Instituut voor Internationaal Recht Working Paper Nr. 96 ...€¦ · walvisjacht te stemmen. Om...

Katholieke Universiteit Leuven

Faculteit Rechtsgeleerdheid

Instituut voor Internationaal Recht

Working Paper Nr. 96 - juli 2006

Het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel en de

internationale samenwerking: zijn walvissen rare vogels

in de Belgische bevoegdheidsverdeling?

Dries Van Eeckhoutte

2

Het Instituut voor Internationaal Recht van de K.U.Leuven groepeert het onderwijs

en onderzoek dat aan de rechtsfaculteit van de K.U.Leuven wordt verricht op het

gebied van het internationaal recht en het recht van de internationale organisaties. Het

Instituut organiseert ook congressen, seminars, workshops en lezingen die actuele

internationaalrechtelijke thema’s onder de aandacht brengen.

De reeks working papers, gestart in 2001, streeft naar een betere verspreiding van de

resultaten van het onderzoek van het Instituut en van andere onderzoekers binnen de

academische gemeenschap en daarbuiten. Zij bevat bijdragen in het Nederlands, in het

Engels en in het Frans. Naar deze working papers mag met gepaste bronvermelding

verwezen worden.

Voor meer informatie en een volledige lijst van beschikbare working papers,

raadpleeg de internetsite van het Instituut voor Internationaal Recht op

www.internationaalrecht.be

Instituut voor Internationaal Recht, K.U. Leuven, 2001-2006

Instituut voor Internationaal Recht K.U.Leuven

Tiensestraat 41, B-3000 Leuven

Tel. +32 16 32 51 22 Fax +32 16 32 54 64

Prof. Dr. Jan Wouters, Directeur

3

Inhoudstafel

1. Inleiding............................................................................................................................ 4

2. De aanleiding: het “groot belang” om lid te worden bij de Internationale

Walviscommissie....................................................................................................................... 5

3. … dat aanleiding gaf tot de miskenning van verschillende regels betreffende behoorlijke

verdragssluiting ......................................................................................................................... 7

4. … en tot een schending van de bevoegdheidsverdelende regels .................................... 10

5. Het territorialiteitsbeginsel in de rechtspraak van het Arbitragehof ............................... 13

a) Het territorialiteitsbeginsel .............................................................................................. 13

i) Kenmerken ............................................................................................................. 13

ii) Definitie ................................................................................................................. 14

iii) Extraterritoriale effecten ......................................................................................... 15

b) Toegepast op het Walvisverdrag..................................................................................... 16

6. De internationale samenwerking en het territorialiteitsbeginsel in de adviespraktijk van

de Raad van State .................................................................................................................... 19

a) Het territorialiteitsbeginsel vindt geen toepassing op de internationale samenwerking,

wel op de uitvoering van verdragsverplichtingen................................................................ 19

b) Kanttekeningen bij de vaste adviespraktijk van de Raad van State ................................ 22

i) Een beter onderscheidingscriterium: het territorialiteitsbeginsel is in de eerste

plaats van toepassing op conflicten tussen de gemeenschappen en de gewesten onderling

................................................................................................................................ 22

ii) Een foutieve zeewaartse definiëring van het Belgische grondgebied .................... 27

7. Internationale extraterritoriale regelgeving door de gemeenschappen en de gewesten... 31

a) Internationale extraterritoriale regelgeving van de deelstaten is een praktische realiteit 31

b) Voorwaarden voor extraterritoriale regelgeving van gemeenschappen en gewesten?.... 33

i) Internationale samenwerking heeft uit zijn aard minder snel aanleiding tot

normconflicten................................................................................................................. 33

ii) De internationale rechtsmacht van de Belgische Staat als uitgangspunt............ 34

iii) De transpositie van de internationaalrechtelijke aanknopingspunten op het

grondgebied van de gemeenschappen en de gewesten .................................................... 35

iv) Het probleem van internationale personele aanknopingspunten: de uitvoering

van het Protocol van Madrid bij het Antarcticaverdrag als casus ................................... 36

v) Moeilijk gaat ook!.............................................................................................. 38

8. Besluit.............................................................................................................................. 40

4

HET GRONDWETTELIJKE TERRITORIALITEITSBEGINSEL EN DE

INTERNATIONALE SAMENWERKING: ZIJN WALVISSEN RARE

VOGELS IN DE BELGISCHE BEVOEGDHEIDSVERDELING?

Dries Van Eeckhoutte*

1. INLEIDING

De problematiek van de bevoegdheidsrechtelijke kwalificatie van het walvisverdrag doet bij momenten denken aan de anekdote waarbij middeleeuwse schriftgeleerden voorhielden dat watervogels wel degelijk in de vasten mochten worden genuttigd, daar zij als watervogels tot de vissen konden worden gerekend.1 Zo ook werd op een bepaald moment in de discussie door de federale overheid geopperd dat de jacht op walvissen niet behoort tot het bevoegdheidsdomein van de zeevisserij, aangezien walvissen zeezoogdieren zijn en geen vissen. Een interpretatie die duidelijk niet in overeenstemming is met de gebruikelijke betekenis van de term visserij, denk maar aan de term mossel- of oestervisserij.2 Twee dingen hebben beide anekdotes echter met elkaar gemeen: de voorliggende interpretaties gaan enerzijds uit van het principe dat het doel de middelen heiligt, en anderzijds geven ze aanleiding tot interessante diepere beschouwingen, voor wat ons betreft over de internationale samenwerking en het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel.

Om een rol te kunnen spelen in het behoud van het moratorium op de walvisvangst en de internationale bescherming van walvissen (titel 2), is België in 2004 in zeven haasten toegetreden tot de Internationale Walvisvangstcommissie (IWC). Om toe te treden moest België evenwel eerst partij worden bij het Internationaal Verdrag tot regeling van de Walvisvangst van 2 december 1946 en het Protocol hierbij van 19 november 1956 (hierna: het Walvisverdrag). De interne Belgische procedure om partij te worden bij een internationaal verdrag neemt evenwel enige tijd in beslag. Dit omdat voorafgaandelijk aan het neerleggen van de akte van toetreding een aantal voorwaarden moeten worden vervuld: zo moet o.m. de bevoegde overheid eerst nagaan of er niet eerst een aantal uitvoeringsmaatregelen moeten worden getroffen (opdat het interne recht niet in strijd met het verdrag zou zijn), moet het verdrag de instemming verkrijgen van alle bevoegde parlementen, en moet het verdrag integraal

* Vrijwillig wetenschappelijk medewerker, Instituut voor Internationaal Recht, K.U. Leuven. De auteur wenst Myriam Nys, Cedric Ryngaert en Maarten Vidal te bedanken voor hun

waardevolle opmerkingen. 1 Zo bestonden er in de Christelijke Kerk meningsverschillen over de vastenvoorschriften: “Alle

vlees en alle dierlijke producten waren in principe verboden, maar er bleven altijd

twijfelgevallen. Vis was zo'n twijfelgeval. Was het geoorloofd vis te eten of juist niet? Vis

kwam uit het water en alles wat uit het water kwam, werd als rein beschouwd. En als vis

geoorloofd was, waren andere waterdieren, bijvoorbeeld watervogels, dan ook niet

geoorloofd?” (M. ZONNEVELD, “Voedingsvoorschriften in de praktijk. De eetgewoonten van de Limburgse elite in de vijftiende eeuw”, www.limburgsmuseum.nl/digitalevraagbaak/ media/Documenten/voedingsvoorschriften%20zonneveld.doc).

2 Zie bv. de definitie van “vissen: met enig hulpmiddel vissen of andere waterdieren uit het water ophalen of trachten op te halen, vis vangen of trachten te vangen (als beroep of als

vermaak of sport)” en onder de term visserij vind je dan weer o.m. “de robben of walvisvangst” terug (Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse Taal, 14e ed., 2005).

5

(met de relevante verdragsgegevens) in het Belgische Staatsblad worden bekendgemaakt. In de haast om partij te worden bij het IWC werden deze elementaire regels inzake verdragssluiting evenwel veronachtzaamd of genegeerd (titel 3). Hier bleef het evenwel niet bij. In diezelfde haast om partij te worden, werden immers ook de grondwettelijke regels inzake de bevoegdheidsverdeling in het federale België naast zich neergelegd. Ondanks het duidelijke bezwaar van de Raad van State dat er sprake is van bevoegdheidsoverschrijding, kreeg het verdrag immers enkel de instemming van het federale parlement. Volgens de Raad van State heeft het verdrag immers betrekking op natuurbehoud, natuurbescherming, zeevisserij en de internationale samenwerking terzake, alle gewestbevoegdheden. De federale overheid meende zich hiertegen te kunnen verweren door gebruik te maken van het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel. Dit beginsel van Belgisch grondwettelijk recht dat in grote mate zijn bekendheid dankt aan de nagenoeg jaarlijks weerkerende vernietigingsarresten van het Arbitragehof voor steun die de Franstalige Gemeenschap wenst te verlenen aan culturele of onderwijsinstellingen in het Nederlandse taalgebied (beter bekend als de zgn. Carrefour-arresten). Dit beginsel werd door de federale overheid getransponeerd naar het domein van de internationale samenwerking, overeenkomstig de volgende redenering. Aangezien de biotoop van de betrokken diersoorten zich in de meeste gevallen buiten de grenzen van het Belgische grondgebied bevindt, en de regeling aldus de territoriale grenzen van één enkel gewest zou overschrijden, zou deze de territoriale bevoegdheid van de gewesten te buiten gaan. Aangezien de gewesten aldus territoriaal onbevoegd zijn om het Walvisverdrag goed te keuren, zou dit onder de residuaire bevoegdheid van de federale overheid ressorteren (titel 4). Een dergelijk argument doet natuurlijk vragen rijzen naar de inhoud en draagwijdte van het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel enerzijds (titel 5) en naar zijn rol in de internationale samenwerking anderzijds (titel 6). Beide aspecten zullen we achtereenvolgens onderzoeken aan de hand van de rechtspraak van het Arbitragehof en de adviespraktijk van de Raad van State. Mede op basis van dit onderzoek zullen we vervolgens de voorwaarden uiteenzetten waaronder de gewesten en de gemeenschappen in het kader van de internationale samenwerking regelingen met een internationale extraterritoriale werking kunnen uitvaardigen (titel 7) om uiteindelijk met een besluit te eindigen (titel 8).

2. DE AANLEIDING: HET “GROOT BELANG” OM LID TE WORDEN BIJ DE

INTERNATIONALE WALVISCOMMISSIE

Op 16 september 2004 verscheen in het Belgisch Staatsblad de instemmingswet van 9 juli 2004 betreffende de “toetreding van België tot het Internationaal Verdrag tot regeling van de walvisvangst, en tot het Reglement, gedaan te Washington op 2

december 1946; tot het Protocol, gedaan te Washington op 19 november 1956, bij het

Internationaal Verdrag tot regeling van de walvisvangst, gedaan te Washington op 2

december 1946”, samen met de tekst ervan. We stonden in vorige publicaties al stil bij het feit dat de Belgische verdragspraktijk geen toonbeeld is van correct en zorgvuldig overheidshandelen. Zo wezen we al op de vaak lange vertraging in de Belgische procedure van goedkeuring en bekrachtiging

6

van internationale verdragen,3 op het feit dat sommige verdragen niet de overeenkomstig artikel 167 van de Grondwet vereiste parlementaire instemming hebben verkregen4 en op de slordige of gebrekkige bekendmaking van internationale akten in het Belgisch Staatsblad.5 Voor wat betreft het Walvisverdrag is men opnieuw op verschillende van deze punten in de fout gegaan. Er zou inderdaad op kunnen worden gewezen dat het Walvisverdrag van 1946 dateert en pas in 2004 werd goedgekeurd en bekrachtigd, m.a.w. 60 jaar later. De Minister van Buitenlandse Zaken garandeerde in de bevoegde Senaatcommissie echter dat het verdrag niet zestig jaar in een schuif was blijven liggen. België had het verdrag niet mede onderhandeld en evenmin mede ondertekend. België had oorspronkelijk gewoon niet de bedoeling om partij te worden bij het verdrag. Deze houding was evenwel recent gewijzigd nadat het door tegenstanders van de heropening van de commerciële walvisvangst was opgeroepen om lid te worden van de Internationale Walvisvangstcommissie (IWC) om aldaar tegen de heropening van de commerciële walvisjacht te stemmen. Om echter lid te worden van de Internationale Walvisvangstcommissie moest België partij worden bij het Internationaal Verdrag tot regeling van de walvisvangst, krachtens hetwelk de Internationale Walvisvangstcommissie was opgericht. Het probleem was dat voorstanders van het hervatten van de walvisjacht (in de eerste plaats Japan) microstaten en kleine ontwikkelingslanden zouden hebben aangespoord om lid te worden van het IWC in ruil voor ontwikkelingshulp, teneinde in de IWC vervolgens hun zaak te steunen (o.m. de heropening van de commerciële walvisjacht). Hierdoor dreigde een hervatting van de walvisjacht. Om die reden was volgens de Minister van Buitenlandse Zaken het Walvisverdrag voor ons land van groot belang geworden in het kader van de strijd voor de mariene biodiversiteit en tegen de walvisvangst.6 Dit grote belang zorgde er daartegen voor dat het verdrag met uiterste spoed door de Belgische goedkeurings- en ratificatieprocedure werd geloodst. Het ontwerp van instemmingswet werd op 11 mei 2004 in de Senaat ingediend en op 7 juli was het wetsontwerp reeds door beide kamers goedgekeurd, door de Koning bekrachtigd en afgekondigd. Op 14 juli werden de toetredingsoorkonden bij de depositaris neergelegd en België is op 15 juli tot de Internationale Whaling Commission

3 D. VAN EECKHOUTTE en M. VIDAL, “Hoeveel stof kunnen verdragen verdragen?”, Juristenkrant 3 november 2004, nr. 97, p. 3 (eveneens gepubliceerd als http://www.law.kuleuven.ac.be/iir/nl/opinies/verdragenstof.pdf) en D. VAN EECKHOUTTE en M. VIDAL, “Er zijn nog 258 verdragen voor u”, De Tijd 20 september 2004 (eveneens gepubliceerd op http://www.law.kuleuven.ac.be/iir/nl/opinies/DVEMVverdragentijd.pdf).

4 D. VAN EECKHOUTTE en J. WOUTERS “Doorwerking van het internationaal recht in de Belgische rechtsorde: een overzicht van bronnen en instrumenten” in J. WOUTERS en D. VAN EECKHOUTTE (eds.), De doorwerking van het internationaal recht in de Belgische rechtsorde, Antwerpen, Intersentia, 2006, (3), 9-12, nrs. 6 en 8; D. VAN EECKHOUTTE en A. VANDAELE, “Doorwerking van internationaal recht in de Belgische rechtsorde” in J. WOUTERS en K. LENAERTS (eds.), Internationaal en Europees recht. Themiscahier nr. 13, Brugge, die Keure, 2002, (5), nr. 9 e.v. (eveneens gepubliceerd als Working Paper nr. 33 op www.internationaalrecht.be).

5 D. VAN EECKHOUTTE, “Bekendmaking van verdragen: voorstel tot genezing van een zieke”, T.v.W. 2002, 3-31 (eveneens gepubliceerd als Working Paper nr. 20 op www.internationaalrecht.be).

6 Parl.St. Senaat, 2003-04, nr. 3-680/2, 2; zie ook: “Steak Tokio”, De Morgen 24 juni 2006; “Japan belooft ontwikkelingsgeld aan kleine staten in ruil voor hun steun aan de jacht” en “Red de walvis”, De Morgen 20 juli 2004.

7

toegetreden. België heeft op die manier op de bijeenkomst van de IWC op 19-22 juli 2004 in Sorrento (Italië) een rol kunnen spelen in het behouden van het moratorium op de walvisvangst en de internationale bescherming van de walvis. Al moet bij dit zgn. groot belang onmiddellijk ook een kanttekening worden gemaakt. Hoewel het stemmengewicht in de IWC aan het kantelen is in het voordeel van de voorstanders van de commerciële walvisvangst,7 en deze aldus bepaalde beslissingen in hun voordeel zouden kunnen doen beslechten, is er vooralsnog geen sprake van het opheffen van het moratorium op de commerciële walvisvangst, waarvoor immers een ¾ meerderheid vereist is.8

3. … DAT AANLEIDING GAF TOT DE MISKENNING VAN VERSCHILLENDE REGELS

BETREFFENDE BEHOORLIJKE VERDRAGSSLUITING

Het zgn. groot belang dat deze bijzondere spoed verantwoordde, verantwoordde blijkbaar ook dat een reeks juridische verplichtingen opzij werden geschoven. In plaats van een onverantwoorde vertraging in de goedkeuring en ratificatie van een verdrag ziet het ernaar uit dat België zich ditmaal aan een onverantwoorde snelheidsovertreding in het goedkeuren en ratificeren van verdragen had bezondigd. Zo traden de verdragen internationaalrechtelijk ten aanzien van België in werking (m.n. op 14 juli 2004),9 en maakten ze aldus deel uit van de Belgische rechtsorde 10 nog vóór de verdragen in het Belgisch Staatsblad waren bekendgemaakt; wat pas gebeurde op 16 september 2004. De bijzondere spoed had bijgevolg gezorgd voor een schending van de verplichting om door België gesloten verdragen tijdig bekend te maken.11 Deze bekendmaking is vervolgens ook op een onzorgvuldige manier gebeurd. Bij het Walvisverdrag hoort immers een Reglement (“Schedule”) dat integraal deel uitmaakt van het verdrag.12 Het Reglement bevat de eigenlijke regelgeving inzake de walvisvaart, en deze kan door de IWC geamendeerd worden door maatregelen te nemen met betrekking tot de instandhouding en de exploitatie van de walvisstocks.13 Zo werden bv. op de IWC van 19-22 juli 2004 een aantal amendementen goedgekeurd (dus twee maanden vóór de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad) die op 28 oktober 2004 in werking zijn getreden. Het Reglement werd weliswaar in het Belgisch Staatsblad gepubliceerd, maar dan wel in een ondertussen achterhaalde

7 Op de vergadering van het IWC van 6-20 juni 2006 zijn de voorstanders er voor het eerst in geslaagd om een meerderheid achter zich te scharen, dit voor een verklaring die oproept tot de “normalisering” van de werking van de IWC (de zgn. St. Kitts and Nevis Declaration, Resolution 2006-1, www.iwcoffice.org/_documents/commission/IWC58docs/Resolution2006-1.pdf).

8 Zie: artikel 10 e) van het Reglement bij het Walvisverdrag juncto artikel E.3. van de “Rules of Procedure and the Financial Regulations” van de IWC; de huidige versie van beide teksten is te vinden op www.iwcoffice.org.

9 Artikel X Walvisverdrag. 10 Zie D. VAN EECKHOUTTE en J. WOUTERS, l.c. (supra, noot 4), nrs. 2 en 5. 11 Zie ook: D. VAN EECKHOUTTE, l.c. (supra, noot 5), 15-19. 12 Artikel I, §1 Walvisverdrag. 13 Artikel V, § 1 Walvisverdrag.

8

versie.14 Geïnterpelleerd hierover antwoordde de federale minister van leefmilieu dat een bekendmaking van deze amendementen geen prioriteit moet zijn. Het zou hierbij overigens slechts over een aantal kleine veranderingen gaan, zoals datums en verfijningen van de bepalingen voor walvisvangst door inheemse volkeren, die waren aangenomen op de vergadering van Sorrento en die dateren van na de toetreding tot het Walvisverdrag (maar wel twee maanden vóór de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad). 15 Een dergelijke houding is kennelijk in strijd is met de grondwettelijke verplichting om ten aanzien van België verbindende verdragen en de erop gebaseerde bindende beslissingen van internationale organisaties (zoals de amendementen aangebracht door de IWC) in het Belgisch Staatsblad bekend te maken.16 De particulier moet zich immers op elk ogenblik kunnen vergewissen van de juiste en actuele draagwijdte van de internationale verbintenissen die België heeft aangegaan en die aldus deel uitmaken van de Belgische rechtsorde. De vergissing betreft overigens hoegenaamd niet slechts enkele kleine veranderingen en verfijningen. In het Belgisch Staatsblad werd immers niet de versie van het Reglement van juni 2004 gepubliceerd, maar wel de oorspronkelijk versie van het Reglement van 2 december 1946.17 Het Reglement werd in tussentijd echter herhaaldelijk en fundamenteel gewijzigd. In de oorspronkelijke versie was er nog hoegenaamd geen sprake van een moratorium op de commerciële walvisvangst (ingesteld in 1982 en in werking getreden in 1986), maar deze regelde enkel de bescherming van twee walvissoorten waarvan zelfs nog een beperkte exploitatie werd toegelaten.18 De particulier wordt bijgevolg volledig verkeerd ingelicht over de internationale verbintenissen die België op zich heeft genomen en over de internationale regels die thans deel uitmaken van de interne Belgische rechtorde. Afgaand op de publicatie in het Belgisch Staatsblad moet deze immers concluderen dat de walvisvangst door België voor geopend werd verklaard i.p.v. dat er een stringent beschermingsregime voor walvissen werd uitgevaardigd. Door partij te worden nam België ook de verbintenis op zich om het Walvisverdrag en het bijhorende Reglement – waar nodig - om te zetten in het Belgisch recht. Het Reglement voorziet immers in een groot aantal verbods- en gebodsbepalingen met

14 Voor de huidige versie van het Reglement, zie: www.iwcoffice.org/_documents/commission/schedule.pdf (laatst geconsulteerd op 16 februari 2006).

15 Vraag om uitleg van mevrouw Sabine DE BETHUNE over het internationaal verdrag tot regeling van de walvisvangst (nr. 3-491), Hand. Senaat, 21 december 2004, nr. 3-89, (54), 55-56.

16 Zie: D. VAN EECKHOUTTE, l.c. (supra, noot 5), p. 10, noot 38; D. VAN EECKHOUTTE en J. WOUTERS, l.c. (supra, noot 4), nrs. 9-10 en 13.

17 Vgl. UNTS 1953, p. 73, nr. 2124. 18 Voor een overzicht van de evolutie in de reglementering van de walvisvaart en de

bescherming van de walvis, zie bv. G. VAN HOORICK, Internationaal en Europees

Natuurbehoudsrecht, Antwerpen, Intersentia, 1997, 59-66; F. MAES en A. CLIQUET, Internationaal en nationaal recht inzake de bescherming van de Noordzee, Deurne, Kluwer, 1997, 618-620; F. INGELAERE, L. LAVRYSEN en C. VANDEN BILCKE, Inleiding tot het internationaal en Europees milieurecht, Brussel, Story-Scientia, 1992, 60-61; PH. SANDS, Principles of International Environmental Law, Cambridge, CUP, 2003, 2e ed., 590-597 en verwijzingen aldaar; P. BIRNIE en A.BOYLE, International Law & The Environment, Oxford, OUP, 2002, 2e ed., 666-669.

9

betrekking tot de walvisvangst.19 Het verdrag voorziet dat partijen de nodige maatregelen moeten nemen om de toepassing en de bestraffing van overtredingen op deze bepalingen door personen of schepen die onder hun rechtsbevoegdheid vallen, moeten kunnen garanderen.20 Om zich ervan te vergewissen dat België wel in overeenstemming handelt met de op zich genomen internationale verbintenissen, had het vooraleer partij te worden bij het Walvisverdrag eerst een doorlichting moeten maken van de relevante interne wet- en regelgeving en had het deze daar waar nodig moeten aanpassen zodat de toepassing en de bestraffing van de overtreding van het Walvisverdrag kon worden gegarandeerd.21 Weliswaar voorzien verschillende andere internationale en nationale reglementaire bepalingen op een directe of indirecte manier in de bescherming van walvissen22 en ongetwijfeld zal langs die weg aan bepaalde omzettingsverplichtingen die voortvloeien uit de hier besproken Walvisverdrag reeds voldaan zijn. In de Memorie van Toelichting ontbreekt evenwel elk onderzoek (of een indicatie dat een dergelijk onderzoek heeft plaatsgevonden) naar de verhouding van het Walvisverdrag met de reeds door België aangegane internationale verbintenissen en de bestaande interne Belgische regelgeving. Het zou dan ook niet verwonderen dat er zich lacunes of knelpunten in de Belgische regelgeving terzake voordoen en dat België bijgevolg zijn omzettingsverplichting onder het Walvisverdrag niet is nagekomen. Een vermoeden dat bevestiging lijkt te vinden in de rechtsleer23 en in een recent door de

19 Sommige van deze bepalingen worden vervolgens nog verder toegelicht in (op zich niet-bindende) aanbevelingen van de IWC. Voor de aanbevelingen van de IWC, zie: http://www.iwcoffice.org/meetings/resolutions/resolutionmain.htm (16 februari 2006).

20 Artikel IX Walvisverdrag. 21 Artikel IX, § 3 Walvisverdrag. 22 Zie o.m. Overeenkomst inzake de instandhouding van kleine walvisachtigen in de Oostzee en

de Noordzee, gedaan te New York op 17 maart 1992, B.S. 20 oktober 1993 (aangenomen onder het Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, opgemaakt te Bonn op 23 juni 1979, B.S. 29 december 1990); Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dieren plantensoorten (CITES), opgemaakt te Washington op 3 maart 1973, B.S. 30 december 1983; Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten in hun natuurlijk milieu, opgemaakt te Bern op 19 september 1979, B.S. 29 december 1990 en B.S. 15 juni 1991; Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dieren plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer, PB. L. 3 maart 1997, afl. 61, 1; Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, PB. L. 22 juli 1992, afl. 206, 7; Verordening (EG) nr. 812/2004 van de Raad van 26 april 2004 tot vaststelling van maatregelen betreffende de bijvangsten van walvisachtigen bij de visserij en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 88/98, PB. L. 30 april 2004, afl. 150, 12; Verordening (EEG) nr. 348/81 van de Raad van 20 januari 1981 betreffende een gemeenschappelijke regeling die van toepassing is op de invoer van producten afkomstig van walvisachtigen, PB. L. 31 december 1981, afl. 377, 42; artikel 10 en 13 van de Wet van 20 januari 1999 ter bescherming van het mariene milieu in de zeegebieden onder de rechtsbevoegdheid van België, B.S. 13 maart 1999 (herhaaldelijk gewijzigd); Koninklijk Besluit van 21 december 2001 betreffende de soortenbescherming in de zeegebieden onder de rechtsbevoegdheid van België, B.S. 24 februari 2002; Koninklijk Besluit van 22 september 1980 houdende maatregelen, van toepassing op het Vlaamse Gewest, ter bescherming van bepaalde in het wild levende inheemse diersoorten, die niet onder de toepassing vallen van de wetten en besluiten op de jacht, de riviervisserij en de vogelbescherming, B.S. 31 oktober 1980.

23 VAN HOORICK wijst erop dat het voormelde K.B. van 22 september 1980 (supra, noot 22) thans enkel voorziet in de bescherming van de tuimelaar en de bruinvis. Om tot een volledige tenuitvoerlegging te komen van de verplichtingen aangegaan onder de Overeenkomst van 17 maart 1992 inzake de instandhouding van kleine walvisachtigen (supra, noot 22), zou het

10

Europese Commissie opgestarte inbreukprocedure tegen België wegens een ontoereikende bescherming van walvisachtigen.24

4. … EN TOT EEN SCHENDING VAN DE BEVOEGDHEIDSVERDELENDE REGELS

De problemen bij de goedkeuring van het Walvisverdrag bleven evenwel niet beperkt tot regels inzake behoorlijke verdragssluiting. De goedkeuring door het federale parlement vond ook plaats met miskenning van de bevoegdheidsverdelende regels. Het Walvisverdrag heeft thans immers betrekking op de natuurbescherming en het natuurbehoud, meer bepaald de bescherming en het behoud van walvissen. Ingevolge artikel 6, §1, III van de BWHI behoort deze aangelegenheid tot de bevoegdheid van de gewesten, en niet tot de bevoegdheid van de federale overheid. Het walvisverdrag zou potentieel ook betrekking kunnen hebben op de zeevisserij,25 eveneens een gewestbevoegdheid. Bovendien maakt artikel 167 van de Grondwet duidelijk dat de gewesten en de gemeenschappen bevoegd zijn voor de internationale samenwerking, met inbegrip van het sluiten van verdragen, voor de aangelegenheden waarvoor ze materieel bevoegd zijn. De goedkeuring van het Walvisverdrag was bijgevolg een gewestbevoegdheid. Dit werd uitdrukkelijk bevestigd door de Raad van State in zijn advies van 13 januari 2004 bij het voorontwerp van goedkeuringswet met het Walvisverdrag:

“Uit de preambule van het Internationaal Verdrag tot regeling van de walvisvangst blijkt dat het doel van het verdrag erin bestaat « de grote

natuurlijke bronnen, vertegenwoordigd door de walvisstand, voor toekomstige

generaties veilig te stellen » en « de walvisvangst internationaal te regelen tot

waarborging van een behoorlijke en doeltreffende instandhouding en

ontwikkeling van de walvisstand ».

Artikel 1 van het verdrag bepaalt dat het van toepassing is op fabrieksschepen,

landstations en jagers die onder de rechtsbevoegdheid van de

verdragsluitende regeringen vallen en op alle wateren waar walvisvangst

wordt uitgeoefend door zulke fabrieksschepen, landstations en jagers.

Aldus blijkt het verdrag in het algemeen betrekking te hebben op de

natuurbescherming en het natuurbehoud en op de zeevisserij.

beschermingsregime moeten worden uitgebreid en geconcretiseerd naar alle kleine walvissen toe (G. VAN HOORICK, o.c. (supra, noot 18), pp. 136-137, nr. 289). Aangezien het Walvisverdrag voorziet in de instandhouding en bescherming van alle walvisstocks, zou a fortiori kunnen worden geconcludeerd dat evenmin voldaan is aan de verplichtingen onder het Walvisverdrag.

24 Ingebrekestelling van de Europese Commissie van 13 december 2005 tegen België op basis van artikel 226 EG-Verdrag wegens schending van artikel 11 van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Zie persbericht van de Europese Commissie van 20 december 2005, IP/05/1641. Volgens het persbericht betreft de klacht vnl. het gebrekkige toezicht op de staat en de instandhouding van de kleine walvisachtigen in de Belgische mariene gebieden.

25 Althans indien het moratorium op de commerciële walvisvangst opnieuw zou worden afgeschaft.

11

De aangelegenheden die aldus in het verdrag geregeld worden, behoren alle

tot de materiële bevoegdheid van de gewesten (zie artikel 6, § 1, III, 2º, en V,

van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen).

In advies 24.903/VR, dat de Raad van State op 22 april 1997 heeft gegeven

over het ontwerp dat geleid heeft tot de wet van 18 juni 1998 houdende

instemming met het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de

Zee, gedaan te Montego Bay op 10 december 1982 en de Overeenkomst inzake

de tenuitvoerlegging van deel XI van het Verdrag van de Verenigde Naties

inzake het recht van de Zee van 10 december 1982, gedaan te New York op 28

juli 1994, heeft de Raad overwogen dat uit artikel 167, § 1, eerste lid, van de

Grondwet blijkt dat de gemeenschappen en de gewesten bevoegd zijn om de

internationale samenwerking te regelen, met inbegrip van het sluiten van

verdragen, « voor de aangelegenheden waarvoor zij door of krachtens de

Grondwet bevoegd zijn », en dat hierbij geen rekening gehouden wordt met de

territoriale bevoegdheidsbeperkingen zoals die wel op het interne vlak gelden,

onder meer voor de uitvoering van verdragen (Raad van State, afdeling

wetgeving, advies 24.903/VR van 22 april 1997, stuk Senaat, 1997-1998, nr. 1-

796/1, (238), 241).

Gelet op de hiervóór bedoelde materiële bevoegdheden van de gewesten, moet

geconcludeerd worden dat uitsluitend de parlementen van de gewesten

bevoegd zijn om hun instemming te verlenen met het verdrag en het protocol.

De federale wetgever is met andere woorden niet bevoegd.”26

De federale overheid legde het advies van de Raad van State evenwel naast zich neer voorhoudend dat het alsnog bevoegd zou zijn. De in de Memorie van Toelichting ontwikkelde en voor de commissie buitenlandse betrekkingen van de Senaat uiteengezette redenering gaat als volgt: de bevoegdheden van de gewesten zijn beperkt tot het gewestelijke grondgebied, iedere wettelijke regeling moet daarom kunnen worden gelokaliseerd binnen het gebied waarvoor het gewest bevoegd is. De biotoop van de diersoorten welke het Walvisverdrag regelt, bevindt zich in de meeste gevallen buiten de grenzen van het Belgische grondgebied. Omdat deze regeling de territoriale grenzen van een gewest overschrijdt, zou aldus moeten worden aangenomen dat de regeling onder de residuaire bevoegdheid van de federale overheid ressorteert.27 28 De federale overheid beweerde zich hiervoor te kunnen

26 Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 13 januari 2004 (L. 36.343/3), Parl.St. Senaat, 2003-04, nr. 3-680/1, pp. 29-30, §§ 3.2.-3.3.

27 Memorie van Toelichting, Parl.St. Senaat, 2003-04, nr. 3-680/1, 2; Verslag namens de Commissie voor Buitenlandse Betrekkingen en Landsverdediging, Parl.St. 2003-04, nr. 3-680/2, 3-4.

28 Daarnaast voerde de federale overheid ook aan (a) dat het verdrag betrekking heeft op de bescherming van het mariene milieu die tot de materiële bevoegdheid van de federale overheid zou behoren, (b) dat het exclusief federale karakter van het Walvisverdrag zou overeengekomen zijn op de daartoe geëigende overlegfora tussen de federale overheid en de gewesten, en (c) dat België gezien de evolutie binnen het IWC en de diplomatieke démarches van Japan onder zeer grote druk stond om snel tot het Walvisverdrag toe te treden (zie: Verslag namens de Commissie voor Buitenlandse Betrekkingen en Landsverdediging, Parl.St. Senaat, 2003-04, nr. 3-680/2, 4-5).

Deze argumenten zijn weinig overtuigend en we menen dan ook dat we er in de tekst zelf van deze bijdrage niet dieper op hoeven in te gaan:

12

beroepen op uitspraken van het Arbitragehof en op eerdere adviezen van de Raad van State. Deze argumentering nodigt uit tot een dieper onderzoek naar de draagwijdte van het territorialiteitsbeginsel en zijn rol en functie in de internationale samenwerking van de gewesten en de gemeenschappen. Zoals we zullen zien, kan het argument van de federale overheid evenwel niet overtuigen. Uit de rechtspraak van het Arbitragehof blijkt immers dat het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel als bevoegdheidsverdelend criterium in de eerste plaats betrekking heeft op de bevoegdheidsverdeling tussen de gewesten en de gemeenschappen onderling. Bovendien verzet het er zich niet principieel tegen dat een regeling gevolgen heeft buiten het eigen territorium of dat aan feiten of handelingen die buiten het eigen grondgebied hebben plaatsgehad gevolgen zouden worden verbonden. Bovendien moet er rekening worden gehouden met het feit dat de internationale samenwerking uit zijn aard zelf extraterritoriale gevolgen heeft (titels 5 en 6). Vervolgens zullen we ervoor waarschuwen dat in de internationale samenwerking het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel niet mag verward worden met het territorialiteitsbeginsel als internationale jurisdictieregel. Het uitgangspunt bij de internationale samenwerking van de federale overheid, de gewesten of de gemeenschappen is de vraag of deze de rechtsmacht van de Belgische Staat, overeenkomstig de regels van internationale jurisdictie niet overschrijden. Het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel speelt in deze materie slechts een beperkte en ondergeschikte rol (titel 7).

(a) beweren dat de bescherming van het mariene milieu tot de bevoegdheid van de federale overheid zou behoren, is in strijd met de ter zake duidelijke tekst van artikel 6, § 1, II BWHI;

(b) de ambtelijke (Werkgroep Gemengde Verdragen) of politieke beslissing (Interministeriële Conferentie Buitenlands Beleid) om een verdrag al dan niet als een gemengd verdrag te kwalificeren, doet niets af aan de bevoegdheidsverdelende regels die van openbare orde zijn en waarover uiteindelijk het Arbitragehof, de Raad van State of de gewone hoven en rechtbanken zullen oordelen. De federale overheid heeft de procedure zoals voorzien in het Samenwerkingsakkoord Gemengde Verdragen overigens niet opgevolgd, door het verdrag als een exclusief federaal verdrag in te dienen in de Senaat (11 mei 2004) vooraleer de bespreking over de kwalificatie van het al dan niet gemengd karakter van het Walvisverdrag in de Werkgroep Gemengde Verdragen was afgerond (stond nog op de agenda van de vergadering van 13 mei 2004). Nochtans voorziet het samenwerkingsakkoord dat de beslissing over het al dan niet gemengd karakter van een verdrag wordt genomen door de Interministeriële Conferentie Buitenlands Beleid op een voorstel van de Werkgroep Gemengde Verdragen (artikelen 1, 3 en 4 van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 tussen de federale overheid de gemeenschappen en gewesten over de nadere regelen voor het sluiten van gemengde verdragen (B.S. 17 december 1996) en § 4 van de toelichting bij het samenwerkingsakkoord);

(c) een zeer grote (diplomatieke dan wel NGO) druk om snel partij te worden bij een verdrag, kan geen verantwoording bieden voor een schending van de grondwettelijke regels inzake bevoegdheidsverdeling.

13

5. HET TERRITORIALITEITSBEGINSEL IN DE RECHTSPRAAK VAN HET

ARBITRAGEHOF

A) HET TERRITORIALITEITSBEGINSEL

i) KENMERKEN

Het zgn. territorialiteitsbeginsel heeft verschillende functies en betekenissen, die verschillen naargelang de context en de materie waarin het wordt ingeroepen. Zo kan er onder meer worden gewezen op de territoriale bevoegdheid in strafzaken, de territoriale bevoegdheid van lokale besturen, enz. In elk geval rijst telkens de vraag naar de territoriale bevoegdheid van publieke overheden, en zo ook de vraag naar de territoriale bevoegdheid van de Belgische Staat, de federale overheid, de gewesten en gemeenschappen. Het Arbitragehof dat o.m. over de bevoegdheid beschikt om wetten, decreten en ordonnanties te toetsen aan de regels die zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheden van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten,29 kan ook nagaan of elk van deze zijn bevoegdheid ratione loci niet heeft overschreden. Twee ontwikkelingen hebben het territorialiteitsbeginsel als bevoegdheidsverdelend criterium, zoals ontwikkeld door het Arbitragehof, sterk gekleurd. Enerzijds, is het territorialiteitsbeginsel duidelijk voor het voetlicht gekomen in de vraag naar de bevoegdheid van de gemeenschappen. De Vlaamse en Franstalige Gemeenschap waren immers tot een uiteenlopende theorievorming gekomen over de definitie van een gemeenschap en de bevoegdheid die daar voor elk van hen uit voorvloeide. De Franse Gemeenschap was van oordeel dat het bevoegd was voor het geheel van personen die eenzelfde taal sprak of verenigd was door eenzelfde cultuur, ongeacht het taalgebied waar deze zich bevonden (het zgn. personaliteitsbeginsel). Op die manier achtte de Franse Gemeenschap zich ook bevoegd voor Franstaligen in het Nederlandse taalgebied. De Vlaamse Gemeenschap verweerde zich hiertegen door te steunen op de grondwettelijke territoriale bevoegdheidsverdeling teneinde elke inmenging van de Franse Gemeenschap in het Nederlandse taalgebied uit te sluiten.30 Het Arbitragehof heeft herhaaldelijk pogingen om de bevoegdheid van de gemeenschappen los te koppelen van het eigen territorium, het eigen taalgebied, veroordeeld en aldus bevestigd dat de bevoegdheid van de gemeenschappen in beginsel territoriaal gebonden is (o.m. in de zgn. Carrefour-arresten).31

29 Artikel 1 Bijzondere Wet Arbitragehof. 30 Arbitragehof nr. 17, 26 maart 1986, rolnr. 13, §§ 3.A.1-3.A.2; Raad van State, Afdeling

Wetgeving, advies van 3 april 1984, Parl.St. Fr.Gem.R., 1981-82, nr. 58/2; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 2 mei 1984, Parl.St. Fr.Gem.R., 1983-84, nr. 125/2. Zie ook: A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgische Staatsrecht, 1B, Mechelen, Kluwer, 2003, 240-241 en 274-275; J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, Afdeling Wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, p. 408, nr. 6.

31 Arbitragehof nr. 145/2001, 20 november 2001, rolnrs. 1971, 1972, 2006 en 2015; Arbitragehof nr. 56/2000, 17 mei 2000, rolnrs. 1649, 1650 en 1765; Arbitragehof nr. 30/2000, 21 mei 2000, rolnr. 1648; Arbitragehof nr. 22/1998, 10 maart 1998, rolnrs. 988, 990, 1068, 1088 en 1089; Arbitragehof nr. 54/1996, 3 oktober 1996, rolnr. 901; Arbitragehof nr. 17, 26

14

Anderzijds wordt het territorialiteitsbeginsel door het Arbitragehof gelinkt aan het principe van de exclusieve bevoegdheden, dat aan de Belgische bevoegdheidsverdeling ten grondslag zou liggen. Het beginsel van de exclusieve bevoegdheden gaat ervan uit dat de bevoegdheid van de ene overheid, de bevoegdheid van de andere uitsluit, zodat iedere rechtssituatie door slechts één wetgever kan worden geregeld. Het Arbitragehof hanteert het principe van de exclusieve bevoegdheden als een instrument om bevoegdheidsconflicten te voorkomen. Op die manier wordt de autonomie van de gemeenschappen en de gewesten beschermd doordat op een principiële manier concurrerende bevoegdheden met een hiërarchie tussen beide normen (in federale staten impliceert dit immers doorgaans de voorrang van de federale norm) wordt voorkomen.32

ii) DEFINITIE

In het licht van deze twee ontwikkelingen, vormde het Arbitragehof zijn rechtspraak overeenkomstig dewelke de grondwetsbepalingen voorzien in een exclusieve territoriale bevoegdheidsverdeling. Een zodanig stelsel veronderstelt volgens het Hof dat het onderwerp van iedere regeling die de wetgever uitvaardigt, moet kunnen worden gelokaliseerd binnen het gebied waarvoor deze bevoegd is, opdat iedere concrete verhouding en situatie slechts door één enkele wetgever wordt geregeld. De betrokken wetgever bepaalt in principe zelf het criterium of de criteria waarmee het onderwerp van zijn regelgeving binnen zijn territorium moet worden gelokaliseerd. Het Arbitragehof houdt evenwel toezicht of het gekozen aanknopingscriterium de bevoegdheid van de wetgever niet overschrijdt.33

maart 1986, rolnr. 13, §§ 3.B.7.a – 3.B.7.e; R.v.St., nr. 107.010, 27 mei 2002, Vlaamse Gemeenschap / Franse Gemeenschap.

32 A. ALEN en K. MUYLLE, o.c. (supra, noot 30), 348-349. 33 In de bewoording van het Arbitragehof: “Deze grondwetsbepalingen hebben een exclusieve

territoriale bevoegdheidsverdeling tot stand gebracht. Een zodanig stelsel veronderstelt dat

het onderwerp van iedere regeling welke een gemeenschapswetgever uitvaardigt, moet kunnen

worden gelokaliseerd binnen het gebied waarvoor hij bevoegd is, zodat iedere concrete

verhouding en situatie slechts door één enkele wetgever wordt geregeld.

Met inachtneming van de grondwettelijke bepalingen, kunnen de gemeenschapsraden het

criterium of de criteria bepalen met toepassing waarvan het onderwerp van de door hen

uitgevaardigde regeling, naar hun inzicht, gelokaliseerd is binnen hun bevoegdheidsgebied.

De gekozen criteria zijn evenwel onderworpen aan de controle van het Hof, dat tot opdracht

heeft erover te waken dat de gemeenschapsraden noch hun materiële, noch hun territoriale

bevoegdheid overschrijden.

Deze grondwettigheidstoetsing dient in de eerste plaats te gebeuren vanuit de bepalingen die

de materiële bevoegdheid toewijzen en die de elementen bevatten op grond waarvan de

geldigheid van die criteria kan worden beoordeeld; een inzicht in het onderwerp de aard en

eventueel het doel van de toegewezen materiële bevoegdheid is vereist om een gepast oordeel

te vormen over de lokalisatie van het onderwerp van een met aanwending ervan

uitgevaardigde regeling binnen het door de Grondwet toegewezen territoriale

bevoegdheidsgebied.” (Arbitragehof nr. 9, 30 januari 1986, rolnr. 8, § 5.B.1; zie bv. ook: Arbitragehof nr. 51/2006, 19 juli 2006, rolnrs. 3194 en 3195, §§ B.9.1.-B.9.3.; Arbitragehof nr. 72/96, 11 december 1996, rolnr. 919, §§ B.7.1-B.7.4.; Arbitragehof nr. 29, 18 november 1986, rolnr. 30, §§ 3.B.1.-3.B.2.; Arbitragehof nr. 17, 26 maart 1986, rolnr. 13, § 3.B.7.c.; Arbitragehof nr. 10, 30 januari 1986, rolnr. 24, §§ 8.B.-8.B.1).

15

iii) EXTRATERRITORIALE EFFECTEN

Het territorialiteitsbeginsel heeft geenszins tot gevolg dat de betrokken deelstaat onder een soort van (juridische) glazen stolp wordt geplaatst. De betrokken regeling kan (en moet vaak) wel degelijk rekening houden met feiten die zich buiten het eigen territorium hebben voorgedaan,34 en de regeling kan wel degelijk een impact of gevolgen hebben buiten het eigen territorium. Dit is in de eerste plaats eigen aan de keuze van het pertinent criterium voor de lokalisering van de betrokken regelgeving. Zo kan het pertinent criterium binnen het bevoegdheidsdomein van de betrokken overheid liggen, terwijl een ander potentieel, maar door de overheid niet als het meest pertinent bevonden criterium, zich buiten het territoriaal bevoegdheidsdomein van de betrokken overheid zou situeren.35 Dit volgt uit eerdere rechtspraak van het Arbitragehof en de adviespraktijk van de Raad van State o.m. inzake het sportschuttersdecreet van de Franse Gemeenschap,36 de Brusselse taxi-ordonnantie37 en het Vlaamse decreet vrije nieuwsgaring.38

34 Zie bv. “Niets belet te dezen dat de decreetgever bij het bepalen van het bedrag van de milieuheffing en voor eventuele verminderingen rekening houdt met de wijze van verwerking

buiten het Vlaamse Gewest en met het bestaan aldaar van een soortgelijke heffing. Die

omstandigheid houdt overigens rechtstreeks verband met de wil van de decreetgever om het

vrije verkeer van afvalstoffen in de Belgische economische en monetaire unie te waarborgen” (Arbitragehof nr. 51/98, 20 mei 1998, rolnr. 1109, § B.4.2).

35 De Raad van State stelt daaromtrent uitdrukkelijk dat “het stelstel van de exclusieve territoriale bevoegdheidsverdeling [...] houdt niet noodzakelijk in dat de gevolgen van de

wetgevende, verordenende en individuele handelingen beperkt zijn tot de grenzen van die

gewesten” (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 16 juli 2003 (L. 35.701/VR/V), Parl.St. Senaat, BZ 2003, nr. 3-89/1, 12).

36 Zo aanvaardde het Arbitragehof bijvoorbeeld niet het argument dat een bepaling van het sportschuttersdecreet van de Franse Gemeenschap, dat de houder van een vergunning een specifieke bewaringsplicht oplegde voor wapens en munitie, in strijd was met de bevoegdheidsverdelende regels omdat het territoriale toepassingsgebied van die bewaringsplicht niet beperkt was tot het Franse taalgebied. Het Arbitragehof oordeelde daarentegen dat: “Nu die verbintenis op eer wordt afgelegd in de Franse Gemeenschap en bedoeld is om een vergunning te verkrijgen van de Franse Gemeenschap teneinde het

sportschieten te mogen beoefenen in de Franse Gemeenschap, kan het verder niet als relevant

worden beschouwd of de plaats waar de betrokken wapens en munitie die voor de beoefening

van het sportschieten zijn bestemd zich bevinden, al dan niet in het Franse taalgebied gelegen

is” (Arbitragehof nr. 42/2005, 23 februari 2005, rolnr. 3006, § B.11). 37 Het Arbitragehof aanvaardde dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest een vergunningsplicht

oplegde voor het verhuren van auto’s met chauffeur voor dienstverlening waarvan het vertrekpunt voor de gebruiker gelegen is op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Het Arbitragehof oordeelde dat het gehanteerde criterium, m.n. het vertrekpunt van de dienstverlening, terecht als het relevante lokaliseringscriterium was gehanteerd, ondanks het feit dat de regelgeving aldus o.m. ook van toepassing was op diensten voor het verhuren van voertuigen met chauffeur, die op het grondgebied van een ander gewest gelegen zijn (en die diensten wensen uit te voeren met vertrekpunt op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest) evenals op gewestgrensoverschrijdende dienstverlening (Arbitragehof nr. 56/96, 15 oktober 1996, rolnrs. 887, 907 en 908, § B.7.3).

De Raad van State merkte overigens op dat de in de ordonnantie uitgewerkte regeling er uiteindelijk op neerkwam dat wanneer een gewestelijke overheid een vergunning toekende voor het verhuren van auto’s met chauffeur de andere gewestoverheden erdoor gebonden zijn (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 16 juli 2003 (nr. L. 35.701/VR/V), Parl.St. Senaat, BZ 2003, nr. 3-89/1, (7), 11-12).

38 In het licht van het recht op vrije nieuwsgaring en de uitzending van korte berichten door de omroepen oordeelde de Afdeling Wetgeving van de Raad van State dat uit de grondwettelijke

16

In de tweede plaats neemt het Arbitragehof aan dat uit de aard zelf van een aangelegenheid kan voortvloeien dat een regelgeving extraterritoriale gevolgen kan hebben. Zo overwoog het Arbitragehof dat de begrenzing inherent aan de exclusieve territoriale bevoegdheidsverdeling inzake culturele aangelegenheden “sluit, wegens de aard zelf van de bevordering van de cultuur, niet in dat de gemeenschapsbevoegdheid

in die materie ophoudt te bestaan om de enkele reden dat de genomen initiatieven

gevolgen kunnen hebben buiten het gebied waarvoor de betrokken gemeenschap

overeenkomstig artikel 127 van de Grondwet op het stuk van de culturele

aangelegenheden de zorg heeft.” 39 In een ander arrest luidt het: “dat in een aangelegenheid als de radio-omroep een regelgeving extra-territoriale gevolgen kan

hebben, vloeit voort uit de aard zelf van die aangelegenheid”.40 In geval een regeling een impact, weerslag of gevolgen heeft buiten het eigen territorium (maar binnen België), dan is de kans groter dat deze een weerslag heeft op de uitoefening van bevoegdheden door een andere overheid. Om die reden moeten de weerslag op de bevoegdheden van andere overheden in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel (als bevoegdheidsverdelend criterium). Opmerkelijk hierbij is dat het Arbitragehof het evenredigheidsbeginsel in de context van de exclusieve territoriale bevoegdheidsverdeling van gemeenschappen en de gewesten anders formuleert dan gebruikelijk. In het kader van het territorialiteitsbeginsel mogen de extraterritoriale gevolgen van de maatregelen niet het beleid van een andere overheid “dwarsbomen”,41 i.p.v. de doorgaans gebruikelijke formulering dat de voorliggende regelgeving de uitoefening van de bevoegdheden van een andere overheid “niet onmogelijk of overdreven moeilijk [mag] ma[ken]”. 42 Het lijkt wel alsof het Arbitragehof in het kader van het territorialiteitsbeginsel een bijzonder opzet vereist opdat een regelgeving in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel.

B) TOEGEPAST OP HET WALVISVERDRAG

Ter verantwoording van het feit dat de instemming met het Walvisverdrag wel degelijk tot de bevoegdheid van de federale overheid zou behoren, verwees de federale minister van leefmilieu naar het feit dat de “biotoop van de betreffende diersoorten zich in de meeste gevallen buiten de grenzen van het Belgische

regeling inzake de territoriale bevoegdheid van de gemeenschappen niet volgt dat de Vlaamse Gemeenschap enkel maar verplichtingen zou kunnen opleggen m.b.t. evenementen die plaatsvinden op het grondgebied waarvoor zij bevoegd is: “Het aanknopingspunt voor de bevoegdheid wordt te dezen immers gevormd door het feit dat het gaat op een Vlaamse

omroep. Niets belet dat de decreetgever verplichtingen zou opleggen aan zulke omroepen,

m.b.t. opnamen die zij buiten het bedoelde grondgebied maken” (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 3 februari 1998 (nr. L.27.375/3), Parl.St. Vl.Parl., 1997-98, nr. 82/9, 15-16).

Het advies werd op dit punt uitdrukkelijk bevestigd door het Arbitragehof, zie: Arbitragehof nr. 124/99, 25 november 1999, rolnr. 1444, §§ B.8.5.-B.8.6.

39 Arbitragehof nr. 54/96, 3 oktober 1996, rolnr. 901, § B.7.2. 40 Arbitragehof nr. 92/2003, 24 juni 2003, rolnr. 2500, § B.14.2. 41 Arbitragehof nr. 42/2005, 23 februari 2005, rolnr. 3006, § B.11; Arbitragehof nr. 92/2003, 24

juni 2003, rolnr. 2500, § B.14.2; Arbitragehof nr. 54/96, 3 oktober 1996, rolnr. 901, § B.7.2. 42 Bv. Arbitragehof nr. 195/2005, 1 december 2004, rolnrs. 2746, 2766, 2794, 2799, § B.14.3.

17

grondgebied bevindt”.43 De impliciete maar duidelijke bevestiging door de minister dat het Belgische grondgebied wel degelijk de biotoop van walvissen vormt (…in de meeste gevallen…), laten we voorlopig even terzijde (zie infra, titel 6.b.ii en titel 7.b.iii).44 De minister vertrekt aldus van een heel restrictieve interpretatie van het territorialiteitsbeginsel. De minister lijkt er immers – ten onrechte - van uit te gaan dat de gewesten overeenkomstig het territorialiteitsbeginsel niet de bevoegdheid hebben om rekening te houden met rechtsfeiten die zich buiten het Belgische grondgebied plaatsvinden, noch de bevoegdheid hebben om daar gevolgen aan te verbinden. Aan de hand van de rechtspraak van het Arbitragehof hebben we hierboven nochtans aangetoond dat het territorialiteitsbeginsel er niet aan in de weg staat dat gewestregelgeving rekening houdt met rechtsfeiten die zich buiten het eigen territorium hebben voorgedaan. Overeenkomstig de rechtspraak van het Arbitragehof, moet immers in de eerste plaats gezocht worden naar een criterium van lokalisering van de betrokken regelgeving en moet dit criterium (en dus niet het rechtsfeit) gelokaliseerd worden binnen het eigen territorium. De biotoop van de walvissen is maar één mogelijk lokaliseringscriterium en het is dan nog de vraag of dit ook een pertinent of betekenisvol lokaliseringscriterium is. Immers, indien het Walvisverdrag enkel van toepassing zou zijn op biotopen van walvissen die zich binnen het grondgebied van de verdragspartijen bevinden, dan zou het verdrag niet in staat zijn om een effectieve bescherming aan walvissen te bieden. De biotoop van de walvissen bevindt zich immers grotendeels buiten het nationale grondgebied van de staten partij bij het verdrag. Een pertinenter lokaliseringscriterium zou daarentegen vertrekken van de individuen tot dewelke de gebods- en verbodsbepalingen van de regelgeving zich richten: m.n. bevinden deze zich permanent of tijdelijk binnen het territorium of de bevoegdheidssfeer van de betrokken regelgever? Zo zou het Vlaamse Gewest in overeenstemming met het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel wel degelijk een verbod kunnen opleggen aan bv. zijn inwoners, aan alle personen die zich gewoonlijk of tijdelijk op zijn grondgebied bevinden, aan de schepen die gewoonlijk of occasioneel zijn havens aandoen, aan bedrijven met zetel in het Vlaamse Gewest, enz.… om deel te nemen of op enige manier betrokken te zijn bij walvisvangst in strijd met de bepalingen van het verdrag. In de tweede plaats kan moeilijk worden ontkend dat de internationale samenwerking uit zijn aard en functie aanleiding geeft tot extraterritoriale gevolgen. De internationale samenwerking heeft per definitie immers betrekking op relaties die de staatsgrens, en dus ook de gewesten gemeenschapsgrenzen overschrijden.45 Dit is des te meer het geval voor multilaterale verdragen of verdragen die niet op wederkerigheid zijn gebaseerd, maar eerder de bescherming van een gemeenschappelijk goed voor ogen hebben (bv. milieuverdragen, overeenkomsten

43 Parl.St. Senaat, 2003-04, nr. 3-680/2, 4. 44 Hij denkt ongetwijfeld in de eerste plaats aan bruinvissen, witsnuitdolfijnen en tuimelaars (zie:

S. VERKEM, J. DE MAESENEER, B. VANDENDRIESSCHE, G. VERBEYLEN en S. YSKOUT, Zoogdieren in Vlaanderen. Ecologie en verspreiding van 1987 tot 2002, Mechelen, Natuurpunt Studie, 2003, 407 e.v.).

45 Vgl. met supra, noten 39 en 40. Zie ook: J. VELAERS, “‘In foro interno et in foro externo’: de internationale bevoegdheden van

gemeenschappen en gewesten” in F. JUDO en G. GEUDENS (eds.), Internationale betrekkingen en federalisme, Brussel, Larcier, 2006, (3), 7-8, nr. 8.

18

inzake ontwikkelingssamenwerking, mensenrechtenverdragen), zoals het hier voorliggende verdrag. De vereiste van een strikte lokalisering binnen het bevoegdheidsgebied van een gewest of gemeenschap is bijgevolg onhoudbaar, zonder de bevoegdheid van de gewesten en de gemeenschappen inzake internationale samenwerking grotendeels uit te hollen (artikel 167 Grondwet). Met het toekennen van de bevoegdheid inzake internationale samenwerking aan de gemeenschappen en de gewesten had de Grondwetgever immers gewenst dat “de autonomie die op intern vlak wordt erkend, zich eveneens zou kunnen uiten op extern vlak”.46 De strikte interpretatie van het territorialiteitsbeginsel door de federale minister van leefmilieu dreigt aldus de autonomie van de deelstaten aan te tasten, terwijl het territorialiteitsbeginsel (in samenhang met het principe van de exclusieve bevoegdheid) net de bedoeling had om de autonomie van de deelstaten te vrijwaren.47

Aldus komen we tot een derde aspect waarin de strikte interpretatie van het territorialiteitsbeginsel door de federale minister van leefmilieu op gespannen voet staat met de rechtspraak van het Arbitragehof. Het territorialiteitsbeginsel heeft de bedoeling om bevoegdheidsconflicten te voorkomen tussen de gemeenschappen, en bij uitbreiding de gewesten, onderling. Het territorialiteitsbeginsel heeft niet de bedoeling om bevoegdheidsconflicten te voorkomen tussen de gewesten en gemeenschappen enerzijds en de federale overheid anderzijds, behalve dan voor sommige aan de federale overheid voorbehouden bevoegdheden in de faciliteitengemeenten, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of de Duitstalige Gemeenschap. 48 49 50

46 Parl.St. Senaat, BZ 1991-92, nr. 100-16/1, 1. 47 Een dergelijke strikte interpretatie staat aldus ook op gespannen voet met het principe van de

“volle bevoegdheid” (vaste rechtspraak, zie bv. Arbitragehof nr. 25, 26 juni 1986, rolnr. 18, § 2.B.1: “Voor zover zij er niet anders over hebben beschikt moeten de Grondwetgever en de bijzondere wetgever worden geacht aan de Gemeenschappen en de Gewesten volledige

bevoegdheid te hebben toegekend tot het uitvaardigen van de regels die eigen zijn aan de hun

toegewezen aangelegenheden, en zulks onverminderd de mogelijkheid om desnoods beroep te

doen op artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980”), doordat de deelstaten aldus een deel van de hen toegewezen bevoegdheden (natuurbescherming) worden ontnomen.

48 Zie ook infra, noot 65 en bijhorende tekst. 49 Voor de toepassing van het territorialiteitsbeginsel voor de aan de federale overheid

voorbehouden bevoegdheden in de faciliteitengemeenten, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of de Duitstalige Gemeenschap, zie o.m. artikelen 127, §2, 128, §2 en 129, §2 Grondwet; Arbitragehof nr. 44/2005, 23 februari 2005, rolnr. 2927, §§ B. 11.2-B.12.3; Arbitragehof nr. 121/2003, 24 december 2003, rolnrs. 2504, 2505, 2506 en 2507, § B.2. en § B.5.2.; Arbitragehof nr. 33/2001, 13 maart 2001, rolnr. 1822, §§ B.4.1-B.4.4; Arbitragehof nr. 30/2000, 21 maart 2000, rolnr. 1648, §§ B.3.1. - B.3.2.; Arbitragehof nr. 26/90, 14 juli 1990, rolnrs. 132 tot 134 - 151 tot 153, § 10.B.4.; Arbitragehof nr. 29, 18 november 1986, rolnr. 30, §§ 3.B.1.-3.B.2.; Arbitragehof nr. 10, 30 januari 1986, rolnr. 24, § 8.B ; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 30 november 2005 (L. 39.360/4), Parl.St. Parl.Fr.Gem., 2005-06, nr. 213/1, (9), 10-11; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 2 december 2003, Parl.St. Vl.Parl., 2003-04, nr. 2099/1, (33), §§ 20-24; evenals de adviezen van de Raad van State besproken in J. VELAERS, o.c. (supra, noot 30), p. 411, nrs. 12-15, p. 412, nr. 17; pp. 428-429, nr. 5.

Het territorialiteitsbeginsel is natuurlijk ook van toepassing op de decreten van de COCOF en op ordonnanties van de Verenigde Vergadering (zie bv. Arbitragehof nr. 119/2004, 30 juni 2004, rolnr. 2801, § B.1.; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 29 april 2003, Parl.St. Vl.Parl., 2002-03, nr. 1709/1, § 21).

50 In het kader van de instemmingswet met het Walvisverdrag kunnen bovendien ook vragen worden gesteld bij de ruime interpretatie die de federale overheid geeft van zijn residuaire bevoegdheid.

19

6. DE INTERNATIONALE SAMENWERKING EN HET TERRITORIALITEITSBEGINSEL IN

DE ADVIESPRAKTIJK VAN DE RAAD VAN STATE

A) HET TERRITORIALITEITSBEGINSEL VINDT GEEN TOEPASSING OP DE

INTERNATIONALE SAMENWERKING, WEL OP DE UITVOERING VAN

VERDRAGSVERPLICHTINGEN

Met verwijzing naar artikel 167 van de Grondwet, komt de Raad van State in zijn vaste adviespraktijk tot de vaststelling dat de deelstaten bevoegd zijn om de internationale samenwerking te regelen, met inbegrip van het sluiten van verdragen, “voor de aangelegenheden waarvoor zij door of krachtens de Grondwet bevoegd zijn”. Hiermee wordt volgens de Raad van State verwezen naar de materiële bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten. Aldus is de bevoegdheidsverdeling ratione materiae de leidraad zijn voor het bepalen van de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten op het internationale vlak. Het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel is bijgevolg niet van toepassing op het internationaal vlak, op het internationaal vlak moet volgens de Raad immers enkel met de materiële bevoegdheidsregels rekening worden gehouden:

“[D]at uit artikel 167, § 1, eerste lid, van de Grondwet blijkt dat de gemeenschappen en de gewesten bevoegd zijn om de internationale

samenwerking te regelen, met inbegrip van het sluiten van verdragen, «voor

De bevoegdheidsrechtelijke kwalificatie van de instemming met het Walvisverdrag als federaal is immers het resultaat van een ruime interpretatie van het toepassingsgebied van het territorialiteitsbeginsel, vervolgens van een strikte interpretatie van datzelfde principe en uiteindelijk een ruime interpretatie van de residuaire bevoegdheid van de federale overheid.

Ook deze ruime interpretatie van de residuaire bevoegdheid van de federale overheid lijkt niet te stroken met de vaste rechtspraak van het Arbitragehof. Het Arbitragehof vertrekt immers van een ruime interpretatie van de aan de gewesten en gemeenschappen toegewezen bevoegdheden (het zgn. principe van de volle bevoegdheid; zie supra noot 47). Het gevolg is dat de uitzonderingen op de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten, waaronder de residuaire bevoegdheden van de federale overheid, beperkend moeten worden geïnterpreteerd (zie bv. Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 24 juni 2003, (L. 33.334/VR), Parl.St. Br.H.R., 2000-01, nr. A-221/1, §§ 6-7).

Zowel het Arbitragehof als de Afdeling Wetgeving van de Raad van State, blijken recentelijk minder snel geneigd om te besluiten dat een bepaalde aangelegenheid tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid behoort, ook voor aangelegenheden waar ze vroeger wel geneigd waren om een dergelijke kwalificatie te aanvaarden. Dit is bv. het geval voor grondrechten waarvan de bescherming door de Grondwet of de Bijzondere Wet zelf niet aan een specifieke overheid is toevertrouwd. Daar waar het Arbitragehof en de Raad van State vroeger geneigd waren om te besluiten dat de bescherming van deze grondrechten tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid behoort, nemen ze thans aan dat grondrechten niet als een aangelegenheid op zich moeten worden beschouwd, en dat hun bescherming bijgevolg de taak is van elke wetgever voor de aangelegenheden die tot zijn bevoegdheid behoren (Arbitragehof nr. 124/2000, 29 november 2000, rolnr. 1804, § B.4.2; Arbitragehof nr. 124/99, 25 november 1999, rolnr. 1444, § B.4.4; zie ook: “De Raad van State bevestigt zijn standpunt dat het voor het oplossen van de bevoegdheidsvraag van geen belang

is of de betrokken materie al dan niet betrekking heeft op grondrechten. De grondrechten

vormen immers geen afzonderlijke aangelegenheid, die dan omwille van een zogenaamde

nood aan uniforme bescherming uit haar aard tot de bevoegdheid van de federale overheid

zou behoren” (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 14 januari 2003 (L. 30.993/AV), Parl.St. Vl.Parl., B.Z. 1999, nr. 52/2, § 10)).

20

de aangelegenheden waarvoor zij door of krachtens de Grondwet bevoegd

zijn», en dat hierbij geen rekening gehouden wordt met de territoriale

bevoegdheidsbeperkingen zoals die wel op het interne vlak gelden”.51 Nochtans meende ook de federale minister van leefmilieu – tijdens de commissiebesprekingen - steun te kunnen vinden in de adviespraktijk van de Raad van State voor zijn standpunt dat het territorialiteitsbeginsel wel degelijk toepassing vindt op de bevoegdheidsrechtelijke kwalificatie van de parlementaire instemming met het Walvisverdrag. De federale overheid citeerde hiervoor uit het advies van de Raad van State van 5 december 2000 over het voorontwerp van wet houdende de uitvoering van het Protocol houdende milieubescherming bij het Verdrag inzake Antarctica (het zgn. “Protocol van Madrid”):

“Volgens de rechtspraak van het Arbitragehof in verband met

gemeenschapsaangelegenheden, hebben de grondwetsbepalingen in verband

met de territoriale werking van de decreten « een exclusieve territoriale

bevoegdheidsverdeling tot stand gebracht. Een zodanig stelsel veronderstelt

dat het ontwerp van iedere regeling welke een gemeenschapswetgever

uitvaardigt, moet kunnen worden gelokaliseerd binnen het gebied waarvoor

hij bevoegd is, zodat iedere concrete verhouding en situatie slechts door één

enkele wetgever wordt geregeld ». Dezelfde redenering geldt ook in verband

met gewestaangelegenheden. […]

Het valt moeilijk in te zien hoe voor een dergelijke regeling een

lokalisatiecriterium gevonden zou kunnen worden, dat de regeling op

pertinente wijze binnen het territoriale bevoegdheidsgebied van een bepaald

gewest situeert.

Nu een regeling tot bescherming van het Antarcticagebied de grenzen van de

territoriale bevoegdheid van de gewesten overschrijdt, moet worden

aangenomen dat zij op zich behoort tot de residuaire bevoegdheid van de

federale overheid.

De conclusie is dan ook dat de federale overheid, op grond van haar

residuaire bevoegdheid — inzake aangelegenheden die in beginsel tot de

materiële bevoegdheid van de gewesten behoren —, als enige bevoegd is voor

het aannemen van de ontworpen regeling.” 52

51 Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 13 januari 2004, (L. 36.343/3), Parl.St. Senaat, 2003-04, nr. 3-680/1, (29), 30; zie ook: Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 2 december 2003 (L. 36.064/VR), Parl.St. Vl.Parl., 2003-04, nr. 2099/1, (33), 40-41, § 8; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 30 januari 2003 (L. 34.726/1), Parl. St. Senaat, 2003-04, nr. 3-486/1, 29-30; Raad van State, Afdeling Wetgeving, adviezen van 22 april 1997 (L. 24.903/VR, L. 25.903/VR en 26.261/VR), Parl.St. Senaat, 1997-98, nr. 1-796/1, (238), 241; Parl.St. W.Gew.R., 1997-1998, nr. 307/1, Parl.St. Vl.Parl., 1997-98, nr. 1067/1, (29), 38-40; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 29 juni 1993, Parl.St. Senaat, 1993-94, nr. 956/1, 6.

52 Verslag namens de Commissie van Buitenlandse Betrekkingen en Landsverdediging, Parl.St. Senaat, 2003-04, 3-680/2, 3-4; met verwijzing naar Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 5 december 2000 (L. 28.043/VR/3), Parl.St. Kamer, 2002-03, nr. 2427/1 en 2003-04, nr. 1132/1, (21), 23-24.

21

De federale minister van leefmilieu meent dat deze redenering ook op de parlementaire instemming met het Walvisverdrag kan worden toegepast, en dat bijgevolg de instemming met beide verdragen tot de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid behoort.

Een dergelijk standpunt vindt weliswaar steun bij één bepaalde auteur,53 maar niet in de vaste adviespraktijk van de Raad van State. Het standpunt van de federale minister van leefmilieu steunt immers op een selectieve lezing van het betrokken advies van de Raad van State, dat bovendien uit zijn context wordt gehaald. De Raad van State maakt immers in zijn vaste adviespraktijk een onderscheid tussen de bevoegdheidsverdeling voor de internationale samenwerking, met inbegrip van het sluiten van verdragen enerzijds, en het uitvoeren in de Belgische rechtsorde van de daaruit voortvloeiende internationale verplichtingen anderzijds. Voor de bevoegdheidsverdeling inzake internationale samenwerking, met inbegrip van het sluiten van verdragen, speelt het territorialiteitsbeginsel volgens de Raad van State geen rol. Het territorialiteitsbeginsel speelt volgens de Raad van State daarentegen wel voor de uitvoering van verdragen in de Belgische rechtsorde. Het is nu net dit principe dat in het door de federale minister van leefmilieu geciteerde advies van de Raad van State tot uitdrukking wordt gebracht. De Raad van State maakt in het advies bij de uitvoeringswet met het Protocol van Madrid immers herhaaldelijk duidelijk dat de door de federale overheid geciteerde overwegingen enkel betrekking hebben op de bevoegdheid voor de uitvoering van verdragen en niet op de vraag naar de bevoegdheid voor de instemming met verdragen.54 De Raad van State bevestigt in het betrokken advies overigens herhaaldelijk dat het territorialiteitsbeginsel als bevoegdheidsverdelend criterium geen toepassing vindt op de internationale samenwerking met inbegrip van de instemming met verdragen.55 De Raad van State vat zijn advies dan ook als volgt samen: “artikel 167, §1, eerste lid, van de Grondwet aan de gewesten een bevoegdheid inzake de « internationale

samenwerking » toekent, welke geen rekening houdt met de territoriale

53 LAVRYSEN merkt in een voetnoot op: “Seutin en Van Haegendoren lijken de beperkingen in de territoriale bevoegdheid van de gewesten uit het oog te verliezen waar zij stellen dat het

Zuidpoolverdrag een gemengd verdrag is omdat het over milieubescherming (gewestelijke

bevoegdheid) en ratioactief afval (federale bevoegdheid) gaat. […] Volgens ons gaat het om

een federaal verdrag nu de in het verdrag geregelde milieubescherming geen betrekking heeft

op een gebied waarvoor de gewesten territoriale bevoegdheid hebben” (L. LAVRYSEN, De ontwikkeling van het Europese, Belgische en Vlaamse milieurecht in een wijzigende

insitutionele context, Antwerpen, Kluwer, 1998, p. 662, noot 200; zie ook: L. LAVRYSEN, “Leefmilieu en waterbeleid” in G. VAN HAEGENDOREN en B. SEUTIN (eds.), De

bevoegheidsverdeling in het federale België, Deel 1, Brugge, die Keure, 1999, 86-88). LAVRYSEN staat met een dergelijk standpunt evenwel geïsoleerd in de Belgische rechtsleer. 54 Zo worden de door de federale overheid geciteerde bepalingen voorafgegaan door de

overweging: “3. Wat in het bijzonder de uitvoering betreft, door middel van eenzijdige

maatregelen van intern recht, van verdragen die aangelegenheden regelen welke (geheel of

gedeeltelijk) behoren tot de materiële bevoegdheid van de gewesten […]” (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 5 december 2000 (L. 28.043/VR/3), Parl.St. Kamer, 2002-03, nr. 2427/1 en 2003-04, nr. 1132/1, (21), 23, § 3; onderstreping toegevoegd).

55 Zie noten 56 en 54; “De Raad van State is zich ervan bewust dat de gewesten hun instemming hebben verleend met het Protocol van Madrid, precies omwille van het feit dat in dat protocol

aangelegenheden geregeld worden die behoren tot hun materiële bevoegdheid” (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 5 december 2000 (L. 28.043/VR/3), Parl.St. Kamer, 2002-03, nr. 2427/1 en 2003-04, nr. 1132/1, (21), 24, § 4).

22

bevoegdheidsbeperkingen zoals die wel op het interne vlak gelden, onder meer voor

de uitvoering van verdragen”.56 Het door de federale minister van leefmilieu geciteerde advies van de Afdeling Wetgeving van de Raad van State is bijgevolg niet pertinent daar het betrekking heeft op de uitvoering van verdragsverplichtingen in de Belgische rechtsorde en niet op de instemming met een verdrag. De federale minister van leefmilieu kan bijgevolg geen steun vinden in de adviespraktijk van de Raad van State voor het toepassen van het territorialiteitsbeginsel op de instemming met het Walvisverdrag. In tegendeel, het (selectief) geciteerde advies bevestigt de bevoegdheid van de gewesten voor de goedkeuring van het Walvisverdrag. Het argument van de federale overheid is overigens volledig in strijd met haar eigen praktijk. Behalve voor wat betreft de instemming met het walvisverdrag, heeft de federale overheid nooit het territorialiteitsbeginsel ingeroepen als bevoegdheidsverdelend criterium voor wat betreft de instemming met verdragen. Daarentegen heeft deze ingestemd met het gemengd karakter van verschillende verdragen die een extraterritoriaal effect hebben. Als voorbeeld hoeft alleen al maar verwezen te worden naar het zonet aangehaalde Protocol betreffende milieubescherming bij het Verdrag inzake Antarctica dat de instemming heeft bekomen van zowel het federale Parlement (wet van 19 mei 1995) als het Vlaamse Parlement (decreet 22 december 1995), het Parlement van de Franse Gemeenschap (decreet van 27 maart 1995), van het Waalse Gewest (23 maart 1995), van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest (ordonnantie 8 september 1994) en van de Duitstalige Gemeenschap (decreet 14 maart 1994).57

B) KANTTEKENINGEN BIJ DE VASTE ADVIESPRAKTIJK VAN DE RAAD VAN STATE

i) EEN BETER ONDERSCHEIDINGSCRITERIUM: HET TERRITORIALITEITSBEGINSEL

IS IN DE EERSTE PLAATS VAN TOEPASSING OP CONFLICTEN TUSSEN DE

GEMEENSCHAPPEN EN DE GEWESTEN ONDERLING

We hebben de indruk dat de Raad van State op basis van een juiste afweging van de relevante grondwettelijke principes (m.n. enerzijds de bezorgdheid om de autonomie van de gemeenschappen en de gewesten te handhaven in de internationale samenwerking, anderzijds de bezorgdheid om bevoegdheidsconflicten tussen de gemeenschappen en de gewesten te voorkomen) tot een correct oordeel gekomen is: het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel speelt niet in het kader van de instemming met het Walvisverdrag en de federale overheid is hier dan ook niet voor bevoegd. Daarentegen had de Raad van State de achterliggende principes misschien iets zorgvuldiger en duidelijker kunnen formuleren. Maar bovenal stelt het in zijn vaste

56 Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 5 december 2000 (L. 28.043/VR/3), Parl.St. Kamer, 2002-03, nr. 2427/1 en 2003-04, nr. 1132/1, (21), 25.

57 Zie bv. ook de voorbeelden infra, titel 7.a. Al moet er nogmaals aan worden herinnerd dat een verdrag per definitie de bedoeling heeft

om extraterritoriale effecten teweeg te brengen. Het zich beroepen op het territorialiteitsbeginsel voor de parlementaire instemming met verdragen in de context van het Walvisverdrag is daarentegen een unicum.

23

adviespraktijk het verkeerde criterium voorop voor het al dan niet toepassen van het territorialiteitsbeginsel in het domein van de internationale samenwerking.

Dat er iets schort aan het criterium van onderscheid dat de Raad van State terzake hanteert, werd zowel in de rechtsleer58 als door de Raad van State zelf opgemerkt. Doordat het territorialiteitsbeginsel enerzijds niet van toepassing is op de internationale samenwerking, met inbegrip van de instemming met verdragen, maar anderzijds wel voor de uitvoering van de aldus aangegane internationale verplichtingen, “is de internationale bevoegdheid van de gewesten [en

gemeenschappen] in dit opzicht ruimer dan hun bevoegdheid om internationale

handelingen in het interne recht om te zetten”.59 In bepaalde omstandigheden zou dit aldus tot gevolg kunnen hebben dat de overheid die instemming verleent met een verdrag, niet dezelfde is als deze die uitvoering geeft met het verdrag. Een situatie die haaks staat op het adagium “in foro interno, in foro externo” en die niet bevorderlijk is voor de behoorlijke omzetting en uitvoering van verdragen, doordat de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren en naleven van de internationale verplichtingen bij een andere overheid wordt gelegd, dan deze die de internationale verplichtingen op zich heeft genomen. Zoals we bij de bespreking van het territorialiteitsbeginsel overeenkomstig de rechtspraak van de Arbitragehof opmerkten (zie supra, titel 5), bestaat er geen ruimte voor een strikte toepassing van het territorialiteitsbeginsel in het domein van de internationale samenwerking. Enerzijds, belet het territorialiteitsbeginsel geenszins dat een regelgeving rekening houdt met, of gevolgen verbindt aan rechtsfeiten die buiten het eigen grondgebied hebben plaatsgevonden. Anderzijds moet rekening worden gehouden met het feit dat de internationale samenwerking uit zijn aard en functie aanleiding geeft tot extraterritoriale gevolgen. Het is ongetwijfeld met deze beide overwegingen in het achterhoofd dat de Raad van State de (strikte) toepassing van het territorialiteitsbeginsel in de internationale samenwerking verwerpt. Van de andere kant, is het ook niet zo dat het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel helemaal geen toepassing vindt op de internationale samenwerking, met inbegrip van het sluiten van internationale verdragen. Het territorialiteitsbeginsel vindt weliswaar geen toepassing op rechtssituaties buiten het Belgische grondgebied, binnen het Belgische grondgebied speelt het territorialiteitsbeginsel daarentegen wel. Dit wordt overigens bevestigd door de Raad van State in een advies naar aanleiding van een bilateraal adoptieverdrag tussen de Franse Gemeenschap en Vietnam. De Raad van State merkte hierbij op dat voor het toepassingsgebied van dit verdrag niet kon

58 L. LAVRYSEN, “Leefmilieu en waterbeleid”, l.c. (supra, noot 53), 85-86; J. VELAERS, o.c. (supra, noot 30), 55-56 (al merken beiden auteurs het “ongerijmde” van de adviespraktijk van de Raad van State op met betrekking tot de Belgische territoriale zee op. Zoals we in het volgende hoofdstuk zullen uiteenzetten, speelt hier nog een tweede probleem: m.n. de foutieve zeewaartse definiëring door de Raad van State van het Belgische grondgebied (zie infra, titel 6.b.ii)); J. VAN NIEUWENHOVE, “Bevoegdheidsverdeling en verdragen” in F. JUDO en G. GEUDENS (eds.), Internationale betrekkingen en federalisme, Gent, Larcier, 2006, (87), 113, 115-118, 145-146; J. VELAERS, l.c. (supra, noot 45), pp. 8-9, nr. 8.

59 Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 5 december 2000 (L. 28.043/VR/3), Parl.St. Kamer, 2002-03, nr. 2427/1 en 2003-04, nr. 1332/1, (21), 25; zie ook: Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 22 april 1997 (L. 24.903/VR), Parl.St. Senaat, 1997-98, nr. 1-796/1, (238), 241.

24

worden verwezen naar het grondgebied van de Belgische Staat, maar dat moest verwezen worden naar het Franse taalgebied en naar het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad.60 De Raad van State wijkt hiermee af van zijn eigen vaste adviespraktijk. Deze kanttekening op de vaste adviespraktijk van de Raad van State zou eventueel nog kunnen worden geformuleerd als een uiting van het verbod van rechtsmisbruik. Zo mogen de gemeenschappen en gewesten (en bij uitbreiding de federale overheid voor zover het zijn voorbehouden bevoegdheden in de faciliteitengemeenten, het Brussels Hoofdstedelijk Gewesten en de Duitstalige Gemeenschap betreft) indirect via de omweg van instrumenten van internationale samenwerking, waaronder het sluiten van verdragen, of via de omweg van een (al dan niet vermeende) uitvoering van internationale verplichtingen, geen maatregelen treffen die als loutere interne maatregelen hun bevoegdheid zouden te buiten gaan.61 In lijn met het zonet aangehaalde advies van de Raad van State, zijn we evenwel van oordeel dat het territorialiteitsbeginsel wel degelijk een zekere rol speelt in de internationale samenwerking, en dat er voor de toepassing ervan geen substantieel verschil bestaat tussen de internationale samenwerking, met inbegrip van het sluiten van verdragen enerzijds en de uitvoering van internationale verplichtingen anderzijds.62 Dit in lijn met het adagium “in foro interno, in foro externo”. Er anders over oordelen, heeft zoals reeds werd opgemerkt, aanleiding tot discrepanties en ongerijmdheden.63 Bijgevolg rijst de vraag naar een beter criterium van onderscheid om uit te maken wanneer het territorialiteitsbeginsel al dan niet speelt in de internationale samenwerking. Zoals we reeds opmerkten, komt het onderscheid er in essentie op

60 Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 26 oktober 2005 (L. 39.210/4) over een voorontwerp van decreet “portant assentiment à la convention relative à la coopération d’adoption d’enfants entre la Communauté française de Belgique et le Gouvernement de la

République socialiste du Viet Nam, signé à Bruxelles le 17 mars 2005”, weergegeven in J. VAN NIEUWENHOVE, “Bevoegdheidsverdeling en verdragen”, l.c. (supra, noot 58), 114-115.

61 Zo bepaalde het Arbitragehof immers: “Bovendien kan de Grondwetgever, die verbiedt dat de wetgever interne wettelijke normen aanneemt die in strijd zijn met de in artikel [142] van de

Grondwet bedoelde normen, niet geacht worden die wetgever toe te staan dat onrechtstreeks

te doen, via de instemming met een internationaal verdrag” (Arbitragehof nr. 12/94, 3 februari 1994, rolnrs. 544 en 545, § B.4). Met andere woorden, wat een gewest, gemeenschap of de federale overheid niet mag op het interne vlak, mag hij ook niet onrechtstreeks nastreven door gebruik te maken van instrumenten van de internationale samenwerking, of via een (vermeende) uitvoering van internationale verplichtingen. Zo kon de (vermeende) uitvoering van het recht op de bescherming van taalkundige minderheden zoals vervat in artikel artikel 27 van het BUPO-verdrag evenmin verantwoorden dat de Franse Gemeenschap buiten het eigen territorium (met “dans les régions où existe une minorité culturelle et linguistique de langue française” en “tout citoyen belge” als toepassingsgebied) maatregelen neemt “ter bescherming van de culturele en taalkundige rechten van de Franstalige minderheid” (Arbitragehof nr. 70, 14 december 1988, rolnr. 60, § B.8; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 13 oktober 1986, Parl.St. Fr.Gem.R. 1985-86, nr. 41/2, 2).

62 Men mag hierbij niet uit het oog verliezen dat één en dezelfde internationale norm op beide manieren werking kan hebben in de Belgische rechtsorde. Zo kunnen bv. bepalingen van Europese richtlijnen in bepaalde omstandigheden uit zichzelf werking hebben in de interne rechtsorde (bv. door verticale directe werking), terwijl er op de Belgische Staat eveneens een verplichting rust om deze om te zetten.

63 Om het te zeggen met de woorden van respectievelijk J. VAN NIEUWENHOVE en L. LAVRYSEN (zie supra, noot 58).

25

neer dat het territorialiteitsbeginsel wel speelt voor rechtssituaties en - betrekkingen binnen het Belgische grondgebied, maar niet voor rechtssituaties en - betrekkingen buiten het Belgische grondgebied. Eens we tot deze vaststelling gekomen zijn, ligt het criterium van onderscheid voor de hand, en kan het eenvoudig gevonden worden in de oorsprong en de aard van het territorialiteitsbeginsel: m.n. het territorialiteitsbeginsel vindt enkel toepassing in de relatie tussen de gewesten en gemeenschappen onderling, en bij uitbreiding tussen hen en de federale overheid voor wat betreft aan deze laatste voorbehouden bevoegdheden in de faciliteitengemeenten, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of de Duitstalige Gemeenschap. 64 Het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel kan door de federale overheid daarentegen niet worden ingeroepen om zich de door het internationaal recht toegelaten of opgelegde extraterritoriale rechtsmacht (zie infra, titel 7) in aangelegenheden die de gewesten of gemeenschappen toekomen, toe te eigenen. Dit wordt bevestigd in het arrest nr. 2/97 van het Arbitragehof.65 In deze zaak had de federale ministerraad een beroep tot vernietiging ingesteld tegen het decreet van het Vlaamse Gewest van 19 april 1995 betreffende de organisatie en de werking van de loodsdiensten van het Vlaamse Gewest en betreffende het brevet van havenloods. Het decreet bevatte onder meer een omschrijving van het werkgebied van de loodsactiviteiten. Zo zou de loodsdienst van het Vlaamse Gewest bevoegd zijn om het gewone loodsen of het loodsen op afstand te verstrekken aan vaartuigen die gebruik maken van of zich bevinden op de Belgische territoriale zee, uitgebreid in westelijke richting tot de rede van Duinkerke, in oostelijke richting tot de rede van Vlissingen. Overeenkomstig de federale ministerraad had het Vlaamse Gewest hiermee zijn territoriale bevoegdheid overschreden, daar de territoriale bevoegdheid van het Vlaamse Gewest beperkt zou zijn tot het grondgebied dat is omschreven in artikel 2 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Het Arbitragehof weigerde evenwel de redenering van de federale Ministerraad te volgen. Het wees er in de eerste plaats op dat het vertrekpunt te deze de autonomie van de gewesten is. Het beperken van de gewestbevoegdheid om, overeenkomstig de door de Belgische Staat aangegane internationale afspraken, hun bevoegdheid extraterritoriale uit te oefenen zou volgens het Arbitragehof de autonomie van de gewesten in het gedrang brengen: “De regel waarbij het gewest bevoegd wordt gemaakt voor de loodsdiensten van en naar de havens, alsmede de regel betreffende

de bebakeningsdiensten en de reddings- en sleepdiensten op zee, zouden substantieel

aan betekenis verliezen mocht de door de bijzondere wet aan het gewest

overgedragen bevoegdheid zich niet uitstrekken tot de gebieden waarbinnen

overeenkomstig internationale afspraken op die dienstverlening een beroep moet

kunnen worden gedaan.”66

64 Zie supra, noot 49. 65 Arbitragehof nr. 2/97, 16 januari 1997, rolnr. 942. 66 Idem, § B.17.1.

26

Onder meer op basis van deze overweging,67 besloot het Arbitragehof “dat de overheid, in casu het gewest, aan wie de aangelegenheid van de loodsdienst is

overgedragen, bij het regelen ervan, met eerbiediging van de internationale

afspraken, oog moet hebben voor het geheel van het traject dat de vaartuigen hebben

af te leggen van en naar de havens ten aanzien waarvan het gewest krachtens artikel

6, § 1, X, 3°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bevoegd is, welk traject uit

de aard der dingen niet kan beginnen noch eindigen bij de grenzen van het Vlaamse

Gewest bepaald in artikel 2 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980. Dat gegeven

kan niet anders dan doorwerken in de omtrent de beloodsing vast te stellen

bepalingen.”68 Zoals uit het arrest kan worden opgemaakt, was het voorzien van loodsdiensten binnen het door het Vlaamse decreet omschreven werkgebied de uitvoering van een internationale verbintenis die op de Belgische Staat rustte. Overeenkomstig het internationaal recht, was de Belgische Staat terzake bijgevolg gehouden tot een extraterritoriale (functionele) uitoefening van rechtsmacht in maritieme zones die niet tot het Belgische grondgebied beperkt waren.69 Het Arbitragehof oordeelde hierbij dat het Vlaamse Gewest bevoegd was voor het uitoefenen van deze extraterritoriale bevoegdheid aangezien de aangelegenheid (m.n. loodsdiensten) tot zijn materiële bevoegdheid behoort. Het feit dat de bijzondere wet niet uitdrukkelijk in de extraterritoriale uitoefening van deze aangelegenheid voorziet, staat hier niet aan in de weg.70 Hierbij moet worden opgemerkt dat het Arbitragehof uitdrukkelijk weigert om het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel als bevoegdheidsverdelend criterium te hanteren, zoals deze is ontwikkeld voor de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenschappen en de gewesten onderling.71 Men vindt in het arrest dan ook niet de standaardformuleringen of –terminologie terug die het Arbitragehof hieromtrent hanteert. Hoewel het Vlaamse decreet de uitvoering in de Belgische rechtsorde betrof van een internationale verbintenis, weigerde het Arbitragehof het territorialiteitsbeginsel toe te passen in een bevoegdheidsconflict tussen een gewest en de federale overheid. Het

67 Het Arbitragehof hanteert te deze nog een tweede overweging om het middel van de federale Ministerraad af te wijzen. Volgens het Arbitragehof zou de interpretatie van de federale Ministerraad immers niet stroken met de doelstelling van de beoogde bevoegdheidstoewijzing. Aan de betrokken gewestbevoegdheden zou immers een ruime draagwijdte moeten worden verleend. Dit zou onder meer blijken uit de Memorie van Toelichting, evenals uit artikel 6, §1, X, tweede lid dat voorziet dat de betrokken bevoegdheden ook het recht inhouden “om in de territoriale wateren en op het continentaal plaat de werken en activiteiten uit te voeren, met

inbegrip van het baggeren, die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van deze bevoegdheden.” 68 Idem, § B.17.2. 69 Voor wat betreft de zeewaartse definiëring van het Belgische grondgebied, zie infra titel 6.b.ii. 70 De betrokken bevoegdheidsuitoefening had op zich immers geen betrekking op “het uitvoeren

van werken, met inbegrip van baggeren” zoals voorzien in artikel 6, §1, X, tweede lid BWHI (zie ook supra, noot 67).

71 Dat het territorialiteitsbeginsel in bovenstaande zaak niet van toepassing is, wil natuurlijk niet zeggen dat de uitoefenen van deze extraterritoriale bevoegdheid territoriaal onbegrensd is. Het gaat om de uitoefening van een functionele jurisdictie, waarbij het relevante territoriale aanknopingspunt (m.n. loodsdiensten van en naar de havens waarvoor het Vlaamse Gewest bevoegd is) in overeenstemming is met de materiële bevoegdheidsverdelende regels (“loodsdiensten van en naar de havens”), en de door het internationaal recht aangereikte aanknopingspunten. Op dit laatste punt gaan we in het laatste hoofdstuk dieper in (infra, titel 7).

27

arrest nr. 2/97 van het Arbitragehof bevestigt aldus dat het criterium van onderscheid voor het al dan niet toepassen van het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel in de internationale samenwerking niet dit is tussen enerzijds de internationale samenwerking, met inbegrip van het sluiten van verdragen en anderzijds het uitvoeren in de Belgische rechtsorde van de aangegane internationale verplichtingen. Uit het arrest blijkt daarentegen dat het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel niet van toepassing is op bevoegdheidsconflicten tussen de deelstaten en de federale overheid.72

ii) EEN FOUTIEVE ZEEWAARTSE DEFINIËRING VAN HET BELGISCHE

GRONDGEBIED

De zeewaartse definiëring van het Belgische grondgebied ligt als dusdanig niet binnen het bestek van deze bijdrage. Het ligt dan ook niet in onze bedoeling om hier uitgebreid bij stil te staan. We kunnen er evenwel ook niet volledig aan voorbij gaan. De vaste adviespraktijk van de Raad van State inzake het al dan niet toepassen van het territorialiteitsbeginsel in de internationale samenwerking werd immers in belangrijke mate ontwikkeld in de mariene sfeer73 en de auteurs die de “ongerijmdheid” van het onderscheidingscriterium van de Raad van State opmerkten, deden dit in het kader

72 Een dergelijke benadering lijkt ook bevestiging te vinden in een advies van de Raad van State van 3 maart 1982 waar deze de federale bevoegdheid erkende voor de organisatie van jeugdbeschermingscomités in het gebied van de krijgsraden ten velde, hoewel de betrokken aangelegenheid principieel tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoort. De Raad van State kwam niet tot dit besluit door toepassing te maken een strikte interpretatie van het territorialiteitsbeginsel, maar door vast te stellen dat “het instellen echter van

jeugdbeschermingscomités die in het buitenland een bevoegdheid kunnen uitoefenen wegens

het bijzonder statuut van de aldaar gestationeerde Belgische krijgsmacht, houdt verband met

de bevoegdheid van de Staat om die stationering toe te staan en daartoe de nodige

internationale akkoorden te sluiten”. De Raad van State laat vervolgens de vraag open of de Belgische Staat hiertoe wel over de nodige internationale jurisdictie beschikt om dergelijke maatregelen uit te vaardigen: “Deze conclusie laat in het midden of het ontwerp verenigbaar is met de internationale verbintenissen van België en in het bijzonder, met het Noord-

Atlantisch Verdrag” (Raad van State, Afdeling Wetgeving (verenigde kamers), advies van 3 maart 1982, Parl.St. Kamer, 1981-82, nr. 198/2, 2).

In een advies van 20 maart 1985 over een bepaling van een decreet van de Franse Gemeenschap waarbij voorzien werd in een “conseil d’arrondissement de l’aide à la jeunesse pour les forces belges en Allemagne” oordeelde de tweede kamer van de Raad van State dat het naast voornoemd bezwaar ook een beroep moest worden gedaan op het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel om een negatief advies uit te brengen: “L'article 59bis, § 4bis, de la Constitution ne donne pas aux Conseils de communauté le pouvoir de prendre des décrets

ayant force de loi en dehors du territoire belge” (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 20 maart 1985, Parl.St. Fr.Gem.R., 1981-82, nr. 16/3, 4). Zoals we in deze bijdrage uiteenzetten, is deze uitspraak al te ongenuanceerd om correct te zijn.

73 Het hier besproken adviespraktijk van de Raad van State over de toepassing van het territorialiteitsbeginsel in de internationale samenwerking werd voor het eerst uitdrukkelijk ontwikkeld in adviezen naar aanleiding van het voorontwerp van federale instemmingswet met het VN-zeerechtverdrag. Hierbij wees de Raad van State er al op dat het door haar gehanteerd onderscheidingscriterium aanleiding kon geven tot discrepanties: “Ook al kunnen de gewesten geen bepalingen van intern recht vaststellen in verband met gebiedsdelen die

buiten het grondgebied gelegen zijn, toch kan die territoriale bevoegdheidsbeperking niet

doorgetrokken worden op het internationaal vlak. Op dat vlak dient enkel met de materiële

bevoegdheidsbeperking rekening te worden gehouden. De internationale bevoegdheid van de

gewesten is in dit opzicht ruimer dan hun bevoegdheid om internationaalrechtelijke

handelingen in het interne recht om te zetten” (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 22 april 1997 (L. 24.903/VR), Parl.St. Senaat, 1997-98, nr. 1-796/1, (238), 241).

28

van de uitoefening van bevoegdheden in de Belgische territoriale zee. Zo werd opgemerkt dat volgens de adviespraktijk van de Raad van State het Vlaamse Gewest in principe geen decreten kan uitvaardigen met betrekking tot de territoriale zee, maar dat deze wel zijn goedkeuring zou moeten verlenen aan verdragen die erop betrekking hebben, althans voor wat betreft de aangelegenheden die tot zijn bevoegdheid behoren.74 We moeten hierbij evenwel een tweede kanttekening maken. Deze “ongerijmdheid” is niet enkel het gevolg van het hanteren van een onvoldoende nauwkeurig onderscheidingscriterium voor het al dan niet toepassen van het territorialiteitsbeginsel in de internationale samenwerking, maar ook van een verkeerde zeewaartse definiëring van het Belgische grondgebied. Volgens de adviespraktijk van de Raad van State, die daarvoor steun meende te kunnen vinden in de rechtspraak van de afdeling administratie,75 zou de territoriale zee geen deel uitmaken van het Belgische grondgebied. Om die redenen zou de territoriale zee ook niet behoren tot het grondgebied van de provincie West-Vlaanderen, en daarom evenmin tot het grondgebied van het Vlaamse Gewest. Overeenkomstig artikel 5 Grondwet en artikel 2 BWHI omvat het Vlaamse Gewest immers het grondgebied van de provincies Antwerpen, Limburg, Oost-Vlaanderen, Vlaams-Brabant en West-Vlaanderen. In samenhang met een strikte toepassing van het territorialiteitsbeginsel, kwam de Raad van State aldus tot de conclusie dat het Vlaamse Gewest niet bevoegd zou zijn om zijn exclusieve materiële bevoegdheden in de territoriale zee uit te oefenen, behoudens indien de bevoegdheidsverdelende regels uitdrukkelijk anders bepalen.76 Bij gebreke aan een dergelijke uitdrukkelijke toewijzing van de territoriale bevoegdheden in de territoriale zee aan de deelstaten, zouden deze bevoegdheden volgens de Raad van State tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid behoren.77 78 Deze adviespraktijk gaf inderdaad aanleiding tot een ongerijmdheid. Voor zijn exclusieve materiële bevoegdheden zou het Vlaamse Gewest weliswaar bevoegd zijn om zijn goedkeuring te verlenen met verdragen voor wat betreft de territoriale zee, maar deze zou vervolgens in principe niet bevoegd zijn om zijn verplichtingen in de territoriale zee ten uitvoer te leggen. Op basis van deze adviespraktijk recupereerde de federale overheid voor een relatief klein gebied bevoegdheden die aan de gewesten waren overgedragen en die volgens vaste rechtspraak van het Arbitragehof, moeten geacht worden volledig te zijn overgedragen (het zgn. beginsel van de volle bevoegdheid).79 Was de Raad van State nochtans vertrokken van een correcte zeewaartse definiëring van het Belgische grondgebied, dan was er althans voor wat betreft de territoriale zee geen sprake geweest van een ongerijmdheid.

74 Zie supra, noot 58. 75 R.v.St., nr. 17.569, 27 april 1976, vzw Royal Yachting Club t/ de Provincie West-Vlaanderen. 76 Zie evenwel noten 65 en 70. 77 Zie o.m. Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 17 december 1980, Parl.St. Kamer,

1980-81, nr. 627/12; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 7 mei 1982, Parl.St. Kamer, 1981-82, nr. 378/1, (2), 2-3; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 19 september 1983, Parl.St. Senaat, 1983-84, nr. 679/1, (8), 8; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 13 juli 1988, Parl.St. Kamer, BZ 1988, nr. 516/1, 42-43; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 24 mei 1989, Parl.St. Kamer, 1989-90, nr. 1207/1, (25), 25; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 24 februari 1998, Parl.St. Kamer, 1997-98, nr. 1695/1, (80), 82.

78 Zie evenwel supra, noot 50. 79 Zie supra, noot 47.

29

Dat het territoriale zee wel degelijk tot het Belgische grondgebied behoort, kan op een logische manier worden afgeleid uit een aantal eenvoudige overwegingen. Het geldende internationaal recht huldigt uitdrukkelijk en ondubbelzinnig het principe dat de territoriale zee het juridische statuut van het landgebied volgt. Overeenkomstig het internationaal recht maakt de territoriale zee bijgevolg wel degelijk deel uit van het Belgische grondgebied. België is internationaal verbonden door de terzake geldende internationale bepalingen (o.m. het Verdrag van Genève, 80 het VN-zeerechtverdrag81 en het internationaal gewoonterecht82) en deze maken integraal deel uit van de Belgische rechtsorde.83 Deze internationale bepalingen doen op zich weliswaar geen uitspraak of de territoriale zee naar Belgisch recht tot de territoriale bevoegdheid van het ene of het andere Belgische staatsorgaan behoort. Dit moet immers in de eerste plaats worden uitgemaakt aan de hand van de Grondwet en de Belgische bevoegdheidsverdelende regels. Maar behoudens wanneer de Belgische interne bepalingen uitdrukkelijk anders voorzien, moeten deze wel volkenrechtconform worden geïnterpreteerd.84 Dit is ook het geval voor de door de Grondwet en de Bijzondere Wet voorgeschreven bevoegdheidsverdelende regels.85 De territoriale zee behoort overeenkomstig het

80 Artikel I van het Verdrag van Genève van 29 april 1958 inzake de territoriale zee en de aansluitende zone voorziet: “1. De soevereiniteit van de Staat strekt zich buiten zijn landgebied en zijn binnenwateren uit over een zeestrook grenzend aan zijn kust en

omschreven als de territoriale zee.

2. De soevereiniteit wordt uitgeoefend met inachtneming van de bepalingen van deze artikelen

en van de andere regels van het volkenrecht.” (goedgekeurd bij wet van 29 juli 1971, B.S. 2 februari 1972).

Zie terzake ook: Y. LEJEUNE, “La mer territoriale fait-elle partie du territoire de la province”, A.P.T. 1976-77, (332), 337-339; E. SOMERS, Inleiding tot het internationale zeerecht, Antwerpen, Kluwer, 1997, 3e ed., 72.

81 Artikel 2 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, opgemaakt te Montego Bay op 10 december 1982 (B.S. 16 september 1999) voorziet: “1. De soevereiniteit van de kuststaat strekt zich buiten zijn landgebied en zijn binnenwateren […] uit over een

aangrenzende zeestrook, omschreven als de territoriale zee; 2. Deze soevereiniteit strekt zich

uit over het luchtruim boven de territoriale zee en over de bodem en ondergrond van die zee.

[…]”.

Het verdrag werd door België ondertekend op 5 december 1984 en het is t.a.v. België internationaal in werking getreden op 13 december 1998.

82 De in artikel I van het Verdrag van Genève en artikel 2 van het VN-zeerechtverdrag neergelegde regel “merely respond to firmly established and longstanding tenets of customary international law” (Internationaal Gerechtshof 27 juni 1986, Military and Paramilitary

Activities – Merits I (Nicaragua / United States of America), ICJ Rep. 1986 (14), 111; zie ook: International Gerechtshof 11 september 1992, Land, Island and Maritime Frontier Dispute (El

Salvador/Honduras; Nicaragua intervening), ICJ Rep. 1992, (351), 608). Volgens CHURCHILL en LOWE zou deze regel deel zou uitmaken van algemeen internationaal

gewoonterecht sinds 1930 (R.R. CHURCHILL en A.V. LOWE, The law of the sea, Manchester, MUP, 1999, 74).

83 J. WOUTERS en D. VAN EECKHOUTTE, “Doorwerking van het internationaal recht voor de Belgische hoven en rechtbanken” in De nationale rechter en het internationale recht. Preadviezen van de Nederlandse Vereniging voor Internationaal Recht nr. 131, Den Haag, TMC Asser Press, 2005, (145), 150-162.

84 J. WOUTERS en D. VAN EECKHOUTTE, l.c. (supra, noot 83), 209-213. 85 D. VAN EECKHOUTTE en G. VAN CALSTER, “De doorwerking van het internationale

milieurecht in de Belgische rechtsorde”, R.W. 2005, (361), nrs. 19-21.

30

internationaal recht tot het Belgische grondgebied. Bij gebreke aan een uitdrukkelijke andersluidende bepaling, moet de territoriale zee dan ook geacht worden deel uit te maken van het Belgische grondgebied voor wat betreft de territoriale bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenschappen en de gewesten enerzijds en de federale overheid anderzijds. Bovendien moet rekening worden gehouden met artikel 5, § 3 van de Grondwet dat voorziet dat enkel bij bijzondere meerderheidswet bepaalde gebieden aan de indeling in provincies kunnen worden onttrokken. Bij gebreke aan een dergelijke wettelijke bepaling die de territoriale zee aan de indeling in provincies ontrekt, moet worden besloten dat ook de territoriale zee deel uitmaakt van een provincie, m.n. de provincie West-Vlaanderen. En aangezien het grondgebied van het Vlaamse Gewest overeenkomstig artikel 5, §1 van de Grondwet onder meer de provincie West-Vlaanderen omvat, maakt de territoriale zee ook deel uit van het Vlaamse Gewest.86 Men moet in het kader van de bevoegdheidsverdeling voor de territoriale zee, ervoor waarschuwen dat het loskoppelen van soevereiniteit en grondgebied – zoals de Raad van State gedaan heeft87 – internationaalrechtelijk niet te verdedigen valt. Bovendien kan men tegen duidelijke grondwettelijke en internationale bepalingen, bezwaarlijk loutere parlementaire voorbereidingen inbrengen,88 waaruit dan nog vaak tegenovergestelde conclusies kunnen worden getrokken.89 In die interpretatie 90 kan het Vlaamse Gewest met betrekking tot de territoriale zee bijgevolg zowel interne regelgeving uitvaardigen als de internationale samenwerking aangaan voor alle aangelegenheden waarvoor het materieel bevoegd is. Ook op die manier zou een “ongerijmdheid” in de Belgische bevoegdheidsverdeling, althans in de Belgische territoriale zee, uit de weg kunnen worden geruimd.

86 J. VELAERS, o.c. (supra, noot 30), 55 en verwijzingen aldaar. Zie ook: J. CLEMENT, W. PAS, B. SEUTIN, G. VAN HAEGENDOREN en J. VAN NIEUWENHOVE, Proeve van Grondwet voor Vlaanderen, Brugge, die Keure, 1996, 325.

87 Zie supra, noot 77. 88 Op basis van bv. de verklaring van de regering dat “het is de bedoeling van de Regering […]

de bevoegdheden toe te kennen over de territoriale zee en het continentaal plat inzake de

exploitatievoorwaarden van de natuurlijke rijkdommen en de concessies die hierop betrekking

hebben, alsook voor bepaalde andere aangelegenheden. Dit moet echter in een afzonderlijk

wetsontwerp gebeuren dat zo spoedig mogelijk bij het Parlement zal worden ingediend” (Nota van de Regering over de territoriale wateren en het continentaal plat, Parl.St. Kamer, 1979-80, nr. 627/12, (4), 5) kan men bezwaarlijk – in weerwil van de hierboven aangehaalde duidelijke grondwettelijke en internationale bepalingen - voorhouden dat bij gebreke van een dergelijke wet de territoriale zee niet tot het grondgebied van het Vlaamse Gewest zou behoren.

89 Zie o.m. E. FRANCKX, “De Belgische staatshervorming en het zeerecht”, B.T.I.R. 1994, (244), 247-254.

oor een overzicht, zie: Y. LEJEUNE, “Les compétences des communautés et des régions belges en matière internationale dans les travaux préparatoires de la réforme de l’état: juillet 1978-aout 1980”, B.T.I.R. 1983, (511), 554 e.v.

90 De vaststelling dat de territoriale zee tot het grondgebied van het Vlaamse Gewest behoort, wordt thans immers niet in de praktijk gevolgd. De praktijk gaat doorgaans nog steeds uit van de bevoegdheidsrechtelijke interpretatie terzake van de Raad van State.

Hierbij moet natuurlijk worden opgemerkt dat de regels inzake de bevoegdheidsverdeling van openbare orde zijn. Men kan er dan ook geen afstand van doen en de nietigheid van overheidshandelingen genomen in strijd met deze regels kan in principe op elk ogenblik worden opgeworpen of ingeroepen.

31

7. INTERNATIONALE EXTRATERRITORIALE REGELGEVING DOOR DE

GEMEENSCHAPPEN EN DE GEWESTEN

A) INTERNATIONALE EXTRATERRITORIALE REGELGEVING VAN DE DEELSTATEN IS EEN

PRAKTISCHE REALITEIT

Uit het voorgaande bleek reeds dat de gewesten en de gemeenschappen (net als de federale overheid) overeenkomstig het Belgische grondwettelijk recht binnen hun materiële bevoegdheid extraterritoriale handelingen kunnen treffen. De mogelijkheid tot extraterritoriaal optreden volgt immers reeds impliciet uit de keuze van een lokaliseringscriterium overeenkomstig het territorialiteitsbeginsel. Een lokalisering die bovendien met een zekere soepelheid moet worden benaderd, rekening houdend met het feit dat extraterritoriale gevolgen voortvloeien uit de aard zelf van de internationale samenwerking. Hierbij moet onmiddellijk worden opgemerkt dat het territorialiteitsbeginsel enkel van toepassing is met het oog op het voorkomen van bevoegdheidsconflicten tussen de gemeenschappen en de gewesten onderling, en bij uitbreiding tussen hen en de federale overheid voor wat betreft aan deze laatste voorbehouden bevoegdheden in de faciliteitengemeenten, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of de Duitstalige Gemeenschap. Het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel kan door de federale overheid bijgevolg niet worden ingeroepen om zich de door het internationaal recht toegelaten of opgelegde extraterritoriale bevoegdheid in aangelegenheden die de gewesten of gemeenschappen toekomen, toe te eigenen. Dat regelgeving van de gemeenschappen en de gewesten extraterritoriale gevolgen heeft buiten het Belgische grondgebied of dat deze uitdrukkelijk extraterritoriaal regelgeving uitvaardigen, is bovendien niet meer dan een praktische realiteit, die doorgaans tot weinig of geen problemen aanleiding geeft. Zo merkt VAN NIEUWENHOVE op dat enkel de gewesten en de Duitstalige Gemeenschap hun instemming hebben verleend met het UNESCO-verdrag over de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed van de wereld. Een bevoegdheidsverdeling die impliciet door de Raad van State werd erkend, terwijl nochtans veruit het meeste erfgoed dat door het verdrag wordt beschermd, zich buiten het Belgische grondgebied bevindt.91 Hij wijst er eveneens op dat ook het verdrag met betrekking tot het Europees Universitair Instituut door de Raad van State als een exclusief gemeenschapsverdrag werd gekwalificeerd, ook al bevindt de instelling in kwestie zich in Firenze.92 Nog een ander voorbeeld is het samenwerkingsakkoord

91 J. VAN NIEUWENHOVE, “Bevoegdheidsverdeling en verdragen”, l.c. (supra, noot 58), 111-112. 92 J. VAN NIEUWENHOVE, “Bevoegdheidsverdeling en verdragen”, l.c. (supra, noot 58), 112.

Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 13 juni 1996 (L. 24.863/1), Parl.St. Senaat, 1998-99, nr. 1-1271/1, 16-18.

Dat het advies van de Raad van State niet werd gevolgd had evenwel geenszins betrekking op het extraterritoriaal karakter van het voorliggende verdrag. De Interministeriële Conferentie van het Buitenlands Beleid (ICBB) was immers de mening toegedaan dat het verdrag eveneens betrekking had op een aangelegenheid die tot de materiële bevoegdheid van de

32

inzake astrofysica dat door de Raad van State als een exclusief gemeenschapsverdrag werd bestempeld ongeacht het feit dat het samenwerkingsakkoord betrekking heeft op internationale samenwerking met betrekking tot astrofysisch onderzoek en dit met het oog op de bouw en vestiging van een telescoop door de K.U. Leuven op de Canarische eilanden.93 Voor verschillende materies werd de uitoefening van extraterritoriale jurisdictie overigens door verdragen of supranationale wetgeving gecoördineerd, dan wel geharmoniseerd. Zo zullen door de deelstaten uitgevaardigde regels door middel van nationale, Europese of internationale verwijzings- of conflictregels toepassing vinden op situaties met een grensoverschrijdende element. Bijvoorbeeld vinden de door de deelstaten uitgevaardigde regels van burgerlijk recht (het gaat hier doorgaans om specifieke regels die een nauwe band vertonen met hun aangelegenheden) extraterritoriale toepassing via IPR-regels. Hierbij kan bv. gedacht worden aan de specifieke regels inzake de overdracht van een onroerend goed zoals voorzien door de Vlaamse bodemsaneringsregelgeving. Deze regels zullen van toepassing zijn op de verkoop van een onroerend goed gelegen in het Vlaamse Gewest ook al zijn de verkoper en de koper buitenlanders en ook al vindt de verkoop plaats in het buitenland.94 Er kunnen evenwel vele andere voorbeelden worden gegeven. Zo voorziet het Europees recht bv. in de verplichting voor lidstaten indien deze een erkenning of vergunning voor dienstverleners vereisen om hiervoor in principe rekening te houden met gelijkwaardige buitenlandse erkenningen of vergunningen indien de buitenlandse dienstverlener gebruik wil maken van de vrijheid van vestiging, en moeten de Belgische overheden deze buitenlandse erkenning of vergunning in principe te aanvaarden indien dezelfde dienstverlener gebruik maakt van de vrijheid van dienstverlening.95 Op die manier heeft een Vlaamse erkenning van bv. een milieudeskundige werking in andere lidstaten. Deze regels zijn ook van toepassing op bv. Vlaamse erkenningssystemen van milieudeskundigen. Deze regels zijn Maar zelfs in het klassiek internationaal recht vind je voorbeelden waarbij regels van publiekrechtelijke aard een grensoverschrijdend effect wordt verleend. Zo kunnen we bv. verwijzen naar verdragen inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen lokale besturen waarin o.m. voorzien wordt welk recht op organen voor grensoverschrijdende samenwerking van toepassing zal zijn. Zo zal bv. op een lokaal samenwerkingsverband voor grensoverschrijdende samenwerking waarin Franse en Vlaamse lokale besturen participeren het Franse dan wel het Vlaamse recht inzake openbare instellingen op van toepassing zijn, afhankelijk van waar het samenwerkingsverband zijn zetel heeft.96

federale overheid behoorde, m.n. wetenschappelijk onderzoek (Parl.St. Senaat, 1998-99, nr. 1-1271/1, 4-5).

93 Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 13 maart 1997 (L. 26.121/1), Parl.St. Vl.Parl. 1996-97, nr. 744/1, (13), 15-16.

94 Artikel 87 van de Wet van 16 juli 2004 houdende het wetboek van internationaal privaatrecht, 27 juli 2004; artikel 4, 3° van het Verdrag van 19 juni 1980 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst, B.S. 9 oktober 1987.

95 Artikelen 43-55 EG-verdrag. Zie o.m. H.v.J. 17 december 1981, Webb, 279/80, Jur.H.v.J. 1981, 3305, § 17; H.v.J. 9 maart 2000, Commissie t/ België, C-355/98, Jur.H.v.J. 2000, I-1221, §§ 37-38.

96 Artikel 11, 1° van het Akkoord tussen de Regering van het Koninkrijk België, de Vlaamse Regering, de Regering van de Franse Gemeenschap en de Regering van het Waalse Gewest, enerzijds, en de Regering van de Franse Republiek, anderzijds, inzake de grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen en lokale openbare

33

B) VOORWAARDEN VOOR EXTRATERRITORIALE REGELGEVING VAN GEMEENSCHAPPEN

EN GEWESTEN?

Aangezien het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel niet het eerste of het meest geëigende criterium is tegen het licht waarvan extraterritoriale bevoegdheidsverdeling door de gemeenschappen of de gewesten moet worden beoordeeld, rijst natuurlijk de vraag welke bevoegdheidsverdelende regels hier dan wel spelen. M.a.w. op welke manier worden bevoegdheidsconflicten in de internationale samenwerking voorkomen?

i) INTERNATIONALE SAMENWERKING HEEFT UIT ZIJN AARD MINDER SNEL

AANLEIDING TOT NORMCONFLICTEN

In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat de internationale samenwerking uit zijn aard minder snel aanleiding geeft tot normconflicten, dan interne regelgeving. In de internationale samenwerking wordt immers opgetreden in een ruimere en diffusere omgeving (o.m. in dialoog met een groot aantal onderscheiden rechtspersonen), dan in de beperkte en besloten omgeving van de Belgische interne rechtsorde. Zo zal bv. de culturele samenwerking van de drie gemeenschappen zich in belangrijke mate tot andere staten richten, maar zelfs indien er wordt samengewerkt met dezelfde partnerstaat, dan nog zullen de aandachtspunten in grote mate verschillen. Voor een groot aantal aangelegenheden, waarin de bescherming en bevordering van gemeenschappelijke waarden wordt nagestreefd, zullen onderscheiden handelingen van verschillende staatsorganen elkaar eerder versterken, dan dat deze tot een conflict aanleiding geven. Zo zullen twee afzonderlijke maatregelen ter bevordering van bv. ontwikkelingssamenwerking of de milieubescherming cumuleerbaar zijn en elkaar versterken, zonder dat dit tot conflicten aanleiding hoeft te geven. Of met de woorden van VELAERS: “duizend euro federale ontwikkelingshulp en duizend euro Vlaamse ontwikkelingshulp is geen conflict… het is tweeduizend euro”.97 Dit wil evenwel niet zeggen dat er zich in de internationale samenwerking geen normconflicten kunnen voordoen. Ter voorkomen of beslechting van dergelijke conflicten voorziet de internationale rechtsorde in regels inzake de internationale jurisdictie van staten (rechtsmacht). De uitoefening van de bevoegdheden inzake internationale samenwerking door de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten is dan ook in de eerste plaats begrensd door de internationale regels inzake jurisdictie waardoor de Belgische Staat gebonden is. De internationale rechtsmacht waarover de Belgische Staat beschikt, worden in principe uitgeoefend door de gewesten, gemeenschappen of de federale overheid naargelang de aangelegenheid waarvoor deze materieel bevoegd zijn.

lichamen, gedaan te Brussel op 16 september 2002, B.S. 24 mei 2005. Zie ook: J. WOUTERS en D. VAN EECKHOUTTE, “Het nabuurschapsrecht. Analyse van het snel evoluerende juridische kader voor publiekrechtelijke grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriaal gedecentraliseerde besturen”, C.D.P.K. 2003, (443) en (635), 654 e.v.

97 J. VELAERS, l.c. (supra, nr. 45), 79.

34

ii) DE INTERNATIONALE RECHTSMACHT VAN DE BELGISCHE STAAT ALS

UITGANGSPUNT

Het uitgangspunt van de internationale jurisdictie van staten is ook in het huidige internationaal recht het territorialiteitsbeginsel.98 Al moet er onmiddellijk aan worden toegevoegd dat (afhankelijk van de materie) het internationaal recht doorgaans relatief soepele aanknopingscriteria met het eigen grondgebied aanvaardt. Zo werd in het Lotus-arrest van het Permanent Hof van Justitie een schip gelijkgesteld met het grondgebied van de vlaggenstaat, ongeacht het feit dat het schip zich op het ogenblik van de feiten in volle zee bevond.99 Voor wat betreft mededingingsbeperkende maatregelen bevestigde het Europees Hof van Justitie in het arrest Ahlström dan weer de bevoegdheid van de Commissie om maatregelen te nemen tegen bv. kartelafspraken die een invloed hebben op de gemeenschappelijke Europese markt. Het feit dat het kartel buiten de Europese Gemeenschap werd gevormd, door niet-Europese bedrijven en zonder de hulp van in de Gemeenschap gevestigde dochteronderneming, agentschappen, onderagentschappen of filialen was volgens het Hof niet ter zake.100 Het extraterritoriaal effect van dergelijke jurisdictie hoeft geen betoog, en in de rechtsleer wordt dan vaak ook gesproken van “quasi-territoriale jurisdictie” als een vorm van extraterritoriale jurisdictie. Zoals we al in de bespreking van het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel opmerkten (zie supra, titel 5), ligt het extraterritoriaal effect vaak besloten in de keuze van het aanknopingspunt, al zullen sommige aanknopingspunten omvangrijkere extraterritoriale effecten in de hand werken dan andere. Het aantal niet-grondgebiedgebonden vormen van internationale jurisdictie is relatief beperkt. In elk geval zal elke tenuitvoerlegging altijd territoriaal gebonden zijn. Uitvoering of dwangmaatregelen op het grondgebied van een andere staat, zonder diens instemming, zou immers neerkomen op de schending van de staatssoevereiniteit en het principe van non-interventie.101 De overige vormen van jurisdictie komen in essentie neer op de functionele jurisdictie van een staat over gebieden die niet onder

98 Er zou natuurlijk kunnen worden opgemerkt dat het beroemde, maar ook controversiële Lotus-arrest van het Permanent Hof van Internationale Justitie een ruimere rechtsmacht voor staten als uitgangspunt neemt. Zo zouden staten volgens het Lotus-arrest in beginsel rechtsmacht mogen uitoefenen zoals ze wensen, behoudens indien een specifieke regel van internationaal recht hen dit verbiedt. Deze ruime principeverklaring werd door het Hof evenwel onmiddellijk - territoriaal – ingeperkt. In de eerste plaats kan worden opgemerkt dat zaak betrekking had op de uitoefening van strafrechterlijke criminele jurisdictie over een individu dat op het eigen grondgebied was aangetroffen, en de uitspraak waarschijnlijk hiertoe moet worden beperkt. In de tweede plaats maakte het Hof duidelijk dat staten hun rechtsmacht op geen enkele manier mogen uitoefenen op het grondgebied van een andere staat, behoudens indien een bijzondere regel van internationaal recht die hen dit toestaat. Een voorwaarde die de uitoefening van een ruime extraterritoriale rechtsmacht grotendeels illusoir maakt (P.H.I.J. 7 september 1927, Lotus (Frankrijk/Turkije), P.C.I.J. Rep. Series A, nr. 10, 18-19).

De voluntaristische en permissieve uitspraak van het Permanente Hof van Internationale Justitie werd destijds al sterk bekritiseerd. In elk geval lijkt deze uitspraak niet meer te beantwoorden aan de huidige stand van het internationaal recht, dat het territorialiteitsbeginsel als uitgangspunt neemt (weliswaar soms flexibel geïnterpreteerd), aangevuld met een paar uitzonderingen (zie infra).

99 P.H.I.J. 7 september 1927, Lotus (Frankrijk/Turkije), P.C.I.J. Rep. Series A, nr. 10, 23. 100 H.v.J. 27 september 1988, Ahlström e.a. / Commissie, nr. 89/85, Jur.H.v.J. 1988, 5193, §§ 11-

18. 101 Zie ook supra, noot 98.

35

zijn soevereiniteit ressorteren (voornamelijk over bepaalde maritieme zones), een zekere jurisdictie over eigen onderdanen die zich buiten het grondgebied bevinden (actief personaliteitsbeginsel) en een heel beperkte jurisdictie over situaties waarbij een onderdaan betrokken is (passief personaliteitsbeginsel).102 Men moet er zich bijgevolg voor hoeden het grondwettelijke en het internationale territorialiteitsbeginsel niet met elkaar te verwarren. In de eerste plaats hebben beiden een verschillende draagwijdte. In de tweede plaats moeten internationale extraterritoriale handelingen van de gemeenschappen en de gewesten in de eerste plaats voornamelijk beoordeeld worden in het licht van de rechtsmacht van de internationale jurisdictie van de Belgische Staat en niet zozeer in het licht van het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel. Dit wil niet zeggen dat het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel geen enkele rol kan speelt in de internationale samenwerking van de gemeenschappen en gewesten, maar wegens de aard van de internationale samenwerking zal zijn rol evenwel beperkt zijn en in elk geval ondergeschikt aan de regels inzake internationale jurisdictie.

iii) DE TRANSPOSITIE VAN DE INTERNATIONAALRECHTELIJKE

AANKNOPINGSPUNTEN OP HET GRONDGEBIED VAN DE GEMEENSCHAPPEN EN

DE GEWESTEN

Zonder al te diep te willen ingaan op alle potentiële knelpunten en valkuilen van de Belgische bevoegdheidsverdeling, lijkt het erop dat de bevoegdheidsverdeling inzake het uitoefenen van internationaal extraterritoriale rechtsmacht niet tot al te veel problemen aanleiding hoeft te geven, alvast niet voor wat betreft de instemming of de uitvoering van internationale verdragen. Internationale verdragen voorzien immers doorgaans ofwel in de gezamenlijke uitoefening van nationale rechtsmacht (bv. door de oprichting van een internationale organisatie of door het uitvaardigen van gemeenschappelijke regels), ofwel bepalen ze tot waar de rechtsmacht van elk van de partijen reikt en bieden ze hiervoor de pertinente aanknopingspunten aan. Deze internationale rechtsmacht wordt namens de Belgische Staat uitgeoefend door de federale overheid, de gewesten of de gemeenschappen, afhankelijk van de materie waarop deze betrekking heeft. Bij de interne bevoegdheidsverdeling zal het aanknopingspunt voor de internationale jurisdictie doorgaans een doorslaggevende rol spelen. Een territoriaal aanknopingspunt kan zonder problemen omgeslagen worden naar het grondgebied van de onderscheiden gewesten of gemeenschappen.

102 Zie: I. BROWNLIE, Principles of Public International Law, Oxford, OUP, 1998, 5 ed., 301-324; NGUYEN QUOC DINH, P. DAILLIER en A. PELLET, Droit international public, Paris, LGDJ, 1999, 6 ed., 548-509; R. HIGGINS, Problems and Process. International law and how we use it, Oxford, Claredon Press, 1994, 56-77; M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van internationaal recht, Antwerpen, Intersentia, 2005, 285 e.v.; G. VAN CALSTER, “Amerikanen, eskimo’s en konijnen –extraterritorialiteit en milieuwetgeving” in K. DEKETELAERE, M. FAURE en G. VERHOOSEL (eds.), Grensoverschrijdende milieuproblemen: uitdagingen voor de nationale en internationale rechtsorde, Antwerpen, Intersentia, 1998, 111-129.

36

Ook de bevoegdheidsverdeling tussen de Belgische overheidsorganen voor de uitoefening van de Belgische functionele extraterritoriale jurisdictie over bepaalde zeegebieden (m.n. de aansluitende zone, het continentaal plat en de exclusieve economische zone), zou in het licht van de hiervoor uiteengezette principes geen problemen moeten opleveren. De uitoefening van de functionele bevoegdheden over deze maritieme zones zou immers voornamelijk moeten toekomen aan de federale overheid, het Vlaamse Gewest of de Vlaamse Gemeenschap, afhankelijk van de aangelegenheden waarvoor deze (materieel) bevoegd zijn.103 De extraterritoriale jurisdictie waarbij het aanknopingspunt de nationaliteit van de betrokkene is, kan echter wel tot problemen en complicaties aanleiding geven, en dan vooral voor wat natuurlijke personen betreft. Het Belgische federalisme verzet zich immers principieel tegen subnationaliteiten,104 en één enkele deelstaat kan evenmin door middel van regelgevend optreden “alle Belgen” verbinden, zonder in een pertinent territoriale lokalisering te voorzien.

iv) HET PROBLEEM VAN INTERNATIONALE PERSONELE AANKNOPINGSPUNTEN: DE UITVOERING VAN HET PROTOCOL VAN MADRID BIJ HET

ANTARCTICAVERDRAG ALS CASUS

Voor het omslaan van een aanknopingspunt voor internationale jurisdictie naar de Belgische federale context, lijkt enkel de verplichte uitoefening van internationale jurisdictie op basis van de Belgische nationaliteit van de betrokkenen particulieren tot complicaties aanleiding te geven. Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van de uitvoering van het Protocol betreffende de milieubescherming bij het Verdrag inzake Antarctica (“Protocol van Madrid”). Hoger bespraken we reeds het advies van de Raad van State bij het voorontwerp van wet tot uitvoering van het Protocol van Madrid (supra, titel 6.a). Ter herinnering, de Raad van State had vastgesteld dat alle aangelegenheden die in het ontwerp van uitvoeringswet worden geregeld in beginsel behoren tot de bevoegdheid van de gewesten, behalve dan misschien radioactief afval

103 Zie ook: J. CLEMENT, W. PAS, B. SEUTIN, G. VAN HAEGENDOREN en J. VAN NIEUWENHOVE, o.c. (supra, noot 86), 325.

Dit is thans in de praktijk evenwel niet het geval. In de lijn van zijn adviespraktijk inzake de bevoegdheidsuitoefening in de territoriale zee (zie supra, titel 6.b.ii) en de strikte interpretatie van het territorialiteitsbeginsel, oordeelde de Afdeling Wetgeving van de Raad van State, dat aangezien de continentale plaat niet tot het grondgebied van de Belgische Staat behoort, de gemeenschappen en gewesten ratione loci niet bevoegd zijn. De Raad van State voegde er evenwel aan toe dat niets eraan in de weg staat dat bevoegdheden m.b.t. de continentale plaat aan de deelstaten zouden worden overgedragen (Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 30 juli 1980, Parl.St. Kamer, 1979-80, nr. 627/12, (1), 3; zie ook: Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 13 juli 1988, Parl.St. Kamer, BZ 1988, nr. 516/1, (32), 42-43; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 28 februari 1966, Parl.St. Kamer, 1966-67, nr. 471/1, 4-7).

In elk geval, oefent het Vlaamse Gewest in deze zeegebieden de bevoegdheid uit inzake zeevisserij (art. 6, §1, V BWHI) en in de territoriale zee en op de continentale plaat de bevoegdheden inzake openbare werken en het vervoer m.b.t. de waterwegen en hun aanhorigheden, de havens en hun aanhorigheden, de zeeweringen en de loodsdiensten en de bebakeningsdiensten van en naar de havens, evenals de reddings- en sleepdiensten op zee (art. 6, §1, X BWHI). Zie ook supra, noot 65.

104 Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 29 april 2003 (L. 34.339/AV), Parl.St. Vl.Parl., 2002-03, nr. 1709/1, (141), 156, nr. 21; J. VELAERS, o.c. (supra, noot 30), p. 408, nr. 5, pp. 411-412, nr. 16; p. 419, nr. 7, p. 427, nr. 2 en verwijzingen aldaar; A. ALEN en K. MUYLLE, o.c. (supra, noot 30), 330.

37

dat een federale bevoegdheid is. Aangezien het voorliggende wetsontwerp evenwel niet de bedoeling heeft om instemming te verlenen met een internationaal verdrag, maar wel de bedoeling heeft om internationale verdragsverplichtingen ten uitvoer te leggen, oordeelde de Raad van State dat het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel als bevoegdheidsverdelend criterium van toepassing is. Bijgevolg moet de regeling op pertinente wijze worden gelokaliseerd binnen de territoriale bevoegdheidssfeer van de betrokken gewesten. Aangezien de ontworpen regeling evenwel betrekking had op de bescherming van het Antarcticagebied en bepaalde activiteiten die aldaar worden verboden of aan een vergunningsplicht worden onderworpen, zag de Raad van State “moeilijk in […] hoe voor een dergelijke regeling een lokalisatiecriterium gevonden

zou kunnen worden, dat de regeling op pertinente wijze binnen het territoriale

bevoegdheidsgebied van een bepaald gewest situeert”.105 Uit het voorgaande blijkt reeds dat het voorliggende advies moeilijk verenigbaar is met het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel zoals uiteengezet in de vaste rechtspraak van het Arbitragehof, en zoals deze werd bevestigd in het zijn arrest nr. 2/97. Volgens deze zijn de gewesten wel degelijk bevoegd om extraterritoriale maatregelen ter bescherming van het Antarcticagebied uit te vaardigen zoals die voortvloeien uit de internationale verbintenis van de Belgische Staat (behalve dan voor wat betreft radioactief afval). Het advies gaat overigens voorbij aan het feit dat België op zich wegens de beperking van zijn internationale jurisdictie evenals uit praktische overwegingen niet zomaar alle activiteit op het Antarcticagebied kan regelen. Het voorliggende voorontwerp van wet voorzag dan ook in een reeks aanknopingspunten met België en was enkel van toepassing op activiteiten in Antarctica “die in België of vanuit België worden gepland, door natuurlijke personen van Belgische nationaliteit of door rechtspersonen volgens Belgisch recht, dan wel

door natuurlijke personen of rechtspersonen die ressorteren onder de rechtsmacht

van een andere Staat die Verdragssluitende Partij is bij het Protocol.”106 In de mate dat de wet zelf voorzag in een aanknoping met, en bijgevolg in een lokalisering binnen het Belgische grondgebied, kon op een analoge manier in de vereiste uitvoeringsreglementering door elk van de drie gewesten afzonderlijk (dan wel – bij voorkeur - gezamenlijk bij samenwerkingsakkoord) worden voorzien. Het nationaliteitscriterium (“natuurlijke personen van Belgische nationaliteit of rechtspersonen volgens Belgisch recht”) kon daarentegen wel tot problemen aanleiding geven, dit evenwel enkel voor zover het Protocol van Madrid voorziet in een verplichte uitoefening van internationale jurisdictie over alle Belgische onderdanen. De gewesten kunnen immers niet terugvallen op een subnationaliteit en door voor de lokalisering bv. gebruik te maken van het verblijfscriterium zou niet ten volle aan de verdragsverplichting kunnen worden voldaan. Aangezien het Protocol van Madrid evenwel niet voorzag in een verplichte bevoegdheidsuitoefening door de Belgische Staat over al zijn onderdanen, kon het probleem daarentegen door de gewesten eenvoudigweg vermeden worden. Het grondwettelijke

105 Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 5 december 2000 (L. 28.043/VR/3), Parl.St. Kamer, 2002-03, nr. 2427/1 en 2003-04, nr. 1132/1, (21), 24.

106 Artikel 3, 4° wet van 7 april 2005 houdende uitvoering van het Protocol betreffende milieubescherming bj het Verdrag inzake Antarctica, het Aanhangsel en de Bijlagen I, II, III en IV, ondertekend te Madrid, op 4 oktober 1991, en Bijlage V, aangenomen te Bonn op 7 en 18 oktober 1991 (hierna: Antarcticawet), B.S. 19 mei 2005. Zie ook de artikelen 4, §2, 8, §1 en 8, §4 van de Antarcticawet die voorzien in afwijkende aanknopingspunten.

38

territorialiteitsbeginsel stond er bijgevolg niet in de weg aan een uitvoering van het Protocol van Madrid bij het Antarcticaverdrag door de materieel bevoegde overheden.

v) MOEILIJK GAAT OOK!

Dat één gemeenschap of gewest op zichzelf niet in staat is om aan zijn omzettingsverplichting te voldoen heeft evenwel geenszins aanleiding tot een herfederalisering van de betrokken aangelegenheid. Een dergelijke aanpak is niet verenigbaar met het Belgische federale model. We wezen er hiervoor al op dat het vertrekpunt in de Belgische bevoegdheidsverdeling de autonomie van de deelstaten is.107 Het Belgische federale model vertrekt dan ook van de principiële gelijkheid tussen wetten, decreten en ordonnanties. Om die reden worden o.m. concurrerende bevoegdheden, met een hiërarchie tussen beide normen en de voorrang van de federale wet in beginsel afgewezen.108 Aanvaarden dat een bevoegdheid moet worden uitgeoefend door de federale overheid daar waar de uitoefening van bevoegdheden door één gewest of gemeenschap afzonderlijk aanleiding geeft tot “moeilijkheden”, zou in feite neerkomen op het invoeren van een stelsel van concurrerende bevoegdheden. Om die reden kunnen we ons dan ook niet vinden in het voorstel van VAN NIEUWENHOVE dat de residuaire federale bevoegdheid ratione loci zou kunnen spelen indien er geen of een al te zwak territoriaal aanknopingspunt is met het grondgebied van de gemeenschappen of de gewesten, dan wel indien niet met voldoende zekerheid kan worden uitgemaakt welke deelstaat welke rechtsfeiten kan regelen. Er zou dan immers een risico bestaan dat de deelstaten inhoudelijk verschillende regelingen uitwerken die cumulatief van toepassing zouden zijn op dezelfde rechtsfeiten.109 De oplossing van het uitvoeringsprobleem is nochtans te vinden in de vaste rechtspraak van het Arbitragehof en de adviespraktijk van de Raad van State, zonder dat hiervoor een categorie van concurrerende bevoegdheden moet worden ontwikkeld. Indien de uitvoering van een internationale verbintenis zich niet leent tot een gedifferentieerde regeling zullen de bevoegde deelstaten minstens overleg moeten plegen. Hierbij kan worden afgesproken om elkaars beleid en/of regelgeving op elkaar af te stemmen, dan wel om over te gaan tot het sluiten van een

107 Zie supra, noten 32, 46, 47, 66 en de bijhorende tekst. 108 A. ALEN en K. MUYLLE, o.c., (supra, noot 30), pp. 348-349, nr. 357. 109 VAN NIEUWENHOVE beperkt in belangrijke mate het aantal problemen dat zich door de

toepassing van het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel in de internationale samenwerking kunnen voordoen, door erop te wijzen dat “het is dan ook belangrijk dat het

lokalisatiecriterium voldoende soepel wordt geïnterpreteerd, precies om het parallellisme

tussen de interne en de internationale bevoegdheid zoveel mogelijk te handhaven, mede met

het oog op een zinvolle uitoefening (effet utile) van de gemeenschaps- en

gewestbevoegdheden” (J. VAN NIEUWENHOVE, “Bevoegdheidsverdeling en verdragen”, l.c. (supra, noot 58), 117). We zijn het ermee eens dat het lokaliseringscriterium in de internationale samenwerking met een voldoende soepelheid moet worden gehanteerd. In de verhouding tussen de deelstaten en de federale overheid zal het evenwel niet het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel zijn dat speelt, maar wel de materiële bevoegdheidsverdeling en het internationale territorialiteitsbeginsel. Ook dit laatste beginsel zal doorgaans een soepele lokalisering toestaan en in bepaalde gevallen zelfs zuiver extraterritoriale regelgeving toestaan, dan wel voorschrijven.

39

samenwerkingsakkoord.110 Indien de uitvoering van internationale verbintenissen door een afzonderlijke en parallelle uitoefening van extraterritoriale bevoegdheden door elk gewest of elke gemeenschap afzonderlijk tot onoverkomelijke moeilijkheden aanleiding zou geven, zal een gezamenlijke uitoefening van bevoegdheden door de verschillende gewesten en gemeenschappen praktisch noodzakelijk zijn of zelfs een juridische verplichting uitmaken.111 Dit laatste zal doorgaans het geval zijn voor de uitvoering van internationale overeenkomsten die voorzien in een verplichte uitoefening van extraterritoriale bevoegdheden over alle onderdanen, en die een aangelegenheid regelen die tot de bevoegdheid van de deelstaten behoren. Maar dit kan ook nodig blijken wanneer het territoriale aanknopingspunt zwak wordt en er een risico bestaat dat het uitvaardigen van eenzijdige regelingen door elk van de gewesten of gemeenschappen afzonderlijk ervoor zou zorgen dat particulieren aan tegenstrijdige bepalingen zouden worden onderworpen.112 De oplossingen voor de voorliggende moeilijkheden inzake bevoegdheidsverdeling liggen in feite vervat in een toepassing van het evenredigheidsbeginsel als bevoegdheidsverdelend criterium. 113 Of met andere woorden: “moeilijkheden” bij de uitoefening van bevoegdheden in een federale staat is geen bevoegdheidsverdelende criterium, en kan bijgevolg ook geen

110 VAN NIEUWENHOVE suggereert nochtans zelf de oplossing daar waar hij het probleem bespreekt van de uitvoering van verdragen die zich niet lenen voor een gedifferentieerde oplossing, zie: J. VAN NIEUWENHOVE, “Bevoegdheidsverdeling en verdragen”, l.c. (supra, noot 58), 130-131.

Zie bv. Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 2 december 2003 (L. 36.064/VR), Parl.St. Vl.Parl., 2003-04, nr. 2099/1, (33), 44, § 13; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 17 mei 2004 (L. 37.039/4), Parl.St. W.Parl., BZ 2004, nr. 7/1, (27), 28.

111 Zie bv. Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 4 april 2006 (L. 39.675/AG/4) “sur un avant-projet de loi relative à la fixation des procédures de vol”, § 19, onuitg.; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 30 november 2004 (L. 37.522/3) over een ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering inzake de verhandelbare emissierechten voor de emissies van broeikasgassen en tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaamse reglement betreffende de milieuvergunning en het besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 1995 houdende de algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne, § 4, onuitg.; Raad van State, Afdeling Wetgeving, advies van 17 mei 2004 (L. 37.039/4), Parl.St. W.Parl., SE 2004, nr. 7/1, 27-29.

112 Arbitragehof nr. 128/2005, 13 juli 2005, rolnr. 3170, § B.6.3; Arbitragehof nr. 132/2004, 14 juli 2004, rolnr. 2767, §§ B.5.1.-B.6.2 (door de technische evolutie zijn de bevoegdheden van de gemeenschappen en de federale overheid inzake elektronische communicatie-infrastructuur zodanig verweven geraakt, dat ze niet meer dan in onderlinge samenwerking kunnen worden uitgeoefend).

113 Dit beginsel vindt onder meer zijn uitdrukking in het feit dat overeenkomstig het Arbitragehof geen enkele overheid bij het voeren van het beleid dat haar is toevertrouwd, zo verregaande maatregelen mag treffen dat een andere overheid het buitenmatig moeilijk krijgt om het beleid dat haar is toevertrouwd doelmatig te voeren (bv. Arbitragehof nr. 3/2006, 11 januari 2006, rolnr. 3359; Arbitragehof nr. 88/2004, 19 mei 2004, rolnrs. 2698, 2712 en 2715, § B.3.3., Arbitragehof nr. 12/2004, 21 januari 2004, rolnr. 2647, § B.4.1). Zie ook supra, noot 41 en bijbehorende tekst.

Overeenkomstig arrest nr. 119/2004 zou naast het evenredigheidsbeginsel ook een beroep kunnen worden gedaan op het beginsel van de federale loyauteit (artikel 143, §1 Grondwet). Aangezien het Arbitragehof in dit arrest voor het eerst bereid was om te toetsen aan het beginsel van de federale loyauteit in samenhang met het redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel is het te vroeg om uit te maken of dit beginsel iets toevoegt aan de vaste rechtspraak van het Arbitragehof omtrent het evenredigheidsbeginsel als bevoegdheidsverdelend criterium (Arbitragehof nr. 119/2004, 30 juni 2004, rolnr. 2801, §§ B.3.1.-B.3.3).

40

aanleiding geven tot een herfederalisering van gewest- of gemeenschapsbevoegdheden. Of om het met een volkswijsheid te zeggen: moeilijk gaat ook!

8. BESLUIT

In de dagelijkse praktijk van de gewesten, gemeenschappen en de federale overheid rijzen er vragen of grondwettelijke beginselen die in de eerste plaats werden ontwikkeld vanuit een internrechtelijk perspectief ook toepasselijk zijn op het domein van de internationale samenwerking. In deze bijdrage gingen we dieper in op de vraag of het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel (overeenkomstig dewelke iedere regelgeving uitgevaardigd door de wet-, decreet- of ordonnantiegever moet kunnen worden gelokaliseerd binnen het gebied waarvoor hij bevoegd is, zodat iedere concrete verhouding en situatie slechts door één enkele wetgever kan worden geregeld) zonder meer toepasselijk is op de internationale samenwerking. De relevante bepalingen van de Grondwet en de Bijzondere Wet geven hierop geen duidelijk antwoord. Aan de hand van een nader onderzoek naar de aard en de functie van het territorialiteitsbeginsel en vertrekkend vanuit de basisbeginselen van de bevoegdheidsverdeling in het federale België, konden evenwel vermeende discrepanties of ongerijmdheden uit de weg worden geruimd. Zo kwamen we tot de conclusie dat het territorialiteitsbeginsel enkel van toepassing is met het oog op het voorkomen van bevoegdheidsconflicten tussen de gemeenschappen en de gewesten onderling, en bij uitbreiding tussen hen en de federale overheid voor wat betreft aan deze laatste voorbehouden bevoegdheden in de faciliteitengemeenten, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of de Duitstalige Gemeenschap. Het komt er in essentie op neer dat het territorialiteitsbeginsel wel speelt voor rechtssituaties en - betrekkingen binnen het Belgische grondgebied, maar niet voor rechtssituaties en - betrekkingen buiten het Belgische grondgebied. Het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel kan door de federale overheid bijgevolg niet worden ingeroepen om zich de door het internationaal recht toegelaten of opgelegde extraterritoriale rechtsmacht in aangelegenheden die de gewesten of gemeenschappen toekomen, toe te eigenen. Voor rechtssituaties en – betrekkingen buiten het Belgische grondgebied lijkt het dat het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel in de hier voorliggende casus werd verward met het internationale territorialiteitsbeginsel. De grens van de bevoegdheid van de gemeenschappen, de gewesten en de federale overheid in de internationale betrekkingen wordt immers in de eerste plaats bepaald door de internationale rechtsmacht van de Belgische Staat. De internationale rechtsmacht vertrekt doorgaans van het internationaal territorialiteitsbeginsel, en wordt vervolgens enigszins aangevuld met functionele jurisdictie over bepaalde maritieme zones en een (beperkt) personaliteitsbeginsel. De “Belgische Staat” die over deze internationale rechtsmacht beschikt, mag evenwel niet gelijkgesteld worden met de federale overheid. De gemeenschappen, gewesten en de federale overheid zijn elk bevoegd voor het uitoefenen van de internationale rechtsmacht van de Belgische Staat voor de aangelegenheden waarvoor ze materieel bevoegd zijn. Zijn de deelstaten bevoegd, dan zal moeten worden nagegaan of het internationale aanknopingspunt kan worden vertaald of omgeslagen naar de Belgische

41

federale context. Is dit niet het geval dan zal een geharmoniseerde of gemeenschappelijke uitvoering van de internationale verplichtingen aanbevolen zijn of zich zelfs als een juridische verplichting opdringen. Terloops, wezen we er bovendien op dat op basis van het voorgaande, gekoppeld aan een correcte zeewaartse definiëring van het Belgische territorium nog twee andere ongerijmdheden uit de Belgische bevoegdheidsverdeling uit de weg kunnen worden geruimd. Zowel in de Belgische territoriale zee als in de overige Belgische zeegebieden zou de bevoegdheidsverdeling moeten gebeuren overeenkomstig de aangelegenheid waarvoor de gewesten, gemeenschappen en de federale overheid bevoegd zijn. De bespreking van de rol van het grondwettelijke territorialiteitsbeginsel als bevoegdheidsverdelende criterium in de internationale samenwerking van de gemeenschappen, de gewesten en de federale overheid leverde een heel kleurrijk parcours af gaande van regelgeving ter bescherming van de walvissen, de regelgeving inzake de Belgische zeegebieden, het internationaal zeerecht, tot en met de bescherming van Antarctica en zelfs de maan. Dit zou - ten onrechte - de indruk kunnen wekken dat het hier behandelde vraagstuk weliswaar betrekking heeft op een aantal belangrijke, maar niettemin eerder exotische onderwerpen. De uiteindelijke vraag die door ons initieel probleem aan de orde werd gesteld (m.n. de bevoegdheid voor het goedkeuren van het Walvisverdrag), is evenwel de mogelijkheid voor de gemeenschappen en de gewesten om regelgeving uit te vaardigen met een internationale extraterritoriale werking. Enkele voorbeelden maakten al duidelijk dat we hier ook te maken hebben met de regelgeving van heel aardse en dagdagelijkse activiteiten, zoals bv. de externe werking van de bodemsaneringsregelgeving, de gevolgen voortvloeiend uit de Europese integratie of grensoverschrijdende samenwerking tussen lokale overheden.

Instituut voor Internationaal Recht Working Paper Nr. 96 ...€¦ · walvisjacht te stemmen. Om...

Documents

Transcript of Instituut voor Internationaal Recht Working Paper Nr. 96 ...€¦ · walvisjacht te stemmen. Om...