Wie dorst heeft moet pompen!

Is de levering van drinkwater voldoende veilig gesteld bij calamiteiten en rampen?

Hans van Wijk

Scriptie 4e leergang MCDM

Katwijk, september 2002

2

INHOUDSOPGAVE

Voorwoord 3

Samenvatting 4

Hoofdstuk 1: Inleiding en vraagstelling 6

Hoofdstuk 2: N.V. Duinwaterbedrijf Zuid-Holland: een kennismaking 9

2.1 Ontstaan en doelstelling van het DZH 9

2.2 Organisatiestructuur 10

2.3 Productieproces drinkwater 11

2.4 Relatie met het openbaar bestuur 12

2.5 Wettelijke grondslag en aansprakelijkheid 13

Hoofdstuk 3: Drinkwater en risico's 15

3.1 Begrippen storing, calamiteit en ramp 15

3.2 Kwetsbaarheden van de drinkwatervoorziening 16

3.3 Afhankelijkheden van andere voorzieningen 17

3.4 Vitale belangen voor én na 11 september 2001 17

3.5 Wetgeving bij calamiteiten en rampen 20

3.6 Drinkwater en noodwetgeving 22

Hoofdstuk 4: Het DZH en de veiligheidsketen 24

4.1 Pro-actie: structurele oorzaken van onveiligheid 24

4.2 Preventie: directe oorzaken van onveiligheid 24

4.3 Preparatie: voorbereiding op de bestrijding van calamiteiten en rampen 26

Hoofdstuk 5: Het DZH en de planvorming 28

5.1 Het leveringsplan van het DZH 28

5.2 Levering bij calamiteiten en rampen 31

5.3 De nooddrinkwatervoorziening van het DZH 33

5.4 Belang risico-analyse wordt inmiddels onderkend 35

5.5 Methodiek van de risico-analyse 35

Hoofdstuk 6: Voorbereiding en samenwerking 39

6.1 Kwetsbaarheidparadox 39

6.2 Anticipatie versus veerkracht 40

6.3 Aandachtspunten voor een adequate voorbereiding 42

6.4 Aandachtspunten voor een effectieve samenwerking 46

Hoofdstuk 7: Conclusies en aanbevelingen 49

Geraadpleegde literatuur 51

Bijlagen:

I: Geïnterviewde personen 53

II: Organogram en kengetallen Duinwaterbedrijf Zuid-Holland 54

III: De begrippen calamiteit, ramp en crisis nader uitgewerkt 55

3

Voorwoord

Toen ik in 1995 als officier van dienst van de brandweer in Venlo geconfronteerd werd met het falen

van de drinkwatervoorziening, verwonderde ik mij over het ontbreken van een adequaat plan om dit

probleem aan te pakken. Mijn belangstelling voor waterleidingbedrijven was daarmee gewekt.

De ervaring van dit incident en het thema ‘water’ van de 4e leergang MCDM

1 vormen de aanleiding

tot deze scriptie, waarmee het eerste jaar van deze studie wordt afgesloten. De scriptie bouwt voort op

mijn stage bij het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland (DZH) en geeft inzicht in de wijze hoe dit bedrijf

zich voorbereidt op calamiteiten en rampen.

Bij dit onderzoek heb ik veel steun gehad van de directie en de medewerkers van het DZH die ik

hiervoor wil bedanken. Met deze scriptie hoop ik hen daarvoor iets terug te geven. In het bijzonder

bedank ik Hans van der Kar, mijn scriptiebegeleider en decaan, voor zijn opmerkingen en aan-

vullingen waarmee hij mij inspireerde en stimuleerde om in de scriptie meer analyse te brengen. Het

zal duidelijk zijn dat dit van waarde is voor het DZH. Tenslotte is een woord van dank aan het

‘thuisfront’ op zijn plaats.

Hans van Wijk

Katwijk, september 2002

1 MCDM: Master of Crisis and Disaster Management.

4

Samenvatting

Het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland (DZH) is een private onderneming die een openbare voorziening

(drinkwater) levert waarbij de aandelen geheel in handen zijn van de overheid. Het verzorgingsgebied

omvat 1,2 miljoen inwoners verdeeld over 27 gemeenten die in 3 brandweerregio´s liggen. Daarnaast

heeft het DZH van doen met het ministerie van Verkeer, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) dat

via de inspecteurs controle uitoefent op de kwaliteit van het te leveren drinkwater.

Crises als BSE, dioxine, legionella en MKZ, waren aanleiding om de veiligheid ten aanzien van de

primaire levensbehoeften hoog op de maatschappelijke agenda te plaatsen. Maar na 11 september

2001 heeft dit onderwerp, zeker met het oog op terreuraanslagen, nog meer aandacht gekregen. Hoe is

het daarom met de veiligheid van ons drinkwater gesteld? Welke risico´s worden onderkend en welke

scenario’s worden daarbij gehanteerd? Wat doet het DZH om het drinkwater in voldoende mate en van

voldoende kwaliteit aan de klant te kunnen leveren? Indien zich plotseling een calamiteit of ramp

tijdens de levering aandient, hoe is het DZH daar dan op voorbereid? En hoe is bij die voorbereiding

de samenwerking met andere partners in de rampenbestrijding. Gaan tegengestelde belangen een

cruciale rol spelen tijdens de bestrijding van een calamiteit of een ramp?

Kortom, voldoende vragen om te onderzoeken hoe het DZH zich voorbereidt op calamiteiten en

rampen. Om een antwoord te krijgen op deze vragen is gebruik gemaakt van beschikbare literatuur,

bedrijfsdocumentatie en bedrijfsplannen en zijn interviews gehouden met medewerkers van het DZH.

Om het DZH inzicht te verschaffen in de verankering van het veiligheidsdenken is gekozen voor een

beschrijvend onderzoek met enkele analyses op basis van theorieën van Wildavsky en Quarantelli.

Ook wordt om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van de voorbereiding de structuur van de

veiligheidsketen gebruikt. Daarbij wordt voornamelijk gekeken naar de schakels pro-actie, preventie

en preparatie.

Uit het onderzoek blijkt dat er weinig aan pro-actie wordt gedaan. Preventie richt zich voornamelijk op

de eigen organisatie maar is, door het toepassen van Total Quality Management, van hoog niveau. De

preparatie voldoet in geval van storingen. Wanneer het echter gaat om calamiteiten en rampen schiet

de preparatie te kort.

De grootste risico’s liggen in de continuïteit van de waterlevering en de kwaliteit van het drinkwater.

Het DZH moet rekening houden met maatregelen die betrekking hebben op de informatievoorziening,

de volksgezondheid, de continuïteit van het primaire proces en met bestuurlijke bevoegdheden.

5

De meest risicovolle gebeurtenis is een chemische of een biologische besmetting van het drinkwater.

Het DZH werkt aan preventieve, correctieve en detectiemaatregelen.

Het DZH moet zich pro-actief opstellen bij de samenwerking met andere relevante organisaties en zich

meer bewust worden van de noodzaak van deze samenwerking. Het onderkennen van het verschil van

optreden bij storingen en bij calamiteiten of rampen is eveneens van belang. Meer aandacht is nodig

voor mogelijk tegenstrijdige belangen binnen het DZH. Oefenen is belangrijk, zeker in combinatie met

de andere partners in de rampenbestrijding. Er moet meer gebruik worden gemaakt van reeds

aanwezige informatie over calamiteiten en rampen. Om actief te kunnen anticiperen op vragen vanuit

de rampenbestrijdingsorganisatie is participatie van het DZH in deze organisatie een vereiste. Omdat

het DZH te maken heeft met drie regionale brandweren is afstemming en samenwerking bij de

planvorming noodzakelijk.

Op grond van de bevindingen uit het onderzoek zijn een aantal aanbevelingen geformuleerd waarmee

het DZH de voorbereiding op calamiteiten en rampen kan verbeteren.

• Voor een goede voorbereiding op calamiteiten en rampen wordt aanbevolen dat het DZH een

coördinator crisisbeheersing en rampenbestrijding aanstelt. Deze functionaris kan dan:

- optreden als contactpersoon voor de regionale brandweren en andere relevante organisaties en

zorgen voor de noodzakelijke informatie-uitwisseling tussen het DZH en deze organisaties;

- de beleidsvoorbereiding en planvorming coördineren en afstemmen;

- zorg dragen voor meer kennis op het gebied van de crisisbeheersing en de rampenbestrijding

ten behoeve van interne functionarissen;

- het rampenbewustzijn binnen het DZH vergroten door voorlichting en cursussen;

- zorg dragen voor het opstellen van een oefenplan en fungeren als oefenleider.

• Door het grote belang van drinkwater als primaire levensbehoefte in combinatie met de

kwetsbaarheidparadox wordt aanbevolen aandacht te schenken aan een scenario waarbij de

nooddrinkwatervoorziening faalt.

• Een aanbeveling die het DZH wellicht overstijgt is de VEWIN meer mogelijkheden te geven om

uniformiteit van de voorbereiding op calamiteiten en rampen bij de waterleidingbedrijven te

bevorderen. Daarnaast kan een overleg tussen de coördinatoren van alle waterleidingbedrijven

worden opgestart.

6

1. Inleiding en vraagstelling

Een adequate drinkwatervoorziening is in onze samenleving een kwetsbaar goed en van belang als

primaire levensbehoefte. Reden om in deze scriptie dieper in te gaan op de wijze waarop waterleiding-

bedrijven omgaan met crisisbeheersing en rampenbestrijding. Gelet op het belang van een goede

analyse is er voor gekozen om dit te doen aan de hand van het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland.

Een incident als aanleiding

In 1995 ging een afsluiter in een pompstation van de Drinkwatermaatschappij Limburg (DWL) kapot.

Het pompstation liep onder water en werd onbruikbaar. Door een samenloop van omstandigheden2

werd de gemeente Venlo getroffen door een incident waarbij lange tijd geen drinkwater beschikbaar

was. Alhoewel de DWL voortvarend aan het werk ging, verzuimde zij de autoriteiten te informeren.

Een verzoek aan de brandweer om het pompstation leeg te pompen was het eerste contact met de

overheid. De officier van dienst van de brandweer (OvD) had als eerste overleg met de DWL. Er werd

gesproken over een hersteltijd van maximaal twee uur. De OvD stelde een crisisteam in onder leiding

van de burgemeester. Het herstel heeft uiteindelijk drie dagen geduurd. Er werden diverse maatregelen

genomen en zelfs het provinciaal coördinatiecentrum heeft daarbij een rol gespeeld.

Anno 2002 is het de vraag of de waterleidingbedrijven van zulke incidenten leren en hoe zij zich

voorbereiden op calamiteiten en rampen. Deze vraag vormde voor mij de aanleiding om stage te lopen

bij het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland (DZH) en om vervolgens in deze scriptie dieper in te gaan op

de vragen die deze stage weer opleverde.

De vraagstelling

Een waterleidingbedrijf heeft de wettelijke plicht om goed drinkwater in voldoende hoeveelheden te

leveren. Zo stelt de Waterleidingwet, artikel 4, lid 1: ‘De eigenaar van een waterleidingbedrijf is

gehouden zorg te dragen dat de levering van deugdelijk drinkwater aan de verbruikers in het

distributiegebied gewaarborgd is in zodanige hoeveelheid en onder zodanige druk als het belang der

volksgezondheid vereist.’

Maar hoe is het met de veiligheid van dat drinkwater gesteld? Welke risico´s worden onderkend en

wat voor scenario’s worden daarbij gehanteerd? Wat wordt gedaan om het drinkwater in voldoende

mate en van voldoende kwaliteit aan de klant te kunnen leveren? Indien zich plotseling een calamiteit

of een ramp tijdens de levering aandient, hoe is het DZH daar dan op voorbereid? En hoe is bij die

voorbereiding de samenwerking met andere partners in de rampenbestrijding? Kortom, een aantal

vragen over de drinkwatervoorziening die de moeite waard zijn om nader onder de loep te nemen.

2 In die tijd waren twee koppelingen met andere leidingnetten in onderhoud.

7

De centrale vraag van deze scriptie luidt:

• Hoe verloopt de voorbereiding op calamiteiten en rampen bij het DZH en wat kan hieruit geleerd

worden?

De centrale vraag kan worden uitgewerkt in enkele deelvragen:

1. Wat voor risico’s zijn aanwezig bij de levering van drinkwater? En met welke maatregelen moet

het DZH op grond van wet- en regelgeving rekening houden?

2. Hoe anticipeert het DZH op deze risico’s en wat voor acties neemt het DZH om deze risico’s te

beheersen?

- In welke mate blijkt dit uit het kwaliteitszorgsysteem en het veiligheidsdenken?

- In welke mate blijkt dit uit de planvorming?

3. Wat kan het DZH nog leren over de voorbereiding op calamiteiten en rampen?

Onderzoeksmethode

Voor het vinden van een antwoord op de centrale vraag en de deelvragen is gebruik gemaakt van

beschikbare literatuur, bedrijfsdocumentatie en bedrijfsplannen. Daarnaast zijn interviews gehouden

met personen binnen het DZH die direct of indirect betrokken zijn bij de voorbereiding op

calamiteiten en rampen. De geïnterviewde personen zijn op verschillende afdelingen werkzaam. Ook

is gebruik gemaakt van de vele inzichten op het gebied van de crisisbeheersing en rampenbestrijding

die zijn opgedaan tijdens de lessen van de docenten van de opleiding MCDM.

Er is gekozen voor een beschrijvend onderzoek om het DZH inzicht te geven in de wijze waarop het

veiligheidsdenken binnen het bedrijf verankerd is. Om dit veiligheidsdenken in een bredere context te

plaatsen zijn de bevindingen afgezet tegen enkele theoretische inzichten op het gebied van de

crisisbeheersing en rampenbestrijding. Hierbij is gebruik gemaakt van de theorie over anticipatie en

veerkracht van een organisatie (Wildavsky) en de theorie over de voorbereiding (preparatie) op de

rampenbestrijding (Quarantelli). De rol van het DZH in de rampenbestrijdingsorganisatie is eveneens

onderzocht.

Opbouw van deze scriptie

De scriptie kent de volgende opbouw:

• Hoofdstuk 2 gaat in op het waterleidingbedrijf zelf. Hoe is het DZH ontstaan, wat zijn haar

doelstellingen, hoe is zij georganiseerd en hoe ziet het productieproces eruit. Ook wordt ingegaan

op de wettelijke grondslag voor haar activiteiten.

8

• Hoofdstuk 3 behandelt de drinkwatervoorziening als primaire levensbehoefte en geeft een beeld

van de risico’s bij de levering van drinkwater. Het gaat hierbij om de kwetsbaarheden van het

productieproces, de afhankelijkheden van andere voorzieningen en de vitale belangen.

• Hoofdstuk 4 gaat in op de manier waarop het DZH de onderdelen van de veiligheidsketen invult

en de maatregelen die het DZH treft om aan haar wettelijke taak te blijven voldoen.

• Hoofdstuk 5 behandelt de planvorming zoals het leveringsplan, de nooddrinkwatervoorziening en

de voorbereiding op terreuraanslagen.

• In hoofdstuk 6 worden de bevindingen bij het DZH in een bredere context geplaatst. Aan de hand

van de theorieën van Wildavsky en Quarantelli wordt dieper ingegaan op de wijze waarop het

DZH zich voorbereidt op calamiteiten en rampen.

• Tot slot volgen in hoofdstuk 7 de conclusies en aanbevelingen.

9

2. N.V. Duinwaterbedrijf Zuid Holland: een kennismaking

In dit hoofdstuk wordt de organisatie van het DZH beschreven. Hoe is het DZH ontstaan? Wat zijn

haar doelstellingen? Hoe is zij georganiseerd? Ook wordt het productieproces van het drinkwater

beschreven. Verder wordt de relatie van het DZH met het openbaar bestuur besproken en wordt

ingegaan op de wettelijke grondslag van de activiteiten van het DZH.

2.1 Ontstaan en doelstelling van het DZH3

Het DZH is ontstaan uit het samengaan van een aantal gemeentelijke en regionale drinkwaterbedrijven

in Zuid-Holland als gevolg van ontwikkelingen binnen de provincie Zuid-Holland.

Drinkwaterwinning

Tot het eind van de negentiende eeuw werd in Nederland ongezuiverd water uit sloten, rivieren, putten

en andere bronnen gedronken. Dit veroorzaakte regelmatig cholera- en tyfusepidemieën waaraan

duizenden mensen stierven. Men besefte dat een betere drinkwatervoorziening nodig was. De eerste

drinkwaterbedrijven werden toen opgericht.

Onder de duinen had zich in de loop van honderden jaren een grote voorraad zoet water gevormd.

Deze voorraad ontstond door infiltratie van neerslag in het duin. Zoet water drijft op zout water. Hier

en daar kwam het zoete water aan de oppervlakte. Dit water bleek een goede grondstof te zijn voor de

drinkwaterbereiding. Technisch gesproken was de waterwinning in het begin een eenvoudige zaak.

Men groef in het duin kanalen waarin vanzelf zoet water stroomde. Een laatste zuivering met

zandfilters was voldoende om drinkwater te maken. Vervolgens werd het drinkwater via leidingen

naar tappunten in de stad getransporteerd.

Rond 1900 werd, doordat de bevolking groeide en de vraag naar drinkwater evenredig toenam, de

waterwinning grootschalig opgezet. Er werden (vaak plaatselijke) drinkwaterbedrijven opgericht, die

verantwoordelijk waren voor de productie en distributie van drinkwater.

Het merendeel van de woningen en bedrijven werd aangesloten op de waterleiding en voorzien van

een watermeter: de eerste waterbesparende maatregel. Ondanks deze maatregel werd meer duinwater

onttrokken dan er neerslag viel. Dit leidde op den duur tot verzilting van het duinwater. Om toch aan

de vraag naar drinkwater te voldoen, werd vanaf 1955 voorgezuiverd rivierwater naar het duin

gebracht. Sinds 1976 wordt het gehele duingebied dat het DZH beheert, geïnfiltreerd met water uit de

Afgedamde Maas.

3 Bron: DZH, diverse brochures.

10

In 1990 nam het DZH de drinkwaterbedrijven ‘De Tien Gemeenten’ en ‘De Vlietstreek’ over. In 1993

volgde vervolgens het productiedeel van de ‘Westlandsche Drinkwatermaatschappij’ en tenslotte in

1996 het waterbedrijf van NV Energie- en Watervoorziening Rijnland (EWR). Daarmee werd

uitvoering gegeven aan het Provinciale Reorganisatie Plan voor de drinkwatervoorziening in Zuid-

Holland.

Binnen de provincie Zuid-Holland zijn momenteel drie waterleidingbedrijven belast met de

drinkwatervoorziening. Naast het DZH zijn dat het waterleidingbedrijf ‘Hydron Zuid-Holland en het

Waterbedrijf Europoort (WBE). Hydron Zuid-Holland maakt drinkwater uit grondwater en

oeverinfiltratie en WBE uit oppervlaktewater.

Doelstellingen van het DZH

Het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland levert drinkwater aan circa 1,2 miljoen inwoners van het westelijk

deel van Zuid-Holland. Voor de productie van drinkwater wordt, zoals de bedrijfsnaam al doet

vermoeden, duinwater gebruikt. De duinen spelen dan ook een belangrijke rol voor het DZH. Naast de

verplichting tot het leveren van goed en betrouwbaar drinkwater is ook de verantwoordelijkheid voor

een goed beheer in het duingebied tussen Monster en Katwijk opgenomen in de statuten van het DZH.

Het DZH ziet deze taken als twee gelijkwaardige doelstellingen.

2.2 Organisatiestructuur

Aan het hoofd van DZH staat een directie, bestaande uit een algemeen directeur en een directeur

technische zaken. De directie legt verantwoording af aan de Raad van Commissarissen en de

aandeelhouders, die op hun beurt weer bestaan uit vertegenwoordigers van de gemeenten die deel

uitmaken van het verzorgingsgebied. Als private onderneming (N.V.) levert het DZH een openbare

voorziening, waarbij de aandelen in handen zijn van de gemeenten binnen het verzorgingsgebied.

Hierdoor kan het DZH gezien worden als een publieke monopolist4.

Het DZH is onderverdeeld in vier bedrijven en drie stafdiensten (zie bijlage 2). De vier bedrijven zijn:

het productiebedrijf, het verkoopbedrijf, het natuurbedrijf en het facilitair bedrijf. De drie stafdiensten

zijn: algemene zaken, personeel en financiën. Het productiebedrijf is verantwoordelijk voor de

productie van goed en betrouwbaar drinkwater. Het verkoopbedrijf zorgt voor de levering en de

afrekening van het drinkwater. Het beheer van de duingebieden ligt in handen van het natuurbedrijf.

Het facilitair bedrijf biedt onder andere ondersteuning bij de uitvoering van grote werken en is

verantwoordelijk voor het laboratorium en de werkplaatsen.

4 Ten Heuvelhof: MCDM module 4, ‘Beleid en netwerken’.

11

2.3 Productieproces drinkwater

De belangrijkste taak van het DZH volgt uit de Waterleidingwet en is gericht op het in voldoende mate

produceren en leveren van bacteriologisch betrouwbaar drinkwater. Het DZH levert drinkwater voor

particulier en industrieel gebruik. Tot het verzorgingsgebied behoren 27 gemeenten waarvan Den

Haag, Leiden en Zoetermeer de grootste afnemers zijn. De productie van het drinkwater verloopt in

twee fasen: van rivierwater tot duinwater en van duinwater tot drinkwater.

Fase 1: van rivierwater tot duinwater

Als bron voor de productie van drinkwater wordt duinwater gebruikt. Hiervoor wordt rivierwater

onttrokken uit het voorraadbekken van de Afgedamde Maas bij het Gelderse Brakel. Het gebruik van

dit water voor infiltratie begon in 1976. De transportleiding voor water uit de Lek bij Bergambacht

werd, in verband met de toenemende vervuiling van de Rijn, verlengd naar de Afgedamde Maas.

Dankzij de geringe stroming in de Afgedamde Maas verblijft het water hier gemiddeld twee maanden.

Aanwezige slibdeeltjes zakken naar beneden, waardoor het rivierwater op natuurlijke wijze wordt

gezuiverd. Dit proces wordt versterkt doordat het DZH een hoeveelheid ijzersulfaat toevoegt. Hierdoor

wordt met name het fosfaatgehalte sterk teruggebracht.

Via een transportleiding wordt het water vanuit Brakel naar het pompstation in Bergambacht vervoerd.

Hier vindt een volgende zuivering plaats met behulp van zandfilters. Vanuit Bergambacht vervolgt het

voorgezuiverde rivierwater zijn weg door de leidingen naar de duinen tussen Monster en Katwijk.

In het duingebied aangekomen, vertakken de transportleidingen zich in de richting van de

infiltratieplassen. Het water wordt in de plassen gepompt. Langzaam zakt het water de duinbodem in

en vermengt zich met het neerslagwater. Na een gemiddeld verblijf van twee maanden wordt een groot

deel van het water weer opgepompt. Ongewenste bacteriën en virussen zijn nu onschadelijk geworden.

Ook vindt door de bodempassage een verdere kwaliteitsverbetering van het water plaats. Tevens zorgt

de passage voor een vrijwel constante watertemperatuur. Het overige water zakt langzaam dieper de

duinbodem in en vormt zo een grote zoetwatervoorraad.

Infiltratie via plassen (oppervlakte-infiltratie) is niet de enige mogelijkheid om water in de bodem van

het duin te brengen. Sinds 1990 past het DZH met succes diepinfiltratie toe. Dit is een methode om

voorgezuiverd rivierwater direct tientallen meters diep in de duinbodem te brengen. Waar

diepinfiltratie wordt toegepast, zijn infiltratieplassen overbodig.

Fase 2: van duinwater tot drinkwater

Na de duinpassage wordt het water teruggewonnen en naar de drinkwaterproductielocatie

getransporteerd. Op deze locaties (Scheveningen en Katwijk) wordt van het teruggewonnen duinwater

drinkwater gemaakt. Door toevoeging van actieve koolpoeder verbetert de smaak van het water. Ook

bindt de poederkool schadelijke stoffen die mogelijk nog in het water voorkomen.

12

In een latere zuivering wordt het poederkool weer uit het water verwijderd. Het uit het duin

teruggewonnen water heeft een bepaalde hardheid. Het DZH wil de klant een zo goed mogelijk

product leveren, dat aan de hoogste kwaliteitseisen voldoet. Daarom wordt het water onthard van

ongeveer 13 graden Dh (Duitse hardheid) naar gemiddeld 8,5 Dh. Onthard water heeft meerdere

voordelen. Hoe zachter het water, des te minder zeep en wasmiddelen nodig zijn. Zachter water zet

ook minder kalk af in huishoudelijke apparaten, waardoor deze minder onderhoud en energie nodig

hebben. Ook dat levert een besparing op. Zowel de volksgezondheid als het milieu hebben baat bij

waterontharding omdat zachter water een lager lood- en koperoplossend vermogen heeft. Hierdoor

komen minder van deze stoffen in het drinkwater en afvalwater terecht.

Vervolgens gaat het te zuiveren water naar de filters. Het water stroomt via cascades (watervallen)

naar de snelfilters, waardoor het verrijkt wordt met zuurstof (beluchting). Onder invloed van de

zuurstof oxideren ijzer en mangaan. Deze oxiden blijven achter op het filterzand. Ook het in een

eerder stadium toegevoegde poederkool blijft achter op de filters (snelfiltratie). Na de snelfiltratie gaat

het water naar de langzame zandfilters. De biologische werking van deze filters zorgt voor het

bacteriologisch betrouwbaar maken van het water. Na deze laatste zuivering is het duinwater

drinkwater geworden en gereed voor consumptie. Zonodig kan het DZH nog chloor aan het water

toevoegen. Het drinkwater wordt opgeslagen in reinwaterreservoirs, zodat het DZH - 24 uur per dag -

voldoende goed en betrouwbaar drinkwater kan leveren. De afzet van drinkwater bedraagt momenteel

ruim 73 miljoen m3 per jaar.

5

2.4 Relatie met het openbaar bestuur

Het openbaar bestuur waar het DZH mee te maken heeft in geval van problemen met het drinkwater,

bevindt zich voornamelijk op gemeentelijk en regionaal niveau. Op gemeentelijk niveau bij de

bestrijding van een storing, calamiteit of ramp en op regionaal niveau omdat de voorbereiding van de

coördinatie bij de bestrijding van calamiteiten en rampen is neergelegd bij de regionale brandweer6.

Afhankelijk van de omvang van de calamiteit of ramp kan opschaling naar provinciaal of landelijk

niveau noodzakelijk zijn. Het verzorgingsgebied van het DZH bestaat uit 27 gemeenten, verdeeld over

drie brandweerregio’s. De verdeling van de gemeenten over de drie regio’s is als volgt:

Hulpverleningsregio

Haaglanden:

´s Gravenhage, Leidschendam, Nootdorp, Pijnacker, Rijswijk,

Voorburg, Wassenaar en Zoetermeer

Regionale Hulpverleningsdienst

Rotterdam-Rijnmond:

Bergschenhoek, Berkel en Rodenrijs en Bleiswijk

Regionale Brandweer Hollands-

Midden:

Nieuwerkerk aan den IJssel, Zevenhuizen-Moerkapelle, Hillegom,

Katwijk, Leiden, Lisse, Noordwijk, Noordwijkerhout, Oegstgeest,

Rijnsburg, Rijnwoude (kern Benthuizen), Sassenheim, Valkenburg,

Voorhout, Voorschoten en Warmond

5 DZH (2000): ‘Jaarverslag 2000’.

6 Brandweerwet 1985, art. 3.2, sub e.

13

2.5 Wettelijke grondslag en aansprakelijkheid

Het DZH heeft als private onderneming een bijzondere status: zij levert een openbare nutsvoorziening

en de aandelen zijn geheel in handen van de overheid. Wat is daarbij de wettelijke grondslag? En als

er wat mis gaat met het drinkwater hoe zit het dan met de aansprakelijkheid?

Bepalingen inzake de levering

De wettelijke grondslag van de activiteiten van het DZH is de Waterleidingwet. De wet geeft het

algemene kader voor de drinkwaterproductie en levering. Het ministerie van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) is verantwoordelijk voor het toezicht op en de naleving van

deze wet. In het Drinkwaterbesluit zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot de kwaliteit van het

drinkwater zoals drinkwaternormen, meetmethoden en meetfrequenties. Ook in Europees verband zijn

daarover afspraken gemaakt.7 Ten aanzien van leveringszekerheid en nooddrinkwatervoorzieningen

zijn bepalingen opgenomen in de Waterleidingwet, het Besluit bescherming waterleidingbedrijven en

de Wet rampen en zware ongevallen van belang. De verantwoordelijkheid voor een

nooddrinkwatervoorziening ligt momenteel nog bij de gemeenten maar is feitelijk neergelegd bij de

waterleidingbedrijven. In het kader van de herziening van de Waterleidingwet zal die

verantwoordelijkheid formeel bij de waterleidingbedrijven komen te liggen.

Voor calamiteiten van een beperkte omvang is door de Vereniging van Exploitanten van

Waterleidingbedrijven in Nederland (VEWIN) een kwantitatieve norm ontwikkeld voor de

leveringszekerheid. Deze richtlijn wordt opgenomen in de herziene Waterleidingwet. De VEWIN

heeft collectieve afspraken gemaakt over de voorwaarden die de drinkwaterbedrijven kunnen stellen.

Zo wordt de verhouding tussen het DZH en de consument weergegeven in een leveringsovereenkomst.

De algemene voorwaarden maken deel uit van zo’n overeenkomst.

In de algemene voorwaarden zijn onder meer opgenomen: de vaststelling van de omvang van de

levering, de wijze van aanvragen van de waterlevering, de aansprakelijkheid zowel van DZH als van

de gebruiker, de afsluitbevoegdheid (waarbij wordt ingegrepen in de primaire levensbehoefte en acuut

gevaar voor de drinkwaterleiding wordt voorkomen) en de geschillenregeling. Alle overeenkomsten

waarop de algemene voorwaarden van toepassing zijn, zijn onderworpen aan het Nederlands recht.

Naast de algemene voorwaarden zijn er ook technische aansluitvoorwaarden op de overeenkomst van

toepassing. Deze aansluitvoorwaarden bepalen hoe en onder welke voorwaarden, de installatie van het

DZH wordt gekoppeld aan die van de gebruiker. Dit levert juridisch gezien een barrière op en daarmee

wordt het risico van vervuiling van het drinkwaternet uitgesloten. Tenslotte behoort bij de

overeenkomst ook een tarievenregeling.

7 EG-Drinkwaterrichtlijn (80/778/EEG).

14

Aansprakelijkheid

Ten aanzien van de aansprakelijkheid zijn er bij een leidingbreuk twee mogelijkheden: er is teveel

water of er is geen water. Bij een leidingbreuk komt er veel water vrij. Dit kan resulteren in

verzakkingen van het wegdek, overstromen van straten, onderlopen van kelders en water in gebouwen.

In de meeste gevallen worden burgers als eerste met dit soort calamiteiten geconfronteerd. Vervolgens

worden politie en brandweer gealarmeerd, waarna pas in derde instantie het waterleidingbedrijf wordt

geïnformeerd. Door de lange tijdsduur ontstaat er veel schade aan infrastructuur en eigendommen van

derden. Dit heeft een lange schadeafhandeling tot gevolg. Een leidingbreuk kan ook leiden tot het

staken van de levering. Hiervan ondervinden nog meer afnemers hinder, waaronder vooral

ondernemers. Daardoor kan het DZH ook aansprakelijk worden gesteld voor eventuele schade. Voor

het behandelen van dit soort zaken beschikt het DZH over een Bureau Juridische Zaken.

Hier volgt de samenvatting van hoofdstuk 2.

In het volgende hoofdstuk worden de kwetsbaarheden, de afhankelijkheden en de vitale belangen van

de drinkwatervoorziening als primaire levensbehoefte besproken.

Samenvatting

Organisatie DZH.

• Door uitvoering te geven aan het Provinciale Reorganisatie Plan voor de

drinkwatervoorziening in Zuid-Holland is het DZH gegroeid tot het waterleidingbedrijf

van nu. Zij is ontstaan uit het samengaan van een aantal gemeentelijke en regionale

waterleidingbedrijven.

• Het DZH is een private onderneming die een openbare nutsvoorziening levert en waarvan

de aandelen voor 100% in handen zijn van de overheid.

• De doelstelling van het DZH is niet alleen het leveren van goed en betrouwbaar

drinkwater, maar ook een goed beheer van het duingebied tussen Monster en Katwijk.

Het DZH ziet dit als twee gelijkwaardige doelstellingen.

• Het productieproces bestaat uit twee fasen: van rivierwater tot duinwater en van

duinwater tot drinkwater. Het verzorgingsgebied van het DZH omvat 27 gemeenten

verdeeld over 3 brandweerregio’s.

Relatie met de overheid en de wettelijke grondslag.

• De relatie met het openbaar bestuur ligt bij de bestrijding van een storing, calamiteit of

ramp op gemeentelijk niveau en bij de voorbereiding op calamiteiten en rampen op

regionaal niveau. Afhankelijk van de omvang van een calamiteit of ramp kan opschaling

naar provinciaal of landelijk niveau noodzakelijk zijn.

• Voor de leveringszekerheid en de nooddrinkwatervoorziening zijn bepalingen

opgenomen in de Wet rampen en zware ongevallen, de Waterleidingwet en het Besluit

bescherming waterleidingbedrijven. In de herziene Waterleidingwet wordt de

verantwoordelijkheid voor een nooddrinkwatervoorziening gelegd bij de

waterleidingbedrijven.

• Het VEWIN heeft een kwantitatieve norm ontwikkeld voor de leveringszekerheid. Zij

maakt afspraken over voorwaarden die waterleidingbedrijven kunnen stellen.

15

3. Drinkwater en risico's

Drinkwater is een primaire levensbehoefte. Een kortstondige onderbreking van de levering van

drinkwater zal in de regel geen ernstige gevolgen hebben. Maar langdurige verstoringen van de

drinkwatervoorziening kunnen veel schade veroorzaken en vergaande gevolgen hebben voor de

samenleving. Voordat in de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op de maatregelen en plannen die

nodig zijn om de levering van drinkwater veilig te stellen, wordt in dit hoofdstuk vanuit verschillende

invalshoeken ingegaan op de risico’s die bij de drinkwatervoorziening aanwezig zijn. Hoe kwetsbaar

is de drinkwatervoorziening en in welke mate is deze afhankelijk van andere voorzieningen? Wat

wordt gezien als ‘vitaal belang’ en hoe zit dat na 11 september 2001?

3.1 Begrippen storing, calamiteit en ramp

Voordat op de risico's bij de levering van drinkwater wordt ingegaan, worden eerst de begrippen

storing, calamiteit en ramp nader gedefinieerd.

De Vereniging van Exploitanten van Waterleidingbedrijven in Nederland (VEWIN) geeft normen en

richtlijnen voor de levering van drinkwater. In de drinkwatersector wordt onderscheid gemaakt tussen

levering bij normaal bedrijf, levering bij calamiteiten en levering bij rampen. Het uitgangspunt daarbij

is dat de drinkwatervoorziening tijdens een calamiteit of ramp moet worden gezien als een verlengstuk

van de normale bedrijfsvoering.8

Dit roept de vraag op wanneer men bij de drinkwaterbedrijven spreekt van een storing en wanneer van

een calamiteit of een ramp. Men spreekt van een:

• storing, wanneer een kortdurende uitval van een element geen of een betrekkelijk gering effect

heeft voor de afnemers (korter dan 24 uur);

• calamiteit, wanneer er sprake is van een enkelvoudige uitval van één element;

• ramp, wanneer meerdere elementen tegelijkertijd uitvallen.

Met de term ‘element’ wordt een onafhankelijk onderdeel (winning, zuivering, transport, distributie)

van het drinkwatersysteem bedoeld. Onafhankelijk betekent dat uitval van het ene element niet mag

leiden tot uitval van een ander element.

Hoewel er vele definities zijn van een calamiteit, ramp of crisis (zie bijlage 3) wordt in deze scriptie

voor de begrippen calamiteit en ramp aangesloten bij de hiervoor gegeven definities.

8 VEWIN (1994), ‘Leveringsplan: Maatwerk in kwantiteit’.

16

3.2 Kwetsbaarheden van de drinkwatervoorziening

Onder de kwetsbaarheid van een drinkwatervoorziening wordt verstaan: de kans dat een of meer van

de essentiële processen in ernstige mate verstoord raken als gevolg van het uitvallen van een of meer

elementen. Hierbij gaat het om zowel de kwaliteit als de kwantiteit van het drinkwater. De kwaliteit

heeft betrekking op het drinkwater zelf en ligt vast in wettelijke normen, mede geënt op richtlijnen van

de EG. De kwantiteit heeft betrekking op de leveringsplicht om voldoende drinkwater te leveren. In de

praktijk stelt het DZH de kwantiteit boven de kwaliteit van het drinkwater. Het waterleidingbedrijf

bewaakt de kwaliteit en de kwantiteit door het eigen controlesysteem, maar ook de Inspectie voor de

Volksgezondheid speelt hierbij een rol.

Voor de drinkwatervoorziening gaat het DZH in zijn leveringsplan9 uit van drie kwalitatieve en acht

kwantitatieve kwetsbaarheden.

• Kwalitatieve kwetsbaarheden:

1. Een toename van het gehalte aan polaire10

bestrijdingsmiddelen in het rivierwater.

2. Een herbesmetting van het in beginsel bacteriologisch betrouwbaar duinfiltraat.

3. Een besmetting als gevolg van een terroristische aanslag.

• Kwantitatieve kwetsbaarheden:

1. Een langdurige calamiteuze verontreiniging van het Maaswater.

2. Een calamiteuze buisbreuk in het aanvoersysteem van het Maaswater.

3. Een calamiteuze bacteriologische besmetting.

4. Een calamiteuze buisbreuk in de infrastructuur.

5. Ongewenste drukverlagingen.

6. Uitval van oppervlakte-infiltratie, diepinfiltratie of een pompstation.

7. Uitval bluswatervoorziening.

8. Uitval van de levering als gevolg van een terroristische aanslag.

Wanneer we de kwetsbaarheden nader bekijken dan vallen twee zaken op.

• Ten eerste valt op dat de kwantitatieve kwetsbaarheden genoemd onder de punten 1 en 3 doen

vermoeden dat het gaat om de kwaliteit in plaats van om de kwantiteit. Bij verontreiniging van het

Maaswater wordt de inname van dit rivierwater gestopt en zijn alternatieven voorhanden. Ook een

calamiteuze bacteriologische besmetting kan effectief worden bestreden, maar vraagt veel tijd.

Beide kwetsbaarheden kunnen echter van invloed zijn op de voorraad duinwater en uiteindelijk op

de productie en levering van het drinkwater.

9 DZH (1999): ‘Leveringsplan’.

10 Polair: een fysische eigenschap van een verbinding. Het geeft de mate aan waarin een stof oplosbaar is in

water. Dit is van invloed op het productieproces van drinkwater, met name op de zuivering.

17

• Ten tweede valt op dat de eerste kwalitatieve en de eerste kwantitatieve kwetsbaarheid hetzelfde

lijken. Uit de eerste opmerking blijkt dat een calamiteuze verontreiniging van het Maaswater

invloed kan hebben op de voorraad duinwater. Polaire bestrijdingsmiddelen in het rivierwater

daarentegen hebben invloed op de kwaliteit van het duinwater. In dit geval is er geen alternatief

voor handen.

In paragraaf 5.2 wordt dieper ingegaan op de kwetsbaarheden van het DZH en de daarbij te nemen

maatregelen.

3.3 Afhankelijkheden van andere voorzieningen

Een waterleidingbedrijf is voor de bedrijfsvoering afhankelijk van andere voorzieningen, zoals gas,

elektriciteit en het telefoonnet. De afhankelijkheid van de gasvoorziening betreft uitsluitend de

verwarming van de bedrijfsgebouwen en kantoren. De watervoorziening is voor wat betreft de

aandrijving van de pompen en de bediening van de kleppen in het distributiesysteem, afhankelijk van

de elektriciteitsvoorziening. Op cruciale plaatsen zal het ontbreken van elektriciteit worden

opgevangen door stroomaggregaten, maar deze zijn weer afhankelijk van brandstof. De olievoorraad is

vaak voldoende voor enkele dagen. Een ongestoorde aanvoer van brandstof is daarbij essentieel.

Daarbij is een bruikbaar wegennet belangrijk. Ook kan voor de aansturing van kleppen en pompen het

openbare telefoonnet noodzakelijk zijn. Bij gebruik van ‘eigen’ telefoonlijnen zal het openbare

telefoonnet voor de distributie van drinkwater niet van invloed zijn, maar wel voor meldingen van

afnemers en het oproepen van eigen personeel. De onderlinge beïnvloeding van de voorzieningen kan

afhankelijk van de calamiteit groot zijn. Het is daarom van belang dit in de planvorming mee te

nemen.

Er zijn ook koppelingen met andere waterleidingbedrijven. Uit de interviews blijkt dat dit alleen een

oplossing biedt aan de periferie van het distributienet. De omliggende waterleidingbedrijven kunnen

namelijk niet zoveel leveren dat het hele verzorgingsgebied van het DZH wordt gedekt.

3.4 Vitale belangen voor én na 11 september 2001

In het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming dat in februari 1997 door de Ministerraad is

vastgesteld, wordt een crisis gedefinieerd als: ‘een ernstige verstoring van de basisstructuren dan wel

een aantasting van fundamentele waarden en normen van het maatschappelijk systeem’. Bij een crisis

gaat het meestal niet om één gebeurtenis maar om een serie gebeurtenissen. Crisisbeheersing staat

voor het geheel van maatregelen en voorzieningen dat de overheid treft in samenwerking met andere

organisaties met het oog op (acute) noodsituaties ter waarborging van de veiligheid in brede zin.

Daarbij staat de bescherming van voor overheid en samenleving ‘vitale belangen’ centraal.

18

Vier vitale belangen

In het kader van de crisisbeheersing worden vier ‘vitale belangen’ onderkend, die vaak niet los van

elkaar te zien zijn. Meestal is er sprake van een nauwe samenhang tussen deze afzonderlijke vitale

belangen. De vier vitale belangen zijn:

• Nationale rechtsorde;

• Internationale rechtsorde;

• Openbare veiligheid;

• Economische veiligheid.

De openbare veiligheid betreft de bescherming van personen en zaken anders dan in het kader van de

nationale en internationale rechtsorde. Het gaat hierbij met name om grootschalige verstoringen van de

gezondheidstoestand van de bevolking (epidemieën), overstromingen, branden, vervuiling op grote

schaal van de drinkwatervoorziening, etc. Ook grensoverschrijdende bedreigingen van de openbare

veiligheid vallen onder dit belang.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is coördinerend bewindspersoon voor het

crisisbeheersingsbeleid op rijksniveau. De afzonderlijke ministeries zijn verantwoordelijk voor het

vaststellen welke bedrijven, instellingen en objecten die onder hun verantwoordelijkheid vallen

‘vitaal’ zijn vanuit de invalshoek van crisisbeheersing. Ook zijn zij verantwoordelijk voor de

(preparatieve) crisisbeheersingsmaatregelen voor hun ‘eigen’ vitale bedrijven, instellingen en

objecten.

Uitgangspunt is dat bij een crisis die zich afspeelt op lokaal niveau, het zwaartepunt van de

verantwoordelijkheid voor het beheersen van de crisis op dat lokale niveau ligt. Wanneer het incident

provinciaal en landelijk zijn invloed heeft (of kan hebben), worden instanties / personen van

provinciaal en zo nodig rijksniveau betrokken (verticale opschaling).

Vitale belangen na 11 september 200111

De aanslagen in de Verenigde Staten in september 2001 en de wereldwijde gevolgen daarvan, hebben

een nieuw licht geworpen op de kwetsbaarheid van de samenleving. Overal ter wereld werden

overheden geconfronteerd met de vraag hoe zij kwetsbare objecten en infrastructuren beter kunnen

beschermen tegen terroristische aanslagen. Dit heeft er toe geleid dat het kabinet het ‘Actieplan

Terrorismebestrijding en Veiligheid’ heeft vastgesteld.

Uit dit actieplan komt het interdepartementale project ‘Bescherming Vitale Infrastructuur’ voort. Dit

project richt zich op een duurzame en samenhangende beschermingsstrategie voor de lange termijn

waarbij de overheid in samenwerking met het bedrijfsleven een pakket maatregelen ontwikkelt voor

11

Bron: Alert, juni 2002.

19

het zeker stellen van processen en diensten die voor de samenleving van ‘vitaal belang’ zijn. Voor de

uitvoering van het project is een interdepartementale werkgroep in het leven geroepen die een

stappenplan heeft opgesteld. Dit stappenplan wordt gebruikt als rode lijn voor de uitvoering. Het

stappenplan is gericht op het zeker stellen van vitale processen en diensten en kent vijf stappen:

• In de eerste stap wordt in een inventarisatie vastgesteld welke diensten voor de samenleving als

‘onmisbaar’ worden beschouwd. Voor deze ‘vitale diensten’ moeten maatregelen worden

getroffen om de beschikbaarheid onder alle omstandigheden zo lang mogelijk te waarborgen. Het

gaat om nutsvoorzieningen (drinkwater, elektriciteit, telecommunicatie), voedselvoorziening,

transport en om zaken als rechtsorde en rechtspleging, openbaar bestuur en sociale zekerheid.

• In de tweede stap worden de beschikbaarheidseisen voor deze diensten geformuleerd. Welke eisen

moeten worden gesteld aan de aanwezigheid, mate van beschikbaarheid en bedrijfszekerheid en in

hoeverre zijn de vitale diensten vervangbaar? Hiervoor moeten normen ontwikkeld worden.

• De derde stap betreft het formuleren van maatregelen om aan de beschikbaarheidseisen te voldoen.

Per onderdeel of proces is een risico-inventarisatie nodig van mogelijke bedreigingen (terrorisme,

sabotage, natuurgeweld, fouten, ongelukken). Op basis van de risico-inventarisatie moeten

maatregelen worden geformuleerd om de dreigingen het hoofd te bieden.

• Stap vier betreft het inventariseren van de maatregelen die nu reeds genomen zijn om te zorgen dat

de betreffende diensten en processen beschikbaar kunnen blijven.

• In de vijfde en laatste stap moet blijken of die reeds getroffen maatregelen afdoende zijn of dat

aanvullende maatregelen nodig zijn.

Drinkwatervoorziening als essentiële infrastructuur

Bij de inventarisatie van ‘vitale diensten en processen’ wordt uitgegaan van een verdeling in sectoren.

Deze sectoren zijn: essentiële infrastructuur (energie, drinkwater, telecommunicatie), maatschappelijke

sectoren (keren en beheren van oppervlaktewater, zorg, rechtspleging, voedselvoorziening, transport,

objecten met een verhoogd risico bij rampen) en overige sectoren (krijgsmacht, openbare orde en

veiligheid, openbaar bestuur, sociale zekerheid). Terzijde wordt hier opgemerkt dat uit de interviews

blijkt dat het DZH zich bevindt tussen stap 3 en stap 412

.

Het valt op dat in dit interdepartementale project drinkwater is ondergebracht in de sector ‘essentiële

infrastructuur’ en niet in de sector waar openbare orde onder valt, terwijl het Nationaal Handboek

Crisisbesluitvorming drinkwater als vitaal belang wel onderbrengt bij openbare veiligheid.

12

Op dit moment wordt gewerkt aan de definitieve vaststelling van de ‘Risico-analyse terreuraanslagen’.

20

3.5 Wetgeving bij calamiteiten en rampen

Wat is de wettelijke basis voor de acties die bij een calamiteit of ramp met drinkwater moeten worden

genomen? Het antwoord op deze vraag ligt in de analyse van het schema ‘Probleemveld: schaarste

drinkwater’13

dat is gebaseerd op de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo), de Waterleidingwet, het

Besluit bescherming waterleidingbedrijven en de Gemeentewet.

Probleemveld: schaarste drinkwater

Maatregel Instantie Wettelijke basis

1. informatie 1. 1.

a1 een ieder aan burgemeester a1 art. 11b Wrzo

a2 burgemeester aan bevolking a2 art. 11a Wrzo

a3 BGM, CdK, min. BZK onderling a2 art. 14 Wrzo

b waterleidingbedrijf aan inspecteur b art. 5 Waterleidingwet

2. maatregelen 2. 2.

a waarborgen instandhouding openbare

drinkwatervoorziening

a eigenaar waterleidingbedrijf a art. 14a, lid 1, Waterleidingnet

idem: Besluit bescherming

waterleidingbedrijven 1989

b openbare veiligheid algemeen, ook

volksgezondheid; opperbevel

ongevallen; alle bevelen en

voorschriften ter beperking van

gevaar; opperbevel bij ramp of zwaar

ongeval

b burgemeester b art. 173, 175 en 176 Gemeentewet

art. 11 Wrzo

c opleggen maatregelen aan

waterleidingbedrijf inzake kwaliteit,

hoeveelheid en druk drinkwater

c inspecteur van de volksgezondheid c art. 7 Waterleidingwet

Op basis van de wetgeving kunnen vier typen acties onderscheiden worden. Het gaat om maatregelen

gericht op de informatievoorziening, de volksgezondheid, de continuïteit van het primaire proces en

met bestuurlijke bevoegdheden. In het navolgende zijn de relevante citaten uit de wetgeving

weergeven gevolgd door de maatregelen die de drinkwaterbedrijven op basis daarvan moeten nemen.

De informatievoorziening

• ‘In geval van een ramp of een zwaar ongeval stelt een ieder die daarvan kennis draagt, de

burgemeester van de gemeente waar de ramp of het zware ongeval plaatsvindt, zo spoedig

mogelijk daarvan op de hoogte’ (Wrzo, art. 11b).

Dit geldt voor ‘een ieder’ dus ook voor het waterleidingbedrijf. Er is een informatieplicht om bij

een calamiteit of een ramp met drinkwater de autoriteiten te informeren. Belangrijke informatie

kan zijn: hoe lang gaat de calamiteit of ramp duren, om welk gebied gaat het, zijn er aanvullende

maatregelen noodzakelijk? Het gaat dan om informatie die betrekking heeft op de aard van de

13

Ongevallenbestrijding (2000): ‘Bestuurlijke bevoegdheden voor buitengewone omstandigheden’.

21

calamiteit of ramp en de gevolgen daarvan voor de drinkwatervoorziening. Het is van belang dat

een waterleidingbedrijf deze informatieplicht verwerkt in de plannen voor het bestrijden van

calamiteiten en rampen.

• ‘De burgemeester draagt er zorg voor dat de bevolking, Onze commissaris in de provincie, en

Onze Minister14

op passende wijze informatie wordt verschaft over de oorsprong, de omvang en

de gevolgen van een ramp of zwaar ongeval dat de bevolking en het milieu bedreigt of treft,

alsmede over de bij deze ramp of dit zware ongeval te volgen gedragslijn’ (Wrzo, art. 11a).

Om informatie over de drinkwatervoorziening te kunnen verschaffen is dus eerst informatie van

het waterleidingbedrijf nodig. Bij een calamiteit of ramp is niet het waterleidingbedrijf, maar de

burgemeester verantwoordelijk voor de informatie naar de burgers. Vaak laat de burgemeester

zich daarbij ondersteunen door een afdeling voorlichting van de gemeente.

• ‘De burgemeester, Onze commissarissen in de provinciën en Onze Minister verstrekken elkaar de

nodige inlichtingen ten behoeve van de toepassing van de artikelen 11-13’ (Wrzo, art. 14).

Dit spreekt voor zich. Overigens zullen de inlichtingen voor een groot deel betrekking hebben op

de informatie die verkregen is op basis van Wrzo, artikel. 11a en 11b.

• ‘De eigenaar van een waterleidingbedrijf is verplicht op schriftelijk verzoek van de Inspecteur

binnen de bij dat verzoek gestelde termijn de in het belang van de volksgezondheid gevraagde

inlichtingen te verstrekken, en medewerking te verlenen ten behoeve van een door de Inspecteur in

het belang van de volksgezondheid in zijn bedrijf in te stellen onderzoek’ (Waterleidingwet, art. 5).

Dit heeft betrekking op informatie over de kwaliteit, de hoeveelheid en druk van het drinkwater.

De volksgezondheid

• ‘De eigenaar van een waterleidingbedrijf is gehouden zorg te dragen, dat de levering van

deugdelijk drinkwater aan de verbruikers in zijn distributiegebied gewaarborgd is in zodanige

hoeveelheid en onder zodanige druk als het belang der volksgezondheid vereist’ (Waterleidingwet,

art. 4)

• ‘Indien naar het oordeel van de Inspecteur niet wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 4

bepaalde, is de eigenaar van een waterleidingbedrijf verplicht binnen een door de Inspecteur te

stellen termijn de maatregelen te nemen, welke deze nodig acht om daarin te voorzien’

(Waterleidingwet, art. 7).

Artikel 4 heeft het over het primaire proces, de wettelijke taak, van het waterleidingbedrijf. Als in

‘normale’ omstandigheden niet aan artikel 4 wordt voldaan, zal de inspecteur ingrijpen. De

maatregelen zullen zich dan richten op een hogere kwaliteit (deugdelijk water) en/of een grotere

hoeveelheid en/of een hogere druk van het drinkwater. Bij een calamiteit of ramp zullen de

maatregelen zich richten op een zo snel mogelijke terugkeer naar ‘normaal’ bedrijf.

14

Onze Minister: de Minister van Binnenlandse Zaken.

22

De continuïteit van het proces

• ‘De eigenaar van een waterleidingbedrijf is gehouden maatregelen te treffen, die de

instandhouding van de openbare drinkwatervoorziening in geval van oorlog, oorlogsgevaar en

andere buitengewone omstandigheden zoveel mogelijk waarborgen’ (Waterleidingwet, art. 14a).

Het waterleidingbedrijf heeft een leveringsverplichting. Zij heeft zich voorbereid om in geval van

het falen van de drinkwaterlevering te kunnen werken met een nooddrinkwatervoorziening. In de

volgende paragraaf (paragraaf 4.6) wordt deze voorziening nader beschreven.

De bestuurlijke bevoegdheden

• Op basis van de artikelen 173, 175 en 176 van de Gemeentewet krijgt de burgemeester

bevoegdheden toegewezen om tijdens een ramp in het kader van de openbare veiligheid, de

volksgezondheid en het beperken van gevaar maatregelen te treffen. Ook krijgt hij het opperbevel

bij rampen en (zware) ongevallen.

• ‘De burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of een zwaar ongeval of ernstige

vrees voor het ontstaan daarvan. Degenen die aan de bestrijding deelnemen staan onder zijn

bevel. Hij doet zich bijstaan door een door hem samengestelde gemeentelijke rampenstaf’ (Wrzo,

art. 11, lid1).

Dit is van belang voor het waterleidingbedrijf. Indien een calamiteit of ramp met het drinkwater

beperkt blijft tot één gemeente, zal een ‘liaison’ van het waterleidingbedrijf gevraagd kunnen

worden in zo’n gemeentelijke rampenstaf. De liaison zal wel iemand met autoriteit of mandaat

moeten zijn voor een snelle besluitvorming.

3.6 Drinkwater en noodwetgeving

Wordt een gebied ter grootte van een stad, een brandweerregio, een provincie of groter getroffen door

een ramp, dan treedt een rampenbestrijdingsorganisatie in werking die met mankracht en goederen

hulp zal verlenen. Zelfs als de drinkwatervoorziening faalt kan een minimumvoorziening in stand

worden gehouden. De verre omgeving fungeert dan als externe voorraad. Er zijn echter verstoringen

waarbij hulp van buiten niet of gebrekkig functioneert. In zo’n geval zal de overheid gebruik maken

van de op haar niveau toebedeelde bevoegdheden. Op rijksniveau zijn de zogenaamde noodwettelijke

bevoegdheden toebedeeld. Het gebruiken van deze bevoegdheden zal pas aan de orde komen als

sluitstuk van door de rijksoverheid te treffen of te coördineren crisisbeheersingsmaatregelen. Deze

worden steeds verder opgeschaald naarmate de crisisverschijnselen ernstiger worden. Noodwetgeving

is derhalve een instrument - zij het een instrument dat met terughoudendheid moet worden benut - dat

ingezet kan worden als onderdeel van crisisbeheersing.

23

Het toepassen van noodwettelijke bevoegdheden zal dan ook mede gelet op het bijzondere en

ingrijpende karakter ervan, plaatsvinden binnen de structuren van de interdepartementale

crisisbesluitvorming.

Met betrekking tot de buitengewone bevoegdheden van het crisismanagement zijn de beginselen van

het noodrecht het belangrijkst. Het gaat hierbij om de begrippen proportionaliteit en subsidiariteit15

:

• proportionaliteit: de mate waarin een ‘vitaal belang’ wordt bedreigd bepaalt de mate van ingrijpen;

• subsidiariteit: indien kan worden volstaan met normale bevoegdheden of met minder vergaande

buitengewone bevoegdheden moet je je daartoe ook beperken.

Hier volgt de samenvatting van hoofdstuk 3.

In het volgende hoofdstuk zal op basis van onderdelen van de veiligheidsketen16

een beschrijving

worden gegeven van de activiteiten van het DZH.

15

Ongevallenbestrijding (2000): ‘Bestuurlijke bevoegdheden voor buitengewone omstandigheden’. 16

De brandweer maakt voor de beschrijving van de primaire processen gebruik van de veiligheidsketen. Deze is

opgebouwd uit de onderdelen: pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg.

Samenvatting Risico’s drinkwatervoorziening.

• De kwetsbaarheid van de drinkwatervoorziening ligt zowel op het gebied van de kwaliteit

als van de kwantiteit van het drinkwater.

• De afhankelijkheid van andere voorzieningen is groot en deze voorzieningen kunnen

elkaar in belangrijke mate beïnvloeden.

Essentiële infrastructuur.

• Na 11 september 2001 is een 'Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid' vastgesteld

waaruit een project 'Bescherming Vitale Infrastructuur' is ontstaan. Het project is gericht

op het zeker stellen van de vitale processen en werkt daarbij met een vijf stappenplan.

Het DZH bevindt zich tussen stap drie en stap vier.

Maatregelen bij calamiteiten en rampen.

• Bij calamiteiten en rampen met drinkwater moeten maatregelen worden genomen. Deze

maatregelen hebben betrekking op de informatie, de volksgezondheid en de continuïteit

van het primaire proces. Daarnaast moet rekening worden gehouden met bestuurlijke

bevoegdheden.

• Indien nodig zal de rijksoverheid gebruik maken van noodwettelijke bevoegdheden.

24

4. Het DZH en de veiligheidsketen

In zekere zin is het DZH vergelijkbaar met de brandweer. De operationele organisatie van het DZH

gaat bij een calamiteit of een ramp aan het werk. De werkzaamheden liggen in het verlengde van de

dagelijkse ‘routine’ en uit de interviews blijkt dat dit wordt ervaren als ‘meer-van-hetzelfde’. De

brandweer gaat op dezelfde wijze aan het werk. Maar, waar in het verleden de brandweer als

‘blusorganisatie’ sterk repressief gericht was, draagt de ontwikkeling17

van de brandweer ertoe bij dat

er een verschuiving plaatsvindt van risicobestrijding naar risicobeheersing. In dit hoofdstuk zullen we

zien of dit bij het DZH ook het geval is. Er wordt met name gekeken hoe het DZH omgaat met de

onderdelen van de veiligheidsketen die betrekking hebben op de risicobeheersing. Dit zijn pro-actie,

preventie en preparatie.

4.1 Pro-actie: voorkomen van structurele oorzaken van onveiligheid

Pro-actie is het voorkomen van structurele oorzaken van onveiligheid, bijvoorbeeld door vanuit

veiligheidsoptiek invloed uit te oefenen op het maken van ruimtelijke plannen. Dit betekent dat het

DZH met betrekking tot plannen op het gebied van de ruimtelijke ordening en infrastructuur in overleg

moet treden met de verschillende gemeenten binnen haar verzorgingsgebied. Wanneer er bouwplannen

zijn in de nabijheid van een hoofdtransportleiding, kan dit risico’s opleveren voor de distributie van

het drinkwater. De inzet van pro-actie dient dus om samenhangende risico’s vooraf te elimineren of te

verkleinen. Dit vereist een betrokkenheid van het DZH bij de beleidsvorming in een vroeg stadium en

een actieve houding van het DZH naar de gemeenten toe.

Bevindingen

• Uit de interviews blijkt dat er op dit moment door het DZH weinig aan pro-actie wordt gedaan en

dat er meer van een reactief beleid gesproken kan worden.

• Daarmee is het DZH afhankelijk van de ‘ogen-en-oren-functie’ van de buitendienst. Hierdoor

worden mogelijke risico’s vaak pas ontdekt wanneer zij er al zijn.

4.2 Preventie: voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid

Preventie is het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid. Deze directe oorzaken worden

gevonden op de werkplek en in het werkveld van het DZH. Preventie richt zich bij het DZH dan ook

op het personeel, de productieprocessen en het milieu. De afdeling TQM (Total Quality Management),

voorzien van verschillende certificaten waaronder ISO 9001 en 14001, werkt aan een eenduidig beleid

binnen het DZH en doet dit door advisering en ondersteuning aan de directie en de KAM-adviseurs.

17

Rosenthal: ‘… dan heeft de brandweer een bepalende institutionele ontwikkeling doorgemaakt …’,

Brand&Brandweer, januari 2002.

25

De KAM-adviseurs (Kwaliteit, Arbo en Milieu) zijn in het kader van integraal management in de

organisatie geplaatst. Elk bedrijfsonderdeel heeft dus een eigen KAM-adviseur.

TQM biedt een kwaliteitssysteem aan. De bedoeling is dat dit de verschillende bedrijfsonderdelen

aanzet tot het nadenken over risico’s op het gebied van personeel, productieprocessen en milieu.

Hierbij wordt geen gebruik gemaakt van scenario’s maar wel van normen en geanalyseerde risico’s.

Het is meer gebaseerd op de primaire bedrijfsprocessen: wat kan er verkeerd gaan en wat moet er dan

gebeuren. De grootste risico’s liggen in de continuïteit van de waterlevering en de kwaliteit daarvan,

omdat dit een wettelijke taak is voor het DZH. De primaire processen zijn opgenomen in het handboek

Kwaliteitszorg.

Het belangrijkste is dus de leveringszekerheid. Drinkwater is gericht op zekerheid, er zijn weinig

risico’s, er is geen marktwerking en de omgeving bepaalt de mate van aanpassen. Er liggen geen

plannen om risico’s te reduceren, maar er wordt voortdurend gecontroleerd op basis van toetsen.

Interessant is het dan ook om te weten hoe verschillende onderzoekers over risico’s denken. Daar waar

de een zegt dat risico’s onvermijdelijk zijn (Wildavsky), zegt de ander dat risico’s moeten worden

gecompenseerd (Wilde), terwijl weer een ander zegt dat risico’s geëlimineerd moeten worden

(Groeneweg)18

. Dit betekent dat er een scala van mogelijkheden is, waarbij het DZH het meest aansluit

op de theorie van Wildavsky.

Omdat er geen marktwerking is heeft het DZH een monopoliepositie. Het DZH kan dan ook als een

publieke monopolist worden gezien. Er is geen prikkel om te bezuinigen. Men streeft naar een

gegarandeerde hoeveelheid met een gegarandeerde kwaliteit zonder echt op de kosten te hoeven letten.

Het kwaliteitssysteem, en daarmee de preventie, krijgt hoge prioriteit. Op basis van ‘benchmarking19

’

blijkt dan ook dat het DZH niet het goedkoopste water levert. Met bezuinigingen en verbetering van

de efficiency op meerdere terreinen hoopt het DZH toch meer in balans te komen met andere

waterleidingbedrijven. Dit is in meer of mindere mate ook afhankelijk van de politieke druk.

Bevindingen

• De preventie richt zich bij het DZH voornamelijk op de eigen organisatie en is door het toepassen

van TQM van hoog niveau.

• Het DZH heeft geen plannen om potentiële risico's te reduceren.

18

Groeneweg: MCDM module 3, ‘Risico en veiligheid’. 19

DZH (2000): ‘Jaarverslag 2000’.

26

4.3 Preparatie: voorbereiding op de bestrijding van calamiteiten en rampen

Preparatie is de voorbereiding op het daadwerkelijk optreden. Het bestrijden van incidenten behoort

bij het DZH tot de dagelijkse werkzaamheden. Bij het merendeel van de incidenten gaat het om

zogenaamde verstoringen en slechts in een zeer enkel geval is er sprake van een echte calamiteit.

Omdat verstoringen van een grote omvang en met een ernstig karakter zeldzaam zijn, worden burgers

bij hoge uitzondering met een calamiteit geconfronteerd. Door de grote omvang van zo’n calamiteit

zijn alternatieven bovendien schaars. De wijde omgeving verkeert in dezelfde situatie.

Het is verder van belang of een storingsoorzaak slechts één, dan wel verschillende infrastructuren zal

treffen. Hiermee wordt bedoeld de drinkwatervoorziening, de gasvoorziening, de elektravoorziening

en de telecommunicatie. Dit gegeven bepaalt namelijk het aantal alternatieven dat overblijft. Is

bijvoorbeeld het water verontreinigd door bacteriën, dan kan koken uitkomst brengen. Is echter de

gasvoorziening eveneens gestoord, dan vervalt deze mogelijkheid. Omdat veel mensen tegenwoordig

elektrisch koken geldt dit ook voor de elektravoorziening.

Het niet beschikbaar zijn van een voorziening kan het gevolg zijn van een verstoring van de kwaliteit

(verontreiniging van het drinkwater) of van de kwantiteit (er komt geen water uit de kraan). Een

verstoring van de kwaliteit kan bij drinkwater levensbedreigend zijn en aanleiding geven tot

crisisgedrag. Dat wil zeggen dat als er sprake is van kwalitatief onbetrouwbaar water er een

‘kookadvies’ wordt gegeven. Dit geldt bijvoorbeeld altijd voor de nooddrinkwatervoorziening. Uit de

interviews blijkt dat slechts enkelen binnen het DZH zich realiseren wat de gevolgen zijn van zo’n

kookadvies. De vragen die een kookadvies oplevert zijn bijvoorbeeld: voor welk gebied geldt het, hoe

worden de mensen bereikt en wat als mensen toch water drinken dat niet is gekookt? Informatie naar

overheid en burgers is daarbij van essentieel belang. Ook hier speelt de afhankelijkheid van andere

infrastructuren een grote rol. Informatieverstrekking via radio en televisie werkt niet als ook de

elektravoorziening is gestoord. Mensen die menen dat ze verontreinigd water hebben gedronken of die

niet zeker weten of het water verontreinigd is, zullen in grote getale telefonisch informatie trachten in

te winnen. Hierdoor kan de telecommunicatie overbelast raken. De verantwoordelijke autoriteiten

komen, mede door dit ‘domino-effect20

’, onder grote druk te staan en neigen tot overhaaste

maatregelen. Het anticiperen op dit soort verstoringen zal voor het DZH een essentieel onderdeel

moeten zijn van de voorbereiding op de rampenbestrijding. Daarbij kunnen documenten zoals het

‘handboek Kwaliteitszorg’ en het ‘Leveringsplan’ van belang zijn.

20

Hiermee wordt bedoeld de invloed die de verschillende infrastructuren op elkaar kunnen hebben.

27

Bevindingen

• Uit de interviews blijkt dat het ‘rampenbewustzijn’ bij het DZH erg laag is door het ontbreken van

grote calamiteiten. Er heeft zich bij het DZH nog nooit een ramp met het drinkwater voorgedaan.

Is er sprake van een vorm van ‘overconfidence’? Turner21

zegt hierover: ‘There will always be an

area of potential ignorance which may serve, at times, to turn man’s best intentions into disasters’

• Onder normale omstandigheden is de preparatie van voldoende niveau. Storingen blijven dan

beperkt tot de eigen organisatie. Wanneer het echter gaat om calamiteiten en rampen waarbij veel

actoren en andere organisaties een rol gaan spelen, schiet de preparatie echter tekort.

Hier volgt de samenvatting van hoofdstuk 4.

In het volgende hoofdstuk komt het leveringsplan van het DZH aan de orde. In het leveringsplan is

aangegeven met wat voor kwetsbaarheden het DZH te maken kan krijgen en hoe daarmee wordt

omgegaan. Het DZH verschaft zo inzicht in de wijze waarop zij haar wettelijke leveringsplicht heeft

gewaarborgd.

21

Turner (1978), zoals aangehaald in Van Duin (1992), ‘Van rampen leren’, p. 42.

Samenvatting

Bevindingen bij het veiligheidsdenken binnen het DZH.

• Er is weinig aandacht voor pro-actie en veel aandacht voor preventie. De afdeling Total

Quality Management levert een groot aandeel in de preventie. Zij levert de basis voor het

management op het gebied van kwaliteit, arbeidsomstandigheden en milieu. Dit wordt

weergegeven in het handboek Kwaliteitszorg.

• Voor het DZH liggen de grootste risico’s in de continuïteit van de waterlevering en de

kwaliteit daarvan. De wederzijdse afhankelijkheid van de infrastructuren maakt het

anticiperen op verstoringen tot een essentieel onderdeel van de voorbereiding op

calamiteiten en rampen.

• De preparatie voldoet voor zover het om storingen gaat. Is of wordt een incident echter

groter en gaan meer organisaties een rol spelen, dan is de preparatie onvoldoende.

28

5. Het DZH en de planvorming

Het maken van een leveringsplan is een bijdrage aan het kwaliteitszorgsysteem van het DZH. Met

name de beschrijving van de normale bedrijfsvoering in het handboek Kwaliteitszorg speelt hierbij een

belangrijke rol. Het raamwerk van het leveringsplan biedt het DZH de mogelijkheid tot een heldere en

toetsbare invulling van de kwantitatieve leveringsplicht onder alle omstandigheden. Daarbij wordt

ruimte geboden om deze invulling te vormen naar het bedrijfsbeleid van het DZH. Onderdeel van het

leveringsplan van het DZH vormt een beschrijving van de technische en logistieke invulling van de

nooddrinkwatervoorziening. De uitkomsten van een risico-analyse over terreuraanslagen zullen na een

volgende actualisatie van het leveringsplan daarin zijn opgenomen. In dit hoofdstuk wordt het

leveringsplan van het DZH beschreven. De nooddrinkwatervoorziening en de risico-analyse zijn in

aparte paragrafen opgenomen.

5.1 Het leveringsplan van het DZH22

In hoofdstuk 3 is aangegeven met welke kwetsbaarheden de drinkwatervoorziening van het DZH te

maken kan krijgen. In het leveringsplan geeft het DZH aan wat voor acties mogelijk zijn om deze

risico’s te beheersen. Met andere woorden: het leveringsplan verschaft inzicht in de wijze waarop het

DZH haar wettelijke leveringsplicht heeft gewaarborgd of gaat waarborgen. Daartoe bevat het

leveringsplan van het DZH zes onderdelen:

• beleidsuitgangspunten voor het voldoen aan de leveringsplicht;

• een inschatting van relevante bedreigingen;

• een beschrijving van de levering onder normale omstandigheden, bij calamiteiten en bij rampen;

• een toetsing van de technische infrastructuur aan richtlijnen voor de leveringszekerheid;

• een beschrijving van de operationele nooddrinkwatervoorziening;

• een plan van aanpak voor eventuele knelpunten.

In het hiernavolgende wordt op de zes onderdelen van het leveringsplan ingegaan.

Beleidsuitgangspunten voor het voldoen aan de leveringsplicht

Enkele belangrijke uitgangspunten van het bedrijfsbeleid van het DZH zijn: een bedrijfsvoering

zonder winstoogmerk, dat een dergelijke bedrijfsvoering het best is gewaarborgd indien de aandelen

bij de overheid zijn ondergebracht, dat het uitbesteden van uitvoerende distributietaken via een

zogenaamd dienstcontract aanvaardbaar is en dat normaal een druk van 25 meter en onder calamiteuze

omstandigheden een druk van 20 meter boven straatniveau zal worden gehandhaafd.

22

DZH (1999): ‘Leveringsplan’.

29

Een inschatting van voor het DZH relevante bedreigingen

‘Relevante bedreigingen die het kunnen voldoen aan de leveringsplicht in gevaar kunnen brengen zijn

niet aanwezig bij het DZH.’ Zo staat het letterlijk in het leveringsplan van het DZH. Merkwaardig

genoeg volgt vervolgens een opsomming van mogelijke bedreigingen.

1. Een toename van het gehalte aan polaire bestrijdingsmiddelen in het Maaswater.

Polaire bestrijdingsmiddelen zijn met het bestaande voorzuiveringssysteem vóór infiltratie niet of

nauwelijks verwijderbaar. Tijdens de bodempassage van het water in het duingebied treedt, door

de veelheid aan biologische en chemische omzettingen, een aanzienlijke verlaging en in veel

gevallen een volledige verwijdering op. Onduidelijk is echter of ook op langere termijn deze

verwijdering is gewaarborgd.

2. Een herbesmetting van het in beginsel bacteriologisch betrouwbaar duinfiltraat.

Het uit het duin teruggewonnen water passeert een open gedeelte (verzamelkom) van het

zuiveringssysteem. Op deze wijze wordt het duinfiltraat, dat in beginsel bacteriologisch

betrouwbaar is, blootgesteld aan herbesmetting. De bacteriologische betrouwbaarheid van het

drinkwater is derhalve niet onder alle omstandigheden gewaarborgd. Door een nadesinfectie met

chloor kan toch een bacteriologische betrouwbaarheid worden gewaarborgd23

.

Levering onder normale omstandigheden

Essentieel kenmerk hierbij is het streven naar het produceren van bacteriologisch betrouwbaar

drinkwater dat ruimschoots aan de normen voldoet, zonder gebruik te maken van chemische

desinfectie. Tot nu toe realiseert het DZH dit door het toepassen van kunstmatige duininfiltratie. Door

het infiltreren van voorgezuiverd Maaswater ontstaat, na een bodempassage door het duinzandpakket

van vier tot acht weken, een kunstmatig grondwater van een constante en stabiele kwaliteit en met een

vrijwel constante temperatuur. Hierdoor is de nazuivering relatief eenvoudig. Het bedrijfsproces kan in

drie deelprocessen worden onderverdeeld:

a) het innemen, zuiveren en transporteren van oppervlaktewater naar het duingebied;

b) het infiltreren van dit water en het terugwinnen, transporteren en zuiveren tot drinkwater;

c) het transporteren, distribueren en afleveren van drinkwater bij de klant.

Beschrijvingen van deze deelprocessen met de bijbehorende bedrijfsinstructies zijn opgenomen in het

handboek Kwaliteitszorg. Hierin zijn ook opgenomen de interne regelingen en de regelingen die erop

zijn gericht storingen in de bedrijfsvoering vroegtijdig te onderkennen en op te vangen. Hieronder

wordt verstaan: regelingen zoals storings-, wacht- en paraatheidregelingen, interne en externe

hulpverlening en communicatieafspraken.

23

Inmiddels wordt gedacht aan een systeem zonder verzamelkom, waarbij geen herbesmetting meer mogelijk is.

30

Een toetsing van de technische infrastructuur aan richtlijnen voor de leveringszekerheid

De toetsing is erop gericht die elementen van het drinkwatersysteem te bepalen, die bij uitval de

drinkwatervoorziening in zwaartepunten van verbruik beïnvloeden. In de toets worden alle elementen

van winning, zuivering, transport en distributie beschouwd. De toets brengt díe elementen aan het licht

die bij uitval een te laag resterend leveringsvermogen veroorzaken. Zijn die elementen in het systeem

aanwezig, dan dienen in het plan van aanpak maatregelen te worden beschreven waarmee voldaan kan

worden aan de richtlijn voor de leveringszekerheid.

Deze maatregelen liggen in het verlengde van het bedrijfsbeleid ten aanzien van het omgaan met

calamiteiten en rampen en worden in het plan van aanpak ter beoordeling voorgelegd aan de

Inspecteur van de Volksgezondheid. De maatregel hoeft overigens niet altijd een technisch karakter te

hebben, maar kan bijvoorbeeld ook liggen in het garanderen van een snelle reparatieduur of een

overeenkomst met een naburig voorzieningsgebied voor het inzetten van steunleveringen.

Een beschrijving van de operationele nooddrinkwatervoorziening

Het DZH neemt een inspanningsverplichting op zich om zogenaamd nooddrinkwater te distribueren.

Dit betekent dat het DZH desgevraagd, binnen haar mogelijkheden, de lokale overheid zoveel

mogelijk bijstaat. Vooralsnog wordt als uitgangspunt aanbevolen om per provincie een onafhankelijke

nooddrinkwatervoorziening in te richten. Op dit moment is deze aanbeveling niet uitgewerkt in een

voorziening voor de provincie Zuid-Holland.

Het minimumniveau waaraan de openbare drinkwatervoorziening tijdens rampen moet voldoen is:

‘Het binnen 24 uur na staken van de reguliere voorziening leveren van 3 liter drinkwater per persoon

per dag op distributiepunten die ongeveer 2.500 personen bedienen. Deze levering dient over een

langere periode gecontinueerd te kunnen worden, in ieder geval zo lang als de ramp voortduurt’.

Het drinkwater van de nooddrinkwatervoorziening voldoet tot op zekere hoogte aan een bepaalde

kwaliteit, maar is niet vergelijkbaar met normaal bedrijf. Het is de vorm van distribueren die er voor

zorgt dat het water bacteriologisch onbetrouwbaar wordt. De putten van de nooddrinkwatervoor-

ziening in Den Haag zijn voorzien van een meetprogramma voor een analyse op kwaliteit en

kwantiteit. Deze putten kosten veel geld en vragen veel onderhoud en zijn eveneens bacteriologisch

onbetrouwbaar. In paragraaf 5.3 wordt op de nooddrinkwatervoorziening verder ingegaan.

31

Een plan van aanpak voor eventuele knelpunten

Het plan van aanpak vertaalt het bedrijfsbeleid ten aanzien van calamiteiten en rampen naar een

concreet pakket van acties om te voldoen aan de richtlijn voor de leveringszekerheid. De realisering

van eventueel nog ontbrekende voorzieningen wordt eveneens uitgewerkt in dit plan.

Enkele actiepunten die het DZH met het oog op knelpunten in dit plan heeft geformuleerd zijn:

• nader onderzoek naar het gedrag van polaire bestrijdingsmiddelen tijdens de duininfiltratie;

• verdere uitwerking van de plannen om de risico’s van herbesmetting van het bacteriologisch

betrouwbaar duinfiltraat in de verzamelkom te elimineren;

• het opstellen van beschrijvingen, instructies en procedures van de koppelingsmogelijkheden van

diep grondwater en voorgezuiverd rivierwater op het drinkwatertransportsysteem;

• een toetsing van de technische infrastructuur aan de VEWIN-richtlijn voor leveringszekerheid.

5.2 Levering bij calamiteiten en rampen

In deze paragraaf wordt verder ingegaan op de levering van drinkwater bij zowel calamiteiten als bij

rampen. Ingegaan wordt op de kwetsbaarheden van de drinkwatervoorziening en per kwetsbaarheid

komen de acties aan de orde die het DZH dan kan nemen.

Levering bij calamiteiten

De mate waarin de drinkwatervoorziening in stand kan worden gehouden, bepaalt het niveau van

leveringszekerheid. Met een toetsingsmethode voor de leveringszekerheid heeft het DZH een

instrument in handen om te analyseren op welk niveau de reguliere drinkwatervoorziening in stand

kan worden gehouden bij een calamiteit. Bepalend hierbij is dat de toetsing zich niet richt op het

niveau van de afzonderlijke aansluiting op een bepaald maximum uur, maar op een zeker

agglomeratieniveau en op dagbasis. Gekozen is voor een niveau van 2.000 verbruiksadressen, zijnde

een dorp of een stadswijk. Dit agglomeratieniveau wordt een ‘zwaartepunt van verbruik’ genoemd.

Een calamiteit ontstaat als door uitval van een element van het drinkwatersysteem de voorziening van

één of meerdere zwaartepunten van verbruik wordt beïnvloed. Uitgangspunt is dat een dergelijke

uitval tot het normale verwachtingspatroon van het DZH behoort en dat het zich hiertegen heeft

bewapend. Met andere woorden: ieder element kan en zal een keer uitvallen maar deze uitval mag niet

tot gevolg hebben dat de drinkwatervoorziening beneden een aanvaardbaar geacht niveau daalt. Het

aanvaardbare niveau van levering wordt gesteld op dagbasis van minimaal 75% van de

drinkwatervraag op de maximum dag.

De belangrijkste bedrijfskenmerken met betrekking tot de levering van drinkwater bij calamiteiten

kunnen als volgt worden beschreven:

32

a) Een langdurige calamiteuze verontreiniging van het Maaswater;

Hierdoor kan het noodzakelijk zijn de inname van het Maaswater te staken. Daarmee komt de

infiltratie van voorgezuiverd Maaswater eveneens tot stilstand. De voorraad zoet grondwater in het

duingebied is echter zodanig dat de productie van drinkwater gedurende 4 à 8 weken op het

normale niveau kan worden gecontinueerd. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om water uit de

Lek in te nemen bij het pompstation Bergambacht. Het Rijnwater, dat het grootste aandeel vormt

van dit water, is de laatste jaren duidelijk in kwaliteit verbeterd, zodat Lekwater - zeker onder

calamiteuze omstandigheden - een volwaardig alternatief is. Door deze extra mogelijkheid kan

zelfs aan zeer langdurige calamiteuze verontreinigingen van het Maaswater het hoofd worden

geboden zonder dat de drinkwatervoorziening in gevaar komt.

b) Een calamiteuze buisbreuk in het aanvoersysteem van het Maaswater;

Daarbij moet onderscheid worden gemaakt in de transportinfrastructuur tussen Brakel (inname) en

het pompstation in Bergambacht (voorzuivering) en vandaar naar het duingebied.

Het eerste gedeelte is als enkele leiding uitgevoerd. Een normale buisbreuk is binnen twee weken

gerepareerd; de reparatiesets zijn binnen het DZH beschikbaar. Het overbruggingsvermogen van

het duingebied is groot genoeg om deze periode te overbruggen. Een buisbreuk in een zinker kan

echter aanzienlijk meer tijd vragen. Ook hiervoor geldt dat onder calamiteuze omstandigheden

teruggevallen kan worden op inname uit de Lek. Het tweede gedeelte tussen het pompstation in

Bergambacht en het duingebied is uitgevoerd als dubbel leidingsysteem. Bij uitval van één van

deze leidingen blijft altijd één leiding met minimaal 80% van de maximaal benodigde aanvoer

beschikbaar. In combinatie met het overbruggingsvermogen van vier à acht weken kan de

bedrijfsvoering ook met een gereduceerde aanvoer zeer lang worden gecontinueerd voordat tot

aanvullende maatregelen moet worden overgegaan.

c) Een calamiteuze bacteriologische besmetting;

Een calamiteuze bacteriologische besmetting van het drinkwater kan met nadesinfectie op basis

van chloorbleekloog effectief worden bestreden. Deze chloordosering staat ‘stand-by’ en beschikt

over de benodigde contacttijd alvorens het gechloreerde water naar de klant wordt gedistribueerd.

d) Een calamiteuze buisbreuk in de infrastructuur;

Een calamiteuze buisbreuk in het drinkwatertransportsysteem kan worden opgevangen omdat het

transportsysteem als een fijnmazig leidingnet is opgezet.

e) Ongewenste drukverlagingen.

De functie van een transportleiding die buiten gebruik moet worden gesteld kan in beginsel

worden overgenomen door andere transportleidingen die deel uitmaken van het fijnmazige

systeem. Zeer lokaal kan één en ander drukverlagingen inhouden. Het transportsysteem is zodanig

uitgelegd dat ook onder deze omstandigheden minimaal een waterdruk van 20 meterwaterkolom

boven straatniveau kan worden gehandhaafd.

33

Levering bij rampen

Rampen ten aanzien van de drinkwatervoorziening ontstaan als de levering van drinkwater via het

openbare net is uitgevallen met het vooruitzicht dat dit langer dan 24 uur het geval zal blijven. De

consument krijgt te maken met onaanvaardbare hinder en maatregelen zijn noodzakelijk. De

verantwoordelijkheid voor de te nemen maatregelen ligt bij de directeur van het DZH in overleg met,

danwel op aangeven van, de Regionaal Inspecteur van Volksgezondheid.

De belangrijkste bedrijfskenmerken met betrekking tot de levering van drinkwater bij rampen kunnen

als volgt worden beschreven:

a) Uitval van oppervlakte-infiltratie, diepinfiltratie of een pompstation;

Bij één van de pompstations in het duingebied is een mogelijkheid om uitsluitend diepgewonnen

grondwater rechtstreeks in het drinkwaterleidingnet te pompen.

Van deze mogelijkheid kan gebruik worden gemaakt als bijvoorbeeld de oppervlakte-infiltratie, de

diepinfiltratie of het pompstation Scheveningen niet meer functioneren.

b) Uitval bluswatervoorziening.

Er bestaat een mogelijkheid om voorgezuiverd rivierwater, onder toevoeging van chloorbleekloog,

rechtstreeks in het drinkwaterleidingnet te pompen. Het zal duidelijk zijn dat deze mogelijkheid

alleen in zeer ernstige situaties zal worden ingezet. Dan zal er sprake zijn van een ramp. Hierbij

kan dan gedacht worden aan uitval van de drinkwatervoorziening met daarbij grootschalige en

complexe branden. Om de brandweer in zo’n situatie toch te kunnen voorzien van voldoende

bluswater zou een overweging kunnen zijn om tot deze maatregel over te gaan.

c) Uitval van de levering als gevolg van een terroristische aanslag

Dit is in het leveringsplan van het DZH nog niet opgenomen. Momenteel werkt het DZH aan de

maatregelen die op dit vlak eventueel genomen kunnen en moeten worden (zie ook paragraaf 5.4).

5.3 De nooddrinkwatervoorziening van het DZH

Drinkwater is een primaire levensbehoefte; een mens moet iedere dag goed en betrouwbaar water

drinken om in leven te kunnen blijven. In een rampsituatie waarbij de drinkwatervoorziening faalt,

moet een nooddrinkwatervoorziening ingezet worden.

Vóór 1 januari 2000 was de gemeente op grond van de Wet rampen en zware ongevallen,

verantwoordelijk voor het leveren van drinkwater bij uitval van de drinkwatervoorziening24

. De

gemeente kon een beroep doen op het noodmaterieel van het Rijk en personele bijstand vragen aan het

Corps Mobiele Colonne. Sinds het Corps Mobiele Colonne is afgestoten kan er geen gebruik meer van

worden gemaakt.

24

Wet rampen en zware ongevallen, art. 4.1, sub j.

34

De verantwoordelijkheid voor een nooddrinkwatervoorziening ligt nu bij de waterleidingbedrijven. Bij

de herziening van de Waterleidingwet wordt dit aspect meegenomen. Overigens blijven de gemeenten

wel verantwoordelijk voor de bluswatervoorziening en water voor algemeen gebruik.

Tankwagens, flexibele tanks en vulpunten

Om bij rampen inwoners van het 27 gemeenten tellende verzorgingsgebied van het DZH te kunnen

voorzien van drinkwater zijn verschillende methodieken mogelijk.

Bij een falende drinkwaterlevering tijdens een ramp worden tankwagens gevuld met drinkwater. Deze

tankwagens brengen het drinkwater naar diverse punten - vastgelegd in een procesdeelplan van het

gemeentelijke rampenplan - in een of meerdere gemeenten. Vanuit de tankwagens wordt het water

overgepompt in flexibele tanks. De ‘flexitank’ heeft een maximale inhoud van 15.000 liter (15 m3).

Via kraanstellen met tien tappunten en twee handbediende pompen wordt de dagelijkse portie van drie

liter drinkwater per persoon afgetapt. De locaties voor deze ‘flexitanks’ zijn overigens zo gekozen dat

ze zich op loop- of fietsafstand bevinden voor circa 2.500 inwoners. Voor de gemeenten heeft het

DZH 80 ‘flexitanks’ en kraanstellen aangeschaft. Dit is voldoende om in geval van een ramp 200.000

inwoners van drinkwater te voorzien.

Alhoewel het DZH het systeem met ‘flexitanks’ ook in de gemeente Den Haag kan inzetten, is het de

bedoeling de 66 daar aanwezige nooddrinkwaterputten vooralsnog te handhaven. Er zal echter sprake

zijn van een ‘uitsterfbeleid’. Elke put die niet meer aan de hygiënische eisen voldoet, zal komen te

vervallen en zal worden ontmanteld. Dit geldt ook voor nooddrinkwaterputten die verplaatst moeten

worden in verband met bijvoorbeeld de reconstructie van een weg.

Transport van drinkwater

Na het installeren van de flexitanks op de distributiepunten, moeten deze gevuld worden door

tankwagens. Hiervoor zijn door het DZH twee contracten afgesloten met tankautobedrijven. Daarbij

moeten binnen 24 uur maximaal 200 distributiepunten gevuld zijn. Het duurt maximaal 6 uur voor de

tankwagens aanwezig zijn. De beschikbare tijd voor het vullen van de flexitanks is dus 18 uur.

Personeel

Om de nooddrinkwatervoorziening in te zetten is veel personeel nodig. Dit personeel zal hoofdzakelijk

van het DZH afkomstig moeten zijn. Een knelpunt hierbij is dat als de nooddrinkwatervoorziening

wordt ingezet, het personeel dat het meest in aanmerking komt om dit te verzorgen reeds bezig is met

het herstellen van de normale drinkwatervoorziening. Mogelijk dat daarom zelfs personeel moet

worden ingeleend.

35

5.4 Belang risico-analyse wordt inmiddels onderkend

In een onderzoek naar de kwetsbaarheid van de drinkwatervoorziening in de provincie Friesland25

kwam iets opmerkelijks naar voren. Het onderzoek was gebaseerd op de zestien ramptypen die ook bij

de rampenbestrijding worden gehanteerd. Hieruit bleek dat acht ramptypen, uitval van een of meerdere

voorzieningsgebieden tot gevolg zou hebben. Het ramptype over de besmetting van drinkwater door

een terroristische aanslag (ramptype 6) zou zelfs uitval van geheel Friesland tot gevolg hebben.

Opmerkelijk in het onderzoek is de volgende alinea: ‘…de kans dat de gehele drinkwatervoorziening

van Friesland uitvalt door een terroristische aanslag is zodanig klein, dat het niet nodig lijkt hier

rekening mee te houden…’.

Na 11 september 2001 weet ook het DZH beter. Zij bereiden zich nu door middel van een risico-

analyse26

voor op eventuele terroristische aanslagen en brengen zo de vitale onderdelen en de

kwetsbare plekken in het drinkwaterproces in beeld. Hierbij worden doemscenario’s, die bij de risico-

analyse van het millennium buiten beschouwing zijn gelaten, nadrukkelijk meegenomen. Dit plan

verkeert overigens nog in de conceptfase.

Het is niet de bedoeling om de resultaten van de analyse te verwoorden. Dit is om begrijpbare redenen

van vertrouwelijke aard. Omdat een goede bewustwording gebaat is bij een adequate risico-analyse

wordt in de volgende paragaaf wel ingegaan op de methodiek van de analyse.

5.5. Methodiek van de risico-analyse

Het doel van de analyse is het vaststellen van de belangrijkste risico’s die objecten lopen en het doen

van aanbevelingen met bijbehorende prioriteit, voor het treffen van maatregelen om de risico’s te

voorkomen of te verkleinen. De belangrijkste uitgangspunten voor de risico-analyse zijn:

• een door de directeur technische zaken vastgestelde lijst van gebeurtenissen;

• gebruik van de Failure Modes Effects and Critically Analysis (FMECA)27

, analoog aan de analyse

voor het millennium, met als voordeel ervaring met en bekendheid bij medewerkers van het DZH;

• delen die overlap hebben met de millenniumanalyse kunnen worden overgenomen. Indien nodig

zullen onderdelen worden geactualiseerd;

• doemscenario’s zoals die bij de vorige risico-analyse buiten beschouwing zijn gelaten worden nu

wel meegenomen;

25

Dit stuk trof ik aan bij het leveringsplan van het DZH. Auteur en datum zijn niet bekend. 26

Rop en Dammers (2001): ‘Risico-analyse terreuraanslagen’. 27

Zie p. 36.

36

• het blijkt dat bij terroristische aanslagen de kans groot is dat psychopaten actief zijn. Deze acties

zijn over het algemeen minder voorspelbaar en de handelingen zijn minder ‘logisch’. De schade

kan echter ook zonder vooropgezet doel aanzienlijk zijn. Dit bemoeilijkt het inschatten van de

kans dat een gebeurtenis optreedt. Naast een beoordeling van gebeurtenissen tengevolge van

terroristische aanslagen worden daarom de handelingen van psychopaten door de onderzoekers in

de analyse meegenomen.

Failure Modes Effects and Critically Analysis (FMECA)

Om gestructureerd alle kritische delen van een systeem te vinden en om te bepalen wat de gevolgen

zijn bij falen van die onderdelen, kan gebruik gemaakt worden van FMECA. De methode is gebaseerd

op een Amerikaanse defensiestandaard.28

De FMECA kijkt naar:

• de gevolgen voor de drinkwatervoorziening (kwantitatief en/of kwalitatief), alsmede de impact op

van tevoren gedefinieerde belangrijke andere factoren, zoals milieuschade en persoonlijk letsel;

• de tijdsbuffer;

• de waarschijnlijkheid dat de gebeurtenis werkelijk optreedt.

Aan de gevolgen, de tijdsbuffer en de waarschijnlijkheid zijn door de onderzoekers van het DZH

gewichten toegekend. Vervolgens worden prioriteiten vastgesteld op basis van het vermenigvuldigen

van de gewichten. Voor het kwantificeren van de risico’s bij terreuraanslagen is een andere weging

aan ‘gevolgen’, ‘tijdsbuffer’ en ‘waarschijnlijkheid’ toegekend dan bij de millenniumanalyse

De door het DZH onderzochte gebeurtenissen zijn chemische en biologische verontreiniging van het

drinkwater, nucleaire verontreiniging, chemische en biologische besmetting van de lucht, gijzeling,

explosie, sabotage en een vliegtuigcrash. Uit de risico-analyse blijkt dat de meest risicovolle

gebeurtenis de besmetting van het water met een chemische stof of een biologische besmetting is en

dat de grootste risico’s zijn te vinden in het distributiesysteem.

De aanbevelingen die voortkomen uit de risico-analyse worden ondergebracht in drie categorieën:

• preventieve maatregelen, zoals bescherming en bewaking van objecten;

• correctieve maatregelen, bijvoorbeeld acties die moeten worden uitgevoerd om de situatie zo snel

mogelijk beheersbaar te krijgen;

• detectiemaatregelen, zoals bijvoorbeeld een vismonitor.

28

MIL-STD-1629a.

37

De gewichten die voor de risico’s bij terreuraanslagen gelden zijn in onderstaand schema ingevuld.

Gevolgen Gewicht

Het leveren van drinkwater met levensbedreigende kwaliteit en mogelijk

slachtoffers

4

Het leveren van onvoldoende water 3

Het leveren van voldoende water onder te lage druk 2

Normoverschrijding 1

Tijdsbuffer Gewicht

Gebeurtenis is niet beheersbaar. Slechts enkele minuten buffer 4

Gebeurtenis is moeilijk beheersbaar. De buffer bedraagt één tot enkele uren 3

Gebeurtenis is beheersbaar. De buffer is één tot enkele dagen 2

Gebeurtenis is goed beheersbaar. Minimaal één week buffer 1

Waarschijnlijkheid Gewicht

Rendement van de schade.

Verhouding tussen de inzet van middelen en de grootte van de schade?

0 of 1

Publieke impact.

Wat voor indruk maakt de actie op het publiek?

0 of 1

Bijdrage aan eigen doel.

Sluit een actie aan op het doel van terroristen?

0 of 1

Kans op succes.

In hoeverre zullen terroristen slagen in hun opzet?

0 of 1

De gewichten worden opgeteld. 1 ≤ som ≤ 4

Risico = gevolg * buffer * waarschijnlijkheid

Eindscore (minimaal 1, maximaal 64)

Het risiconiveau waarboven maatregelen worden aanbevolen, bedraagt 16

1 ≤≤≤≤ score ≤≤≤≤ 64

Alhoewel alle aanbevelingen van belang zijn wordt er in deze scriptie alleen aan de meest belangrijke

aandacht geschonken. Dit zijn:

• ondersteunend proces OP 00.71, dat de communicatie bij calamiteiten en rampen beschrijft, moet

worden geactualiseerd. Terreurdreigingen moeten daarbij worden meegenomen;

• het opschalen tijdens calamiteiten en rampen moet duidelijker worden geregeld. Er moeten

duidelijke instructies voor medewerkers komen, die voorschrijven wanneer calamiteiten en

rampen via een directe lijn bij het crisisteam gemeld moeten worden. Daarnaast moeten in

dergelijke situaties uit voorzorg handelingen door de procesdienst worden verricht om erger te

voorkomen;

• medewerkers moeten geïnstrueerd worden alert te zijn op activiteiten rondom bedrijfsobjecten.

38

Hier volgt de samenvatting van hoofdstuk 5.

In het volgende hoofdstuk worden de bevindingen over het veiligheidsdenken en de bevindingen over

de planvorming binnen het DZH aan de theorie getoetst en in een bredere context geplaatst.

Samenvatting

Bevindingen bij de voorbereiding op calamiteiten en rampen.

• Opmerkelijk is dat in het leveringsplan is opgenomen dat er geen relevante bedreigingen

aanwezig zijn bij het DZH, terwijl vervolgens wel enkele bedreigingen ten aanzien van

de kwaliteit en de kwantiteit worden genoemd.

• Het DZH heeft maatregelen genomen voor de nooddrinkwatervoorziening. Voor het

transport van drinkwater zijn contracten met tankautobedrijven afgesloten en binnen 24

uur kunnen 200 distributiepunten zijn gevuld.

• Naar aanleiding van 11 september 2001 heeft het DZH een risico-analyse voor

terreuraanslagen opgesteld waarbij de vitale onderdelen en kwetsbaarheden in het

drinkwaterproces in beeld zijn gebracht.

• Het blijkt dat de meest risicovolle gebeurtenis een chemische of biologische besmetting

van het drinkwater is. Het DZH werkt aan maatregelen om dit te voorkomen. Het gaat om

preventieve, correctieve en detectiemaatregelen.

39

6. Voorbereiding en samenwerking

In dit hoofdstuk worden de bevindingen bij het DZH in een bredere context geplaatst. Eerst wordt

ingegaan op de kwetsbaarheidparadox waar ook drinkwaterbedrijven rekening mee moeten houden.

Het is van groot belang om te beseffen dat ondanks een adequate organisatie en ondanks dat

bevoegdheden en taken wettelijk zijn vastgelegd, de drinkwatervoorziening toch kwetsbaar kan zijn.

In het verlengde van deze constatering wordt aan de hand van de theorie van Wildavsky29

gekeken

welke strategie het DZH toepast bij een calamiteit of een ramp. Vervolgens wordt aan de hand van de

theorie van Quarantelli30

geanalyseerd hoe het DZH zich op calamiteiten en rampen voorbereidt.

Tenslotte wordt bekeken hoe het DZH samenwerkt met andere partners in de rampenbestrijding.

6.1 Kwetsbaarheidparadox

De kwetsbaarheid van een systeem wordt bepaald door de gevoeligheid voor zeldzame, doch grote

risico’s. Een systeem met een grote betrouwbaarheid kan desondanks kwetsbaar zijn. Dit is enigszins

paradoxaal. Rosenthal31

sprak daar al over in een van zijn colleges. Hij doelde daarbij op de

kwetsbaarheidparadox, een verschijnsel dat ‘naarmate een land minder kwetsbaar is in zijn

voorzieningen, een verstoring van productie, distributie en consumptie des te harder aankomt’. Ook

Van Duijn32

sprak over dit verschijnsel in een van zijn colleges. Hij noemde het echter de

veiligheidsparadox: ‘iedere verhoging van de veiligheid leidt tot een grotere onveiligheid wanneer het

mis gaat’.

De situatie bij het DZH

De veiligheidsparadox is voor de drinkwatervoorziening van toepassing. Uit de beschrijving in deze

scriptie van de wettelijke bevoegdheden en taken (paragraaf 2.5 en hoofdstuk 3) en de beschrijving

van de maatregelen die het DZH genomen heeft (hoofdstuk 4 en 5) blijkt dat de drinkwatervoorziening

steeds beter georganiseerd wordt om de risico's tot het uiterste te beperken. Door deze tendens om de

organisatie van de drinkwatervoorziening steeds verder te perfectioneren is de kans op falen zeer klein

geworden. Dit draagt het risico in zich dat de drinkwaterbedrijven in Nederland en dus ook het DZH in

geval van een ernstige verstoring niet of nauwelijks in staat zijn deze op een effectieve wijze te

verhelpen. Het blijkt dat het personeel van het DZH onvoldoende vaardigheden bezitten om aan

zeldzame storingen, calamiteiten en rampen het hoofd te bieden. De dagelijkse praktijk biedt immers

te weinig gelegenheid om hiermee ervaring op te doen.

29

Wildavsky (1988), ‘Searching for Safety’, p. 17-38. 30

Quarantelli (1988), ‘Assessing disaster preparedness planning’, p. 48-69. 31

Rosenthal: MCDM module 2, ‘Publieke organisaties’. 32

Van Duin: MCDM module 5, ‘Rampenmanagement’.

40

De gevoeligheid voor zeldzame storingen en voor grote risico's als calamiteiten en rampen kan

zodanig verminderd worden dat de betrouwbaarheid van de drinkwatervoorziening steeds meer

toeneemt. Toch is de drinkwatervoorziening als systeem nog steeds kwetsbaar. Een kwetsbaarheid die

serieus genomen moet worden, zeker als men het vitale belang van de drinkwatervoorziening als

primaire levensbehoefte in ogenschouw neemt.

6.2 Anticipatie versus veerkracht

Wildavsky onderscheidt twee manieren waarop mensen, organisaties en de samenleving met risico’s

kunnen omgegaan. Risico’s kunnen worden voorkomen33

en risico's kunnen worden geaccepteerd.

Wildavsky zegt verder dat risico’s onvermijdelijk zijn en bovendien gezien kunnen worden als

waardevolle leermomenten. Het levert ervaring op en draagt bij aan het meer herkennen en minder

herinneren. Volgens Wildavsky heeft de samenleving zich juist kunnen ontwikkelen doordat mensen

en organisaties in het verleden risico's hebben genomen. Zonder het nemen van risico’s onthoudt een

samenleving zich van de mogelijkheid om te leren en om zo vooruit te komen34

. Risico’s mijden

versus risico’s nemen betekent een keuze tussen een tweetal strategieën: anticipatie versus

veerkracht35

. Volgens Wildavsky moet er meer gewerkt worden aan veerkracht. In tegenstelling tot

Wildavsky zegt Groeneweg juist: mensen kunnen beter risico’s nemen wanneer zij minder risico’s

lopen. Anticipatie is erop gericht om risico’s te vermijden.

Volgens Wildavsky is anticipatie wenselijk in die situaties waar de risico’s bekend zijn en waar

inderdaad zinvolle maatregelen genomen kunnen worden om deze weg te nemen of te beperken. Met

veerkracht accepteert men risico’s en zorgt men dat flexibel gereageerd kan worden op eventuele

calamiteiten of rampen. Veerkracht is wenselijk in die situaties waar de risico’s onbekend zijn en er

geen goed zicht is op de mogelijke maatregelen om die risico’s te beperken. Volgens Wildavsky

worden in de praktijk geen goede afwegingen gemaakt tussen anticipatie en veerkracht.

De situatie bij het DZH

Door het gebruik van het handboek Kwaliteitszorg en de toepassing van TQM kiest het DZH voor wat

de operationele organisatie betreft voor de anticipatie strategie. Daarbij gaat het DZH uit van bekende

risico's. Bij calamiteiten en rampen maakt het DZH gebruik van een crisisteam. Het handboek

Kwaliteitszorg verwijst in de processchema’s, afhankelijk van de situatie, naar dit crisisteam. Ook in

de interviews werd wanneer de rampenbestrijding ter sprake kwam, vaak verwezen naar het

crisisteam. Het crisisteam werkt vanuit de veerkracht strategie. Afhankelijk van de calamiteit worden

dan maatregelen getroffen.

33

Groeneweg: MCDM module 3, ‘Risico en veiligheid’. 34

Wildavsky (1988), ‘Searching for Safety’, p. 17-38. 35

Wildavsky (1988), ‘Searching for Safety’, p. 169-186.

41

Een combinatie van anticipatie en veerkracht, zoals bij DZH het geval is, is meestal een goede manier

om een calamiteit of een ramp te bestrijden.

Het crisisteam van het DZH bestaat uit:

• de directeur technisch zaken (voorzitter);

• het hoofd van het verkoopbedrijf;

• het hoofd van het productiebedrijf;

• een vertegenwoordiging van de afdeling communicatie;

• een vertegenwoordiging van het facilitair bedrijf (laboratorium).

Afhankelijk van de omstandigheden wordt het crisisteam eventueel nog aangevuld met de betreffende

afdelingshoofden van leidingnetbeheer en/of klantenbeheer en/of transport.

In principe wordt bij een incident de directeur technische zaken geïnformeerd. In principe, want

incidenten dienen zich niet van tevoren aan en de directeur technische zaken is niet altijd beschikbaar.

Er is nog geen antwoord op hoe het verder gaat als de directeur technische zaken niet beschikbaar is.

De directeur technische zaken roept naar zijn inzicht het crisisteam bijeen. Wanneer het crisisteam

bijeen moet komen, is echter moeilijk vast te stellen. Over de continuïteit van het crisisteam wordt

beperkt nagedacht. Er is één locatie voor het crisisteam vastgesteld. De vraag komt op of een

alternatief voorhanden is, voor het geval dat het nodig mocht zijn.

Als het crisisteam van het DZH bijeenkomt zijn er een aantal aandachtspunten.

• Wat is de toestand van de bedrijfsmiddelen en wat is de situatie? Als eerste wordt er dus een beeld

gevormd van de toestand. Wat is er aan de hand en wat moet er gebeuren?

• Hoe is het met het distributienet en de voeding daarvan? Hoe is de toestand van de buren in

verband met extra leveringen vanuit hun net? Hiervoor zijn zogenaamde calamiteitencontracten

afgesloten. Welke acties moeten volgen?

• Hoe is het met de organisatie van het DZH? Hoe blijft deze in stand? Hier wordt gedoeld op de

sociale regressie36

, of met andere woorden: kiest het personeel voor de professionele organisatie of

voor het gezin? In de interviews werd aangegeven dat dit een knelpunt is voor de organisatie

omdat het invloed heeft op de slagkracht en continuïteit van het DZH.

36

Van Duin: MCDM module 5, ‘Rampenmanagement’.

42

Overeenkomsten crisisteam DZH en de rampenbestrijdingsorganisatie

Bij een calamiteit of een ramp met de drinkwatervoorziening is de situatie waarin het crisisteam van

het DZH moet functioneren vergelijkbaar met die van de rampenbestrijdingsorganisatie.

Situaties die worden aangeduid met calamiteit of ramp hebben duidelijke overeenkomsten,37

namelijk:

• de besluitvorming voltrekt zich in een veelheid van actoren;

• beslissingen worden onder tijdsdruk genomen;

• er is sprake van onzekerheid, zodat ‘ad hoc’ besluitvorming en improvisatie nodig zijn;

• er bestaat een neiging tot centralisatie van besluitvorming;

• er is sprake van grote publicitaire druk;

• democratische controle van de besluitvorming vindt in de regel achteraf plaats.

Deze overeenkomsten zijn ook van toepassing op het crisisteam van het DZH. De samenstelling van

het crisisteam geeft aan dat er een veelheid van actoren is. Een snelle terugkeer naar normale

omstandigheden staat voorop. Wat is het beeld van de toestand? Gaat het om de productie of om de

levering van het drinkwater? Gezien het belang van het verkoopbedrijf en het productiebedrijf kan dit

van invloed zijn op de besluitvorming. Zijn er voldoende mensen beschikbaar? Tal van onzekerheden

die een ad hoc besluit noodzakelijk maken en waarbij geïmproviseerd moet worden. De neiging tot

centralisatie van de besluitvorming kan gevonden worden in het ‘kijken’ (de verwijzing) naar de

directeur technische zaken. Natuurlijk zal er druk zijn vanuit de media. Hiervoor is een afdeling

‘communicatie’ beschikbaar die door de directeur technische zaken wordt aangestuurd. Achteraf zal

met behulp van evaluaties bezien worden of de juiste besluiten genomen zijn en wat daarvan geleerd

kan worden. Maar ook vooraf zou getoetst kunnen worden of de voorbereiding op de crisisbeheersing

en de rampenbestrijding adequaat is. Hiervoor kunnen de criteria van Quarantelli gebruikt worden.

6.3 Aandachtspunten voor een adequate voorbereiding

In ‘Assessing disaster preparedness planning’ beschrijft Quarantelli38

een aantal criteria waaraan moet

worden voldaan om een goede voorbereiding (preparatie) op de rampenbestrijding te bewerkstelligen.

Aan de hand van de tien belangrijkste criteria wordt gekeken in welke mate het DZH hieraan voldoet

en waaraan het DZH in de toekomst extra aandacht moet besteden.

1. ‘Recognize that disasters are qualitatively different from minor emergencies’

Tijdens calamiteiten en rampen met de drinkwatervoorziening zijn er andere omstandigheden

dan bij ‘normale’ incidenten.

37

Nibra (2001): ‘Reader OCR’ 38

Quarantelli (1988), ‘Assessing disaster preparedness planning’, p. 48-69.

43

- Er moeten meer en andere relaties gelegd worden met organisaties die normaal niet

binnen het aandachtsveld liggen.

Het gaat hier met name om de relatie tussen het DZH en de rampenbestrijdingsorganisatie.

- De autonomie van individuele organisaties kan afnemen.

Het DZH moet er rekening mee houden dat zij bij een calamiteit of een ramp maatregelen

moet nemen in opdracht van het openbaar bestuur.

- Er moeten andere (kwaliteits)standaarden gehanteerd worden.

Het DZH zal in geval van een calamiteit of een ramp prioriteit geven aan de kwantiteit en

inleveren op de kwaliteit van het drinkwater.

- Intensivering van samenwerking tussen private en publieke organisaties is nodig.

Het DZH zal moeten samenwerken met de openbare hulpverleningsdiensten.

- Vaak zijn medewerkers van organisaties zelf getroffen door de calamiteit of de ramp.

Het DZH moet rekening houden met ‘sociale regressie’.

Uit de interviews blijkt dat het DZH met dit eerste criterium deels rekening houdt en deels

niet. Men heeft geen oog voor de samenwerking met de rampenbestrijdingsorganisatie en

andere organisaties waarvan ze afhankelijk is. Daarmee onderkent het DZH onvoldoende het

verschil tussen het optreden bij storingen en het optreden bij calamiteiten en rampen.

2. ‘Be generic rather than agent-specific’

Voor veel rampen worden plannen gemaakt die maatregelen aangeven wanneer een bepaalde

situatie zich voordoet. Quarantelli zegt dat een voorbereiding op rampen in het algemeen beter

is dan de voorbereiding op specifieke rampen. De structuur van de rampenbestrijding moet

dan voor alle rampen hetzelfde zijn.

Tijdens een ramp werkt het DZH met de veerkracht strategie. Alhoewel de samenstelling en de

leiding van het crisisteam zijn vastgelegd ontbreekt een beschrijving van de algemene

structuur van de rampenbestrijding.

3. ‘Be integrated rather than fragmented’

Discussies over competenties en verantwoordelijkheden binnen de dagelijkse werkzaamheden

hebben een negatieve invloed op de voorbereiding.

Hierbij kan bij het DZH gedacht worden aan het spanningsveld tussen het verkoopbedrijf en

het productiebedrijf. Zo kan bijvoorbeeld onder normale omstandigheden een ‘spill’ van

drinkwater om doorstroming en druk te houden op het distributienet (belang verkoopbedrijf)

44

onaanvaardbaar zijn voor de ‘watermakers’ (belang productiebedrijf), terwijl bij een calamiteit

of een ramp dit geen punt van discussie zal zijn.

4. ‘Be based upon an emergent resource coordination and not a command and control model’

Rampen ontwrichten de samenleving en hebben gevolgen voor alle segmenten van het sociale

leven en de gemeenschap. Met een eigen autoriteit, een gelijktijdige noodzaak tot optreden en

het nemen van autonome beslissingen is een centrale aansturing onmogelijk.

Dit criterium pleit ervoor dat het DZH de coördinatie van de middelen en eenheden in eigen

hand moet houden.

5. ‘Focus on general principles and not specific details’

De voorbereiding op de rampenbestrijding tendeert naar een grote mate van detail in de

planvorming. Dit sluit aan op de theorie van Wildavsky: van minder herinneren naar meer

herkennen.

Bij het DZH is de voorbereiding op calamiteiten en rampen onvoldoende vorm gegeven. Er

kan dan ook niet gesproken worden van een grote mate van detail. Wel wordt gebruik gemaakt

van het algemene principe dat bij calamiteiten en rampen het crisisteam wordt ingesteld en dat

dit team de leiding heeft.

6. ‘Recognize that far more is involved than producing a document’

De voorbereiding op de rampenbestrijding houdt niet op bij het maken van een plan alleen.

Met het plan moet gewerkt worden. De aangeboden structuur moet ook geoefend worden. Het

‘plan’ moet blijven leven.

Bij het DZH wordt, met het oog op de rampenbestrijding, weinig geoefend. De laatste

oefening dateert uit 1999 als voorbereiding op het millennium.

7. ‘Strive to evoke appropriate actions’

Streef naar passende acties door na te denken over problemen en mogelijke oplossingen. Om

onzekerheden te reduceren moeten plannen worden gemaakt. Daarbij is het van belang om

vooraf mogelijke oplossingsrichtingen te bedenken.

Met het handboek Kwaliteitszorg en het Leveringsplan voldoet het DZH aan dit criterium.

45

8. ‘Be based on what is likely to happen’

Baseer de voorbereiding op reële aannames. Met andere woorden: dat wat algemeen praktisch

haalbaar is en niet wat ideaal zou zijn. Bij rampen handelen individuen in het algemeen net

zoals zij ‘normaal’ zouden doen. Zich inleven in wat rollen en mogelijkheden van

medewerkers en organisaties zijn is van groot belang.

Uit de interviews blijkt dat het DZH hierover nadenkt.

9. ‘Rest on valid knowledge and not myths and misconceptions’

De voorbereiding op de rampenbestrijding komt het meest tot zijn recht wanneer rekening

gehouden wordt met het gedrag van individuen en organisaties bij rampen. Onderzoeken over

het gedrag tijdens rampen worden vaak niet meegenomen in plannen.

Zo kan het voor het DZH van belang zijn te weten hoe mensen zich gedragen wanneer er geen

drinkwater meer geleverd kan worden. Tot nu toe is hierover bij het DZH te weinig bekend.

10. ‘Use the best scientific knowledge possible’

Gebruik de beschikbare informatie over onderzoeken naar rampen. Kijk daarbij niet alleen

naar wat er in het verleden is gebeurd, maar ook naar wat er in de toekomst zou kunnen

gebeuren.

Uit de interviews blijkt dat het DZH dit principe niet toepast.

Situatie bij het DZH

In het algemeen kan gesteld worden dat het DZH nog veel punten bij de voorbereiding kan en moet

verbeteren. De volgende criteria vereisen daarom extra aandacht:

Criterium 1: Samenwerking met andere relevante organisaties en bewust worden van het verschil in

optreden bij storingen en bij calamiteiten of rampen.

Criterium 2: Een beschrijving van de algemene structuur van de rampenbestrijding is noodzakelijk.

Criterium 3: Anticiperen op mogelijk tegengestelde belangen binnen de eigen organisatie.

Criterium 6: Een adequate voorbereiding is meer dan het maken van een plan.

Criterium 9: Rekening houden met het gedrag van individuen en organisaties.

Criterium 10: Gebruik maken van beschikbare informatie over zowel het verleden als wat er in de

toekomst zou kunnen gebeuren.

46

6.4 Aandachtspunten voor een effectieve samenwerking

In deze paragraaf wordt ingegaan op de aandachtspunten waarmee het DZH rekening moet houden bij

de samenwerking met de rampenbestrijdingsorganisatie en met de regionale brandweren.

Samenwerken in de rampenbestrijdingsorganisatie

Een kenmerkend verschil tussen storingen en calamiteiten of rampen is, dat het DZH bij calamiteiten

en rampen te maken krijgt met de rampenbestrijdingsorganisatie. Bij een calamiteit of een ramp die

zich afspeelt op lokaal niveau, ligt het zwaartepunt van de verantwoordelijkheid voor het beheersen op

dat lokale niveau. De burgemeester heeft het opperbevel en hij laat zich bijstaan door een gemeentelijk

rampenstaf die hij zelf samenstelt uit deskundigen van verschillende disciplines. Bij een calamiteit met

het drinkwater zal, zolang het bij één gemeente blijft, een ‘liaison’ van het DZH in deze rampenstaf

gevraagd worden. Niet alleen in verband met de afhandeling van de calamiteit, maar ook omdat het

DZH de primair verantwoordelijke is voor de nooddrinkwatervoorziening. Als een calamiteit met het

drinkwater de gemeentegrenzen overschrijdt, zal op regionaal niveau39

de bestrijding van de calamiteit

worden gecoördineerd. Elke burgemeester blijft evenwel belast met het opperbevel over de

rampenbestrijding in zijn gemeente, maar op regionaal niveau zal een coördinerend burgemeester via

een operationeel leider de operationele eenheden aansturen. Bestuurlijke coördinatie is noodzakelijk,

opdat de operationeel leider geen tegenstrijdige of slecht op elkaar afgestemde opdrachten krijgt. Gaat

een calamiteit over de regiogrenzen heen, dan zal worden opgeschaald naar provinciaal niveau. Gaat

de calamiteit ook over de provinciegrenzen heen dan zal naar landelijk niveau worden opgeschaald.

Aandachtspunten voor het DZH

Waarom is het van belang voor het DZH om dit te weten? Uit de interviews blijkt dat de bestuurlijke

opschaling en de gevolgen daarvan niet zo bekend zijn bij het DZH. Ook is gebleken dat het DZH in

geval van een calamiteit of ramp volgend is aan dat wat een burgemeester wil. Maar zal dat in de

praktijk wel zo simpel zijn? Een maatregel die het DZH zal nemen in opdracht van een burgemeester

kan gevolgen hebben voor het distributienet. Daarmee worden ook andere gemeenten getroffen. Hoe

reageren de burgemeesters van deze gemeenten hierop? En als een maatregel gevolgen heeft voor de

kwaliteit van het drinkwater, hoe reageert de Inspecteur van de Volksgezondheid daar dan op? Een en

ander betekent dat er sprake zal zijn van belangentegenstellingen en competenties. In het geval dat

burgemeesters het niet met elkaar eens zijn zullen op provinciaal niveau besluiten moeten worden

genomen. Hierbij zal een deskundig advies van het DZH onontbeerlijk zijn. In een beleidsteam van

een gemeentelijke, regionale, provinciale of een landelijke rampenstaf zal daarom een ‘liaison’ van het

DZH moeten plaatsnemen die voldoende kennis heeft om bij deze complexe materie een kundig

39

Regionaal beleidsteam en regionaal operationeel team.

47

advies te kunnen geven. Voor een snelle besluitvorming zal het ook iemand moeten zijn die autoriteit

en mandaat heeft om besluiten te kunnen nemen.

Daarnaast is het belangrijk om een ‘liaison’ van het DZH in het operationeel team te hebben. Dit in het

licht van de coördinatie van de werkzaamheden. Bij een calamiteit of ramp zal door de

overheidsdiensten een rampterrein worden ingesteld. Bij werkzaamheden van het DZH in dit

rampterrein zal afstemming moeten plaatsvinden tussen politie, GGD en brandweer. Dit wanneer er

sprake is van branden, instortingen, justitieel onderzoek, chemische besmetting, en dergelijke.

Samenwerking met regionale brandweren

Het distributiegebied van het DZH omvat 27 gemeenten gelegen in drie brandweerregio’s. De

rampenplannen en de wijze van opschalen verschillen per regio. Aangeboden procesdeelplannen,

ontwikkeld vanuit één regio, zijn niet bruikbaar in de andere regio’s en worden niet geaccepteerd.

Aandachtspunten voor het DZH

Overleg met de regionale brandweren is er nauwelijks. Vanuit het verleden zijn er sporadisch

contacten geweest met de Hulpverleningsregio Haaglanden. Op dit moment is een fusie van de

regionale brandweren Rijnland en Midden-Holland tot de regio Hollands-Midden een feit. Hiermee

wordt het aantal regio’s waarmee moet worden samengewerkt beperkt tot drie.

Het DZH moet met betrekking tot de voorbereiding op de crisisbeheersing en rampenbestrijding dus

afstemming zoeken met drie regionale brandweren. De regionale brandweren moeten op hun beurt

weer afstemming zoeken met twee of drie drinkwaterbedrijven binnen hun regio. De plannen die

worden ontwikkeld moeten transparant zijn. Zowel van de zijde van het DZH als van de regionale

brandweren. De plannen moeten ook op elkaar aansluiten.

Op de een of andere manier is het in de onderzochte praktijk erg moeilijk om tot afstemming te

komen. Hebben we hier te maken met een ‘patstelling’? Volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof is de

kans op een patstelling groter wanneer er sprake is van partijen die voor slechts weinig onderwerpen

van elkaar afhankelijk zijn. Er is dan sprake van gebrek aan interdependentie40

. Voor de primaire

processen zijn het DZH en de regionale brandweren niet van elkaar afhankelijk. De wederzijdse

afhankelijkheid is dus beperkt. Maar hoe breek je hier door heen? Met het oog op een goede

voorbereiding is deze afstemming immers noodzakelijk.

40

De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999): ‘Management in netwerken’, p. 43.

48

Hier volgt de samenvatting van hoofdstuk 6.

In het volgende hoofdstuk volgen de conclusies en aanbevelingen.

Samenvatting

• Het DZH maakt gebruik van zowel de anticipatie strategie als de veerkracht strategie.

Alhoewel dit een goede manier is om calamiteiten en rampen te bestrijden is er behoefte

aan een beschrijving van de algemene structuur van de rampenbestrijding.

• De toetsing van de bevindingen over het veiligheidsdenken binnen het DZH (hoofdstuk 4)

en de bevindingen over de voorbereiding op calamiteiten en rampen (hoofdstuk 5) aan de

criteria van Quarantelli levert een gemengd beeld op. Dit beeld leidt tot een aantal

gerichte aandachtspunten waarmee het DZH de voorbereiding op calamiteiten en rampen

en de samenwerking met andere organisaties kan verbeteren.

• Aandachtspunten voor de voorbereiding op calamiteiten en rampen zijn:

- bewust worden van de noodzaak tot samenwerking met relevante organisaties bij de

voorbereiding;

- bewust worden van het verschil in optreden bij storingen en calamiteiten of rampen;

- anticiperen op mogelijk tegenstrijdige belangen binnen de eigen organisatie;

- meer oefenen, voorbereiding is meer dan het maken van een plan;

- rekening houden met het gedrag van individuen en organisaties;

- gebruik maken van informatie over calamiteiten en rampen in het verleden en wat er

in de toekomst zou kunnen gebeuren.

• Aandachtspunten voor de samenwerking met andere organisaties zijn:

- het is van belang dat het DZH tijdens een calamiteit of een ramp actief via een liaison

participeert in de rampenbestrijdingsorganisatie. Deskundige advisering en de juiste

vertegenwoordiging met gemandateerde bevoegdheden zijn onontbeerlijk

- de afstemming met de regionale brandweren is niet optimaal. De plannen van zowel

het DZH als van de regionale brandweren moeten op elkaar aansluiten. Dit moet

kritisch bekeken worden en in gezamenlijke oefeningen zal blijken in hoeverre de

preparatie hieraan voldoet.

49

7. Conclusies en aanbevelingen

Aan de hand van de centrale vraag en de daaruit geformuleerde deelvragen wordt in dit hoofdstuk

ingegaan op de conclusies. Vervolgens wordt deze scriptie afgesloten met enkele aanbevelingen.

Conclusies

Deelvraag 1: ‘Wat voor risico’s zijn aanwezig bij de levering van drinkwater? En met welke

maatregelen moet het DZH op grond van wet- en regelgeving rekening houden?’

Voor het DZH liggen de grootste risico's in de continuïteit van de waterlevering en de kwaliteit van

het drinkwater. De meest risicovolle gebeurtenis is een chemische of een biologische besmetting van

het drinkwater. Het distributiesysteem is het meest kwetsbaar. Op grond van de wet- en regelgeving

moet het DZH rekening houden met maatregelen op het gebied van de informatievoorziening, de

volksgezondheid, de continuïteit van het primaire proces en met bestuurlijke bevoegdheden.

Deelvraag 2: ‘Hoe anticipeert het DZH op deze risico's en welke acties neemt het DZH om deze

risico's te beheersen?’ In welke mate blijkt dit uit het kwaliteitszorgsysteem, het veiligheidsdenken en

uit de planvorming?

Het handboek Kwaliteitszorg en het Leveringsplan van het DZH leveren een bijdrage aan het

kwaliteitszorgsysteem. Het Leveringsplan geeft aan wat voor acties mogelijk zijn om de risico’s die

aanwezig zijn bij de levering van drinkwater te beheersen. Onderdeel van het leveringsplan van het

DZH vormt een beschrijving van de nooddrinkwatervoorziening. Naar aanleiding van de gebeurtenis

van 11 september 2001 heeft het DZH een risico-analyse terreuraanslagen opgesteld. Hiermee zijn de

vitale onderdelen en kwetsbare plekken in het drinkwaterproces in beeld gebracht. De uitkomsten van

deze risico-analyse worden in het Leveringsplan opgenomen.

Deelvraag 3: ‘Wat kan het DZH nog leren over de voorbereiding op calamiteiten en rampen?’

Uit het onderzoek komt naar voren dat het DZH zich pro-actief moet opstellen bij de samenwerking

met andere relevante organisaties en zich meer bewust moet worden van de noodzaak van deze

samenwerking. Het is belangrijk te onderkennen dat er verschil is in optreden bij storingen en het

optreden bij calamiteiten en rampen. Meer aandacht is nodig voor mogelijk tegenstrijdige belangen

binnen de eigen organisatie. Meer oefenen is belangrijk, zeker in combinatie met de andere partners in

de rampenbestrijding. Het DZH moet meer gebruik maken van reeds aanwezige informatie over

calamiteiten en rampen. Om actief te kunnen anticiperen op vragen vanuit de

rampenbestrijdingsorganisatie is participatie van het DZH in deze organisatie een vereiste. Omdat het

DZH te maken heeft met drie regionale brandweren is afstemming en samenwerking bij de

planvorming noodzakelijk.

50

Met het beantwoorden van de deelvragen is tevens de centrale vraag van een antwoord voorzien.

Centrale vraag: ‘Hoe verloopt de voorbereiding op calamiteiten en rampen bij het DZH en wat kan

hieruit geleerd worden?’

De voorbereiding op calamiteiten en rampen is bij het DZH van onvoldoende niveau. Verbetering van

de voorbereiding is mogelijk en ook wenselijk.

Aanbevelingen

Op grond van de bevindingen uit het onderzoek worden de volgende aanbevelingen gedaan.

• Voor een goede voorbereiding op calamiteiten en rampen wordt aanbevolen dat het DZH een

coördinator crisisbeheersing en rampenbestrijding aanstelt. Deze functionaris kan dan:

- optreden als contactpersoon voor de regionale brandweren en andere relevante organisaties en

zorgen voor de noodzakelijke informatie-uitwisseling tussen het DZH en deze organisaties;

- de beleidsvoorbereiding en planvorming coördineren en afstemmen;

- zorg dragen voor meer kennis op het gebied van de crisisbeheersing en de rampenbestrijding

ten behoeve van interne functionarissen;

- het rampenbewustzijn binnen het DZH vergroten door voorlichting en cursussen;

- zorg dragen voor het opstellen van een oefenplan en fungeren als oefenleider.

• Door het grote belang van drinkwater als primaire levensbehoefte in combinatie met de

kwetsbaarheidparadox wordt aanbevolen aandacht te schenken aan een scenario waarbij de

nooddrinkwatervoorziening faalt.

• Een aanbeveling die het DZH wellicht overstijgt is de VEWIN meer mogelijkheden te geven om

uniformiteit van de voorbereiding op calamiteiten en rampen bij de waterleidingbedrijven te

bevorderen. Daarnaast kan een overleg tussen de coördinatoren van alle waterleidingbedrijven

worden opgestart.

51

Geraadpleegde literatuur

Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, 2e herz. druk, Utrecht, 1999.

Dammers, P.H., Rop, K., Risico-analyse terreuraanslagen, Katwijk, 2001.

Duin, M.J. van, Van rampen leren, Een vergelijkend onderzoek naar de lessen uit spoorweg-

ongevallen, hotelbranden en industriële ongelukken, Leiden, 1992.

Jastrzebski, R., “Overheid wil ‘vitale processen’ samenleving beter beschermen”, Alert, juni 2002, 14.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Ongevallenbestrijding, Bestuurlijke bevoegdheden voor

buitengewone omstandigheden, Den Haag, 2000.

Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding, Organisatie van de crisisbeheersing en

rampenbestrijding, 1e druk, 2

e gewijzigde versie, Arnhem, 2001.

PricewaterhouseCoopers NV, Duinwaterbedrijf Zuid-Holland, Jaarverslag 2000, Den Haag, 2001.

Publicaties Duinwaterbedrijf Zuid-Holland, diverse brochures, Voorburg, 2001.

Publicaties inzake wet- en regelgeving:

- Brandweerwet 1985

- Gemeentewet

- Waterleidingwet

- Wet rampen en zware ongevallen

Quarantelli, E.L., Assessing Disaster Preparedness Planning: a Set of Criteria and their

Applicability to Developing Countries, uit: Regional Development Dialogue Volume 9 No. 1, 1988,

p. 48-69.

Rosenthal, U., “Historisch besef en kijken naar de toekomst”, Brand&Brandweer, januari 2002, 13.

52

Stichting Toekomstbeeld der techniek, De kwetsbaarheid van een stad, Verstoringen in water, gas,

elektriciteit en telefonie, Delft, 1984.

Vereniging van Exploitanten van Waterleidingbedrijven in Nederland, Leveringsplan: Maatwerk in

kwantiteit, Den Haag, 1994.

Wildavsky, A., From resilience to anticipation: why the tort law is unsafe, uit: Searching for Safety,

social philosophy and policy centre, Transaction publishers, 2e druk, 1988, p. 169-186.

53

Bijlage I: Geïnterviewde personen

Directie

drs. P. Jonker algemeen directeur

ir. G.S. Huijboom directeur Technische Zaken

mr. R. Brand hoofd Bestuurlijke en Juridische zaken

A.R. Westra medewerker verzekeringen en schaderegeling

H.E. Dekker kwaliteitsdeskundige

P.M.C. Blom milieudeskundige

Verkoopbedrijf

ir. A.J.W. de Waal Malefijt hoofd Verkoopbedrijf

ir. C.S.W. Lavooy hoofd Verkoop & Ontwikkeling

ing. G. Perfors groepshoofd flowmanagement en modellen

ing. L.M. Valstar afdelingshoofd Transport & Rijnregio

Productiebedrijf

ir. K. Rop adviseur Productiebedrijf, plv. bedrijfshoofd

ing. P.H. Dammers adviseur Grondwaterbeheer & Waterwinning

54

Bijlage II: Organogram en kengetallen van N.V. Duinwaterbedrijf Zuid-Holland

Directeur

Technische Zaken

Enkele kengetallen¹:

• het DZH biedt werk aan 594 personeelsleden;

• levert drinkwater voor particulier en industrieel gebruik aan circa 1,2 miljoen inwoners;

• binnen een verzorgingsgebied van 60.000 hectare;

• met daarin 27 gemeenten;

• met 549.788 aansluitingen;

• en een afzet van ruim 73 miljoen m3 drinkwater per jaar;

• en een netto-omzet van fl. 297.650.000;

• bedraagt de nettowinst fl. 34.723.000.

Raad van Commissarissen

Aandeelhouders

Algemeen Directeur

Verkoopbedrijf Productiebedrijf Facilitair bedrijf Natuurbedrijf

Afdeling

Duinbeheer

Afdeling

Duinstrategie

Stafdienst

Financiën

Stafdienst

Alg. Zaken

Stafdienst

Personeel Bureau

TQM

Organogram DZH

1 DZH: 'Jaarverslag 2000'.

55

Bijlage III: De begrippen calamiteit, ramp en crisis nader uitgewerkt

Definitie van een calamiteit en een ramp in de drinkwatervoorziening

Het drinkwatersysteem bestaat uit vier elementen te weten: de winning, de zuivering, het transport en

de distributie. Binnen de drinkwaterbedrijven spreekt men van een storing bij een kortdurende uitval

(korter dan 24 uur) van een element met geen of betrekkelijk gering effect voor de afnemers. Een

calamiteit betreft een enkelvoudige uitval van één element en bij een ramp is sprake van uitval van

meerdere elementen tegelijkertijd.

Hiermee is voor de waterleidingbedrijven in het algemeen en voor het DZH in het bijzonder een ramp

gedefinieerd als: ‘een uitval van meerdere elementen tegelijkertijd’.

Algemene definities van een ramp

Er zijn veel meer definities van rampen te vinden die ook aangeven dat er een gebeurtenis plaatsvindt

met een grote impact op de samenleving. Te noemen zijn:

• Wet rampen en zware ongevallen

‘Een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de algemene veiligheid is ontstaan, waarbij

het leven en de gezondheid van vele personen dan wel grote materiële belangen in ernstige mate

worden bedreigd of zijn geschaad, en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en

organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke

gevolgen te beperken.’

• Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming:

‘Een ernstige verstoring van de basisstructuren dan wel een aantasting van fundamentele waarden

en normen van het maatschappelijk systeem.’

• De omschrijving volgens Barton41

:

‘Een situatie van hevige dan wel een ongekende collectieve stress (van binnen of buiten het

sociale systeem).’

• De omschrijving volgens Fritz42

:

‘Disasters are events concentrated in time and space in which a society, or a relative self-sufficient

subdivision of a society, undergoes severe stress, and incurs such losses to its members and

physical appurtenances that the social structure is disrupted and the fulfilment of all or some of the

essential functions of the structure of the society is prevented.’

41

Van Duin: MCDM module 5, ‘Rampenmanagement’. 42

Van Duin: MCDM module 5, ‘Rampenmanagement’.

56

Voor een ramp worden vaak verschillende termen gebruikt. Voorbeelden hiervan zijn: ‘zwaar

ongeval’, ‘crisis’, ‘(grootschalig) incident’, ‘(grootschalig) ongeval’, ‘calamiteit’ en ‘(grootschalige)

calamiteit’.

Kenmerken van een crisis

Wanneer we spreken over een crisis of een ramp gaat het meestal niet om één gebeurtenis maar om

een serie van gebeurtenissen. Daarnaast kan gezegd worden dat een ramp altijd een crisis is, maar een

crisis niet altijd een ramp43

. Andere kenmerken van een crisis zijn:

• de oorsprong is diffuus;

• er zijn meerdere (macro)factoren in het spel die de crisis sturen;

• het is niet altijd zonder meer duidelijk wat er gedaan moet worden en door wie.

Met name om deze laatste reden zal er bij een crisis eerder sprake zijn van belangentegenstellingen die

kunnen leiden tot conflictsituaties. Daarom is het belangrijk dat alle betrokkenen van elkaar weten wie

waarvoor verantwoordelijk is en wie wat moet doen.

Overeenkomsten

Er zijn belangrijke overeenkomsten in situaties die worden aangeduid met incident, calamiteit, zwaar

ongeval, ramp of crisis, namelijk:

• de besluitvorming voltrekt zich in een veelheid van actoren;

• beslissingen worden onder tijdsdruk genomen;

• er is sprake van onzekerheid, zodat ‘ad hoc’ besluitvorming en improvisatie nodig zijn;

• er bestaat een neiging tot centralisatie van besluitvorming;

• er is sprake van grote publicitaire druk;

• democratische controle van de besluitvorming vindt in de regel achteraf plaats.

43

Van Duin: MCDM module 5, ‘Rampenmanagement’.