Gemeenten en GRIP; effecten van de evaluatie - ifv.nl Jaco Bruekers... · 2 Jaco Bruekers MCPM 4...

Gemeenten en GRIP; effecten van de evaluatie ‘Project X’ in Haren. Hoe wordt door gemeenten in de veiligheidsregio Brabant-Noord tegen GRIP-opschaling aangekeken?

1 Jaco Bruekers MCPM 4 2014-2015

Master of Crisis ad Public Order Management

Gezamenlijke leergang Instituut Fysieke Veiligheid en de Nederlandse Politieacademie

Afstudeer-thesis

Gemeenten en GRIP; effecten van de evaluatie van de Commissie Cohen over ‘Project X’ in Haren.

Hoe wordt door gemeenten in de veiligheidsregio Brabant-Noord tegen GRIP-opschaling aangekeken?

Kandidaat MCPM4 Studentnummer: 326140

Jaco Bruekers

Thesisbegeleider Dr. Menno van Duin

Inleverdatum:


Voorwoord

Deze thesis vormt het sluitstuk van de studie Master of Crisis ad Public order Management aan het

Instituut Fysieke Veiligheid en de Nederlandse Politieacademie. Deze studie richt zich in hoofdzaak op

het onderwerp ‘opschaling volgens de Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure

[GRIP]’.

Bij de landelijke ontwikkeling van de regionalisering van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is

de gemeente als ‘vierde operationele dienst’ een prominente rol gaan spelen. Naast de brandweer,

politie en geneeskundige hulpverlening vervult ook de gemeente een belangrijke rol op het gebied van

de bevolkingszorg.

Waar de drie oorspronkelijke diensten een decennialange samenwerking hebben, is de gemeente dus

een nieuwe loot aan de tak. In deze studie wordt onderzocht hoe professionals, en in het bijzonder

burgemeesters, in de veiligheidsregio Brabant-Noord omgaan met het GRIP-opschalingsmodel.

Een zeer toonaangevend incident in het recente verleden waarbij de GRIP-opschaling nauwkeurig

tegen het licht is gehouden waren de Project X-rellen in de gemeente Haren in september 2012. Naar

aanleiding van deze rellen heeft de commissie Cohen kritiek geuit over de gang van zaken rond de

opschaling. De casus ‘Haren’ vormde een belangrijk thema tijdens de interviews met de

burgemeesters en kwam ook terug in de enquêtes die zijn gebruikt.

Ik vond het heel interessant en verhelderend om met burgemeesters en met mijn vakcollega’s (AOV

en OvD-BZ) gesprekken te voeren over ‘GRIP’, rollen en taken. Het waren goede momenten om

meningen en visies uit te wisselen. Hierbij kon ik de opgedane kennis tijdens deze studie goed

gebruiken.

Voor mij was dat een bevestiging van de waarde van deze studie voor mijn werk als adviseur

openbare orde en veiligheid en als Officier van Dienst-Bevolkingszorg in de veiligheidsregio Brabant-

Noord.

Woord van dank

Bij het schrijven van de thesis heb ik veel steun ondervonden van mijn medestudenten MCPM4. Maar

zeker ook van mijn collega’s bij gemeenten en hulpdiensten en natuurlijk van de burgemeesters in de

veiligheidsregio Brabant-Noord en daar buiten. Enkele mensen wil ik nadrukkelijk dank zeggen:

-Dr. Menno van Duin, mijn thesis-begeleider.

-Drs. Ralf Beerens, decaan van de opleiding MCPM4.

-Mr. Frank Cools en Drs. Ingrid Eerden, voor de levendige discussies

Last but not least, mijn gezin:

Yvonne, Daan en Juul: bedankt voor jullie niet aflatende steun en geduld!

Heeswijk-Dinther, maart 2015.

Jaco Bruekers


Inhoud

Voorwoord ........................................................................................................................... 2 Samenvatting ....................................................................................................................... 5

1 Inleiding en Doelstelling .................................................................................................... 8 1.1 Aanleiding ................................................................................................................................... 8 1.2 Doelstelling en onderzoeksvraag ............................................................................................... 9 1.2.1 Doelstelling en relevantie ........................................................................................................ 9 1.2.2 Probleemstelling .................................................................................................................... 10 1.2.3 Afbakening ............................................................................................................................ 10 1.2.4 Onderzoeksvragen ................................................................................................................ 11

2. Onderzoeksopzet .......................................................................................................... 12 2.1 Kwalitatief onderzoek ............................................................................................................... 12 2.2 Kwalitatief beschrijvend onderzoek .......................................................................................... 14 2.3 Literatuur en randvoorwaarden ................................................................................................ 14 2.4 Methodologie ............................................................................................................................ 14 2.5 Geldigheid ................................................................................................................................ 15

3. Taken en bevoegdheden en wet en regelgeving bij crisisbeheersing .......................... 16 3.1 Inleiding ................................................................................................................................... 16 3.3.1 Taken en bevoegdheden van de burgemeester ................................................................... 16 3.3.2 Taken en bevoegdheden van het Openbaar Ministerie ........................................................ 18

4. Theoretisch kader .......................................................................................................... 19 4.1 Inleiding .................................................................................................................................... 19 4.2 De opbouw van GRIP en de structuur van opschaling ............................................................ 19 4.2.1 multidisciplinaire organisatie ................................................................................................. 19 4.2.2 De hoofdstructuur van de rampenbestrijding ........................................................................ 19 4.2.3 De GRIP-niveaus .................................................................................................................. 20

4.2.3.1 GRIP als ingeburgerd begrip .....................................................................22 4.3 Lokale adviseurs openbare orde en veiligheid ......................................................................... 23 4.4 Het politieproces ‘Staf Grootschalig Bijzonder Optreden’ (SGBO) .......................................... 24 4.5 Samenwerken ......................................................................................................................... 26 4.5.1 Inleiding ................................................................................................................................. 26 4.5.2 Samenwerken ....................................................................................................................... 26 4.5.3 Theorie rond besluitvorming .................................................................................................. 27

4.5.3.1 Naturalistic Decision Making (NDM) ............................................................27 4.5.3.2 Distributed Decision Making (DDM) .............................................................27 4.5.3.3 Recognized Primed Decision Making (RPDM) ................................................28

4.6 Rol van de bestuurder tijdens crises ........................................................................................ 29 4.6.1 Inleiding ................................................................................................................................. 29 4.6.2 Boegbeeld ............................................................................................................................. 29 4.6.3 De mythe van ‘de leider beslist’ ............................................................................................ 30 4.7 Crisisbeheersing en het driehoeksoverleg ............................................................................... 30 4.7.1 Inleiding ................................................................................................................................ 30 4.7.2 De Driehoek ......................................................................................................................... 30 4.8 Elementen die tot commotie (onrust) kunnen leiden ................................................................ 31 4.8.1 Kleine zaken, grote gevolgen ................................................................................................ 32 4.9 Impactmanagement.................................................................................................................. 35 4.9.1 Inleiding ................................................................................................................................. 35 4.9.2 Maatschappelijke factor (M-factor) ........................................................................................ 35 4.9.3 Storybuilding en high impact events ..................................................................................... 36

4.9.3.1 Storybuilding ........................................................................................36 4.9.3.2 High impact event ..................................................................................37 4.9.3.3 Long tail ..............................................................................................38

5. Het theoretisch kader samengevat en hypothesen ........................................................ 39 6. GRIP en praktijkvoorbeelden ......................................................................................... 43

6.1 Inleiding .................................................................................................................................... 43 6.1.1 Zedenzaak ‘Benno L.’ in Den Bosch en omstreken (2009) .................................................. 43


6.1.2 De casus ‘Project X in Haren’ (2012) .................................................................................... 44 6.1.2.1 De casus ‘Project X’ in Haren en relatie tot opschalen in GRIP ............................45 6.1.2.2 Verschil van inzichten over de keuze voor opschaling .......................................45 6.1.2.3 Terugkijken met de toenmalige burgemeester van Haren; Rob Bats ......................46 6.1.2.4 Crisisbeheersing is geen exacte wetenschap .................................................47

6.1.3 Asbestbrand in de gemeente Eersel (2014) ........................................................................ 48 6.1.4 Project X in Veghel (2014) .................................................................................................... 48

7. Resultaten van het empirisch onderzoek ....................................................................... 49 7.1 Inleiding .................................................................................................................................... 49 7.2 Hoofdpunten uit de ingekomen reacties................................................................................... 49 7.3 Het impactanalysemodel .......................................................................................................... 50 7.4 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................. 54 7.4.1 Hypothesen en de praktijk ..................................................................................................... 54 7.4.2 Beantwoording van de hoofd- en deelvragen ....................................................................... 56 7.4.3 Aanbevelingen ....................................................................................................................... 58

Literatuurlijst ...................................................................................................................... 60 Bijlage 1: Impactanalysemodel .......................................................................................... 66

Bijlage 2: Respondenten.................................................................................................... 71 Bijlage 3: Enquêteformulier en interviewvragen ................................................................. 73

Bijlage 4: Ingekomen reacties van respondenten .............................................................. 77 -Reacties van ambtenaren openbare orde en veiligheid (AOV) uit de veiligheidsregio Brabant-Noord en Officieren van Dienst-Bevolkingszorg uit de 25 veiligheidsregio’s ................................. 77 -Reacties van de Officieren van Dienst: Geneeskundig, Brandweer en Politie uit de veiligheidsregio Brabant-Noord ...................................................................................................... 83 -De opbrengst van de interviews met 13 burgemeesters uit de veiligheidsregio Brabant-Noord . 88

Bijlage 5: Actuele GRIP-indeling ...................................................................................... 94


Samenvatting

Voor de eindopdracht in het kader van de leergang Master of Crisis and Public Order Management is

gekozen voor een onderwerp dat ingaat op de vraag hoe gemeenten in de veiligheidsregio Brabant-

Noord aankijken tegen opschaling volgens de Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings-

procedure. Het onderzoek richtte zich op alle bestuurders in deze veiligheidsregio als ook op de

verschillende professionals in de crisisbeheersing, inclusief mijn vakcollega’s; de ambtenaren

openbare orde en veiligheid en Officieren van Dienst-Bevolkingszorg.

Daarnaast is een peiling uitgevoerd onder de alle Officieren van Dienst-Bevolkingszorg in de overige

24 veiligheidsregio’s.

In het bijzonder de evaluatie van de commissie Cohen over de ‘Project X-rellen’ in Haren in september

2012 vormde de basis om voor het onderzoeksthema te kiezen. Dat rapport was voor professionals

vaak een katalysator voor inhoudelijke discussies over opschalen in GRIP en de achtergronden die

daarbij een rol kunnen spelen.

In dit onderzoek staat een vraag centraal: Op welke wijze wordt in de gemeenten binnen de

veiligheidsregio Brabant-Noord met de GRIP-regeling omgegaan en wat is de visie van de

hulpdiensten hierop en in hoeverre kan een ondersteunend instrument de gemeenten daarin helpen?

Het kwalitatief survey-onderzoek bestaat uit 2 delen; een theoretisch onderdeel en een empirisch

gedeelte. In het praktijkdeel is gewerkt met praktijkvoorbeelden, interviews met de professionals en

enquêtes.

Het theoretisch deel behandelt een achttal benaderingen. Aangezien het begrip ´GRIP´ als een rode

draad door het onderzoek loopt, wordt als eerste stilgestaan bij de achtergronden van die

opschalingsstructuur.

Binnen de gemeentelijke kolom is een aantal functionarissen betrokken bij de crisisbeheersing, met

name de ambtenaar openbare orde en veiligheid en de Officier van Dienst-Bevolkingszorg. Bekeken is

hoe hun rollen er uit zien.

Daarnaast vormt ook het monodisciplinair proces van de politie niet zelden een (hoofd-)rol bij de

aanpak van een incident. Daarom wordt stilgestaan bij de taken van het politieproces ‘Staf

Grootschalig en Bijzonder Optreden’.

Bij incidenten in een gemeente is het bijna gebruikelijk dat de burgemeester om een eerste reactie

wordt gevraagd. De specifieke functie van een burgemeester tijdens crises is nader bekeken. Daarbij

is vastgesteld dat een bestuurder meer een leidersfunctie vervult en niet zozeer als

‘opperbevelhebber’ optreedt.

Het bestrijden van een crisis gebeurt in samenwerking met verschillende partijen. Maar wat betekent

samenwerken met professionals onder dergelijke omstandigheden eigenlijk? En hoe zit het met het


nemen van besluiten? Expliciet is gekeken naar de achterliggende theorieën die hierbij een rol kunnen

spelen zoals Natural Decision Making en Recognized Primed Decision Making.

Burgemeesters werken vaak met professionals in teamverband aan de aanpak van een incident. Dat

gebeurt in een crisisteam (‘kern BT’) of soms ook via een driehoeksoverleg. Uitzocht is hoe de

overlegstructuur van de Driehoek op de aanpak van een crisissituatie kan aansluiten en hoe de positie

van een burgemeester en een Officier van Justitie kunnen kantelen.

De laatste twee afsluitende onderwerpen behandelen elementen met betrekking tot maatschappelijke

onrust (impact) en hoe het managen van impact vorm gegeven kan worden.

Gebleken is dat het in goede banen leiden van signalen van maatschappelijk onrust in deze moderne

tijd met de verschillende (snelle) social media als een grote uitdaging wordt gezien.

Er zijn allerlei variabelen die invloed hebben op de vraag of opschaling in GRIP een passende

oplossing is of niet.

Op basis van de theorieën is een aantal hypotheses (stellingen) geformuleerd die in het empirisch

deel van dit onderzoek zijn getoetst. De 4 stellingen werden bevestigd. Zo zijn bestuurders zich

bewust dat GRIP ook structuur biedt voor incidenten die niet het label ´ramp´ dragen. Burgemeesters

focussen zich tijdens een incident bewust op de rol van ´burgervader´ en vertrouwen op de

deskundigheid van de professionals.

Tijdens dit onderzoek is bekeken op welke manier de variabelen in de formule ‘V x R x (S)M³’ naar

een praktische checklist worden vertaald. Dit heeft geleid tot de ontwikkeling van een praktische

checklist die voor professionals in de gemeentelijke kolom een hulpmiddel kan zijn om de mate van

impact te kwalificeren. Dat beeld kan worden meegenomen in de advisering over de aanpak van een

incident.

De conclusies hebben geleid tot een zevental aanbevelingen.

De eerste aanbeveling luidt om meer oefeningen te organiseren waarbij ook loco-burgemeesters en

het OM worden betrokken. Tijdens bestuurlijke oefeningen is het belangrijk om het systeem van GRIP

nadrukkelijk aan de orde te stellen. De aard van een incident en de mate van maatschappelijke onrust

bepalen de wijze waarop de aanpak van een incident wordt gecoördineerd. De start van de oefening

biedt gelegenheid om alle facetten van bevolkingszorgaspecten te belichten en te duiden wat

maatschappelijke impact inhoudt en wat het voor de positie van een burgemeester betekent.

De tweede aanbeveling richt zich tot de gemeentelijke professionals. Van belang is dat zij snel een

goed beeld hebben van de crisissituatie.

Is er sprake van maatschappelijke onrust of is die onrust te voorzien? Voor het samenstellen van dat

beeld kan het in deze thesis gepresenteerde impactanalysemodel als een hulpmiddel worden ingezet.

Het alert blijven op het proportioneel inzetten van de GRIP-alarmering vormt aanbeveling 3. Een veel

gehoorde suggestie is om niet te bang te zijn met opschalen. Toch kan de aard van een incident

ruimte bieden om de problematiek vanuit één kolom aan te pakken.


In aanbeveling 4 wordt burgemeesters aangeraden om snel persoonlijke ondersteuning te

organiseren.

Aanbeveling 5 wijst er op dat een burgemeester tijdig in beeld moet komen om zo leiding te geven aan

de samenleving en om maatschappelijke gevoelens in goede banen te leiden.

Als bij een incident ook de Driehoek een rol speelt, wordt burgemeesters aangeraden met de Officier

van Justitie afspraken over wie het beste op de voorgrond kan treden en hierbij rekening te houden

dat tijdens de aanpak van een incident, op dat punt, kantelmomenten kunnen optreden (aanbeveling

6).

Als laatste aanbeveling wordt de suggestie aangereikt om als gemeente niet te snel als

‘probleemeigenaar’ in beeld te komen. Soms zijn andere partijen een deel van de oplossing en hoeft

de gemeente daarin niet leidend te zijn.


1 Inleiding en Doelstelling

1.1 Aanleiding

Bij de casus ‘Project Haren’ speelden een aantal dillema’s rondom de opschaling in GRIP. De

rapportage van de Commissie Cohen over die gebeurtenissen in Haren waren niet mild en kreeg in de

media veel aandacht. De politie en het gemeentebestuur hadden de situatie vooraf onderschat en de

aanpak tijdens de onlusten niet goed aangepakt. De commissie gebruikte zelfs termen als “onjuist” en

”crisiscircus” (Commissie Cohen, 2013b, p. 20).

Menig bestuurder en professional zal deze berichtgeving met de nodige belangstelling hebben

gevolgd. In het bijzonder de toonzetting in de media was bijzonder kritisch.

Die berichten maakten bij ambtenaren openbare orde en veiligheid (AOV) in deze veiligheidsregio

Brabant-Noord vaak wisselende reacties los en leidden tot inhoudelijke discussies over de GRIP-

opschaling. Bij het lezen van het rapport en de nieuwsberichten zullen burgemeesters, maar vast ook

veiligheidsadviseurs en teamchefs van politie, zich de vraag hebben gesteld: ‘Hoe zou ik onder

soortgelijke omstandigheden hebben gehandeld?’ En ‘Hoe ga ik daar in de toekomst mee om?’

Deze vragen raken direct de kern van dit onderzoek. In het bijzonder boeide de vraag of en hoe de

toonzetting van het rapport en het oordeel van de commissie Cohen van invloed is (of was) op de

mening van burgemeesters en professionals in deze veiligheidsregio ten aan zien van de inzet het

GRIP-model (opschaling) tijdens een incident. Is men daarin terughoudender geworden of juist meer

zelfverzekerd, welke achtergronden spelen er bij hen nu een rol als het gaat om open afschalen

vanuit de gemeentelijke kolom?

In het verlengde daarvan is het interessant te onderzoeken hoe de diensten in Brabant-Noord omgaan

met de belangen van de gemeente. De gemeentelijke kolom, ook aangeduid als ‘oranje kolom’, is

verantwoordelijk voor de bevolkingszorgprocessen. Op dat punt is een citaat uit het boek van Van

Duin et al. (2013a, p, p.ag. 22) veelzeggend:

“Ten slotte laten enkele van de casus zien dat operationele diensten als de brandweer de GRIP-

structuur eigenlijk alleen maar repressief beschouwen. Als de brand ‘meester’ is, hoeft er geen GRIP

meer te zijn, zo is de gedachte, waarvan men ook in Waalre uitging. GRIP wordt zo operationeel

beschouwd, dat thema’s als crisiscommunicatie, het goed organiseren van de nafase of het omgaan

met (dreigende) maatschappelijke onrust nog te weinig vanzelfsprekend een reden wordt gevonden

om de coördinatiestructuur te handhaven of te starten. Ook de brandweer moet nog meer meegroeien

met de mogelijkheden die de structuur biedt (en meer los komen van de oorspronkelijke opzet van de

procedure).”

Interessant is bovendien te onderzoeken hoe de acceptatie van de gemeente, als ‘oranjekolom’,

verloopt. Met de inhoud van deze thesis wordt de andere kolommen een kijkje gegeven in de ‘keuken


van de gemeente’. In die zin dat een doorkijk wordt geboden naar de achtergronden en belangen die

voor een gemeente, in het bijzonder voor een burgemeester, bepalend (kunnen) zijn voor het

aanpakken van een incident of (mini-)crisis. Het rendement kan zijn dat de operationele diensten beter

kunnen aanvoelen wat voor een gemeente belangrijk is en daardoor ook meer begrip voor op kunnen

brengen zodra de ‘oranjekolom’ bij een incident op een opschaling aanstuurt of aandringt te wachten

met afschalen.

Al eerder werd toegelicht dat tijdens gesprekken met collega-AOVers de indruk werd gewekt dat bij

hen een gevoel van dominantie werd ervaren van de andere operationele diensten en dat er bij die

kolommen nog sprake was van zekere onbekendheid met de bevolkingszorgaspecten.

Om deze aanname beter in beeld te krijgen is, voorafgaand aan het onderzoek, gestart met een

eerste peiling onder AOVers in Brabant-Noord om op die manier een nulmeting uit te voeren.

Bij die ondervraging vormde de casus ‘Facebook-rellen’, het schietincident Veghel en het familiedrama

in Reuver (Limburg) de basis omdat bij die voorvallen het onderwerp GRIP-opschaling vanuit de

gemeente nadrukkelijk in beeld was. De peiling is eind november 2013 gehouden en liet uiteindelijk

een wisselend beeld zien ten aanzien van de meningen over de rollen, verantwoordelijkheden en

afwegingen rondom het thema ‘opschaling’. Dit vooronderzoek betekende een extra stimulans om dit

onderzoek rondom het thema “GRIP-opschaling en gemeentelijke belangen” verder in te richten.

1.2 Doelstelling en onderzoeksvraag

1.2.1 Doelstelling en relevantie

Dit onderzoek gaat over de visie die binnen gemeenten in de veiligheidsregio Brabant- Noord leeft ten

aanzien van het thema opschaling in de GRIP-structuur sinds het uitkomen van de rapporten van de

Commissie Cohen. Het voorliggende onderzoek verleent inzicht in hoe de gemeenten in Brabant-

Noord nu dat thema benaderen en belicht ook de achtergronden en afwegingen die daarbij een rol

spelen. Aan de hand van de bevindingen wordt een aantal aanbevelingen gedaan hoe functionarissen

in de gemeente die een sleutelpositie bekleden in de crisisbeheersing met de opschalingscriteria in de

GRIP-alarmeringen kunnen omgaan. In dit onderzoek wordt ook een praktisch model beschreven, een

‘impactanalyse’, dat als een hulpmiddel kan dienen waarmee professionals in de ‘oranjekolom’ een

incident kunnen duiden.

Het verkregen inzicht via een hulpmiddel kan een extra basis bieden voor de uiteindelijke afweging of

een GRIP-opschaling bij de aanpak van een bepaald incident functioneel is.

Bovenstaande maakt dat er van een praktische relevantie sprake is. Naast deze praktische relevantie

leidt het onderzoek ook naar kennis over en inzicht in de vraag hoe de politie, brandweer, GHOR maar

ook de gemeente naar dit thema kijken. Aangezien niet alleen een praktijkonderzoek is uitgevoerd

maar ook de onderliggende theorie er bij is betrokken, is er ook sprake van een theoretische


relevantie. Het onderzoek draagt hierdoor bij aan het vergroten van de kennis over dit onderwerp

(Baarda, Goede & Teunissen, 2009, p. 29-30).

1.2.2 Probleemstelling

Tijdens praktijkervaringen bij incidenten stelden gemeentelijke professionals (o.a. AOVers) zich

herhaaldelijk de vraag hoe vanuit een gemeentelijk perspectief met opschaling in de GRIP-structuur bij

incidenten omgegaan zou moet worden. Na de bekendmaking van de bevindingen van de Commissie

Cohen in maart 2013 kwam die vraag steeds nadrukkelijker naar voren. In de veiligheidsregio

Brabant-Noord zijn maar weinig incidenten geweest waarbij een hogere GRIP-opschaling (fase 3 of

hoger) aan de orde was die eveneens als voorbeeld zouden kunnen dienen. Er kunnen eigenlijk maar

twee voorvallen worden genoemd. Een zaak betrof een zogenoemde zedenzaak in 2009 die landelijke

bekendheid kreeg onder de naam ‘zedenzaak ‘Benno L.’. De slachtoffers in deze kwestie kwamen uit

de gemeenten ’s-Hertogenbosch, Heusden en Vught. De omvang van deze zaak was aanleiding om

op te schalen naar GRIP 4 (zie par. 6.1.1.). In februari 2014 voltrok zich in Vlijmen een brand waarbij

de rookontwikkeling uiteindelijk aanleiding was om de WAS-palen (Waarschuwings- en Alarmerings-

Systeem) in te zetten om burgers te waarschuwen en automatisch op te schalen naar GRIP 3 (Schat,

2014).

1.2.3 Afbakening

Dit onderzoek richt zich op de gemeenten en functionarissen van de hulpdiensten binnen de

veiligheidsregio Brabant-Noord en omvatte tot 1 januari 2015 twintig gemeenten.

Afbeelding 1. Veiligheidsregio Brabant-Noord omvat 20 gemeenten (bron:

http://www.infopuntveiligheid.nl/

Interessant was ook om een landelijke peiling te doen om te kijken hoe over opschaling bij incidenten

wordt gedacht. De bijeenkomst van Officieren van Dienst-Bevolkingszorg uit alle


veiligheidsregio’s in september 2014 in Tiel is gebruikt om specifiek die doelgroep te bereiken.

1.2.4 Onderzoeksvragen

In het plan van aanpak voor deze thesis was de hoofdonderzoeksvraag als volgt omschreven:

“Op welke wijze wordt in de gemeenten binnen de veiligheidsregio Brabant-Noord met de GRIP-

regeling omgegaan en wat is de visie van de hulpdiensten hierop?”

Gaandeweg bij het uitrollen van mijn onderzoek in het bijzonder de eerste gesprekken met de

burgemeesters leverde stof op waaruit geleidelijk duidelijk werd dat een aanvullend instrument

functioneel kon zijn om die visie op de GRIP-regeling, meer bepaald het al dan niet kiezen voor een

opschaling, beter te beoordelen (in te schatten).

Naar aanleiding van deze opgehaalde tussentijdse informatie luidt de herformulering van de

hoofdonderzoeksvraag als volgt:

Op welke wijze wordt in de gemeenten binnen de veiligheidsregio Brabant-Noord met de

GRIP-regeling omgegaan en wat is de visie van de hulpdiensten hierop en in hoeverre kan

een ondersteunend instrument de gemeenten daarin helpen?

Aan de hand van de probleemstelling en doelstelling zijn de volgende beschrijvende

onderzoeksvragen opgesteld:

1) Welke overwegingen spelen bij sleutelfunctionarissen binnen een gemeente een rol om een

GRIP-opschaling te overwegen?

Deze vraag geeft inzicht in welke achtergronden door een gemeente belangrijk worden gevonden om

een opschaling te overwegen en voor te stellen.

2) In hoeverre spelen belangen van anderen diensten bij die overwegingen een rol?

Met het antwoord op deze vraag verkrijgen we inzicht in welke verwachtingen er leven ten aanzien

van rollen en taken in het licht van de opschaling. Is er een verband? Zijn er tegengestelde belangen?

3) Wat is de visie van de gemeentelijke sleutelfunctionarissen ten aanzien van de inzet van

GRIP?

Deze vraag reflecteert eigenlijk direct op de stelling “De reikwijdte van het incident bepaalt het

benodigde coördinatieniveau.” Ook werpt deze vraag een licht op de stelling dat GRIP niet altijd nodig

is om een incident te bestrijden.

4) Wat is het verschil tussen de visies van de hulpdiensten en gemeenten als het om de inzet

van de GRIP-regeling gaat en is daar een verklaring voor?


Deze vraag raakt vrij direct de hoofdvraag van dit onderzoek en kan helderheid scheppen over hoe op

dit moment met de GRIP-regeling wordt omgegaan als het gaat om afwegingen, motieven en

beslismomenten. Ook levert het inzicht in hoe diensten nu tegen de ‘oranje kolom’ aankijken.

De deelvragen zijn ondersteunend aan de hoofdvraag van dit onderzoek. De vragen zijn tijdens het

onderzoek aan de verschillende eerder genoemde functionarissen voorgelegd. Voor het onderzoek is

het belangrijk te weten hoe de ondervraagde experts (brandweer, politie, geneeskundige

hulpverlening bij ongevallen in de regio (GHOR) en ook gemeente) de GRIP-regeling ervaren, zoals

die nu door de veiligheidsregio Brabant-Noord in het Regionaal Crisisplan is opgenomen. Het is

immers belangrijk om zoveel mogelijk uniformiteit te creëren om verwachtingen waar te kunnen maken

en om te voorkomen dat er onnodig of wellicht te laat wordt opgeschaald. Hierdoor ontstaan onnodig

kosten of kunnen kansen om een incident tot een goed einde te brengen worden gemist.

2. Onderzoeksopzet

2.1 Kwalitatief onderzoek

Dit onderzoek vindt aansluiting bij de termen van een kwalitatief beschrijvend onderzoek zoals

beschreven door Baarda, Goede & Teunissen (2009, p. 127). Deze onderzoeksmethode legt de

nadruk op een verdiepende en contextuele benadering.

Het ‘Basisboek Kwalitatief Onderzoek’ van beide auteurs onderscheidt een aantal onderzoeksvormen:

beschrijvend, verklarend, toetsend en evaluerend. Het voorliggende onderzoek is toetsend van aard.

Er is gekeken naar de verschillende opvattingen over GRIP. Daarbij is ook rekening gehouden met

een eventuele samenhang in argumenten of stellingen. Dit kwalitatief survey-onderzoek (Baarda, et

al, 2009, p. 124) levert een dwarsdoorsnede op over hoe ‘GRIP binnen de bevolkingszorg-organisatie

van de gemeenten in Brabant-Noord wordt ervaren en hoe de visie op dit punt bij de drie operationele

diensten luidt. Tevens wordt een globale doorkijk gemaakt naar het landelijk beeld over opschaling in

de GRIP-structuur gegeven. Daarvoor zijn de Officieren van Dienst-Bevolkingszorg in de andere

veiligheidsregio’s benaderd om te reageren. Voor dit laatste is het instrument ‘enquête’ gebruikt.

Kwalitatief onderzoek onderscheidt zich van kwantitatief onderzoek op basis van verschillende

onderzoeksmethoden. De onderzoeksmethoden van kwalitatief onderzoek zijn: het interview,

expertmeeting, casestudy, literatuurstudie, observatieonderzoek en dossierstudie.

In het kwalitatieve onderzoek is gekozen voor de volgende onderzoeksmethoden:

1) Literatuurstudies

Systematische studie op basis van wetenschappelijke en andere literatuur om een wetenschappelijke

vraagstelling te beantwoorden.

2) Dossierstudies

Onderzoek naar aangelegde dossiers over specifieke incidenten.


3) Interviews

Een vraaggesprek waarbij een of meerdere personen over een bepaald thema worden ondervraagd.

4) Enquêtes.

Bevraging op basis van een vragenlijst die aan een aantal mensen (respondenten) wordt voorgelegd.

Figuur 1: Grafische weergave van dit onderzoek.


2.2 Kwalitatief beschrijvend onderzoek

Het kwalitatief beschrijvend onderzoek betrekt de meningen van 13 burgemeesters in de

veiligheidsregio Brabant-Noord als ook die van AOVers (14) en de Officieren van Diensten bij politie

(3), brandweer (11), GHOR (4) en bevolkingszorg (1). Daarnaast zijn van Officieren van Dienst-

Bevolkingszorg (22) uit andere veiligheidsregio reacties ontvangen.

2.3 Literatuur en randvoorwaarden

De informatie uit die literatuur en andere documentatie, in het bijzonder de rapportage van de

Commissie Cohen, is gebruikt voor het opstellen van onderzoeksvragen. De verkregen informatie is

ook gebruikt om de resultaten van de interviews en enquêtes te verifiëren.

Bij het gebruik van de geraadpleegde literatuur is met de volgende drie randvoorwaarden rekening

gehouden: 1) relevantie; 2) aansluiting op de onderzoeksvraag en 3) beschikbaarheid.

Zodra de literatuur aan deze randvoorwaarden voldeed, zijn die stukken in de literatuurlijst

opgenomen.

Hierdoor is de gebruikte informatie herleidbaar en beschikbaar voor toekomstig aanvullend onderzoek.

2.4 Methodologie

Cruciaal voor dit onderzoek is de visie van individuele burgemeesters op het onderzoeksthema.

Omwille van het soepel aangaan van de gesprekken, is gekozen voor de methode van zogenoemd

half- of gedeeltelijk gestructureerde interviews (Baarda, Goede &Teunissen, 2009). Bij de opbouw van

de vragenlijst, die tevens als leidraad voor de gesprekken diende, zijn ook vragen opgenomen die aan

de casus ‘Project X’-rellen in Haren refereerden.

De deelvragen van de hoofdvraag van het onderzoek vormden een aanvullende basis voor de

interviews. Om het onderzoek laagdrempelig te houden en om de respondenten vrijuit te laten

spreken, is gekozen voor geanonimiseerde interviews (en vragenlijsten). Hierdoor was men in de

gelegenheid vrijuit te spreken zonder de vrees daarop aangesproken te worden. Alle geïnterviewden

zijn vooraf geïnformeerd over de onderzoeksvraag en konden kennisnemen van de vragenlijst. De

functionarissen die voor dit onderzoek zijn benaderd, zijn in een aparte lijst opgenomen (Bijlage 2).

Alle burgemeesters zijn persoonlijk aangeschreven. Daarbij hebben de ambtenaren openbare orde en

veiligheid van die gemeenten als intermediair gediend. Burgemeesters die niet hebben gereageerd op

de uitnodiging voor een interview is gevraagd om de vragenlijst in te vullen

Betrouwbaarheid

De andere doelgroepen zoals de AOVers, Officieren van Dienst-Bevolkingszorg (Veiligheidsregio

Brabant-Noord en andere regio’s), Officieren van Dienst bij de politie, brandweer en GHOR zijn


benaderd met een verzoek om een enquête in te vullen en terug te sturen. Daarbij zijn voor de

AOVers en de Officieren van Dienst-Bevolkingszorg en voor de Officieren van Dienst-Politie,

Brandweer en GHOR steeds gelijkluidende vragen gebruikt zodat op die wijze vergelijkbare

onderzoeksgegevens verkregen kon worden.

Om ervoor te zorgen dat er een betrouwbaar onderzoeksresultaat komt dat controleerbaar en

inzichtelijk is, zijn vragenlijsten en de introductiebrief voor de interviews met burgemeesters

opgenomen in de bijlagen bij dit rapport (Bijlage 3).

2.5 Geldigheid

Om de juistheid van de onderzoeksbevindingen optimaal te borgen, is gekozen voor een

onderzoeksopzet die de validatie zoveel als mogelijk verzekert. De geldigheid van dit onderzoek is

afgegrendeld door de opzet ervan. Het gaat om een kwalitatief beschrijvende benadering van het

thema. Verder is een triangulatie-benadering toegepast. Dit houdt in dat uit verschillende invalshoeken

verzamelde en verkregen gegevens met elkaar zijn vergeleken (Baarda, Goede, Teunissen, 2009, p.

188).


3. Taken en bevoegdheden en wet en regelgeving bij

crisisbeheersing

3.1 Inleiding

Dit hoofdstuk laat zien dat de taken van de burgemeester en het OM tijdens een crisis verschillend zijn

maar soms dicht bij elkaar liggen. Beiden maken gebruik van de diensten van de politie. Er wordt in

het kort ingegaan op de wettelijke basis waar de burgemeester en het OM tijdens een crisis mee te

maken kunnen krijgen.

3.3.1 Taken en bevoegdheden van de burgemeester

Zodra in de gemeente sprake is van een ramp of crisis bepaalt de Wet Veiligheidsregio’s dat de

burgemeester verantwoordelijk is voor de effectieve bestrijding ervan (artikelen 4 t/m 7). Zijn

belangrijkste verantwoordelijkheid tijdens een crisis is het handhaven van de openbare orde en

veiligheid. Dit is wettelijk bepaald in artikel 172, lid 1 van de Gemeentewet. Deze zorg omvat de

naleving van normen en regels om daarmee de orde en rust in de openbare ruimte te beschermen en

verder het voorkomen en tegengaan van onveilige situaties. Tevens is de aandacht van de

burgemeester gericht op het herstel van inbreuken op veiligheid van persoon en goed in de openbare

ruimte (Dijkstra, 2006, p. 10).

Artikel 172, lid 2 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester bevoegd is om overtredingen van

wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen,

waarbij hij gebruik maakt van de politie, die onder zijn gezag staat. Lid 3 van datzelfde artikel meldt

dat de burgemeester bevoegd is bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het

ontstaan ervan, bevelen te geven die hij noodzakelijk acht voor de handhaving van de openbare orde.

Dit artikel 172 staat ook bekend als de ‘lichte’ bevelsbevoegdheid van de burgemeester (Kalksma,

2013, p. 204).

In artikel 11 van de Politiewet staat dat de burgemeester het gezag heeft over de politie, voor zover

deze in een gemeente optreedt voor de handhaving van de openbare orde en voor de uitvoering van

de hulpverleningstaak. Hiervoor kan hij aan de politie de nodige aanwijzingen geven.

De burgemeester heeft eveneens het opperbevel bij brand of bij andere ongevallen voor zover de

brandweer daarbij een taak heeft (artikel 173, lid 1 Gemeentewet).

Noodbevel en noodverordening

De artikelen 175 en 176 Gemeentewet raken meer het terrein van crises en rampenbestrijding.

In artikel 175, lid 1 is bepaald dat de burgemeester, in geval van ernstige wanordelijkheden of van

rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd is alle

bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van het gevaar nodig


acht. In dit kader spreekt men van een ‘noodbevel’.

In situaties zoals omschreven in artikel 175, lid 1 kan de burgemeester algemeen verbindende

voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn

(artikel 176 Gemeentewet). Er is dan sprake van een ‘noodverordening’. Daarbij kan van andere dan

bij de Grondwet bepaalde voorschriften worden afgeweken (Dijkstra, 2006, p. 10).

Noodverordeningen zijn algemeen verbindende (gedrags-)voorschriften die een zelfstandige

normstelling kennen en voor herhaalde toepassing vatbaar zijn. Een noodverordening treedt pas in

werking na de afkondiging er van.

Noodbevelen zijn bedoeld voor concrete opdrachten aan één of enkele personen (bijvoorbeeld een

gebiedsverbod) om handelingen te doen of na te laten. Vanuit een procedureel- en

handhavingsperspectief gezien, biedt een noodbevel voordelen boven een noodverordening

(Kalksma, 2013, p. 205).

Figuur 2. Overzicht van de verschillen tussen noodbevel en noodverordening. (Bron: Jong &

Johannink, 2007, p.29.)

Bestuurlijke ophouding

De artikelen 154a en 176a Gemeentewet geven aan dat op gezag van de burgemeester groepen

personen vastgehouden en ingesloten kunnen worden om de verstoring van de openbare orde te

hinderen of te beëindigen. Dit instrument is ook inzetbaar voordat sprake is van daadwerkelijke

wanordelijkheden.

Het toepassen van het middel ‘bestuurlijke ophouding’ is mogelijk indien aan bepaalde voorwaarden is

voldaan. Er moet sprake zijn van groepsgewijs niet naleven van een verordening van de

gemeenteraad of bevel van de burgemeester. Die verordening of dat bevel moet het doel hebben om

de openbare orden te handhaven of het gevaar te beperken in geval van of vrees voor ernstige


ongeregeldheden of rampen. De bestuurlijke ophouding moet ook de enige redelijke mogelijkheid zijn

om naleving van de verordening of het bevel af te dwingen. Tot slot moet het besluit tot bestuurlijke

ophouding op een duidelijke manier aan de betreffende groep kenbaar worden gemaakt en moet de

groep nog een kans worden gegeven om de verordening of het bevel alsnog na te leven (Kalksma,

2013, p. 206).

Gebiedsgeboden/meldplicht

Een persoon die herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde verstoort of daarin leidend is geweest

kan door een burgemeester worden aangepakt middels een bevel met als inhoud een gebiedsont-

zegging. Dit bevel kan samengaan met een bevel tot meldplicht. Deze maatregelen hebben een

preventieve werking (Kalksma, 2013, p. 206).

3.3.2 Taken en bevoegdheden van het Openbaar Ministerie

Het Openbaar Ministerie (OM) heeft in crisistijd de taak het bevorderen van de strafrechtelijke

handhaving van de rechtsorde. Onder strafrechtelijke rechtshandhaving wordt verstaan het

daadwerkelijk voorkomen, opsporen beëindigen, vervolgen en berechten van strafbare feiten. Als ook

het tenuitvoerleggen gerechtelijke beslissingen of beslissingen van het OM in strafzaken (Dijkstra,

2006, p. 11). Deze taken zijn eveneens opgenomen in verschillende wetten zoals de Wet op de

Rechtelijke Organisatie of het Wetboek van Strafvordering (Sv).

De Officieren van Justitie (OvJ) zijn belast zijn met de opsporing van strafbare feiten. De uitoefening

van de taken van het OM richt zich op het dienen van de rechtsorde (Dijkstra, 2006, p. 11). Een

andere verantwoordelijkheid van het OM is de afstemming van landelijke en lokale beleidsprioriteiten,

repressieve en preventieve beleidsaspecten. Deze thema’s worden in een Driehoek, met de

burgemeester en de districtschef van politie besproken (artikel 13 Politiewet).

In een crisissituatie beschikt het OM over een aantal wettelijke bevoegdheden. Indien de politie

acteert op gebied van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde of taken verricht ten diensten

van de justitie, staat zij, tenzij in enige wet anders is bepaald, onder gezag van de OvJ (artikel 12

Politiewet).

Onder normale omstandigheden maar ook in crisistijd geeft de OvJ leiding aan de opsporing van

strafbare feiten (artikel 148 Sv). De OvJ is daarnaast ook belast met de vervolging van strafbare feiten

(artikel 9 Sv) en hij kan zelf onderzoek doen (artikel 10 Sv). De verschillende rollen van de OvJ

kunnen zijn: magistraat, medebestuurder, medebeheerder en bewaker. Hij treedt op als magistraat

wanneer hij in de rechtszaal een casus aan een rechter voorlegt.

In het driehoeksoverleg geldt hij als een medebestuurder. De rol van bewaker of controleur neemt de

OvJ op zich wanneer hij toeziet op de validiteit en de rechtmatigheid van de opsporing en vervolging

en wanneer hij contact onderhoudt met de rechtercommissaris (Dijkstra, 2006, p.12).


4. Theoretisch kader

4.1 Inleiding

Het theoretisch kader vormt de ‘bril’ waardoor naar de thema’s, die in deze paragraaf zijn genoemd,

wordt gekeken.

Uitgelegd wordt wat de GRIP-structuur inhoudt en hoe de opschaling daarvan er uit ziet, welke de

taken en rollen van een burgemeester tijdens een crisis zijn en hoe de rollen, taken en verhoudingen

zijn binnen een driehoeksoverleg tijdens crisisomstandigheden. Bovendien wordt stilgestaan bij

aspecten van samenwerking en welke aspecten in de maatschappij emoties en gevoelens van

onveiligheid of onrust kunnen veroorzaken en hoe die gevoelens gekanaliseerd kunnen worden

(impactmanagement).

In het licht van deze thesis wordt in het kort ook ingegaan op de rol van gemeentelijke adviseurs

veiligheid en het politieproces ‘Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden’ (SGBO).

4.2 De opbouw van GRIP en de structuur van opschaling

4.2.1 multidisciplinaire organisatie

Om een beeld te hebben hoe de opschalingssystematiek vanuit GRIP gestalte wordt gegeven, wordt

hier bij stilgestaan.

Infopunt Veiligheid omschrijft GRIP als volgt (IFV, 2014): ‘Bij een complex incident moeten

hulpverleners van de (monodisciplinaire) hulpverleningsdiensten (brandweer, politie, geneeskundige

zorg en bevolkingszorg) vanuit hun dagelijkse werkzaamheden snel kunnen omschakelen naar één

multidisciplinaire organisatie die de incidentbestrijding ter hand neemt. Om een dergelijke opschaling

eenduidig te laten verlopen is de GRIP structuur ontwikkeld. Daarin wordt beschreven wanneer de in

de Wet veiligheidsregio’s en het Besluit veiligheidsregio’s genoemde teams zich formeren en hoe

deze onderling samenwerken.

De invulling van GRIP kan in de veiligheidsregio’s anders zijn opgebouwd. GRIP is immers geen

wettelijke regeling (Van Duin & Wijkhuijs, 2015, p. 8-9).

4.2.2 De hoofdstructuur van de rampenbestrijding

Het Besluit veiligheidsregio’s geeft aan hoe de hoofdstructuur van de rampenbestrijding en

crisisbeheersing is ingericht (artikel 2.1.1). Deze bestaat uit een meldkamer, commando plaats

incident (CoPI), een regionaal operationeel team (ROT) en een gemeentelijk beleidsteam (BT). Ook is

er een team bevolkingszorg. Bij een incident alarmeert de meldkamer de brandweer, de

geneeskundige zorg, politie. Dit houdt in dat het CoPI en het ROT een multidisciplinaire bezetting

kent, waarbij alleen de vertegenwoordiging vanuit bevolkingszorg geen verplicht karakter heeft (IFV,

2014, p. 14).


Gezagslijn=

Advieslijn=

Figuur 3. Hoofdstructuur van de regionale crisisorganisatie (gecombineerd naar IFV, 2014, p. 4 en

IFV, 2012, p.4).

Elke kolom is verantwoordelijk voor de taken en rollen die binnen de eigen processen worden

uitgevoerd. In de meeste veiligheidsregio’s zijn de hulpdiensten ook in het gemeentelijke of regionaal

beleidsteam vertegenwoordigd. Hiervoor bestaat geen wettelijke plicht (IFV, 2014, p. 3).

4.2.3 De GRIP-niveaus

De uitgave ‘Referentiekader GRIP en eisen Wetveiligheidsregio’s behandelde in 2012 nog vier GRIP-

niveaus (IFV, 2012, p. 3). Naar aanleiding van de grote branden in Moerdijk pleitte Muller (2011) voor

de invoering van GRIP 5 en 6. In het rapport ‘Eenheid in Verscheidenheid’ zijn uiteindelijk GRIP 5 en

GRIP-Rijk geïntroduceerd. Op dit moment wordt landelijk dus een zevental GRIP-niveaus

onderscheiden: GRIP ‘0’, 1, 2, 3, 4, 5 en ‘Rijk’, ook wel ‘6’ genoemd. ‘GRIP 0’ is eigenlijk geen officieel

opschalingsniveau en staat voor de gebruikelijke dagelijkse inzet van de operationele diensten

(Eenheid in Verscheidenheid, 2013, p. 9).

GRIP “0”

Het eerste niveau staat voor het zogenoemde ‘motorkapoverleg’. Hierbij werken de

hulpverleningsdiensten op basis van routine met elkaar samen (Bestuurlijke werkgroep Boven

regionale Samenwerking , 2013).

GRIP 1

Op dit niveau vindt de operationele sturing van multidisciplinaire processen plaats in het Commando

Plaats Incident (CoPI). Onder leiding van de ‘leider CoPI’ worden de operationele prestaties gepland,

gevolgd en indien nodig aangepast. Binnen het CoPI is sprake van Officieren van Dienst (Ov) die

zich bezighouden met het verrichten van uitvoerend werk (Projectteam Regionaal Crisisplan, 2009, p.

31).

meldkamer

RBT of GBT

ROT

CoPI

Veldeenheden:

-brandweer

-geneeskundige

hulpverlening

-politie

Hoofdprocessen:

-brandweerzorg

-geneeskundige zorg

-politiezorg

-bevolkingszorg

-water- en

scheepvaartzorg


GRIP 2

Zodra er naast een ‘brongebied’ ook een ‘effectgebied’ is, wordt in dit tweede opschalingsniveau de

tactisch-strategische sturing multidisciplinair gebundeld in een Regionaal Operationeel Team (ROT).

Binnen het ROT worden de integraal te behalen operationele prestaties gepland en gemonitord en

eventueel bijgestuurd. Dit team, bestaande uit Algemeen Commandanten uit de verschillende ketens,

concentreert zich op het inrichten van het ondersteunende en uitvoerende werkzaamheden in de

actiecentra. De leiding is in handen van een Operationeel Leider (OL). De OL fungeert als ‘linking pin’

tussen het operationele en bestuurlijke netwerk (Projectteam Regionaal Crisisplan, 2009, p.32).

GRIP 3 en 4

Bij deze opschalingsniveaus wordt de crisisorganisatie onder de directe leiding van het bestuurlijk

gezag van de burgemeester van de betrokken gemeente geplaatst (GRIP 3) of de voorzitter van de

veiligheidsregio (GRIP 4). De bestuurder wordt bijgestaan door respectievelijk een Beleidsteam (BT)

of een Regionaal Beleidsteam. Binnen die beleidsteams worden onder een eenhoofdige leiding de

bestuurlijke prestaties gepland, gevolgd en eventueel bijgesteld. Het (R)BT stelt beleids- en

tolerantiegrenzen vast voor de operationele prestaties. Dit gebeurt in afstemming met de OL

(Projectteam Regionaal Crisisplan, 2009, p.32-33).


In Van Duin & Wijkhuijs (2015) is een tabel opgenomen die de motivatie voor een opschaling koppelt

aan een bepaald GRIP-niveau. In die beschrijving worden de begrippen ‘bron- en effectgebied’ niet

meer gebruikt en is de behoefte aan operationele of bestuurlijke coördinatie bepalend.

Niveau Aanleiding voor opschaling

GRIP 1 De nadruk ligt op operationele, multidisciplinaire coördinatie, ter plaatse van het

incident en zich richtend op die activiteiten die ook vanaf de plaats incident

kunnen worden overzien.

GRIP 2 De nadruk ligt nog steeds op operationele coördinatie, maar niet alle processen

kunnen worden overzien en aangestuurd vanaf de plaats van het incident of er is

(nog geen) duidelijk te definiëren plaats incident

GRIP 3 Het gaat om bestuurlijke opgaven voor het bevoegd gezag die het wenselijk

maken dat een GBT de burgemeester ondersteunt. Deze omstandigheid kan

zich bijvoorbeeld voordoen bij noodzaak tot grootschalige bevolkingszorg

(inclusief het informeren van de bevolking) en de daarbij behorende inzet van

andere dan operationele hulpverleningsdiensten, maar er kunnen ook andere

bestuurlijke opgaven spelen.

GRIP 4 Behoefte aan bestuurlijke coördinatie en leiding bij een ramp of crisis van meer

dan plaatselijke betekenis. Deze situatie ontstaat als de ramp of crisis door

feitelijke effecten of de maatschappelijke uitstraling het gezag van een

burgemeester overstijgt of dreigt te overstijgen en de noodzaak ontstaat tot

eenduidig bestuurlijk optreden.

GRIP 5 Als GRIP-4 maar meerdere regio’s zijn betrokken. Omdat de Wvr geen

voorziening treft voor het overgaan van het gezag, dienen de betrokken

voorzitters hiertoe gezamenlijk te besluiten. Uitgangspunt hierbij is dat de

bronregio leidend is. De voorzitter van de bronregio neemt de bevoegdheden

van de overige betrokken voorzitters VR niet over; zij nemen juist de besluiten

van de bronregio over. Wanneer de bron onduidelijk is of de betrokken

voorzitters hier gezamenlijk toe besluiten kan van bovenstaand uitgangspunt

worden afgeweken.

GRIP-Rijk Op rijksniveau is de Ministeriële commissie Crisisbeheersing (MCCb) –

voorgezeten door de Minister van Veiligheid en Justitie of de Minister-President –

belast met de coördinatie van intersectorale crises en de besluitvorming over een

samenhangende aanpak daarvan. De MCCb kan GRIP-Rijk van kracht verklaren

als er behoefte is aan sturing door het Rijk in situaties waarbij de nationale

veiligheid in het geding is of kan zijn. Daarvan is sprake als de vitale belangen

van de Nederlandse Staat en/of samenleving zodanig bedreigd worden dat er

sprake is van (potentiële) maatschappelijke ontwrichting.

Figuur 4 : De motivatie voor opschaling naar een bepaald GRIP-niveau (bron: Van Duin & Wijkhuijs,

(2015, p.10). Een compleet overzicht van de actuele GRIP-indeling is vermeld in het Nationaal

Handboek Crisisbeheersing. Die tabel is ook opgenomen in bijlage 5 van deze scriptie.

4.2.3.1 GRIP als ingeburgerd begrip

Alle veiligheidsregio’s werken nu volgens een GRIP-systematiek. GRIP is bij alle hulpdiensten en de

gemeente een ingeburgerde term geworden. Ook bij burgers en de media is GRIP inmiddels een

bekende uitdrukking. Toch zullen buitenstaanders bij de term ‘GRIP’ niet automatisch realiseren dat er

dan sprake is van een bepaalde behoefte aan een afstemmings- of coördinatieniveau.

Bij veel burgers roept hoge GRIP-opschaling ook het beeld op dat er wel iets zéér ernstigs aan de

hand zal zijn. Dit gegeven brengt ook direct de nadelen van het opschalen naar een hogere GRIP (3


en verder) in beeld. Het zorgt voor een eigen dynamiek en kan tumult te weeg brengen die lastig is te

beteugelen. Opschaling trekt de aandacht van de media en dat kan de spanning of druk verhogen

(Van Duin et al., 2013, p. 21 en Van Duin & Wijkhuijs, 2015, p.33).

4.3 Lokale adviseurs openbare orde en veiligheid

Een gemeente kent een tweetal functies die specifiek ‘openbare orde en crisisbeheersing’ in hun

takenpakket hebben.

AOV

Binnen de gemeentelijke organisatie is de AOV of de ambtenaar integrale veiligheid de functionaris

die op het terrein van openbare orde en veiligheid dé (beleids-)adviseur is van de burgemeester.

Indien in een gemeente sprake is van een crisis, zal de AOV meestal snel door de burgemeester

worden benaderd om de ontstane situatie te bespreken en om bijvoorbeeld scenario’s en GRIP-

niveaus door te nemen.

Officier van Dienst-BZ

Elke kolom in de hulpverleningsketen (brandweer, politie, GHOR, gemeente) kent een Officier van

Dienst. Deze functionaris is bij de reguliere incidentbestrijding eindverantwoordelijk voor de

monodisciplinaire taken en geeft leiding aan de eenheden van de eigen dienst.

De Officier van Dienst-Bevolkingszorg (OvD-BZ) behartigt de bevolkingszorgonderwerpen op de

plaats incident en is tot GRIP 2 de hoogste leidinggevende van de gemeente ter plaatse. Volgens

artikel 2.3.1 Besluit Veiligheidsregio’s bestaan de taken van bevolkingszorg uit de volgende

onderdelen:

-het geven van voorlichting aan de bevolking;

-het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking;

-het verzorgen van nazorg voor de bevolking;

-het registreren van de slachtoffers;

-het registreren van schadegevallen;

-het adviseren van het regionaal operationeel team.

De OvD-BZ is verantwoordelijk en bevoegd voor:

-de intake van ondersteunend werk: het selecteren, doorgeleiden en afhandelen van besluiten binnen

het CoPI voor het leveren van bepaalde producten en diensten op het terrein van de bevolkingszorg;

-het inzetten van uitvoerend werk en het bewaken van de continuïteit van de bevolkingszorgtaken op

de plaats incident;

-het monitoren van de inzet van uitvoerend werk: het bewaken van de voortgang van de te behalen

prestaties op het terrein van de bevolkingszorg, waaronder begrepen het bijsturen daarvan

(Regionaal Crisisplan VRBN, 2014, p. 22).

Bij een inzet zal de OvD-BZ vrijwel altijd direct contact zoeken met de burgemeester of dat contact via

de AOV tot stand te brengen. De OvD is bevoegd om, afhankelijk van de situatie en na

http://nl.wikipedia.org/wiki/Brandweer

http://nl.wikipedia.org/wiki/Politie

http://nl.wikipedia.org/wiki/Geneeskundige_Hulpverlening_bij_Ongevallen_en_Rampen

http://nl.wikipedia.org/w/index.php?title=Gemeente-bevolkingszorg&action=edit&redlink=1


overleg met diensten en de gemeente, op te schalen naar GRIP 2. Vanaf GRIP 2 is de Algemeen

Commandant-Bevolkingszorg in het ROT de hoogste leidinggevende over de actiecentra van de

gemeentelijke kolom (Regionaal Crisisplan VRBN, 2014, p. 54). Overigens hebben alle OvDen-BZ die

in Brabant-Noord regionale dienst zijn een AOV-achtergrond.

4.4 Het politieproces ‘Staf Grootschalig Bijzonder Optreden’ (SGBO)

In deze thesis wordt ook het politieproces ‘SGBO’ aangehaald. Daarom wordt hier kort omschreven

wat dit proces inhoudt. Het Handboek grootschalig en bijzonder optreden (2013, p. 13) geeft de

volgende omschrijving: ‘Grootschalig en bijzonder politieoptreden omvat een complex van

maatregelen dat noodzakelijk is ter voorbereiding op en aanpak van incidenten die de reguliere

politiecapaciteit te boven gaat en/of waarbij gecoördineerde aansturing van eenheden, afstemming

met het bevoegd gezag en/of samenwerking met andere hulpverleningsdiensten gewenst/vereist is.’

De nationale politie kent ook een Landelijke Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (LSGBO) maar

dat valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek en wordt daarom verder niet uitwerkt.

Van boven regulier politieoptreden is sprake zodra de al of niet voorzienbare (dreigende) conflict- en

crisissituatie naar aard, omvang, tijdsduur en trend het reguliere politiewerk overschrijdt, dan wel

risico's inhoudt voor:

-het leven en de gezondheid van mens en dier,

-grote materiële schade of

-voor grote milieuschade.

De kwalificaties ‘grote maatschappelijke impact’, ‘hoog afbreukrisico’, ‘grote media-aandacht’, ‘hoog

op de politieke agenda’ kunnen medebepalend zijn voor de keuze om deze kwesties middels de GBO-

structuur af te handelen.

Grootschalig en bijzonder politieoptreden omvat een projectmatige voorbereiding op en aanpak van

gebeurtenissen of dreigingen op het gebied van:

-grootschalige ordehandhaving;

-grootschalige hulpverlening en

-grootschalige opsporing (Handboek grootschalig bijzonder optreden, 2013, p. 13).

Het verband tussen Grootschalig Bijzonder Optreden (GBO) en GRIP

De politievertegenwoordiger in het CoPI (de OvD-P) is de link met de staf-GBO. Van daar uit worden

de politieprocessen uitgezet. De OvD-P is de locatiecommandant in het brongebied voor het GBO. De

door het GBO aan de OvD-P toebedeelde eenheden worden door die OvD-P aangestuurd.


De overige eenheden worden aangestuurd vanuit het GBO. De relatie met GRIP wordt in een schema

geduid.

Uitvoering Aansturing

GRIP 3-4

Strategisch

GRIP 2 Tactisch

GRIP 1 operationeel

Figuur 5. Inbedding van GBO in GRIP (bron: Handboek grootschalig bijzonder optreden, 2013,p.13;

schema aangepast)

Regionaal of

Gemeentelijk

Beleidsteam

Interface (ROT)

CoPI

Actiecentrum

Politie

(GBO)

“Een flexibele GRIP bevordert de effectieve

aanpak van incidenten.” (aldus een geïnterviewde

burgemeester uit de veiligheidsregio Brabant-Noord)


4.5 Samenwerken

4.5.1 Inleiding

Het optreden tijdens crises wordt veelal gekenmerkt door de samenwerking tussen de verschillende

veiligheidspartners. Die samenwerking wordt binnen de crisisbeheersing als een belangrijk element

beschouwd.

4.5.2 Samenwerken

Samenwerken wordt door Scholtens (2007) gedefinieerd als het gezamenlijk aan eenzelfde taak

werken. Wanneer ‘gezamenlijk’ in dit verband wordt vervangen door ‘samen’ dan staat er eigenlijk dat

samenwerken gelijk staat aan 'het samen werken aan eenzelfde taak' (Scholtens, 2007). Scholtens:

‘Het samenvoegen van de termen <samen> en <werken> tot de nieuwe term <samenwerken> heeft

ons een extra voorwaarde opgeleverd: er is alleen sprake van samenwerken als er samen aan één en

dezelfde taak wordt gewerkt. Wiskundig gezien krijgen we de volgende vergelijking: samen + aan-

eenzelfde-taak + werken = samenwerken. Het verwijderen van de spatie in <samen werken>, wat in

eerste instantie lijkt op het verwijderen van een loze ruimte, kan dus niet ongestraft gebeuren’

(Scholtens, 2007, p.14).

<Samen> <werken> en <samenwerken> hebben een verschillende betekenis. <Samen> <werken>

kan gedefinieerd worden als het met verschillende partners/mensen werken aan hetzelfde doel. Hoe

iedereen zijn werk doet en zijn taak verricht, is echter onduidelijk en ongestructureerd. Men werkt

samen zonder een duidelijke afgebakende taak.

<Samenwerken> daarentegen wordt gedefinieerd als een bewuste afstemming tussen

gemeenschappelijke handelingsplannen. Samenwerking en afstemming worden nogal eens als

synoniem gezien. Dit omdat de afstemming van taken en rollen van groot belang is om een probleem

gestructureerd aan te pakken. Coördinatie en sturing zijn hierin van groot belang. Vanuit de praktijk is

het zichtbaar dat daadwerkelijke samenwerking tijdens een crisis wordt overschat. Omdat

samenwerking tijdens een crisis niet altijd naar wens verloopt, is de voorbereidende fase van groot

belang. In die voorbereiding ligt dan ook de basis voor die goede samenwerking (Scholtens, 2007).

Helsloot (2012, p.25) meent dat echte samenwerking tussen autonome professionele organisaties

altijd beperkt is, omdat voor leidinggevende professionals autonomie zwaarder weegt dan efficiency.

Overkoepelende aansturing door een integraal verantwoordelijk bestuur is daarmee noodzakelijk om

efficiency af te dwingen. Professionals van verschillende organisaties werken doorgaans goed met

elkaar samen als het gaat om het bereiken van een gelijk doel. Voorwaarde voor deze harmonie op

organisatieniveau is dat organisaties niet in hun autonomie worden aangetast. Dus samen aan een

taak werken, gaat vaak goed maar samenwerken in de zin dat autonomie wordt ingeruild voor

effectiviteit en efficiency door het uitbesteden van taken, lukt professionele organisaties vrijwel nooit.


4.5.3 Theorie rond besluitvorming

4.5.3.1 Naturalistic Decision Making (NDM)

Het eerste kernaspect is dat alle individuele eenheden binnen het veiligheidsdomein hun eigen taak

kennen. De theorie die hierop ingaat, heet Natural Decision Making (NDM). NDM beschrijft besluit-

vorming van beslissers in de werkelijkheid.

Individuen en individuele eenheden moeten tijdens crisisomstandigheden constant beslissen wat ze

gaan doen. Het is zo dat individuen en individuele eenheden in crisisomstandigheden in een fractie

van een seconde besluiten om dat te doen wat ze altijd in een soortgelijke omstandigheid doen. Zo

zullen aankomende brandweermensen de dichtstbijzijnde branden blussen en slachtoffers redden,

geneeskundig personeel zal zich richten op het behandelen van slachtoffers en de politie zal zich

concentreren op het herstellen van de openbare orde (Scholtens, 2007).

Belangrijk hierbij is de vaststelling dat onderzoeken laten zien dat, onder druk, geprotocolleerde

handelingen worden overgeslagen. NDM kan onder druk komen te staan doordat:

1. problemen slecht zijn gestructureerd;

2. de omgeving instabiel is;

3. het doel van de besluitvorming vaak tijdens de handeling aan verandering onderhevig is;

4. deelbesluitvorming het geheel beïnvloedt;

5. besluitenvorming vaak onder tijdsdruk geschiedt;

6. de inzet vaak hoog is (leven en dood);

7. het om besluitvorming in teamverband gaat;

8. bureaupolitiek een rol speelt [doelstellingen en normen van de betreffende organisatie]

(Helsloot, college MCPM, 17-1-2014).

4.5.3.2 Distributed Decision Making (DDM)

Het tweede kernaspect is dat alle individuele eenheden zelfstandig beslissingen kunnen nemen,

waarbij het doel op hoofdlijnen mede bepalend is. De theoretische benadering op dit punt wordt

geduid als 'Distributed Decision Making (DDM)'. Schneeweiss (2003) omschrijft DDM als:

"design and coordination of connected decisions".

DDM gaat uit van de constatering dat veel delen van onze samenleving zo verschillend en

complex zijn, dat deze niet meer kunnen worden begrepen en gestuurd via gecentraliseerde

besluitvorming. Het idee achter DDM is dat complexe problemen in de praktijk veelal worden

opgelost door ze op te delen en neer te leggen bij die organisaties die direct betrokken zijn bij dat

deel van het probleem (Scholtens, 2007). Het uitgangspunt is hier het vertrouwen op de ‘professionele

zelfstandigheid’ (Helsloot, college MCPM, 17-1-2014).


4.5.3.3 Recognized Primed Decision Making (RPDM)

Dit model kijkt naar de wijze waarop mensen op een effectieve wijze, snelle beslissingen nemen als

men met bijzondere (afwijkende) omstandigheden wordt geconfronteerd. RPDM gaat ervan uit dat de

ervaren en opgeleide beslisser rationeel handelt door de situatie te analyseren en de juiste keuzes te

maken. RPDM is vooral van belang in situaties waarin sprake is van tijdsdruk, onvolledige informatie

en vage doelstellingen. Specifiek voor besluitvorming van experts onder tijdsdruk is het 'herkennen

doet beslissen'-model. Hierin wordt een drietal stappen onderkend:

1. situatieherkenning (als een standaardgebeurtenis);

2. een expert kiest de gebruikelijke optie;

3. mentale controle (als er tijd is) (Helsloot, college MCPM, 17-1-2014).

“Let op de valkuil dat je niet te snel een

probleem van een ander op je neemt.” (aldus

een geïnterviewde burgemeester uit de veiligheidsregio Brabant-

Noord)


4.6 Rol van de bestuurder tijdens crises

4.6.1 Inleiding

De rol van de bestuurders tijdens een crises is vaak divers en complex. Ieder incident vraagt om een

andere passende benadering. Een zedenzaak brengt immers een andere dynamiek teweeg dan een

woningbrand in een appartement veroorzaakt door een illegale hennepkwekerij.

In de aanloop naar, tijdens en na afloop een incident wordt vaak gekeken naar de rol die een

bestuurder vervulde. Het rapport van de commissie Cohen over ‘Project X , Haren’ is daar een

voorbeeld van (Commissie Cohen, 2013b). Dit leidt soms tot het vertrek van bestuurders. Maar wat is

hun rol eigenlijk en welke aspecten komen daar bij kijken? Een bestuurder moet in staat zijn om te

schakelen. Treedt hij op als 'boegbeeld' of toch meer als 'beslisser'?

4.6.2 Boegbeeld

De burgemeester wordt tijdens een crisis steeds meer een leidersfunctie toebedeeld. De 'eerste

burger' pakt dan zijn rol als burgervader, boegbeeld en 'communicator' (Van Duin, 2011, p. 74).

Helsloot (2007, p.63) stelt dat die symboolfunctie inhoudt dat de bestuurder minder nadruk legt op het

voeren van het opperbevel. Het voordeel van de rol van burgervader is dat een bestuurder ook meer

zijn onzekerheid kan uitspreken. Van iemand die een ‘opperbevelrol’ bekleedt, wordt meer een vorm

van ‘alwetendheid’ verwacht.

Boin et al. (2005, p.10) wijzen er op dat het besturen in crisissituaties een vrij vast patroon kent. Er

wordt een vijftal elementen genoemd:

1) Betekenisgeving (sense making)

Hierbij gaat het om het communiceren over wat er is gebeurd en wat de ernst van het incident is.

2) Besluitvorming (decision making)

Het gaat vaak om problemen die niet dagelijks spelen.

3) Duiding ( meaning making)

Bij ‘duiding’ gaat het om het begeleiden van maatschappelijke onrustgevoelens en het bieden van een

handelingsperspectief.

4) Afschalen (terminating)

De inspanningen na een incident richten zich op het herstel van de normale omstandigheden. Dus

een transitie van crisis naar routine.

5) Leren (learning)

Een incident kan een ‘window of opportunity’ zijn. Een kans om dingen te veranderen. Bekeken wordt

of uit het incident lessen getrokken kunnen worden.

Het werkveld van de burgemeester ligt op het strategisch niveau en op het tonen van leiderschap. Een

dergelijke positie zal men niet krijgen maar moeten verwerven. Leiderschap ten tijde van een crisis


kan ook worden omschreven als 'het leiding geven aan de samenleving'. Het zorgen voor het publiek

vertrouwen in de overheid (Van Duin, 2011, p. 72).

4.6.3 De mythe van ‘de leider beslist’

Boin, et al. (2005, p. 42-54) wijzen er op dat studies laten zien dat er vaak sprake is van een

‘opwaartse besluitvorming’. Het zijn dus niet alleen de leidinggevenden in de top van de

crisisbeheersing die belangrijke besluiten nemen. Dat gebeurt ook op andere niveaus door andere

professionals.

Sommige leiders accepteren dat ze moeilijke beslissingen moeten nemen en dat die besluiten

consequenties kunnen hebben indien die beslissingen fout waren. Veel leiders voelen zich echter

ongemakkelijk om onder druk beslissingen te moeten nemen en willen daarom altijd ingedekt zijn.

Het is belangrijk om tijdens een crisis te vertrouwen op de professionele zelfstandigheid van de

hulpdiensten.

Operationele hulpdiensten zijn steeds professioneler en sterker in het optreden tijdens crises. De

bestuurder is daardoor steeds beter in staat te doen waar hij in het dagelijks leven ook goed in is (Van

Duin, 2007, p. 72). Het beoefenen van die vaardigheden zal het optreden van een bestuurder in

crisissituaties verder versterken.

Crisisteams fungeren voor bestuurders soms als een ‘veilige haven’. Toch kan aan het werken in een

crisisteam een nadeel kleven. Teams hebben namelijk de neiging zich af te zonderen en bij elkaar te

blijven. Hierdoor kan beeld van de realiteit verstoord raken. Teams werken optimaal als er over en

weer vertrouwen heerst en goed beseffen wat het gezamenlijke doel is. Ook moet bekend zijn welke

rol de andere teamleden bekleden (Boin, et al., 2005).

4.7 Crisisbeheersing en het driehoeksoverleg

4.7.1 Inleiding

Bij incidenten kan de burgemeester een crisisteam bijeenroepen. In sommige gevallen zullen er

strafrechtelijke thema’s spelen die het terrein van de OvJ zijn en zal er een driehoeksoverleg worden

gehouden. Deze paragraaf gaat in op de wisselwerking tussen deze twee gezagen bij incidenten.

4.7.2 De Driehoek

Het zogenoemde driehoeksoverleg is een overlegorgaan tussen twee bevoegde gezagen, namelijk

de burgemeester en de OvJ met daarbij de politie (meestal de districtschef). Zowel de burgemeester

en de OvJ bedienen zich van de inzet van de politie, echter elk vanuit een andere achtergrond. De

burgemeester is verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid terwijl de OvJ

verantwoordelijkheid draagt voor de handhaving van de wet. In dit vertrouwelijke overleg zijn thema’s

als criminaliteit, veiligheid, politie-inzet en de prioriteitsstelling de gespreksonderwerpen. In het


driehoeksoverleg worden door de burgemeester en de officier van justitie afspraken gemaakt over

lokale prioriteiten en criminaliteitsbestrijding. De wettelijke basis voor het driehoeksoverleg is in artikel

13 van de Politiewet neergelegd.

Figuur 6. Grafische weergave van het gebruikelijke driehoeksoverleg.

Tijdens crises komt het voor dat de burgemeester en het Openbaar Ministerie (OM) en politie

samenwerken om een crisissituatie tot een goed (beheersbaar) einde te brengen. In de uitgave

Bestuurlijke Netwerkkaarten, is dit aangeduid als een vorm van tweehoofdige leiding over de politie

(Brainich & Ten Dam, 2013, p. 3).

De burgemeester heeft het opperbevel over zaken die de openbare orde en veiligheid raken. Bij het

uitoefenen van die rol kan hij zich bedienen van een monodisciplinair ‘kern beleidsteam’ (crisisteam).

Dat team kan bestaan uit: de gemeentesecretaris, ambtenaar openbare orde en veiligheid,

communicatieadviseur, manager van een vakafdeling. Afhankelijk van het incident kunnen ook de

teamchef (of districtschef) van politie en de OvJ van dat team deel uit maken.

Het OM kan voorafgaand of ten tijde van een incident of dreigende crisis de burgemeester van dienst

zijn. Zo kan de OvJ zorgen voor de juridische dekking van verordeningen die de burgemeester heeft

vastgesteld. Naast het zorgen voor een juridische dekking kan het OM de burgemeester ook van

allerlei informatie voorzien. Informatie die de burgemeester kan gebruiken om zijn rol van

‘burgervader’ beter in te vullen. Gecombineerd met het onafhankelijke strafrechtelijke onderzoek dat

het OM uitvoert, kan dit zorgen dat er weer rust in de samenleving wordt gebracht. Verder kan een

OvJ meedenken en op die manier voor de burgemeester een steun zijn (Dijkstra, 2006, p. 27).

4.8 Elementen die tot commotie (onrust) kunnen leiden

Incidenten kunnen onverwachte effecten hebben op burgers maar ook op de berichtgeving via (social)

media. Ogenschijnlijk kleine incidenten met grote impact kunnen de grootste bestuurlijke dilemma’s

opleveren (Jong, ongedateerd, p.1).


4.8.1 Kleine zaken, grote gevolgen

Veel zaken waarbij het Nederlands Genootschap van Burgmeesters (NGB) betrokken was, betrof

relatief kleine incidenten die desondanks toch een grote maatschappelijke impact hadden. Vaak

incidenten die niet hebben geleid tot opschaling in GRIP. Het gaat dan om incidenten die te klein

worden geacht om op te schalen, maar daarentegen ook te groot zijn om op een normale,

kleinschalige manier aan te pakken. Anders geformuleerd: ‘Te klein voor het tafellaken maar te groot

voor het servet.’ (Van Duin, 2011, p. 28).

Voorbeelden die genoemd worden, zijn de terugkeer van een zedendelinquent, situaties van zinloos

geweld of een actieve pyromaan. Allemaal situaties die de gemoederen van de lokale gemeenschap

beïnvloeden (NGB, 2013, p. 9).

In 2002 heeft een MCDm-studie een formule voortgebracht die in beeld brengt wanneer een casus de

publieke opinie en media-aandacht beheerst en dus een impact heeft. Deze formule werd bekend

onder de aanduiding: ‘de wet van pleuris’ (De Vries et al., 2002).

Deze ‘wet’ omschrijft drie hoofdelementen:

1) Verwijtbaarheid

2) Relevantie

3) Mediageniekheid (De Vries, et al., 2002, p. 11).

Ad. 1 Verwijtbaarheid

De Vries et al. (2002) stellen vast dat bij het uitbreken van commotie ‘verwijtbaarheid’ als een

wederkerend element naar voren kwam. ‘Verwijtbaarheid’ omschrijven zij als de mate waarin verwijten

gemaakt kunnen worden. Daarbij gaat het niet altijd om objectieve maatstaven. Het is niet relevant of

daadwerkelijk sprake is van tekortkomingen van functionarissen of organisaties. Bepalend is het beeld

dat is ontstaan; de gevoelens en emoties over vermeende verwijtbaarheid.

Vanuit spanningen ontstaat een algemeen aanvaard beeld van functionarissen, groepen of

organisaties. Mensen neigen er naar anderen in groepen in te delen en daaraan een waardeoordeel

te verbinden. Zo wordt de overheid vaak afgeschilderd als een bureaucratische organisatie die niet

effectief kan optreden. Ook het ‘wij en zij gevoel‘ geldt als een belangrijk uitgangspunt.

Ad. 2 Relevantie

Het tweede element die De Vries et al. (2002) aanhalen en dat bij maatschappelijke commotie steeds

aanwezig bleek, is het aspect ‘relevantie’. Naarmate een bepaalde kwestie belangrijker is voor een

individu of een groep zal er sterker op worden gereageerd. De auteurs verduidelijken dit principe aan

de hand van de opkomst van politicus Pim Fortuyn in de jaren 2001 en verder. Als er destijds geen

onvrede was over de werkwijze van de gevestigde politiek, zou Fortuyn nooit zo snel en zoveel

aanhang hebben gekregen.

Zij verwijzen naar de theorie van Smelser (1963). Die auteur geeft aan dat er een infrastructuur

aanwezig moet zijn die spanningen kan opleveren. Zo zal in een maatschappij waarin het


levensonderhoud via ruilhandel is georganiseerd, nooit een financiële crisis opleveren.

Als een gebeurtenis dicht bij de belevingswereld van veel mensen ligt, kan dat een gevoel oproepen

dat die gebeurtenis iedereen kan overkomen. Een gezonken veerboot in het Verre Oosten zal minder

tot de verbeelding spreken dan een ongeluk met de veerboot dichter in de buurt zoals de ongelukken

met de ‘Herald of Free Enterprise’ of de ‘Estonia’ (De Vries et al., 2002, p. 12-13).

Ad. 3 Mediageniekheid

De laatste variabele die De Vries et al. (2002) kenmerkend vinden, is de mate waarin een gebeurtenis

‘ mediageniek’ kan zijn. ‘Mediageniekheid’ wordt breder geïnterpreteerd dan alleen beelden of

indringende plaatjes. Een aantal jaren geleden was de aanrijding van, destijds, prinses Maxima

mediageniek omdat ze een bekende persoonlijkheid is. Toch gebeuren dergelijke aanrijdingen

dagelijks maar daar kijkt niemand van op.

De auteurs verwijzen in hun thesis ook naar de ‘wet van enkelingen’ van Gladwell (2001). Hij gaat

ervan uit dat sprake moet zijn van ‘verbinders’ en ‘verkopers’. In onze maatschappij vervult de media

die beide rollen. Radio, tv en kranten verbinden boodschappen en mensen met elkaar. Informatie

wordt via die media snel over een groot publiek uitgespreid. In het verlengde daarvan speelt ook de

‘beklijvingsfactor’ mee. Dit houdt in dat er tijdens een incident een onderwerp moet zijn dat de

aandacht trekt en vasthoudt.

Ook Smelser (1963) wordt aangehaald die eveneens rekening houdt met mediageniekheid. Het thema

speelt, volgens Smelser, een rol in het tot stand komen van 'beliefs' (overtuigingen). Vanuit de

gedachte dat geen feit zonder duiding gepresenteerd kan worden, spelen de media een grote rol bij

het vormen van algemene overtuigingen. De signatuur van kranten en andere media kan mede

bepalend kan zijn hoe de informatie wordt vormgegeven en welke informatie door het publiek wordt

opgenomen. De nieuwswaarde wordt als een belangrijke parameter gezien.

Daaraan wordt nog een ander belangrijk onderwerp toegevoegd. De Vries et al. (2002) verwijzen naar

Van Ginneken (1999) die een onderscheid maakt tussen twee soorten informatieverwerking:

1) mensen verwerken informatie diepgaand. Men denkt na, verzint argumenten en probeert de

juistheid te onderzoeken.

2) mensen reageren meer vanuit emoties en in beelden.

De eerste manier is langzaam maar grondig terwijl de tweede manier snel en oppervlakkig is. Onder

tijdsdruk zullen mensen hun overtuigingen vooral vormen op basis van beelden en associaties. In de

huidige snelle maatschappij wordt deze manier van informatieverwerking steeds belangrijker.

Formule

De Vries et al. (2002) hebben de drie elementen vertaald naar een formule. Sinds de ontwikkeling van

die stelling is de maatschappij veranderd en deden nieuwe media hun intrede. Door de opkomst van

de mogelijkheden van sociale media en de ingrijpende effecten ervan op de maatschappelijke

beleving van een incident (sociale impact) is de oorspronkelijke versie van de formule herschreven en

luidt nu:


Verklaring van de variabelen in deze formule: P= pleuris; V= verwijtbaarheid; R=Relevantie; S=Sociale impact;

M=Mediageniekheid; 3 = geeft de zwaarte van dit aspect aan. De kans op ‘pleuris’ neemt door de invloed van traditionele

media, Internet en social media (Twitter, facebook, bloggen, etc) enorm toe (bron: VDMMP, 2014).

Deze ‘wetmatigheid’ gaat ervan uit dat de totale omvang van de crisis wordt bepaald door elk van de

drie factoren waarbij ‘mediageniekheid’ extra zwaar meetelt (De Vries et al., 2002, p. 27).

Is er geen sprake van verwijtbaarheid, dan ontbreekt het motief voor verontwaardiging en ontstaat het

beeld dat uitgaat van “Hier is niets aan te doen”. Als een thema niet relevant is, zal er vanuit de

maatschappelijk veld geen aandacht voor zijn. Wordt het incident niet door de media opgepikt of

‘ingehaald’ door een andere crisis, dan ebt de aandacht voor dat incident ook snel weg (VDMMP,

2014).

“Een burgemeester is als een trainer. Hoe

goed je ook bent, je bent toch afhankelijk

van de kracht en inzet van de

teamspelers.” (aldus een geïnterviewde burgemeester uit de

veiligheidsregio Brabant-Noord)


4.9 Impactmanagement

4.9.1 Inleiding

Incidenten kunnen op allerlei manieren een uitwerking hebben op de samenleving. Hoe meer

aandacht wordt gegenereerd hoe sneller de betrokken burgemeester voor de camera wordt gevraagd

om een eerste reactie te geven. Voorbeelden van incidenten die heftige maatschappelijke reacties

veroorzaakten zijn het familiedrama in Reuver (november 2013), de schietpartij bij een juwelier in

Deurne (maart 2014), dreiging van een school shooting in Leiden (april 2013), de grote brand in de

‘De Kelders’ in Leeuwarden (oktober 2013) en het ‘monstertruck-drama’ in Haaksbergen (september

2014). Op dergelijke momenten geeft bestuurder als het ware ‘leiding aan de samenleving’ (Van Duin,

2011, p. 72) door informatie te verstrekken over wat er is gebeurd en geeft voor zover bekend aan

welke gevolgen het incident heeft gehad. In aansluiting op dit onderdeel gebeurt het vaak dat de

burgemeester medeleven toont met slachtoffers en nabestaanden. Daarbij grijpen burgemeesters ook

de gelegenheid aan om het eventueel beschadigde vertrouwen in de overheid te herstellen. Tenslotte

biedt het contact met de burgers een gelegenheid om aan verwachtingen-management te doen en

eventueel een handelingsperspectief aan te bieden ( Boin et al., 2005).

Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters beschrijft die duidende rol treffend en stelt dat de

communicatie van de burgemeester, als burgervader, primair het kanaliseren van emoties (schok,

woede, verbijstering) en het onderstrepen van de betrokkenheid en saamhorigheid door de overheid

tot doel heeft (NGB, 2013).

Afbeelding 2. Burgemeester Gerritsen (Haaksbergen) staat de dag na het ´monstertruckdrama´ de

media te woord. Foto ANP. (Bron: Reformatorisch Dagblad, 2014)

4.9.2 Maatschappelijke factor (M-factor)

Tromp (2006) heeft de maatschappelijke impact bij incidenten nader onderzocht waarin het belang

ervan wordt aangetoond. De auteur stelt vast dat bij de rampenbestrijding het facet maatschappelijke

impact één van de meest ingewikkelde factoren is met een eigen dynamiek. De bestrijding van een

incident is doorgaans rationeel te benaderen (te kwantificeren en te kwalificeren) maar hoe mensen

daarop reageren of hoe ze zich gaan gedragen is bijna niet te voorspellen.

Een incident kan naast technische en functionele aspecten ook invloed hebben op hoe burgers de


gevolgen ervaren. De onderlinge verhouding tussen de bestuurlijke en maatschappelijke beleving

hoeft niet altijd samen te gaan met de omvang en het slachtofferbeeld van een incident en kunnen dus

sterk van elkaar verschillen (Tromp, 2006, p.4).

De M-factor kan worden gezien als het ontstaan van grote onrust of ‘paniekgevoelens’ bij burgers

tijdens of na een incident. Een dergelijke sfeer kan leiden tot verdere escalatie of een groeiend

wantrouwen tegenover de overheid. Burgers kunnen zich machteloos voelen doordat bij hen het idee

kan bestaan dat de overheid eerder actie had moeten ondernemen. Die onrustgevoelens kunnen los

staan van de technische bestrijding van het incident en kunnen daardoor irrationeel (overdreven)

overkomen. De M-factor manifesteert zich vooral in ‘zie-je-wel-incidenten. Die situatie is voorstelbaar

indien zich in de gemeente een risico-object bevindt waartegen door burgers eerder bezwaar is

gemaakt en zich juist bij of in die inrichting een incident voordoet (Tromp, 2006, p. 6).

Beleving

Verschillen in beleving en interpretatie van signalen kunnen gevoelens van wantrouwen aanwakkeren.

Ook incidenten die zich elders in het binnen- of buitenland voordoen, kunnen een effect hebben op de

gevoelens van mensen in de eigen regio of bij een lokale gemeenschap. Als voorbeeld worden

zedenzaken of ontsnapte TBS-gedetineerden genoemd (Tromp, 2006, p.6).

De ernst van een incident kan niet altijd aan het schadebeeld of aan het aantal slachtoffers afgemeten

worden. De feitelijke effecten kunnen ook vanuit het perspectief van maatschappelijk beeldvorming

worden bekeken. Er moet voor worden gewaakt dat de technische en protocollaire structuren van de

crisisbeheersing niet het menselijke aspect gaan overheersen (Tromp, 2006, p. 8).

Om een goed beeld te hebben over wat er gaande is, moet tijdens maar ook na het incident goed

worden gelet op de maatschappelijke signalen die worden afgegeven. De vraag om gehoord te

worden klinkt tegenwoordig luider, evenals de roep om schadevergoedingen (Tromp, 2006, p. 9).

4.9.3 Storybuilding en high impact events

Bij een incident kan de media een grote invloed hebben op de maatschappelijke impact ervan. In dat

opzicht wijzen Kiel & Oomes (2014, p. 299) in hun beschrijving van de brand in Leeuwarden (19

oktober 2013) op belangrijke fenomenen als ‘storybuilding’ ,‘high impact events’ en ‘long tail’.

4.9.3.1 Storybuilding

Storybuidling is een actieve manier van het brengen van een verhaal. Het gaat erom dat de

gebeurtenis niet aan burgers wordt verteld, maar dat burgers actief deel uit maken van het verhaal.

Hierbij wordt vaak van de sociale netwerken gebruik gemaakt (Twitter, Facebook, webblogs). Mensen

zijn nu mobieler (gebruik van smartphone’s) en actiever op diverse sociale netwerken. Men wil er ook

bij horen. Men neemt geen genoegen met het alleen luisteren naar verhalen (Kiel & Oomes, 2014, p.

299). In de casus ‘Leeuwarden’ had een webblogger, die de brand op de voet volgde, op een

gegeven moment ongeveer 3000 volgers. Door deze storybuilding werd de brand een (lokaal) high


impact event.

De auteurs noemen de combinatie van een heftig incident (i.c. een brand in de binnenstad), een zeer

actieve social media en storybuildingaspecten ‘een explosief mengsel’ dat kan leiden tot een

organisatiecrisis voor de hulpverleningsdiensten. Succesvol of falend ingrijpen van diensten kan van

moment tot moment door tal van mensen worden gevolgd en kan ook snel wereldkundig worden

gemaakt al dan niet vergezeld van foto’s of video-opnamen.

De burger verneemt het nieuws tegenwoordig sneller via de social media dan via de gebruikelijke

media (krant, radio, tv) en is vaak al beter geïnformeerd dan de hulpdiensten.

4.9.3.2 High impact event

Een op zich overzichtelijke weinig voorkomende gebeurtenis kan door de maatschappelijke impact

een zodanige belangstelling en aandacht trekken dat dit kansen biedt (positief) of bedreigend kan zijn

(negatief) voor hulpdiensten. Een high impact event kan een ‘window of opportunity’ zijn. Hulpdiensten

maar ook burgers kunnen bijvoorbeeld slechte of ontbrekende regelgeving aan de kaak te stellen.

Anderzijds kan een high impact event nadelig uitpakken als burgers het vertrouwen in een organisatie

verliezen. Was de brandweer wel op tijd? Is er genoeg opgeschaald? (Kiel & Oomes, 2014, p. 305)

Bij incidenten waar ‘storybuilding’ en kenmerken van een ‘high impact event’ zich voordoen, is het

volgens de eerder genoemde auteurs belangrijk dat een organisatie daar alert en op de juiste wijze op

reageert. Dit houdt in dat hulpdiensten zich niet meer alleen bezig moeten houden met het bron- en

effectgebied maar ook oog moeten hebben voor het impactgebied. Dat laatste is op dit moment nog

niet altijd realiteit.

Interessant is de stelling dat er een opgeschaalde organisatie paraat moet blijven en geen afschaling

dient plaats te vinden omdat alleen de bron- en effectbestrijding naar tevredenheid is verlopen (Kiel &

Oomes, 2014, p. 308). Ook Arts et al. (2013, p.144) wijzen op dit gegeven bij hun casusbeschrijving

van de brand van het gemeentehuis in Waalre. Zij stellen dat crisisbeheersing een gezamenlijke

verantwoordelijkheid is die verder reikt dan alleen repressie. Daarbij doelen zij specifiek op de

aspecten van herstel en nazorg.


4.9.3.3 Long tail

Deze term is te vertalen in ‘de nasleep’; een incident kan een ‘staartje’ en zelfs een ‘lange staart’

hebben. Dat kan gebeuren als onderzoeksinstanties in een later stadium over de casus rapporten

uitbrengen (Kiel & Oomes, 2014, p. 309). In de uitwerking van de analyse van de grote brand in

Leeuwarden, presenteren Kiel & Oomes (2014) het model ‘integraal incidentmanagementmodel’

waarin alle hierboven beschreven aspecten zijn samengebracht.

Figuur 7. Integraal incidentenmanagementmodel

Verklaring bij deze matrix:

-Tijdens een incidentbestrijding kan het impactgebied zich al gaan vormen, aangeduid met:

-Het model kent 3 zogenoemde piek momenten [ ] waarbij (zwakke) signalen er op kunnen wijzen dat het incident een andere fase ingaat. Zo kan ‘storybuilding’ leiden tot een ‘high impact event’ waar door vervolgens een kans ontstaat dat een dergelijk event consequenties heeft voor de organisatie.

(Bron: schema: Kiel & Oomes, 2014, p. 309 en http://www.rizoomes.nl/hoe-manage-je-het-impactgebied-van-een-incident/)


5. Het theoretisch kader samengevat en hypothesen

*GRIP

De doelstelling van de GRIP-structuur is om bij een incident het juiste coördinatieniveau te kiezen. In

die structuur wordt GRP 3 vaak gekoppeld aan het bestrijden van een ‘ramp’.

Sprekende voorbeelden daarvan zijn de ‘Vuurwerkramp’ en de ‘Bijlmer vliegtuigramp’. Nergens is

echter gezegd dat de aanpak van minder ingrijpende gebeurtenissen niet via de standaard GRIP-

systematiek plaats kan vinden. Het werken volgens GRIP biedt in die minder ingrijpende incidenten

eveneens structuur en regelt de logistiek zoals notulisten en de catering (Van Duin, 2011, p. 28-29).

Het werken binnen een GRIP-structuur betekent dat hulpverleners (de kolommen) een beeld kunnen

vormen in wat voor structuur ze samenwerken. Bovendien kan worden voorzien in een volwaardige

ondersteuning. De bestrijding van het incident kan gebeuren via een bestuurlijke aansturing door een

burgemeester of door de voorzitter van de veiligheidsregio (bij respectievelijk GRIP 3 of 4). Er hoeft

dus geen sprake te zijn van een ramp (Van Duin, 2013, p. 22).

Hypothese 1 : Burgemeesters in deze veiligheidsregio zijn zich bewust van hun

verantwoordelijkheid ten aanzien van GRIP-opschaling.

*Rol van de bestuurder

Doe je het als burgemeester ooit goed? Het verwachtingspatroon bij burgers is vaak dat de

burgemeester zijn rol als burgervader, boegbeeld en ‘communicator’ oppakt. Aan de andere kant,

vanuit het gezichtspunt van de professionele hulpverlener, wordt verwacht dat een bestuurder leiding

geeft aan een crisis. Maar is dit een terechte veronderstelling?

Het komt meer voor dat burgemeesters er de voorkeur aan geven om als burgervader op te treden. Ze

zijn niet zelden kort na het incident ter plaatse om uiting te geven aan de gevoelens die in de

maatschappij leven en kan raad, advies en troost bieden.

Is in de huidige tijd nog wel sprake dat de burgemeester feitelijk leiding en sturing geeft aan een

incident of ramp?

Zodra er een incident is of zich aandient, zijn de hulpdiensten al bezig met de aanpak en bestrijding.

Soms ontwikkelt de bestrijding zich zo snel dat bestuurlijke besluitvorming vaak is achterhaald door de

actuele situatie.


Illustratief is de uitspraak van burgemeester Eenhoorn naar aanleiding van het schietdrama in Alpen

aan den Rijn: ‘Het trainen op crisiscommunicatie is veel belangrijker voor een burgemeester dan exact

weten hoe protocollen luiden, wat de richtlijnen zijn en hoe we gaan opschalen. Voor al dat soort

zaken zijn er deskundigen, prima mensen, en daar moet een burgemeester dan ook naar luisteren’

(Eenhoorn, 2011, p. 96).

Hypothese 2: Een bestuurder moet vertrouwen op de adviezen van zijn adviseurs.

*Samenwerken

Binnen crisisbeheersing wordt in dat verband het woord 'multi' vaak gebruikt als verkorte aanduiding

van ‘multidisciplinaire inzet’. Maar de praktijk laat zien dat veel draaiboeken hoofdzakelijk

monodisciplinair zijn ingericht. Ook is het vaak zo dat slechts onderdelen van de keten worden

beoefend en niet de keten in zijn geheel (alleen het beoefenen van een BT of CoPI). Ook is uitgelegd

dat er een verschil bestaat tussen: <samen> <werken> en <samenwerken>.

Paragraaf 4.6 behandelt eveneens de verschillende besluitvormingsmodellen. Daarbij komt onder

andere naar voren dat veel besluiten door vertegenwoordigers van de hulpdiensten op straat worden

genomen.

Toch gaat bij planvorming en de daadwerkelijke inzet en evaluatie veel aandacht uit naar de keten van

‘command-and-control’. Het lijkt erop dat men het belangrijker vindt inzicht te hebben hoe de sturing

bij een casus verliep. De vraag is echter of het effectiever zou zijn om de principes van Distributed

Decision Making (DDM) toe te passen. Dus een meer flexibele sturing die optimaal gebruik maakt van

de besluitvormingskracht bij de operationele diensten ter plaatse.

Hypothese 3: Een burgemeester moet vertrouwen op de professionele zelfstandigheid van de

hulpdiensten.

*Crisisbeheersing en het Driehoeksoverleg

De burgemeester en de HovJ kunnen tijdens een incident beiden een belangrijke rol innemen. De

aard van het incident maakt dat het zwaartepunt soms kantelt (verschuift) naar het terrein van de OM

als de nadruk de opsporing of het strafrechtelijk onderzoek komt te liggen. Dit maakt dat tijdens een

incident spanningen kunnen ontstaan vanwege die uiteenlopende bevoegdheden en belangen. Als

voorbeeld van een spanningsveld kan het dilemma zijn rondom de behoefte van de burgemeester, als

bewaker van de openbare orde, om openheid te betrachten ten aanzien van de informatieverstrekking

naar de burgers. De HovJ kan echter, met het oog op het opsporingsbelang, een voorkeur hebben om

meer gesloten en terughoudend te zijn met het vrijgeven van informatie (Van Duin et al., 2012, p. 119-

120). De casus ‘schietdrama Alphen aan den Rijn’ laat zien hoe de verhoudingen kunnen liggen. In

die situatie trad de burgemeester vaker op de voorgrond. Toch werden de feitelijke besluiten (wel of

niet ontruimen, het bergen van slachtoffers, het stilleggen van werkzaamheden) in het

driehoeksoverleg genomen. De regie over de externe communicatie rondom die cruciale besluiten lag

bij het Openbaar Ministerie. In die casus was de strafrechtelijke component uiteindelijk dominanter


dan de aspecten openbare orde en maatschappelijk onrust. Hierdoor kantelde het beeld dat de

burgemeester in ‘charge’ was (Van Duin et al. (2012, p. 121).

Bij het aangaan van een driehoeksoverleg zou het uitgangspunt van ‘wie de baas is’ geen punt van

discussie moeten zijn. Beter is om vanuit de gedachte van gelijkwaardigheid over en weer begrip te

tonen en te hebben voor elkaars belangen en rollen.

Het rollenpatroon dat hiervoor is beschreven, kan ook schematisch worden weergegeven.

Als de openbare orde aspecten meer op de voorgrond treden dan helt de driehoek over naar rechts

en komt de burgemeester dus meer naar boven en in beeld. Zijn het meer handhavingsaspecten die

een rol spelen dan helt de driehoek naar links zodat de HovJ meer op de voorgrond treedt.

Figuur 8. Grafische en symbolische weergave van een driehoeksoverleg in een crisissituatie. De

burgemeester en de Officier van Justitie meer gelijkwaardig maar er zijn kantelmomenten.

*Elementen die tot commotie (onrust) kunnen leiden

In de studie van De Vries, et al. (2002) worden drie hoofdelementen genoemd die invloed hebben op

de mate van maatschappelijk onrust die naar aanleiding van een incident kan ontstaan, namelijk:

verwijtbaarheid, relevantie en mediageniekheid (Sociale Impact).

De formule die de auteurs hebben geïntroduceerd, blijkt in de praktijk eigenlijk niet goed bruikbaar. De

vraag is hoe de variabelen in de formule ‘V x R x (S)M³’ gelezen moeten worden.


*Impactmanagement

Incidenten kunnen op allerlei manieren een uitwerking hebben op de samenleving. Burgemeesters

maar ook operationele diensten dienen rekening te houden met de maatschappelijke impact naar

aanleiding van een incident. Bestuurders worden steeds vaker om een eerste reactie gevraagd.

Daarbij kunnen burgemeesters van de gelegenheid gebruik maken om het eventueel beschadigde

vertrouwen in de overheid te herstellen. Verder bestaat de mogelijkheid om aan verwachtingen-

management te doen en eventueel een handelingsperspectief aan de burgers te bieden.

Er is stilgestaan bij het integraal incidentmanagementmodel van Kiel & Oomes (2014). Hoewel de

auteurs dit model op de brandweerorganisatie projecteren, kan het ook voor een gemeente een

bruikbaar middel zijn om de mate van impact op de samenleving te analyseren.

De casus ‘Gasuitval Apeldoorn’ op 7 en 8 december 2014 is een voorbeeld, waarop dat model van

toepassing bleek. Tijdens een uitzending van Editie NL (SBS6) om 18.30 uur (eigen waarneming)

meldt een journalist: “Op Twitter verschenen massaal (noot: niet wordt gemeld hoeveel) berichten met

de tekst: “Waarom doet de gemeente niks?” Inmiddels is de gemeente goed bezig en is druk doende

met het verdelen van maaltijden en heeft kachels geregeld die ook worden uitgedeeld.”

Een dergelijk stemgeluid via Twitter maakte het incident tot een ‘lokaal high impact event’ met

consequenties voor de gemeente. De gemeente Apeldoorn werd gedwongen om intensiever met het

incident aan de slag te gaan en concrete acties te ondernemen om het via de sociale media gevormde

beeld op een juiste manier te managen.

Hypothese 4: Impactmanagement is bij de aanpak van een crisis cruciaal.


6. GRIP en praktijkvoorbeelden

6.1 Inleiding

Dit hoofdstuk gaat in op GRIP in de praktijk waarbij een aantal praktijk gebeurtenissen het decor

vormt. De volgende voorbeelden komen aan de orde:

-Zedenzaak ‘Benno L.’ in Den Bosch en omstreken (2009)

-Project X in Haren (2012)

-Asbestbrand in de gemeente Eersel (2014)

-Project X in Veghel (2014)

6.1.1 Zedenzaak ‘Benno L.’ in Den Bosch en omstreken (2009)

Nadat een computerreparateur in 2009 kinderporno aantrof op de computer van Benno L., werd L.

kort daarna als verdachte gearresteerd. Burgemeester Rombouts van ’s-Hertogenbosch maakte

destijds in de media melding van een grootschalige ontuchtzaak bij een zwemschool. In totaal

meldden zich 659 ouders bij de politie en bleken later 1170 kinderen bij deze zaak betrokken te zijn.

De slachtoffers kwamen voornamelijk uit de gemeenten ’s-Hertogenbosch, Vught en Heusden.

In maart 2010 werd tegen verdachte Benno L. verkrachting, aanranding en ontucht met minder jarigen

ten laste gelegd.

Van GRIP 4 naar GRIP ‘0’

Burgemeester van ‘s-Hertogenbosch besloot in deze zaak een driehoek bijeen te roepen. De omvang

van de zaak en de maatschappelijke impact waren redenen voorrang te verlenen aan het informeren

van de ouders. De informatiebijeenkomst die werd georganiseerd, had tot doel de gevoelens van

onrust te kanaliseren door middel van het aanbieden van zorg en het geven van

achtergrondinformatie.

De Driehoek ontbeerde de inbreng van de geneeskundige kolom. Dat was aanleiding om ook de

Regionaal Geneeskundig Functionaris (RGF) te vragen bij het driehoeksoverleg aan te sluiten.

Deze uitgebreide driehoek besloot uiteindelijk tot het informeel opschalen naar GRIP 4 zodat een RBT

en een ROT werden ingesteld. Het ROT concentreerde zich op de communicatiestrategie en de

basisopzet voor de persconferentie. In deze zaak was er geen CoPI.

De burgemeester van ’s-Hertogenbosch trad op als coördinerend burgemeester. De

gemeentesecretaris van ’s-Hertogenbosch fungeerde tijdelijk als OL totdat de GHOR die rol overnam.

De GRIP 4-situatie werd pas na 8 dagen afgeschaald naar GRIP ´0´. Vanaf dat moment startte ook de

nafase die door de gemeentesecretaris van ’s-Hertogenbosch werd gecoördineerd. Deze nafase,

waarin onder andere aandacht was voor psychologische ondersteuning, zou nog maanden voortduren

(Verschuren, 2013).


6.1.2 De casus ‘Project X in Haren’ (2012)

Eerder is beschreven dat de gebeurtenissen in Haren in 2012 tijdens de ‘Project X-rellen’ en het

rapport van de commissie Cohen bij bestuurders en professionals in Brabant-Noord vaak hebben

geleid tot inhoudelijke discussies over het thema ‘opschalen in GRIP’. Dat is ook de reden dat deze

casus in het onderzoek een belangrijke factor was en een belangrijke plaats innam tijdens de

interviews met burgemeesters en in de vragenlijsten die zijn gebruikt. Daarom wordt hier uitgebreider

bij de casus ‘Project X Haren’ stilgestaan. De onderstaande beschrijving is een verkorte weergave van

de beschrijvingen van de Commissie Cohen over achtergronden van ‘Project X Haren (Commissie

Cohen, 2013b, 2013c).

Een 16 jarig meisje uit Haren nodigde op 6 september 2012 haar vrienden via Facebook uit voor een

Sweet Sixteen Party bij haar thuis. De uitnodiging ging naar 78 vrienden. In plaats van de

standaardsetting ‘Vrienden’ koos ze voor de optie ‘Openbaar’. Later werd die uitnodiging door

onbekenden ‘gekaapt’. Op een gegeven moment was sprake van 30.000 genodigden.

Het ‘evenement’ kreeg ook aandacht in de landelijke media. Via Facebook gaven destijds 16.000

personen aan daadwerkelijk naar Haren te gaan.

In de vergaderingen van de Driehoek werden diverse voorbereiding getroffen zoals het opstellen van

concepten van een noodbevel en noodverordening.

Na aanvankelijke twijfel werd uiteindelijk besloten dat er in Haren geen feest zou zijn. Men verzocht

het publiek niet naar Haren te komen. Later bleek dat naar schatting 3000 en hooguit 5000 jongeren

naar Haren waren vertrokken.

De sfeer was eerst gemoedelijk, maar sloeg later om en er ontstonden rellen. Dat leidde tot de inzet

van de Mobiele Eenheid. Tijdens die onrusten moesten auto's, fietsen, winkel)ruiten en straatmeubilair

het ontgelden. Onder de jongeren, maar ook bij de politie waren gewonden te betreuren. Uiteindelijk

leidde de commotie in Haren tot een opschaling in GRIP 3.

Onderzoek

In opdracht van de gemeente Haren evalueerde en onderzocht de Commissie Cohen dit incident. Het

onderzoek leverde een rapport op bestaande uit een hoofdrapport ‘Twee werelden; You Only Live

Once’ en drie deelrapporten.

Deel 1: ‘Er is geen feest’ behandelt het politionele en bestuurlijke optreden vooraf, tijdens en na de

rellen. Deel 2: ‘De weg naar Haren’ gaat in op de rol van de sociale media en het 3e deel: ‘Hoe

Dionysos in Haren verscheen’ focust op de jongeren, de jongerencultuur en de spanning tussen

volstrekte vrijheid van het doen en laten (Dionysos) ten opzichte van voldoende geborgde en

gegarandeerde vrijheid (Apollo).


6.1.2.1 De casus ‘Project X’ in Haren en relatie tot opschalen in GRIP

In de Driehoek werd lang en herhaaldelijk gediscussieerd over wat de meest geschikte

organisatiestructuur zou zijn. De discussies draaide om de vraag of het om een openbare orde

optreden ging met een nadrukkelijk politiecomponent of dat er sprake was van een crisissituatie die

een multidisciplinaire aanpak nodig maakte. Uiteindelijk besloot men om multidisciplinair op te schalen

naar GRIP 3. Het OM sloot als partner pas in het ROT aan toen de noodzaak daarvan bleek. Feit was

ook dat de Hoofdofficier van Justitie geen zitting nam in het BT.

Tussendoor waren er wel driehoeksoverleggen geweest (commissie Cohen, 2013b, p. 49).

Tijdens de vergaderingen van de Driehoek gaf de politie steeds aan de zaken aan te kunnen via de

inzet van een Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO) (commissie Cohen, 2013b, p. 57).

De keuze voor opschaling naar GRIP 3 was vooral gebaseerd op het feit dat de gemeente Haren qua

ambtelijk apparaat te klein was voor een gebeurtenis met een impact en een omvang als deze ‘Project

X’ (commissie Cohen, 2013b, p. 60).

De gemeente beschikte over onvoldoende menskracht en expertise en wilde graag ondersteuning en

deskundigheid vanuit de veiligheidsregio. De burgemeester wilde meer mogelijkheden om de situatie

grootschaliger en breder aan te pakken (p. 80). Naar verluidt, wilde de veiligheidsregio de gewenste

ondersteuning niet eerder bieden dan nadat de burgemeester zou opschalen (Bats, persoonlijke

mededeling, 19-12-2014).

6.1.2.2 Verschil van inzichten over de keuze voor opschaling

In de casus ‘Haren’ speelden vraagstukken over openbare orde en veiligheid een belangrijke rol. In de

aanloop naar de uiteindelijke rellen was er nog geen sprake van strafrechtelijke handelingen.

Was de keuze van burgemeester Bats om op te schalen naar GRIP 3 juist of niet?

Een analyse van de literatuur laat zien dat er twee antwoorden op deze vraag zijn. Er is een stroming

die zich kan vinden in de keuze van Bats en er is een stroming die zich daar niet in kan vinden.

Cohen & Adang (2013, p.17) melden over de casus Haren: ‘Opschaling volgens de GRIP-structuur

past niet bij openbare orde problemen. De dynamiek in een openbare orde situatie is van een andere

orde dan die bij een ramp of calamiteit.’ De gebeurtenissen in Haren hadden via een monodisciplinaire

politie Staf Grootschalig Bijzonder Optreden (SGBO) aangepakt had kunnen worden, aldus de

auteurs.

Meer steun en begrip voor de GRIP 3-keuze van burgemeester Bats is te vinden bij Van Duin et al.

(2013, p. 20 e.v.). Die auteurs zijn van mening dat veel ervoor spreekt om in een casus als deze naar

GRIP 3 op te schalen. Als redenen noemen zij dat betrokkenen met een nog vrij onbekend fenomeen

(oproepen via social media) te maken hadden. Bovendien heerste er ook veel onduidelijkheid. Verder

was de afstemming over de externe communicatie niet goed (wel/geen alternatief feestje?), bleken

veel processen actief te zijn en werd het al belangrijk te anticiperen op de nafase.


De casus laat ook zien dat de GRIP-structuur rigide werd toegepast en betrokkenen onvoldoende in

staat waren met die structuur te spelen (Van Duin et al., 2013, p. 21).

6.1.2.3 Terugkijken met de toenmalige burgemeester van Haren; Rob Bats

Rob Bats zou in soortgelijke situaties toch weer zou kiezen voor een opschaling in GRIP (Bats,

persoonlijke mededeling, 19-12-2014).

In zijn afscheidstoespraak als burgemeester van Haren meldt hij veelzeggend het volgende: ‘Verstaat

u mij niet verkeerd ik wijs de conclusies niet af maar stel ze wel ter discussie voor alle burgemeesters

die in de toekomst verstrikt raken in het net van taken, rollen en bevoegdheden.’ (Bats, persoonlijke

communicatie, 22-12-2014).

Afbeelding 3. Rob Bats: “Ik leg een claim op twee gemeentelijke professionals. Dat zijn de AOV en de

communicatieadviseur.” (foto: auteur, 19-12-2014)

Hij merkt nog steeds dat bij bestuurders behoefte bestaat aan het uitwisselen van ervaringen en

meningen over de rol van de burgemeester in hectische omstandigheden en waarbij maatschappelijke

onrust als maar groeit.

Hij vindt het belangrijk aandacht te hebben voor de ‘beeldvorming’. De kracht van beeldvorming, de

uitstraling als burgemeester, is enorm. De discussie ging Haren in eerst instantie niet over ´GRIP 3´

maar over het beeld dat werd uitgestraald.

Het eerste mediaoptreden, casual gekleed, bracht niet de impact naar voren van een dreigende

‘Project X’ maar gaf een beeld van nonchalance (Bats, persoonlijke mededeling, 19-12-2014).

Dit beeld sluit aan op de visie van Boin et al. (2005, p.71). Mensen verwachten in hectische tijden een

geloofwaardige burgemeester die verantwoordelijkheid uitstraalt. Als een autoriteit die hen uit de crisis

zal halen.

Bats meent dat ten aanzien van communicatie in de nafase van ‘Project X’ te lang is gewacht met het

de externe communiceren over de uitkomsten van de Commissie Cohen. Hij zag dat de pers in een

dergelijke situatie zelf op zoek gaat naar nieuws.


Om een ‘informatievacuüm’ te voorkomen en toch te kunnen voldoen aan de informatiebehoefte, kan

het schetsen van een eigen feitenrelaas zonder een waardeoordeel een strategische zet zijn. Met een

weergave van de feiten wordt de nadruk op het verloop van het proces gelegd (Van Duin et al., 2013,

p. 202).

Zijn adviseurs, in bijzonder de gemeentelijke professionals, ziet hij nadrukkelijk als sparringpartners.

“Het is belangrijk dat je als burgemeester je ‘tegenspraak’ organiseert. Geen meepraters maar

meedenkers. Kritiek richting een burgemeester maakt dat er uiteindelijk oplossingen komen. Het is

dus belangrijk dat een burgemeester hiervoor openstaat. Als je in jezelf gaat geloven, wordt het

ontvangen van kritiek steeds moeilijker. Let altijd op het evenwicht tussen de adviezen. Vertrouwen op

de professionaliteit van de diensten is goed, maar je moet ook alert blijven en een eigen mening of

visie hebben. Verschuil je niet achter je kostuum en ambtsketen”, zo benadrukt hij.

Boin, et al. (2005, p. 48) zeggen hierover dat als deze tegenspraak minder doorklinkt het gevaar

ontstaat van ’groupe syndrome’. De groepsdynamiek kan dan leiden tot het zoeken naar een

bevestiging en ‘consensus-vinding’.

Over het kantelpunt tussen de belangen van openbare orde en veiligheid en de handhaving van de

rechtsorde, zegt Bats dat dit sterkt afhangt van de plaats en de lokale omstandigheden. In de eerste

dagen van ‘Project X’ nam hij het initiatief voor het beleggen van een driehoeksoverleg . Achteraf

gezien vindt hij dat hij in Haren meer aandacht had moeten hebben voor zijn rol als ‘burgervader’ en

iets minder loyaal had moeten zijn richting de Driehoek .

Hij benadrukt dat in de Driehoek de signalen over het fenomeen ‘Project X’ niet door iedereen als

‘ernstig’ werden beoordeeld.

Deze duiding sluit aan op een beschrijving van Helsloot. Als informatie beschikbaar komt, moet men

ook van eigen aannames en veronderstellingen uitgaan. Informatie kan immers anders worden

opgevat (Helsloot, 2005, p. 63).

Bijna alle crises leveren een grote behoefte op aan informatie. Die hoeveelheid aan informatie kan

verlammend werken of een nadruk leggen op één item waardoor het gevaar van het nemen van foute

beslissingen toeneemt (Boin et al., 2005, p. 30).

6.1.2.4 Crisisbeheersing is geen exacte wetenschap

Rob Bats is bekend met de tweedeling in de literatuur over de aanpak van de casus ‘Project X’ zoals

al eerder is beschreven. Hij heeft het als prettig en verhelderend ervaren dat tegenover de visie van

de Commissie Cohen ook een ander geluid werd gegeven. Dat tegengeluid bekeek de casus ook

vanuit een multidisciplinaire kant met aspecten als maatschappelijk impact, mobiliteit, handhaving en

de inzet van de gemeentelijke processen (Communicatie, Schaderegistratie en Nazorg). Bats:

“Crisisbeheersing is niet te vangen in vaste regels. Het is geen exacte wetenschap”.

De Commissie Cohen concludeerde dat de casus voornamelijk een politieproces betrof. Letterlijk

vermeldt het rapport: ‘De keuze om op te schalen naar GRIP3 gaat gepaard met veel discussie. De

politie benadrukt dat het vooral gaat om een monodisciplinair proces, namelijk om openbare orde


handhaving, en dat multidisciplinaire opschaling de aansturing zal bemoeilijken.’ (Commissie Cohen,

2013b, p. 21).

Bats is het niet eens met die stelling: “Die conclusie is op zich bijzonder. Het moet toch zo zijn dat een

SGBO zich dienstbaar opstelt aan de GRIP-structuur en niet andersom”.

Model van de Impactanalyse

In het kort is nog het model van de impactanalyse besproken. Bats vindt het belangrijk dat de functie

‘AOV’ goed wordt opgetuigd. Er moet voldoende aandacht zijn voor de ‘tools’ van een AOV. Het

voorgestelde model kan daarvoor volgens hem een hulpmiddel zijn om een eerste indruk te krijgen

van de impact en de maatschappelijke onrust na een incident.

6.1.3 Asbestbrand in de gemeente Eersel (2014)

In 2014 speelde de M-factor’ een belangrijke rol bij een evaluatie van een ‘asbestbrand’ in de

gemeente Eersel. In die casus was sprake van een GRIP 3. Deze opschaling was gekoppeld aan het

laten afgaan van de WAS-palen (Waarschuwings- en AlarmeringsSysteem; sirenes). De opschaling

was dus niet naar aanleiding van een gestelde behoefte vanuit het COPI aan een hoger

coördinatieniveau (Veenings, 2014, p. 10). Wat in het rapport over die asbestbrand opvalt, is de

mening van de burgemeester. Hij vond dat de M-factor te weinig aandacht kreeg. De burgemeester:

“Het leek bijna niet om mensen te gaan. De rol van de gemeente c.q. burgemeester is vooral gericht

op communicatie en slachtoffers. Duiding, handelingsperspectief, schadebeperking. Hier is in de

totaalaanpak weinig ruimte voor geweest.” (Veenings, 2014, p. 18). De burgemeester gaf aan dat

binnen het GBT vooral aandacht was voor de mono-processen. De menselijke kant in deze casus

bleef onderbelicht. De veiligheidsregio zou dit aspect meenemen in de vervolgevaluaties (Veenings,

2014, p. 27).

6.1.4 Project X in Veghel (2014)

De aanpak in een niet-opgeschaalde GRIP via een crisisteam is in de praktijk toegepast bij een

dreigende ‘Project X’ Veghel in september 2014. De burgemeester formeerde de dagen voorafgaand

aan de ‘Project X’ een crisisteam. Dit team bestond uit de gemeentesecretaris, de AOV, de

communicatieadviseur, de teamchef van politie en de Officier van Justitie.

Naast de reguliere vraagstukken voor de Driehoek (geweldsinstructie, bejegeningsprofiel etc.)

kwamen ook de openbare orde kwesties aan bod zoals de vraag over het wel of niet afzetten van

wegen en het voeren van een communicatiestrategie. Ook bereidde de gemeente een

noodverordening en een noodbevel voor die vooraf door de Officier van Justitie op handhaafbaarheid

werden getoetst. Het voordeel van deze werkwijze was dat instrumenten voor de politie direct

beschikbaar waren voor het geval de ‘Project X’ inderdaad plaats zou vinden. De acties aan de

voorkant en het optreden door de politie waren zodanig dat ‘Project X Veghel’ niet van de grond

kwam.


7. Resultaten van het empirisch onderzoek

7.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de opbrengst van het empirisch onderzoek naar aanleiding van de enquêtes en

interviews weergegeven. Deze informatie geeft onder andere een beeld hoe naar de thema’s: GRIP,

opschaling en bevolkingszorg wordt gekeken. Aangezien vragen niet door iedereen consequent

werden ingevuld, wordt in de uitwerkingen, naast een procentuele aanduiding, ook met absolute

cijfers gewerkt. Verder worden de 4 hypothesen aan de praktijk getoetst.

7.2 Hoofdpunten uit de ingekomen reacties

De voorgelegde enquêtevragen hebben interessante en voor dit onderzoek belangrijke reacties

opgeleverd. Ze geven inzicht hoe over verschillende aspecten van crisisbeheersing wordt gedacht en

wat men belangrijk vindt. Een uitgebreide weergave van de ingekomen antwoorden en de vertaling

ervan in grafieken zijn opgenomen in bijlage 4. Enkele hoofdpunten worden hieronder aangehaald.

De structuur die aan het GRIP-systeem is gekoppeld, is bij alle respondenten goed bekend.

Over het algemeen voeren de argumenten als behoefte aan coördinatie en multidisciplinaire

afstemming de boventoon bij de afwegingen om wel of niet op te schalen.

Alle partijen verklaarden bereid te zijn zich dienstbaar op te stellen en rekening te houden met de

belangen van de andere diensten. Het belang van ‘bevolkingszorg’ wordt eveneens als een

belangrijke factor voor opschaling onderkend.

Ten aanzien van de GRIP-opschaling stuit men in de praktijk soms op een verschil van mening. Een

veel gebruikt uitgangspunt is dat de inzet in verhouding moet staan tot de aard van het incident.

Opmerkelijk is dat van de bij dit onderzoek betrokken burgemeesters een meerderheid meldt nog

geen GRIP-opschaling meegemaakt te hebben. Ook blijk uit de reacties van bestuurders dat zij

vertrouwen op de inzichten en adviezen van hun adviseurs.

De vraag of opschaling in de casus ‘Project X’ in Haren terecht was, laat een wisselend beeld zien.

Een meerderheid vindt dat de opschaling in een dergelijke situatie een terechte keuze was. Toch zijn

er ook reacties die ervan uitgaan dat bij een multidisciplinaire afstemming in een eerder stadium een

GRIP-opschaling niet nodig zou zijn geweest.

De algemene indruk van de respondenten is dat tijdens bestuurlijke oefeningen voor het aspect

GRIP-opschaling voldoende aandacht is.


7.3 Het impactanalysemodel

De rondgang bij de burgemeesters bracht al vrij snel aan het licht dat bestuurders veel vertrouwen

hebben in hun adviseurs bij de diensten maar zeker ook van hun eigen ambtenaren openbare orde en

veiligheid. Dit gegeven was mede aanleiding te kijken of een model kon worden ontwikkeld waarmee

de zwaarte van de effecten van een incident geduid konden worden. De roep om een hulpmiddel voor

het bepalen van de maatschappelijk impact van een incident werd ook in een reactie van een OvD-BZ

concreet verwoord: “Probeer hanteerbare criteria vanuit bevolkingszorg te formuleren die de betrokken

adviseurs en bestuurders een handvat bieden om een opschaling te motiveren. Geen lijst met cases,

maar criteria die je als afweging kunt hanteren. Voordeel van zo’n handreiking is dat de politie,

brandweer en GHOR daar kennis van kunnen nemen.”

In de praktijk is de formule P = V x R x (S)M³ niet goed bruikbaar. Want hoe moeten de variabelen

worden geïnterpreteerd? Er bestaat nog geen model waarin aan de verschillende hoofdelementen

(variabelen) een waarde of gewicht wordt toegekend. Het toekennen van een waarde aan abstracte

begrippen als ‘verwijtbaarheid’ en ‘relevantie’ is wel een uitdaging omdat er altijd een verschil van

mening zal bestaan of de juiste indicatie is toegepast.

De vraag die zich echter als eerste aandiende was: Welk systeem zou model kunnen staan voor het te

ontwikkelen van een dergelijk ondersteunend instrument?

Huiselijk geweld

Een antwoord op die vraag werd gevonden in de aanpak van huiselijk geweld en meer specifiek het

opleggen van een huisverbod. Om een verbinding te maken met het hierna voorgestelde

‘impactanalysemodel, is het belangrijk enige achtergrondinformatie te geven over het ‘huisverbod’ en

het proces dat daaraan vooraf gaat.

Een huisverbod wordt opgelegd aan gezinsleden die zich binnen een gezinssituatie aan strafbare

feiten schuldig hebben gemaakt (toepassen van geweld).

Een huisverbod wordt gezien als een bestuursrechtelijke maatregel dat door een burgemeester kan

worden opgelegd (artikel 2, lid 1 Wet tijdelijk huisverbod). Het middel is ook inzetbaar indien zich nog

geen strafbare feiten hebben voorgedaan maar er toch sprake is van een situatie die het instellen van

een acute afkoelingsperiode nodig maken om escalatie van de gespannen situatie binnen een gezin

te voorkomen (Beke & Rullens, 2008, p. 17).

Burgemeesters kunnen hun bevoegdheid, via een mandaatregeling, aan een Hulpofficier van Justitie

(HovJ) overdragen. Een hulpofficier neemt dan namens de burgemeester beslissingen over het

uitvaardigen van een huisverbod.

Voordat een dergelijk ingrijpend besluit wordt genomen, zal de HovJ een casus zorgvuldig

beoordelen. Die toets gebeurt met het zogenoemde ‘Risicotaxatie-instrument Huiselijk Geweld’ (Beke

& Rullens, 2008, p. 56).


Met die taxatie beoordeelt de hulpofficier of er bij een crisissituatie in een gezin aan een gezinslid een

huisverbod opgelegd moet worden of niet. Via dit instrument verzamelt hij informatie over 3 zaken: 1)

de mogelijke pleger van huiselijk geweld, 2) het verloop van het geweldsincident en 3) de

gezinsachtergronden.

In totaal controleert en beoordeelt de hulpofficier 20 signalen. Bij ieder signaal wordt een aantal feiten

en omstandigheden genoemd die allemaal nagelopen moeten worden. De onderdelen die van

toepassing zijn worden aangekruist. Hoe meer punten zich in de casus voordoen hoe duidelijker het

signaal wordt (zwak, matig of sterk). De hulpofficier weegt vervolgens elk signaal.

In het risicotaxatieformulier worden symbolen (driehoek, cirkel, vierkant) gebruikt om de mate van

ernst in beeld te brengen. Door het aantal (dezelfde) symbolen op te tellen, levert dat een

tussentijdsoordeel op voor elk van de drie informatieonderdelen. Aan het einde worden de resultaten

van de tussentijdse oordelen verzameld en leidt dat tot een eindoordeel of een huisverbod in die

situatie passend middel is.

Als deskundige kwalificeert de hulpofficier dus op basis van eigen inzichten of een signaal zwak, matig

of sterk is en er een hoog of laag risico is.

Afbeelding 4. Praktijk voorbeeld van een Risico-inventarisatie Huiselijk Geweld (gedeeltelijk). (Bron:

archief gemeente Veghel).

Beke en Rullens (2008, p. 16) melden dat het document ‘Risico-inventarisatie Huiselijk Geweld’ in

ontwikkeling is en dat de huidige toegepaste werkwijze verder getoetst en verfijnd zal worden. Dit

geeft aan dat het inventarisatieformulier als een groeimodel moet worden gezien.


Wat leert deze aanpak?

We zien dat een functionaris tijdens een zich plotseling aandienend en ingrijpend incident (casus) in

een korte tijd een besluit moet nemen met mogelijk verstrekkende gevolgen.

De positie van de hulpofficier kan, in analogie, ook naar de positie van een OvD-BZ of een AOV (als

adviseurs van de burgemeester) worden geprojecteerd. Ook die crisisbeheersingsprofessionals

moeten snel beoordelen of een casus een hoge impact (of een potentie daartoe) heeft en welke rol de

burgemeester daarbij kan of moet innemen.

Het ‘Risico-inventarisatie Huiselijk Geweld’ is als praktisch voorbeeld genomen om een vertaling te

maken naar de impactonderdelen in een crisissituatie. Aan de verschillende onderdelen kan eveneens

een waarde worden toegekend waarmee de ernst van het incident en het effect ervan op de

maatschappij getaxeerd en uitgelegd kan worden.

Impactanalysemodel

Het model dat in deze thesis wordt voorgesteld en als ondersteunend instrument wordt

geïntroduceerd, kent eveneens drie hoofdonderdelen. Elk onderdeel heeft een aantal onderliggende

punten die aangekruist kunnen worden wanneer die van toepassing zijn of kunnen worden.

Het opgetelde aantal kruisjes geeft een beeld van het onrustsignaal dat van een hoofdelement uitgaat,

namelijk: zwak, matig of sterk.

1 Verwijtbaarheid

Is er sprake van, al dan niet terechte beschuldigingen, of vermeend verwijtbaar gedrag?

1a) Gemeente:

0 Er zijn aanwijzingen dat de gebeurtenis voorzienbaar was.

0 In het verleden is het incident lokaal al eens eerder gebeurd en veroorzaakte

maatschappelijke stress.

0 De gemeente is direct betrokken (ontheffingen, vergunningen, besluit, beleid, eigendom).

0 De gemeente wordt als ‘zondebok’ of als ‘mede schuldig’ beschouwd. (de ‘schuldvraag’).

0, 0 [extra zwaar] De gemeente heeft geen draagvlak bij burgers of direct betrokkenen.

0, 0 [extra zwaar] Er heerst een sfeer dat de gemeente onzorgvuldig heeft gehandeld of

opgetreden. n.l ten aanzien van:………………………………………………

1-2 indicaties: zwak

3-4 indicaties: matig

5 of meer indicaties: sterk

Beoordeling signalen >Beoordeling 1a: zwak/matig/sterk

Afbeelding 5. Voorbeeld uit het model: Wat speelt er?


Aan het einde wordt het aantal scores ‘zwak’, ‘matig’ of ‘sterk’ geturfd waardoor een totaalbeeld kan

worden geschetst van de impact. Vervolgens zal de functionaris een eindoordeel (of advies) kunnen

formuleren over de bestuurlijke organisatiegraad die aan het bestrijden van die voorliggende crisis

gekoppeld kan worden (alleen door de burgemeester, toch een crisisteam samenstellen of opschalen

in GRIP).

Eindbeoordeling

Turf het aantal omcirkelde beoordelingen en analyseer het impactveld; indiceer de bestuurlijke

organisatiegraad.

Verwijtbaarheid 1a, 1b

Score zwak:

Score matig:

Score sterk:

*Signalen zwak: waakzaamheid,

overweeg organisatiegraad I

*Signalen zwak/matig: kans op

toenemende maatschappelijke

onrust/grimmige sfeer; overweeg

organisatiegraad II;

*Signalen matig: verhoogde

waakzaamheid, zicht op brede

maatschappelijk onrust, dreigende sfeer

(commotie?) Overweeg

organisatiegraad III.

*Signalen matig/sterk: kans op

escalatie, spanningen,

merkbare/voorzienbare oproer of

commotie. Burgemeester in positie

brengen. Impactmanagement!

Overweeg organisatiegraad III of IV

*Signalen sterk: Flitsramp: groot

incident; veel bevolkingszorg aspecten;

diverse processen actief, bestuurlijke

dilemma’s; acute acties en bestuurlijke

coördinatie zijn vereist. Burgemeester

in positie brengen.

Impactmanagement! Overweeg

organisatiegraad IV (GRIP 3)

Relevantie 2a, 2b, 2c

Score zwak:

Score matig:

Score sterk:

Sociale

impact/Mediageniekheid 3a, 3b

Score zwak:

Score matig:

Score sterk:

Afbeelding 6. Voorbeeld uit het model: slotbeoordeling.

Bij het invullen van de checklist hangt veel af van de achtergrond van de professional, de

omstandigheden en ervaring en dus het analytisch vermogen om de opgevangen signalen te ‘lezen’

dan wel te peilen.

Bovendien kan ook de grootte van de gemeente van invloed zijn hoe een gebeurtenis door de

bevolking wordt ervaren.

De voorgestelde indicaties in het huidige model zijn een eerste inschatting van de zwaarte van de

afzonderlijke onderdelen. Bij het beoordelen ervan is gekeken naar de effecten van enkele recente


incidenten op de maatschappij (o.a. Monstertruckdrama, Haaksbergen, casus ‘verstoorde

gasvoorziening’ in Apeldoorn, de asbestbrand in de haven van Roermond). Maar ook is geput uit

persoonlijke ervaringen.

7.4 Conclusies en aanbevelingen

Tijdens de uitvoering van dit onderzoek kon worden vastgesteld dat, met name bij de bestuurders, de

gevolgen van de casus ‘Project X’ in Haren indruk heeft gemaakt. Men is zich meer bewust van de

positie van de gemeente tijdens een crisis en wat de uitwerking kan zijn op de rol van een bestuurder.

Die bewustwording liet zich ‘vangen’ in een aantal hypothesen en onderzoeksvragen.

7.4.1 Hypothesen en de praktijk

Burgemeesters in Brabant-Noord weten dat ze zelf het initiatief kunnen nemen om op te schalen.

Hypothese 1 hield in de vraag of burgemeesters beseffen dat ze een eigen verantwoordelijkheid

hebben ten aanzien van opschaling in GRIP. Tijdens interviews is die stelling (hypothese 1)

herhaaldelijk bevestigd. Aan die eerste stelling koppelen veel burgemeesters een ander uitgangspunt.

Heel nadrukkelijk geven zij aan veel vertrouwen te hebben in de adviezen die adviseurs gevraagd of

ongevraagd verstrekken. Het uitgangspunt in hypothese 2 (vertrouwen in de adviseurs) blijkt dus te

kloppen.

Bestuurders geven aan zich nadrukkelijk op hun rol als ‘burgervader’ te richten. Zij gaan er van uit dat

de hulpdiensten acties ondernemen die een incident beheersbaar houden en het incident uiteindelijk

tot een goed einde brengen. In de interviews bevestigen de burgemeesters dus hypothese 3 waarin

wordt gesteld dat bestuurders vertrouwen op de professionaliteit van de hulpdiensten.

Het onderzoek maakt duidelijk dat bestuurders, hulpdiensten en de professionals in de gemeenten in

Brabant-Noord een beeld hebben wat GRIP inhoudt. Wat wel naar voren komt, is de

terughoudendheid bij de gemeentelijke kolom om op te schalen. Is opschalen een optie of is het beter

om de aanpak ‘klein te houden’? Het kan gebeuren dat interpretatieverschillen en verschillen in

communicatie het vraagstuk over ‘opschalen’ tot een eigen probleem maken. Boin et. al. (2005, p. 58)

vragen zich af of een coördinatieprobleem dat wordt opgelost, soms niet erger is dan het probleem dat

door die oplossing wordt veroorzaakt. Het ‘klein houden’ in de vorm van een crisisteam, aangevuld

met externen, heeft als voordeel dat de mate van commotie minder groot wordt en de coördinatie in

een kleine groep wordt gehouden. Het nadeel kan zijn dat bepaalde acties apart georganiseerd en

afgesproken moeten worden. Een argument dat voor opschaling in GRIP pleit, is dat door op te

schalen de organisatie en werkwijze voor de betrokkenen duidelijk zijn. Het driehoeksoverleg kan dan

naast GRIP functioneren en behoudt de eigen positie. Doordat er mogelijk multidisciplinaire zaken

spelen (bijvoorbeeld zorgaspecten) kan betrokkenheid van gemeentelijke diensten, geneeskundige


hulpverlening of inzet van andere professionals gewenst zijn. Buiten GRIP bestaat er voor een groot

aantal situaties en crises eigenlijk geen andere goede organisatievorm (Van Duin et al,. 2013, p. 198).

Door op te schalen kunnen andere diensten zoals de brandweer en de GHOR met een gebeurtenis

meegroeien. Ze kunnen voorbereidingen treffen. Voor een gemeente heeft het ook voordelen omdat

de processen beter geborgd worden in een multidisciplinaire structuur dan in een Driehoek of SGBO.

Hoewel opschalen niet is bedoeld om menskracht te regelen, is het verkrijgen van extra ondersteuning

wel een bijkomend effect (Van Duin & Wijkhuijs. 2013, p. 9-10). Burgemeesters weten dat hun

verantwoordelijkheid niet afhangt van de mate waarin tijdens een incident is opgeschaald. Zij dragen

te allen tijde een bestuurlijke verantwoordelijkheid. Onder ‘normale’ omstandigheden beschikken zij

immers ook over bijzondere bevoegdheden (Van Duin & Wijkhuijs, 2015, p. 20).

Gebleken is dat de gemeentelijke kolom relatief weinig ervaring opdoet of heeft opgedaan met

opschaling in de hogere GRIP-niveaus. Dit beeld ligt in het verlengde van het beeld dat landelijk

bestaat. Jaarlijks zijn er in Nederland gemiddeld maar een tiental GRIP 3 incidenten. GRIP 2 situaties

zijn eveneens relatief zeldzaam. GRIP 4-situaties komen nog veel minder voor (Van Duin, 2012, p. 23

en Van Duin & Wijkhuijs, 2015, p. 12 en 34). Illustratief zijn de inzetten van de Officieren van dienst-

BZ van Brabant-Noord:

OvD-BZ inzetten in 2013 (N=49)

GRIP "0" 90% GRIP 1 8% GRIP 2 2% GRIP 3 0% GRIP 4 0%

OvD-BZ inzetten in 2014 (N=27)

GRIP "0" 70% GRIP 1 24% GRIP 2 0% GRIP 3 4% GRIP 4 0%

Figuur 28. Aantal GRIP-opschalingen in Brabant-Noord. (Bron: Rapportages Eerste Indruk (REI) OvD-BZ

Brabant-Noord, 2013 en 2014).

Ten tijde van een incident hebben burgemeesters een groot vertrouwen de adviezen van hun

adviseurs. Van hen wordt verwacht dat ze een duidelijk beeld schetsen over een incident en hoe en

met wie dat aangepakt kan worden. Voor professionals kan dit een uitdaging zijn want beelden of


signalen en de interpretatie ervan, kunnen erg verschillend zijn. Voor de professionals in de

oranjekolom is een hulpmiddel ontwikkeld die de adviesrol ondersteunt. Het bleek mogelijk te zijn om

de formule ‘V x R x (S)M³’ om te zetten in een praktisch toepasbaar impactanalysemodel.

De 4e hypothese beschreef de aanname dat bij de aanpak van een crisis impactmanagement een

cruciaal aandachtspunt is.

De respondenten beseffen dat de term ‘effectgebied’ ruimer geïnterpreteerd kan worden. Naast de

fysieke gevolgen van een incident kan ook de maatschappelijke impact daaronder worden verstaan.

Door de moderne snelle media kan de uitwerking ‘onrust’ vele malen verder reiken dan tot waar een

rookpluim reikt. Maatschappelijke onrust zien burgemeesters en professionals in deze veiligheidsregio

dus als een belangrijk thema. Hypothese 4 wordt hiermee onderschreven.

7.4.2 Beantwoording van de hoofd- en deelvragen

De hoofdvraag

Op welke wijze wordt in de gemeenten binnen de veiligheidsregio Brabant-Noord met de

GRIP-regeling omgegaan en wat is de visie van de hulpdiensten hierop en in hoeverre kan

een ondersteunend instrument de gemeenten daarin helpen?

De hoofdvraag bestaat uit twee delen waarbij het tweede deel zich op het ondersteunend instrument

richt. Die verdeling wordt ook bij de beantwoording gevolgd.

Deel 1: Op welke wijze wordt in de gemeenten binnen de veiligheidsregio Brabant-Noord met

de GRIP-regeling omgegaan en wat is de visie van de hulpdiensten hierop?

Het onderzoek wijst uit dat in de veiligheidsregio Brabant-Noord relatief weinig ervaring is opgedaan

met het bestrijden van incidenten in een hogere GRIP-niveaus (vanaf fase 3 of hoger). Bestuurders en

professionals zijn goed op de hoogte wat GRIP inhoudt en welke achtergronden daarbij een rol

spelen. Toch worden de hogere GRIP-fases (vanaf fase 3) vanuit de gemeentelijke kolom heel zelden

afgekondigd.

Hoewel burgemeesters ook een duidelijk beeld hebben over GRIP, hechten zij veel waarde aan de

adviezen die interne en externe professionals geven en het beeld dat zijn schetsen rond om een

incident.

De hulpdiensten beschikken over meer ervaringen en zullen na een beoordeling van de

omstandigheden makkelijker opschalen naar een hoger GRIP-niveau. Wat uit het onderzoek naar

voren komt en positief opvalt, is het besef bij de operationele diensten dat het thema ‘bevolkingszorg’

ook als een belangrijk onderwerp wordt gezien bij de crisisbeheersing.

Wel verwachten de diensten dat de gemeentelijke vertegenwoordiger in voorkomende gevallen goed


motiveert waarom ‘bevolkingszorg’ in een bepaalde casus een belangrijke rol vervult en opschalen om

die reden noodzakelijk is. Dit uitgangspunt sluit goed aan op deel 2 van de hoofdvraag.

Deel 2: In hoeverre kan een ondersteunend instrument de gemeenten daarin helpen?

Als de OvD-BZ en de AOV dezelfde impactanalyse gebruiken, kan tussen hen makkelijker

ruggenspraak worden gepleegd en een compleet beeld worden gevormd.

De OvD is immers in staat een eerste inschatting te maken aan de hand van de situatie ter plaatse. Dit

eerste beeld kan door de AOV worden aangevuld. Met name de AOV kan de politiek/bestuurlijke

impact in zijn gemeente beoordelen en aangeven. Gezamenlijk kan een inschatting worden gemaakt

hoe een incident (bestuurlijk) aangepakt zou kunnen worden.

Impactanalyse

Belangrijk is rekening te houden met de nadelige effecten van ‘automatisch handelen’ of zoals een

AOVer dat omschreef: “handelen vanuit een onderbuik gevoel”. De praktijk leert dat hoe groter de druk

wordt, hoe sneller men geneigd is om terug te vallen op het normale handelen. (Helsloot, persoonlijke

mededeling, 17-1-2014). Daardoor bestaat de kans dat bij een incident belangrijke signalen of

stappen worden gemist of overgeslagen. Het toepassen van de impactanalyse kan dat ondervangen.

Deelvragen

1) Welke overwegingen spelen bij sleutelfunctionarissen binnen een gemeente een rol om

een GRIP-opschaling te overwegen?

Ambtenaren openbare orde en veiligheid en OvDen-BZ zijn goed bekend met de formele

opschalingscriteria van de GRIP-systematiek. Deze professionals bekijken vanuit het perspectief

‘bevolkingszorg’ naar de effecten (impact) van een incident of er sprake is van een bedreiging voor de

lokale gemeenschap of dat er signalen van onrust zijn.

Bij het bestrijden van het incident wordt gekeken naar de noodzaak van afstemming en of een

gecoördineerde aansturing aan de orde is. Opschaling wordt bij een multidisciplinaire bestrijding van

een incident als een goed middel gezien.

Een aantal AOVers vindt dat opschalen nodig kan zijn om menskracht te organiseren. Voor dat doel is

het opschalen in GRIP echter niet bedoeld. Eerder is gezien dat dit wel een bijkomend effect is van de

opschaling.

Gemeenten kunnen ontbrekende menskracht echter ook krijgen via hulp door buurgemeenten of via

regionale expertteams. Voor het onderdeel ‘Communicatie’ kunnen alle gemeenten in Brabant-Noord

bijvoorbeeld een beroep doen op een pool van 6 communicatieadviseurs. Deze adviseurs zijn dus ook

inzetbaar als de gemeente monodisciplinair opschaalt.

2) In hoeverre spelen belangen van anderen diensten bij die overwegingen een rol?

Uit het onderzoek blijkt dat alle kolommen rekening houden met elkaars belangen. De hulpdiensten

zien de gemeente als een volwaardige partner.


Als het om bevolkingszorgaspecten gaat, verwachten de hulpdiensten wel dat AOVen of OvDen-BZ

toelichten waarom bevolkingszorgaspecten bij een incident een belangrijke of doorslaggevende rol

vervullen.

3) Wat is de visie van de gemeentelijke sleutelfunctionarissen ten aanzien van de inzet

van GRIP?

Sommige AOVers en OvDen-BZ zijn zich bewust dat een gecoördineerde aanpak niet altijd inhoudt

dat in een GRIP-niveau opgeschaald moet worden. Bepaalde incidenten kunnen ook monodisciplinair

worden aangepakt door de inzet van gemeentelijke processen zoals Communicatie of Opvang. De

aansturing kan eventueel via een crisisteam worden begeleid. Dit team, waarvan de burgemeester

voorzitter is, kan afhankelijk van de omstandigheden worden uitgebreid met externe partners zoals

politie, Openbaar Ministerie of andere specialisten zoals Defensie.

4) Wat is het verschil tussen de visies van de hulpdiensten en gemeenten als het om de

inzet van de GRIP-regeling gaat en is daar een verklaring voor?

Uit de ingekomen reacties blijkt dat de standpunten tussen de hulpdiensten en de gemeente niet veel

van elkaar verschillen. De diensten zijn eensluidend over de inzet van GRIP en stellen dat dit

afhankelijk is van de aard van een incident.

7.4.3 Aanbevelingen

Tijdens dit onderzoek is duidelijk geworden dat alle respondenten zich bewust zijn dat

‘crisisbeheersing’ een belangrijk aspect is en blijft van het dagelijks (bestuurlijke) werk. Dit ondanks

het feit dat het aantal crisis vrij beperkt is. Men is alert en houdt rekening met de kans dat

ogenschijnlijk kleine incidenten toch kunnen ‘groeien’ en onverwacht commotie kunnen genereren. In

het verlengde hiervan kan , ter afsluiting van dit onderzoek, een aantal aanbevelingen worden

gedaan.

Aanbeveling 1: Organiseer meer oefeningen.

Een veel gehoorde en gelezen reactie tijdens dit onderzoek is de roep om meer te oefenen.

Oefeningen waarbij ook de loco-burgemeesters en het OM betrokken moeten worden.

Tijdens bestuurlijke oefeningen is het belangrijk om nadrukkelijk stil te staan bij de context rond om het

thema GRIP. Kijk naar de aard van het incident, welke gevolgen (impact) het heeft (of kan hebben) en

hoe daarmee kan worden omgegaan als over de aanpak gaat. De start van de oefening biedt

gelegenheid om alle facetten van bevolkingszorgaspecten te belichten en te duiden wat

maatschappelijke impact inhoudt en wat het voor de positie van een burgemeester betekent.

Door te oefenen kan een status worden bereikt die uitgaat van ‘herkennen doet beslissen’ (Helsloot,

persoonlijke mededeling, 17-1-2014).


Aanbeveling 2: Tracht als gemeentelijke professional (AOV of OvD-BZ) snel een goed beeld te

hebben van een crisissituatie

Voor het bepalen van een strategie voor impactmanagement, is het belangrijk snel een eerste beeld te

vormen over de (mogelijke) maatschappelijke impact dat een incident kan hebben. Het

impactanalysemodel kan als hulpmiddel worden gebruikt.

Aanbeveling 3: Blijf alert op het proportioneel inzetten van de GRIP-alarmering.

In de aangereikte tips van de respondenten wordt gezegd dat men niet te bang moet zijn om op te

schalen. Daar staat tegenover dat eveneens wordt benadrukt dat die keuze wel overwogen gemaakt

moet worden. Het opschalen mag geen doel op zich zelf worden maar is een middel. De aard van een

incident maakt dat geconstateerde problematiek soms ook monodisciplinair aangepakt kan worden.

Andere diensten kunnen daaraan een ondersteunende bijdrage leveren.

Onderzoek de belangen van de andere kolommen en beoordeel wie welke bijdrage kan leveren. Durf

verantwoordelijkheid te nemen voor het advies dat je als professional geeft (Helsloot, persoonlijke

mededeling, 17-1-2014).

Aanbeveling 4: Organiseer als burgemeester tijdig de persoonlijke ondersteuning.

Een burgemeester moet zich goed laten voorlichten over de stand van zaken en vraagt gericht om

adviezen over dilemma’s waar in het bijzonder een besluit van een burgemeester voor nodig is.

Aanbeveling 5: Wees als burgemeester tijdig in beeld.

Om tijdens een incident bestuurlijk leiderschap te kunnen tonen is het essentieel dat een

burgemeester tijdig wordt gealarmeerd zodat hij in de gelegenheid is een keuze te maken om zich al

dan niet tot zijn burgers (slachtoffers) te wenden of reeds aandacht te hebben voor de nafase. Houd

daarbij ook rekening met het fenomeen ‘storybuilding’.

Aanbeveling 6: Stem, als burgemeester, af met de Officier van Justitie zodra de Driehoek bij

een crisis wordt betrokken.

Houd tijdens een crisis rekening met elkaars belangen en bedenk dat er kantelmomenten momenten

zijn waarbij de ene partij meer op de voorgrond treedt dan de ander.

Aanbeveling 7: Neem niet te snel de ‘aap op de schouder’.

Soms zijn andere partijen of instanties een deel van de oplossing. De gemeente hoeft daarin niet altijd

leidend te zijn.


Literatuurlijst

-Arts, K. & M. van Duin, B. van Son. (2013). De brand in Waalre: crisis- en business continuity

management. In: Duin, M. van, Vina Wijkhuijs & Wouter Jong (2013). Lessen uit crises en minicrises

2012. Boom Lemma uitgevers. Den Haag, p. 138-149.

-Bats, Rob (persoonlijke communicatie). Afscheidsspeech als burgemeester van de gemeente Haren

in 2013.

-Besluit veiligheidsregio’s (2010). Besluit van 24 juni 2010, houdende regels inzake de organisatie en

de taken van de veiligheidsregio’s en de gemeentelijke brandweer, alsmede de financiële bijdrage van

het Rijk (Besluit veiligheidsregio’s).Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden.

-Bestuurlijke werkgroep Boven regionale Samenwerking (2013). Eenheid in verscheidenheid. Veilig-

heidsberaad. Arnhem, p. 1-66.

-Bevolkingszorg Nieuwsflits (2014). Themabijeenkomst LOCGS/LOCB 12 juni jl. jrg. 1, nr. 1, p. 1-2.

-Beke, Balthazar & Jo Rullens. (2008). Wet tijdelijk huisverbod. Een handreiking voor de

burgemeester. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

-Boin, R.A. & ’t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005). The politics of crisis management: Public

Leadership under pressure. Cambridge University Press. Cambridge.

-Bos, J.G.H. & A.M.D. van Es. (2008). Een leerzame brand. Evaluatie van het multidisciplinaire

optreden tijdens de zeer grote brand bij Cehave in Veghel (7 oktober 2008). COT Instituut voor

Veiligheids- en Crisismanagement, p. 1-23.

-Brainich, dr. Mr. E. & drs. Merijn ten Dam (2013). Bestuurlijke Netwerkkaarten (2013),

Crisisbeheersing, Kaart 1 - Rampenbestrijding en openbare orde. 5e druk. Instituut Fysieke Veiligheid.

Arnhem, p. 1-16.

-Bruijn, J.A. de, en E.F. ten Heuvelhof.(2011). Management in netwerken. Over veranderen in een

multi-actorcontext (3e dr.). Boom Lemma uitgevers. Den Haag:.

-Cohen, J. en O. Adang (2013). Opschaling moet samenwerking vergemakkelijken. Tijdschrift voor de

Politie, nr. 3, p. 17.


-Commissie Cohen (2013a). Twee werelden. You Only Live Once. Commissie ‘Project X’ Haren,

Hoofdrapport, p. 1-53.

-Commissie Cohen (2013b). Er is geen feest. De overheidsreactie op project X Haren. Commissie

‘Project X’ Haren. Deelrapport 1, p.1-221.

-Commissie Cohen (2013c). De weg naar Haren. De rol van jongeren, sociale media, massamedia en

autoriteiten bij de mobilisatie voor Project X Haren. Commissie ‘Commissie ‘Project X’ Haren.

Deelrapport 2, p.1-147.

-Commissie Cohen (2013d). Hoe Dionysos in Haren verscheen. Maatschappelijke facetten van Project

X Haren. Deelrapport 3, p. 1-256.

-Cools, Frank (2014). GRIP-regeling; 1 t/m 5 en GRIP Rijk. Kennispublikatie. Uitgave van Instituut

Fysieke Veiligheid. Infopunt Veiligheid. Arnhem, p. 1-14.

-De Veiligheidsregio (2013). Commissie Cohen zet vraagtekens bij opschaling GRIP. Uitgave van het

veiligheidsberaad in samen werking met brandweer Nederland, Nationale politie, GHOR, VNG, IFV en

het ministerie van veiligheid en justitie. Maart, nr. 16, p.1.

-Dijkstra, A.S. (2006). Het Openbaar Ministerie: meer dan een belemmering voor de burgemeester in

crisistijd? Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing. Universiteit Twente. Enschede, p. 1-44.

-Duin, M. van (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere [lectorale rede].

Apeldoorn/Arnhem: Politieacademie/NIFV.

-Duin, M. van (2013). Overpeinzingen bij Hoekstra, Magazine nationale veiligheid en crisis beheersing,

jrg. 11, nr. 5, p. 9.

-Duin, M. van, Vina Wijkhuijs & Wouter Jong (2013a). Lessen uit crises en minicrises 2012. Boom

Lemma uitgevers. Den Haag.

-Duin, M. van & Vina Wijkhuijs (2013). Het dilemma rond GRIP: een reactie op het rapport van de

commissie-Cohen, Tijdschrift voor de Politie, nr. 3, p. 6-10.

-Duin, M. van & Vina Wijkhuijs (2014). Lessen uit crises en minicrises 2013. Boom Lemma uitgevers.

Den Haag.

-Duin, M. van & Vina Wijkhuijs (2015). De flexibiliteit van GRIP. Een onderzoek naar mogelijkheden

om de procedure flexibel toe te passen. Instituut fysieke Veiligheid. Arnhem.


-Eenhoorn, B. (2011). Drie minuten... Een persoonlijk relaas over het schietdrama in Alphen aan den

Rijn. Kluwer. Alphen aan den Rijn.

-Ferwerda, C. (2013). Ruimte en rust dankzij nieuwe commandostructuur. GRIP4. Februari 2013, p.

12-13.

-Ginneken, J. van, (1999). Breinbevingen. Snelle omslagen in opinie en communicatie. Uitgeverij

Boom. Amsterdam. In: Vries, Dirk de, Gerard Hoogenboom, Peter Verhallen, Siske Klaassens &

Tonnie Wold. (2002). Van gebeurtenis tot crisis. Wanneer breekt de pleuris uit? MCDm-onderzoek.

Arnhem, p. 1-31.

-Gladwell, M. (2001). Het omslagpunt, hoe kleine dingen een groot verschil uitmaken. Uitgeverij

Contact. Amsterdam/Antwerpen. In: Vries, Dirk de, Gerard Hoogenboom, Peter Verhallen, Siske

Klaassens & Tonnie Wold. (2002). Van gebeurtenis tot crisis. Wanneer breekt de pleuris uit? MCDm-

onderzoek. Arnhem, p. 1-31.

-Handboek Grootschalig en Bijzonder Optreden (status concept) (2013). Eenheid

Amsterdam/DROS/Bureau CCB/Team Crisis. Amsterdam.

-Helsloot, I. (2007). Voorbij de symboliek. Boom. Den Haag.

-Helsloot, I. (2012). Veiligheid als (bij)product .Over beleidsontwikkeling in interactie tussen

bestuurders, adviseurs en narrige burgers. Inaugurele rede door Prof. Dr. Ira Helsloot. Boom Lemma.

Nijmegen.

-IFV. (2014). GRIP-regeling 1 t/m 5 en GRIP-Rijk. Instituut Fysieke Veiligheid. Arnhem.

-IFV. (2012) Referentiekader GRIP en eisen Wet Veiligheidsregio’s. Uitgave van Infopunt Veiligheid.

NIFV. Arnhem.

-Jong, Wouter & Roy Johannink (2007). Als het dan tòch gebeurt, bestuurlijke ervaringen met crises.

Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing, Enschede.

-Kalksma, Ilona (2013). Openbare orde bevoegdheden van de burgemeester. In: Commissie Cohen

(2013). Er is geen feest. De overheidsreactie op project X Haren. Commissie ‘Project X’ Haren.

Deelrapport 1, p.1-221.

-Keemink, J., A. Maranus, M. Roesink & R. Valkenburg. (2014). Casusanalyse familiedrama’s,

Instituut Fysieke Veiligheid, Arnhem. Politie Academie Ossendrecht, p. 1-57.


-Kiel, W. & E. Oomes. (2014). Brand in Leeuwarden: het kwartier van De Kelders. In: Duin, M. van,

Vina Wijkhuijs (2014). Lessen uit crises en minicrises 2013. Boom Lemma uitgevers, Den Haag, p.

299-316.

-Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. (2013). Ministerie van Veiligheid en Justitie. Den Haag.

-Projectteam Regionaal Crisisplan. (2009). Referentiekader Regionaal Crisisplan 2009, Projectteam

referentiekader regionaal crisisplan & Turnaround Communicatie. KRB Reclame bv. Barneveld.

-Rapportages Eerste Indruk (REI). (2013). Overzichten van rapportages over incidenten waar

Officieren van Dienst-Bevolkingszorg in Brabant-Noord in 2013 bij betrokken zijn geweest.

-Rapportages Eerste Indruk (REI). (2013 en 2014). Overzichten van rapportages over incidenten waar

Officieren van Dienst- Bevolkingszorg in Brabant-Noord in 2014 bij betrokken zijn geweest (stand: 14-

12-2014).

-Regionaal Crisisplan Veiligheidsregio Brabant-Noord. (2014). Veiligheidsregio Brabant-Noord, Den

Bosch.

-Schat, E. (2014a). Brand Vlijmen: naastgelegen chemisch bedrijf vormt risico. Brand & Brandweer.

Jaargang 38, nr. 3, p. 10-13.

-Schat, E. (2014b). Grote brand in centrum Deventer, GRIP4, multidisciplinair vakblad voor managers

in hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing, SDU Uitgevers b.v, p. 19-21.

-Scholtens, A. (2007). Samenwerking in crisisbeheersing, lectorale rede. Academie voor

Crisisbeheersing. Arnhem. Politieacademie. Apeldoorn.

-Schneeweiss, C. (2003). Distributed Decision Making - a unified approach. In: European Journal of

Operational Research, 150, pp. 237-252.

-Smelser, N.J. (1963). Theory of collective behaviour. The Free Press of Glencoe. New York. In: Vries,

Dirk de, Gerard Hoogenboom, Peter Verhallen, Siske Klaassens & Tonnie Wold. (2002). Van

gebeurtenis tot crisis. Wanneer breekt de pleuris uit? MCDm-onderzoek. Arnhem, p. 1-31.

-Sprick, Y. (2013). Algje in Ouwerkerkse Kreek. In: Duin, M. van, Vina Wijkhuijs & Wouter Jong (2013).

Lessen uit crises en minicrises 2012. Boom Lemma uitgevers, Den Haag, p. 179-191.

-Tromp, H. (2006). De maatschappelijke impact als onderdeel van de crisisbeheersing (M-factor).

Regionale Brandweer Zuidoost-Brabant. Eindhoven, p. 1-15.


-Veenings, F. (2014). Evaluatierapport GRIP 3, Grote brand Wintelre. Veiligheidsregio Brabant-

Zuidoost, p. 1-28.

-Verschuren, Ch. (2013). Netwerkanalyse Politiek-bestuurlijk en operationele krachtenveld.

Leeropdracht 2 – MCPM. NIFV – Politieacademie, p. 1-14.

-Vries, Dirk de, Gerard Hoogenboom, Peter Verhallen, Siske Klaassens & Tonnie Wold. (2002). Van

gebeurtenis tot crisis. Wanneer breekt de pleuris uit? MCDm-onderzoek. Arnhem, p. 1-31.

Geraadpleegde websites

-Factsheet Veiligheidsberaad (onged.). Burgemeester in rampen- en crisistijd. Geraadpleegd op 18-1-

2105 op http://www.burgemeesters.nl/files/File/Crisisbeheersing/docs/Factsheet%20-

%20Burgemeester%20in%20rampen-%20en%20crisistijd.pdf.

-Info punt Veiligheid (2013). Binnenkort ook GRIP 5 en GRIP Rijk. Geraadpleegd 8-8-2014 op

http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/DossierItem/12/4622/binnenkort-ook-grip-5-en-grip-rijk.html

Jong, Wouter, (onged.). Toespraak over maatschappelijke onrust. Nederlands Genootschap van

Burgemeesters. Geraadpleegd 11-11-2014 op

http://www.burgemeesters.nl/sites/www.burgemeesters.nl/files/File/Crisisbeheersing/docs/20131128%

20RVS-Amersfoort.pdf.

-Johannink, R. (2011). Wet van Pleuris 2.0. Geraadpleegd op 22-9-2014 op

http://www.slideshare.net/Hemmelhoes/wet-van-pleuris-20.

-Muller, E.R. (2011). GRIP 5 en GRIP 6 echt nodig. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing,

maart/april, p. 7. Geraadpleegd op 8-8-2014, op

http://www.infopuntveiligheid.nl/Infopuntdocumenten/GRIP%205%20en%20GRIP%206%20echt%20n

odig.pdf.

-Nederlands Genootschap van Burgemeesters (ongedateerd). Artikel 172 Gemeentewet, op 18-1-

2015 op

http://www.burgemeesters.nl/files/File/Bevoegdheden/Printversie%20algemene%20bevoegdheid%20h

andhaving%20openbare%20orde.pdf.

-Nederlands Genootschap van Burgemeesters (2013) Ingrijpende gebeurtenissen. Bestuurlijke

ervaringen bij crises met lokale impact. Geraadpleegd op 30-7-2014 op

http://www.burgemeesters.nl/sites/www.burgemeesters.nl/files/File/20131118%20Ingrijpende%20gebe

urtenissen.pdf.

http://www.burgemeesters.nl/files/File/Crisisbeheersing/docs/Factsheet%20-%20Burgemeester%20in%20rampen-%20en%20crisistijd.pdf

http://www.burgemeesters.nl/files/File/Crisisbeheersing/docs/Factsheet%20-%20Burgemeester%20in%20rampen-%20en%20crisistijd.pdf

http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/DossierItem/12/4622/binnenkort-ook-grip-5-en-grip-rijk.html

http://www.infopuntveiligheid.nl/Infopuntdocumenten/GRIP%205%20en%20GRIP%206%20echt%20nodig.pdf

http://www.infopuntveiligheid.nl/Infopuntdocumenten/GRIP%205%20en%20GRIP%206%20echt%20nodig.pdf

http://www.burgemeesters.nl/files/File/Bevoegdheden/Printversie%20algemene%20bevoegdheid%20handhaving%20openbare%20orde.pdf

http://www.burgemeesters.nl/files/File/Bevoegdheden/Printversie%20algemene%20bevoegdheid%20handhaving%20openbare%20orde.pdf


-Nederlands Genootschap van Burgemeesters. (2014a) Handreiking crisissituaties burgemeesters;

alarmering. Geraadpleegd op 22-9-2014 op

http://www.burgemeesters.nl/node/677#Aandachtspuntenlijst.

-Nederlands Genootschap van Burgemeesters (2014b). Handreiking Bestuurlijke Aandachtspunten bij

crises. Geraadpleegd op 22-9-2014

http://www.burgemeesters.nl/sites/www.burgemeesters.nl/files/File/Crisisbeheersing/docs/Crisishandr

eiking%20NGB_0.pdf.

-NOS (2013). Cohen: fouten politie. Geraadpleegd op 5-8-2014, op http://nos.nl/artikel/482043-cohen-

fouten-politieburgemeester.html .

-Reformatorisch Dagblad (2013). Cohen: Politie en burgemeester faalden in Haren. Geraadpleegd op

5-8-2014), op:

http://www.refdag.nl/nieuws/binnenland/cohen_politie_en_burgemeester_faalden_in_haren_1_721135

-Reformatorisch Dagblad (2014). Onduidelijk of gemeente wist van monstertruck.

Geraadpleegd op 3-12-2014, op:

http://www.refdag.nl/nieuws/binnenland/onduidelijk_of_gemeente_wist_van_monstertruck_1_858097.

-VDMMPH. Wet van pleuris. (2014). Geraadpleegd 22-9-2014 op http://vdmmp.nl/uploads/factsheet-

wet-van-pleuris-20-vdmmp.pdf.

http://www.burgemeesters.nl/node/677#Aandachtspuntenlijst

http://www.burgemeesters.nl/sites/www.burgemeesters.nl/files/File/Crisisbeheersing/docs/Crisishandreiking%20NGB_0.pdf

http://www.burgemeesters.nl/sites/www.burgemeesters.nl/files/File/Crisisbeheersing/docs/Crisishandreiking%20NGB_0.pdf

http://nos.nl/artikel/482043-cohen-fouten-politieburgemeester.html

http://nos.nl/artikel/482043-cohen-fouten-politieburgemeester.html

http://www.refdag.nl/nieuws/binnenland/cohen_politie_en_burgemeester_faalden_in_haren_1_721135

http://vdmmp.nl/uploads/factsheet-wet-van-pleuris-20-vdmmp.pdf

http://vdmmp.nl/uploads/factsheet-wet-van-pleuris-20-vdmmp.pdf


.Bijlage 1: Impactanalysemodel

Impactanalyse crisisbeheersing

Hulpmiddel ter beoordeling van maatschappelijke onrust; inzetten op

impactmanagement?

Aard van incident:…………………………………………….

Locatie:…………………………………………………………

Datum:…………………………………

0= kruis aan wat van toepassing is.

>=omcirkel wat van toepassing is

1 Verwijtbaarheid*

Is er sprake van, al dan niet terechte beschuldigingen, of vermeend verwijtbaar gedrag?

1a) Gemeente:

0 Er zijn aanwijzingen dat de gebeurtenis voorzienbaar was.

0 In het verleden is het incident lokaal al eens eerder gebeurd en veroorzaakte maatschappelijke

stress.

0 De gemeente is direct betrokken (ontheffingen, vergunningen, besluit, beleid, eigendom).

0 De gemeente wordt als ‘zondebok’ of als ‘mede schuldig’ beschouwd. (de ‘schuldvraag’).

0, 0 [extra zwaar] De gemeente heeft geen draagvlak bij burgers of direct betrokkenen.

0, 0 [extra zwaar] Er heerst een sfeer dat de gemeente onzorgvuldig heeft gehandeld of

opgetreden.

n.l ten aanzien van:………………………………………………………………………………………




Beoordeling signalen >Beoordeling 1a: zwak/matig/sterk

1b) Andere aspecten:

0 Het incident heeft (recent) elders in Nederland ophef veroorzaakt.

0 Een burger, instantie of bedrijf uit de gemeente is als ‘zondebok’ in beeld.

0 Bij burgers of in media bestaat het beeld dat informatie of feiten zijn achtergehouden.

0 De burgemeester krijgt te maken met: te weinig, late of mogelijk tegenstrijdige informatie.


1 indicatie: zwak

2 indicaties: matig


Beoordeling signalen: >Beoordeling 1b: zwak/matig/sterk

2 Relevantie*

Gaat het om een actueel thema dat breed leeft of onder de aandacht is/was? Een potentiele bron van

onrust?

2a) Slachtofferbeeld:

0 Zijn er veel slachtoffers, nl…………..[processen SIS? Nazorg?]

0 Er zijn DODEN te betreuren, nl……………… [processen SIS? Bijz. uitvaart? Nazorg?]

0 Burgers worden (langdurig) opgevangen (regelen ‘eerste levensbehoeften’) kort durende opvang

wordt langdurige opvang? Aantallen?.............................................. [Salvage? proces Opvang/Kleine

verplaatsingen?]

1 indicatie: matig

2-3 indicaties: sterk

Beoordeling signalen >Beoordeling 2a: matig /sterk

2b) Gemeente:

0 Het incident treft een bijzonder object (school, gevangenis, gasverdeelstation etc.)

n.l………………………….

0 Het incident schaadt het vertrouwen in de overheid/ de gemeente.

0 Het (niet) handelen van operationele diensten beïnvloedt de publieke opinie (gevoel van

onveiligheid).

0 Acute milieuvraagstukken. (chemisch bedrijf, gevaarlijke stoffen) [proces Omgevingszorg?]

n.l………………………..

0 De gebeurtenis staat symbool voor andere (landelijke) ontwikkelingen of gebeurtenissen (zedenzaak,

terrorisme,

dierenmishandeling etc) nl……………………..

0 Het incident raakt de belangen van een specifieke groep? (allochtone groepen, agrariërs,

ondernemers etc.) n.l……………………………………………………

0, 0 [extra zwaar] Het incident vindt BUITEN de gemeentegrens plaats en er zijn burgers uit de

gemeente betrokken. (ramp op afstand) n.l………………………………………………..[processen

SIS? Nazorg?]

0, 0 [extra zwaar Het incident treft kwetsbaren in de gemeente. (kinderen, bejaarden, zieken)

n.l………………….

1-2 indicatie: zwak




Beoordeling signalen >Beoordeling 2b: zwak/matig/sterk

2c) Andere aspecten:

0 Het incident beïnvloedt (bestaande) tegenstellingen? (vijanddenken)

0 Er is veel materiële schade. [processen Schade? Nazorg? Salvage?]

0 Het incident zal tot hoge maatschappelijke kosten leiden. (wie gaat dat betalen?)

0, 0 [extra zwaar] Is er sprake van een unieke gebeurtenis? (zijn we voorbereid; wie is leidend?)



5 indicaties: sterk

Beoordeling signalen >Beoordeling 2c: zwak/matig/sterk

3 Sociale impact /Mediageniekheid*

Wat brengt de media teweeg? Hoe reageren de burgers? Afstemmen met communicatieadviseur.

3a) Gemeente:

0 Liggen bijzondere personen onder ‘vuur’. (bestuurders, politiek-bestuurlijke belangen?)

n.l…….........................

0 De gemeente staat negatief in het middelpunt.

0 Incident legt een druk op een snelle, externe communicatie vanuit de gemeente.

0,0 [extra zwaar] Er zijn of worden diverse processen actief (gemeente, GHOR, brandweer,

politie)……………………..

1 indicatie: matig

2-3 indicaties: sterk

Beoordeling signalen >Beoordeling 3a: matig/sterk

3b Andere aspecten : [raakt de processen Communicatie; Bestuursondersteuning?]

0 Het incident veroorzaakt maatschappelijke onrust, emoties (stress) in de

gemeente.(protestacties, samenscholing)

0 De nieuwswaarde is hoog. Het incident wordt in de lokale media breed uitgemeten.

0 De nieuwswaarde is hoog. Het incident wordt door de landelijke media opgepikt.

0 Er is een hype dat in de media domineert, n.l…………………………………..

0 Het probleem is lastig uit te leggen.

0,0 [extra zwaar] Veel berichten via Social media (dynamische berichtgeving).

0,0 [extra zwaar] Er wordt aangedrongen op een informatiebijeenkomst/ persconferentie.




7 en meer indicaties: sterk

Beoordeling signalen >Beoordeling 3b: zwak/matig/sterk

Eindbeoordeling

Turf het aantal omcirkelde beoordelingen en analyseer het impactveld; indiceer

de bestuurlijke organisatiegraad.

Verwijtbaarheid 1a, 1b

Score zwak:

Score matig:

Score sterk:

*Signalen zwak: waakzaamheid,

overweeg organisatiegraad I

*Signalen zwak/matig: kans op

toenemende maatschappelijke

onrust/grimmige sfeer; overweeg

organisatiegraad II;

*Signalen matig: verhoogde

waakzaamheid, zicht op brede

maatschappelijk onrust, dreigende

sfeer (commotie?) Overweeg

organisatiegraad III.

*Signalen matig/sterk: kans op

escalatie, spanningen,

merkbare/voorzienbare oproer of

commotie. Burgemeester in

positie brengen.

Impactmanagement! Overweeg

organisatiegraad III of IV

*Signalen sterk: Flitsramp: groot

incident; veel bevolkingszorg

aspecten; diverse processen

actief, bestuurlijke dilemma’s;

acute acties en bestuurlijke

Relevantie 2a, 2b, 2c

Score zwak:

Score matig:

Score sterk:

Sociale impact/Mediageniekheid

3a, 3b

Score zwak:

Score matig:

Score sterk:


coördinatie zijn vereist.

Burgemeester in positie

brengen. Impactmanagement!

Overweeg organisatiegraad IV

(GRIP 3)

Bestuurlijke organisatiegraad

Dit is situatieafhankelijk en gekoppeld aan de behoefte aan bestuurlijke coördinatie.

Organisatiegraad I)

Regulier, dag dagelijks optreden door de burgemeester als ‘speekbuis’ van de gemeente

(betekenis geven).

Assistentie door de afdeling Communicatie volstaat doorgaans.

Organisatiegraad II)

Enige hectiek maar regulier optreden door de burgemeester als woordvoerder volstaat. (is

er een rol voor de gemeente? Betekenis geven, duiding).

De burgemeester laat zich eventueel bijstaan door zijn naaste adviseurs (AOV,

communicatieadviseur).

Organisatiegraad III)

Toenemende maatschappelijke onrust. Centraal staan de belangen van de gemeente in het

algemeen of bevolkingszorg in het bijzonder. Positie van de burgemeester centraal? Multi-

problematieken?.

De burgemeester nog steeds als ‘burgervader’. Monodisciplinaire opschaling: crisisteam (‘kern-

BT’) onder leiding van de burgemeester en de gemeentesecretaris, AOV, communicatieadviseur,

manager vakafdeling , eventueel politie en de Officier van Justitie of andere professionals.

Overweeg het advies aan de burgemeester om vanuit het oogpunt ‘bevolkingszorg’ en

aandacht voor ímpactmanagement en het kanaliseren van de maatschappelijke stress

(impact) op te schalen naar GRIP2 i.v.m. mogelijk meerdere processen actief, opkomst van

bestuurlijke dilemma’s (scenario’s; adviezen).

Organisatiegraad IV)

Er is al sprake van hevige maatschappelijke onrust (of een verhoogde

kans). Multi-problematieken; bevolkingszorgaspecten nadrukkelijk in beeld. De burgemeester

als boegbeeld, hoeder van de openbare orde en ‘leiding geven aan de samenleving’,

kanaliseren van maatschappelijke stress (impact). Sterke behoefte aan eenhoofdige leiding

(coördinatie) door de burgemeester. Multidisciplinaire opschaling: beleidsteam (inclusief de

hulpverleningsdiensten of derden), eventueel schakelen met het driehoeksoverleg zodra

strafrecht en orde handhaving aan de orde zijn.

Overweeg een advies aan de burgemeester om op te schalen naar GRIP3 (check visie

Driehoek).

[*bronnen: De Vries, et al. 2002. Van gebeurtenis tot crisis. Wanneer breekt de pleuris uit? MCDm-

onderzoek. Arnhem, p. 1-31.; VDMMPH. Wet van pleuris. Geraadpleegd 22-9-2014 op

http://vdmmp.nl/uploads/factsheet-wet-van-pleuris-20-vdmmp.pdf.]


Bijlage 2: Respondenten

Geënquêteerden en of geïnterviewde respondenten in de veiligheidsregio Brabant-Noord:

Dienst Verstuurde

enquêtes:

Ingekomen

reacties:

Percentage Periode

Officieren van dienst-

Politie

6 3 50% November 2014


Brandweer

25 12 48% Oktober 2014


Geneeskundig

10 4 40% Augustus, September,

Oktober 2014

Interviews met burgemeesters in de veiligheidsregio Brabant-Noord:

20 uitnodigingen verstuurd, 13 ingekomen reacties en staat gelijk aan 65%.

[ *) ingevulde vragenlijst ontvangen]

Functie Organisatie Locatie Datum

Burgemeester Mr. I. Adema gemeente Veghel Veghel 15-10-2014

Burgemeester Drs. R. Augusteijn gemeente Maasdonk (tot 1-1-

2015 zelfstandig)

Vinkel 15-10-2014

Burgemeester P. Maas gemeente Sint-Oedenrode Sint-Oedenrode 29-10-1014

Burgemeester Drs, H. Hellegers gemeente Uden Uden 31-10-2014

Burgemeester M. Bakermans gemeente Landerd Landerd 5-11-2014

Burgemeester L. Roolvink gemeente Grave Grave 19-11-2014

Burgemeester P. Bos gemeente Boekel Boekel 20-11-2014

Burgemeester Mr. W. Hillenaar gemeente Cuijk - 28-11-2014 *)

Burgemeester Ing. A. Walraven gemeente Mill en St. Hubert - 28-11-2014 *)

Burgemeester Drs. J. Hamming gemeente Heusden Vlijmen 28-11-2014

Burgemeester Drs. M. Moorman gemeente Bernheze Heesch 1-12-2014

Burgemeester M. Sijbers gemeente Sint-Anthonis Sint-Anthonis 10-12-2014

Burgemeester J. Eugster-Van

Bergeijk

Gemeente Schijndel Schijndel 8-1-2015

Aanvullend interview

Burgemeester R. Bats MPM

(voormalige burgemeester van de

gemeente Haren)

Gemeente Terschelling Nijeveen 19-12-2014


Ambtenaren

openbare orde en

veiligheid

26 14 53% November 2013 en

September en Oktober,

November, December

2014


Bevolkingszorg

7 1 14% September-Oktober

2014

Geënquêteerden in de andere 24 veiligheidsregio

Officieren van Dienst-

Bevolkingszorg

108 22 20% September-Oktober

2014


Bijlage 3: Enquêteformulier en interviewvragen

Vragenlijst ‘Burgemeesters’ in het kader van het onderzoek:

Hoe wordt door gemeenten in de veiligheidsregio Brabant-Noord tegen GRIP-opschaling aangekeken?

Ten geleide:

- De basis van het onderzoek: Dit onderzoek is gekoppeld aan de bovenstaande centrale hoofdvraag en een aantal afgeleide vragen. Aan het eind van deze lijst, vindt u die aanvullende vragen terug. Ze verduidelijken de achtergrond van dit onderzoek.

VERTROUWELIJKHEID

-De vragenlijst is geanonimiseerd. Er worden géén namen genoemd. Dit houdt in dat voor

buitenstaanders niet is te achterhalen, wie welk antwoord heeft gegeven. Deze werkwijze verhoogt

de betrouwbaarheid van deze enquête.

Jaco Bruekers Beleidsmedewerker Openbare Orde en Veiligheid en Crisisbeheersing gemeente Veghel Student Master of Crisis ad Public Order Management p/a Postbus 10.001 5460 DA Veghel

Email: [email protected]

Datum:

Burgemeester: gemeente 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20

1)Vindt u de huidige systematiek van GRIP afdoende om met incidenten om te kunnen gaan?

0 Ja 0 Nee, omdat, …………………………………………………………………. ………………………………………………………………….

2)Hebt u een duidelijk beeld wanneer GRIP-opschaling aan de orde is?

0 Ja, namelijk bij : ……………………………………………………………….. 0 Nee

3)Vindt u dat u een eigen verantwoordelijkheid heeft om GRIP af te kondigen?

0 Ja, ……………………………… 0 Nee, …………………………… Eventueel toelichten: ………………………………………………………………….

mailto:[email protected]


4) Wat vindt u van het uitgangspunt de GRIP-structuur flexibel in te zetten zonder dat er opgeschaald wordt? (inzetten van processen die nodig zijn; ‘knoppenmodel’)

…………………………………………………………… ………………………………………………………………….

Korte introductie over de facebook-rellen in Haren Project X Haren, september 2012 (ook wel bekend als de ‘Facebookrellen’) vond zijn oorsprong in een uitnodiging via social media (Facebook) om naar een verjaardag van een meisje in Haren te komen. De uitnodiging werd ‘gekaapt’ en verder uitgedragen. Dit had tot gevolg dat duizenden jongeren naar het Groningse Haren afreisden om er ‘feest’ te vieren. Een dergelijke oproep via social media was, tot dat moment, een onbekend fenomeen. Onderzoek wees uit dat vanaf 19 tot en met 21 september het aantal genodigden tot 250.000was opgelopen. Hiervan hadden 30.000 jongeren aangegeven daadwerkelijk naar Haren te gaan. De toenmalige burgemeester van Haren en de politieleiding stonden voor het probleem om de (dreigende) stroom van jongeren, die naar een niet-bestaand feest wilden, in goede banen te leiden. Op een gegeven moment kondigde de burgemeester een GRIP 3 af. Een mix van verkeerde en onvolledige communicatie en het uitblijven of uitstellen van besluiten leidden tot onlusten (rellen) en ‘veldslagen’ met de politie. In de nasleep van deze rellen, leidde een onderzoek door de Commissie Cohen tot het aftreden van de burgemeester. Deze casus ‘facebookrellen Haren’ heeft in bestuurlijk Nederland herhaaldelijk tot discussies geleid, vandaar ook dit onderzoek. Met de antwoorden op volgende vragen, kan een beeld worden geschetst hoe gemeenten (o.a. burgemeesters) in deze veiligheidsregio het thema ‘GRIP’ ervaren.

5a) Wat vindt u van de rol van de gemeente, meer bepaald de burgemeester in een casus als de “facebookrellen”?

………………………………………………………………… …………………………………………………………………. …………………………………………………………………. ………………………………………………………………….

5b) Wat zou u anders hebben gedaan?

………………………………………………………………… …………………………………………………………………. …………………………………………………………………. …………………………………………………………………. ………………………………………………………………… …………………………………………………………………. …………………………………………………………………. ………………………………………………………………….

5c) Bent u van mening dat burgemeester Bats terecht

0 Ja


opschaalde naar GRIP 3? 0 Nee Eventueel toelichten: ………………………………………………………………… ………………………………………………………………….

6a) Heeft u in u loopbaan als burgemeester al eens een GRIP-fase meegemaakt?

0 Ja A] soort incident:………………………………GRIP……….. B] soort incident:………………………………GRIP……….. C] soort incident:………………………………GRIP……….. 0 Nee

6b) Heeft uzelf wel eens bij een incident een opschaling overwogen of daartoe aangedrongen?

0 Ja 0 Nee Eventueel toelichten: …………………………………………………………………

6c) Zo ja; welke informatie was voor u aanleiding om op te schalen?

………………………………………………………………… ………………………………………………………………….

6d) En van wie kwam die informatie?

………………………………………………………………… …………………………………………………………………. ………………………………………………………………….

6e) Wie (welke dienst) heeft in uw voorbeeld de GRIP-fase afgeschaald?

0 politie

0 brandweer

0 GHOR

0 Operationeel leider (vanaf GRIP 2 en hoger)

0 uzelf

7a) Geschiedt het afschalen altijd in overleg met u?

0 Ja 0 Nee Eventuele toelichting: ……………………………………………………………….. …………………………………………………………………

7b) Welke gevolgen heeft het afschalen voor uw positie als burgemeester?

0 Niets, ik blijf immers bestuurlijk verantwoordelijk. 0 Afschalen betekent voor mij dat een operationele dienst de


verantwoordelijkheid van mij overneemt. Wel word ik op de hoogte gehouden. 0 Anders: …………………………………………………………. ………………………………………………………………. ………………………………………………………………..

8a) Heeft u een voorbeeld van een incident in uw gemeente waarbij u, achteraf gezien, een GRIP-alarmering functioneel vond?

Incident 1:…………………………………………………….. Incident 2:…………………………………………………….. Incident 3:……………………………………………………..

8b) Heeft u een voorbeeld van een incident waarbij de diensten op afschaling aanstuurden, maar die afschaling door u is tegengehouden?

0 Ja: Incident 1:…………………………………………………….. Omdat :………………………………………………………. Incident 2:…………………………………………………….. Omdat :………………………………………………………. Incident 3:…………………………………………………….. Omdat :………………………………………………………. 0 Nee

9) Vindt u dat operationele diensten bij een incident nu voldoende rekening houden met de motieven die voor de gemeente (burgemeester) van belang zijn?

0 Ja 0 Nee, omdat…………………………………………………. …………………………………………………………………. ………………………………………………………………….

10) Maakt u diensten er op attent als zij onvoldoende oog hebben voor de gemeentelijke belangen?

0 Ja 0 Nee

11) Vindt u dat bij bestuurlijke oefeningen voldoende aandacht wordt besteed aan GRIP- alarmering en de achtergronden daarbij?

0 Ja 0 Nee

12) Tot slot: GRIP-alarmering. Welk algemeen advies zou u uw collega’s mee willen geven?

…………………………………………………………………

Hartelijk dank voor uw medewerking!


Bijlage 4: Ingekomen reacties van respondenten

Reacties van ambtenaren openbare orde en veiligheid (AOV) uit de veiligheidsregio

Brabant-Noord en Officieren van Dienst-Bevolkingszorg uit de 25 veiligheidsregio’s

Het eerste deel van de vragenlijst richtte zich op het onderwerp “GRIP”, deel twee zoomde in op

‘Project X, Haren’ en het slot betrof meer algemene vragen over opschaling en de rol van

‘bevolkingszorg’ daarbij.

Algemene waarneming is dat de inhoudelijke reacties dicht bij elkaar liggen. De achtergronden van

GRIP zijn bekend. Men is zich bewust dat het gaat om zaken als multidisciplinaire afstemming,

bestuurlijke dilemma’s en maatschappelijke impact. 81% van de AOVers (bij deze vraag: N=11) vindt

dat opschalen ook nodig kan zijn om menskracht te organiseren.

Bij de OvD-BZ die landelijk actief zijn, zijn voor opschaling twee argumenten leidend: 1) de behoefte

aan coördinatie en 2) de behoefte aan multidisciplinaire afstemming.

Ook zijn opkomende bestuurlijke dilemma’s, de inzet van bevolkingszorg dan wel de inzet van vele

gemeentelijke processen, de mate van maatschappelijke onrust en het feit dat er sprake is van een

“effectgebied” als redenen aangehaald. De term ‘effectgebied’ omvat ook het aspect

‘maatschappelijke onrust’. Een enkeling geeft als reden aan het regelen van ‘extra handen’.

De meeste OvDen-BZ melden dat ze bereid zijn om het gemeentelijk belang ondergeschikt te laten

zijn aan het belang van een andere operationele diensten. Gesteld wordt dat de gemeente geen

operationele dienst is en ook nog moet wennen aan de gelijkwaardige rol aan de andere kolommen.

Het herstellen en waarborgen van de veiligheid dienen steeds de hoogste prioriteit te krijgen. Een

meerderheid (57%) vindt dat de gemeente zich dienstbaar moet opstellen ten opzichte van de

processen van andere operationele diensten.

Een aantal OvD-BZ respondenten (33%) vindt echter dat belangen van de gemeente niet onderschikt

zijn aan belangen van de andere diensten. De gemeente moet als volwaardige partner worden

beschouwd. Toch klinkt bij de toelichtingen ook het geluid door dat de primaire incidentbestrijding

soms zwaarder moet wegen dan de aandacht voor de gemeentelijke processen. Om die reden

antwoordt een tweetal (10%) met een “ja/nee”.

AOvers en OvDen-BZ, die landelijke actief zijn, zijn goed op de hoogte van de GRIP-structuur.

De gemeente moet zich dienstbaar opstellen ten opzichte van andere processen van andere operationele diensten.


Figuur 9. Moet de gemeente zich dienstbaar opstellen ten opzichte van andere processen van andere

operationele diensten?

Van de OvD-BZ-respondenten geeft 78% aan rekening te houden met andere kolommen. De vraag

moet worden gesteld of het noodzakelijk is dat andere kolommen (diensten) nodig zijn en of ze een

meerwaarde hebben ook zonder een GRIP-opschaling. Verder geldt de meer gebruikelijke redenering

dat, zodra één dienst op een opschaling aandringt, de andere diensten daarin meegaan.

Een andere OvD licht toe dat in zijn regio wordt gewerkt met asynchrone opschaling en dat diensten

bij een opschaling worden uitgesloten. Dit betekent dat in die regio wel de crisisstructuur wordt

gehanteerd, maar dat flexibel met de bezetting wordt omgegaan. Niet elk incident vraagt om een

opschaling of leent zich er voor.

Opschaling beïnvloedt ook de verantwoordelijkheden en het besluitvormingsproces. Door niet op te

schalen blijft het overzichtelijk en houd je de ´korte lijnen´, aldus een OvD.

Bijna 22% zegt geen rekening te houden met de belangen van andere diensten of twijfelt. Er is een

OvD die meldt alleen het belang van ‘bevolkingszorg’ te behartigen en vindt het belang van de

gemeente leidend kan zijn. Volgens een ander is het werken in GRIP alleen nuttig bij multidisciplinaire

knelpunten. “Op die momenten houdt men automatisch rekening met de andere partijen”, zo luidt de

toelichting.

Houdt u bij de afweging voor een GRIP-alarmering ook rekening met de belangen of positie van andere operationele diensten?


Figuur 10. Houdt u bij de afweging voor een GRIP-alarmering ook rekening met de belangen of positie

van andere operationele diensten?

Het belang van ´bevolkingszorg´ kan voor 90% van de OvDen-BZ een motief zijn om op te schalen.

Een treffende toelichting op dit punt luidt: “Bevolkingszorg is feitelijk een multiproces. Burgers prikken

in op alle niveaus, meldkamer, dienders op straat, gemeente, etc.” . Bevolkingszorgprocessen kunnen

dus ook andere processen raken.

Toch zijn er ook meningen die ervan uitgaan dat maatschappelijk onrust niet per definitie een multi-

probleem is (10%). Een ander licht toe dat gemeenten prima in staat zijn om hun taken tijdens een

crisis of ramp uit te voeren. Daar is geen GRIP voor nodig.

Figuur 11. Vindt u ‘bevolkingszorgmotieven’ een reden om op te schalen?

Vindt u ‘bevolkingszorgmotieven’ een reden om op te schalen?


Interessant zijn de praktijkervaringen van de OvDen-BZ ten aanzien van de vraag ze ooit met

meningsverschillen werden geconfronteerd over GRIP-opschaling en welke argument uiteindelijk de

doorslag gaf.

32% van de respondenten geeft aan ooit met een dergelijke situatie te maken hebben gehad. Zo werd

bij een verkeersinfarct op de belangrijkste hoofdweg in een provincie opgeschaald naar GRIP 2 nadat

duidelijk was dat er meerdere incidenten hadden plaatsgehad. Een brand met asbestproblematiek en

een uitstraling naar een woonwijk leidde tot een GRIP 3-alarmering omdat de WAS-palen werden

ingezet. De operationele diensten achtten GRIP 1 echter voldoende.

In een andere casus werd benadrukt dat partijen monodisciplinair kunnen opschalen.

Een incident met een riviercruiseschip maakte dat er 200 opvarenden opgevangen moesten worden.

Dit incident leverde een GRIP 1 op. Toch was het aantal getroffenen en de zorg die ze nodig hadden

voldoende reden geweest om naar een GRIP 2 te gaan.

Een ruime 68% heeft die ervaring niet gehad. Eén OvD ziet in de praktijk wel een terughoudendheid

bij bevolkingszorg om vanuit die achtergrond op te schalen terwijl de operationele diensten met het

grootste gemak opschalen.

Figuur 12. Heeft u ervaren dat er verschil van mening was over GRIP?

Op de vraag of het thema ‘GRIP’ voldoende tijdens bestuurlijke oefeningen aan de orde komt

antwoordt 76% met: “ja”.

De geënquêteerden stellen dat bij oefeningen GRIP-opschaling vaak als optie wordt aangeboden. Een

respondent ervaart dat als een probleem omdat de discussie over GRIP veel tijd kost en de aandacht

Heeft u ervaren dat er verschil van mening was over GRIP?

Wordt bij bestuurlijke oefeningen volgens u voldoende aandacht besteed aan de GRIP-alarmering?


afleidt van de keuzes om effectief op te treden. Vaak is de inleiding van een bestuurlijke oefening kort

en wordt meegedeeld dat GRIP 3 is afgekondigd.

10% vindt de aandacht onvoldoende. Een oefening is vaak een ‘snelkookpan’ waar in korte tijd veel

gebeurt of moet gebeuren. Hierdoor komen soms niet alle relevante onderwerpen aan bod. Bij een 2

daagse of realistische oefening zoude de vraag. Een klein aantal (14%) heeft geen mening of weet het

niet.

Figuur 13. Wordt bij bestuurlijke oefeningen volgens u voldoende aandacht besteed aan de GRIP-

alarmering?

Het percentage van de AOVers dat vindt dat de burgemeester van Haren terecht opschaalde

bedraagt: 64%. Onder andere wordt gesteld de burgemeester in zijn rol van bestuurlijke coördinator

geen andere keus had omdat hij op dat moment niet kon beschikken over voldoende politie. Er was

ook sprake van bestuurlijke impact en veel publiciteit. Gemeld wordt dat het achteraf eenvoudiger is te

oordelen of opschaling terecht was of niet.

36% van de AOVers vond opschaling naar GRIP 3 niet terecht. Het organiseren van extra hulp had de

burgemeester van Haren op een andere manier moeten oplossen.

Van de OvD-BZ vond 71% de opschaling naar GRIP 3 terecht. Als redenen worden aangevoerd dat

het in potentie een grootschalig incident betrof met een effect op de openbare orde, waar multi-inzet

(noot: meerdere kolommen) noodzakelijk zou kunnen zijn om de afstemming te regelen. Sommigen

melden dat de openbare orde werd bedreigd en dat met GRIP 3 de burgemeester het opperbevel

krijgt.

24% van de OvDen vond opschaling niet terecht. Ze vonden dat de casus ‘Haren’ een openbare orde-

Was opschaling in de casus ‘Project X’ Haren terecht?


kwestie was en dus een incident voor de politie. Ook werd gezegd dat als de communicatie

doortastender zou zijn geweest, opschaling niet noodzakelijk zou zijn geweest.

Figuur 14. Was opschaling in de casus ‘Project X’ Haren terecht?

Opvallend en opmerkelijk zijn de verschillen in reacties als wordt gevraagd hoe hun advies in een

dergelijke situatie zou luiden:

Hoe zou uw advies luiden?

-“Duidelijk communiceren naar de buitenwereld dat er geen feest is. Eventueel een noodbevel

opstellen. Ook de media die hier veel aandacht aan geven te sommeren daarmee te stoppen

(preventieve last onder dwangsom).” (noot: een dergelijk verbod is grondwettelijke niet

toegestaan.)

-“Monodisciplinair opschalen binnen de kolommen ‘politie’ en ‘communicatie’ en driehoek.”

-“GRIP 3; Aangezien ook bestuurlijke besluiten genomen moesten worden is opschaling in GRIP 3

het juiste middel.”

-“GRIP 2 en mogelijk GRIP 4 zodat de voorzitter van de veiligheidsregio als beslisser optreedt en

de lokale burgemeester een adviserende rol zou hebben en beter zijn rol van burgervader had

kunnen uitoefenen.”

-“Eerder gezamenlijk gaan werken en informatie verzamelen en daar door dus beter geprepareerd

te zijn. Het is dan niet nodig in GRIP op te schalen.”

-“Een planningsstaf, crisisteam of veiligheidsstaf organiseren met de benodigde partners.”

-“Driehoek bijeen roepen en op voorhand inzetten op communicatie.”


Aan alle OvD-BZ is gevraagd een laatste tip voor de collega’s te geven. Een bloemlezing daaruit:

Reacties van de Officieren van Dienst: Geneeskundig, Brandweer en Politie uit de

veiligheidsregio Brabant-Noord

Alle kolommen kunnen met de GRIP-structuur uit de voeten. Slechts één respondent van de

brandweer was verrast dat GRIP 5 bestond en was nog in de veronderstelling dat dit niveau was

afgeschaft. Ook is goed bekend wanneer opschaling aan de orde is. Wat opvalt is dat sommige

respondenten vanuit de operationele kolommen ook maatschappelijke impact, bestuurlijke impact of

bestuurlijke/politieke afwegingen/belangen als motief noemen.

Op deze vraag, antwoordt een respondent van de GHOR dat de afspraak geldt dat wanneer één

dienst opschaalt de anderen ‘meegaan’. Een ander vindt dat geen sprake kan zijn van de term:

‘onderschikt’.

Vanuit de brandweer antwoorden alle respondenten met “ja” omdat anders geen sprake is van gelijke

inbreng, maar dat de reactie ook van de situatie afhankelijk is. Eveneens zie je hier de stelling terug

Welk algemeen advies zou u uw collega’s mee willen geven?

Zijn de hulpdiensten goed op de hoogte van de actuele GRIP-structuur?

Maakt u uw (organisatie-)belang soms ondergeschikt aan het belang van een andere dienst?

-“GRIP is niet altijd de oplossing. Puur per casus bekijken; wat heb je nodig en hoe lang gaat het

duren. Het is niet altijd nodig een heel circus op te tuigen.”

-“GRIP bepaal je samen.”

-“Doe mono wat mono kan. Ga multi indien noodzakelijk”.

-“We hebben als 4 kolommen in het COPI geen eigenbelang, alleen een gezamenlijk doel. Als je

met dat doel voor ogen kunt verantwoorden wat je doet dan doe je het nooit verkeerd.”

-“Probeer hanteerbare criteria vanuit bevolkingszorg te formuleren die de betrokken adviseurs en

bestuurders een handvat bieden om een opschaling te motiveren.

Geen lijst met cases, maar criteria die je als afweging kunt hanteren. Voordeel van zo’n

handreiking is dat de politie, brandweer en GHOR daar kennis van kunnen nemen.”

-“Investeer in de koude situatie in je contacten met de verschillende partners. Ken je partners. Dit

kan enorm helpen in de warme fase.”

-“Maak van opschalen geen doel op zich!”

-“Meer via het knoppenmodel gaan werken en de GRIP-structuur alleen handhaven voor de

duidelijkheid van opschaling.”


dat zodra andere partijen naar een bepaald niveau ‘GRIP’ willen gaan, de overige kolommen daarin

meegaan. Soms heeft de brandweer niet altijd de belangrijkste taken en is de brandweer

ondersteunend aan de rest. Bij een GRIP-opschaling is men aangewezen op elkaars hulp en

mogelijkheden. Vooraf is niet altijd duidelijk wat van een ieder wordt verwacht. De respondenten

vanuit de politie vinden dat bij een multidisciplinair-optreden samenwerking van groot belang is. Een

gezamenlijk doel en de aard van het incident maken uit welke inzet van een dienst wordt verwacht.

Het redden van levens gaat in alle gevallen voor. De diensten gaan er wel van uit dat bij de opschaling

rekening wordt gehouden met het nut en de noodzaak ervan. Niet elk incident vraagt om opschaling in

GRIP en kan in bepaalde gevallen ook monodisciplinair worden aangepakt. Hierbij gelden dus de

begrippen ‘proportionaliteit’ (inzet moet in verhouding staan tot de aard van het incident) en

‘subsidiariteit’ (zijn andere, minder ingrijpende benaderingen mogelijk?).

Figuur 15. Maakt u uw (organisatie-)belang soms ondergeschikt aan het belang van een andere

dienst?

Hierop antwoorden drie respondenten vanuit de GHOR met “ja” omdat er toen van maatschappelijke

onrust sprake was en een sfeer van een dreigende escalatie heerste. Toch hoeft een casus als

‘Project X’ niet altijd volgens de GRIP-structuur aangepakt te worden. Een multidisciplinaire

afstemming in een eerder stadium had een GRIP-opschaling kunnen voorkomen. Crowdmanagement

is, zo luidt een andere toelichting, niet alleen een zaak voor de politie, maar gaat ook andere

disciplines aan. Het incident kreeg niet alleen regionaal aandacht, maar ook landelijk.

Eén reactie zegt: “nee” maar neigt toch naar “ja” en geeft de volgende reden.

“Ik kan op basis van deze beperkte informatie geen uitspraak doen over de rol van de burgemeester.

Als je kijkt naar de impact (bron en effectgebied) dan is een GRIP 3 mogelijke wel terecht. Of je dan

de juiste besluiten gaat nemen is de vraag en dat is ook niet aan een GRIP gerelateerd. Je hebt wel

de juiste mensen bij elkaar die een besluit zouden kunnen nemen.”

Was opschaling in de casus ‘Project X’ Haren terecht?


Vanuit de brandweerkolom zegt 82% “ja” ten aanzien van de keuze voor opschaling naar GRIP 3.

Sommige geven als reden dat de impact op de omgeving groot was en er op bestuurlijk gebied

dilemma’s lagen en dat je door op te schalen snel de juiste partijen bijeen hebt. Er was sprake van

een opkomst van een grote groep mensen waar de gemeente niet op was voorbereid. Het optuigen

van een crisisorganisatie vraagt ook tijd. Het nodig om het juiste coördinatieniveau in te zetten.

18% vindt opschaling niet terecht.

De drie respondenten vanuit de politie vinden opschaling in die casus terecht. Het leek een

onoverzichtelijk incident te gaan worden een potentieel dreigende situatie. De casus was ook een vrij

onbekend fenomeen met nog onbekende gevolgen voor het dorp en de omgeving. Er dienden op

bestuurlijk vlak strategische beslissingen genomen te worden. Opschaling is bedoeld om de juiste

coördinatie af te spreken, aldus de toelichtingen.

Figuur 16. Was opschaling in de casus “Project X” Haren terecht?


Alle ondervraagde leden van de operationele diensten zijn van mening dat ‘bevolkingszorg’ inderdaad

een motief kan zijn om op te schalen.

Figuur 17. Is ‘bevolkingszorg ‘ een reden om op te schalen?

De diensten zien de OvD-BZ als een volwaardig lid van het COPI. Maatschappelijke impact, dat van

invloed kan zijn op bevolkingszorgaspecten, zou ook een specifiek motief kunnen zijn op om op te

schalen. Een brandweerrespondent: “Wel een kanttekening. Dan moet de bevolkingszorg wel de

eigen organisatie geregeld hebben. De andere diensten zijn er niet om de gaten te vullen. We merken

in het veld toch nog steeds dat de gemeenten moeite hebben met de bevolkingszorgtaken uit te

voeren. De OvD-en BZ missen de handjes!!! “.

De politie licht toe dat de keuze wel onderbouwd moet zijn en niet op geruchten en verwachtingen

gebaseerd. Er zullen feiten en omstandigheden moeten zijn waaruit blijkt dat de bevolkingszorg meer

is dan een zorg maar echt sprake van dreigende situatie en/of escalatie.

Vindt u ‘bevolkingszorg ‘ een reden om op te schalen?


Op dit punt zijn de antwoorden wisselend. Dat wordt mede veroorzaak doordat respondenten niet

altijd nauw bij bestuurlijke oefeningen betrokken worden of zijn. De gegeven antwoorden vertaald in

een grafiek zien er zo uit. Om die reacties te vergelijken met die van de OvDen-BZ is die groep

eveneens meegenomen.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

OvD-G (N=4) OvD-B (N=10) OvD-P (N=3) OvD-BZ (N=21)

Ja

Nee

Onbekend

Figuur 18. Is er voldoende aandacht voor GRIP tijdens bestuurlijke oefeningen?

Wordt bij bestuurlijke oefeningen volgens u voldoende aandacht besteed aan de GRIP-

alarmering?


De opbrengst van de interviews met 13 burgemeesters uit de veiligheidsregio

Brabant-Noord

Alle burgemeesters kennen de GRIP-structuur goed en vinden de huidige systematiek van GRIP

afdoende om met incidenten om te gaan. Op de vraag of men een duidelijk beeld heeft wanneer

opschaling aan de orde is, geeft 85% aan de motieven te kennen. De toelichtingen op deze vraag

lopen uit een van het noemen van de typering ‘bron- en effectgebied’ voor respectievelijk GRIP 1 en

GRIP 2, etc. Maar ook worden de effecten op het welzijn van de burgers en het milieu en regelen van

‘handjes’ als motieven genoemd. Twee burgemeesters geven aan dat zij op dit punt een concreet

advies verwachten van hun adviseurs. Slechts 15% van de bestuurders meldt dat zij dat beeld niet

duidelijk voor ogen heeft.

Op de vraag of burgemeesters een eigen verantwoordelijkheid hebben over het afkondigen van GRIP

antwoorden alle respondenten met “ja”. Maar ook hier zegt 31% te vertrouwen op de adviezen van de

adviseurs die daarvoor de juiste argumenten aandragen.

Figuur 19. Heeft u een duidelijk beeld wanneer GRIP-opschaling aan de orde is?

84% is er voorstander van dat bij een incident datgene wordt ingezet dat voor het bestrijden van een

incident noodzakelijk is (het flexibiliseren van de GRIP). Erkend wordt dat de rampenstructuur ook

gebruikt kan worden zonder op te schalen. Een flexibele GRIP bevordert volgens een burgemeester

ook de effectieve aanpak. Eén (8%) burgemeester twijfelt en stelt dat GRIP een heldere structuur

Heeft u een duidelijk beeld wanneer GRIP-opschaling aan de orde is?

Wat vindt u van het uitgangspunt om de GRIP-structuur flexibel in te zetten?


biedt: “Waarom dan wel zo handelen maar GRIP niet afkondigen?”

Een ander (8%) stelt zich eveneens kritisch op en vindt dat de structuur leidend moet zijn. Een ander

vindt dat flexibilisering van de GRIP de aanpak niet complexer moet maken.

Figuur 20. Wat vindt u van het uitgangspunt om de GRIP-structuur flexibel in te zetten?

Van de burgemeesters meldt 15% zelf wel eens een GRIP-opschaling overwogen te hebben. 85%

heeft nog niet voor een dergelijke keuze gestaan. Bij de afwegingen om opschaling te overwegen zijn

er 2 reacties waarbij één keer wordt gemeld dat de intensiteit en de effecten op de openbare orde en

veiligheid leidend zijn geweest. En één keer wordt de impact op de bevolking en de media-aandacht,

die doorgaans snel met de schuldvraag komt, als motieven genoemd.

Figuur 21. Heeft uzelf wel eens bij een incident een opschaling overwogen of daartoe aangedrongen?

Heeft u wel eens een opschaling overwogen of daartoe aangedrongen?


Van de ondervraagde burgemeesters geeft 62% aan nog geen GRIP-fase te hebben meegemaakt.

De overige 38% is wel bij GRIP-alarmeringen betrokken geweest (GRIP ‘0’ t/m 2).

Bijna alle respondenten (92%) kennen geen voorbeelden van casus waarin een GRIP-alarmering

achteraf gezien functioneel zou zijn geweest. Eén (8%) burgemeester noemt als voorbeeld een

drugsincident waarbij opschaling in zijn ogen functioneel had kunnen zijn. De aanpak ervan

geschiedde vanuit de politiekolom zonder dat rekening werd gehouden met de belangen waar een

burgemeester mee te maken heeft.

Figuur 22. Heeft u in u loopbaan als burgemeester al eens een GRIP-fase meegemaakt en heeft u

een voorbeeld van een incident waarbij GRIP achteraf gezien wel functioneel was?

Of die positie van de bestuurder wijzigt bij een afschaling in de GRIP-structuur, meldt 92% (N=12) dat

er niets verandert omdat een burgemeester immers altijd bestuurlijk verantwoordelijk is. Slechts 8%

stelt dat bij afschalen de operationele dienst de verantwoordelijkheid overneemt.

Geen enkele van de geïnterviewde burgemeesters heeft ooit een opschaling tegengehouden.

Voor één burgemeester is de vraag over de positie van de burgemeester geen discussiepunt:

“Belangrijkste is dat het incident goed wordt aangepakt. Ik vertrouw op mijn adviseurs.”

Heeft u in u loopbaan als burgemeester al eens een GRIP-fase meegemaakt en heeft u een voorbeeld van een incident waarbij GRIP achteraf gezien wel functioneel was?

Afschalen beïnvloedt de positie van de burgemeester?


Figuur 23. Afschalen beïnvloedt de positie van de burgemeester?

Operationele diensten houden voldoende rekening de belangen van de burgemeester?

Van de burgemeesters is 85% van mening dat de operationele diensten wel rekening houden of

begrip tonen voor de motieven die voor de gemeente (burgemeester) van belang zijn. Eén

burgemeester gaat er van uit dat vertegenwoordigers van de gemeente in de diverse overlegvormen,

waken over de publieke zorg en de positie van de burgemeester. Een ander meent dat in theorie die

aandacht voor gemeentelijke belangen er wel is, maar moet nog bezien of dat in de praktijk ook zo is.

Een klein deel (15%) vindt dat die aandacht niet voldoende is en dat de belangen van politie en

brandweer nog steeds de boventoon voeren en wordt er niet afdoende gecommuniceerd wat er

speelt.

Figuur 24. Operationele diensten houden voldoende rekening de belangen van de burgemeester.

Operationele diensten houden voldoende rekening de belangen van de burgemeester?


Van de bestuurders is 69%van mening dat bij bestuurlijke oefeningen voldoende aandacht is voor de

GRIP-alarmering en de achtergronden ervan. Een reactie wijst er op dat het ook belangrijk is voor de

loco-burgemeesters om daar kennis van te nemen. 31% vindt dat die aandacht voor ‘GRIP’ niet

voldoende is. Vaak is het stadium van GRIP meer een mededeling dan een wel overwogen keuze. De

achtergronden zijn niet altijd duidelijk. Wanneer kun je op- of afschalen?

Figuur 25. Tijdens oefeningen is er voldoende aandacht voor GRIP?

Op de open vraag wat de burgemeesters vinden van de rol van de gemeente en in het bijzonder, de

burgemeester van Haren zijn de reacties wisselend. Sommige vinden dat de gemeente te laat ingreep

en te laat afspraken heeft gemaakt. In het bijzonder op het gebied van communicatie richting de

bevolking in de zin van een handelingsperspectief bieden, informatievoorziening. Er was sprake van

een openbare ordeproblematiek dus raakt dat de portefeuille van de burgemeester. Een aankondiging

van een feest via Facebook vraagt niet direct om een afkondiging van GRIP. In eerste instantie was er

een driehoeksoverleg. Eén burgemeester vindt dat de burgemeester van Haren, in de context van

toen, juist heeft gehandeld.

Op de vraag of de burgemeester van Haren destijds terecht naar GRIP 3 opschaalde oordeelt 85%

met “ja“ omdat het onder andere een nieuw fenomeen was en de situatie in korte tijd uitgroeide naar

een dreigende situatie met vergaande gevolgen voor de openbare orde. 15% vindt die keuze niet

terecht. Waarbij één burgemeester meldt dat het instellen van een “kern BT” voldoende zou zijn

geweest.

Tijdens oefeningen is er voldoende aandacht voor GRIP?

Wat vindt u van de rol van de gemeente, meer bepaald de burgemeester in een casus als de “facebookrellen”?


Een voor de hand liggende vraag is: Wat zou u anders hebben gedaan?

De reacties hierop zijn wisselend: 4 burgemeesters zouden het Genootschap voor Burgemeesters om

advies vragen. 5 zouden, net als burgemeester Bats, kiezen voor een GRIP 3. Eén keer wordt

getwijfeld of gekozen zou zijn voor een kernbezetting van het beleidsteam met aanvulling vanuit het

OM en politie. Een tweetal burgemeesters zouden een GRIP 4 overwegen. Eén burgemeester zou

toch een alternatieve feestlocatie overwogen hebben.

Alle burgemeesters benadrukken tijdens de interviews dat in de veiligheidsregio Brabant-Noord een

cultuur heerst van samenwerking en collegialiteit. Gemeenten zijn te allen tijde bereid elkaar, in welke

zin dan ook, te helpen of van advies te dienen. Dit verkleint de kans dat een gemeente tijdens een

incident niet beschikt over voldoende capaciteit (‘handjes’).

Aan het slot van de interviews is aan alle burgemeesters de vraag gesteld welk algemeen advies ze

aan de collega’s zouden willen geven? Hierop kwamen onder andere de volgende reacties:

Steunen op collegialiteit.

Welke tips zou u uw collega’s mee willen geven?

-“Zorg dat je als burgemeester je vragen kwijt kunt (collega of het genootschap).”

-“Let op de valkuil dat je niet snel een probleem van een ander op je neemt.“

-“Breng uzelf in positie en houdt u niet bezig met operationele zaken.”

-“Zorg dat je je contacten goed onderhoudt; je bent ‘spin in het web’, maar vertrouw op de kennis

en kunde van je adviseurs.”

-“Denk nooit, nooit!”

-“Goede regionale samenwerking is essentieel. In deze veiligheidsregio wordt dat goed ingevuld.”

-“Laat je adviseren. Laat het primaat bij hulpdiensten.”

-“Aanvoelen en intuïtie, kunnen ook een leidraad zijn.”

-“Accepteer dat er risico’s zijn, maar houd oog voor de slachtoffers.”

-“Blijf in je rol en behoud rust.”


Bijlage 5: Actuele GRIP-indeling (Nationaal Handboek Crisisbeheersing, 2013, p. 39)

Gemeenten en GRIP; effecten van de evaluatie - ifv.nl Jaco Bruekers... · 2 Jaco Bruekers MCPM 4...

Documents

Transcript of Gemeenten en GRIP; effecten van de evaluatie - ifv.nl Jaco Bruekers... · 2 Jaco Bruekers MCPM 4...