Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden

Den Haag - 29 maart 2018

2 | Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden

De Staatscommissie parlementair stelsel ging op donderdag 29 maart 2018 in gesprek met deelnemers aan de digitale ruimte en andere geïnteresseerden over drie belangrijke thema’s uit de probleemverkenning, en de mogelijke oplossingen.

De deelnemers gingen in vijf groepen uiteen om met elkaar in discussie te gaan over de representatie en het kiesstelsel, de kabinetsformatie en het functioneren van politieke partijen.

Deelsessie 1: Representatie kiesstelsel

Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden | 3

Deelnemers: Harmen Binnema, Godfried Engbersen, Rien Fraanje, Frank Hendriks, Ira van Keulen, Paul Lucardie, Hans-Martien ten Napel, Patrick van Schie. Namens de staatscommissie: Tom van der Meer en Sanne Riezebos (secretariaat).

4 | Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden

Deze groep was unaniem van mening dat van de drie denkrichtingen cultuur en gedrag, wetswijziging en grondwetswijziging, de oplossing primair gezocht moet worden in cultuur- en gedragsverandering. Het Nederlandse stelsel, immers, “valt op door de enorme hardnekkigheid van het stelsel.” De evenredigheid van het kiesstelsel werd als belangrijke kracht beschouwd. In de probleemverkenning is ook benoemd dat vragen over representatie niet alleen in Nederland spelen, dus heeft het niet slechts te maken met de Nederlandse instituties.

Constitutionele toetsing was een van de gemiste elementen. Een suggestie was om bepaalde typen wetgeving waar veel parlementaire discussie rondom grondwettelijkheid heerst, bij 2/3 meerderheid aan te laten nemen. Met een minimale meerderheid is het namelijk onduidelijk of wetgeving botst met de Grondwet. Dit heeft een haakje met de representativiteit, omdat het ook gaat om het belang van minderheids­standpunten. Een andere mogelijkheid is door loting een Derde Kamer in te stellen die zich over dergelijke casuïstiek uitlaat.

Een ander thema dat gemist werd, is de reikwijdte van de term representatie. Er wordt vastgehouden aan formele vertegenwoordiging, waar altijd sprake is van een verkiezing. Het kan zijn dat men zich beter vertegenwoordigd voelt door een groep gelote burgers, op basis van demografisch afkomst of inhoudelijke kennis, maar dat weten we niet. Er zou ook geëxperimenteerd kunnen worden met gelote adviescolleges, dat zou geen wetswijziging vergen.

Over het algemeen werd partijpolitieke versplintering niet als een probleem gezien. Immers, de kiezers geven hun stem aan die partijen. Bovendien kan versplintering leiden tot democratische vernieuwing. Op centraal niveau kan het echter tot bestuurlijke problematiek leiden. Mogelijk willen partijen geen regeringsverantwoordelijkheid meer nemen door een te laag zetelaantal. Ook weegt medialogica zwaar mee. Om de bestuurlijke problemen rondom versplintering aan te pakken, kan gedacht worden aan clustering van partijen. Er moet altijd sprake blijven van een coalitie en niet van een blok, om ervoor te zorgen dat evenredigheid niet in het geding komt. Een prikkel hiervoor zou kunnen zijn om een beloning aan de bovenkant in te voeren, net zoals er een kiesdrempel aan de onderkant werkt. Stembusakkoorden op het gebied van werving kunnen helpen, dus hoeveel vrouwen of mensen met een migratieachtergrond op de kieslijst komen. Ook werd het verlagen of afschaffen van de voorkeursdrempel bepleit, zodat voorkeursstemmen beter tot uitdrukking komen. Dit zou bovendien minder bestuurlijke experts en meer generalisten in het parlement brengen, zodat het parlement minder op het bestuur gericht raakt.

Een permanente dialoog door parlementaire commissies met de samenleving zou meer aandacht moeten krijgen. Er worden hierbij drie problemen genoemd: tekortkomingen in de inhoudelijke vertegenwoordiging, tekortkomingen in beschrijvende en symbolische vertegenwoordiging (met name onder lageropgeleiden), en een al te formele invulling van het Kamerlidmaatschap.

Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden | 5

Veel sprekers menen dat met name ondervertegenwoordigde groepen nader bij de besluitvorming betrokken moeten worden.

Verschillende sprekers gaan in op mogelijkheden om dit te doen. We kunnen leren van ervaringen in het buitenland, waar commissies gericht met demografische groepen in het land in gesprek gaan of soms juist uitnodigen in het parlement (zie ‘Women speak’). Een tweede manier is genereuzer gebruikmaken van bestaande middelen als petities en burgerinitiatieven. Ook is de digitalisering een manier om burgers bij de politiek te betrekken. De vraag bij internet is echter wel hoe problemen zo geformuleerd kunnen worden, dat er voldoende helderheid over het vraagstuk is voor de burger. Dit kan meegenomen worden in de uitwerking van de parlementaire zelfreflectie die het parlement heeft uitgevoerd. Overigens is digitalisering niet automatisch de oplossing. Digitale mogelijkheden moeten ingebed worden in het proces en er moet helderheid over dat proces zijn. Permanente feedback en anonimiteit voor de burger passen daarbij. Er zijn bevolkingsgroepen die liever stemmen dan delibereren of die liever via internet discussie voeren. Iedereen krijgt op deze manier de kans om hun stem te laten horen. Tot slot is loting vooral een optie in de periferie van het systeem, via bijvoorbeeld deliberative polls of meerdere groepen. Uiteindelijk moet het eindoordeel altijd blijven liggen bij het parlement of – via referendum – bij de bevolking in het geheel.Ongeacht de vorm is het cruciaal om aan te geven welke rol burgerparticipatie in het systeem vervult, wat er met de uitkomsten gaat gebeuren, en dat er een terugkoppeling plaatsvindt.

Verschillende deelnemers steunen het idee van een verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd, doordat het gekoppeld kan worden aan school en dit de opkomst ook gedurende de levensloop kan verhogen. Deze opvatting is echter niet unaniem.

Op de vraag wat men vond van regionalisering van het kiesstelsel, was het gemiddelde gevoel in de groep dat de status van de regio (het belang voor burgers, de verschillen in belangen) niet zodanig is in Nederland, dat wijziging nodig is. Bovendien biedt het huidige systeem ook al mogelijkheden om een regionale afgezant in het parlement te stemmen; desondanks zou het in feitelijke voorkeurstemmen bijna nooit een rol spelen, zo wordt gezegd. Door te verkiezen op regio boven inhoud, verlies je specialisten in het parlement, en maak je het systeem kwetsbaarder voor micro­targeting. Wel kan het een prikkel zijn om burgers in het land op te zoeken, en breekt het de fractiediscipline iets. Eén spreker noemt het een oplossing op zoek naar een probleem.

De groep vond het referendum interessant als aanvullend instrument. Het helpt niet van tevoren (dus niet vóór een parlementair wetgevingsproces), maar wel als een stok achter de deur die andere vernieuwingen kan stimuleren, zodat andere vormen zoals burgerfora en moties niet snel worden genegeerd. Het is een check om te kijken of de vertegenwoordiging inderdaad doet wat het volk wil. Een referendum kan goed samengaan met een representatieve democratie. Het parlement blijft aan zet.

6 | Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden

Deelsessie 2: Representatie en kiesstelsel

Deelnemers: Roderik van Grieken, Jit Peters, Paul Scholten, Zsolt Szabo en Jacques Thomassen. Namens de staatscommissie: Eric Janse de Jonge, Flora Lagerwerf en Steven Hillebrink (secretariaat).

Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden | 7

Een aantal deelnemers wijst erop dat de maatschappelijke tevredenheid over de democratie in Noordwest-Europa, en met name ook in Nederland, nog nooit zo hoog is geweest. Dit wordt geweten aan de goede kwaliteit van de overheid. Burgers komen in aanraking met de uitvoering; die is voor hen verreweg het belangrijkst, maar daar is het vertrouwen veel minder. Het politieke proces dat daaraan vooraf is gegaan, staat op grotere afstand.

Het parlementaire stelsel moet permanent aandacht krijgen, willen verbeteringen echt tot stand komen; dat vergt een permanente constructie. Het voordeel van een tijdelijke commissie is dat ze aandacht kan genereren.

Cultuur- en gedragsgerichte oplossingenEr wordt aandacht gevraagd voor de cruciale rol van de fractievoorzitters om een cultuurverandering in de Kamer te bewerkstelligen. De fractie­voorzitters moeten zo’n verandering steunen en uitdragen.

Het probleem van de gebrekkige afspiegeling moet niet worden overdreven, vinden de deelnemers. Er kan niet van partijen verlangd worden dat hun kandidatenlijsten een afspiegeling vormen van de bevolking. Alleen de volksvertegenwoordiging als geheel moet een afspiegeling vormen. Partijen representeren bepaalde belangen. Bij elkaar opgeteld moet dat na het uitwisselen van standpunten in het debat de behartiging van het algemeen belang opleveren. Een deelnemer vindt het problematisch als een partij slechts een deel van de bevolking vertegenwoordigt.

Vrijwillige blokvorming van partijen zal niet leiden tot meerderheden in het parlement, zo verwachten de aanwezigen. Volgens sommigen zal blokvorming daardoor tot verwarring en teleurstelling bij de kiezers leiden. Ook maakt ze de kabinetsformatie ingewikkelder. Het huidige stelsel moet gewoon beter uitgelegd worden, aldus een van de deelnemers. Een ander ziet blokvorming en stembusakkoorden wel als manier om het monisme tussen kabinet en Kamer te doorbreken. Er kan afgesproken worden dat het blok met de meeste stemmen als eerste mag proberen een minderheidskabinet te vormen.

Een van de aanwezigen pleit voor een verkiezing van de Tweede Kamer in twee rondes. In de tweede ronde mogen alleen de zes partijen meedoen die bij de eerste ronde de meeste stemmen hebben gehaald. Dit komt het debat in de Kamer ten goede en vergroot de bestuurbaarheid. Anderen wijzen erop dat burgers het juist waarderen dat kleine, nieuwe partijen snel toegang kunnen krijgen tot het parlement. Het probleem met de bestuur­baarheid zou in Nederland ook wel meevallen, aldus deze deelnemers.

Het gebruik van digitale middelen om de Kamer actiever contact te laten leggen met burgers wordt door een van de deelnemers als een heel goed idee gezien. Anderen vragen zich af of (veel) burgers hier echt behoefte aan hebben. Zijn er niet al genoeg mogelijkheden om invloed uit te oefenen?

8 | Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden

Een van de aanwezigen verwacht weinig goeds van het idee dat parlementaire commissies vaker actief op zoek gaan naar informatie. Mensen raken teleurgesteld als blijkt dat hun ideeën niet worden uitgevoerd. Andere aanwezigen vinden dat Kamerleden en ­commissies juist vaker het land moeten ingaan en contact moeten leggen met burgers, vooral ook buiten de Randstad.

Er wordt gepleit voor de versterking van de persoonlijke ondersteuning van Kamerleden via een uitbreiding van de fractiebudgetten. Versterking van de ambtelijke diensten van de Kamer als geheel wordt niet zinvol geacht.

Nieuwe wetgeving of aanpassen van bestaande wetgeving

Een verlaging van de voorkeursdrempel wordt door de meeste deelnemers positief gewaardeerd. Zo krijgen kiezers meer invloed op de personele samenstelling van de volksvertegenwoordiging. Het nadeel is wel dat het voor partijen moeilijker kan worden om een uitgebalanceerde Kamerfractie samen te stellen.

Er is behoefte aan meer parlementariërs van buiten de Randstad. Een van de aanwezigen vindt dat partijen gedwongen moeten worden om kandidaten uit elke regio te leveren. Een ander bepleit invoering van een gemengd kiesstelsel zoals in Duitsland bestaat. Regio’s krijgen daardoor een herkenbare, ‘eigen’ volksvertegenwoordiger die aandacht heeft voor de lokale problemen en wensen. Tegelijk kan de evenredige vertegenwoordiging behouden blijven.

Een partijenwet wordt door een aantal positief gewaardeerd. Door een andere deelnemer wordt het betiteld als een achterhaalde oplossing die in de vorige eeuw betekenis zou hebben gehad. Politieke partijen zitten nu in de verdrukking en hebben het moeilijk. Is meer regulering dan een oplossing?

Oplossingsrichtingen waarvoor verandering van de Grondwet nodig is

Een gelote volksvertegenwoordiging zal niet leiden tot meer vertrouwen bij burgers, zo wordt gesteld. En zal het wel werken zonder dwang? Waarschijnlijk zouden ingelote burgers verplicht lid moeten worden van het parlement, anders ontstaat geen goede afspiegeling van de bevolking, voorspelt een van de deelnemers.

Een deelnemer wijst op de voordelen van een meerderheidsstelsel. Het wordt daardoor makkelijker om snel een kabinet te formeren.

Om een gemengd kiesstelsel als in Duitsland goed te laten werken, is volgens een van de aanwezigen een groter parlement nodig. Door de kiesdrempel mee te laten stijgen, kan worden voorkomen dat de partijfragmentatie dan toeneemt. De andere deelnemers zijn geen voorstander van een vergroting van de Kamers.

Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden | 9

Deelsessie 3: Representatie kiesstelsel

Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden | 9

Deelnemers: Hans Boutellier, Saskia Hollander, Liza Mügge, Jaap van Till, Josse de Voogd en Bernard Wientjes. Namens de staatscommissie: Johan Remkes en Meine Henk Klijnsma (secretariaat).

10 | Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden

In deze groep is er over het algemeen veel steun voor het huidige evenredige kiesstelsel. Er wordt weliswaar gevraagd goed naar het Duitse (gemengde) kiesstelsel te kijken, maar de meeste aanwezigen verwachten daar niet zo heel veel van. Dat geldt ook voor een kiesdrempel van 5%. Regionalisering is echter wel een aspect van representatie dat de aandacht verdient. Veel steun is er voor de notie van een meer op personen (en minder op partijen) gericht kiesstelsels, waarbij kiezers meerdere stemmen zouden kunnen uitbrengen.

De brede steun voor het huidige stelsel neemt niet weg dat het toch nog beter kan met de representatie in Nederland. Bepaalde groepen zijn ondervertegenwoordigd in de verschillende organen. Om een betere afspiegeling te bewerkstelligen is een diversiteitsbeleid nodig dat zich richt op de verschillende stadia van het kandidaatstellings­ en verkiezings­proces. Daarbij is het wel de vraag hoe alle ondervertegenwoordigde groepen worden bereikt. In dat verband wordt opgemerkt dat het gangbare diversiteitsbeleid niet is gericht op lager opgeleiden en minder­welgestelden. Er is weliswaar sprake van een (zekere) overlap van de wél door dat beleid bestreken groepen van vrouwen en mensen met migratieachtergrond, maar het is de vraag of daarmee deze lacune geheel is opgelost.

In de instrumentele sfeer worden wettelijke quota als een ultimum remedium gekwalificeerd.

Het referendum wordt wel gezien als een manier om juist lageropgeleiden een directe stem in het kapittel te geven. Deze komen namelijk veel minder aan bod bij de meer kwalitatieve participatieve processen aan de voorkant van het beleidsproces. Het Nijmeegse voorbeeld van de Waalsprong wordt in dat verband als best practice genoemd, omdat daar was gekozen voor een kwalitatieve ontwerpfase met relatief brede burgerparticipatie en vervolgens een meerkeuze­referendum (vgl. het instrument “Kiezerskeus”).

In de sfeer van oplossingen is er bij sommige deelnemers steun voor cultuurachtige voorstellen als minderheidskabinetten, stembusakkoorden, minder gedetailleerde regeerakkoorden, afstappen van het automatisme om bij een kabinetscrisis tot kamerontbinding over te gaan, open dialogen met de burgers (burgers willen meer dan 1x 4 jaar een vakje rood maken), en een goede wijze van afstemming van enerzijds beleidsvoorbereiding in de vorm van maatschappelijke akkoorden dan wel door burgerparticipatie tot stand gekomen beleidsvoorstellen en anderzijds de formele verantwoordelijkheid van volksvertegenwoordigende organen.

Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden | 11

Deelsessie 4: Kabinetsformatie

Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden | 11

Deelnemers: Jan-Willem Holtslag, Karin van Leeuwen, Maarten van Nieuw Amerongen, Jan van Putten. Namens de staatscommissie: Jacob Kohnstamm, Nanneke Quik-Schuijt en Ardaan van Ravenzwaaij (secretariaat).

12 | Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden

In deze deelsessie wordt geconstateerd dat de staatscommissie nog weinig aandacht heeft besteed aan de grote invloed van media op het proces van verkiezingen. Met kandidaat-premierdebatten op televisie (inclusief voor- en nabeschouwingen) wordt geen recht gedaan aan het werkelijke doel van Tweede Kamerverkiezingen. Politici laten zich voor het karretje van de media spannen en zetten de kiezers daarmee op het verkeerde been. Het zal niet eenvoudig zijn om politici tot ander gedrag te bewegen, de verwachtingen van de eerste categorie oplossingsrichtingen zijn niet al te hooggespannen. Verwezen wordt onder andere naar de motie Kolfschoten uit 19711. ‘Politici zijn zelf het grootste obstakel voor verandering’, aldus een van de deelnemers.

Volgens een van de deelnemers is er dus een aanpassing in de ‘hardware’ nodig zodanig dat de kiezer ook verantwoordelijk wordt gemaakt voor de machtsvorming, dus meer conform het beeld dat in de media wordt neergezet. Dat kan door in twee rondes te gaan stemmen: twee of drie weken na de Kamerverkiezingen brengt de kiezer dan een stem uit voor de machtsvorming.

Een andere deelnemer wijst erop dat het zou helpen als de regerings­partijen niet alles zouden dichttimmeren in een regeerakkoord. Zo wordt onduidelijk wie beloond moet worden vóór of de schuld moet krijgen van het gevoerde beleid. Ook worden zo meerderheden in de kamer gecreëerd die zeer kunnen afwijken van de wensen van de kiezers.

Een andere deelnemer pleit voor een rechtstreeks gekozen minister­president. Ook in een tweede ronde, tussen twee kandidaten. Als daarvoor een Grondwetswijziging nodig zou zijn, zou dit eerst als een proef (via een volksstemming) kunnen worden uitgevoerd. Met steeds meer middelgrote partijen zal de formatie anders steeds lastiger worden, dat schaadt de democratie en leidt tot onvrede onder kiezers. Die onvrede leidt weer tot een groei van ondemocratische partijen en een verkleining van het politieke midden. Dit is dus hét moment om een dergelijke verandering door te gaan voeren en ook kansrijker dan toen dit voorstel eind jaren ’60 door Van Mierlo werd gedaan.

Het gesprek ging vervolgens over de voor­ en nadelen van een gekozen formateur versus een gekozen minister­president. In de variant met een gekozen formateur is een terugvaloptie naar het huidige systeem mogelijk. Is dat dan niet kwetsbaar, gelet op de neiging van politici om alles dan toch bij het oude te laten? Een gekozen minister­president zou meer gezag hebben, maar de ervaringen met een gekozen minister­president in Israël leiden niet tot optimisme. Een gekozen minister­president zou met een korter regeerprogramma kunnen werken, meer open kunnen laten en per onderwerp meerderheden kunnen gaan zoeken.

1 Deze motie (aangenomen op 2 maart 1971) hield in dat direct na de verkiezingen de Tweede Kamer zou debatteren over de voordracht van een formateur aan de koningin. Na de verkiezingen vond op 12 mei het beoogde debat plaats. Het voorstel om Den Uyl voor te dragen als formateur haalde het echter niet waarna de koningin aanving met haar reguliere consultatie van de fractievoorzitters.

Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden | 13

De vraag kwam op tafel of we het huidige systeem niet beter kunnen uitleggen, in plaats van het aanpassen richting het media­frame. Wie maakt zich nu hard voor de essentie van het systeem, wie stelt zich op als de hoeder van de democratie? Het heeft er alle schijn van dat de volksvertegenwoordigers en de Kamervoorzitter zich minder verant­woordelijk voelen voor het systeem als geheel. De middelpuntvliedende politieke krachten leiden tot minder eigenaarschap.

14 | Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden 14 | Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden

Deelsessie 5: Politieke partijen

Deelnemers: Geert Corstens, Wimer Heemskerk, Mendeltje van Keulen, Monique Leyenaar, Josje den Ridder, Kirsten Veldhuijzen en Gerrit Voerman. Namens de staatscommissie: Ruud Koole en Aleidus Woltjer (secretariaat).

In deze deelsessie wordt opgemerkt dat de controlefunctie van het parlement wordt ondergraven, omdat inhoudelijke ondersteuning van politieke partijen en fracties onvoldoende is. Voor Kamerleden is essentieel dat zij beschikken over kennis, kunde en inzicht. Ook wordt opgemerkt dat het burgerperspectief op politieke partijen van belang is: waarin herkennen mensen zich en waardoor voelen ze zich aangesproken en betrokken bij politieke onderwerpen. Dat geldt met name voor laag opgeleiden. Politieke partijen (bewegingen) zouden zich meer moeten toeleggen op samenwerking op (belangrijke) thema’s. Daar wordt tegenin gebracht dat er (op zich) voldoende valt te kiezen, maar dat kiezers en niet-kiezers zich niet herkennen in politici.

Voor de oplossingen wordt gesuggereerd dat de opkomstplicht in ere moet worden hersteld om mensen met zachte hand te dwingen om te gaan stemmen. Ook de opkomst van identiteitspartijen wordt positief geduid. Om jongeren en laag opgeleiden meer te interesseren voor ‘de politiek’ zou het ontwikkelen van een netwerk en het aanbieden van ondersteuning (coaching) behulpzaam zijn. Maar ook van politici mag en moet een cultuurverandering worden verwacht. De vraag is of daarvoor ook institutionele prikkels nodig zijn. Het ‘intellectualiseren’ van ‘de politiek’ moet een halt worden toegeroepen.

Voor het functioneren van Kamerleden kan het instellen van rapporteurs voor te behandelen thema’s behulpzaam zijn.

Met betrekking tot representatie wordt geconstateerd dat permanente spanning bestaat tussen de eisen van representativiteit enerzijds, en effectiviteit anderzijds.

Over de vraag of aan politieke partijen (minimum)eisen mogen worden gesteld aan organisatie en representatie zijn de meningen verdeeld. Bij de vraag naar de betekenis van de grondwettelijke eis dat de Staten­Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen is de conclusie dat die eis de Staten­Generaal als geheel betreft en dat die eis niet wordt gesteld aan individuele fracties.

Impressie bijeenkomst met deelnemers aan de digitale werkruimte en andere geïnteresseerden | 15

Colofon

Staatscommissie parlementair stelselPostbus 200112500 EA Den Haagwww.staatscommissieparlementairstelsel.nl

Foto’s: Henriëtte Guest Fotografie

Den Haag, april 20181124

96