Draagvlak nader bekeken

Een verkenning van het begrip draagvlak

binnen interactief beleid op lokaal niveau vanuit

een normatief en instrumenteel perspectief

Paper voor het politicologenetmaal, 26 en 27 mei 2004, Antwerpen

Auteurs:

Drs. Mijke Boedeltje

Faculteit Bedrijf, Bestuur en Technologie

Departement Politicologie

Universiteit Twente

Enschede.

Drs. Laurens de Graaf

Utrechtse School voor Bestuur- en Organisatiewetenschap (USBO)

Universiteit Utrecht

Utrecht.

Enschede / Utrecht, mei 2004

1

1 Inleiding

Eén van de belangrijkste redenen voor lokaal bestuur om over te gaan op een vorm van

interactief beleid is het verkrijgen van draagvlak voor het beleid dat daaruit voortkomt.

Althans gemeenten verwachten dat door het betrekken van burgers en maatschappelijke

groeperingen bij het beleid, deze partijen eerder achter het beleid dat daar uit voortkomt

zullen staan ( zie o.a. Klijn en Koppenjan, 1998). Door te investeren in een vroeg stadium

van het beleidsproces hoopt men zoveel mogelijk weerstand aan het einde van het

beleidsproces weg te nemen en zoveel mogelijk steun hiervoor te krijgen. Met name

gemeenten verwachten veel van het draagvlak voor interactief beleid. Ook binnen de

bestuurskunde wordt de relatie tussen interactief beleid en draagvlak onderkend (zie

bijvoorbeeld de conclusie van Edelenbos, 2000) maar zijn er ‘nog geen systematische

analyses van beschikbaar’(Bovens, 2000:7). Deze paper vormt een eerste aanzet om een

vinger op de relatie tussen interactief beleid en draagvlak te leggen en is hoofdzakelijk

theoretisch van aard1. Het perspectief dat wij hier hanteren veronderstelt dat verschillende

vormen van interactief beleid, verschillende consequenties hebben voor het draagvlak. De

hoofdvraag van deze paper is de volgende: wat is draagvlak en hoe werken normatieve en

instrumentele overwegingen door in de relatie tussen draagvlak en interactief beleid? In de

beantwoording van deze vraag hebben wij niet de pretentie om een oordeel uit te spreken

welke van bovengenoemde overwegingen volgens ons het beste is. Ook zijn we ervan

bewust dat naast het verkrijgen van draagvlak er nog veel meer redenen zijn om over te

gaan tot interactief beleid, maar daar ligt in deze paper niet de focus op.

In deze paper zullen we eerst kort ingaan op interactief beleid, waarna we het

begrip draagvlak verkennen. In paragraaf vier onderscheiden we een normatief en

instrumenteel perspectief op draagvlak. Voordat we tot een conclusie komen passen we

beide perspectieven toe op een casus.

2 Interactief Beleid

Interactief beleid, bestuurlijke vernieuwing, coproductie, responsief besturen, open

planvorming zijn allen fenomenen en termen die de laatste jaren veelvuldig gebruikt

worden. Het zijn vormen van directe participatie die veel met elkaar te maken hebben. In

deze paper staat interactief beleid op gemeentelijk niveau centraal staan. Op dit lokale

niveau is de letterlijke afstand tussen burger en bestuur het minst groot en zijn de meeste

1 Wij danken dr. Marcel Boogers voor zijn constructieve commentaar op eerdere versies van deze paper.

2

ervaringen opgedaan met interactief beleid. Hoewel er binnen de literatuur hierover geen

eenduidige definitie van interactief beleid bestaat, vertonen deze wel overeenkomstige

aspecten. Veel definities bevatten elementen als het direct betrekken van belanghebbenden

in verschillende fasen van beleid op een open wijze. Zoals eerder vermeld is het verwerven

van draagvlak (of in ieder geval het tegengaan van weerstand) één van de doelen van

interactief beleid. Beleid zou hierdoor effectiever en meer legitiem worden. De relatie

tussen draagvlak en interactief beleid staat centraal in dit stuk. Om deze reden zal duidelijk

gemaakt worden wat in deze paper verstaan wordt onder interactief beleid. Het reikt echter

te ver om hier een brede uiteenzetting te geven over het fenomeen interactief beleid2.

Als definitie van interactief beleid hanteren we die van Pröpper en Steenbeek

(1998:293): ‘interactief beleid is een beleidsproces waarin burgers, maatschappelijk

organisaties, bedrijven en/of andere overheden in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken

worden om in een open wisselwerking en/of samenwerking met hen tot de voorbereiding,

de bepaling, de uitvoering en/of evaluatie van beleid te komen’. In deze definitie worden

diverse belanghebbenden genoemd. Verder blijkt uit deze definitie dat het mogelijk is om

in verschillende fasen in het beleidsproces interactief beleid in te zetten.

3 Draagvlak

Draagvlak is een typisch Nederlands begrip en heeft nauwe verwantschap met de

Nederlandse bestuurlijke tradities van schikken en plooien en consensusvorming3.

Draagvlak heeft betrekking op zowel steun als op de afwezigheid van verzet. Ruelle en

Bartels (1998:405) geven een algemene definitie van draagvlak. ‘Draagvlak kan

omschreven worden als een door belangen ingegeven evaluatie van de politieke situatie

door doelgroepen van een beleid, waaraan een doelgroep actieve of passieve steun

verleent of juist weerstand biedt’. Vervolgens kan onderscheid gemaakt worden tussen

passieve steun en onverschilligheid met betrekking tot beleid. Hierin zit impliciet een

attitude en gedragselement. Belanghebbenden kunnen immers een negatieve attitude

hebben ten aanzien van beleid, maar hoeven daarmee nog geen actie (gedrag) te

ondernemen om dit te uiten. Afhankelijk van de (positieve dan wel negatieve) evaluatie

2 Zie hiervoor bijvoorbeeld Edelenbos en Monnikhof, 1999 en 2001, Pröpper en Steenbeek, 1999 en Edelenbos, 2000, Klinkers, 2000. 3 Zie voor een uitgebreidere historische beschrijving het hoofdstuk van Jan Willem Duyvendak en André Krouwel genaamd: Interactieve beleidsvorming: voortzetting van een rijke Nederlandse traditie? in het boek Lokale interactieve besluitvorming van Jurian Edelenbos en René Monnikhof, 2001.

3

van het beleid kan worden vastgesteld in hoeverre er sprake is van draagvlak voor bepaalde

plannen.

Draagvlak is op te splitsen in een aantal elementen. Deze elementen zullen hieronder

besproken worden en direct in verband worden gebracht met interactief beleid. De essentie

van draagvlak ligt in de manier waarop beleid, in dit geval interactief beleid, wordt

ontvangen door belanghebbenden van het interactieve proces. Hieruit kunnen de

verschillende elementen afgeleid worden: de manier waarop interactief beleid wordt

ontvangen (positief, neutraal of negatief), het object van draagvlak (datgene waarop het

ontvangen beleid betrekking heeft) en draagvlak bij een bepaalde groep (bij wie is er

draagvlak?).

3.1 Het ontvangen van beleid

De manier waarop interactief beleid wordt ontvangen, heeft betrekking op de attitude die

belanghebbenden ten opzichte van het interactieve proces hebben. Voor de beschrijving

van het begrip attitude sluiten we aan bij Van der Pligt en De Vries. Zij zetten uiteen dat

een attitude (1995:19):

1. gericht is op een object, persoon, instantie of gebeurtenis;

2. evaluatief is: gunstig dan wel ongunstig, positief dan wel negatief;

3. (mede) gebaseerd is op cognitieve overtuigingen over het attitudeobject; met andere

woorden: de afweging van positieve en negatieve kenmerken van het object leidt

tot een attitude;

4. (mede) gebaseerd is op affectieve reacties ten aanzien van het attitudeobject;

5. consequenties heeft voor het gedrag vis-à-vis het attitudeobject.

Attitudes zijn per definitie evaluatief. Dit betrekken Ruelle en Bartels (1998:403) op

draagvlak voor interactief beleid: ‘Het zijn evaluaties en ze komen op enig moment tot

uiting in het hebben van een afkeer (of aversie) of een voorkeur (of acceptatie) ten aanzien

van een beleid, object, instelling, persoon (...)’.

Er bestaat draagvlak op het moment dat de attitude ten opzichte van het beleid

positief of neutraal is. De evaluatie van het beleid zal dan positief of neutraal zijn. Er

worden echter meerdere afwegingen gemaakt om tot deze evaluatie te komen. Hierdoor

kunnen bepaalde onderdelen van het beleid wel negatief beoordeeld zijn. Draagvlak is dus

een glijdende schaal van neutraal tot zeer positief. Een neutraal oordeel zal getypeerd

kunnen worden als minimaal draagvlak. Goldenbeld en Vis (2001:111) definiëren dit als

4

de afwezigheid van sterke kritiek op of weerstand tegen het besluit dat genomen wordt.

Deze afwezigheid van kritiek en weerstand is de minimale vorm van draagvlak. Op het

moment dat de evaluatie echter negatief is, bestaat er geen draagvlak. Verder dient

opgemerkt te worden dat het meten van draagvlak voor beleid als momentopname

beschouwd moet worden. In elke beleidsfase kan het draagvlak wijzigen, draagvlak is een

grillig fenomeen.

Hierboven is al aangegeven, dat de attitude ten opzichte van interactief beleid in

ieder geval een element is van draagvlak. Draagvlak zou naast de attitude, ook tot uiting

kunnen komen in het gedrag van individuen4. Dit zal zijn in de vorm van protest- of

steunacties ten opzichte van het object van draagvlak. Wanneer een attitude wordt

beschouwd als een voorbode van gedrag, dan zou het begrip draagvlak, zowel de attitude

als het gedrag kunnen omvatten. Het gedrag van mensen wordt op deze manier gezien als

een uiting van hun attitude. Dit zou ook omgekeerd zo werken: men verklaard het eigen

gedrag door te wijzen op zijn attitude (Pligt en De Vries, 1995:13). Volgens sommigen

(o.a. Potman, 1989) wordt de relatie tussen attitude en gedrag echter als problematisch

ervaren5. Hij wijst hierbij op sociaal-psychologische literatuur waarin beweerd wordt, dat

een houding niet of nauwelijks te relateren is aan het waargenomen gedrag6. Van

Woerkum (1997) vindt dat wanneer gedrag een onderdeel van acceptatie is, er sprake is

van een te grote vermenging van acceptatie en naleving. Degene die zich namelijk

onbewust conform de regels of het beleid gedraagt en geen acties van protest of steun

onderneemt, zou die regel of dat beleid dan accepteren. Terwijl dit in de werkelijkheid niet

zo hoeft te zijn. Hetzelfde geldt ook voor draagvlak.

3.2 Het object van draagvlak

Het object van draagvlak is datgene waarover men een oordeel heeft. Het gaat hierbij om

het beleid dat voortkomt uit processen van interactief beleid. Er kan echter een onderscheid

gemaakt worden tussen de inhoud van het beleid, zoals zich dit uit in beleidsdocumenten

en voortkomt uit het interactieve proces, als op het proces van interactief beleid zelf.

4 Echter, over dit punt bestaat onenigheid in de literatuur en zelfs onenigheid onder de auteurs, te weten het gedrag. Wij zijn ons bewust van de sociaal-psychologische discussie hieromtrent en geven hiervan een korte weergave. Dit dient slechts ter uitwerking van het begrip draagvlak. 5 Zoals eerder opgemerkt bestaan en veel beschrijvingen van het begrip draagvlak. In verschillende definities wordt het begrip acceptatie gebruikt (zie bijvoorbeeld Goldenbeld en Vis, 2001:25). Het begrip acceptatie heeft ook betrekking op de goedkeuring of beoordeling van beleid. Voor de verhouding tussen attitude en gedrag wordt om deze reden aansluiting gezocht bij de literatuur over acceptatie voor beleid. 6 Rokeach, 1968; Liska, 1974; Gross en Niman, 1975; Andrews en Kendall, 1979; Cacioppi et.al. 1981; Tazelaar 1980.

5

Hierbij kunnen respectievelijk twee soorten draagvlak onderscheiden worden: inhoudelijk

en procesdraagvlak.

Inhoudelijk draagvlak betreft dus de feitelijke inhoud van het beleid. De acceptatie

van de inhoud van overheidsbeleid is afhankelijk van de overeenstemming tussen inhoud

van het beleid zoals het daadwerkelijk (door de overheid) geformuleerd is en de inhoud

zoals de belanghebbenden dit beleid zien (zie ondermeer: Hoogerwerf e.a., 1993;

Hoogerwerf 2003; Hoekema e.a., 1998; Potman, 1989).

Bij de beoordeling van beleid dat voortkomt uit interactief beleid speelt ook het

proces een rol. Draagvlak kan ontstaan door het gevolgde proces. Men krijgt bijvoorbeeld

door het proces beter zicht op de belangen en de waarden van anderen. Ook kan het

gegeven (of het gevoel) dat alle betrokkenen de uitkomst van het proces kunnen

beïnvloeden zorgen voor een positief oordeel.

In deze paper worden de volgende proces kenmerken van belang geacht:

• inhoudelijke openheid: de ruimte voor ideeën, plannen en handelingen van

participanten bij de formulering van beleid (Pröpper en Steenbeek, 1998:293);

• openheid van proces: toegang tot het proces voor belanghebbenden,

randvoorwaarden met betrekking tot het beleid (bijvoorbeeld financiële of

juridische), en transparantie van het proces, dit betreft ook de

informatievoorziening aan participanten betreffende het interactieve beleid

(Pröpper en Steenbeek, 1998:293; Edelenbos, 2000:40);

• invloed: per proces van interactief beleid bestaat er verschil in de mate waarin

participanten het uiteindelijke beleid kunnen beïnvloeden. Zo kan er bijvoorbeeld

sprake zijn van een informerende bijeenkomst, waarin de participanten slechts

geïnformeerd wordt over het (nieuwe) beleid. Ook kunnen participanten worden

geraadpleegd, zoals bij een raadplegend referendum. Er kan sprake zijn van een

adviserende taak van de participanten waarbij het niet zeker is of de overheid

daadwerkelijk iets met dat advies doet. Er kan in samenspraak met de participanten

tot een beleid gekomen worden (coproduceren) of de participanten kunnen zelfs

meebeslissen. Een bekende maatstaf voor het weergeven van de verschillende

niveaus van invloed is de participatieladder die Edelenbos en Monnikhof hebben

opgesteld (2001:242-243)7.

7 De wortels van een dergelijke participatieladder liggen bij Arnstein (1969).

6

Variaties in bovenstaande proceskenmerken zouden verschillend niveaus van draagvlak

voor beleid kunnen opleveren.

Het uiteindelijke draagvlak is afhankelijk van zowel de inhoud als het proces. Door

een positieve evaluatie van bovenstaande proceskenmerken en inzichten kan het zo zijn dat

het uiteindelijke beleid positief beoordeeld wordt, ondanks dat men het niet met de inhoud

eens is (Hoekema e.a., 1998). Procesdraagvlak kan dus voorkomen zonder inhoudelijk

draagvlak en andersom, dit houdt in dat het uiteindelijke oordeel over interactief beleid

positief kan zijn door één van beide vormen van draagvlak. In de literatuur wordt echter

verwacht, dat deze vormen van draagvlak vaak naast elkaar zullen voorkomen, en elkaar

zelfs aan zullen vullen. Ook in de praktijk komt dit naar voren. Bij de door Pröpper en

Steenbeek (1998) bekeken methoden van interactief beleid, bleek in driekwart van de

gevallen waar verbetering van het proces werd geconstateerd, dit parallel liep met de

positieve effecten op (inhoudelijke) draagvlak. Ook blijkt in de praktijk dat door

participanten toch vaak de nadruk op de eigen inbreng wordt gelegd en de verwerking

daarvan in de uitkomst (Edelenbos, 2000). Uit een door Tops uitgevoerd onderzoek (1999)

blijkt verder, dat procesmatig succes een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde

is voor inhoudelijk succes. Als het proces niet goed verloopt dan is het in de meeste

gevallen ook lastig om inhoudelijk resultaat te bereiken. Als het proces daarentegen wel

goed verloopt, hoeft dit nog geen voorwaarde voor inhoudelijk succes te zijn. De eigen

inbreng en de herkenning daarvan door participanten in het beleid lijken dus een grote rol

te spelen.

De samenhang tussen proces en inhoudelijk draagvlak is niet vreemd. Wanneer

gekeken wordt naar de verschillende proceskenmerken, lijken deze de overeenkomst

tussen het beleid en de belangen van participanten te kunnen beïnvloeden. Zo kan

inhoudelijke openheid de punten waarop men inbreng kan leveren inperken: bepaalde

punten van de inhoud kunnen voor het proces als gegeven beschouwd worden. Ook kan de

openheid van het proces de ruimte tot inbreng beperken. Als men al niet uitgenodigd wordt

om deel te nemen, dan lijkt de kans op herkenning in het beleid kleiner. Voorts is

informatievoorziening in interactief beleid van groot belang. Tijdens het proces is er

behoefte aan duidelijkheid onder participanten (Wille, 2001; Edelenbos, 2000) en ook na

het proces is de terugkoppeling van het beleid van groot belang (Edelenbos, 2000).

Verwachtingen van participanten kunnen op deze manier realistischer zijn, vooral met

betrekking tot de waarde van hun inbreng.

7

3.3 Draagvlak bij wie?

Het laatste element van draagvlak heeft betrekking op degenen die een oordeel hebben

over interactief beleid. Hiermee worden de belanghebbenden van interactief beleid

bedoeld. Per groep belanghebbenden kan een verschillende vorm van draagvlak

onderscheiden worden:

• Maatschappelijke, sociaal of publiek draagvlak (Boogers, 1998, Goldenbeld en

Vis, 2001) burgers en belanghebbenden steunen of zijn voorstander van een

bepaalde maatregel;

• institutioneel draagvlak (SCP, 1999): de instemming met of acceptatie van de

beleidsvoornemens door instituties en organisaties die bij het beleid betrokken zijn,

of rechtstreeks met de gevolgen ervan worden geconfronteerd;

• politiek draagvlak (van Dam, Neelen, Berveling, Wille, 1996): dit heeft betrekking

op de mate waarin politici en bestuurders voorstander van een maatregel zijn;

• bestuurlijk draagvlak (Goldenbeld en Vis, 2001) verwijst dan naar de door

belangenafwegingen gekleurde waardering voor en medewerking aan een

maatregel bij bestuurders, die geconfronteerd worden met de uitvoering van de

maatregel.

Maatschappelijk draagvlak raakt het meest het begrip draagvlak zoals bedoeld wordt in

deze paper. Wij zullen ons hier echter richten op de belanghebbenden bij een bepaald

beleid in plaats van op de totale burgerbevolking. Draagvlak wordt opgevat als het

draagvlak onder belanghebbenden bij gemeentelijke interactief beleid.

Belanghebbenden zijn vervolgens onder te verdelen in twee groepen. Enerzijds

participanten: dit zijn degenen die daadwerkelijk deelnemen aan het interactieve proces en

anderzijds niet-participanten. Dit betreft degenen waarop het interactieve beleid wel

betrekking heeft, maar die niet deelnemen aan het proces. De reden voor het niet

deelnemen kan zijn, omdat deze belanghebbenden geen toegang hebben gekregen tot het

proces, of omdat ze er zelf voor gekozen hebben om niet te participeren. Naast het

onderscheid tussen participanten en niet-participanten kan er een tweede onderscheid

worden gemaakt onder belanghebbenden en dat is het onderscheid in verschillende

groepen. In dit stuk zal onderscheid gemaakt worden tussen gemeentelijk actoren, burgers,

bedrijven, maatschappelijke organisaties en medeoverheden8.

8 Een zelfde onderscheid van groepen hanteren Pröpper en Steenbeek (1999) in hun eerder genoemde definitie van interactief beleid.

8

Na bespreking van de elementen van draagvlak, komen wij tot de volgende definitie van

draagvlak: het positief of neutraal ontvangen van interactief beleid onder

belanghebbenden, waarbij het ontvangst zowel betrekking heeft op de inhoud van het

beleid als op het proces van interactief beleid.

Er is in deze definitie gekozen voor het woord ontvangen, omdat in ieder geval de

attitude ten opzichte van het beleid behelst, maar mogelijk ook betrekking kan hebben op

het gedrag dat daaruit voortvloeit.

4 Instrumenteel en normatief perspectief op draagvlak en interactief

beleid

Uit het bovenstaande blijkt, dat draagvlak betrekking heeft op het ontvangen van beleid dat

voortkomt uit interactief beleid, dat het kan bestaan onder verschillende groepen

belanghebbenden en dat het betrekking heeft op zowel de inhoud als het proces. Ook is

aangegeven, dat het verkrijgen van draagvlak één van de redenen is voor gemeenten om

over te gaan op interactief beleid. Aan de keuze om over te gaan tot interactief beleid om

draagvlak te verwerven kunnen verschillende afwegingen ten grondslag liggen. Die

kunnen beide leiden tot draagvlak, zo is de verwachting. Grofweg zal deze keuze geleid

worden door verschillende soorten overwegingen, die passen binnen twee perspectieven:

een normatief en een instrumenteel perspectief.

4.1 Instrumenteel perspectief op draagvlak

De eerste twee overwegingen, een praktische en een inhoudelijke sluiten aan bij de

instrumentele visie op draagvlak. Interactief beleid is in deze visie een beleidsinstrument

om draagvlak te verwerven en om het eigen beleid te verbeteren.

Praktische overwegingen die kunnen leiden tot het gebruik van interactief beleid,

hangen samen met de toenemende verstrengeling van problemen en belangen in de

samenleving. Door deze complexiteit wordt de overheid steeds afhankelijker van anderen

in de samenleving en dus van het draagvlak dat er voor overheidsbeleid bestaat. Wanneer

gemeenten los van direct contact met de samenleving het beleid formuleren, neemt de kans

toe dat dit beleid door de samenleving als eenzijdig wordt beschouwd (van Meegeren,

1997). Ook zal er mogelijk weerstand ontstaan tegen dat beleid. De praktische

overwegingen, zoals hier geschetst, worden door Den Hollander (1998:11) samengevat één

zin ‘if you can’t beat them, join them’. Het draagvlak is in deze zin een doel en interactief

9

beleid wordt hiervoor opgezet om meer draagvlak te krijgen (Den Hollander, 1998;

Pröpper en Steenbeek, 1999). De overheid weet al wat ze wil, maar gaat om reden van

draagvlak nog in overleg met de samenleving. Woltjer’s ‘draagvlakverwerving volgens de

productbenadering’ (1997:51) sluit hierbij aan. Het uitgangspunt van een interactief proces

is in deze benadering een door de gemeente doordacht plan, met als hoofddoel: producten

maken die de omgeving naar verwachting waardevol vindt. De gemeente moet dus wel

zorgen dat deze producten enigszins toegesneden zijn op de samenleving. De kritiek op

deze manier van draagvlakverwerking is, dat interactief beleid slechts als middel wordt

ingezet om draagvlak voor eigen, gemeentelijke voorkeuren te verwerven. Interactief

beleid is dan niet meer dan een draagvlakmachine of anders gezegd een ritueel (Geul,

1999:319, Thomas, 1995:115). Een weerwoord hierop kan vervolgens zijn, dat het product

van tevoren toch enigszins toegesneden moet zijn op de samenleving om draagvlak te

verkrijgen. Andere punten van kritiek zijn de mogelijkheden voor de initiatiefnemers om

het debat vooraf te manipuleren door hun keuze van de vraagstelling en hun onderwerp etc.

(van Dam e.a., 1996).

Een tweede reden voor gemeenten om over te gaan op interactief beleid is een

inhoudelijke reden, die samenhangt met bovengenoemde praktische reden. Dezelfde

verstrengeling van belangen en complexiteit van de huidige samenleving brengt een

behoefte aan deskundigheid met zich mee. Door deskundig(e) (partijen uit) de samenleving

te raadplegen, kan de gemeente de genoemde complexiteit verminderen (Girez & Kweit,

1987)9. Ook kunnen actuele ontwikkelingen en problemen in de samenleving eerder

gesignaleerd worden door overleg met belanghebbenden en kunnen deze direct meedenken

over een oplossing (van Meegeren, 1997; Hoekema e.a., 1998; Hoogerwerf e.a., 1993). De

verwachting is dat de kwaliteit van het beleid hierdoor toeneemt en dat de geformuleerde

oplossingen meer in gezamenlijkheid ontstaan en lokaal beter herkenbaar zijn. Draagvlak

is hierdoor meer een gevolg van het betrekken van andere partijen vanwege hun

deskundigheid of zicht op actualiteit en niet een doel op zich (den Hollander, 1998).

In beide afwegingen staat het instrumentele perspectief van ‘interactief beleid’als

instrument om draagvlak en beleid te verbeteren centraal.

9 Wij verwijzen hierbij ook naar Stad in Spagaat (2000:15) waarin Tops en Hendriks een domeinendriehoek presenteren, bestaande uit een publieke, politieke en professionele domein. Met name hun professionele domein is van toepassing op het raadplegen van experts.

10

4.2 Normatief perspectief op draagvlak

Naast het instrumentele perspectief kan draagvlak voor interactief beleid ook vanuit

normatief perspectief worden bezien. Hierin staan democratische waarden als

volkssoevereiniteit, gelijkheid en representativiteit centraal en is participatie een waarde op

zichzelf (Barber, 1984). Draagvlak komt op deze manier ook voort uit democratische

waarden: het moet in de samenleving bestaan als een soort vanzelfsprekendheid. Draagvlak

voor interactief beleid past vanuit dit gezichtspunt in de procesbenadering van Woltjer

(1997:51). Interactief beleid start vanuit dit oogpunt niet met een uitgewerkt product, maar

richt zich op communicatieve processen. De gedachte hier achter is ook dat samenwerking

met de samenleving legitimatie geeft aan besluiten, conflicten wegneemt en zorgt voor

rechtvaardigheid. Ook hierbij geldt dat draagvlak meer een gevolg is, met bovenstaande

gedachte wordt een proces van interactief beleid gestart en draagvlak is daarvan een

logisch gevolg.

4.3 Naar inhoudelijke en procesdraagvlak: doorwerking van de twee perspectieven op

de relatie interactief beleid en draagvlak

Kort gezegd is het instrumentele perspectief op de relatie tussen draagvlak en interactief

beleid de volgende: interactief beleid is een instrument om draagvlak te vergaren en

weerstand te voorkomen en/of om deskundige visies op het beleid te verkrijgen. Vanuit een

normatief perspectief wordt een interactief proces gestart ten gunste van democratische

waarden waar draagvlak dan een direct gevolg van is. Draagvlak voor interactief beleid

heeft dan een intrinsieke waarde. De verschillende vertrekpunten van interactief beleid

kunnen leiden tot verschillende vormen van interactieve processen en kunnen dus op

verschillende manieren doorwerken op de relatie tussen draagvlak en interactief beleid.

Hieronder wordt, aan de hand van eerder genoemde proceskenmerken, bezien op welke

manier dat kan zijn. Dit is echter een verkenning op deze doorwerking en dus hypothetisch

van aard. Verder dient de opmerking gemaakt te worden, dat in de praktijk een interactief

proces vaak niet gestart wordt vanuit een geheel normatief of een geheel instrumenteel

perspectief. Overwegingen uit beide perspectieven kunnen door elkaar heen lopen. In dit

stuk worden beide perspectieven gebruikt om verschillen aan te geven tussen deze twee en

om naar verschillende vormen van interactief beleid (door verschil in proceskenmerken) te

kijken.

11

Het normatieve perspectief

Wanneer interactief beleid gestart wordt vanuit een normatief oogpunt ligt het voor de

hand, dat, om bepaalde democratische waarden te waarborgen en/of te realiseren, het

proces op een bepaalde manier wordt ingericht10:

• Democratische waarden als representativiteit en gelijkheid vereisen toegang voor alle

belanghebbenden (of een representatieve afvaardiging daarvan), procesopenheid is dus

een noodzaak;

• Vanuit het oogpunt van volkssoevereiniteit is daadwerkelijke invloed op een wezenlijk

deel van de inhoud van het beleid van belang. Dit vereist inhoudelijke openheid en

invloed dat verder gaat dan informeren.

Indien de proceskenmerken gehaald worden, kan de betekenis voor het procesdraagvlak

de volgende zijn:

• Procesopenheid, hoeft in de ogen van belanghebbenden niet altijd positief te zijn. Zo

was bij een proces in Tilburg het aantal deelnemers erg groot. Hierdoor voelden de

direct betrokkenen zich verloren en wensten directer contact met de gemeente (Benou

en Hendriks, 1996). Ook kan de grootte van de groep de mate waarin iemand de kans

heeft aan het woord te komen beïnvloeden. Het zicht op belangen van anderen neemt

met een grote groep (of in ieder geval representatieve groep) echter toe. Dit wordt over

het algemeen als positief punt van een interactief proces gezien.

Een ander aspect van procesopenheid is de informatievoorziening. Indien deze goed is,

zal de grootte van de groep er minder toedoen. Men weet dan immers beter waar het

overgaat;

• Ook de inhoudelijke openheid zal, naast de kans om in het proces een bijdrage te

leveren, meespelen bij de beoordeling van het proces. Inhoudelijke openheid impliceert

dat de overheid ook andere belangen in overweging wil nemen (Hoekema, 1998).

Daarnaast heeft men, zoals eerder aangegeven, geen behoefte aan rituele dansen, maar

wenst enige inbreng in het proces en het meewegen van die inbreng in het uiteindelijke

beleid.

Wanneer bovenstaande inrichting van het proces daadwerkelijk gerealiseerd wordt, zal de

kans op een positieve beoordeling van het proces toenemen.

10 De democratische waarden die hier gekozen zijn, dienen als voorbeeld, om aan te geven dat het proces aan democratische waarden aangepast kan worden. Wij zijn ons ervan bewust dat dit slechts een hele kleine selectie is, maar willen hier niet een op zichzelf interessante, meer politicologische discussie voeren over welke democratische waarden van belang zijn. Dit is wellicht voer voor een volgende paper op het politicologenetmaal.

12

Het inhoudelijk draagvlak is mede afhankelijk van het meenemen van de inbreng

in het uiteindelijke beleid. De kans op overeenstemming tussen wat belanghebbenden

willen en de feitelijke inhoud van het beleid, neemt hierdoor toe. Wanneer bovenstaande

proceskenmerken dus gerealiseerd worden, zal ook de kans op inhoudelijk draagvlak

toenemen.

De kans is groot dat uiteindelijk draagvlak bij interactief beleid, vormgegeven

vanuit een normatief perspectief, zal ontstaan. Deze kans zal groter worden, indien er meer

aan genoemde proceskenmerken wordt voldaan. Mogelijk ontstaat verschil tussen

participanten en niet-participanten als de niet-participanten het gevoel hebben, dat ze niet

vertegenwoordigd worden. Bovendien kan het zo zijn dat de herkenbaarheid van het beleid

afneemt als men niet participeert: men heeft immer ook geen inbreng gegeven.

Het Instrumentele perspectief (1): ‘draagvlakmachine’

Vanuit dit perspectief zal de overheid van tevoren weten waar ze naar toe wil, desondanks

gaat ze toch nog in overleg met derden. Voor de onderscheiden proceskenmerken kan dit

het volgende betekenen:

• Wil het interactieve proces succes hebben in de zin van het verwerven van ‘draagvlak’,

dan kan een grote groep participanten hieraan bijdragen. De procesopenheid zal dus

niet beperkend moeten werken;

• De inhoudelijke openheid zal echter beperkend zijn. Het uitgangspunt van het

interactieve beleid zal een plan of beleid zijn dat de overheid voor ogen heeft. Er is

sprake van een inhoudelijk doel. Dit levert beperkingen op van de inhoudelijke

openheid voor participanten.

• In het vorige punt zit impliciet ook een punt van procesopenheid, dat ook niet

beperkend moet werken: de informatievoorziening. Door de beperkingen op

inhoudelijk gebied zal de informatievoorziening op dit punt goed moeten werken. De

overheid wil immers haar plannen duidelijk maken aan de belanghebbenden.

• De daadwerkelijke invloed zal beperkt zijn: het proces informerend van aard. Ook

hierover zal gecommuniceerd moeten worden. Participanten willen (moeten) weten

waar ze aan toe zijn.

13

Indien deze proceskenmerken gehaald worden, kan de betekenis voor het

procesdraagvlak de volgende zijn:

• Voor de grootte van de groep, de procesopenheid wordt verwezen naar het gedeelte

over het normatieve perspectief.

• De inhoudelijke openheid zal beperkt zijn. Zoals al een paar keer eerder opgemerkt

wordt er aan eigen inbreng door participanten veel waarde gehecht. Een puur

informerend proces zal dus niet gewaardeerd worden. Echter een zekere inbreng is niet

uit te sluiten in een instrumenteel proces, dat zal afhankelijk zijn van het betreffende

proces. Wat ook van belang is, is het gevoel van inbreng. Communicatie kan ervoor

zorgen, dat men wel het idee heeft iets in te brengen. Vooral als het beleid dat de

overheid voor ogen heeft al is toegesneden op de bevolking. Dit is ook een punt dat

reeds is aangesneden bij de bespreking van het instrumentele perspectief: indien de

overheid draagvlak wil verwerven, zal ook het plan dat zij voor ogen heeft voldoende

toegesneden moeten worden op de samenleving.

• Voor het punt van invloed geldt eigenlijk hetzelfde als de inhoudelijke openheid. De

daadwerkelijke invloed zal niet groot zijn, maar met een toegesneden plan zal dit

misschien wel zo kunnen lijken.

Het procesdraagvlak is dus afhankelijk van de communicatie/ informatie door de overheid.

Maar wanneer men echt het idee krijgt dat het proces informerend van aard is en er geen

sprake is van daadwerkelijke invloed zal het procesdraagvlak niet groot zijn.

Het inhoudelijke draagvlak zal aanwezig zijn indien het uiteindelijke beleid

overeenkomt met dat wat de mensen willen zien. Indien het een toegesneden plan is, neemt

de kans op inhoudelijk draagvlak toen.

Het uiteindelijke draagvlak is, nogmaals, afhankelijk van de combinatie.

Inhoudelijk en procesdraagvlak gaan samen en een goed proces is belangrijk voor het

uiteindelijke succes. Het uiteindelijke draagvlak zal dus twee kanten op kunnen gaan, dit

zal zeer afhankelijk zijn van het proces. Het verschil tussen participanten en niet-

participanten zal hiermee verband kunnen houden, Als de inhoud overeenkomt met wat er

in de samenleving gewenst wordt, dan kunnen niet-participanten dit samen met het feit dat

er een interactief proces is geweest als positief beoordelen. Participanten hebben het proces

zelf meegemaakt en indien dit puur informerend is geweest, zonder goede communicatie,

zal het proces een doorslaggevende factor in de (negatieve) eindbeoordeling kunnen zijn.

14

Het instrumentele perspectief (2): deskundigheid

Dit instrumentele perspectief zal vooral toegesneden zijn op kwaliteitsverbetering van het

beleid. De gemeente wil het beleid aanvullen of verbeteren met behulp van deskundigen.

Dit heeft de volgende gevolgen voor het proces:

• De procesopenheid zal beperkt zijn. Degenen die deskundig zijn over het betreffende

onderwerp zullen bij het proces betrokken worden. De informatie en communicatie

over datgene waarover de overheid een deskundig oordeel wil, zal goed en voldoende

moeten zijn.

• De inhoudelijke openheid zal groot zijn: er is behoefte aan deskundigheid;

• Het doel is kwaliteitsverbetering door deskundigheid, de inbreng van de deskundigen

zal dan ook een grote invloed hebben op het uiteindelijke beleid.

De betekenis voor het draagvlak zal vanuit dit perspectief duidelijk verdeeld zijn tussen

participanten en niet-participanten. Voor participanten zal dat betekenen dat zowel het

inhoudelijke als het procesdraagvlak uiteindelijk groot zijn. Men is bij het beleid

betrokken, vanuit het idee om inbreng te leveren in de vorm van deskundigheid en dit

wordt in het beleid meegenomen. Hierdoor zal het uiteindelijke beleid veel

overeenstemming vertonen met de inbreng (en het beeld) van deskundigen. Voor niet-

participanten kan het draagvlak laag zijn of afwezig zijn: ze hebben geen mogelijkheid om

invloed uit te oefenen gehad en kunnen zich gepasseerd voelen. Experts worden als ‘beter’

gezien en hun kennis wordt mogelijk onderschat. De kans op herkenbaarheid door niet-

deskundigen van het beleid en begrip voor het proces wordt hierdoor kleiner.

Tot slot speelt de haalbaarheid in alle van de bovenstaande perspectieven een rol. De

gemeente die een interactief proces organiseert kan met het proces de bedoeling hebben

om de democratische waarden van het beleid (en/ of de gemeente) te verhogen, of om

draagvlak te ‘halen’ of de kwaliteit van het beleid te verbeteren. Dit hoeft echter niet te

stroken met het doel dat belanghebbenden met het proces hebben, of het beeld dat ze bij

een proces voor ogen hebben. Zo bleek in Zeewolde dat voor participanten de inhoud

voorop stond, maar dat de gemeente een interactief proces gestart had met als doel het

verbeteren van de relatie tussen gemeente en burgers (Veldboer, 1996, Wille 2001). Dit

had tot gevolg dat de burgers uiteindelijk teleurgesteld waren en het proces als zinloos

beschouwde. Met de uiteindelijke resultaten was niets gebeurd. Draagvlak blijft gebaseerd

op menselijke oordelen, waarin dit soort zaken een rol spelen. Er zit een gevoelsaspect in.

15

Hiermee is draagvlak situatie afhankelijk. Uit de hierboven besproken betekenis van de

perspectieven voor de inrichting van het proces en draagvlak dat daar mogelijk opvolgt,

blijkt voorts dat het oordeel van belanghebbenden telkens, naast gevoelens, tot dezelfde

(evaluatieve punten) te herleiden is. Informatievoorziening en hierdoor een helder proces

zijn hierbij van groot belang.

5 Casus

De doorwerking van bovenstaande instrumentele en normatieve perspectieven op de relatie

tussen interactief beleid en draagvlak worden hieronder geïllustreerd door een korte casus.

Voor een volledige analyse van deze casus verwijzen wij naar (De Graaf, 2004).

Vredenburg in het Utrechtse stationsgebied

Vredenburg is al 25 jaar het belangrijkste concertgebouw van de gemeente Utrecht. Het

ligt in het oude centrum van de stad, maar ook vlakbij het station. In het Utrechtse

stationsgebied worden al meer dan 15 jaar plannen gemaakt om dit gebied ‘aan te pakken’,

omdat het functioneel verouderd zou zijn. Na veel politiek getouwtrek en misgelopen

samenwerking met grote private ondernemingen in het gebied ligt er sinds juni 2003,

wederom, een Masterplan die een kader stelt. Dit plan is grotendeels tot stand gekomen

door een raadplegend referendum dat op 15 mei 2002 is gehouden. Voorafgaand aan dit

referendum zijn er diverse stadsdebatten geweest en zijn experts geraadpleegd. Utrechters

konden tussen twee ‘visies’ kiezen. Visie A voor een compact stadshart en visie B voor een

verruimd stadshart11. Een visie bestond uit kaders (randvoorwaarden) en sfeerbeelden met

betrekking tot het betreffende gebied. Burgers konden dus een keuze maken tussen twee

sets randvoorwaarden. Visie A kreeg de meerderheid en werd verder uitgewerkt in een

Masterplan (Utrecht, 2002a, 2003)12.

Interactief beleid rondom de plannen van Vredenburg

De herontwikkeling van Vredenburg en haar directe omgeving, waaronder het marktplein

waaraan Vredenburg ligt, is een deelproject van deze ‘Aanpak Stationsgebied’. Draagvlak

voor de vormgeving en uitvoering van dit plan is noodzakelijk, aldus de gemeente. Er zijn

11 Het ging niet om de vraag of het stationsgebied moest worden aangepakt (ja of nee), maar om de vraag hoe (compact of verruimd) het stationsgebied moest worden aangepakt en hoe het eruit zou moeten komen te zien. Het motto van de gemeente Utrecht is: ‘niks doen is geen optie’. 12 Volgens de website van de gemeente Utrecht was de opkomst 65,3%. Hiervan stemden 70,1% voor visie A en 29,9% voor visie 1. N.B: 16,0% heeft blanco gestemd als protest tegen een tweekeuzenreferendum, maar is niet opgenomen in bovenstaande stemverhouding.

16

verschillende participatie-instrumenten (stadsdebatten, voorlichtingsavonden, op

uitnodiging van de wethouder discussiëren, inspraakavond en er is een informatiecentrum

ingericht) ingezet om dit draagvlak te verwezenlijken (Gemeente Utrecht, 2001, 2002b).

De gemeente heeft belanghebbenden van veel informatie voorzien en er is veel met hen

gecommuniceerd.

Vredenburg is gelegen in de binnenstad van Utrecht, waar vele verschillende groepen en

organisaties gebruik van maken. Er worden drie typen belanghebbenden onderscheiden op

basis van Spit en Zoete (2002:105).

Type I: degenen die ‘een’ (direct of indirect) belang hebben bij een kwestie,

bijvoorbeeld een bewonersorganisatie net buiten het projectgebied;

Type II: degenen die ‘een’ direct (meestal zakelijk) belang in de kwestie hebben,

zoals onroerend goed;

Type III: degenen die een direct zakelijk belang bij de oplossingen van het probleem

of de kwestie hebben, bijvoorbeeld de gemeentelijke dienst Vredenburg.

Ter illustratie wordt stilgestaan bij type II belanghebbenden, waarbij door een normatieve

en instrumentele bril wordt gekeken naar het draagvlak voor dit project.

Draagvlak onder Type II belanghebbenden en de twee perspectieven

In deze case zijn elementen van zowel de normatieve als instrumentele visie op draagvlak

te zien. Voorafgaand aan het referendum is een inhoudelijk instrumenteel element van

interactief beleid naar voren gekomen, namelijk een expertraadpleging. Met name het

referendum had een normatieve grondslag voor de gemeente: het raadplegen van de

bevolking vanuit democratisch oogpunt. In de concrete planvorming voor Vredenburg zijn

deze democratische waarden minder goed terug te vinden. Door toegangsbelemmeringen

werd een selectieve benaderingen naar bepaalde type belanghebbenden in de hand gewerkt.

Binnen het Vredenburgproject bleek, dat met name type III belanghebbenden kennis en

informatie aandroegen, waar de andere typen belanghebbenden weinig tot geen toegang toe

hadden. Naar de andere belanghebbenden toe is er, door de gemeente, over veel zaken wel

gecommuniceerd en geïnformeerd. Het lijkt erop dat de gemeente Utrecht interactief beleid

bewust heeft ingezet voor een goede communicatie en informatievoorziening naar

belanghebbenden. Uitgaande van een normatief en instrumenteel perspectief kan

geconstateerd worden, dat voor wat betreft type II belanghebbenden sprake is geweest van

een instrumentele opvatting en interactief beleid gezien moet worden als

17

draagvlakmachine. Echter, zoals bij de theorie al opgemerkt is, lopen deze twee

perspectieven in de praktijk vaak door elkaar heen. Dit is te zien in het gehele proces van

Vredenburg.

In de analyse zijn zes belanghebbende organisaties en verenigingen geselecteerd die vallen

binnen de type II belanghebbenden. Deze bestaan grotendeels uit ondernemingen, zoals

bijvoorbeeld warenhuis ‘De Bijenkorf’, maar ook een viskraam, een poffertjeskraam, een

fietsenstalling, de marktplaatshouders en een winkeliersvereniging waarvan de leden allen

naast Vredenburg zijn gevestigd. Type II belanghebbenden zijn op of aan de rand van het

Vredenburgplein gesitueerd. De eerder geformuleerde proceskenmerken worden nu binnen

deze case geanalyseerd.

Openheid van proces: voor wat betreft de toegang geldt dat alleen de geselecteerde mensen

in de drie typen van belanghebbenden geïnformeerd werden13. Voor deze geselecteerde

belanghebbenden zijn per groep aparte bijeenkomsten georganiseerd.

Het interactieve proces bevatte verder (door het referendum vastgestelde)

randvoorwaarden. Dit betrof financiële randvoorwaarden en afspraken met betrekking tot

afmetingen en een globale indeling van gebruiksfuncties. De informatievoorziening was

groot.

Inhoudelijke openheid: er bestond veel ruimte om mee te denken. Hierboven zijn de

gestelde randvoorwaarden al genoemd. Daarnaast was het zo, dat bepaalde inhoudelijke

punten alleen werden kortgesloten met de type III belanghebbenden. Deze besprekingen

werden echter niet kortgesloten met de overige belanghebbenden, op dit punt was geen

informatievoorziening,

Invloed: uit de case Vredenburg blijkt dat de type II belanghebbenden grotendeels

geïnformeerd zijn en af en toe geraadpleegd14.

Deze proceskenmerken betekenden het volgende voor het draagvlak:

13 Betrokken ambtenaren van de gemeente Utrecht benadrukte dat, als er nieuwe partijen wilde meepraten en meedenken, zij ook benaderd zouden worden in het proces. 14 Type III belanghebbenden zijn op basis van de analyse ingedeeld in de tree ‘coproduceren’ op de participatieladder van Edelenbos en Monnikhof (2001:242-243). Hun invloed was beduidend hoger dan type I en II belanghebbenden.

18

Binnen het Vredenburgproject blijkt dat de type II belanghebbenden goed te spreken zijn

over de informatievoorziening. Voor hen was het duidelijk hoe het proces er verder uit zou

zien, echter was men ontevreden over toegang. Sommige informatie zou men, als

belanghebbende, nooit kunnen achterhalen omdat dat werd kortgesloten tussen type III

belanghebbenden.

De respondenten uit het type II belanghebbenden vinden, dat ze wel ruimte hebben

gekregen om mee te denken, maar dat dit niet goed is terug te vinden in de uitgewerkte

plannen. De type II belanghebbenden zijn hier erg kritisch over. Diverse respondenten

omschreven het proces als een ‘schertsvertoning’ of ‘toneelstukje’. Over het algemeen

informeerde de gemeente erg goed, alleen was niet duidelijk wat er met hen inbreng werd

gedaan. Andere respondenten spraken in termen van non-participatie. Eén daarvan vond

dat er überhaupt geen participatiemogelijkheden waren.

Over het punt van invloed wijst de casestudy uit, dat hoe groter het belang van een

belanghebbende is, hoe meer invloed deze kan uitoefenen tijdens het interactieve

beleidsproces. Hiermee samenhangend is het draagvlak onder type III belanghebbende

groter dan onder type II belanghebbende voor de plannen voor Vredenburg en haar directe

omgeving.

Zowel voor het proces draagvlak als het inhoudelijke draagvlak, kan de conclusie

getrokken worden, dat deze minimaal is. Voor het procesdraagvlak kan zelfs afgevraagd

worden of deze daadwerkelijk aanwezig is. Veel type II belanghebbenden hadden niet het

gevoel dat ze de uitkomst van het proces konden beïnvloeden. Over het uiteindelijk

draagvlak valt de concluderen dat de respondenten, net als de gemeente, vinden dat er iets

moet gebeuren met Vredenburg en haar directe omgeving. Er is draagvlak voor

verandering van de huidige situatie. Echter respondenten vinden, dat hun inbreng

nauwelijks is terug te vinden in de plannen.

Bij de casus dient tot slot de opmerking geplaatst te worden, dat deze dient als

voorbeeld en verkenning van het voorgaande gepresenteerde theoretische gedeelte.

6 Conclusie

In deze paper stond de volgende vraag centraal: wat is draagvlak en hoe werken

normatieve en instrumentele overwegingen door in de relatie tussen draagvlak en

interactief beleid? In de eerste plaats is er een verkenning van het fenomeen draagvlak

19

gedaan. Hierin is uiteindelijk de volgende definitie van draagvlak geformuleerd: draagvlak

is het positief of neutraal ontvangen van interactief beleid onder belanghebbenden,

waarbij het ontvangst zowel betrekking heeft op de inhoud van het beleid als op het proces

van interactief beleid. Het woord ‘ontvangen’ bevat in ieder geval de attitude ten opzichte

van het en mogelijk ook het gedrag dat daaruit voortvloeit. Ook komt hierin naar voren dat

er een onderscheid te maken is tussen draagvlak voor het proces van interactief beleid en

voor de feitelijke inhoud van het beleid. Met deze verkenning is ons eerste gedeelte van de

vraag (wat is draagvlak?) beantwoord.

Vervolgens hebben we twee perspectieven met betrekking tot draagvlak en

interactief beleid onderscheiden. Een normatieve, waarin democratische waarden als

volkssoevereiniteit en gelijkheid centraal staan. Participatie is in dit perspectief een waarde

op zichzelf. Draagvlak wordt beschouwd als een vanzelfsprekendheid, het moet in de

samenleving bestaan. Vanuit het instrumentele perspectief moet draagvlak vooral nuttig

zijn. Het is, samen met interactief beleid, een instrument om weerstand tegen het beleid

tegen te gaan en/ of de kwaliteit van het beleid te verhogen. Interactieve processen, die

gestart worden vanuit één van beide perspectieven, zullen op verschillende manieren

worden vormgegeven. En werken hiermee op een verschillende manier door in de realtie

draagvlak interactief beleid.

Het uiteindelijke draagvlak is afhankelijk van het proces en de inhoud. Wanneer

beide perspectieven met elkaar vergeleken worden, blijkt dat de kans op draagvlak bij het

normatieve perspectief het hoogst is. Hierin zijn het proces en de inhoud het meest

toegesneden op de belanghebbenden. Echter, hierbij dient de opmerking gemaakt te

worden, dat dit stuk hypothetisch van aard is en dat de twee perspectieven en hun

vormgeving in de praktijk niet zo zullen voorkomen: er zal sprake zijn van vormen, die

elementen van beide zal bevatten. En zoals uit de veelzeggende titel van het boek van

Pröpper en Steenbeek (1999) al blijkt: ‘elke situatie is anders’.

Ook in Vredenburg bleek dat het proces niet geheel instrumenteel of normatief van

aard was. Het proces rond de type II belanghebbenden is, tot nu toe, voornamelijk

instrumenteel van aard geweest. De proceskenmerken zijn grotendeels vormgegeven zoals

verwacht: beperkte inhoudelijke openheid, goed informatievoorziening, en beperkte

invloed. De toegang tot het proces was echter beperkt en de inhoud van het beleid strookte

niet geheel (en in sommige gevallen geheel niet) met de inhoud zoals de belanghebbenden

dit zouden willen zien. Uiteindelijk bleek er sprake van minimaal draagvlak.

20

Uit zowel het theoretische als het empirische gedeelte van ons stuk blijkt voorts dat

de rol van de organiserende gemeente een grote is. Het oordeel van belanghebbenden lijkt

telkens, tot dezelfde (evaluatieve punten) te herleiden. Informatievoorziening en een helder

proces zijn hierbij van groot belang. Ook speelt de daadwerkelijke invloed en de

overeenstemming van de inhoud van het beleid en de visie van de belanghebbenden een

zeer grote rol. Het realiseren van goede informatievoorziening en daadwerkelijke invloed

en overeenstemming is een taak van de gemeente.

7 Literatuur

Andrews, K.H. en D.B. Kandel, Attitude and behavior: a specification of the contingent

consistency hypothesis, in: American Sociological Review, 1970, vol. 44, pp. 298-310.

Arnstein, S. (1969), A ladder of citizen participation, Journal of the American Institute of

Planners, 34 (4), pp. 216-224.

Barber, B. (1984), Strong Democracy. Participatory Politics for a New Age, University of

California Press, Berkley and Los Angeles.

Bartels, G., Nelissen, W. & Ruelle, H. (Red.) (1998). De transactionele overheid.

Communicatie als instrument: zes thema’s in de overheidsvoorlichting. Kluwer

bedrijfsinformatie, Deventer.

Benou, G.J. & Hendriks, F. (1996). De delicate verhouding tussen politiek en co-productie.

De verbetering van de binnenstad in Tilburg. In: Tops, P.W., Depla, P.F.G., Manders,

P.J.C. (Red.). Verhalen over co-produktie. De praktijk van politieke en bestuurlijke

vernieuwing in Noordbrabantse gemeenten. Tweede druk, eerste druk 1996. Tilburg,

Katholieke Universiteit Brabant, Sectie Bestuurskunde.

Boogers, M.J.G.J.A., (1998), het onderste uit de KAN. Maatschappelijk draagvlak voor

stadsregionaal bestuur in het knooppunt Arnhem - Nijmegen, Eburon, Delft.

Bovens, M.A.P. (2000), De vierde macht revisted. Over ambtelijke macht en publieke

verantwoording, oratie Universiteit Utrecht, Utrecht.

Cacioppi, J.T., S.G. Harkins en, R.E. Petty, The Nature of attitudes and cognitive response

and their relationship to behavior. In: R.E. petty, Th. M. Ostrom en T.C. Brock (eds.),

Cognitive response persuasion, Hillsdale (N.J.), 1981, pp.31-54.

Dam, M.J.E.M. van, Berveling, J., Neelen, G.H.J.M. & Wille, A.C. (1996). Draagvlak

gezocht. Beslissen over veranderingen in het binnenlands bestuur. In: Bestuurskunde,

jrg.5, nr.7. pp. 317-329.

���������

���������������

���� ���

21

DeSario, J. & Langton, S. (ed.) (1987). Citizen participation in public decision-making.

Connecticut, Greenwood Press.

Duyvendak J.W. en A. Krouwel, Interactieve beleidsvorming: voortzetting van een rijke

Nederlandse traditie? In: Edelenbos, J. en R. Monnikhof (2001), Lokale interactieve

beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve

beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie, Lemma BV, Utrecht.

Edelenbos, J. en R. Monnikhof (1998), Spanning in interactie. Een analyse van interactief

beleid in lokale democratie, Instituut voor Publiek en Politiek, Amsterdam.

Edelenbos J. (2000), Proces in vorm. Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming

over lokale ruimtelijke projecten., Lemma BV, Utrecht.

Edelenbos, J. en R. Monnikhof (2001), Lokale interactieve beleidsvorming. Een

vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het

functioneren van de lokale democratie, Lemma BV, Utrecht.

Geul, A. (1999) Onbekend verschiet. Publieksparticipatie in de Verenigde Staten en

Nederland. In: Bestuurskunde, jrg. 8, nr. 7. pp. 311-322.

Goldenbeld, Ch. En A.A. Vis (2001), Afwegingen inzake bestuurlijk en publiek draagvlak

bij de besluitvorming op het terrein van verkeersveiligheid. Wetenschappelijke Onderzoek

Verkeersveiligheid, Leidschendam.

Graaf, L.J. de (2004). Participation and support among stakeholders in urban governance.

The redevelopment of music hall Vredenburg in Utrecht, INTERACT, Lyon.

Grisez-Kweit, M. & Kweit, R.W. The politics of policy analysis: the role of citizen

participation in analytic decision making. In: DeSario, J. & Langton, S. (ed.) (1987).

Citizen participation in public decision-making. Connecticut, Greenwood Press. pp.19-37.

Gross, S.J. en C.M. Niman (1975), Attitude-behavior consistency: a review. In: Public

Opinion Quaterly, vol. 39, pp 358-368.

Hendriks, F en P.W. Tops (2000), Stad in spagaat: institutionele innovatie in het

stadsbestuur, Van Gorcum, Assen.

Hoekema, A.J., Manen, N.F. van, Heijden, G.M.A. van der, Vlies, I.C. van der, Vroom, B.

de (1998). Integraal bestuur. De behoorlijkheid, effectiviteit en legitimiteit van

onderhandelend bestuur, Amsterdam University Press, Amsterdam.

Hollander, J. den. (1998), Dilemma’s bij interactieve beleidsvorming. In: Openbaar

bestuur, nr.10. pp.10-16.

Hoogerwerf, A. (2003), Falen van overheid ondermijnt vertouwen van burgers. In:

Openbaar Bestuur, nr. 3 (maart). pp.3-7.

22

Hoogerwerf, A., Arentsen, M.J. & Klok, P.J.(1993), Om een aanvaardbaar beleid. Een

studie over de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid, Centrum voor

Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs, Enschede

Klijn, E.H. & Koppenjan, J.F.M. (1998), Tussen representatieve en directe democratie.

Interactieve besluitvorming en de politiek. In: Bestuurskunde, jrg. 7, nr. 7. pp. 302-308.

Klinkers, L. (2002), Beleid begint bij de samenleving. Een zoektocht naar de menselijke

maat. Over de essentie van interactief beleid maken, Lemma BV, Utrecht.

Liska, A.E. (1975), Emergent issues in the attitude-behavior consistency controversy. In:

American Sociological review, vol. 39, pp. 261-272.

Meegeren, P. van (1997), Het bevorderen van maatschappelijke acceptatie van beleid. In:

Beleidswetenschappen, nr.4. pp.303-319.

Pligt, J. van der en N.K. de Vries (1995), Opinies en attitudes. Meting, modellen en

theorie, Boom, Amsterdam / Meppel.

Potman, H.P. (1989), Acceptatie van beleid. Onderzoek naar de Wet geluidshinder ter

verkenning van een bestuurskundig begrip. Zeist, Kerkebosch b.v.

Pröpper, I.M.A.M. & Steenbeek, D.A. (1999), De aanpak van interactief beleid: elke

situatie is anders, Bussum, uitgeverij Coutinho.

Pröpper, I.M.A.M. & Steenbeek, D.A. (1998), Interactieve beleidsvoering: typering,

ervaring en dilemma’s. In: Bestuurskunde, jrg.7, nr.7. pp. 292-301.

Rokeach, M., Attitudes, in: D.L. Sills (ed.) (1968), Encyclopedia of the Social Sciences,

vol. 1, Englewood, pp. 449-457.

Sociaal Cultureel Planbueau (1999), Naar draagkracht: een onderzoek naar draagvlak en

draagkracht voor de vermaatschappelijking in de geestelijke gezondheidszorg,

werkdocument 158, Den Haag.

Spit, T. & Zoete, P. (2002), Gepland Nederland Een inleiding in ruimtelijke ordening en

planologie, Den Haag, Sdu Uitgevers b.v.

Tazelaar, F. (1980), Mentale incongruenties, sociale restricties en gedrag, Utrecht.

Thomas, J.C. (1990), Public Participation in Public Decisions. New skills and strategies

for public managers, San Fransico, Jossey-Bass.

Tops, P.W. (1999), Coproductie als bestuursstijl. Ervaringen en vuistregels. In:

Bestuurswetenschappen, nr.3. pp. 201-225.

Tops, P.W., Depla, P.F.G., Manders, P.J.C. (Red.) (1996), Verhalen over coproductie. De

praktijk van politieke en bestuurlijke vernieuwing in Noord-Brabantse gemeenten. Tweede

druk, eerste druk 1996, Katholieke Universiteit Brabant, Sectie Bestuurskunde, Tilburg.

23

Ruelle, H. & Bartels, G. (1998), Draagvlak en de wisselwerking tussen zender en

ontvanger. In: Bartels, G., Nelissen, W. & Ruelle, H. (Red.), De transactionele overheid.

Communicatie als instrument: zes thema’s in de overheidsvoorlichting, Kluwer

bedrijfsinformatie, Deventer, pp. 403-409.

Utrecht (2003), Masterplan Stationsgebied, Projectorganisatie Stationsgebied.

Utrecht (2002a), Visie A stadshart verruimd, Visie 1 stadshart compact, Raadsvoorstel,

eindrapportage Stationsgebied, Revitalisering Stationsgebied, Projectorganisatie

Stationsgebied.

Utrecht (2002b), Aanpak Stationsgebied Utrecht 2002, Resultaten participatie (november

2002), Projectorganisatie Stationsgebied.

Utrecht (2001), Participatieverslag, Referendum herontwikkeling Stationsgebied Utrecht,

Projectorganisatie Stationsgebied.

Wille, A. (2001), Politieke participatie en representativiteit in het interactieve

beleidsproces. In: Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (Red.), Lokale interactieve

beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve

beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie, Utrecht, uitgeverij

LEMMA BV. pp. 87-115.

Woerkum, C.M.J. van (1997), Communicatie en interactieve beleidsvorming, Houten,

Bohn Stafleu Van Loghum.

Woltjer, J. (1997), De keerzijde van het draagvlak. Ruimtelijke ordening gaat niet altijd

gebaat bij maatschappelijke discussie. In: Stedebouw en ruimtelijke ordening, nr. 4. pp. 47-

52.