Lokaal sturen vanuit drie dimensies Een sturingsmodel als antwoord op complexe, maatschappelijke vraagstukken. Ing. A.P. Hoogendam, senior projectleider, A.W. Postma, BSc, gebiedsmanager Beide auteurs zijn werkzaam bij de gemeente Delft, binnen de sector Maatschappelijke Ontwikkeling. Binnen de gemeente Delft wordt geëxperimenteerd met het toepassen van programmasturing en bekeken hoe zich dat verhoudt tot andere vormen van sturing. Met dit artikel hopen de auteurs een bijdrage te leveren aan de discussie over sturing op lokaal niveau. I. Een programma biedt antwoord Voordat over programmasturing gediscussieerd kan worden, is het goed om vast te stellen wat een programma wel en niet is. In dit artikel wordt uitgegaan van de stelling dat de vraagstukken die op de (lokale) overheid af komen, toenemen in complexiteit.1 Onder een programma moet vervolgens het geheel worden verstaan waarmee een samenhangend antwoord wordt geboden op deze complexe, maatschappelijke vraagstukken. Daarbij wordt ‘van buiten naar binnen’ geredeneerd, met andere woorden: de te bereiken doelen bepalen de (in)richting van de organisatie. Verwarring kan ontstaan, doordat ook bij de indeling van de gemeentelijke begroting, zoals voorgeschreven door het BBV, sprake is van programma’s. De term ‘programma’ wordt in dit geval immers als onderdeel van een ordeningsprincipe gehanteerd, waar de gemeenteraad geheel vrij in is. Toch kunnen de termen in sommige gevallen wel samenvallen; dat is in Delft bijvoorbeeld het geval met het programma Veiligheid. Kenmerken van een programma De kenmerken van een programma zijn gerelateerd aan de ontwikkeling die is ingezet met het grote stedenbeleid (GSB). Het sturingsaccent kwam daarin gaandeweg steeds meer te liggen bij het sturen op doelstellingen, terwijl de aandacht voor het sturen op projectresultaten slonk. Het startpunt voor het definiëren van een programma is dan ook het formuleren van doelstellingen. Deze kunnen op twee niveaus geformuleerd worden en liggen altijd in elkaars verlengde:

De zogenaamde -ER-doelen. Doelen op abstract niveau (mooier, beter, socialer, etc.). In het proces zijn zij eigendom van gemeenteraad.

De SMART-doelen. Doelen op concreet niveau (bijv. 10% minder schooluitval, herstructurering van 100 naoorlogse woningen, etc.). Deze zijn in het proces eigendom van het college en het ambtelijk apparaat.

Daarnaast kunnen in ieder programma worden geformuleerd:

Inspanningen: Wat gaan we doen om de SMART-doelen te bereiken? Deze inspanningen leveren indirect een bijdrage aan de realisatie van de -ER-doelen. Zij zijn in het proces eigendom van het ambtelijk apparaat.

Middelen: Welke middelen zijn beschikbaar? Om de inspanningen te kunnen leveren, moet bekend zijn wat daar voor nodig is. Binnen de gemeentelijke organisatie volgen de middelen de vastgestelde procedures van begroting en verantwoording.

Resultaten: Wat willen we bereiken en in hoeverre draagt het resultaat bij aan realisatie van de gestelde doelen? Op dit niveau vindt toetsing plaats van de doelen en de relatie tussen de middelen en de doelen. Deze toetsing is voorwaardelijk voor het afleggen van verantwoording aan de gemeenteraad.

Om de onderlinge relaties van een programma inzichtelijk te maken is een afbeelding opgenomen van adviesbureau Twijnstra Gudde (zie afbeelding 1). Afbeelding 1: Programmasturing volgens Twijnstra Gudde.

1 Voor een onderbouwing van deze stelling wordt gemakshalve verwezen naar publicaties met betrekking tot de netwerktheorie. Zie hiervoor o.a. het gedachtegoed van Castells; Koppenjan & Klijn; De Bruyn & Ten Heuvelhof (zie aanbevolen literatuur).

Programma’s in twee verschijningsvormen Afhankelijk van de doelstellingen die het programma bepalen, kunnen programma’s ingedeeld worden in verschillende typen. In essentie maken wij onderscheid tussen twee typen programma’s, namelijk enerzijds de thematische of inhoudelijke programma’s, waarbij een samenhangend geheel van beleidsterreinen gedefinieerd is als antwoord op complexe maatschappelijke vraagstukken. Binnen de gemeente Delft zijn bijvoorbeeld de volgende inhoudelijke programma’s gedefinieerd: Veiligheid; Jeugd & Onderwijs; Wonen, Zorg & Welzijn; en Integratie & Inburgering. Anderzijds kunnen de gebiedsprogramma’s onderscheiden worden. Hierbij wordt als uitgangspunt een gebied gekozen waarin een aantal complexe vraagstukken speelt. Binnen de gemeente Delft kunnen als voorbeelden worden gezien: natuur- en recreatiegebied Delftse Hout, herstructureringswijk Poptahof en het TU/TNO gebied. II. Samenhang in de organisatie Essentieel voor het sturingsvraagstuk is de samenhang tussen de programma’s en de rest van de gemeentelijke organisatie. Want naast de genoemde vormen van programma’s onderscheiden we drie andere onderdelen in de gemeentelijke organisatie: De lijnorganisatie, de facilitaire (ondersteunende) organisatie en tenslotte de centrale staf. Voor de samenstelling van ons sturingsmodel is in eerste instantie het eerstgenoemde onderdeel, de lijnorganisatie, van belang. Deze kan immers gezien worden als van vergelijkbare orde als de twee soorten programma’s. Toch zijn alle vijf onderdelen nodig als ingrediënten van het sturingsmodel. Om de genoemde organisatieonderdelen in een samenhangend geheel te integreren, is gekozen voor een kubus als conceptueel, driedimensionaal sturingsmodel. Sturing vindt plaats langs drie ‘ribben’ van de kubus, waarbij steeds een matrix-achtige dialoog plaatsvindt tussen de te onderscheiden organisatie onderdelen (zie afbeelding 2). Afbeelding 2: driedimensionaal sturingsmodel.

Langs de eerste rib (A-B) bevinden zich de thematische programma’s, langs de tweede rib (A-E) de gebiedsgerichte programma’s, en tenslotte is de lijnorganisatie langs de derde rib (A-C) gesitueerd. In dit model staat de lijnorganisatie per definitie ten dienste van de programma’s, omdat het bestaansrecht van programma’s uitsluitend bestaat uit het nastreven van de bestuurlijk geformuleerde, abstracte doelen op het niveau van het maatschappelijk effect (de –ER doelen). De inspanningen die nodig zijn voor het realiseren van deze doelen, vinden op verschillende plekken in de kubus (tegelijk) plaats en zijn ieder voor zich, onderwerp van sturing vanuit drie verschillende sturende eenheden. In afbeelding 2 zijn de facilitaire organisatie en de centrale staf niet weergegeven. Deze nemen een relatief ‘traditionele’ plaats in in het model: De centrale staf draagt zorg voor de vertaling van het collegeprogramma naar de jaaragenda’s en stelt van daaruit de kaders voor de gemeentelijke organisatie als totaal. De facilitaire organisatie, tenslotte, biedt ondersteuning voor alle onderdelen in het model. De belangrijkste sturingsafspraken Sinds de invoering van de wet “Dualisering gemeentebestuur” in maart 2002, staan college en raad in een andere verhouding tot elkaar. Hoewel implementatie nog niet overal in het land naar volle tevredenheid is gerealiseerd, is inmiddels overal duidelijk, dat het vooral de taak van het college is om te besturen; terwijl de gemeenteraad daarvoor de kaders moet bieden. (Overigens heeft de gemeenteraad daarnaast tot taak om het college te controleren, vanuit haar rol als volksvertegenwoordiging). Om zaken voor elkaar te krijgen, is het steeds belangrijker geworden om inspanningen binnen een samenhangend kader uit te (laten) voeren. Leden van het college hebben dan ook in toenemende

mate niet meer uitsluitend delen van de lijnorganisatie in de portefeuille, maar ook één of enkele programma’s. De wethouder die een bepaald programma in portefeuille heeft, zal op enig moment in overleg moeten treden met de portefeuillehouder die het betreffende lijn-onderdeel aanstuurt, waarbij de lijn over het algemeen dus zal moeten volgen (zie boven). Deze en dergelijke sturingsafspraken dienen op hoofdlijnen te worden gemaakt binnen een politiek-bestuurlijke stuurgroep. En omdat hetzelfde geldt op het niveau van het gemeentelijk management, volgt daaruit dat de programmamanagers -idealiter- rechtstreeks worden aangestuurd door de directeur. Voor de programmamanagers is in dit driedimensionale sturingsmodel een dubbele taak weggelegd. Enerzijds worden zij geacht de politiek-bestuurlijke hoofdlijnen te concretiseren naar de SMART-doelen binnen het kader van hun programma, en tegelijk zullen zij de inspanningen in de gaten moeten houden (coördineren) die elders in de gemeentelijke (lijn)organisatie worden uitgevoerd en tevens bijdragen aan de doelstellingen van het programma (zie afbeelding 3). Afbeelding 3: tweedimensionale weergave van het sturingsmodel

Volgens dit model leveren de lijnmanagers hun producten dus rechtstreeks aan de programma’s. Dat betekent uiteraard ook, dat het onderscheid tussen projecten van de lijnorganisatie en projecten van het programma steeds kleiner en schimmiger dreigt te worden. III. Bedreigingen en potentie Daarmee is meteen een grote valkuil van het sturingsmodel aangegeven, zoals dat hier is behandeld. Als belangrijkste bedreiging van deze vorm van programmasturing zien wij het verval van een programma tot een onderdeel van de lijnorganisatie. Het resultaat daarvan is het ‘platslaan’ van het driedimensionale model tot een regulier, traditioneel organogram. Maar hoewel ogenschijnlijk alleen

de sturingscapaciteit van naam is veranderd (vroeger vakteam, nu programma) moet niet worden vergeten, dat de kracht van het model ‘m nu juist zit in de confrontatie tussen die drie sturende eenheden: inhoud/thema, context (gebied), lijnorganisatie (vakspecialisten). Het dreigende verval kan overigens vrij eenvoudig worden voorkomen door regelmatig de routinematige activiteiten (terug) over te hevelen van de programmaorganisatie naar de lijnorganisatie. Dit vereist echter een organisatiecultuur waarin het mogelijk is om voortdurend te veranderen. Een tweede belangrijke valkuil is het van binnenuit definiëren van de programma’s. Aan de totstandkoming van programma’s ligt in dergelijke gevallen geen complex, maatschappelijk vraagstuk ten grondslag, maar is er eerder sprake van modieuze naamgeving van (een deel van) de lijnorganisatie. Omwille van de dialectiek in de organisatie is het erg belangrijk om steeds bij het benoemen van een programma de afweging te maken of de complexiteit van het maatschappelijke probleem een programmatische aanpak vereist. Tenslotte willen we nogmaals de potentiële kracht benadrukken die het werken met het model biedt, zoals het in dit artikel is aangegeven. De maatschappij heeft, als gevolg van verschillende grotere en kleinere ontwikkelingen, steeds complexere vormen aangenomen. Besluitvorming verloopt steeds grilliger, waarbij het vaak lastig is aan te geven waar of wanneer het uiteindelijke besluit genomen is. Het model dat in dit artikel uiteen is gezet, biedt op een zelfde niveau van complexiteit antwoord op de maatschappelijke vragen die op de gemeente afkomen. Mits op de juiste wijze toegepast, legt het de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken bloot, waardoor een samenhangende aanpak opnieuw tot de mogelijkheden behoort. Aanbevolen literatuur

Koppenjan & Klijn (2004). Managing uncertainties in networks. Routledge, London. De Bruyn en Ten Heuvelhof (2007). Management in netwerken, over veranderen in een multi-

actorcontext. Lemma (3e druk).