IbpjotheekPostbus 1090

2260 BB Leidschendam• tel.O7-3173333Bestuurlijk draagvlak in besluitvorming

Bij het bedenken, voorbereiden en uitvoeren van verkeersmaatregelen in het kader

In dit onderzoek wordt druogvluk gezien als resulta ii tevan een samenwerkingsproees tussen besluitvormers,waarbij het toe- ot afnemen van het draagvlak wordtbepaald door drie factoren Ten eerste wordt het draag—via k bepaald do r in houdel i ke afwegingen . daarnaastook door de voortgang iii het proces en ten slotte speeltdc openheid tussen en veiligheid van deelnemendepartien een bepalende rol. Beslissingen die inhoudelijk‘deugen’, clie voortgang van gebeurtenissen bevorderenen die openheid en veiligheid van samenwerkendepartijen niet aantasten, zullen het draagvlak voor lietsamenwerkingsproees en specifieke onde rclelen daarvan, zoals uit te voeren maatregelen, in stand houden(figuur 1).

u r 1. (rio.riu 1)(fl rk Ir/mr,’ uii bcslizitvurni

)p basis van deze theorie kunnen de beslissingen vanbeleidsmakers over de twee maatregelen beoordeeldworden in termen van inhoud, voortgang en openheiden veiligheid tussen partijen.

In dit artikel wordt allereerst een beschrijvende analysevan het besluitvormingsproces gegeven. Hierna volgt eenwaarderende analyse van het besluitvormingsproces intermen van de theorie. Ten slotte wordt aangegeven hoeer voor gezorgd kan worden dat het publiek en hetbestuurlijk draagvlak niet afbrokkelen aan het eind vanhet proces.

Charles Goldenbeld &Charlotte Box

Dr. Ch. Goldenbeld en drs.Ch. Bax zijn wetenschappelijk onderzoekers bij deStichting WetenschappelijkOnderzoek Verkeersveiligheid (swov).

Beschrjvende analyse van debesluitvorming

Bromfiets op de rijbaan (BOR)Sinds 1 95. is in Nederland voorgeschreven dat berijclersvan bromhetsen 1fl principe niet op de rijbaan, maar ophet fietspad moeten rijden. Door de grote toename vanhet aantal bromfietsen in liet verkeer en het veranderende karakter van de bromfiets werd verandering vandeze situatie wenselijk geacht. Op initiatief van lietministerie van Verkeer en \Vaterstaat werd eind jaren‘5(1 een werkgroep ingesteld om dit onderwerp te onderzoeken. 11e werkgroep adviseerde, bromfietsers voortaanop de rijbaan te laten rijden. Bij de herziening van hetReglement VrJwersregels en Vcrkeerstckens in 1 ‘190werd de niaatregel toch niet ingevoerd, omdat de niinis—ter van Verkeer en Waterstaat meer onderzoeknoodzakelijk achtte om de veiligheid van bromfietsers tegaranderen. Tussen 1991) en 1994 werd daarom eenproef uitgevoerd in drie gemeenten: Apeldoorn, Tiel ciiDen 1 laag. De opvallendste uitkomst van die proef waseen daling van liet aantal bromfietsongevallen niet 50%ten opzichte van andere gemeenten.Op basis van de praktijkproef wilde liet ministerie deniaatregel landelijk invoeren. Er werd in 1995 eenexpertgroep Opgericht om aanbevelingen te forni.ulerenen een handleiding te schrijven. Deze expertgroep adviseerde hij cle invoering van iie maatregel demaximumsnelheid voor bromfietsers te verhogen tot 45knii’u. liet ministerie nam die aanbeveling serieus. maarachtte het voorstel politiek niet haalbaar. Bij liet overlegover de financiering van de maatregel konden hetministerie en de hgere overheden liet echter nieteens worden. De oplossing werd gevonden door demaatregel onder te brengen in het StnrtprogrunuuuDuurzaani Veilig. Ilierdoor kon een soort puekuge decilgesloten worden, met ccii financiering voor het heleniaatregelenpalcket.Op 15 december 1997 ondertekenden liet ministerievan Verkeer en Waterstaat, liet lnterprovinciaal ( )verleg(no), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vs)en de l.’nie van Waterschappen (I.v\V) liet convenantDuurzumn 1 eilig. Men kwam overeen de financiering

12 Openbaar bestuur 2001—10

ST 20021175

van het Startprogromma Duurzaam Veilig is een serie van opeenvolgende

beslissingen aan de orde, die zoveel mogelijk door de bestuurlijke partners in

onderling overleg worden genomen. In een onderzoek van de Stichting

Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid is nagegaan welke afwegingen

ten aanzien van publiek en bestuurlijk draagvlak een rol spelen bij dergelijke

beslissingen. Ook is gekeken of deze beslissingen zich verdragen met theoretische

criteria voor succesvol projectmanagement. De vraag werd bestudeerd aan de

hand van twee cases: de maatregelen ‘Bromfiets op de Rijbaan’ die per 1 december

1999 is ingevoerd, en ‘Voorrang voor Fietsers van rechts’ van 1 mei 2001.1

Veiligheid centralebelangen partijen

van aoi (S miljoen) over de wegbeheerders te verdelen

op basis van het aantal kilometers dat zij in beheer had—

den, een eenvoudige maar vrij grove verdeling. Naaraanleiding van het convenant werd aI(esproken dat er

gestreefd werd naar invoering van cle maatregel per 1

december 1 9)9• De bekendmaking zou dan vôi5r 1 sep

tember 1999 moeten gebeuren. De Tweede Kamer liet

echter vrij kort voor de invoering weten nog over hetvoorstel met de minister te willen praten. Bekend

making per 1 september zou dan niet meer gehaaldworden. Dc lagere overheden coneludeerden daaruit dat

iie uitvoering ook uitgesteld moest worden en drongen

aan op uitstel tot 1 maart 2000. l)e minister liet echter

weten dat een bekendmaking per 15 september wel

gehaald kon worden en daarmee de invoering gesteld

kon worden op 15 december 1090. De lagere overhedenhadden niet meer gerekend op een snelle invoering cii

voorspelden een ‘lege invoering’.

Voorrang voor Fietsers van Rechts (vFvR)

De historie van de regeling van voorrang op kruispuntengaat terug tot vö6r de Tweede \Vereldoorh)g. Aanvankelijk waren dc rechtspositie van iie auto en het langzaamverkeer gelijk: ‘Van rechts komend verkeer heeft voorrang. In de periode 194(1—1945 voerde het toenmaligebestuur op iiie algemene regel de uitzondering in datlangzaam verkeer voorrang moes t verlenen aan genioto—

riseerd verkeer, ook als dat laatste van links kwam. In1968 ondertekenden de meeste Europese In nden, waar

onder Nederland, het verdrag van Wenen, waarin liet

streven naar harmonisatie in regels en tekens centraal

stond. Daarbij werd ook afgesproken de genoemde uit

zonderingspositie van het langzaam verkeer af teschaffen en de algemene regel ‘rechts voorrang’ opnieuwin te voeren. Nederland heeft het verdrag van Wenendestijds niet geratificeerci, omdat er gerede twijfel was ofde invoering van de algemene regel ‘rechts voorrang’zonder nadelige gevolgen ‘oor de veiligheid van liet

langzaam verkeer mogelijk was. Vanaf eind jaren ‘6))

werden er in Nederland herhaaldelijk discussies gevoerdof het verdrag niet alsnog moest worden geratifieeerd.De uitzonderingsmaatregel had een negatief imago

(ingevoerd tijdens iie Tweede Wereldoorlog en de niaat—regel zou lietsonvriendehijk zijn). Iedereen was liet er

echter over eens dat invoering niet tot verslechtering

van iie verkeersveiligheid zou mogen leiden.In iie late jaren ‘81) en begin jaren ‘90 werden inopdracht van liet Rijk diverse onderzoeken naar iie

veiligheidseffeeten van vvvn in gang gezet. 1)e belang

rijkste conclusies hieruit waren dat \‘rvR slechts

verkeersveilig was als zij ingevoerd werd in 30 kmlu

gebieden niet een lage intensiteit van gcrnotoriseerd

verkeer en indien ile voorrang op kruispunten goed

geregeld zou worden.In 1995 weril de voorrangskwestie definitief op de

agenda geplaatst iloor ccii motie van Groenkinks. Voor—afgaancl aan de motie had de fietsersbond ENFI; ecn

intensieve lobby 01) Kamerleden gericht. lIet aannenien

van de motie leidde tot liet plaatsen van iie niaatregel opde lijst van Duurzaam Veiligniaatregelen eind 1995, inliet kader van liet Startconvenant. In 1996 wordt voor

de iniplementatie van de maatregel een werkgroep

opgericht waarin overheden, politie, onderzoeksbureaus

en belangenorganisaties vertegenwoordigd zijn. De ver—

selullende partijen hadden een verschillende visie op deinvoering. De maatschappelijke organisaties zagen liet

als statusverhogenil en comfortabel voor de fietser,

politievcrtegenwoordigers benadrukten goede voorwaardelijke condities en de wegbeheerders hielden een slag

om de arm in verbanii niet dc financiering.Kind 1997 werii liet convenant officieel ondertekenil: als

i nvoeringsda tuin we rd uiterlijk liet jaar 200(1 aangegeven. De subsidie voor VF\’t) bedroeg 52 miljoen iiie.

evenals bij DOR, over de wegbelieerders verdeeld werd

De maatschappelijke organisaties zagen voorrang voorfietsers van rechts als statusverhogend voor de fietser

op basis van aantal beheerde kilometers. lit onderzoekbleek dat ile maatregel bij het publiek niet populair was:slechts twee op de vijf Nederlanders toonde zich voor

stander.3 De invoering werd nog éénniaal uitgesteld, vandecember 2000 naar mei 21)1)1 , vanwege signalen van iie

lokale overheden dat iie voorbereidingen meer tijd zou

den kosten.

Evaluatie van de besluitvorming

Voortgang van het procesKen duiilelijke conclusie van liet onderzoek is dat decentrale beslissers over liet algenieen de .‘oortguug youliet proces goed en pragmatisch denkend hebben

bewaakt. Bij opeenvolgende beslissingen over ‘ettelijkc

voorwaarden. de opname van de maatregel in Duurzaam

Veilig, liet jaar van invoering en dc’ subsidieregeling was

voortgang een belangrijke, zo niet doorslaggevende

de terminant.Kijken we naar de volgorde van beslissingen in beide

c’ases. dan is er grokveg hetzelfile patroon. De primaire

beslissing om de maatregel landelijk uit te voeren werdca. 5—6 jaar voor feitelijke uitvoering genomen. Daarnaverilen beslissingen genomen over termijn van invoe

ring en subsidieregeling. Beslissingen over liet

flankerend beleid in de richting van de weghehicerders

(aanbieding van relevante informatie en producten en

advisering) startten ca. drie jaar voor invoering van de

maatregel. Beslissingen over communicatie met de weg—

gebruiker kwamen ongeveer een jaar voor invoering vande niaatregel in beeld.Op verschillende lieslisnioniciiten was de bescherming

\ ‘nUrro iii) VUUr fietsers you rechts

Openbaar bestuur 2001—10 13

van de sm.lle procesvoortgang een belangrijke deter—niiiiant van de besluitvorming. De discussie tussen

ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de expertgroep ‘Bromhets op de Rijlaan’ overde verhoging van dc snelheidslimiet werd betrekkelijkkort evoerd. mede met het oog op cle ingewikkeldepolitieke discussie clie zou kunnen ontstaan. Er werdniet overwogen de maatregel OOR aan \TVR te koppelen,

omdat dit zou betekenen dat cle invoering van de maatregel OOR één jaar of langer vertraagd zou worden. Desubsidieregeling werd vrij snel na de officiële start vanhet Duurzaam—Veiligprogramma gerealiseerd en werdbewust laagdrempelig gehouden.4Tenslotte hield deminister zelf krachtig vast aan cle voortgang van hetproces door de beslissing cle geplande invoering van demaatregel oon in cle numanci december l9) niet op teschorten, hoewel dit tegen cle uitdrukkelijke wens vande drie convenantpartners inging.

Inhoudelijke belangenafwegingTen aanzien van cle inhoudelijke belangenafwegingbleek dat cle (sterke> in houdelijke argumenten voorbeide maatregelen (voor meer clan voor VFVR) bij weg—beheerders en bestuurders ‘oor een groot bestuurlijkdraagvlak zorgden. De besluitvorming inzake roll enVl’VIt is daarom ciua inhoudelijke belangenafweging zon—

De media kunnen een beeld schetsen van de maatregeldie het publieke begrip en draagvlak ervoor ondergrciaft1

der problemen verlopen. Bij Bolt was één pralcti•jkproefmet in feite spectaculaire resultaten en geen enkelnegatief resultaat aanleiding voor de beslissers om Bolt

zo snel mogelijk uit te voeren. ‘oor vivit was cle invoering vanuit ideologische motieven verdecligbaar,Voor de startfase van Duurzaam Veilig werd bewustgekozen voor een serie verkeersmaatregelen die naarverwachting weinig tot geen bestuurlijke controversezouden oproepen. Bij beide maatregelen, 10 0 en vFvk,was het grote verwachte bestuurlijk draagvlak, ofalthans cle verwachting dat de maatregelen geen moeilijk te beheersen controverse zouden oproepen, mccleaanleiding voor cle beslissers cle maatregelen deel telaten uitmaken van liet Duurzaam Veilig maatregelen—pkke t

Wat betreft het te verwachten publieke draagvlak was erin de ogen van beslissers geen concrete aanleiding totgrote zorg. Bij 10 it bleek tut een praktijkproef dat weggebruikers zich relatief probleemloos aanpasten aan denieuwe regeling.5Door cle expertgrocp die cle praktijk-proef begeleidde, werd ook niet aanbevolen hetdraagvlak voor de maatregel bij het grotere publiek nog

eens aandachtig te bestuderen. Tezamen met het groteveiligheidseffect van de maatregel was dit volgens beslis—sers voldoende reden niet via extra onderzoek meeraandacht te besteden aan het publieke draagvlak voordeze specifieke maatregel.

Openheid en veiligheid tussen partijenIn termen van bescherniing van veiligheid van clesanicnwerkencle partijen wordt geconcludeerd dat debesluitvorming niet optimaal is geweest. De veiligheidvan de partijen, met name cle bebartiging van centralebelangen, zoals behoud van imago in cle richting van deachterban en gekend vorclen in belangrijke beslissingen, kwam in liet geding toen convenantpartners hetgezamenlijk niet eens konden worden over cle invoe—ringsdatum van de maatregel ooit. De planning van clecentrale overheid ‘oor de invoering van cle maatregel1001 werd niet gehaald cii cle consequenties hiervan ver—den niet op een voldoende zakelijke manier besprokenen afgewogen.We zien in dit besluitvormingsproces een situatie waarbij cle rijksoverheid en lagere overheden zich eigenlijkaan elkaar ‘spiegelen’: Gebrekkige planning bij cle rijksoverheid wordt ‘gespiegeld’ in gebrekkige planning hijwegbeheerders; prestigeoverw’egingen hij convenan t—partners lijken te worden gespiegeld doorprestigeoverwegingen bij de minister zelf. Zeker is datcle convenan tpa rtners met elkaar onvoldoende helderhebben geconimun iccerd over de tegenvallende enonzekere planning inzake cle maatregel lam.

Generaliseerbare problematiek?\Ve zien hij 10(11 en \‘FvIt een overeenkonistige dynamiek:van een gemakkelijk verkregen (bestuurlijk) draagvlakin de beginfase (voorbereiding op convenant), een massale medewerking van wegbeheerders niet aanvraagsubsidie. cle eerste tekenen van uitvoeringsproblemencirca een jaar vmr invoering van de maatregel (cle vraagom specifieke informatie resulterend in een tweedehandleiding) en signalen over mogelijke problemen metde uitvoering van cle maatregel circa zes tot twee maanden voor uitvoering van de maatregel, waarvan cle ernstniet altijd duidelijk is in te schatten. Uit gesprekken nietsommige beslissers is naar voren gekonien dat dit verloop van gebeurtenissen voor hen min of meer‘vertrouwd’ en niet problematisch is.Toch is er duidelijk wel sprake van een problematiekmet enige ‘scherpe’ randjes. Ten eerste kan de genoeni—de clvnaniiek ertoe leiden (zoals hij ooa het geval was)dat er een scheur (iptreedlt in de coalitie tussen deeonvenaii tpartners clie een mi iiodige belasting legt optoekomstige saniemiwerkimig tussen cle convenant—partmiers. Ten tweede kon de dynamiek ertoe leidendat hij een deel van cle regionale bestuurders en weg—

Met liet nieuwe Nationaal Verkeer— en Vervoerplan wordt ook voor de koniencie periode aan verkeersveiligheid eenbelangrijke plaats toegekend. Een belangrijke peiler voor liet nieuwe verkeersveiligheidsheleicl is dle continuering vmmihet Duurzaam Veilig beleid. Inmididiels is ervaring opgedaan met besluitvorming over en uitvoering vaii verkeersmaatregelen in liet kader van liet Startconvenant Duurzaam Veilig. In dit artikel wordt voor twee van deze maatregelenbekeken of het publiek tif bestuurlijk clraagvltmk bij cle besluitvorming over deze maatregelen een rol heeft gespeeld.

14 Openbaar bestuur 2001—10

beheerders de motivatie tot eoöperatief gedrag afneemt.

Ten derde kunnen de media een beeld schetsen van de

maatregel die het publieke begrip en draagvlak ervoor

ondergraaft.In liet licht van het voorgaande leiden wij een algemene

conclusie af ten aanzien van het verwerven van draagvlak v( )O r maatregelen, namelijk:

Ondanks een aanvankelijk hoog bestuurlijk draagvlak

voor maatregelen zoals bor en vfvr blijkt gaandeweg het

proces dat er problemen zijn met de tijdige voorbereiding

op de maatregelen. Hierdoor worden met name in de

‘staart’ van het proces blokkades opgeworpen, die het

risico met zich meebrengen dat het bestuurlijk en publiek

draagvlak voor de maatregel snel afbrokkelt. Dit kan

afbreuk doen aan coöperatie aan de maatregel bij uit

voerders en publiek.

De oplossingskanscn voor deze blokkades in de staartvan het proces lijken dan gering, omdat tijd en geld

simpelweg op zijn cii de kans groot is dat prestige—

overwegingen de zakelijke discussie verdrijven. 1 loe

kan deze ongewenste dynamiek worden voorkomen

Ten eerste kunnen in een sa menw’erki ngseonvcnan t

tussen verschillende overheden betere afsprakenopgenomen worden over de relaties tussen tussen—producten en randvoorwaarden. In het Sta rtcvovc?iu?it

Diittrzuwii Veilig staan bijvoorbeeld over Bok en VF\’k

alleen enkele afspraken over de uiterste uitvoerings—

datum van de maatregelen en (globaal) over flankerend

beleid. Er wordt verder in het convenant niet ingegaan

op tusscnmijlpalcn of tussenprodueten die op weg naar

de maatregel aanwezig of uitgevoerd zouden moeten

zij n.Via specificatie van tussendoelen kunnen partijen hun

verwachtingen ten aanzien van elkaar en van het ver

loop van liet iroees expliciteren. In liet geval van 130k

had bijvoorbeeld de formele bekendmaking in de

Stuot.scou runt als een tussendoel beschreven kunnen

worden. Via specificatie van tussendoelen wordt ook de

monitoring van de voortgang van liet proces vergemak

kelijkt en is de kans groter tijdig voetangels en klemmen

in het uitvoeringstrajeet te ontdekken. l)it vergroot dc

duidelijkheid en vermindert de kans dat tijdens liet

proces zelf tegengestelde verwachtingen over wie, wan

neer, wat doet, aanleiding geven tot conflict. Bovendien

kan hij de tussendoelen tevens worden aangegeven \vat

de consequenties zijn van liet niet halen van tussen—

doelen of plannin,gen. Dit vergemakkelijkt decommunicatie tussen de overheden, indien deplanningen overschreden worden.

Ten tweede kan worden uitgegaan van de praktisch—

economische overweging dat coöperatief gedrag in

sterke mate bepaald wordt door de kosten—opbrengsten—

matrix voor de deelnemende partijen. In liet kader van

het Startconvenant Duurzaam Veilig is in 1998 volgens

een eenvoudige verdeelsleutel eenmalig een subsidie

bedrag onder svegheheerders verdeeld.

‘Js echter liet geld vroegtijdig in liet proces wordt ver

deeld, zijn er weinig of geen financiële prikkels voor

coöperatief gedrag in latere fasen. Een groot deel van de

vcgbeheerders maakte pas eind 2001) de balans op wel

ke maatregelen nodig worden voor adequate invoering

van dc maatregel VFVR. [)an kan blijken dat het gereser—

veerde subsidiebedrag onvoldoende is en hebben

bestuurders en wegbcheerdcrs nog slechts enkele maan

den de tijd om dc additionele middelen te genercrcn die

nodig zijn ‘oor de uitvoering van de maatregel.

In liet vervolg op Duurzaam Veilig zou nagegaan moeten

worden welke mogelijkheden er zijn om via financiële

prikkels beter coöperatief gedrag te bewerkstelligen.

In dit kader bevat het in oktober 1999 uitgebrachte

SEa—advies belangwekkende aanbevelingen . Volgens

liet s—ad’ies kunnen financiële prikkeis voor weg—

beheerders gerealiseerd worden door dc docluitkering

uit Gemeente— en Provineiefonds af te stemmen 01)

een strenge normering voor veilige infrastructuur.

In aanvulling daarop kan gedacht worden aan een

beloningssvsteem. waarbij bepaalde specifieke subsidies

beschikbaar worden gesteld bij het bereiken van een

bepaalde prestatie. Anderzijds zouden dan ook sancties

in aanmerking komen, bijvoorbeeld boetes bij liet niet

realiseren van ecn overeengekomen prestatie.

Noten1 . Ch (joldenhekl & .\. \‘is, riöcgi,zgc?t iiVtIllC )ttbIiLk en

bestzi it iii ik (li’CtUgVl(tIf hij hc’slititvoroi ing oi het tc’l’rCilt VOO Vel’—

kecrsc’eiliglteitl, rappori R—20() 1— 13, I.eidsehendam Stichting

\Vetcnsehappeliili Onderzoek \‘erkeersveiliglicicl 2001

2. J,., de Bruijn . E. t’. ten 1 leuvelhol & k.J. in ‘t Veld. l’roec.s—

0111110i1.’oic)lt. Over pOft’L’SU)itW(,’l’l) c’o heslit itc’ontt ing.

Sehoonhoven : \e:tdeni ie Service 1998.

3. .vovit en Stichting Do mliets, Snorren CII h?’()?O tot in Nctlcr—

htittl. l?i’,sttlutten Vuil CC11 ood’t’ot’k 11(101’ iiiloijt) en pOSiOOttL’riitj

Vuil tle teiiiotoiisc’ei’tlclii’ts. Den 1 laag: AN\\’ll 1992.

4. Ministerie van Verkeer en \V:itersta:it 1). Regeling subsidies uit

50e ringspri got mma duurzaam veilig, Den 1 laag:

Direetoraat-( ‘,eneraal Persunenvervoer 1997,.

5. Nl.R ilagenzieker ( red. ), .btnhveliiigeii Voor toepossiiig von de

111011f regel ‘hroinhet.s 071 (te ii jleuoi‘,

rapport ,—96—27. l.eidselien—

dam: SW( iv 1996.

6. Sociaal—Economische Raad, lilc’e.srL’ren in vcrki’eisvcilujlicit 7.

Den Ilaag 1999.

Uit verwante bladenManagement & bestuur

2001-4Arie van der Zwan, Teri&g noor berckenbcuirlickl

Verandering en vernieuwing lijken doelen 01) zichzelf

te zijn geworden. Staande lijnen van besluitvorming

worden niet langer gerespecteerd en kennis is onder—

geselukt gemaakt aan vooropgestelde doelen, liet is detaak van de overheid de balans tussen verandering en

stabiliteit te bewaken, in plaats van zich ook zelf indeze turhulentie te storten.

Karel van Oosterom en Fred Lafeber. Nieuw concept

coor illt(gruul incinageoient

Volgens de commissie—Van Rijn. die onlangs de ar—beidsproblernatiek van de collectieve sector in kaartheeft gebracht, zijn de grenzen van integraal manage

ment in zicht. Van Rijn bepleit een andere aanpak.

vanuit de dimensies inhoud, mensen en nnddelen.

Openbaar bestuur 2001 15