer

een derde van de verbonden vennootschappen is opgericht als Besloten

Vennootschap.

2.3 Verdeling verbonden partijen naar openbaar belang

Artikel 15 van het BBV schrijft gemeenten voor om bij elke verbonden partij te

beschrijven welk openbaar belang het behartigt. De analyse van de gemeentelijke

jaarstukken 2013 toonde een veelheid aan omschrijvingen van het openbaar belang.

Verbonden partijen kunnen tevens meerdere belangen dienen. In

dit onderzoek hebben we de openbare belangen in 13 typen

geclassificeerd. Daarnaast is er een aantal verbonden partijen in

liquidatie. Figuur 3 geeft de verdeling van de verbonden partijen

naar openbaar belang weer.

Meer dan een vijfde van de verbonden partijen van alle

Nederlandse gemeenten dient het belang van nutsvoorziening.

Hieronder kan onder andere worden verstaan; afvalinzameling en

verwerking, drinkwatervoorzieningen, riolering, gas- en

elektriciteitsvoorzieningen. Ca. 13% van de verbonden partijen

dient een bestuurlijk belang, onder andere regionale bestuurlijke

samenwerking en de uitvoering van bestuurlijke taken.

Het beheer van grondexploitaties, en daarmee het behartigen van

het publieke belang van ruimtelijke ontwikkeling, vormt een

Figuur 2: Cirkeldiagram specificatie vennootschappen in 2013

Verdeling verbonden partijen naar openbaar belang

Openbaar belang # Verb. PartijenNutsvoorziening 1388

Bestuurlijk 823

Recreatie, Natuur & Milieu 678

Financieel 664

Volksgezondheid & Onderwijs 610

Openbare orde & veiligheid 533

Sociale voorz. & Maatsch. dienst. 529

Cultuur & Monumentenzorg 328

Gebiedsontwikkeling 247

Services 241

Overig 221

Vastgoed 160

Openbaar vervoer & infra. 68

In liquidatie 14

Tabel 2: Verdeling verbonden partijen naar openbaar belang

7

aandeel van ca. 4% van het aantal verbonden partijen. Hoofdstuk drie gaat dieper in

op deze deelnemingen in gebiedsontwikkelingen aangezien juist in voorgaande

rapportages omtrent de gemeentelijke grondposities nog geen aandacht is besteed aan

gebiedsontwikkelingen in samenwerkingsconstructies.

2.4 Kapitaalverstrekkingen en leningen aan deelnemingen en overige verbonden partijen

Kapitaalverstrekkingen en leningen van gemeenten

aan verbonden partijen dienen volgens Artikel 36

BBV afzonderlijk op de balans te worden

opgenomen onder de Financiële Vaste Activa. De

term kapitaalverstrekking wordt zowel gebruikt voor

de participatie in risicodragend (eigen) vermogen

(zoals aandelenkapitaal, stichtingskapitaal e.d.) als

voor de verstrekking van financieringsmiddelen aan

verbonden partijen in de vorm van vreemd

vermogen. In het geval van financiering in de vorm

van vreemd vermogen gaat het doorgaans om

flexibele financieringsvormen zonder vast

aflossingsstramien.2 Deze kapitaalverstrekkingen

zijn een indicatie voor de exposure van gemeenten in verbonden partijen. Zij worden

echter gerapporteerd op basis van de historische uitgaafprijs en weerspiegelen niet

altijd de actuele marktwaarde.

2 Deloitte (2014) Handboek Jaarstukken Gemeenten 2014 – een handboek voor transparante verslaglegging.

Figuur 3: Cirkeldiagram verdeling verbonden partijen naar openbaar belang in 2013

Top 10 gemeenten - kapitaalverstrekking aan deelnemingen

Gemeente € kapitaalverstrekking € / inwoner1 Amsterdam 737.674.638 934

2 Rotterdam 392.634.000 637

3 Delft 218.345.000 2.213

4 s-Gravenhage 84.943.000 169

5 Purmerend 38.311.000 483

6 Barneveld 34.540.000 645

7 Haarlemmermeer 32.398.000 225

8 Venlo 31.686.000 317

9 Groningen 27.554.000 143

10 Tilburg 23.200.000 112

NL gemiddelde 5.513.042 133

Tabel 3: Top tien kapitaalverstrekkingen aan deelnemingen

8

Uit de analyse van de gemeentelijke jaarstukken 2013 blijkt dat de Nederlandse

gemeenten gemiddeld per gemeente ca. € 5,4 mln. eigen vermogen aan kapitaal

hebben verstrekt aan verbonden partijen. De kapitaalverstrekking van de 408

gemeenten gezamenlijk aan verbonden partijen is ca. € 2,2 miljard. Per hoofd van de

bevolking komt dit neer op gemiddeld ca. € 133 euro. In tabel 3 is de top 10 van

gemeenten met hoogste kapitaalverstrekking aan verbonden partijen weergegeven.

Gemeenten kunnen het aandelenbelang in de

verbonden partij weer liquide maken door verkoop van

het aandelenbelang of door liquidatie van de

vennootschap. De verkoop van het aandelenbelang

moet overeenkomstig de statuten van de

vennootschap plaatsvinden. Veelal is hier in

opgenomen dat de aandelen eerst aan de

medeaandeelhouders ter verkoop moeten worden

aangeboden. Bij de meeste verbonden partijen zijn ook

beperkingen opgenomen over de verkoop van

aandelen aan nieuwe aandeelhouders. Dit zorgt er

voor dat het in de praktijk, zeker in de huidige

economische situatie, lastig is voor gemeenten om hun

aandelenbelang in de verbonden partij te kunnen verkopen. Gemeenten kunnen op

basis van de in statuten hierover opgenomen bepalingen een dividenduitkering

ontvangen van de verbonden partij.

Naast het verstrekken ven risicodragend kapitaal aan

verbonden partijen, hebben de 408 gemeenten ultimo

2013 een bedrag van ruim € 3,0 miljard aan vreemd

vermogen (leningen) verstrekt aan de verbonden

partijen: ca. € 2,8 mrd. aan deelnemingen, ca. € 289

mln. aan overige verbonden partijen. Dit is een bedrag

van gemiddeld € 182 per inwoner. Gemeenten hebben

met verbonden partijen afspraken gemaakt over de

terugbetaling van deze leningen. De verbonden

partijen betalen aan deelnemende gemeenten een

rentevergoeding voor de verstrekte leningen.

2.5 Gemeentelijke bijdragen aan verbonden partijen

Naast kapitaalverstrekkingen en het verstrekken van leningen, verstrekken gemeenten

jaarlijks ook bijdragen aan een deel van de verbonden partijen als subsidie of als

contractueel overeengekomen bedrag voor het leveren van prestaties. Van 131

gemeenten zijn de jaarlijkse bedragen inzichtelijk gerapporteerd. Op basis van deze

gemeenten is de gemiddelde bijdrage aan verbonden partijen exclusief

vennootschappen ca. € 151 jaarlijks per inwoner. De Nederlandse gemeenten

gezamenlijk dragen dan jaarlijks ca. € 2,5 mrd. bij aan verbonden partijen exclusief

vennootschappen. Dit is 5% van de jaarlijkse uitgaven van de gemeenten. Hierbij dient

Top 10 gemeenten - leningen aan deelnemingen

Gemeente € lening € / inwoner1 Amsterdam 881.998.266 1.116

2 Rotterdam 698.825.000 1.134

3 Groningen 305.215.000 1.580

4 s-Gravenhage 260.100.000 518

5 Nijmegen 82.538.000 500

6 Tilburg 53.500.000 258

7 Venlo 51.557.000 515

8 s-Hertogenbosch 31.700.000 223

9 Zaanstad 30.302.000 204

10 Haarlemmermeer 29.283.000 203

NL gemiddelde 6.833.418 165

Tabel 4: Top tien gemeenten leningen aan deelnemingen

Top 10 gemeenten - leningen aan overige verbonden partijen

Gemeente € lening € / inwoner1 s-Gravenhage 121.773.000 243

2 Zwolle 20.179.000 166

3 Purmerend 13.000.000 164

4 Rotterdam 10.349.000 17

5 Enschede 9.866.000 62

6 Zutphen 8.361.000 177

7 Tholen 6.604.000 259

8 Leeuwarden 6.500.000 68

9 Groningen 5.713.000 30

10 Hoogeveen 5.703.000 104

NL gemiddelde 717.411 17

Tabel 5: Top tien gemeenten leningen aan overige verbonden partijen

9

opgemerkt te worden dat geldstromen ten behoeve van taken van deze verbonden

partijen, zoals bijvoorbeeld de bijstand, niet tot deze bijdrage gerekend worden. De

vermeldde bijdrage betreft enkel de exploitatiebijdrage.

Afzonderlijke bijdragen zijn niet eenduidig terug te vinden in de begroting en

jaarrekening van de gemeenten. Op basis van de regelgeving kunnen we terugvallen

op de paragraaf Verbonden Partijen. Onze bevinding is dat juist in deze paragraaf door

lang niet iedere gemeente de bijdragen voor alle verbonden partijen, en met name voor

gemeenschappelijke regelingen, eenduidig zijn opgenomen.

Uit de verdeling van de gemeentelijke bijdragen naar het openbaar belang dat de

verbonden partij dient, blijkt dat naar Openbare orde en veiligheid het grootste aandeel

van jaarlijkse bijdragen gaat: ca. 32%. Daarop volgen de openbare belangen ‘Sociale

voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening’, ‘Bestuurlijk’, en ‘Volksgezondheid

en Onderwijs’.

2.5 Aandelenbelang in verbonden partijen

Van ca. 17% van het totaal aan verbonden partijen is het aandeel van de gemeente

in de verbonden partij (aandelenbelang) van de gemeente gerapporteerd. Het

belang dat een gemeente in de verbonden partij heeft, verschilt per type verbonden

partijen. Gemiddeld genomen heeft een gemeente ca. 20% belang in een

verbonden partij. In verbonden partijen met betrekking tot gebiedsontwikkeling

hebben gemeenten gemiddeld een aandelenbelang van ca. 48%. De omvang van

het aandelenbelang is over het algemeen een indicatie voor de zeggenschap van

de gemeente in de verbonden partij.

Figuur 4: Cirkeldiagram verdeling gemeentelijke bijdrage aan verbonden partijen naar openbaar belang

10

3 Beheer grondexploitaties

Het beheer van grondexploitaties vormt ca. 4% van het totaal aantal verbonden partijen van de Nederlandse gemeenten. Deze grondexploitaties maken geen deel uit van het geïnvesteerd eigen vermogen van de gemeentelijke grondbedrijven, maar gemeenten lopen wel degelijk risico over de ontwikkelingen waaraan zij met andere partijen verbonden zijn. Ook concurreren deze ontwikkelingen soms met de eigen, gemeentelijke gebiedsontwikkelingen.

Naast publieke ontwikkeling (actief grondbeleid) kunnen gemeenten ook participeren in

gebiedsontwikkeling door verbintenissen aan te gaan met andere publiek- en private

partijen. De omvang van de investeringen en de risico’s die gemeenten lopen in deze

grondexploitaties is nog niet eerder onderzocht. In dit hoofdstuk hebben we bondig

uiteen gezet aan hoeveel grondexploitaties gemeenten verbonden zijn en maken we

een inschatting van het risico dat de gemeenten op deze grondexploitaties lopen, mede

in relatie tot hun eigen grondposities.

3.1 Gebiedsontwikkelingen binnen verbonden partijen

In de gemeentelijke jaarstukken 2013 zijn in totaal ca. 250 verbonden partijen

gerapporteerd met als hoofdactiviteit ‘beheer grondexploitatie’. Circa 32% van de

gemeenten (ca. 130 gemeenten) is verbonden aan één of meerdere van deze

gebiedsontwikkelingen. Gemiddeld genomen zijn deze gemeenten aan ongeveer 2

organisaties in gebiedsontwikkeling verbonden.

Meerdere gemeenten kunnen verbonden zijn aan één organisatie en voor één

gebiedsontwikkelingen kunnen meerdere entiteiten opgesteld worden. Gecorrigeerd

voor dubbele rapporteringen kan gesteld worden dat in 2013 189 ruimtelijke

ontwikkelingsprojecten gaande waren in een samenwerkingsverband.

Ruim 75% van de totaal van verbonden partijen ‘gebiedsontwikkeling’ is opgesteld als

een vennootschap. Circa 20% betreft een gemeenschappelijke regeling, VOF of

coöperatie. In deze organisatievormen is het risico voor de gemeente relatief hoger dan

in het geval van een BV of NV, waarbij de aansprakelijkheid beperkt is.

3.2 Aandelen belang gemeenten

Op basis van de beschikbare informatie blijkt het aandelenbelang van een gemeente

in een verbonden partij ‘gebiedsontwikkeling’ gemiddeld ca. 50%. Echter

vertegenwoordigt het eigen vermogen (EV) van de lopende projecten in veel gevallen

11

niet meer het ingebrachte kapitaal. Tevens geldt dat het gerapporteerde belang niet per

definitie gelijk is aan het percentage van het totaal ingebrachte kapitaal.

Naast het aandelenbelang kunnen gemeenten ook vreemd vermogen in de vorm van

een geldlening aan de organisatie hebben verstrekt, dan wel garant staan voor een

gedeelte van het aangetrokken vreemd vermogen (VV).

Het aandelenbelang van de gemeenten en het eigen vermogen van de

gebiedsontwikkelingen vormen geen goed beeld van de totale exposure van

gemeenten in gebiedsontwikkeling onder verbonden partijen. De totale balanswaarde

van de verbonden partijen biedt een beter inzicht in de exposure van de gemeenten in

deze grondexploitaties.

Overigens zijn gemeenten vaak niet alleen aandeelhouder en/of financier, maar soms

ook leverancier (gedetacheerde ambtenaren, grondinbreng) of afnemer (afname

gronden en publieke voorzieningen). De specifieke afspraken met betrekking tot

grondafname en grondprijzen die hiervoor zijn gemaakt, zijn, naast de directe financiële

exposure, van belang voor het bepalen van het risicoprofiel van de deelnemers en de

gemeenten. Dit risicoprofiel is veelal niet te destilleren uit de paragraaf Verbonden

Partijen en ook niet altijd uit de jaarrekeningen van de verbonden partijen zelf.

3.3 Balanswaarde grondexploitaties

Van 47 verbonden partijen in gebiedsontwikkeling is zowel het eigen vermogen als

vreemd vermogen gerapporteerd in de paragraaf Verbonden Partijen. Voor een groot

gedeelte van de verbonden partijen geldt dat de balanswaarde van één jaar eerder of

überhaupt geen balanswaarde gerapporteerd is. Het EV van deze 47 organisaties is

gemiddeld ca. € 1,5 mln. Het gerapporteerde VV is gemiddeld ca. € 17,4 mln. Op basis

hiervan kan gesteld worden dat de gemiddelde solvabiliteit van verbonden partijen in

gebiedsontwikkeling ongeveer 8% bedraagt.3 De gemiddelde balanswaarde per

gebiedsontwikkeling is ca. € 19 mln.

Op basis van bovenstaande cijfers kan een indicatie worden gegeven van de totale

balanswaarde van de actieve gebiedsontwikkelingen onder verbonden partijen in 2013

in Nederland. Het totaal EV van de 189 gebiedsontwikkelingen bedraagt ongeveer

€ 285 mln. Onder deze veronderstellingen bedraagt het totaal VV dan ca. € 3,3 mrd.

De totale balanswaarde van deze gebiedsontwikkelingen bedraagt dan ca. € 3,6 mrd.

Dit komt nog bovenop de totale exposure van € 10,2 mrd. in gemeentelijke

grondposities die blijkt uit eerder onderzoek van Deloitte.4

Het risico over deze balanswaarde van deelnemingen in gebiedsontwikkeling wordt

gedeeld tussen de aandeelhouders. In deze deelnemingen hebben Nederlandse

gemeenten gemiddeld een aandeel van 50%. Daarnaast kunnen gemeenten vreemd

3 Hierbij dient opgemerkt te worden dat de solvabiliteit van een lopend project verschuift afhankelijk van

de planning van kosten en opbrengsten.

4 Deloitte Real Estate (2014) Monitor Gemeentefinanciën – Special: grond en vastgoed.

12

vermogen aan de deelneming verstrekt hebben of garant staan voor verstrekte

leningen. Op basis van deze veronderstellingen is het niet ondenkbaar dat de directe

exposure van de gebiedsontwikkelingen voor gemeenten nabij de € 1,8 mrd. is.

Dit additionele risico bestaat echter bij een beperkt aantal gemeenten: 130 van de in

totaal 408 gemeenten. Een nadere analyse leert dat deze 32% van de gemeenten, ca.

44% van de totale Nederlandse bevolking huisvesten en voor ca. 54% van het totaal

geïnvesteerd vermogen in grondposities (in eigen beheer) op de balans hebben staan

(namelijk € 5,4 mrd.). Per inwoner bedraagt het geïnvesteerd vermogen in eigen

grondposities van deze gemeenten gemiddeld € 735 tegenover het landelijk

gemiddelde van € 625 per inwoner. Hierbij dient opgemerkt te worden dat het

voornamelijk grotere gemeenten betreft (> 50.000 inwoners)5. De additionele exposure

van ca. € 1,8 mrd. bedraagt ca. € 242 per inwoner van deze 130 gemeenten. Hieruit

kan men concluderen dat de exposure van de grondexploitaties onder verbonden

partijen wordt gedragen door die gemeenten met tevens een omvangrijker exposure

grondposities in eigen beheer.

Het risico van deelnemingen in gebiedsontwikkeling zit dus bij gemeenten die zelf ook

al meer dan gemiddeld aan grondposities op hun balans hebben. Het risico bestaat

daarmee op planconcurrentie en mogelijk tegenstrijdige belangen van deze

gemeenten.

In tabel 6 zijn de tien gemeenten opgenomen die de meeste verbonden partijen op het

terrein van gebiedsontwikkeling rapporteren. Daarnaast is aangegeven welke eigen

grondpositie deze gemeenten hebben, zowel in

totaal bedragen als in euro’s per inwoner,

vergeleken met de Nederlandse gemiddelden.

Opvallend is dat voor een aantal gemeenten een

hoog geïnvesteerd vermogen in eigen

grondposities gepaard gaat met een groot aantal

verbintenissen aan deelnemingen in

gebiedsontwikkelingen.

5 Uit de Financiële trendanalyse Gemeenten, Provincies en Waterschappen (Deloitte, 23-01-2014) blijkt dat het geïnvesteerd vermogen per inwoner het hoogst is bij middelgrote (50.000-10.000 inwoners) en grote gemeenten (100.000+ inwoners exclusief G4).

Top 10 gemeenten - verbonden partijen gebiedsontwikkelingGemeente # VP € eigen grondpositie € per inwoner

1 s-Gravenhage 8 55.291.000 110

2 Eindhoven 6 145.932.000 672

3 Dordrecht 6 65.099.000 548

4 Leeuwarden 6 140.063.000 1.469

5 Venlo 5 40.817.000 408

6 Utrecht 5 68.916.000 218

7 Venray 5 18.339.000 427

8 Nijmegen 5 372.803.000 2.257

9 Westland 4 254.442.000 2.495

10 Roosendaal 4 49.078.000 634

NL gemiddelde per gemeente*/ inwoner** 24.866.490 * 599**

Tabel 6: Top tien gemeenten met grootste aantal verbonden partijen ‘gebiedsontwikkeling’ naast het totaal geïnvesteerd vermogen in eigen grondposities.

13

4 Conclusies

Gemiddeld genomen heeft een Nederlandse gemeente 16 verbonden partijen. Gedreven door de decentralisatie in het sociale domein verwachten we dat dit aantal de komende jaren zal stijgen. Het inzicht in financiële exposure en risico’s op basis van de bestudeerde paragrafen Verbonden Partijen is echter beperkt en voor verbetering vatbaar. Komend jaar zal moeten blijken of de nieuwe notitie van de commissie BBV tot meer transparantie leidt. Voor de ca. 6.500 verbonden partijen van gemeenten geldt dat gemeenten daar ca. € 5,2 mrd. vermogen hebben verstrekt en dat er een jaarlijkse bijdrage naar toe gaat van ca. € 2,5 mrd. Tot slot valt uit de gemeentelijke jaarstukken 2013 op te maken dat een derde van de gemeenten – met een eigen grondpositie van zo’n € 5,4 mrd. - gemiddeld verbonden is aan één of meer van de 189 unieke gebiedsontwikkelingen met een totale balanswaarde van € 3,6 mrd. Daarmee bestaat in die gemeenten het risico van planconcurrentie en mogelijk tegenstrijdige belangen.

Grote hoeveelheid Verbonden Partijen

Op basis van de gemeentelijke jaarstukken 2013 constateren wij dat Nederlandse

gemeenten gemiddeld aan ca. 16 organisaties verbonden zijn. Dit is een aanzienlijk

aantal en de verwachting is dat het aantal de komende jaren zal stijgen door de

decentralisatie in het sociale domein en de noodzaak voor gemeenten om

samenwerking met externe partners te zoeken.

In totaal is door Nederlandse gemeenten voor circa € 2,2 mrd. eigen vermogen aan

verbonden partijen verstrekt. Dit komt neer op een gemiddelde kapitaalverstrekking van

€ 5,1 mln. per gemeente. Van de kapitaalverstrekkingen wordt in de jaarstukken de

historische uitgaafprijs gerapporteerd. Daarmee bestaat geen beeld van de actuele

marktwaarde.

In 2013 draagt de gemiddelde gemeente ca. € 6,2 mln. bij aan verbonden partijen.

Gezamenlijk hebben de Nederlandse gemeenten in 2013 ca. € 2,5 mrd. bijgedragen

aan verbonden partijen. Dit betreft enkel de exploitatiebijdrage. Geldstromen ten

behoeve van taken uitgevoerd door de verbonden partijen, bijvoorbeeld bijstand, vallen

niet onder deze bijdrage. Dit vormt ruim 5% van de totale jaarlijkse lasten van de

gemeenten. Het grootste deel van de bijdrage (ca. 32%) komt ten gunste van

organisaties in openbare orde & veiligheid.

14

Transparantie

Uit dit onderzoek blijkt dat de verslaglegging van verbonden partijen niet uniform en

transparant is. Er zijn grote verschillen waarneembaar tussen de wijze waarop de

informatie met betrekking tot de verbonden partijen wordt gerapporteerd. Slechts een

klein deel van de gemeenten rapporteert de balanswaarden, kapitaalverstrekkingen en

overige financiële exposure en risico’s consequent.

De verwachting is dat de transparantie van de rapportage zal toenemen door de nieuwe

regelgeving met betrekking tot verbonden partijen in het BBV. Deze regelgeving is van

kracht voor de jaarstukken 2014 van publieke instanties. Of de regelgeving

daadwerkelijk tot meer transparantie leidt zal door ons bezien worden aan de hand van

de gemeentelijke jaarstukken 2014.

Gebiedsontwikkeling

In de gemeentelijk jaarstukken 2013 zijn 189 unieke gebiedsontwikkelingen c.q.

ruimtelijke ontwikkelingsprojecten als verbonden partij gerapporteerd. De totale

balanswaarde van deze gebiedsontwikkelingen bedraagt circa € 3,6 mrd. Deze

balanswaarde vormt een indicatie van de exposure voor gemeenten. Door

garantiestellingen en overige verplichtingen is het gemeentelijk risico allerminst beperkt

tot het door de gemeente ingebracht kapitaal. Op basis een gemiddeld gemeentelijk

aandeel van 50% in de verbonden partij en rekening houdende met garantiestellingen

en overige verplichten is het niet ondenkbaar dat de directe exposure van de

gebiedsontwikkelingen onder verbonden partijen nabij de € 1,8 mrd. is. Deze

additionele exposure komt nog bovenop de € 10,2 mrd. geïnvesteerd vermogen van

gemeenten in eigen grondposities.

Het additionele risico bestaat echter bij slechts een derde van de gemeenten die

verbonden zijn aan een deelneming in gebiedsontwikkeling. Een nadere analyse toont

aan dat het risico van deze deelnemingen zit bij gemeenten die ook al meer dan

gemiddeld aan grondposities op hun balans hebben. Het risico bestaat daarmee op

planconcurrentie en mogelijk tegenstrijdige belangen van deze gemeenten.

15

Over Deloitte Real Estate

Deloitte Real Estate is met ca. 80 medewerkers één van de grootste vastgoedadviseurs

van Nederland. Wij adviseren over gebiedsontwikkeling en PPS, ondersteunen bij

waardering, financiering en transacties van vastgoedprojecten en

-portfolio’s en staan (vastgoed)organisaties bij in hun strategievorming.

Een onderdeel van de dienstverlening van Deloitte Real Estate is het adviseren van

overheden in het bepalen en optimaliseren van hun rol en positie in

gebiedsontwikkeling. Ze geeft publiek-private en publiek-publieke samenwerkingen

vorm en begeleidt in procesmanagement, zowel beleidsmatig, financieel,

organisatorisch, juridisch als fiscaal.

Voor meer informatie verwijzen wij naar www.deloitte.nl/realestate.

Auteurs

Deloitte Real Estate

Frank ten Have

Hakan Celik

Carlo Sturm

Bernadette Potters

Daniëlle van Lier

Deloitte Audit

Rein-Aart van Vugt

Frank van Kuijck

Erik Wijnstok

Berry Paaymans

16

Deloitte Real Estate Orteliuslaan 982 3528 BE Utrecht Postbus 3180 3502 GD Utrecht Tel: 088 288 0722 Fax: 088 288 9985 www.deloitte.nl

© Deloitte 2015

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee (“DTTL”), its network of member firms, and their related entities. DTTL and each of its member firms are legally

separate and independent entities. DTTL (also referred to as “Deloitte Global”) does not provide services to clients. Please see www.deloitte.nl/about for a more detailed description of DTTL and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries and territories, Deloitte brings world-class capabilities and high-quality service to clients, delivering the insights they need to address their most complex business challenges. Deloitte’s more than 200,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence. This communication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, its member firms, or their related entities (collectively, the “Deloitte network”) is, by means of this communication, rendering professional advice or services. No entity in the Deloitte network shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication.