Doorlichting Dienst Uitvoering Onderwijs

Datum: 19-10-2015

Status: Definitief

Pagina 2 van 39

Inhoud

1 Inleiding 3

1.1 Doelstelling doorlichting 3

1.2 Onderzoeksvragen 3

2 Kerntaken en organisatieontwikkeling 4

2.1 Historie 4

2.2 Kerntaken 4

2.3 Inrichting organisatie 6

2.4 Organisatieontwikkeling 7

2.5 Facts & Figures 8

3 Governance 9

3.1 Inrichting 9

3.2 Eigenaar 9

3.3 Opdrachtgevers 10

3.4 Opdrachtnemer 13

4 Financieel beheer 16

4.1 Inrichting financieel beheer 16

4.2 Baten-lastenstelsel 16

5 Bekostiging en doelmatigheidsbevordering 20

5.1 Bekostiging 20

5.2 Doelmatigheidsbevordering 27

6 Conclusies en aanbevelingen 31

6.1 Governance 31

6.2 Financieel beheer 33

6.3 Bekostiging en doelmatigheidsbevordering 34

6.4 Slotoverweging 36

Bijlage A – Geïnterviewden 37

Bijlage B - Organogram 38

Bijlage C – Aanbevelingen 39

Pagina 3 van 39

1 Inleiding

1.1 Doelstelling doorlichting

In de Regeling agentschappen is opgenomen dat agentschappen periodiek

worden doorgelicht. Deze doorlichtingen zijn bedoeld om de bestaansgrond

en de toegevoegde waarde van elk agentschap aan de orde te stellen. Hierbij

wordt ook gekeken of het agentschap voldoet aan de voor een (baten en

lasten)agentschap geldende instellingsvoorwaarden. Elk agentschap wordt

tenminste eens in de vijf jaar doorgelicht.

De doelstelling van de doorlichting van het agentschap Dienst Uitvoering

Onderwijs (DUO) is in zijn algemeenheid: het geven van inzicht in het

functioneren van DUO in het licht van de Regeling agentschappen op de

gebieden governance, financieel beheer, bekostiging en

doelmatigheidsbevordering.

De rapportage wordt openbaar gemaakt onder verantwoordelijkheid van de

minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

1.2 Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvragen van de doorlichting luiden:

Hoe functioneert het stelsel voor het sturen, beheersen en afleggen van

verantwoording (governance) bij DUO en is dit in overeenstemming met

de vereisten die de Regeling agentschappen stelt?

Hoe is de kwaliteit van het financieel beheer en de financiële functie

gewaarborgd bij DUO?

Hoe is de bekostiging van DUO vormgegeven? Is dit in overeenstemming

met de vereisten die de Regeling agentschappen stelt? In hoeverre

draagt de bekostiging bij tot een doelmatigere werkwijze van DUO?

Hoe heeft de doelmatigheid zich ontwikkeld en hoe wordt de verdere

ontwikkeling van de doelmatigheid bevorderd?

Pagina 4 van 39

2 Kerntaken en organisatieontwikkeling

2.1 Historie

DUO is de uitvoeringsorganisatie van de Rijksoverheid voor het onderwijs.

DUO staat voor een organisatie die wil samenwerken en een duo wil vormen

met het onderwijsveld, de studenten en de beleidsmakers. DUO is ontstaan

uit een fusie van de Informatie Beheer Groep (IBG) en de Centrale Financiën

Instellingen (CFI) op 1 januari 2010. Daarmee heeft het de bekostiging op

zich genomen van respectievelijk de onderwijsdeelnemers én de onderwijs-

instellingen. De fusie van IBG en CFI is ook aanleiding geweest om de

vormgeving van de organisatie te onderzoeken. IBG was oorspronkelijk een

zelfstandig bestuursorgaan (zbo) en CFI een agentschap. In samenhang met

de wens tot het verbeteren van de afstemming tussen uitvoering en beleid, is

ervoor gekozen de samengevoegde organisaties onder directere ministeriële

verantwoordelijkheid te plaatsen. Sinds 2010 heeft DUO de status van

agentschap.

De IBG en het CFI waren oorspronkelijk in respectievelijk Groningen en

Zoetermeer gevestigd en DUO werkt nog steeds primair vanuit die twee

locaties. DUO wordt vanuit de hoofdvestiging in Groningen bestuurd.

2.2 Kerntaken

DUO financiert en informeert onderwijsdeelnemers en onderwijsinstellingen

en organiseert examens. De wettelijke taken, die DUO voor het ministerie

van OCW uitvoert, staan omschreven in de onderwijswetgeving.

Naast de bekostiging van scholen en universiteiten verzamelt DUO ook

gegevens voor de onderwijsinstellingen. DUO verrijkt deze gegevens tot

informatieproducten die gebruikt worden door het onderwijsveld, door

onderzoeksinstellingen en voor beleidsvorming. Voor (ex-)studenten in het

mbo, hbo en wo voert DUO de Wet studiefinanciering 2000 uit. Daarnaast int

DUO het lesgeld van mbo-deelnemers, voert staatsexamens uit en beheert

het diplomaregister. Ook voert DUO de Regeling Lerarenbeurs uit waarmee

extra geld beschikbaar wordt gesteld aan leraren om daarmee de

professionalisering van de beroepsgroep te bevorderen.

Naast het ministerie van OCW zijn de ministeries van SZW en Financiën ook

vaste opdrachtgever. Voor het ministerie van SZW beheert DUO het Landelijk

Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen en de Gemeenschappelijke

Inspectieruimte. Recentelijk heeft het kabinet besloten tot een andere

financieringsstructuur voor de kinderopvang en DUO is aangemerkt als de

uitvoerder daarvan. Het ministerie van Financiën wordt ondersteund door

DUO bij de organisatie en afname van examens in het kader van de Wet

Financieel Toezicht en DUO beheert de centrale examenbank.

Tot slot zijn een aantal werkzaamheden ondergebracht in een zelfstandig

organisatieonderdeel binnen het agentschap DUO: de Shared Service

Organisatie Noord (SSO-Noord). Binnen de SSO-Noord zijn het

inkoopcentrum van OCW (IUC-Noord) en het overheidsdatacentrum (ODC-

Noord) ondergebracht.

Pagina 5 van 39

De taken van DUO kunnen onderverdeeld worden in vijf hoofdproducten

binnen het basiscontract, de overige taken en opdrachten buiten het

basiscontract en de taken voor tweeden en derden. De verdeling van de

verwachte omzet voor 2015 (exclusief overhead) over de verschillende

producten en taken is weergeven in Figuur 1 (voor het basiscontract) en

Figuur 2 (voor de werkzaamheden buiten het basiscontract) .

Figuur 1: Taken DUO binnen het basiscontract (naar rato omzet). Bron:

Managementafspraak 2015

De totale verwachte kosten van het primaire proces, dus exclusief de

overheadkosten, binnen het basiscontract bedragen volgens de

managementafspraken € 133,4 miljoen en zijn over de verschillende taken

verdeeld zoals weergegeven in Figuur 1.

Figuur 2: Taken DUO buiten het basiscontract (naar rato omzet). Bron:

Managementafspraak 2015

De totale verwachte kosten van de taken die buiten het basiscontact vallen,

dus de overige taken, de opdrachten, het (tijdelijke) project PVS en de omzet

tweeden en derden, bedraagt € 95,5 miljoen. De verdeling van het totale

bedrag over deze verschillende taken is terug te vinden in Figuur 2.

17%

53%

14%

13%

3%

Basiscontract DUO

Bekostiging instellingen

Studiefinanciering

Onderwijsregisters

Examendiensten

Informatiediensten

16%

33% 25%

18%

8%

Omzet buiten basiscontract DUO

Overige taken

Opdrachten

PVS

Omzet tweeden

Omzet derden

Pagina 6 van 39

De totaal geraamde kosten van het primaire proces voor alle taken die DUO

uitvoert bedraagt € 228,9 miljoen. Om tot de totale kosten te komen worden

de overheadkosten nog toegewezen aan de verschillende taken. De totale

overheadkosten bedragen € 67 miljoen. Hiervan wordt 70 procent

toegewezen aan het basiscontract en 30 procent aan de taken daarbuiten.

De totale kosten van DUO, die in de ramingen gelijk zijn aan de totale omzet

gezien de afwezigheid van een winstoogmerk, bedragen dan € 295,9 miljoen

(Managementafspraak 2015).

2.3 Inrichting organisatie

De inrichting van DUO zoals beschreven in deze paragraaf is actueel ten tijde

van de doorlichting. Op het moment van schrijven van dit rapport werkt DUO

echter aan een herordening van de organisatiestructuur waardoor de

onderstaande indelingen in de toekomst anders vormgegeven kunnen zijn.

De DUO organisatie omvat twee kolommen:

Uitvoering en Dienstverlening;

Bedrijfsvoering.

De hoofddirecteuren van deze twee kolommen vormen samen het MT DUO en

de hoofddirecteur Uitvoering en Dienstverlening is tevens DG DUO.

In de kolom Bedrijfsvoering bevinden zich onder andere de ondersteunende

stafdiensten, Communicatie en Human Resource. Daarnaast valt het CIO

Office onder de kolom Bedrijfsvoering, evenals de ICT Supply. Met dit laatste

wordt de afdeling bedoeld die de ICT infrastructuur beheert en de software

ontwikkelt. SSO-Noord valt rechtstreeks onder DG DUO.

De hoofddirectie Uitvoering en Dienstverlening bevat de:

directie Onderwijsvolgers;

directie Registers en Examens;

directie Onderwijsinstellingen.

De afdelingen Informatieproducten én ICT Demand

(portfoliomanagement en het functioneel beheer)

De directie Beleid en Strategie valt niet onder één van deze twee kolommen,

maar direct onder het MT DUO. Daarnaast wordt DG DUO ondersteund door

de concerncontroller. De directie Control, waar de concerncontroller de

leiding van heeft, valt onder de hoofddirectie Bedrijfsvoering. De

organisatiestructuur van DUO is in het organogram in Bijlage B weergeven.

Pagina 7 van 39

2.4 Organisatieontwikkeling

Met de fusie van CFI en IBG en de agentschapsvorming van DUO is de band

tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering versterkt. In 2014 is binnen

DUO een traject voor de organisatieontwikkeling gestart, mede gericht op de

nog steeds merkbare verschillen tussen de vestigingen Zoetermeer en

Groningen. Dit is deels ook logisch door de fysieke afstand en het verschil

tussen het studiefinancieringsproces (Groningen) aan de ene kant en het

bekostigingsproces (Zoetermeer) aan de andere kant. De bekostiging is meer

business-to-business, terwijl Groningen meer zaken doet met de burger. De

processen worden weliswaar steeds meer gestroomlijnd, maar dit is in de

praktijk nog niet overal in detail het geval. Het traject organisatie-

ontwikkeling moet ervoor zorgen dat DUO ook in de praktijk meer één

organisatie wordt.

Een belangrijke ontwikkeling is de taakstelling die op het apparaat van DUO

is gelegd. De taakstelling voor DUO bestaat uit:

Opgelegd door het kabinet Balkende IV (deregulering): € 1,1 miljoen;

Opgelegd door het kabinet Rutte 1 (2014 – 2016): € 15,4 miljoen;

Opgelegd door het kabinet Rutte 2 (2016 – 2018): € 22 miljoen.

Deze taakstellingen samen tellen op tot € 38,5 miljoen. Daarnaast neemt het

kader voor beleidsopdrachten in twee stappen (2014 en 2016) af met in

totaal € 10 miljoen.

Deze taakstellingen worden ingevuld door:

Efficiencymaatregelen, die tellen op tot € 21,4 miljoen. Deze bestaan uit:

o Generieke efficiency (€ 7,2 miljoen). Dit deel wordt onder andere

ingevuld door digitalisering en het omzetten van extern in intern

personeel.

o Programma Vernieuwing Studiefinanciering (€ 13 miljoen). De

baten van investeringen in dit programma worden ingezet als

invulling van de taakstelling.

o DUO in de regio (€ 1,2 miljoen). Vanwege de digitalisering heeft

DUO gekozen voor de sluiting van een aantal regiokantoren.

Dereguleringsmaatregelen (€ 15,4 miljoen). Dit gaat om minderwerk,

onder andere het Studievoorschot en het afschaffen van loting voor

studiejaar 2015/2016 moeten voor DUO tot minder uitvoeringskosten

leiden. De besparing op deregulering is nog niet helemaal gedekt door

maatregelen.

Daarnaast neemt het kader voor beleidsopdrachten in twee stappen

(2014 en 2016) af met in totaal € 10 miljoen.

Het restant van de taakstelling wordt door DUO ingevuld met rijksbrede

samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties en het invullen van shared

service organisaties.

Pagina 8 van 39

Vanwege bovenstaande veranderingen moet DUO circa 135 FTE naar ander

werk begeleiden. Dit sociaal flankerend beleid is door DUO begroot op

eenmalig € 13,6 miljoen. Eén van de manieren om dit te realiseren is het

verrijken van het takenpakket van DUO. Dit sluit ook aan op de visie van

DUO om de primaire taak (onderwijs mogelijk maken) uit te bouwen en

bedrijfsvoeringstaken rijksbreed aan te bieden voor de onderdelen waar DUO

goed presteert. Dit betreft onder andere de toenemende vraag naar

informatieproducten in het onderwijs, het uitbouwen van SSO-Noord, maar

ook de Kinderopvang. Tot slot, breidt DUO zijn dienstverlening naar de

onderwijsinstellingen steeds meer uit buiten de wettelijke taken.

2.5 Facts & Figures

Tabel 1. Financiële gegevens DUO 2010-20141

Bedragen x € 1 mln.

2010 2011 2012 2013 2014

Omzet 251,9 264,2 281,5 288,1 289,4

% omzet derden2 4% 5% 4% 4% 4%

Resultaat -1,6 -0,4 2,3 3,2 0,5

Aantal FTE 1.788 1.728 1.732 1.770 1.773

Afschrijvingskosten 9,9 6,7 6,0 6,4 7,0

% lasten 3,9% 2,5% 2,1% 2,2% 2,4%

Vaste activa 18,5 21,7 21,0 18,8 16,3

Leningen min FIN 1,9 1,6 1,3 0,9 0,6

% leningen/vaste

activa 10% 7% 6% 5% 4%

Eigen vermogen 0,8 0,4 2,7 5,9 6,4

% omzet 0,3% 0,2% 1,0% 2,0% 2,2%

Balanstotaal 96,3 84,6 75,0 67,8 74,4

1 Bron: Jaarverslagen 2010-2014 2 De omzet derden bestaat voornamelijk uit examenleges ter dekking van de uitvoeringskosten DUO

Pagina 9 van 39

3 Governance

3.1 Inrichting

De Regeling agentschappen is leidend voor het te hanteren sturingsmodel en

daarmee voor de governance van DUO. Het resultaatgerichte sturingsmodel

zoals opgenomen in de regeling onderscheidt drie rollen, namelijk die van

eigenaar, (beleids)opdrachtgever en opdrachtnemer.

De eigenaar is in dit sturingsmodel verantwoordelijk voor het toezicht op het

beleid van de opdrachtnemer en op de algemene gang van zaken in het

agentschap. Hij draagt zorg voor kwalitatief goede systemen voor het

toezicht op de budgettaire kaders, de continuïteit van het agentschap en de

kwaliteit van de producten.

De opdrachtgever is verantwoordelijk voor een goede opdrachtformulering,

met een zo concreet mogelijke omschrijving van het gewenste resultaat, de

financiering van de productie, het tijdig informeren van de opdrachtnemer

over relevante ontwikkelingen en het in afstemming met de opdrachtnemer

opstellen van prestatie-indicatoren en rapportageafspraken.

De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor een doelmatige en effectieve

uitvoering van de afspraken met de opdrachtgever(s) en de eigenaar, een

bestendige interne organisatie, het tijdig betrekken van de opdrachtgever(s)

bij onvoorziene ontwikkelingen en voor het financieel en materieel beheer.

3.2 Eigenaar

De SG van OCW is de eigenaar van DUO. Door alle geïnterviewden wordt

aangegeven dat de relatie tussen de eigenaar en DUO goed is. De

verschillende actoren vullen hun rollen goed in en kunnen die rollen ook goed

spelen dankzij de opstelling van alle betrokkenen. De SG voelt als eigenaar

mee met de uitvoering.

De eigenaar stelt de uurtarieven vast. Voorheen was sprake van een single-

point-of-entry voor de opdrachtverlening van de opdrachtgevers richting

DUO, namelijk via de SG en DG DUO. Omdat dit niet goed werkte vindt sinds

2011 de opdrachtverlening door de opdrachtgevers zelf plaats. Daarnaast is

geprobeerd de inhoudelijke ondersteuning van het opdrachtgeverschap van

OCW te versterken en de budgettaire verantwoordelijkheid is neergelegd bij

de opdrachtgevers: de beleids-DG’s. De SG ondertekent nog wel officieel de

Managementafspraak (het document dat het formele sluitstuk van de

opdrachtverlening vormt), maar pas nadat dit vooraf met de betrokken

partijen onderling is afgestemd. Hiermee wordt een betere invulling gegeven

aan het onderscheid tussen eigenaar en opdrachtgever bij de totstandkoming

van de Managementafspraken (MA).

Bij de start van DUO is door de SG aangegeven dat de leiding van DUO een

zware DG-positie moet zijn, om de fusie van IBG en CFI effectief vorm te

geven, waarbij de DG nadrukkelijk handelingsruimte dient te krijgen. Hierbij

is het “high trust low control” principe gehanteerd. De DG DUO is lid van het

MT OCW, dat verder bestaat uit de SG, de beleids-DG’s en de Inspecteur-

Pagina 10 van 39

generaal van het onderwijs. In het MT OCW wordt onder meer gesproken

over de going concern en (het verloop van) de taakstellingen die DUO

doorvoert, de jaarlijkse managementafsprakencyclus en de opties voor

deregulering.

De kracht van het huidige model is de goede relatie, die open en

transparante communicatie mogelijk maakt. DUO krijgt van de eigenaar de

ruimte om iets op te bouwen. Dit brengt tegelijkertijd ook een risico met zich

mee, namelijk dat de eigenaar en eigenaarsondersteuning afhankelijker zijn

van informatie die DUO levert en het lastig is deze informatie te toetsen. De

eigenaarsondersteuning is bijvoorbeeld niet aanwezig bij de PO’s van de DG

DUO met de eigenaar.

De eigenaarsondersteuning is belegd bij de directie FEZ. In de

oorspronkelijke taakopdracht van de SG voor FEZ was, gezien de

afgesproken rollen tussen de SG en DG DUO, sprake van een erg bescheiden

rolopvatting. De taken werden ingeschat als het ondersteunen van de P&C-

cyclus (managementafspraken en voortgangsrapportages). Om echter een

gepast toezicht te houden was het uiteindelijk nodig om de rol te verbreden.

Typische taken van de eigenaarsondersteuning zijn nu de taakstelling,

informatiebeveiliging, het ICT-landschap en andere concerndossiers. Bij

nieuwe opdrachten voor tweeden en derden kijkt de

eigenaar(sondersteuning) aan de voorkant mee; de eigenaar moet

instemmen met het nieuwe werk. Na het goedkeuren van een nieuwe

opdracht is er echter niet altijd zicht op de risico’s tijdens de uitvoering. Ook

hebben we niet kunnen vaststellen dat risicomanagement een terugkerend

onderwerp is tijdens de eigenaarsgesprekken. De eigenaarsondersteuning

geeft verder aan dat het goed is, ook gezien de geleidelijke toename in

taken, om de producten- en dienstencatalogus van DUO nog eens kritisch

tegen het licht te houden.

Hoewel DUO veel ruimte krijgt van de eigenaar blijft deze ook sterk in zijn rol

als eigenaar. Naast het instemmen met nieuwe taken blijkt uit de interviews

dat hij, bijvoorbeeld bij taakstellingen, goed geïnformeerd wil zijn. Ook

wanneer taakstellingen politieke consequenties hebben geeft hij richting de

bewindspersonen duidelijk aan hoe deze wel of niet bij DUO ingevuld kunnen

worden. Verder is de eigenaar scherp en kritisch op de typische

eigenaarsonderwerpen, zoals taakstelling en ziekteverzuim.

3.3 Opdrachtgevers

De belangrijkste opdrachtgevers voor DUO zijn de twee onderwijs-DG’s van

OCW: de DG Primair en Voortgezet onderwijs (DGPV) en de DG Hoger

onderwijs, Beroepsonderwijs, Wetenschap en Emancipatie (DGHBWE). In het

opdrachtgeversoverleg (OGO), dat iedere zes weken plaatsvindt, worden de

opdrachten van de DG’s besproken, in aanwezigheid van de SG als eigenaar.

Naast de opdrachtgevers en de SG neemt ook FEZ als

eigenaarsondersteuning deel aan het OGO. De opdrachtgevers worden

ondersteund door het Accountmanagement DUO. Deze adviseur ondersteunt

beide DG’s in hun rol als opdrachtgever richting DUO en coördineert daarbij

de portfolio van opdrachten die DUO voor het bestuursdepartement uitvoert.

De opdrachtgevers geven aan dat de going concern goed verloopt: de

betalingen zijn op tijd en de klanttevredenheid is hoog. Meerdere

geïnterviewden geven aan het opvallend te vinden dat nagenoeg alle sturing

Pagina 11 van 39

in het OGO in de verandercapaciteit (zie: box 13) gaat zitten. Over de going

concern, dat de bulk omvat van de opdracht, wordt slechts incidenteel

gesproken in het OGO. Dit betekent feitelijk dat er in het OGO maar wordt

gesproken over 20 procent van de totale taken van DUO. Op het niveau

onder het OGO is het basiscontract wel onderwerp van gesprek, indien nodig

kunnen deze onderwerpen geëscaleerd worden naar het OGO. Uit het feit dat

dit nauwelijks gebeurt kan de conclusie getrokken worden dat de uitvoering

van het basiscontract over het algemeen naar tevredenheid van de

opdrachtgever is Toch geven zij aan de focus van het OGO meer naar de

going concern te willen verleggen. Specifieker geven de leden van het OGO

aan dat er onvoldoende wordt ingegaan op de impact van deze

verandercapaciteit op de going concern. Door veel geïnterviewden wordt

aangegeven dat het prioriteren binnen de opdrachtenportfolio van DUO een

moeilijk proces is. Gezien de beperkte mogelijkheid tot bijsturing die door het

OGO ervaren wordt en de focus op de verandercapaciteit, is de uitkomst

vooral vooruitschuiven. Hier gaat volgens opdrachtgevers relatief veel tijd

inzitten als dat wordt afgezet tegen het mogelijk te behalen resultaat.

Wanneer de prioritering die nu in het OGO terechtkomt al eerder plaats zou

vinden, bijvoorbeeld bij de beleidsdirecties van OCW door betere onderlinge

afstemming, zou het OGO in frequentie kunnen afnemen en zich meer

focussen op andere onderwerpen. In het OGO komen nu onderwerpen als de

taakstelling op de going concern en de wijze en de kosten van het beheer

nadat iets ontwikkeld is, nog onvoldoende in beeld vinden geïnterviewden.

Figuur 3. Box 1: typen werkzaamheden DUO

De opdrachtgevers bepalen in principe welke taak DUO moet gaan uitvoeren.

Het uurtarief is daarbij een gegeven, dat wordt vastgesteld door de eigenaar.

Er wordt ook niet onderhandeld over de hoogte van een afgegeven raming,

wel kan DUO eventueel aangeven wat een andere variant of kwaliteitsniveau

betekent voor de uitvoeringskosten. Deze verdeling geeft rust: de eigenaar

gaat over de tariefstelling en de opdrachtgevers over het “wat”. De

opdrachtgeversrol is de afgelopen jaren zeker verbeterd, al komt uit de

interviews ook het beeld naar voren dat hier nog wel stappen in te zetten

zijn. Met het toenemende aantal opdrachtgevers wordt dit belang ook groter.

De opdracht wordt in grote mate bepaald door de opdrachtnemer DUO. De

positie van DUO bij de vraagarticulatie wordt door sommige opdrachtgevers

als dominant omschreven. Dit is DUO niet aan te rekenen; de opdrachtgevers

zijn niet altijd voldoende kritisch. Opdrachtgevers kunnen bijvoorbeeld een

sterkere rol innemen in het inhoudelijk beoordelen van de offertes en tijdens

de uitvoering vragen om slimmere verantwoordingsrapportages van de

realisatie. De beoordeling van een offerte vindt nu voornamelijk plaats door

degene die er direct belang bij heeft (de betreffende beleidsmedewerker).

Voor directies is het moeilijk om de afweging te maken tussen wat echt

3 Voor een uitgebreide beschrijving; zie hoofdstuk 5

DUO kent vier verschillende typen werkzaamheden - Het basiscontract met meer- en minderwerk - De overige taken in opdracht van OCW maar die (nog) geen onderdeel zijn van

het basiscontract - De eenmalige opdrachten, de zogenaamde verandercapaciteit - Werk voor tweeden en derden zoals ministeries en burgers

Pagina 12 van 39

belangrijk is en wat wel minder kan. Dit wordt ook erkend door de

opdrachtgevers. De vraag is wel hoe deze zelfreflectie wordt omgezet in een

andere invulling van hun rol.

Een aantal keer is door geïnterviewden genoemd dat DUO meer richting de

sturingswijze bij andere agentschappen zou moeten gaan en dat er minder

op de details gestuurd moet worden. De mate van aandacht voor de details

van de verandercapaciteit, is bij weinig andere agentschappen terug te

vinden. Niet elke investeringsbehoefte zou bij de opdrachtgevers of de

eigenaar op tafel moeten komen, DUO zou meer zelf moeten oplossen. Een

slimmere rapportagevorm zou hierbij volgens enkele opdrachtgevers kunnen

helpen. Dit zou ook betekenen dat er bij de opdrachtgevers meer ruimte is

om aandacht te besteden aan de inhoud van de lumpsum opdracht voor

going concern. De benadering zou kunnen zijn dat OCW aan de voorkant de

opdracht uitschrijft, het budget bepaalt en dan afstand neemt van het

project.

Een ander lastig vraagstuk voor opdrachtgevers is het onderhoud van de

systemen van DUO. Opdrachtgevers geven aan het moeilijk vinden te

beoordelen wat ‘regulier onderhoud’ is en wat als ‘extra’ gezien kan worden.

Hierover is het OGO al enkele keren van mening gewisseld; waarom zijn de

extra kosten bijvoorbeeld niet opgenomen in een standaard regulier

onderhoud of waarom zijn hiervoor geen reserveringen aangemaakt. Op dit

moment geven de DG’s aan op het einde van het jaar geconfronteerd te

worden met de rekening terwijl het niet geheel duidelijk is of dit wel kosten

zijn die aan DG’s toegerekend dienen te worden.

Werken voor tweeden

Behalve voor OCW voert DUO ook opdrachten uit voor het ministerie van

SZW (op het terrein van inburgering en kinderopvang) en het ministerie van

Financiën (op het terrein van de examinering van de financiële adviseurs).

Deze werkzaamheden liggen vast in dienstverleningsovereenkomsten die

worden ondertekend door de DG DUO en respectievelijk de DG Participatie en

Inkomenswaarborging, de SG SZW en de directeur Financiële Markten.

In de dienstverleningsovereenkomsten zijn de taken van de opdrachtnemer

gedetailleerd beschreven. De taak van de opdrachtgever is over het

algemeen het beschikbaar stellen van voldoende financiële middelen. Het

werken voor tweeden wordt nadrukkelijk als een andere tak van sport gezien

dan de diensten die DUO levert aan opdrachtgevers binnen OCW. De

werkwijze, financiering en governance verschilt en naar aanleiding van dit

onderzoek kan niet worden vastgesteld dat op dit moment nagedacht wordt

over hoe om te gaan met het groeiende aantal opdrachtgevers van buiten

OCW.

Er is voor de opdrachtgevers van Financiën en SZW geen overkoepelend

opdrachtgeversberaad ingericht. De opdrachtgevers geven ook aan dat een

beraad met andere opdrachtgevers op dit moment volgens hen geen

toegevoegde waarde zou hebben. De opdrachtgevers hebben één-op-één

contact met DUO. Met zowel opdrachtgever SZW als Financiën heeft DUO vier

maal per jaar een directeurenoverleg en vindt er voor beide op meer

frequente basis operationeel overleg plaats en is er een change advisory

board.

Pagina 13 van 39

Hoewel beide externe opdrachtgevers aangeven tevreden te zijn over de

relatie met DUO zijn er uit de interviews enkele aandachtspunten naar voren

gekomen. Zo merkt een opdrachtgever op dat de overgang van de

projectorganisatie naar de lijn niet goed is verlopen doordat DUO hier

onvoldoende prioriteit aan gaf en bezig was met andere interne OCW

aangelegenheden. Hierdoor waren er problemen met de dienstverlening. Bij

een aanbesteding bleek dat DUO aanzienlijk duurder was dan enkele andere

organisaties en is DUO in het offertetraject teveel op eigen inzicht afgegaan

waardoor de wensen van de potentiële opdrachtgever niet goed verwerkt

werden.

Werken voor derden (buiten de Rijksoverheid) is in deze doorlichting buiten

beschouwing gelaten.

3.4 Opdrachtnemer

Voorheen stond een deel van de uitvoering van DUO (de voormalige IB-

groep) meer op afstand en was DUO vooral gericht op de klanten en veel

minder op de Haagse beleidskern. DUO is ontstaan om beleid en uitvoering

bij elkaar te brengen en de uitvoeringskosten beter in beeld te brengen bij de

beleidsmakers. Aan beide kanten van de relatie tussen opdrachtgever en

opdrachtnemer heeft de afgelopen vijf jaar integratie plaatsgevonden. Er is

nu meer uitwisseling, zowel in de samenwerking aan nieuw beleid als aan het

maken van afspraken en monitoren van de veranderopdrachten. DUO wil wel

graag nog beter aan de voorkant van het proces van beleid maken betrokken

worden. Nu worden uitvoeringskosten vaak te laat geraamd bij het maken

van beleid. Er moet bijvoorbeeld nu nog dekking gevonden worden voor de

uitvoeringskosten van beleid dat drie jaar geleden is ingevoerd. De nieuwe

regels inzake het overboeken van programma naar apparaat alsmede

dekking van apparaatskosten maken de alertheid nu groter. Bij recent beleid

rondom het studievoorschot is dat wel goed gelukt. Tegelijkertijd geeft OCW

ook aan dat er risico’s verbonden zijn bij het meer aan de voorkant

betrekken van DUO (bijvoorbeeld in het contact met het onderwijsveld) en

minder de achterkant van het proces. Zo vergroot dit mogelijk de

afhankelijkheidspositie van OCW richting DUO.

De afgelopen jaren heeft DUO nieuwe en andere taken op zich genomen

waardoor een verschuiving heeft plaatsgevonden van DUO als betaalkantoor

van OCW naar een instelling die meer dienstverlenend optreedt naar de

instellingen en personen in het OCW-veld. De ambitie van DUO om meer

taken op zich te nemen komt niet alleen van DUO zelf, maar ook uit OCW en

het veld. De extra taken zijn voor DUO ook een manier om de effecten van

de taakstelling te dempen. Doordat nieuwe taken worden gevonden voor

boventallige medewerkers bespaart DUO op de kosten van Sociaal

Flankerend Beleid. Deze tendens staat deels op gespannen voet met de wens

van de overheid om zich juist terug te trekken en kleiner in omvang te

worden. Soms is de vraag vanuit het veld te groot, waar er wordt gevraagd

naar producten die de instellingen eigenlijk niet nodig hebben. Dit brengt

nieuwe uitdagingen met zich mee op het gebied van opdrachtverlening en

kosten. Het vraagt om een andere governance, waar bepalen ook betalen

gaat betekenen, ook wanneer het onderwijsinstellingen betreft. De afweging

die DUO wel altijd maakt is: kan de markt dit ook met eenzelfde

Pagina 14 van 39

prijs/kwaliteit doen? Als dit het geval is, is het geen taak die DUO op zich

moet nemen.

De kernfilosofie van DUO is; onderwijs mogelijk maken samen met haar

opdrachtgevers, flexibelere dienstverlening, efficiënter werken en vergaande

digitalisering. Hierin streeft DUO naar generieke systemen die voor meerdere

taken kunnen worden gebruikt en die gemakkelijk aanpasbaar zijn aan

nieuwe wensen. Binnen DUO loopt op dit moment een specifiek groot project

om dit deels te bewerkstelligen; Programma Vernieuwing Studiefinanciering

(PVS). Alhoewel dit project goed loopt, zou het volgens geïnterviewden toch

het streven van OCW en DUO moeten zijn om in de toekomst een dergelijk

groot project niet meer op te pakken; het is omvangrijk en risicovol. Beter is

het om via, bijvoorbeeld Life Cycle Management, de systemen continu en

incrementeel up-to-date te houden zodat grote revisies in de toekomst niet

meer nodig zijn en vervangingsinvesteringen zoveel als (politiek) mogelijk

ver van tevoren gepland kunnen worden. In een interview is aangegeven dat

DUO onvoldoende onderhoudsbudget heeft om Life Cycle Management te

realiseren. In het kostprijsmodel zit een niet nader onderbouwde lumpsum

per hoofdproduct. Opdrachtgevers en eigenaar hebben daarmee geen inzicht

in en invloed op het deel van het budget dat binnen DUO ingezet wordt voor

systeemonderhoud en –vervanging; die inzet is een keuze van de

opdrachtnemer. Er komen steeds meer generieke systemen en de hiervoor

benodigde middelen zijn niet langer een-op-een aan beleidsdirecties toe te

wijzen. Een aandachtspunt is dus dat steeds meer projecten beleidsdirecties

overstijgen en men in de governance moet gaan kijken hoe hiermee om te

gaan. Generieke ICT is noodzakelijk om efficiënter te kunnen gaan werken.

Als er geen concrete opdrachtgever is verschuift het opdrachtgeverschap op

dit moment naar de eigenaar. Dit is niet alleen een ongewenste situatie,

maar ook de middelen liggen niet bij de eigenaar. In het OGO is overigens

besloten, en in de MA2015 bekrachtigd, dat er altijd één beleidsdirecteur/DG

als sponsor en aanspreekpunt zal optreden.

De geïnterviewden zijn van mening dat OCW en DUO in control zijn. Door

middel van de jaarplanning en periodiek overleg is er sprake van een goede

afstemming tussen de drie verschillende rollen.

In de nabije toekomst zien de geïnterviewden graag dat DUO zich meer

toelegt op grote (bulk)bekostiging en daarbij de uitvoering van kleinere

subsidieregelingen overlaat aan een andere uitvoerder. Voor de toekomst

moet volgens geïnterviewden de ambitie voor DUO allereerst zijn dat de

huidige goede kwaliteit van de going concern gehandhaafd blijft. Ten tweede

moet het mogelijk zijn alle informatie die DUO heeft makkelijker te kunnen

ontsluiten. DUO bezit veel waardevolle maar gefragmenteerde informatie

over leerlingen, die door OCW gebruikt kan worden voor het vormen van

beleid. Een optie zou zijn om de afdeling Informatieproducten van DUO op

het bestuursdepartement te zetten. Verder wordt genoemd dat DUO soms

extra middelen krijgt voor generieke onderwerpen die DUO als volwassen

agentschap misschien meer zelf zou moeten financieren. DUO zelf

onderschrijft ook deze verantwoordelijkheid meer te willen nemen. Ook zou

DUO een beter beeld kunnen vormen over wat wel en wat niet tot de core

business van het agentschap behoort.

Pagina 15 van 39

Onderdeel van DUO is SSO-Noord. De governance van SSO-Noord moet

volgens de eigenaar zo worden ingericht dat het SGO-5 proof is. Ook moet

het SSO theoretisch zo onder een andere SG en DG kunnen vallen. Voor wat

betreft het aannemen van extra rijksbrede SSO-taken ziet een deel van de

geïnterviewden niet direct het voordeel voor DUO. Belangrijke argumenten

hierbij lijken de werkgelegenheid in het noorden van het land te zijn en in het

verlengde hiervan het mitigeren van de zware taakstelling van DUO.

Pagina 16 van 39

4 Financieel beheer

4.1 Inrichting financieel beheer

Voor een doelmatig en doeltreffend functioneren van DUO zijn de kwaliteit

van het eigen financieel beheer en de financiële functie van belang. De ADR

geeft aan dat de financiële administratie van het apparaat DUO maar relatief

klein en inzichtelijk is, en is gebaseerd op SAP. Zij beoordelen de

administratie positief.

De afdeling Control, onder leiding van de concerncontroller binnen de directie

Bedrijfsvoering, is primair verantwoordelijk voor het financieel beheer. Deze

afdeling is verantwoordelijk voor de concern- en businesscontrol, de AO/IC

en doelmatigheids- en functiepuntenanalyse. Binnen de financiële functie zijn

de controllers gecentraliseerd en rapporteren aan de concerncontroller.

Daarnaast fungeert de concerncontroller als onafhankelijke adviseur voor het

bestuur van DUO. Eenmaal in de twee weken is er ook een regulier overleg

tussen de concerncontroller en de directie FEZ, in hun rol als

eigenaarsondersteuning. De inrichting van de controle-organisatie van DUO

heeft, door de meerdere controlelagen, de consequentie dat de afstemming

soms wordt vertraagd en cijfers niet altijd op tijd beschikbaar zijn. Voorheen

is dit een probleem gebleken bij bijvoorbeeld de jaarafsluiting en zijn

hierdoor de afgelopen jaren door de ADR enkele lichte bevindingen

geconstateerd. Om dit te stroomlijnen voert DUO sinds twee jaar tijd na acht

maanden een proefafsluiting uit. Dit betekent dat bij de jaarafsluiting veel

informatie al beschikbaar is en dat er bij eventuele fouten nog voor de

jaarafsluiting ingegrepen kan worden. De controlerend accountant van de

ADR heeft ook geconstateerd dat sindsdien het aantal bevindingen bij de

jaarrekening is afgenomen.

Tussen de controlerend accountant van de ADR en DUO is intensief contact

wanneer de viermaandsrapportage daar aanleiding toe geeft. In juni vinden

de eerste gesprekken over de jaarafsluiting plaats, waarin wordt

vooruitgekeken naar de afsluiting van het lopende jaar. In augustus, bij het

uitkomen van de achtmaandsrapportage, worden deze gesprekken weer

hervat. Op dit moment let de controlerend accountant bij DUO specifiek op

subsidiebeheer en informatiebeveiliging en daarnaast worden eventuele

nieuwe activiteiten standaard in de risicoinventarisatie meegenomen.

In het jaarverslag van het ministerie van OCW wordt in een aparte paragraaf

verantwoording afgelegd over DUO als agentschap. Daarnaast wordt door

DUO een eigen jaarverslag inclusief jaarrekening opgesteld, waarover de

controlerend accountant van de ADR een controleverklaring aflegt.

4.2 Baten-lastenstelsel In een baten-lastenstelsel worden de baten en lasten toegerekend aan het

tijdvak waarin de baten ontstaan, respectievelijk het verbruik van goederen

en diensten plaatsvindt. Hierdoor kunnen de jaarlijkse kosten per product

berekend worden zonder dat deze sterk fluctueren. Voor het kasstelsel

daarentegen is het moment van betaling leidend waardoor bij een instabiel

Pagina 17 van 39

uitgavenpatroon de kosten per product kunnen fluctueren. Met name

wanneer dit instabiele uitgavenpatroon het gevolg is van investeringen is het

zinvol om een agentschap te laten werken met het afwijkend regime van het

baten-lastenstelsel. Investeringsuitgaven veroorzaken dan geen

schommelingen in de prijzen die het agentschap vraagt aan de

opdrachtgevers: in plaats van de investeringsuitgaven ten laste te laten

komen van één jaar wordt dit door middel van afschrijvingskosten over

meerdere jaren verdeeld. Pas bij een percentage afschrijvingskosten van

meer dan 5% van de totale lasten wordt het destabiliserende effect van de

investeringen op de tarieven van het agentschap zodanig geacht dat deze

agentschappen baat hebben bij het baten-lastenstelsel.

Na een evaluatie van de Regeling baten-lastendiensten 2007 zijn enkele

aanpassingen gemaakt die hebben geleid tot de op dit moment geldende

Regeling agentschappen 2012. Hierin zijn onder andere enkele

instellingsvoorwaarden opgenomen evenals de mogelijkheid tot een

agentschap op basis van het verplichtingen-kasstelsel. Het verplichtingen-

kasagentschap verschilt van een baten-lastenagentschap alleen ten aanzien

van de financiële administratie. De zelfstandigheid, het omvangscriterium,

het resultaatgericht sturingsmodel en de financiering zijn voor beide

agentschapsvormen hetzelfde. Een kasagentschap beschikt over een aantal

extra faciliteiten ten opzichte van gewone dienstonderdelen, omdat het

agentschap een hogere mate van zelfstandigheid heeft. De extra faciliteiten

zijn de eigen rekening-courant en de kasreserve. Deze kasreserve vergroot

de mate van zelfstandigheid die het agentschap financieel heeft. De

kasreserve dient namelijk als buffer om schommelingen aan het einde van

het jaar op te kunnen vangen. Ook kan de kasreserve gebruikt worden om

(kleine) investeringen te bekostigen. Deze reserve is gebonden aan een

maximumomvang van 3% van de gemiddelde jaarontvangsten berekend over

de laatste drie jaar.

Voor de al bestaande agentschappen die op het moment van aanpassing van

de regeling niet aan de nieuwe instellingsvoorwaarden voldoen is er een

overgangsregime gecreëerd. Hierin is bepaald dat er in dat geval een

doorlichting dient plaats te vinden waarin gekeken wordt of een

stelselverandering bijdraagt tot een beter functioneren van de dienst.

Wanneer blijkt dat de dienst goed functioneert kan de conclusie ook zijn dat

een stelselverandering niet zinvol is. Onderstaande beknopte cijfermatige analyse van de jaarrekeningen van DUO

leid tot de volgende bevindingen m.b.t. het baten-lastenstelsel zoals gebruikt

door DUO:

Op de balans van DUO wordt per 31-12-2014 € 16,3 miljoen aan

vaste activa verantwoord, bestaande uit installaties en inventaris. Dit

is circa 22%van het balanstotaal. Het totaal aan vaste activa is de

afgelopen jaren gedaald.

Er is voor € 0,6 miljoen aan leningen afgesloten bij het ministerie van

Financiën. Het bedrag aan totale leningen bij het ministerie van

Financiën vertoont de afgelopen jaren een dalende trend.

Pagina 18 van 39

In 2014 waren de afschrijvingslasten die hiermee samenhangen

2,4%van de totale lasten. De afgelopen jaren is dit percentage stabiel

gebleven en ook voor 2015 wordt een percentage van 2,2%verwacht.

De post voorzieningen is voor € 4,8 miljoen opgenomen in de balans

per 31-12-2014 (6,5%van de totale lasten). De door DUO ultimo

2014 verantwoorde post voorzieningen heeft betrekking op

wachtgelden en afspraken in het kader van Sociaal Beleid Rijk en

maatwerkafspraken binnen DUO.

Op dit moment voldoet DUO niet aan het gewenste afschrijvingspercentage

van minimaal 5 procent, maar voert wel een baten-lastenadministratie. DUO

maakt weinig tot geen gebruik van de mogelijkheid om investeringen te

activeren en daarop af te schrijven. De kostprijzen/tarieven van DUO

bevatten dientengevolge geen component voor afschrijvingen. Ook rekent

DUO maar beperkt af met opdrachtgevers door middel van op een kostprijs

gebaseerde uurtarieven. DUO geeft aan dat dit komt omdat men veel doet

aan dienstverlening en geen homogene producten heeft. Daar waar dat

afrekenen op basis van kostprijzen wel gebeurt, worden investeringen niet in

de kostprijs verdisconteerd.

DUO maakt vrijwel geen gebruik van de leenfaciliteit die het heeft bij het

ministerie van Financiën. Ondanks dat pleegt DUO wel investeringen en zijn

deze de afgelopen jaren relatief constant geweest. De middelen hiervoor

waren ad hoc verkrijgbaar bij de beleidsdirecties en opdrachtgevers. DUO

heeft daarom de keuze gemaakt om geen gebruik te maken van de

leenfaciliteit. Wanneer zich nu een investeringsbehoefte voordoet, gaat DUO

naar het departement om te overleggen hoe deze te financieren. DUO wil

actiever zijn, meer eigen verantwoordelijkheid nemen en zelfstandiger

investeren in de eigen bedrijfsvoering (dus ook meer lenen bij de schatkist).

Het gebruiken van de leenfaciliteit is een belangrijke voorwaarde voor het

voeren van een baten-lastensysteem. De afgelopen jaren waren gefocust op

het integreren van de twee organisaties en het wegwerken van achterstallig

onderhoud. Nu is de tijd daar om zelfstandiger te handelen. Opdrachtgevers

geven aan in de toekomst voor een deel van de opdrachten meer op

hoofdlijnen te willen sturen. Wat betreft de hoge detailsturing op de delta zou

DUO meer richting andere agentschappen moeten gaan. Niet iedere

investeringsbehoefte zou bij OCW op tafel moeten komen. Zelfstandiger

investeren en via een integraal tarief inclusief afschrijvingen afrekenen, is

een stap in de goede richting en draagt bij aan een zakelijkere afweging. Of

de toekomstige eigen investeringen van DUO ook daadwerkelijk leiden tot

meer activeren op de balans is nog niet duidelijk. Uit de interviews komen

hier verschillende beelden over naar voren. De overwegende visie is echter

dat er meer geactiveerd zou moeten worden door DUO.

De afgelopen jaren bezien leidt tot de conclusie dat DUO onvoldoende

gebruik maakt van het baten-lastenstelsel. DUO als een agentschap met een

kasstelsel is beter passend gezien het uitgavenpatroon van het agentschap.

Ook de huidige vorm van (budget)sturing in plaats van outputsturing bij een

groot deel van– het basiscontract, is geschikt voor het hanteren van een

kasstelsel. Daar staat tegenover dat de huidige verwachting van DUO is dat

daar in de komende jaren verandering in komt. DUO, de eigenaar en haar

opdrachtgevers staan daarmee voor een duidelijke keus hoe met toekomstige

Pagina 19 van 39

investeringen om te gaan. En in het verlengde daarvan, hoe te komen tot

een integrale kostprijs en (financiële) sturing van de totale

opdrachtenportefeuille. Door beter gebruik te maken van de mogelijkheden

van het baten-lastenstelsel zou DUO in staat zijn deze kosten niet alleen over

meerdere periodes te verspreiden maar ook beter toe te wijzen aan

specifieke producten en zo een integrale kostprijs berekenen. Dit leidt voor

DUO en opdrachtgevers tot een stabieler uitgavenpatroon en faciliteert de

ambitie om voor systeemvervanging over te stappen op Life Cycle

Management. De wil om meer uit het baten-lastenstelsel te halen lijkt over

hele linie wel aanwezig. Uit de interviews komen veelal beelden naar voren

die voordelen van de baten-lastenstatus van DUO onderschrijven. Zo biedt

het DUO de mogelijkheid tot verdere zelfstandigheid en verantwoordelijkheid

aangaande eigen investeringen in de toekomst en brengt het stabiliteit, dat

van belang is bij het maken van investeringsafspraken. Daarnaast is men van

mening dat eigen investeringen zullen leiden tot grotere doelmatigheid.

Pagina 20 van 39

5 Bekostiging en doelmatigheidsbevordering

5.1 Bekostiging

DUO voert opdrachten uit voor het moederdepartement, evenals voor overige

departementen (tweeden) en derden. In grote lijnen bestaan de klanten van

DUO uit onderwijsinstellingen, leraren, studenten, (internationale) burgers,

de kinderopvang sector, financiële dienstverleners (Wet Financieel Toezicht)

en rijksambtenaren (SSO Inkoop). De 5 hoofdproducten van DUO zijn:

1. bekostiging instellingen

2. studiefinanciering

3. examendiensten

4. basisregister

5. informatiediensten

5.1.1 Opzet kostprijsmodel

De opzet van het kostprijsmodel van DUO is bij de oprichting van DUO

vastgesteld (2009). Een herijking van de indeling, definities en werkwijze is

opgenomen in het Kostprijsmodel Light (2014). Dit kostprijsmodel is losjes

gebaseerd op het (toenmalig) kostprijsmodel van het UWV (het Light-model).

Wel wijkt het af in de zin dat het model niet op het niveau van de wet, maar

op het niveau van hoofdproduct is geordend en dat er niet, zoals bij UWV, in

gelijke mate een volumeafhankelijke component in het model is opgenomen.

In het Kostprijsmodel Light van DUO wordt aangegeven welke activiteiten en

kosten worden toebedeeld aan het primaire proces (de vijf hoofdproducten

plus werken voor tweeden en derden) en welke activiteiten en kosten worden

toebedeeld aan de overhead. Alle diensten voor enig jaar worden

samengevat in de managementafspraak met het moederdepartement. Dit is

een overeenkomst die de SG OCW als eigenaar namens de opdrachtgever

met DUO sluit. Voorafgaand hieraan worden de opdrachtgevers uitvoerig

geraadpleegd in het OGO. Verder worden met de andere opdrachtgevers

binnen het Rijk (Financiën en SZW) jaarlijks afspraken gemaakt in de vorm

van dienstverleningsovereenkomsten. Deze worden voorafgegaan door een

offertetraject. De huidige producten- en dienstencatalogus van DUO is het

document zoals origineel opgesteld en aangeleverd bij de vorming van het

agentschap in 2009.

5.1.2 Werking kostprijsmodel

Het kostprijsmodel van DUO onderscheidt vier typen werkzaamheden die elk

een eigen financieel arrangement hebben. Daarbinnen wordt waar mogelijk

onderscheid gemaakt naar één van de vijf hoofdproducten. Het betreft:

1. Basiscontract

2. Overige taken

3. Opdrachten

4. Werken voor tweeden en derden

Basiscontract - Dit zijn de reguliere taken van DUO in opdracht van OCW,

waarbij onderscheid wordt gemaakt naar de eerder geïntroduceerde vijf

hoofdproducten. Het basiscontract is een historisch bepaalde

lumpsumfinanciering per hoofdproduct. Aan de vijf lumpsumbedragen ligt,

afgezien van het verwerken van volume-effecten bij Studiefinanciering

(aantallen studenten), geen nadere p*q-onderbouwing (meer) ten grondslag,

Pagina 21 van 39

en biedt voor partijen buiten DUO derhalve geen inzicht in onderliggende

taken. Voor het basisuurcontract worden geen uurtarieven vastgesteld. Het

basiscontract beslaat in 2015 € 180 miljoen, oftewel 61% van de totale

omzet van DUO. Verdere kenmerken zijn:

Op het basiscontract worden doelmatigheidstaakstellingen ingeboekt;

De lumpsumbedragen worden jaarlijks aangepast voor meerwerk

(taakuitbreiding). Bij taakuitbreiding wordt de lumpsum opgehoogd,

de dekking hiervoor wordt door betreffende budgethouder/directie in

de begrotingsstand DUO verwerkt;

Taakvermindering leidt niet tot aanpassing van het basiscontract,

deze wordt ingezet ten behoeve van taakstellingen (deregulering) die

al eerder op het basiscontract in mindering zijn gebracht;

Voor de delta (meer- en minderwerk) is dus wel tijdelijk een meer

gedetailleerde onderbouwing bekend;

Binnen het basiscontract wordt geen onderscheid gemaakt naar

opdrachtgever/directie. DUO geeft aan dat dit met de verwevenheid

van systemen en werkzaamheden ook niet mogelijk is.

Overige taken – Dit betreft uitvoering van werkzaamheden die nog niet

stabiel genoeg zijn om meerjarig over te hevelen naar de scope

basiscontract, of omdat deze slechts voor bepaalde tijd zijn. De overige taken

beslaan in 2015 € 18 miljoen. Verdere kenmerken zijn: Bij Overige taken wordt geoffreerd op basis van uren maal uurtarief,

waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen tarief

materiedeskundigheid en tarief ICT. Materiële kosten worden

separaat geoffreerd.

Ook kan het zijn dat er op basis van een stukprijs wordt geoffreerd

(zoals bij afhandelen aanvragen en extra bezwaar/beroep) of op basis

van een vaste prijs afspraak (fixed price).

Het basiscontract en overige taken vormen samen de going concern

van DUO.

Wanneer een overige taak stabiel is, wordt deze overgeheveld naar

het basiscontract.

Opdrachten - Dit gaat om het aanpassen van processen die DUO uitvoert, of

van systemen die deze uitvoering ondersteunen, en zijn eenmalige

activiteiten. Opdrachten worden geoffreerd op basis van uren maal tarief en

beslaan in 2015 € 39 miljoen. Specifieke kenmerken zijn:

DUO maakt offertes voor beleidsopdrachten. Deze offertes bevatten

ontwikkelkosten en een raming van de structurele uitvoeringskosten.

Op basis van deze offertes wordt onderhandeld over de inhoud en het

niveau van de gewenste dienstverlening. Dit wordt uiteindelijk

bekrachtigd in een opdrachtverlening. De gemiddelde looptijd voor

een opdracht is doorgaans 1 tot 3 jaar.

In het OGO wordt een lijst van beleidsopdrachten geïnventariseerd

die wordt afgezet tegen het financiële kader voor 2015. Deze lijst

wordt periodiek herijkt in het OGO. Een belangrijke functie van het

OGO is het prioriteren en vaststellen van het beleidsportfolio. Deze

wordt jaarlijks vastgesteld en twee keer per jaar herijkt, om zo een

voortrollend portfolio te hebben.

Pagina 22 van 39

Indien sprake is van inzet majeur onder of boven het kader treedt

DUO in overleg met SG (eigenaarsondersteuning). Immers, de inzet

van minder uren dan gesteld met bandbreedte leidt tot onderdekking

van de kosten voor overhead concern DUO en leegloop. En indien

meer uren dan gesteld worden ingezet, leidt dit allereerst tot een

financieringsvraagstuk en daarnaast tot meer inhuur en spanning in

de maakbaarheid en tot overdekking van de kosten voor overhead.

Figuur 4. Verloop opdrachten DUO

In Figuur 4 zien we dat het basiscontract sinds 2010 relatief stabiel is

gebleven. Dit ondanks de taakstellingen die erop zijn gelegd. Dit is het

gevolg van het meerwerk (grotendeels extra taken) dat op het basiscontract

is toegevoegd. Het effect van de taakstelling op de omzet wordt dus feitelijk

opgeheven door het meer- en minderwerk. In 2015 kan geconcludeerd

worden dat het beeld van de afgelopen jaren zich voort lijkt te zetten.

Tweeden en derden - Een vierde typewerkzaamheden dat DUO kent is de

omzet tweeden (andere ministeries) en derden (voor het merendeel

opbrengsten leges). De omzet tweeden (€ 22 miljoen in 2015) is een kleine

10% van het totaal apparaat DUO. Omzet derden beslaat in 2015 € 8

miljoen. Werken voor tweeden/derden wordt geoffreerd op basis van uren

maal gemiddeld verkoopuurtarief.

Overhead

Voor 2015 is de verwachting dat de totale overhead van DUO € 67 miljoen

bedraagt, oftewel 22,6% van de totale kosten. Dit is een daling ten opzichte

van 2014 waar de totale overhead € 70,5 miljoen bedroeg (24,5% van de

totale kosten). Onderzoeksbureau Berenschot geeft aan dat de benchmark

voor overheadkosten van agentschappen op 21,5% ligt. Op basis van de hier

beschikbare cijfers van DUO voldoen zij (nog) niet aan deze lijn maar is er

een positieve ontwikkeling naar de toekomst.

0

50

100

150

200

250

300

2010 2011 2012 2013 2014

Opdrachten

Overige taken

Basiscontract

Pagina 23 van 39

In het kostprijsmodel wordt de overhead omgeslagen naar de vier typen

werkzaamheden (basiscontract, overige taken, opdrachten en werken voor

tweeden/derden). De overhead wordt toegewezen op basis van het aantal

uren dat wordt ingezet voor de werkzaamheden. Deze capaciteitsinzet per

taak, in termen van FTE, wordt vastsgesteld in de managementafspraken.

In het uurtarief voor opdrachten, overige taken en werk voor

tweeden/derden zit een vaste opslag voor de overhead (inclusief

huisvestingslasten) van € 20 per uur. Als referentiekader (hoogte en

definitie) heeft de Handleiding Overheidstarieven (Hafir) gediend. Om de

overhead per taak te berekenen worden de in de managementsafspraak

toegewezen FTE’s verrekend naar uren. Per uur wordt dan de € 20 overhead

verrekend. De kosten die overblijven na de toewijzing van de overhead aan

de taken, opdrachten en het werk voor tweeden/derden worden allemaal

toegewezen aan het basiscontract. Dit gebeurt op relatief gelijke wijze; het

aantal uren voor het basiscontract wordt berekend aan de hand van de

afgesproken FTE’s en hieruit volgt een opslag voor de overhead per uur. Voor

2015 bedraagt deze opslag voor het basiscontract € 21,65.

Er wordt door DUO gestuurd op de totale kosten voor de overhead. Wanneer

het totaal aantal uren daalt, dan daalt eveneens de dekking voor de

overheadkosten. Andersom geldt; als de omzet stijgt, neemt de dekking voor

de overhead toe. Er is dan ruimte om bijvoorbeeld meer huisvesting af te

nemen. Er wordt wel gestuurd om de volume-effecten op de overheadkosten

zoveel mogelijk te mitigeren door de totale kosten tijdig te laten dalen

(bijvoorbeeld door erop te letten wanneer projecten aflopen). De overhead

bedraagt grotendeels vaste, niet variable kosten. DUO geeft aan dat dit

bijvoorbeeld komt door systemen die altijd noodzakelijk zijn, ook wanneer

bijvoorbeeld het aantal facturen afneemt.

De rekenwijze (het toerekenen van de overhead per uren) betekent wel dat

er in financiële zin verschillen ontstaan in de toerekening van de overhead

per taak. Op de totale kosten van het primaire proces van het basiscontract

(€ 133,4 miljoen) wordt bijvoorbeeld per euro zo’n € 0,35 overhead

toegevoegd, in totaal namelijk € 46,4 miljoen), oftewel 35 procent. Voor de

taak ‘omzet tweeden/derden’ ligt dit percentage een stuk lager, op 22

procent. Hier bedragen de totale toegerekende overheadkosten € 5,5 miljoen

op een totaal van € 25,5 miljoen aan primaire kosten. In totaal wordt in 2015

bijna 70 procent (2014: 74 procent) van de overheadkosten toegewezen aan

het basiscontract, en de overige 30 procent aan de overige taken, opdrachten

en het werk voor tweeden/derden.

De verschillen in toewijzingspercentages zijn wel te verklaren door de keuze

van DUO om de overhead toe te delen aan de taken naar rate van het aantal

uren in het primaire proces, en niet naar rato van de totale kosten van het

primaire proces.

Tarieven

Pagina 24 van 39

Voor het basisuurcontract worden geen uurtarieven vastgesteld. Voor overige

taken, opdrachten en werken voor tweeden en derden, stelt DUO

verkoopuurtarieven vast. De verkoopuurtarieven komen als volgt tot stand: Op basis van een mix van salariskosten internen (afdelingstarieven)

en uurtarieven externen verhoogd met een vaste opslag voor

overhead (MA2015: € 20 per uur).

Het SAP-systeem helpt bij de berekening en toerekening van directe

uren en kosten.

De tijdschrijfdiscipline is hoog (volledigheid tijdschrijven van 97%).

Ook binnen het primair proces schrijft men tijd. Op deze wijze

worden de directe kosten toegerekend aan de diverse producten en

opdrachten.

Uren die niet rechtstreeks zijn toe te rekenen aan een product

worden op basis van verdeelsleutels omgeslagen over de producten.

5.1.3 Managementafspraak (MA) De opzet en werking van het kostprijsmodel vormt de input voor het sluiten

van de Managementafspraak tussen DUO en OCW. Dit vormt het sluitstuk

van de jaarlijkse opdrachtverlening. In de Managementafspraak maken OCW

en DUO in eerste instantie geen afspraak over dekking, maar over welke

werkzaamheden DUO voor het departement doet en hoeveel kosten DUO

daarvoor mag doorbelasten. De bij MA geïnventariseerde lijst van

beleidsopdrachten telt elk jaar op tot meer dan het beschikbaar financiële

kader. In de MA2014 was voor € 260 miljoen aan verwachte omzet geraamd

en was € 55 miljoen nog niet aan dekking geregeld in de Rijksbegroting

2014. In de MA2015 was voor € 265 miljoen aan verwachte omzet geraamd

en was voor € 25 miljoen nog geen dekking geregeld. Dit resulteert in een

claimoverzicht waarover het gesprek plaatsvindt tussen DUO, de

opdrachtgevers en de eigenaar van OCW.

Figuur 5. Begrote omzet 2010-2019 moederdepartement

In bovenstaande figuur wordt de begrote omzet van het moederdepartement

weergegeven. Hierin is te zien dat bijna voor ieder jaar de verwachtingen

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

Begrote omzet moederdepartement

Begroting 2010

Begroting 2011

Begroting 2012

Begroting 2013

Begroting 2014

Begroting 2015

Pagina 25 van 39

voor het uitvoeringsjaar van de begroting hoger liggen dan in de vorige

begroting. Daarnaast laat Figuur 6 zien dat de realisatie de afgelopen jaren

consequent fors boven de begroting uitkomt. OCW geeft aan dat dit vooral

het gevolg is van de sturingswens van het moederdepartement bij de

verandercapaciteit. Hierbij wordt de middelen namelijk nog in fases bij

suppletoire begrotingen aan DUO uitgekeerd.

Figuur 6. Verschil begroting en realisatie omzet moederdepartement 2010-2014

Het detailniveau van de MA en het claimoverzicht is hoog, dit wordt door

sommigen als positief ervaren. Het detailniveau van de MA helpt in ieder

geval DUO bij het claimen van het meerwerk. Daarnaast is het voor de

eigenaarsondersteuning makkelijker om de beleidsdirecties te volgen vanuit

een gedetailleerde MA en biedt het meer inzicht in het basiscontract. Wat

betreft het meer- of minderwerk wordt er vertrouwd op de urenregistratie.

Externe audits hebben uitgewezen dat de raming en de realisatie van

uitvoeringskosten niet ver uit elkaar liggen.

In de Managementafspraak worden enkel de uurtarieven voor ‘overige taken’,

‘opdrachten’ en ‘PVS’ (voor de duur van het project) vastgesteld door de

eigenaar. De overige kostprijzen c.q. tarieven worden niet nader

gespecificeerd, hierover wordt een fixed price afgesproken. De afspraak met

de eigenaar is het basiscontract te runnen op basis van delta’s, die leiden tot

de nieuwe stand. Daar wordt wel over gecommuniceerd, zie ook verrekenen

meer- en minderwerk en monitoren taakstelling (paragraaf 3.2 en 3.3.). Voor

het deel van de diensten van DUO dat onder het basiscontract valt, is maar

zeer beperkt sprake van output- c.q. prestatiebekostiging. Er is, behalve

beperkt voor studiefinanciering, geen effect dat optreedt in de bekostiging

van volumeschommelingen. De aandacht in de MA’s en de gesprekken over

bekostiging in het OGO gaan vrijwel geheel over de verandercapaciteit

(opdrachten, meer- en minderwerk). Hierbij wordt de financieringsafspraak

over het basiscontract jaar op jaar gecontinueerd, zonder dat de opbouw

ervan ter discussie staat. Wij hebben niet kunnen vaststellen dat

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

2010 2011 2012 2013 2014

Omzet moederdepartement begroot vs realisatie

Begroot

Realisatie

Ontwikkeling verschil

Pagina 26 van 39

basisindicatoren zoals de ontwikkeling van de kostprijs in de tijd, in relatie tot

de kwaliteit van de producten en diensten op het basiscontract worden

gemonitord. Een p*q-onderbouwing van 61 procent van de portefeuille van

DUO is daarmee niet aangetroffen. Waar voor de verandercapaciteit een hoge

mate van detailsturing wordt geconstateerd, lijkt voor het basiscontract het

tegendeel het geval. Met de andere opdrachtgevers (Financiën en SZW)

worden op basis van het offertes en dvo’s (dienstverleningsovereenkomst)

afspraken gemaakt. Wel is het zo dat de afspraken met tweeden en derden

terugkomen in de MA’s.

Uit analyse van de MA en de dvo’s tweeden en derden blijkt dat voor de

verschillende opdrachtgevers verschillende verkoopuurtarieven worden

berekend. De tariefstelling van “Kinderopvang” is conform tariefstelling MA

OCW. Deze taak was bij de start in 2010 een OCW-taak en is daarna

overgegaan naar SZW en werd toen omzet tweeden. De tariefstelling is ook

na 2011 gehandhaafd. De tariefstelling van ’’Inburgering” is van oudsher op

basis van werkelijke loonkosten van afdelingstarieven en/of inkooptarief

leverancier plus opslag overhead conform Handleiding Overheidstarieven.

Deze opdracht stamt uit omstreeks 2006, SZW hecht bij dit dossier aan het

toentertijd afgesproken financieringsregime.

Er zijn meer verschillen te onderscheiden in de bekostiging tussen

verschillende opdrachtgevers. Met Financiën, voor wie DUO taken uitvoert in

het kader van de Wet Financieel Toezicht, was in het beginstadium geen

inschatting gemaakt van de kosten. De beoogde invoeringsdatum werd

gehaald, maar achteraf kwam een vrij hoge rekening omdat veel gedaan

moest worden om deze datum te behalen. Na deze opstartfase wordt nu

netjes gewerkt met opdrachten en offertes. Het product kost € 3,8 miljoen

per jaar. DUO berekende tijdens de opdrachtfase alle kosten door aan

Financiën, ongeacht of deze meerkosten een resultaat waren van extra

opdrachten, of juist een gevolg van acties die DUO al dan niet heeft

ondernomen bijvoorbeeld om de opleverdatum te halen. Er is een jaarbedrag

afgesproken dat in delen eens per vier maanden wordt betaald. Op het einde

wordt verrekend zodat het totale jaarbedrag overeenkomt met de werkelijke

kosten. Anders dan bij opdrachtgever Financiën wordt bij de bekostiging door

SZW door DUO gevraagd om 100 procent bevoorschotting. SZW ervaart dit

als onhandig. Liever wordt een 80/20 ratio gezien zodat, bij onderuitputting

van die budgetten, SZW hier zelf nog een bestemming voor kan kiezen. Bij

de voortgangsrapportages is het voor opdrachtgevers niet altijd al duidelijk of

er middelen overblijven en bij de jaarrekening is het dan een vaststaand feit

geworden.

In sommige gevallen wordt dus afgerekend op basis van werkelijke kosten en

in sommige gevallen hebben de uurtarieven OCW zich meer en meer tot een

soort van verrekentarieven ontwikkeld. Vooral bij tweeden en derden rekent

DUO liever af op basis van werkelijke kosten om over het geheel

kostendekkend te kunnen opereren.

DUO maakt bij projecten aan de voorkant een raming van de bestede uren.

Daar doen de opdrachtgevers geen second opinion op. Tijdens het verloop

van het project wordt door opdrachtgevers de budgetuitputting gevolgd, niet

de gerealiseerde uren. In sommige gevallen worden wel audits op de

Pagina 27 van 39

kwaliteit gedaan. Ook hebben audits uitgewezen dat de raming en de

realisatie van uitvoeringskosten niet ver uit elkaar liggen.

5.2 Doelmatigheidsbevordering

Een belangrijk inrichtingsvereiste voor een agentschap is een resultaatgericht

sturingsmodel waarmee doelmatigheid wordt bevorderd. Hieruit vloeit voort

dat de agentschappen wordt gevraagd om jaarlijks zowel in de begroting als

in de verantwoording te rapporteren over passende

doelmatigheidsindicatoren.

5.2.1 Doelmatigheidsindicatoren in begroting en jaarverslag

In de OCW begroting en het jaarverslag zijn doelmatigheidsindicatoren van

DUO opgenomen. Onderstaande tabel uit het jaarverslag 2014 presenteert

deze doelmatigheidsindicatoren.

Tabel 2. Doelmatigheidsindicatoren DUO

Indicator 2011 2012 2013 2014

Kostprijzen per product(groep) n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t.

Tarieven/uur

ICT gerelateerd 99 100 102 104

Overige 70 72 73 74

Omzet per productgroep

- Bekostiging Instellingen 37 34 34 32

- Studiefinanciering 98 99 99 98

- Examendiensten 18 21 21 19

- Basisregister 21 19 29 28

- Informatiediensten 4 4 5 5

Totaal omzet basiscontract OCW 178 176 187 182

FTE-totaal (excl. Externe inhuur) 1.727 1.732 1.770 1.773

Saldo van baten en lasten (%) 100 101 101 100

Kwaliteitsindicatoren

Klantcontact digitaal n.v.t. n.v.t. n.v.t. 6

Klantcontact traditioneel n.v.t. n.v.t. n.v.t. 7

Tabel 2 laat zien dat de tarieven de afgelopen jaren zijn gestegen, mede als

gevolg van verschillende loon- en prijsontwikkelingen. Ondanks

bezuinigingsmaatregelen is het aantal ambtelijke FTE de afgelopen jaren

toegenomen evenals de totale omzet over de periode 2011-2014. De groei in

het aantal FTE verklaart DUO doordat het rijksbrede dubbel slot voor het

invullen van de taakstelling door het kabinet is losgelaten en dat in plaats

van externe inhuur vaker is gekozen voor ambtelijke FTE. Over de

kwaliteitsindicatoren, ingevoerd in 2014, kan geen uitspraak gedaan worden

omdat hierover geen historische gegevens beschikbaar zijn. Hoewel de

uurtarieven ook opgenomen zijn als doelmatigheidsindicator is het niet

Pagina 28 van 39

gepast hier constateringen uit af te leiden die voor heel DUO zouden gelden.

Gezien het geringe aantal producten waar DUO een p*q-onderbouwing voor

heeft, en dus een uurtarief, kunnen er geen algemene uitspraken gedaan

worden over de doelmatigheid gebaseerd op deze uurtarieven.

In tabel 3 zijn een aantal financiële kengetallen onder elkaar gezet in een

meerjarig perspectief die ook informatie geven over doelmatigheid.

Tabel 3. Financiële kengetallen DUO (getallen in miljoenen €). Bron: JV’s DUO

Financiële

kengetallen 2011 2012 2013 2014

Totale omzet 264,2 281,5 288,1 289,4

Personele kosten 120,2 122,8 152,5 152,7

Materiële kosten 137,6 151,0 125,6 126,2

Apparaatskosten 257,8 273,8 278,1 278,9

Totale lasten 264,7 280,3 285,0 289,0

Aantal FTE 1.728 1.732 1.770 1.773

Personele kosten per FTE 69.547 70.919 86.132 86.151

Materiële kosten per FTE 79.646 87.191 70.974 71.151

Apparaatskosten per FTE 149.193 158.110 157.106 157.302

Omzet per FTE 152.912 162.532 162.789 163.253

De tabel laat zien dat de omzet de afgelopen jaar is gestegen, met de

grootste sprong in 2012. De totale apparaatskosten, bestaande uit personele

en materiële kosten, zijn ook gestegen. Over de tijdspanne 2011-2014 is de

omzet gestegen met 9,5% terwijl de totale apparaatskosten over dezelfde

periode gestegen zijn met 8%. Dit is een indicatie dat er doelmatiger is

gewerkt.

Wanneer we de apparaatskosten uitsplitsen in personele en materiële kosten

zien we een meer gedetailleerd beeld. In de periode 2011-2014 zijn de

personele kosten gestegen met 27% in totaal (€ 32,5 miljoen in absolute

bedragen), waarbij de grootste stijging heeft plaatsgevonden in 2013. DUO

geeft aan dat dit mede een gevolg is van een herziening in de definities van

de kosten, waar een verschuiving van materiële naar personele kosten heeft

plaatsgevonden. We zien inderdaad dat in 2013 de materiële kosten gedaald

zijn met € 25 miljoen en de personele gestegen met € 29 miljoen. Over de

hele periode 2011-2014 zijn de materiële kosten gedaald.

Wanneer we naar de doelmatigheid kijken in termen van kosten (personele

en materiële) per FTE en omzet per FTE zien we het volgende beeld. Hoewel

de omzet per FTE is gestegen met 6% over de periode 2011-2014 zijn de

materiële kosten per FTE relatief evenredig meegestegen en de personele

kosten per FTE exponentieel gestegen (met 24%). Uit de cijfers valt niet te

concluderen dat DUO de afgelopen jaren doelmatiger is gaan werken.

Pagina 29 van 39

De indicatoren met betrekking tot de ontwikkeling van de omzet zijn

gecorrigeerd voor de toe- en afname van taken. De indicatoren hebben

(behalve deels bij studiefinanciering) geen verdere onderbouwing (geen p*q,

dus geen volumeafhankelijkheid), waardoor zij onvoldoende basis vormen om

te beoordelen of DUO doelmatiger wordt. De opgelegde taakstellingen zijn

dus eigenlijk de enige prikkel om doelmatiger te werken. Ook uit de

interviews blijkt dat er nog weinig doelmatigheidsindicatoren zijn die echt een

goed beeld van de doelmatigheid binnen DUO kunnen schetsen.

5.2.2 Doelmatigheidsindicatoren in het kostprijsmodel

De output van het basiscontract wordt gemeten: bij studiefinanciering wordt

er gekeken naar het volume, bij bekostiging naar tijdigheid en

rechtmatigheid. Omdat het basiscontract geen p*q-onderbouwing meer heeft

is het lastig op doelmatigheid te sturen. In het basiscontract zitten de

doelmatigheidstaakstellingen verwerkt.

Bij de overige taken, opdrachten en werken voor tweeden/derden zijn geen

doelmatigheidstaakstellingen of -indicatoren. Deze worden geoffreerd op

basis van uren maal gemiddeld verkoopuurtarief.

Het kostprijsmodel berekent de directe en indirecte kosten toe aan de

hoofdproducten van DUO op niveau van het basiscontract. Zo kan een

kostprijs opgesteld worden en gemonitord over tijd om de doelmatigheid te

volgen. De prikkel om doelmatiger te werken is het taakstellingsplan van

DUO.

De taakstelling is ingevuld volgens de volgende drie lijnen: deregulering (minder regels die gevolgd hoeven te worden).

efficiency (lean and mean; digitalisering; inkoop centraliseren;

digitalisering van de werkprocessen);

hervorming rijksagenda (bijv. SSO’s en het centraliseren van de

bedrijfsvoering).

De doelmatigheid wordt gemonitord via de invulling die DUO geeft aan het

taakstellingsplan en de monitoring van de taakadministratie. Het

taakstellingsplan wordt gemonitord door een adviesgroep taakstelling, die

maandelijks bij elkaar komt. Ook is het onderwerp van gesprek tussen DUO

en de eigenaar van DUO.

Eén van de manieren waarop door DUO op doelmatigheid gestuurd wordt, is

een taak-middelen analyse. In het verleden werd de organisatieformatie

geteld en doorberekend naar volgend jaar met kleine schommelingen. Nu

wordt ieder jaar opnieuw naar de taken gekeken en wordt pas op het laatst

naar het werkelijke aantal FTE’s gekeken. Dan valt op dat dezelfde processen

niet overal hetzelfde aantal FTE’s vergen. DUO gebruikt dit om te bepalen

waar efficiencywinst geboekt kan worden.

DUO heeft ook ingezet op het verbeteren van de productiviteit in de IV-

keten, bijvoorbeeld met het monitoren van het aantal uren per functiepunt.

Over deze functiepunten wordt in de P&C-cyclus gerapporteerd. Er wordt op

gestuurd de inspanning versus de gerealiseerde functionaliteit (het

functiepunt) te laten dalen zodat toekomstige beleidsopdrachten sneller en

goedkoper gerealiseerd kunnen worden.

Pagina 30 van 39

Ook gebruikt DUO de RBB (Rijksbrede benchmark) om met een aantal

rijksorganisaties 19 indicatoren voor doelmatigheid onderling te vergelijken.

Dit geeft enerzijds de mogelijkheid om binnen de eigen organisatie een

trendlijn in de indicatoren inzichtelijk te maken en anderzijds maakt het

vergelijking met gelijksoortige organisaties mogelijk. DUO kan zodoende die

onderwerpen signaleren waarin zij relatief gezien goed, en minder goed

scoren. DUO heeft bijvoorbeeld ontdekt dat hun overhead, in vergelijking met

de andere organisaties, relatief hoog was, maar dat het ziekteverzuim juist

relatief laag was. Deze benchmark wordt een keer per jaar uitgevoerd en

tussentijds worden de verschillen tussen de organisaties nader geanalyseerd.

Pagina 31 van 39

6 Conclusies en aanbevelingen

De doorlichting heeft als doel het geven van inzicht in het functioneren van

DUO in het licht van de Regeling agentschappen op de gebieden van

governance, financieel beheer, bekostiging en doelmatigheidsbevordering. In

dit hoofdstuk worden de conclusies gepresenteerd, indien van toepassing zijn

aanbevelingen geformuleerd. De aanbevelingen komen ook terug in Bijlage

C, waar deze zijn toegewezen aan de actoren en voorzien van een indicatie

(zwaar, gemiddeld en licht).

Uit voorgaande hoofdstukken komt naar voren dat DUO in grote lijnen naar

tevredenheid van de eigenaar en opdrachtgevers presteert. Een belangrijke

reden hiervoor is de goede relatie die DUO onderhoudt met al haar

stakeholders. Wel zijn ook duidelijke suggesties voor verbetering gedaan. De

positie van DUO is sterk binnen OCW, ook in vergelijking met bijvoorbeeld

andere grotere agentschappen van het Rijk. Beleid en uitvoering zijn

succesvol dichter bij elkaar gebracht na de fusie in 2010 tussen de

toenmalige Informatie Beheer Groep (IBG) en de Centrale Financiën

Instellingen (CFI) en de agentschapsvorming die daarop volgde. We

constateren dat er een sterke nabijheid wordt ervaren door zowel DUO als

OCW. Uit de doorlichting volgt dat DUO op dit moment specifiek op de

terreinen van de bekostiging, doelmatigheid en het financieel beheer nog niet

aan alle regels voor agentschappen voldoet. Deze constateringen zijn ook in

lijn met de wensen die leven bij de verschillende stakeholders. In sommige

gevallen stellen wij een herziening voor, in andere gevallen doen we

aanbevelingen voor kleinere verbeteringen.

6.1 Governance

Er wordt door OCW en DUO serieus werk gemaakt van de invulling van de

verschillende rollen uit het sturingsmodel voor agentschappen. De

samenwerking tussen verschillende partijen is goed te noemen. Wel wordt

door een aantal spelers vraagtekens gezet bij het toenemende takenpakket

van DUO. DUO wil zijn takenpakket uitbreiden om de taakstelling te kunnen

invullen omdat op die manier wordt bespaard op Sociaal Flankerend Beleid

doordat medewerkers binnen DUO aan ander werk worden geholpen.

Daarnaast wil het agentschap in het kader van SGO-5 meer rijksbrede taken

op zich nemen. DUO is goed in het verwerken van bulkopdrachten, zoals de

bekostiging van onderwijsinstellingen, en kan daarom ook op een efficiënte

manier bijvoorbeeld de Kinderopvang uitvoeren. Het aantal opdrachtgevers

buiten OCW en binnen het onderwijsveld neemt de komende jaren toe. De

ambitie van DUO om meer taken op zich te nemen, komt niet alleen van DUO

zelf, maar ook vanuit OCW en het veld. De strategie van actief werven van

nieuwe taken en opdrachten verhoudt zich niet helemaal met de visie van

opdrachtgevers die een toenemend takenpakket zien als een risico voor de

going concern. Ook is door externe opdrachtgevers aangegeven dat DUO veel

aandacht heeft voor de ‘salesfase’, maar dat het in de beheerfase wel eens

moeilijk is als opdrachtgever voldoende aandacht van het agentschap te

krijgen. Een andere ontwikkeling die door één van de opdrachtgevers wordt

gezien is dat DUO zich meer ontwikkelt naar dienstverlener voor de

onderwijsinstellingen en minder als uitvoeringsorganisatie van OCW. De

beelden over de kant die DUO op zou moeten gaan, lopen uiteen. Daar komt

Pagina 32 van 39

bij dat basisdocumenten waarin de governance is vastgelegd, zijn verouderd.

Met name de producten- en diensten catalogus is toe aan een update. Een

logisch moment om deze op te updaten is wanneer de toekomstvisie van

opdrachtgevers, eigenaar en DUO meer op één lijn is gebracht.

Aanbeveling 1:

Formuleer als eigenaar, samen met DUO en vooral met een aantal

opdrachtgevers, een gedragen toekomstvisie over de taken en de rol van

DUO. Neem hierbij de wens tot uitbreiding van de dienstverlening aan het

onderwijsveld en de hiermee gemoeide opdrachtgevers, governance en

financiering mee. Maak het opstellen van een nieuwe producten- en diensten

catalogus het sluitstuk.

De invulling van de opdrachtgeversrol is de afgelopen jaren verbeterd, al

komt tegelijkertijd het beeld naar voren dat hier nog stappen in te zetten

zijn. Met het toenemende aantal opdrachtgevers wordt het belang hiervan

ook groter. De opdracht wordt nu in grote mate bepaald door de

opdrachtnemer DUO, iets dat wordt erkend door de opdrachtgevers. De

vraag is wel hoe deze zelfreflectie wordt omgezet in een andere invulling van

hun rol. Een logische stap bij deze professionaliseringslag, is een aanpassing

van de sturingswijze. Nagenoeg alle sturing in het opdrachtgeversoverleg

(OGO) vindt op dit moment plaats op de verandercapaciteit, dat maar zo’n 20

procent van de totale taken van DUO behelst. Over de going concern - het

merendeel van de opdracht - wordt in het OGO slechts incidenteel gesproken.

Op het niveau onder het OGO is het basiscontract wel onderwerp van

gesprek. Verder wordt onvoldoende ingegaan op de impact van deze

verandercapaciteit op de going concern. De mate van aandacht voor de

details van de verandercapaciteit, is bij weinig andere agentschappen terug

te vinden. Prioriteren binnen de opdrachtenportfolio van DUO blijkt een

moeilijk proces. De groei die de begroting de afgelopen jaren laat zien is

mede hier een gevolg van. Het effect van de taakstelling op de omzet wordt

nu feitelijk opgeheven door het jaarlijkse meerwerk (grotendeels extra

taken). Wanneer de prioritering die nu in het OGO terechtkomt al eerder

plaats zou vinden, bijvoorbeeld bij de beleidsdirecties van OCW door betere

onderlinge afstemming, zou het OGO in frequentie kunnen afnemen en zich

meer focussen op andere onderwerpen. Tot nu komen de

investeringsbehoeften van DUO te vaak op de tafel van de opdrachtgevers of

eigenaar terecht. DUO moet ernaar streven meer zelf op te lossen,

bijvoorbeeld middels eigen investeringen (zie ook aanbeveling 3). Slimmere

rapportagevormen kunnen hierbij helpen en opdrachtgevers meer ruimte

bieden ook aandacht te besteden aan de inhoud van de lumpsum opdrachten

voor de going concern (zie ook aanbeveling 5).

Aanbeveling 2:

Professionaliseer als eigenaar zowel binnen als buiten OCW de

opdrachtgeversrol door een sterke en kritische vraagarticulatie te

organiseren. Specifiek voor OCW zijn belangrijke stappen: het

terugschroeven van de frequentie van het OGO, het sturen op hoofdlijnen

d.m.v. slimmere rapportagevormen en het aanbrengen van een

evenwichtigere focus tussen de details van de verandercapaciteit aan de ene

kant en de going concern aan de andere kant.

Pagina 33 van 39

6.2 Financieel beheer

DUO voldoet niet aan de instellingsvoorwaarde voor een baten-

lastenagentschap op het gebied van financieel beheer.4 Op dit moment

schrijft DUO vrijwel niet af, maar voert wel een baten-lastenadministratie.

DUO maakt ook vrijwel geen gebruik van de leenfaciliteit die het heeft bij het

ministerie van Financiën. Ondanks dat pleegt DUO wel investeringen en zijn

deze de afgelopen jaren relatief constant geweest. De middelen hiervoor zijn

ad hoc verkregen bij de beleidsdirecties en opdrachtgevers. De afgelopen

jaren bezien leidt dit tot de conclusie dat DUO onvoldoende gebruik maakt

van het baten-lastenstelsel. DUO als een agentschap met een kasstelsel is

beter passend gezien het uitgavenpatroon van het agentschap. Een kasstelsel

is ook beter geschikt voor de huidige vorm van sturing op–het grootste deel

van het basiscontract, die vrijwel niet gericht is op output.

Daar staat tegenover dat de huidige verwachting van DUO is dat zij in de

toekomst meer gebruik zullen gaan maken van de mogelijkheden die het

baten-lastenstelsel biedt. Ook zou een beter gebruik van het baten-

lastenstelsel bijdragen aan de verbeterslagen die DUO kan maken op

terreinen van de bekostiging en doelmatigheid. DUO, de eigenaar en haar

opdrachtgevers staan daarmee voor een duidelijke keus over hoe met

toekomstige investeringen om te gaan. Volgens het agentschap is de tijd

daar om verder te verzelfstandigen en verantwoordelijkheid te nemen en de

leenfaciliteit te gebruiken, investeringen activeren en deze via af te schrijven

middels het gebruik van een integrale kostprijs. Door gebruik te maken van

de mogelijkheden van het baten-lastenstelsel zou DUO in staat zijn de

investeringskosten niet alleen over meerdere periodes te verspreiden maar

ook beter toe te wijzen aan specifieke producten. Ook leidt dit tot een

stabieler uitgavenpatroon over de jaren heen, zowel voor DUO als de

opdrachtgevers. Dit biedt bovendien kansen voor het omgaan met de nieuwe

regels van het kabinet rondom het overboeken van programma naar

apparaat. Investeringen via een integrale kostprijs over meerdere jaren

afschrijven leidt tot minder incidentele schokken in de uitgaven op de OCW

begroting waarvoor anders iedere keer toestemming van het kabinet zou

moeten worden gevraagd.

Aanbeveling 3:

Maak als DUO meer gebruik van de mogelijkheden van het baten-

lastenstelsel en kom tot meer integrale kostprijzen. Zet daartoe in 2016 en

2017 de noodzakelijke stappen. Wanneer in de komende 2 jaar de

afschrijvingskosten niet stijgen, stap dan over op een kas-

verplichtingenstelsel tenzij zwaarwegende argumenten dit verhinderen.

4 Afschrijvingskosten dienen minimaal 5 procent van de totale lasten te zijn.

Pagina 34 van 39

6.3 Bekostiging en doelmatigheidsbevordering

Een agentschap moet inzicht kunnen bieden in de lasten die volgen uit de

door het agentschap aangeboden producten en diensten. Een belangrijke eis

is dat een agentschap een dusdanig verband kan leggen tussen uitgaven (i.c.

kosten) en prestaties dat bekostiging op basis van prestaties mogelijk is. De

aandacht van opdrachtgevers in het OGO gaat op dit moment vrijwel geheel

uit naar de verandercapaciteit en onvoldoende naar de bulk (going concern)

waardoor inzicht in het totale dienstenpakket ontbreekt. De toereikendheid

van het budget is nu niet te beoordelen; in het kostprijsmodel zit immers een

niet p*q-onderbouwde lumpsum per hoofdproduct. Een nieuwe producten- en

dienstencatalogus (PDC) kan dit inzicht deels vergroten. In het verlengde van

de vernieuwde PDC verdient ook het bekostigingsmodel - dat nu gebaseerd is

op het Light-model - een update. Deze update moet voor opdrachtgevers

allereerst inzicht geven in de capaciteit die een taak vergt. Doordat maar in

beperkte mate wordt afgerekend op basis van volume, is nu onvoldoende

sprake van bekostiging op basis van prestaties. Met de uitbreidende

dienstverlening wordt het belang van de kostprijs groter. Voor de lumpsum

dient daarom inzichtelijk gemaakt te worden wat de integrale kostprijs per

product is. De kostprijzen kunnen meer inzicht bieden zonder te veel werk te

creëren omdat het inzicht van de kostprijs per product, ook voor het

basiscontract, in grote mate al bij DUO aanwezig is. Wanneer DUO conform

aanbeveling 3 voor investeringen meer gebruik maakt van de leenfaciliteit en

deze vervolgens gaat afschrijven, dienen deze afschrijvingen, naast de

reguliere systeem- en onderhoudskosten, te worden opgenomen in de

integrale kostprijs. Ten slotte verschilt de wijze waarop DUO nu afrekent per

opdrachtgever binnen het domein tweeden en derden. Door hier over te gaan

op één standaard wordt het voor iedereen helder en wordt de uitvoering

eenvoudiger.

Aanbeveling 4:

Herzie de bekostiging van het basiscontract gebaseerd op het Light-model:

Begin als DUO met het inzichtelijk maken voor de opdrachtgevers hoeveel

capaciteit specifieke taken vragen op een lager niveau dan de

hoofdproducten.

Werk daarna aan een zoveel mogelijk integrale kostprijs voor het

basiscontract die - naast de reguliere systeem- en onderhoudskosten –

ook een afschrijvingscomponent bevat voor gedane investeringen en die

een duidelijk gedefinieerde toewijzing van overhead heeft.

Reken zoveel mogelijk op dezelfde wijze af met opdrachtgevers binnen het

domein tweeden/derden.

Een ander onderdeel van de integrale kostprijs is de overhead, die nu ook al

wordt toegewezen aan de verschillende producten. De manier waarop deze

toewijzing plaatsvindt wordt niet duidelijk uit de Managementafspraak. Op dit

moment leidt de gekozen werkwijze in de praktijk nog niet tot

kruissubsidiëring van de overhead tussen het basiscontract en de andere

producten van DUO. Het risico bestaat echter wel dat, bij veranderende

overheadkosten, het basiscontract onevenredig aan de overhead van DUO

bijdraagt, of vice versa. Om een betere monitoring hiervan mogelijk te

maken, ook door de opdrachtgevers, en de doelmatigheid te bevorderen is

het aan te raden de uitleg van de toewijzing van de overhead toe te voegen

aan de Managementafspraak en de overhead tevens te gebruiken als een

prestatie-indicator voor doelmatigheid. De eigenaar van DUO kan tevens

Pagina 35 van 39

overwegen te komende jaren te sturen op een verlaging van de kosten voor

overhead als invulling van de efficiency taakstelling. De overheadkosten van

DUO lijken in interdepartementaal perspectief aan de hoge kant (24,5% in

20145 t.o.v. een gemiddelde van 21,5% voor agentschappen).

Aanbeveling 5:

Maak als DUO in de Managementafspraak 2016 inzichtelijk hoe de

overheadkosten worden toegewezen aan de verschillende producten en welke

uren, tarieven en aannames hieraan ten grondslag liggen. Gebruik de

overheadkosten hierna tevens als doelmatigheidsindicator.

Een meer integrale kostprijs versterkt ook de doelmatigheidsprikkel voor

DUO. Bij een integrale kostprijs waar rekening is gehouden met overhead en

afschrijvingen draagt DUO de verantwoordelijkheid om taken uit te voeren

tegen deze vooraf met de opdrachtgevers vastgestelde kostprijs. Wanneer de

kosten afwijken van deze kostprijs is het de verantwoordelijkheid van DUO

dit op te lossen en, eventueel voor de volgende jaren, de tarieven aan te

passen. Ook sluit deze werkwijze aan bij de wens van DUO voor een beter

Life Cycle Management en op die manier voldoende middelen voor onderhoud

beschikbaar te hebben.

Verbeterde doelmatigheid is dé doelstelling voor een agentschap. Er kan geen

eenduidig oordeel worden gevormd over de bereikte doelmatigheid van DUO.

Indicatoren geven een wisselend beeld of vormen een te beperkte doorsnede

van het werkveld van DUO om een overkoepelend beeld te kunnen geven.

Door de wijze van bekostiging van de lumpsum van het basiscontract is een

groot deel (61%) van de bijdrage DUO niet p*q te onderbouwen. Daardoor is

het niet mogelijk om te constateren of DUO doelmatiger is gaan werken.

Doelmatigheid is geen onderwerp in de sturing door opdrachtgevers op DUO.

De eigenaar geeft de sturing op doelmatigheid vooral vorm via het monitoren

van taakstellingen en deze zijn eigenlijk de enige prikkel voor DUO om

doelmatiger te werken. DUO zelf spant zich wel in om de eigen doelmatigheid

beter in kaart te krijgen, onder andere vanwege taak-middelen analyses, het

gebruik van functiepunten en de Rijksbrede benchmark. Deze informatie komt

echter – op een hoger aggregatieniveau – niet bij de opdrachtgevers terecht.

Op dat punt kan DUO nog duidelijke stappen zetten. Wellicht kunnen enkele

doelmatigheidsindicatoren uit de Rijksbrede benchmark gebruikt worden om

het gesprek over de doelmatigheid met eigenaar en opdrachtgevers aan te

gaan. De ontwikkeling van de overhead zou bijvoorbeeld een belangrijke

indicator kunnen zijn van doelmatigheid, evenals een indicator als directe

versus indirecte uren en de ontwikkeling van de kostprijs en het tarief.

Aanbeveling 6:

Maak per OW 2017 meer gebruik van al beschikbare prestatie-indicatoren

die, over tijd, dienen als een graadmeter voor de ontwikkeling van de

doelmatigheid binnen DUO. Voeg hieraan toe indicatoren zoals overhead,

ontwikkeling kostprijs/tarief en aantal directe versus indirecte uren en kom

zo tot slimmere verantwoordingsrapportages van de uitvoering aan de

eigenaar en opdrachtgevers.

5 Onder invloed van de genomen maatregelen in het kader van de taakstelling wordt een percentage over

2015 van 22,6 % verwacht.

Pagina 36 van 39

6.4 Slotoverweging

Om bovenstaande aanbevelingen op te volgen, is van alle stakeholders een

inspanning nodig. Alhoewel DUO in grote lijnen naar tevredenheid van de

eigenaar en opdrachtgevers presteert vragen de aanbevelingen op

onderdelen om het doorbreken van de huidige werkwijze en misschien wel

om een cultuuromslag. Een goed gebruik van het baten-lastenstelsel,

krachtigere sturing op doelmatigheid, een zakelijkere en evenwichtigere

prestatiebekostiging, een sterker opdrachtgeverschap en een breed gedragen

toekomstvisie zijn aanbevelingen die in gezamenlijkheid moeten worden

bezien.

Pagina 37 van 39

Bijlage A – Geïnterviewden

Pagina 38 van 39

Bijlage B - Organogram

Pagina 39 van 39

Bijlage C – Aanbevelingen