Jo horn integriteit; beleid en politiek

Inleiding Seminar integriteit in publieke en private domein/ Faculteit Rechtsgeleerdheid Leiden [email protected]

Bij aanpak van integriteit gaat het om herkennen, erkennen,

aanpakken en voorkomen.

Jo Horn*

Corruptie bij de politie in New York

Begin jaren zestig werd een jonge politieagent van Italiaanse afkomst – na enkele jaren

gewerkt te hebben als surveillant - geplaatst bij de recherche in de Bronx in New York. De

jonge politieman - Francesco Vincent Serpico - was geknipt voor zijn werk.

Serpico getuigt voor de Knapp Commission

Maar hem viel wel wat op. Zo kreeg hij ongevraagd allerlei kleine attenties, gratis drank, een

gratis maaltijd, aangeboden. Die hij weigerde. Hij merkte dat de presentjes die zijn collega’s

wel aannamen niet helemaal gratis waren. Voor deze stond daar wel iets tegen over. Het

dichtknijpen van een oogje als het ging om het controleren van sluitingstijden, het

verscheuren van parkeerbonnen. Al snel kwam hij er achter dat er ook dienders waren die

* Dr. Jo Horn is meer dan dertig jaar werkzaam in de publieke sector. Onder andere als gemeenteraadslid in Amsterdam, Lid Tweede Kamer, gemeentesecretaris in diverse gemeenten (waaronder 100,000 +), directeur Landelijk Bureau Voorkoming Misdrijven. Hij is als adviseur verbonden aan goodgvernance.nl.


voor een klein geldbedrag bereid waren te vergeten dat ze net een bon hadden

uitgeschreven. Geleidelijk merkte hij dat de New Yorkse politie door en door corrupt was en

dat iedereen van hoog tot laag meedeed. En dan ging het ook om zaken als afpersing door

de politie zelf, het rechtstreeks aannemen van geld van drugsdealers tot het zelf

verhandelen van drugs.

De agent die binnen het korps aandacht vroeg voor de foute praktijken werd niet gehoord.

Toen hij desondanks blijk bleef geven van zijn ongenoegen werd hij in 1971 door collega’s in

een val gelokt en neergeschoten door een drugsdealer. Diezelfde collega’s weigerden de

Amerikaanse variant van 112 te bellen. Doordat een toevallige waarnemer wel 112 belde

kon het leven van de jonge agent worden gered.

In datzelfde jaar verscheen in New York Metro Magazine een artikel over de agent onder de

titel "Portrait of an Honest Cop". Later trad Serpico op als getuige voor een

onderzoekscommissie die door de burgemeester van New York in het leven was geroepen.

Serpico is later wereldwijd beroemd geworden door de een film die over hem gemaakt werd

met in de hoofdrol Al Pacino.

Al Pacino in de rol van Serpico

Wat Franc Serpico tegenover de onderzoekscommissie verklaarde is nog steeds actueel.

Door mijn verschijnen hier vandaag hoop ik dat politieagenten in de toekomst niet

dezelfde frustratie en angst zullen ervaren waaraan ik de afgelopen vijf jaar door

toedoen van mijn superieuren ben blootgesteld vanwege mijn poging om corruptie

aan de kaak te stellen. Ze lieten me voelen dat ik ze voor het blok zette. Het

probleem is dat er binnen de politie geen sfeer bestaat waarin een eerlijke

politieman zonder vrees voor spot of represaille van collega officieren kan

functioneren. Politie corruptie kan niet bestaan tenzij het ten minste wordt

getolereerd... op een hoger niveau in de (politie)organisatie.


De Amsterdamse politie eind jaren zeventig

Met vergelijkbare verhalen werd ik eind jaren zeventig zelf geconfronteerd toen ik als

gemeenteraadslid in Amsterdam opperde om een onderzoekscommissie in het leven te

roepen die de steeds sterker wordende geruchten over wat zo keurig heette “oneigenlijk

gedrag binnen het Amsterdamse politiekorps” te onderzoeken.

Dat heb ik geweten. Behalve het feit dat De Telegraaf met zo’n voorstel wel raad wist, werd

ik door diverse mensen uit de Amsterdamse politie benaderd die hun verhaal wilden doen.

Daar waren “eerlijke” politiemensen bij, maar ook enkelen die “in de fout waren gegaan”. Ik

herinner mij nog een bespreking met een commissaris uit het korps op en geheime plaats,

bang dat de korpsleiding zou merken dat er met mij werd gepraat. Evenzeer herinner ik mij

een gesprek met twee zogenaamde Chinezenexperts uit het Amsterdamse korps Waterloo

en Damsteegt samen met een jonge advocaat, de latere staatsecretaris Jacob Kohnstamm.

Het meest onder de indruk was ik van het verhaal van een jonge agent van het vroegere

beroemde bureau Warmoesstraat in Amsterdam, waar in 24 uur meer gebeurde dan in heel

Leiden in een week.

Die agent, die was geschorst wegens het aannemen van giften, vertelde mij zijn ervaringen

bij de politie. Als jonkie werd hij zonder enige begeleiding gedropt in de rauwe wereld van

de Wallen. Seks, drugs en rock & roll, zonder de wellicht positieve betekenis daarvan. Op een

avond na de dienst werd er met enkele collega’s pizza gegeten in een restaurant in de buurt.

Toen ik vroeg om af te rekenen werd ik, zo zei de agent, “door mijn collega’s meewarig

aangekeken”. “Dat doen we hier niet”, was de boodschap.

Het beroemde beruchte bureau Warmoesstraat in de jaren zeventig

Dalven (het persoonlijke voordeel afdwingen door ambtenaren), naggen (het overtreden van

voorschriften) was aan de orde van de dag. De agent schetste een beeld van een jongen van

het platteland, redelijk naïef voor wie al snel duidelijk werd – net als Serpico – aanpassen

aan de geldende mores of uitgekotst worden. Schrijnend was de opmerking van een

meerdere toen de agent gewag maakte van foutief optreden van collega’s: “Luister eens

jongen. Vergeet wat je op de politieschool geleerd hebt. Dit is de echte wereld”.


De Amsterdamse politieleiding, de toenmalige hoofdcommissaris Sanders, kon mijn bloed

wel drinken. Hoe ik het waagde te suggereren dat ZIJN korps corrupt was. Hij stak zijn kop in

het zand. Niet omdat hij zelf corrupt was, maar omdat corruptie niet paste in het beeld dat

hij van zijn organisatie had.

De Amsterdamse politie is begin jaren tachtig serieus werk gaan maken van de aanpak van

corruptie. Jonge hoofdinspecteurs, waaronder de latere hoofdcommissaris Jelle Kuiper,

haalde de bezem door het korps. Er kwam een Bureau Integriteit, een vertrouwenspersoon

en allerlei andere maatregelen. Waar Amsterdam al noodgedwongen een serieuze zaak

maakte van de aanpak van corruptie bleef een groot deel van de rest van het land nog lang

in de ontkenstand zitten. De vertrouwenspersoon van de Amsterdamse politie vertelde mij

eens dat hij enig moment stad en land afreisde om lezingen te geven. Na afloop maakte de

korpschef meestal een praatje met hem en dan was het steevast: ”interessant verhaal, maar

daar hebben wij in ons korps geen last van”. De Amsterdamse vertrouwenspersoon schepte

er welhaast een sardonisch genoegen in om als er zich vroeg of laat wel een misstand in dat

korps voordeed, de korpschef te herinneren aan zijn eerdere uitspraken.

Het New Yorkse en Amsterdamse voorbeeld is een treffende illustratie van waar het bij het

vraagstuk van integriteit om gaat.

Mensen, Systemen en Organisatie, Regels, Cultuur. En de samenhang daar tussen.


Enkele feiten

Schending van integriteit is van alle tijden. Bijna dagelijks komt er in de publieke sector een

of andere vorm van integriteitschending aan het licht. Bij integriteitschending valt te denken

aan corruptie, fraude, omkoping, ambtsmisbruik enzovoorts.

De lijst waar integriteitschendingen aan het licht kwamen groeit gestaag:

woningbouwcoöperaties, declaraties en malversaties in aanbestedingen bij de gemeenten ,

diverse aanbestedingsprocedures bij nota bene de Landelijke Politie, de affaire Van Rey in

Roermond, recent een wethouder in Maassluis. De knipselmap lijkt steeds dikker te worden.

Het is een greep uit de voorbeelden waarbij er wordt gesjoemeld met declaraties,

steekpenningen worden aangenomen of vergunningen worden gemanipuleerd.

Een greep uit de knipselmap over integriteitsschendingen

En steeds weer zijn de verantwoordelijken verbaasd.

Hoe staat het eigenlijk met de integriteit van ons openbaar bestuur? En hebben we wel

voldoende middelen om er effectief tegen op te treden?

Is er sprake van een trend?

Het aantal onderzoeken naar integriteitschendingen bedroeg in 2010 ruim 1300 gevallen.

Nederland behoort – zo blijkt uit de corruptie index van Transparency International - tot de

tien landen met de minste corruptie. Ook is het aantal rechtszaken over politieke of

ambtelijke corruptie gering. Ondanks dat de officiële statistieken aangeven dat het wel

meevalt met de integriteits-schending, nemen onderzoeken van rijksrecherche naar

corruptie toe.


Afgezet tegenover het totaal aantal mensen dat in de publieke sector werkzaam is –

520.000 – lijkt dat misschien een gering aantal. Het aantal onderzoeken van rijksrecherche

naar corruptie neemt wel gestaag toe. Van 135 rond 2003 naar 301 per jaar in 2010.

De officiële cijfers geven echter een vertekend beeld van de werkelijkheid. Zo doet de

overheid bijna geen aangifte tegen eigen ambtenaren die fraude of diefstal plegen of van

corruptie worden verdacht. RTL Nieuws onderzocht in 2011 934 integriteitschendingen bij

19 overheidsinstellingen. 411 keer ging het om zware schendingen en mogelijk strafbare

feiten. Maar er werd slechts in 36 gevallen aangifte gedaan. Een complicatie bij een misdrijf

dat onder de categorie integriteitschending valt, is dat het meestal een zogenaamd

slachtofferloos delict is. Bij omkoping bijvoorbeeld is sprake van wederzijds voordeel. Zowel

de omkoper als de ambtenaar hebben profijt van de verboden handeling en zullen dus geen

aangifte doen.

Het probleem van corruptie, fraude, omkoping, ambtsmisbruik bij de overheid is heel lang

ontkend. De meeste overheidsorganisaties kijken met een blinddoek naar het probleem Het

is nog vaak een taboe om toe te geven dat bij een gemeente of een woningbouwcoöperatie

fraude of corruptie voorkomt. Om een complex van redenen komt er vaak niets terecht van

een effectieve integriteitsaanpak. Geen prioriteit, geen aandacht, geen “gevoel”, geen

capaciteit. Bij aanpak van integriteit gaat het om herkennen, erkennen, aanpakken en

voorkomen. Het lijkt er vaak op dat pas opgetreden wordt als het niet anders kan. Uit vrees

voor publiciteit, reputatieschade en of financiële schade. Men kijkt liever weg dan dat men

de schijnwerpers op het fenomeen zet.


Risico’s: op individueel en organisatieniveau

Integriteit is een zaak van individu en van de organisatie. In een organisatie – ook een

ambtelijke – weet iedereen redelijk precies wat wel en wat niet door de beugel kan. Zwart is

zwart en wit is wit. Bij aantasting van integriteit gaat het vaak om een glijdende schaal.

Waarbij aan de positieve kant begrippen als onkreukbaarheid betrouwbaarheid,

onaantastbaarheid en rechtszekerheid staan en aan de andere – negatieve kant – corrupt,

onbetrouwbaar, willekeur en oneerlijk. De uitersten zijn duidelijk, maar de problemen liggen

vaak in het grijze gebied.

Integriteit is vooral een organisatievraagstuk waarbij culturele en organisatorische

omstandigheden van doorslaggevende aard zijn. Er is altijd wel de kans dat individuele

personen over de schreef gaan. Waar het om gaat is die kans zo klein mogelijk te maken en

er voor te zorgen dat een rotte appel niet de hele mand kan aantasten.

Risico’s worden nogal eens onderschat. Het probleem zit hem onder andere in het feit dat

men onvoldoende ziet welke onderdelen van de organisatie gevaar lopen, waarbij ook de

aard en omvang van de problematiek wordt onderschat. De vitale plekken worden

onvoldoende gescreend. Daarbij komt dat het vaak ontbreekt aan duidelijke scheiding van

bevoegdheden, waardoor er zaken niet worden opgepikt of dat verantwoordelijkheid niet

wordt genomen. Controle is bovendien niet waterdicht. Belangrijkste risico’s zijn onder te

verdelen in: geld, informatie, vergunningen, aanbestedingen, subsidies, verhandelbare

goederen, controleurs.


Voorkomen is beter dan genezen: tien tips

Wil een organisatie aan de slag dan zijn de volgende stappen van belang:

Zorg voor goede procedures voor declaraties, representatie, giften, nevenfuncties (maar pas op voor papieren tijgers).

Zorg voor heldere toedeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden, functiescheiding

Zorg voor goede en open controle in de organisatie. Verberg niets

Maak vervolgens integriteitmanagement tot onderdeel van de beheerssystemen zoals planning- en control, administratieve organisatie en interne controle. Integriteitssbeleid moet onderdeel zijn van risicomanagement.

Zorg voor strenge personeelsselectie bij kwetsbare functies

Besteed op alle niveaus aandacht aan integriteit, met name in het grijze gebied

Formuleer gedragscode, regel een aantal formele zaken, maar niet voor in de la

Grijp bij ongewenst gedrag meteen in. Laat zaken niet op hun beloop. Maar doe dat wel zorgvuldig.

De top van de organisatie geeft het goede voorbeeld.

Zorg er voor dat er zicht is op waar en in welke vorm aantasting van integriteit kan plaatsvinden. Maak de leiding van de organisatie, de medewerkers, de toezichthouders bewust van de integriteitsrisico’s


Belangrijke taak voor de politieke ambtsdragers

Integriteitsbeleid vereist bestuurlijke aandacht en prioriteit; het is niet iets dat je met een

aantal simpele maatregelen realiseert.

Om die reden zullen Gemeenteraden moeten toezien op de uitvoering van het beleid. Maar

zijn vaak zelf niet altijd brandschoon. Griffiers – zo meldde het weekblad Binnenlands

Bestuur - signaleren regelmatig integriteitdilemma’s en -schendingen in de gemeenteraad,

zoals cliëntisme of deelname aan besluitvorming bij een privébelang. Er gebeurt weinig mee.

Dit is wel een heel erg belangrijke statement. Dit plaatst de details van het lijst misschien in

perspectief.

Daadwerkelijke aandacht voor integriteit is noodzakelijk. Bij provincie, gemeente en Rijk

dienen de hoogste bazen verantwoordelijkheid te nemen voor het integriteitbeleid en

daarover publiekelijk verantwoording af te leggen. Er moeten rugnummers worden

uitgedeeld voor wie verantwoordelijkheid draagt.

De Tweede Kamer heeft eind 2010 een motie aangenomen (de motie Heijnen/Schouw) om

de commissarissen van de Koning(in) en burgemeesters een wettelijk vastgelegde rol bij

integriteitshandhaving te geven.

Het lijkt er op of de minister van BZK vooral in verwondering toekijkt wat er zoal allemaal

gebeurt. Hier zijn krachtiger maatregelen nodig dan alleen het instellen van het landelijk

steunpunt onderzoek integriteit dat er per 1 januari 2015 komt.

De vrijblijvendheid bij het integriteitsbeleid moet er af.

De minister is aan zet

Negen samenhangende maatregelen zijn geboden

1. Maak burgemeester, dijkgraaf, commissaris van de Koning bestuurlijk verantwoordelijk voor het integriteitsbeleid in de gemeente, het waterschap, de provincie.


2. Maak in de organisatie de hoogste ambtelijke leiding verantwoordelijk. 3. Zorg bij elke gemeente, waterschap, provincie voor een tweejaarlijkse doorlichting

op integriteit door een onafhankelijke instantie die ook met concrete aanbevelingen komt.

4. Begin bij elk overheidsorgaan met een “stresstest“ op het gebied van integriteit. Is deze gemeente, deze provincie, dit uitvoeringsorgaan bestaand tegen een aanval op de integriteit.

5. Geef de Onderzoeksraad Integriteit Overheid een heldere formele basis waardoor deze het centrale meldpunt van overheidsschendingen bij de overheid wordt. Geef deze ook de bevoegdheid zelf op eigen initiatief onderzoek te doen

6. Bespreek die rapportages in de eigen raden en voor het Rijk in de Tweede Kamer. 7. Laat de minister jaarlijks in de Kamer verantwoording afleggen over het door hem

gevoerde beleid op dit terrein 8. Maak herbenoeming van zowel de bestuurlijke ambtsdragers als de ambtelijk

verantwoordelijken mede afhankelijk van de prestaties die zij op het gebied van de integriteit leveren. Kort en goed: een burgemeester, dijkgraaf of CdK die op dit punt in gebreke blijft krijgt zijn congé.

9. Maak budget vrij voor het voeren van een goed integriteitsbeleid.

In ieder geval: neem de toenemende signalen over integriteitsschendingen serieus. Geef de

draak (chinees symbool voor integriteit) tanden.

En bijt waar nodig door.

Jo horn integriteit; beleid en politiek

Leadership & Management

Transcript of Jo horn integriteit; beleid en politiek