Ii

BESTUURSRECHTELIJK TIJIDSCHRIFT

( I emeenteste:,

o

Wet openbaarheid van bestuur:Jurisprudentie 2009 tot begin 2010inzake de weigeringsgronden enbeperkingenMr. M.G.l. Maas-Cooymansmr. dr. CN. van der Sluis!

IE In dit artikel wordt ingegaan op de uitzonderingsgronden en

beperkingen van de Wet openbaarheid van bestuur ('WOB'), inaanvullng op het eerdere artikel van auteurs over de WOB, datmeer in het bijzonder inging op de (praktische) afhandeling vanverzoeken om informatie.2 Een aantal uitspraken is het afgelo-pen jaar, voorzien van een noot, verschenen in dit tijdschrift. Deauteurs hopen met dit overzicht die informatie aan te vullen metde - in hun ogen - meest relevante uitspraken uit het jaar 2009en het begin van 2010.3

1. Algemeen ke van informatie waarvan openbaar-making leidt tot een schending vaneen in dit artikellid genoemd belang,dan mág de informatie' riiet wordenverstrekt. In paragraaf 3 wordt alleende absolute uitzonderingsgrond in-zake de vertrouwelijk verstrekte be-o

Op grond van art. 3 lid i WOB kaneen ieder een verzoek om informatieneergelegd' in documenten over eenbestuurlijke aangelegenheid richtentot een bestuursorgaan. Ingevolge art.3 lid 5 wordt een verzoek om infor-matie ingewiligd met inachtneming

van het bepaalde in art. i 0 en i iWOB. Het bestuursorgaan kan of

. moet de openbaarmaking van de ge-vraagde informatie achterwege latenindien zich één (of meer) van de inart. 10 en 11 WOB genoemde uitzon-deringen of beperkingen voordoen.

Deze uitzonderingsgronden en beper-kingen zijn dus van groot belang enzullen hierna - voor zover het jaar2009 en het begin van 20 i 0 tot inte-

co ressante jurisprudentie heeft geleid -~ worden besproken.5 Van belang is nog te weten dat de in~ art. i 0 lid i opgenomen uitzonde-

ringsgronden zich kenmerken als ab-solute uitzonderingsgronden. Is spra-

Maayke Maas-Cooymans en Coi'nelisvan der Sluis zijn beiden werkzaam alsadvocaat in de sectie Bestuurs- en straf-recht van Ploum Lodder Princen advo-caten en notarissen te Rotterdam. Dezebijdrage is afgesloten op, 15 februari

2010.Zie M.GJ. Maas-Cooymans en CN.van der Sluis, 'Wet openbaarheid vanbestuur in de praktijk. Een praktisch

overzicht van mogelijkheden, verplich-tingen en valkuilen', Cst. 2010, 24.Voor een algemene bespreking van deuitzonderingsgronden en beperkingen

van de WOB wordt onder meer verwe-zen naar. de dissertatie van Daalderover overheidsinformatie; ET Daalder,Toegang tot overlieidsùifOrl1atie, DenHaag: Boom Juridische uitgevers 2005.

-¡¡---¡¡==-¡¡-------==--G

No. 7334l":~ Kl~. uwer

a Wolters Kluwer business

'l~

~ ~li" Ii li Ii

Gst. 2010, 7334zaterdag 24 april 2010160e jaargang

INHOUD32. Wet openbaarheid vanbestuur: Jurisprudentie 2009 tot

begin 2010 inzake de weige-ringsgronden en beperkingen.Mr. M.G.J. Maas-Cooymans mr.dr. C.N; van der Sluis

33. De verruiming van het begrip'rechtspersonen' bij strafrechte-lijke vervolging van overheden:lust of last? Prof. mr. T. Barkhuy-sen mr. E.A. Minderhoud

34. ABRvS 12-8-10. Weigeringopenbaarmaking documenten.Bescherming persoonlijkelevenssfeer. Gevoelig karakter.Openbaarmaking persoonsge-gevens ambtenaren. (Rheden)

m.nt. redactie

35.. Rb. Almelo 10-11-09. Weige-ring openbaarmaking informatie.Economische of financiëlebelangen van gemeente en pro-vincie. Voorkomen onevenredigebevoòrdeling of benaderingbetrokkenen. (Enschede) m.nt.redactie

36. ABRvS 13-1-10. M.e.r.-(beoordelings-)plicht. Milieuef-

fectrapportage m.e.r.-beoordeling. Drempelwaarden.Onvolledige omzetting Richtlijn.(Haarlemmermeer) m.nt. P.C.M.Heinen

37. AB RvS 17-2-09. Huisverbod.Beoordeling in hoger beroep. Extune. Huiselijk geweld.Risicotaxatie-instrument huise-

lijk geweld. Hulpverlening.(Moordrecht) m.nt. L.J.J. Rogier

(Vervolg iniioud op pagina 140.)

Nu beschikbaar:

de Gemeentestem OnlineMeer informatie?Kijk op www.kluwershop.nlof bel met onze klantenservice,tel. 0570-673449

139

38. Vz. ABRvS 15-10-09. Sluitingwoning i.v.m. drugs. Bestuurs-dwang. Discretionaire bevoegd-heid. Drugs. (Heerlen) m.nt.L.J.J. Rogier

39. ABRvS 9-12-09. Bestem-mingsplan buitengebied. Proforma zienswijze. Pianvoor-schrift ter bestrijding van licht-hinder door kassen, dat verdergaat eisen in mileuregelgeving.Archeologisch onderzoek.Nader afweegmoment bij beoor-deling bouwaanvraag. Aanleg-vergunningenstelseL. Verplich-

ting overlegging archeologischonderzoeksrapport bij aanvraagbouw- en aanlegvergunning.m.nt. J.M.H.F. Teunissen

40. Centrale Raad van beroep8-5-09. Argumentatieve fuik.m.nt. mw. mr. drs. A.M.M.M.Bots en mr. D.G.J. Sanderink

41. Op-Recht Bekeken. 8-5-2009. Gemeenteraadsverkiezin-gen over veiligheid. H.Ph.J.A.M.Hennekens

drijfs- en fabricagegegevens bespro-ken nu in de periode waar deze bij-drage op ziet alleen daarover interes-sante jurisprudentie is verschenen. Inlid 2 is sprake van relatieve uitzonde-ringsgronden. Hierbij dient. het be-stuursorgaan een belangenafweging temaken tussen het algemene belangvan openbaarheid - dat zwaar moetwegen - en het in dit artikelld ge-noemde belang (paragraaf 4). Tot slotis in ar. 11 een beperking van de

openbaarheid opgenomen die hierna(paragraaf 2) wordt besproken.

2. Intern beraad enpersoonlijkebeleidsopvattingen (art. 11)

De gedachtevorming binnen overhe-den moet worden beschermd.4 Dat isde centrale gedachte achter de beper-king die art. 11 WOB geeft. Persoon-lijke beleidsopvattingen in documen-ten die zijn bestemd voor het interneberaad verdienen geheimhouding.

Aan het bestuursorgaan is het te over-wegen om dergelijke opvattingen tochopenbaar te maken, maar dan in niettot personen herleidbare vorm. Hoeogenschijnlijk eenvoudig, de jurispru-dentie leert dat deze beperking in deWOB tot veel discussie leidt. Hiernavolgt een korte ,bespreking.

Veel onderwerp van discussie, maarin zijn algemeenheid geaccepteerd, is

140

de Gemeentestem

dat ook documenten afkomstig van

derden, die niet tot de kring van deoverheid behoren, worden aange-

merkt als documenten bedoeld voorintern beraad, indien de documentenmet dat oogmerk zijn opgesteld. Blij-kens de memorie van toelichting gaatde (toenmalige) WOB ervan uit datexterne personen of organen, die bijhet interne beraad binnen de overheidworden betrokken, aan dat beraadkunnen deelnemen zonder dat dit af-breuk doet aan het interne karaktervan het beraad. De memorie van toe-lichting vermeldt dat van intern be-raad sprake kan zijn wanneer externepersonen of organen bij het verzame-len van gegevens, het ontwikkelen

van beleidsalternatieven enJof afron-ding van het beraad binnen het over-heidsorgaan worden betrokken.5Toch bleek dit na de totstandkoming

van de WOB nog geen uitgemaaktezaak. Volgens vaste jurisprudentie vande Afdeling kunnen opvattingen vanhen die van buiten de overheid be-

trokken zijn bij het intern beraad bin-nen de overheid onder de reikwijdtevan art. 11 WOB vallen.6 Was diteerst uitgemaakt met betrekkng totde adviezen van een advocaat,? daarnakwamen aan de orde een extern inge-huurde persoon, die in opdracht vaneen minister een rapport had geschre-ven8 of in opdracht van het college

van burgemeester en wethouders9 en

een interim-bestuur van een school-

stichting die een .notitie had geschre-ven op verzoek - maar verder geheelonafankelijk - van het ministerie.lO

Het kan zelfs zo ver gaan dat doorderden ingehuurde deskundigen een

advies opstellen ten behoeve van eenvrijstellngsverzoek. Dat advies wordtdan door de Afdeling ook al aange-

merkt als zijnde opgesteld ten be-hoeve van het interne beraad. Eenaanzienlijke verbreding van de kringvan betrokkenen. iiIn beginsel lijkt een ieder die van bui-ten de overheid een bijdrage aan een

intern beraad binnen de overheid le-vert, wat betreft zijn persoonlijke op-vattingen binnen de grenzen van art.I I WOB te vallen.Het oogmerk van de opsteller(s) vanhet stuk is dus bepalend. Om het oog-merk van een stuk te bepalen is de ca-suïstiek van belang. In algemene zinvolgt uit de jurisprudentie dat het

oogmerk aanwezig is als de opstellersvan het document de bedoeling heb-ben gehad dat het zou dienen voor ge-bruik binnen de overheid.

12

No. 7334

Hierbij is van belang dat beraad tus-sen externen en het bestuursorgaan

niet langer als intern wordt be-

schouwd, wanneer daaraan het karak-ter van advisering of gestructureerd

overleg moet worden toegekend.Hiervan is sprake als een partij con-ceptrapporten heeft opgesteld en methet bestuursorgaan heeft besproken

teneinde informatie en advies te krij-gen met behulp waarvan die partij toteen volwaardig milieueffectrapportkan komen. De ABRvS meende ineen dergelijk geval dat dan geen spra-ke is van uitwisseling van informatiemet een bestuursorgaan teneinde datin staat te stellen een standpunt in tenemen betreffende een bestuurlijkeaangelegenheid. Dan was, volgens deABRvS, sprake van vooroverleg tenbehoeve van die partij, gericht op detotstandkoming en indiening door diepartij van een in de wet geregeld

stuk. 13 Hierbij is met name de gestruc-

tureerdheid van belang. Hoe de aan-duiding 'advisering' moet worden ge-lezen is niet uitgemaakt. Wel kan opgrond van jurisprudentie worden be-toogd dat advisering door advocaten

(dus ad hoc) gewoon als intern beraadwordt beschouwd.

14

Is nog sprake van intern beraad bijverstrekking aan een derde, is een

vraag die geregeld speelt. In het gevalvan openbaarmakng aan een anderonderzoeksbureau is niet. vanzelf spra-ke van een situatie dat een document

.

.

4 Zie uitgebreid S.AJ. Munneke, 'Intern

beraad: ramen open of deuren dicht?De bescherming van persoonlijke be-leidsopvattingen in de Wet openbaar-heid van bestuur en de Britse Preedomof Information Act', Cst. 2008, 124 enDaalder, a.w., p. 159-175.

Kamerstukken Il 1986/87, 19 859, nr.3, p. 13; ABRvS 17 juli 2002, zaaknr.200105029/1; Rb. Almelo 22 septem-

ber 2008, UN BF7575.ABRvS 26 november 2008, AB 2009,25, ABRvS 9 juli 2008, AB 2008, 297en ABRvS 14 mei 2008, AB 2008,215.ABRvS 17 juli 2002, AB 2002, 375,ABRvS 22 december 2004, AB 2005,116 en 5 juli 2006, AB 2006, 306.8 ABRvS 14 mei 2008.

9 ABRvS 8 juli 2009, Cst. 2009, 96.IQ ABRvS 18 februari 2009, AB 2009,

160.11 ABRvS 16 december 2009, JB 20101

31.12 ABRvS 8 februari 2006, zaak.20050509811 en ABRvS 26 november2003, UN AN8855.13 Zie ABRvS 8 februari 2006, zaaknr.

20050509811.14 ZieABRvS 17juli

2002, AB 2002, 375.

c

c

-de Gemeentestem

()daarmee het interne karakter heeftverloren. Met een dergelijke hande-

ling is immers niet beoogd een besluittot openbaarmaking in de zin van deWOB te nemen. Ook verstrekkingaan de advocaat doet, gelet op zijn re-latie tot de cliënt (bestuursorgaan) ende daarbij behorende vertrouwens-

band, het interne karakter aan het stukniet ontvallen.15 Wordt een documentaan derden verzonden, zonder dat dui-delijk is wat de achtergrond van dezepersonen is en waarom zij het stukhebben ontvangen ten behoeve van

het interne beraad, dan oordeelt de

Afdeling dat een dergelijk stuk niet(meer) is opgesteld ten behoeve vanhet interne beraad.16 Bewust nemenwij hier 'meer' op, omdat wij menendat het oordeel anders zou zijn in hetgeval dat dit stuk nog niet aan de be-wuste derden was toegezonden. In zo-verre kan een stuk dus door verloopvan tijd het interne karakter verliezen.Ter ondersteuning daarvan zij de -

wat bijzondere - uitspraak van de

Rechtbank Amsterdam vermeld waar-uit volgt dat, een jaarplan dat is vast-gesteld door de directeur-generaal In-ternationale Aangelegenheden enVreemdelingenzaken niet wordenaangemerkt als een document opge-steld ten behoeve van intern beraad.Zonder dit nader te motiveren lijkt derechtbank gelet op de gekozen woor-den - bij de beoordeling of sprake is

van een stuk van intern beraad -waarde te hechten aan de vaststellingdoor de D_G.17

Naast intern beraad is van belang datslechts de onderdelen die zijn aan temerken als persoonlijke beleidsopvat-tingen aan de openbaarheid kunnen

worden onthouden, tenzij deze der-mate verweven zijn met de feiten datde feiten daarom ook achtergehoudenkunnen worden. Op grond van art. IIlid I WOB wordt immers geen infor-matie verstrekt over de in stukken vanintern beraad opgenomen persoon-

lijke beleidsopvattingen.Uit de parlementaire geschiedenis en

jurisprudentie valt af te leiden dat hetdoel van de in art. II lid I WOB neer-gelegde bescherming van persoon-

lijke beleidsopvattingen is de bescher-ming van de vrije meningsvorming,

het belang om in vertrouwelijke sfeerte kunnen 'brainstormen' zonder vreesvoor gezichtsverlies, en het kunnenwaarborgen dat ç:e betrokkenen bij deontwikkeling v:Iri het beleid in allevrijheid hun gedachten en opvattin-gen kunnen uiten. IS

o

o

ü

Onder persoonlijke beleidsopvattingwordt verstaan een opvatting, voor-stel, aanbeveling of conclusie van éénof meer personen over een bestuur-lijke aangelegenheid en de daartoe

door hen aangevoerde argumenten. Ofiets als persoonlijke beleidsopvattingwordt aangemerkt is - wederom -sterk casuïstisch. Denk aan waarderin-gen en meningen en niet zo zeer vast-stelling of mededeling van feiten. Dedoor deskundigen opgestelde analyseachtte de Afdeling wel aan te merkenals intern beraad maar zonder per-soonlijke beleidsopvattingen. De re-den was dat de deskundigen de analy-ses opstelden na een beoordeling vanobjectieve factoren. 19 Van persoonlijkebeleidsopvattingen is voorts geen

sprake bij korte kernwoorden (opge-nomen op zogeheten mindmaps) aan-gaande de 100 dagen dialoog die hetkabinet Balkenende IV vlak na zijnaantreden is aangegaan met burgers enmaatschappelijke organisaties. Vanopvattingen, voorstellen, aanbevelin-

gen of conclusies van een of meer per-sonen over een bestuurlijke aangele-genheid en de daartoe door hen aan-

gevoerde argumenten, waarvan de

openbaarmaking mag worden gewei-gerd omdat 'ambtenaren de vrijheiddienen te hebben ongehinderd hun bij-drage te leveren aan de beleidsvoorbe-reiding of -uitvoering, en daarover testuderen, te brainstormen, anderszinste overleggen, nota' s te schrijven,etc',20 is geen sprake.21 Wel is sprakevan persoonlijke beleidsopvattingen

als de documenten van opiniërendeaard zijn?2 Merk op dat het niet nood-zakelijk is dat opvattingen herleidbaarzijn tot een individueel persoon.23

:~ 1~~~~ 8 j~li 2j~~~' G~ôg~09, ;a~knr.200806313/1.17 Rb. Amsterdam 8 januari 2007, UH

BLl087. Anders lijkt de Afdeling teoordelen in geval van bedrijfs- en fa-bricagegegevens. De vertrouwelijkheidvan een stuk wordt volgens de Afdelingdaarbij door de tijd niet weggenomen;ABRvS 21 januari 2009, zaaknr.20080502111.

18 Zie bijvoorbeeld ABRvS 24 november

19 2004, zaaknr. 200308272/1.ABRvS 16 december 2009, JB 2010/31.Zie ook AB RvS 29 april 2008, AB 2008,209.

20 Kamerstukken 1I, 19 859, nr. 3, p. 13.21 ABRvS 14 oktober 2009, zaaknr.

200900112/ i.22 Rb. Amsterdam 4 december 2009, UH

BLl140.23 AB RvS i juli 2009, AB 2009, 289.

No. 7334

de Gemeentestem';i;

Erevoorzitter:mr. E?Brederveld l

1

Hoofdredactie: ~,mr.D.E Bunschnten. prof. nir. DJ. ..Elzinga, mr. S.AJ. Munneke, prof. rrlr.LJJ.Rogier.prof. mr.R.J.N. Schlössels,

prof:'mr. J.M.H.F. Teunissen, drs. CJ.N.Versteden (voorzitter), ..,Redactieraad: "inl'. MA.C. van Egdom, prof.' mr. ~H.PhJ.A.M.Hennekens, J.A.M'-van IHon)elen, prof. mr. WKonijnenbe1t; mr. ~J.B:' Mencke,tmr.'J..H. Pop, proL mr. ~

r RJ.G.M. Widdershoven È& Annotatoren:,? I~l mr. W.P. Adriaanse,..mr. P.P.A. Bodden, .ß prof. mr. A,H.M. Dolle. mr. J.A.E. van ,i¡ der Does, prof. mr. JW.M. i,ngels, iril' j¡"AAJ. de. Gier, mr. J.L.A, Kessen, n1I.iA'P'K.lap. mr. T.E.P.A. Lam, mr. S.AJ.

I Munneke, mr. A:G.A. Nijmeijer, prof:

¡ mi. L¡JJ. Rogiei, mr. LJ.M. Timmei-i mans, prof. mr. PJJ. ZoonlJens

I, Selecteurs:ABRvS: mr. W.G. Timmerman, mr. ,R.H.L. Dallinga, mr. WS. vaÍÍ Helvoort, ~mr. J. de Koning (coördinator), mr. J. i

! Wieland. mr. W Vroegindewei~: CRvB: !i AJ.Th. Kok; CBB:"mr. R. MeIJel' 'M.'gCiteerwijze: IJ Gst. jaartal. publieatienummer; ~L Gst. 2010, 1 j¡g Aanwijzingen voor auteurs: ~I

l Artikelen en reacties zijn welkom.ä Uw bijdrage kunt u zend,enaan KluwerBV,I t.a.v. Mariëtte Bosch, ' 1t mariettebosch0kluwer.nl, tel.,i 0570-647240.i Op iedere inzending van een bijdrage of informa-~ tie zijn van toepassing de Staiidaardpublicatie- _

;~~~~:~~~~l t:~ng;¡~~c~~;à~\~~~~~~~iand BV, 4

I Amstcrdam onder nr. 217/l999, een kopie kan Ikosteloos bij de uitgever worden aangevraagd. U~ kunt de Standaardpublicatievoorwaarden ook vin- ij

I den op www.kluwer.nl onder IAuteurs/Documenten.

g Advertentie~exploitatie:~ Informatie over adverteren:~ Ria Blokland, tel. 0172-46 65 68,¡ rblokland0kluwer.nl

I Abonnementen:! Prijzen per i januari 20 I 0

I Tijdschrift: € 338,10 (incI. band, biw en¡ verzendkosten)

Studentenabonnementr €l,61,OO (incL.band, "btw en verzendkosten) ,;" ~Losse nummers: € 19,50 §Online: € 423,20 (excI. btw), prijs iedere ~

i ¡¡.volgende gebruiker: € 106,60 (excI. btw) ,

l Combinatieabonnement: 25% korting op~'rprijs van tijdschrift + online~' De Gemeentestem verschijnt 17 x per jaar.

I; Abonnementen 'kunnen op elk ge'ienst

moment wotd,tnaangegaan voor dé duur. van miiiimaaléén jaar, terekenen vanaf het

moment van eerste levering, en worden

l gefactureerd voo,r, de ,volledige ab2nne-

a mentsperiode, tenzij,uitdrukkelijk 'schrifte~~ lijk anders ¡Çovereeligekomeny

1,. Abonnementen kuniitmschriftelijk tot drie~ maanden voor de aanvang van het nieuweabonnementsjaarworden opgezegd; Bijniet-tijdige opz~ggingwordt het abonn,ç- ~

r.' mel,ltautomatisth 11iet 'een jaar verlengd. u

Abonnementenadministratie enJl 'ii, productinformatie:¡",Kluwer Afd. Klanicontacten, Pb 878,7400i AW Deventer, ieL. 0570-673449, automati- j~ sehe bestellijn 0570-673511, fax 0570- ~i 691555, e,mail juridiscli0k1uwer.nl. Ook~ adres-/naamswijzigingen d.m,v. verbeterd

I adreslabel aan voornoemd adres.¡ Gebruik persoonsgegevens: I

I. ,Kluwer BV iegtde"gcgcy,' ens yun abonneeS,,;ü.',tvoor de uitvoering van de (abonnements~h; "', ~h overeenkomst De gegevens kunnen door Klu\ver, :~p of zorgvuldig geselecteerde derden, worden iS!i geblUikt on~ u te inforn~erenoyer relevante pro- ,~

f,. ductcn en diensten. indie.n u h"l.,er b.e, zwaar tegeii, 1.."t heeft, kunt u contact met de Afd. Klantcontacten ,;ft opnemen. ¡jt ,~ Leveringsvoorwaarden: ~;

G Op alle uitgaven van KIU\ver zijn de algemene le-g' veringsvoorwaardeii van tqrpassing. Deze:~unt u)1

t lezen

op www.Kluwer.nl 'oL opvragen via ,Jel. ';:10570-673449.'"_' IIt;Dc Gemeentestcmis een uitgave van KluwerBY.

ISSN 0165-7895I

i www.kluwer.nl

!.r. --i

~

l

L

I

J

1141

--Nede¡t¡itSg e ver 5 ver bon d

Groep uitgevers voorvak en wetenschap "

.1_""ii

Ingevolge art. 11 lid 2 WOB, kanniettemin over persoonlijke beleids-opvattingen informatie worden ver-strekt in niet tot personen herleidbarevorm. Het betreft dan bijvoorbeeldpuur feitelijke informatie en andereobjectieve gegevens zoals prognosesen beleidsopvattingen. De afwegingdie bij deze bevoegdheid hoort dienttot uitdrukkng te worden gebracht inde motivering van het besluit. Zonderblijk te geven van het onderzoeken

van de mogelijkheid om hier toepas-sing aan te geven, riskeert het be-stuursorgaan immers de constateringvan de rechtbank dat het besluit instrijd met de vereiste zorgvuldigheidtot stand is gekomen. Dit klemt temeer indien blijkt dat informatie uitdergelijke documenten in andere, welopenbare, documenten is verwerkt.24De Afdeling lijkt in sommige geval-len minder ver te wilen gaan metdeze bevoegdheid en acht het tochvooral een beslissing van het be-

stuursorgaan, waarbij de verzoeker

die meent dat ten onrechte geen ge-

bruik is gemaakt van deze bevoegd-heid tot anonimiseren, moet aantonendat de goede en democratische be-

stuursvoering gediend zou zijn meteen dergelijke verstrekkng.25 Een der-gelijke bewijsvoering lijkt, enkel van-wege het feit dat de verzoeker de in-houd van het stuk niet kent, zeermoeilijk - zo niet ondoenlijk. Een an-dere keer oordeelt de Afdeling in lijnmet de hiervoor besproken uitspraakvan de rechtbank en stelt eveneens dathet bestuursorgaan in ieder geval blijkmoet geven van een beoordeling vanhet wel of niet kunnen toepassen vande bevoegdheid als bedoeld in art. I Ilid 2 WOB.26 De Afdeling lijkt der-halve geen eenduidige koers te varenop dit punt. De beslissing om overpersoonlijke beleidsopvattingen infor-matie te verstrekken is aan het be-

stuursorgaan. Indien het op basis vanzijn discretionaire bevoegdheid, methet oog op een goede en democrati-

sche bestuursvoering, besluit om overpersoonlijke beleidsopvattingen infor-matie te verstrekken, kan het ditslechts in tot personen herleidbare

vorm doen indien de betrokkene daar-mee heeft ingestemd. Dat neemt even-wel niet weg dat het bestuursorgaan,

dat verantwoordelijk is voor de be-

trokken bestuursvoering, bevoegd isom, los van de bereidheid van betrok-kenen om in ttf stemmen met open-baarmaking, de informatie niet te ver-schaffen (Kamerstukken II 1986/87,

142

de Gemeentestem

19 859, nr. 3, p. 38). In zo'n geval kanhet bestuursorgaan in redelijkheid af-zien van gebruikmakng van de be-voegdheid van art. 11 lid 2 WOB. Hetmoet immers gaan om het dienen vaneen goede en democratische bestuurs-voering met openbaarmaking. In eendergelijk geval komt het bestuursor-

gaan dan ook niet toe aan de in dit lidbedoelde instemming.27

Let op dat het niet overgaan tot ge-

deeltelijk verstrekken van de feite-lijke gegevens uit een document vanintern beraad, snel zal leiden tot eenvernietiging van het bestreden be-sluit.28

3. Absoluteuitzonderingsgronden:Bedrijfs- enfabricagegegevens (art. 10lid 1 onder c)

Een veel besproken absolute uitzon-deringsgrond is die van de vertrouwe-lijk verstrekte bedrijfs- en fabricage-gegevens als bedoeld in art. 10 lid Ionder c WOB. Volgens vaste jurispru-dentie van de Afdeling dient dit arti-kelonderdeel naar zijn aard restrictiefte worden uitgelegd. Van bedrijfs- enfabricage gegevens is slechts sprakeindien en voor zover uit die gegevenswetenswaardigheden kunnen wordengelezen of afgeleid met betrekkng totde technische bedrijfsvoering of hetproductieproces dan wel met betrek-king tot de afzet van de producten ofde kring van afnemers en leveran-ciers.Hierop kan een gemeente zich niet be-roepen in het geval van een samen-

werkingsovereenkomst waarin voor-schotbedragen aan te vergoeden plan-schade worden genoemd. Voorschot-bedragen zijn geen vertrouwelijkverstrekte bedrijfs- en fabricagegege-vens.29 Een verkoopadvies van eenkunsthandelaar past eveneens niet indeze definiëring van het begrip.3o Ookde registratie van belangstellenden

voor vestiging op een bedrijven terreinbiedt geen inzicht in de afzet van deproducten of de kring van afnemers enleveranciers van de belangstellenden.31

Voorts bevat ook een huurovereen-

komst tussen twee private partijengeen bedrijfs- en fabricage gegevens. 32

Wel als zodanig worden aangemerktde stukken, die betrekkng hebben opeigen klinische onderzoeken en diedeel uitmaken van het registratiedos-sier, omdat daaruit wetenswaardighe-den kunnen worden gelezen of afge-

No. 7334

leid met betrekkng tot de technischebedrijfsvoering of het productiepro-

ces dan wel met betrekkng tot de af-zet van de producten of de kring vanafnemers en leveranciers.33 Ook ver-trouwelijk gehouden gegevens inzakede begroting met daarin de kosten

voor verbouwing en aanpassing vanraffinaderijen om bepaalde typen BestBeschikbare Technieken (BBT) toe tepassen, de bijbehorende onderhouds-kosten en proceskosten van onder an-dere de implementatie van een be-

paald type BBT, alsmede de energie-kosten worden als zodanig aange-

merkt. Hierbij is van belang dat hetgaat om bedrijfsinterne financiële ge-gevens waaruit voor concurenten, le-veranciers en aannemers direct we-tenswaardigheden zijn af te leiden

over de kosten van de verbouwenaanpassingen van installaties en pro-cessen.34Een ander geval bij raffinaderijen be-treft de gegevens in de emissieversla-gen betreffen de hoeveelheden brand-stof die per installatie en per brand-stofsoort zijn verbruikt, alsmede in-formatie over de kwaliteit van deonderscheiden brandstofstromen, teweten de (gemiddelde) verbrandings-waarde, de (gemiddelde) emissiefac-tor en de (gemiddelde) oxidatiefactor.Ook deze geven, aldus de Afdeling, invergaande mate inzicht in de interneproductieprocessen en kostenstruc-tuur van de ondernemingen. Evenzo

geldt het voor de gegevens van elek-triciteitsproducenten betreffende deverbruikte brandstoffen. Door gebruikte maken van de brandstof- en uit-stootprijzen, kunnen per installatie de

(

.

ti24 Rb. 's-Hertogenbosch 28 april 2009,

UNBK2792.25 ABRvS 8 juli 2009, Gst. 2009, 96.26

ABRvS 3 juni 2009, zaaknr.200806313/1.

27ABRvS 14 oktober 2009, zaaknr.2009001 12/1.

28ABRvS 3 juni 2009, zaak.20080631311.

29 ABRvS 18 februari 2009, AB 2009,171.

30 Rb. Haarlem 17 september 2009, UNBJ8008.

31 ABRvS 3 februari 2009, zaakn.200906190/1.

32Rb. Middelburg 31 december 2009,

UNBK8065.33 Rb. Utrecht 3 december 2009, UN

BK8206.34 Rb. Rotterdam 9 september 2009, UN

BJ7416.

()

f)variabele kosten per opgewekte MWhelektriciteit worden berekend. Indien,na openbaarmaking van de gegevens,aldus inzicht kan worden verkregen inde onderlinge kostenstructuur en

prijsstellng, ontvalt aan elektriciteits-producenten de stimulans om tegeneen zo laag mogelijke prijs per MWhelektriciteit aan TenneT aan te bieden.Ook hier geldt dat juist gegevens opjaarbasis concurrentiegevoelig zijn.Omdat bij jaargemiddelde cijfers re-kening wordt gehouden met de matewaarin een installatie over een lan-gere en derhalve meer representatieveperiode daadwerkelijk is ingezet, ge-ven dergelijke cijfers een betrouw-baarder beeld dan dag- of maandge-middelde cijfers.35Merk op dat het van belang is dat deverstrekker van de informatie in ditkader de vertrouwelijkheid heeft be-oogd en dat dit ook blijkt uit het do-cument.36 Hierbij is tevens van belangdat de tijd het vertouwelijke karaktervan een document, volgens de Afde-ling, niet kan aantasten.37

o

4.' Relatieve

uitzonderingsgronden (art.10 lid 2)

u

4.1. Persoonlijke levenssfeer

Het bepaalde in art. 10 lid 2 aanhef enonder e WOB vereist een afwegingtussen het veronderstelde belang vanopenbaarmakng en dat van de eerbie-diging van de persoonlijke levens-sfeer. Onderzocht dient dan ook teworden of het bestuursorgaan zich inredelijkheid op het standpunt kan stel-len dat de verzochte openbaarmakingzodanige inbreuk op de eerbiedigingvan de persoonlijke levenssfeer ople-vert, dat het belang van de eerbiedi-ging daarvan groter gewicht toekomt.Bij persoonlijke levenssfeer gaat het

echt om privégegevens zoals bankre-keningnummers, huisadressen,38 hetsalaris, medische aandoeningen39 ende namen van ambtenaren.4o Er lijktop grond van jurisprudentie een ver-hoogde (rechts)bescherming te gel-den ten aanzien van de zogenoemdeNAW-gegevens (naam- en adresgege-vens) als persoonsgegevens in de zinvan art. I onder a Wbp, zowel vanburgers als van ambtenaren (mede-

werkers). Denk hierbij ook aan e-mailadres sen en namen van ontvan-gers van e-mails41 en ook de kenbaar-heid van person~n op foto's ofvideo'sdan wel dvds of uitgesproken na-

men.42

( /

de Gemeentestem

Als het gaat om beroepshalve functio-neren van ambtenaren, kan maar inbeperkte mate een beroep worden ge-daan op het belang van eerbiedigingvan de persoonlijke levenssfeer. Eenuitzondering hierop wordt gemaaktwaar het gaat om de vermelding vannamen van bereikbaarheidsgege-vens.43 In algemene zin lijkt evenwelte worden aanvaard dat namen vanbetrokken ambtenaren (en in dit gevalnamen en andere gegevens van directomwonenden) met een beroep op art.10 lid 2 onder e aan de openbaarheidkunnen worden onthouden.44 Ook lijkter sinds kort een onderscheid te moe-ten worden gemaakt tussen 'soort'medewerkers. Openbaarmaking vannamen van zogenoemde communica-tiemedewerkers, dat wil zeggen dege-nen die zichzelf reeds uit hoofde vanhun functie in de openbaarheid pre-

senteren, mag niet op grond van deprivacy-weigeringsgrond in art. 10 lid2 onder e WOB geweigerd worden.45

In deze laatste uitspraak is sprake vannog een ander thema dat aparte be-spreking behoeft; het begrip 'het ge-voelige karakter van de bestuurlijkeaangelegenheid waar het hier om

gaat'. De WOB kent dit begrip im-mers niet. Art. I aanhef en onder d de-finieert het begrip bestuurlijke aange-legenheid als 'een aangelegenheid diebetrekkng heeft op beleid van een be-stuursorgaan, daaronder begrepen devoorbereiding en de uitvoering er-van'. Naar uit art. 3 lid I WOB blijkt,fungeert dit begrip als afbakeningscri-terium en is het derhalve bepalend

voor de werkingssfeer van de WOB.De Afdeling overweegt in deze zaakechter het volgende: 'Openbaarma-

king raakt de persoonlijke levenssfeervan de indieners. Gelet op het gevoe-

lige karakter van de bestuurlijke aan-gelegenheid waar het hier om gaat,heeft het college bij afweging van debetrokken belangen in redelijkheidopenbaarmaking van deze brieven ene-mailberichten kunnen weigeren.' De

weigeringsgrond eerbiediging van depersoonlijke levenssfeer in art. IO lid2 onder e WOB wordt nu zodoendeingekleurd door de aard van het on-

derwerp, de rechts-extremistische de-monstratie als (gevoelige) bestuurlij-ke aangelegenheid.46 Wanneer sprakeis van een gevoelige aangelegenheid

is niet direct duidelijk. De vraag isook of een dergelijk criterium de af-weging van de andere relatieve uit-zonderingsgronden zou maken ofzelfs de absolute uitzonderingsgron-

No. 7334

-==¥lih il¥¥4A * 4I

den anders zou doen inkleuren. Ditlijkt in strijd met de (gedachte van de)WOB.Het gaat er bij deze uitzonderings-

grond om dat de informatie te herlei-den is tot een bepaalde persoon.47

Emotionele uitlatingen en informatieaangaande persoonlijke omstandighe-den leiden ertoe dat dergelijke infor-matie veelal op deze uitzonderings-

grond niet verstrekt behoeft te wor-den.48 Bedenk bij deze uitzonderings-

grond wel dat beoordeeld moetworden of deze grond nog aanwezig

is na anonimiseren. Is dat niet het ge-val dan dient men over te gaan totanonimiseren en alsnog de overige in-formatie te verstrekken.49

4.2. Financiële belangengemeente

Het financiële belang van de Staat,andere publiekrechtelijke lichamen ofde in art. la onder c en d WOB, be-doelde bestuursorganen kan ook eenrol spelen bij de beoordeling of infor-matie wel kan worden verstrekt.Informatie betreffende exploitatiebe-rekeningen (grondprijzen, ontwikke-lingskosten, bouwkosten, renteper-centages) mogen vertrouwelijk blij-ven gelet op dit belang.50 Dit arikelwordt vaker gebruikt om de onder-

35 ABRvS 28 oktober 2009, zaakr.2009010211 1.

36 Rb. Haarlem 17 september 2009, UN

BJ8008.37 ABRvS 21 januari 2009, zaaknr.200805021/1.

38 ABR vS 25 april 2002, AB 2002, 210 en

39 ~~~~~ ~i~~~~e;0~~~3À:~ggS,33i~.8.40 ABRvS 18 juli 2007, AB 2007, 328.41 ABRvS 3 juni 2009, zaaknr.

20080631311. De Afdeling lijkt overi-gens per abuis te spreken van art. 10 lid2 onder d WOB (r.o. 2.16.2).42 ABRvS 30 december 2009, zaak.

200904273/1/I-3 en ABRvS 6 januari

43 2010, zaaknr. 200904274/1.ABRvS 4 juni 2008, AB 2008, 232 enJB 2008/162.44 Rb.' s-Gravenhage 31 maart 2009, UN

BK4208.45 ABRvS 12 augustus 2009, JB 20091231

(m.nt. G. Overkleeft-Verburg).46 ABRvS 12 augustus 2009, JB 20091231

47 (m.nt. G. Overkleeft-Verburg).ABRvS 30 september 2009, zaakn.2009001411 1.

48 ABRvS 12 augustus 2009, JB 20091231

(m.nt. G. Overkleeft-Verburg) enABRvS14 oktober 2009, zaakn. 200900112/1.49 ABRvS 20 mei 2009, zaaknr.200806362.50 ABRvS 18 februari 2009, AB 2009,

171.

143

()

()

tJ

()

Openbaarmaking daarvan kan de ef-fectiviteit en veiligheid van dat optre-den bij toekomstige, vergelijkbare

soortgelijke acties ter handhaving vande openbare orde in gevaar brengen.

Het gaat bij deze uitzonderingsgrondmede om de bescherming van de op-sporingsstrategie van de politie in hetalgemeen. Daaronder dienen ook de

middelen waarmee of de functionaris-sen door wie die strategie wordt uit-gevoerd te worden verstaan.68

5. Milieu-informatieTot slot verdient milieu-informatie

bijzondere aandacht. In veel gevallenvindt immers, als sprake is van mi-lieu-informatie, sneller openbaarma-Icing plaats omdat absolute uitzonde-ringsgronden worden gerelativeerd(denk aan art. 10 lid i onder c WOBen (in zekere zin) art. 11 WOB) of re-latieve uitzonderingsgronden zelfs

niet van toepassing zijn (bijvoorbeeldar. 10 lid 2 onder g WOB).Of sprake is van milieu-informatie, isveelal onderwerp van discussie. Datis niet geheel verwonderlijk nu de de-finitiebepaling van art. 19.1a Wmnogal omvangrijk is. In zekere zinlijkt daardoor alles waar het woordmilieu maar in voorkomt te kwalifi-ceren als milieu-informatie. De juris-prudentie leert evenwel dat art. i 9. i aWm strikt gelezen dient te worden.69Het moet dan immers wel gaan om in-formatie die het milieu rechtstreeks

(kan) aantasten of beschermen. NieteIke persoonlijke beleidsopvatting diewordt ingebracht in een besluitvor-mingstraject dat aan een project metmilieuaspecten ten grondslag ligt, kandan ook als milieu-informatie wordenaangemerkt. Het moet nog altijd gaan

~

de Gemeentestem

om de aard van de informatie en inwelke relatie zij moet worden gezientot de (mogelijke) milieugevolgen.70

Informatie betreffende het houden vanvarkens, dat gepaard gaat met stank-overlast en uitstoot van ammoniak,welke factoren elementen van het mi-lieu aantasten of waarschijnlijk aan-

tasten, is dan wel aan te merken alsmilieu-informatie. Informatie als datavan aan- of aflevering van varkens enaantallen aan- en afgeleverde varkenszijn op zichzelf geen gegevens overdeze factoren. Maar omdat deze dataen aantallen daarentegen wel gege-

vens inhouden over een activiteit dieeen uitwerking kan hebben op de ge-noemde factoren, is volgens de Afde-ling toch sprake van milieu-informa-

tie.71

Concentratiegegevens uit IPPC-docu-menten zijn nogal eens onderwerp

van geschiL. De Rechtbank Rotterdamziet dergelijke gegevens als emissie-gegevens als bedoeld in art. 10 lid 4WOB zodat deze per definitie open-baar dienen te worden gemaakt. 72

Van belang is nog te wijzen op ar. 10lid 4 WOB waarin een onderscheidwordt gemaalet tussen milieu-infor-matie die betrekking heeft op emis-

sies in het milieu en overige milieu-informatie. Voor milieu-informatie diebetrekkng heeft op emissies in hetmilieu geldt dat openbaarmaking nietmag worden geweigerd op grond vande vertrouwelijkheid van commer-ciële of industriële gegevens, terwijlop die grond openbaarmakng van

overige milieu-informatie achterwegekan blijven. Dit onderscheid zou zin-ledig zijn indien ook gegevens die tengrondslag liggen aan emissies in hetmilieu aangemerkt zouden moeten

No. 7334

:=

worden als milieu-informatie die be-trekking heeft op emissies in het mi-lieu. Bij onderliggende gegevens moetin het bijzonder worden gedacht aanenergiegegevens die ten grondslag

liggen aan de emissiegegevens en demethoden die zijn gebruikt bij het sa-menstellen van het emissieverslag.73

Gelet hierop meent de Afdeling danook dat gegevens over het brandstof-verbruik op installatie- en bronniveauniet zijn aan te merken als milieu-in-formatie die betrekkng heeft op emis-sies in het milieu.74

6. AfrondingDe toepassing van de uitzonderings-gronden en beperkingen in de WOBblijft afhankelijk van de casuïstiek.

Dat volgt ook maar weer uit het voor-gaande overzicht van de jurispruden-tie van het jaar 2009 en het begin van2010. We hopen dat u weer bij bent.De komende tijd zal in dit blad regel-matig aandacht worden besteed aanvoor de bestuurlijke praktijk relevanteuitspraken.

68 ABRvS 20 januari 2010, zaakn.20090425211.

69 Zie Rb. Amsterdam 29 december 2008,

UN BI0890 en eerder al Rb. Utrecht14 februari 2007, zaakn. SBR 0611569

70 n.n.g.Rb. 's-Gravenhage 25 november 2009,UNBL0767.71 ABRvS 4 november 2009, zaaknr.

200900317/1.72 Rb. Rotterdam 9 september 2009, UN

BJ7416.73 Kal1erstukken IJ 2003/04, 29 565, nr.

3, p. 78.74 ABRvS 28 oktober 2009, zaakn.

200901 02 1/1.

145